Wykorzystanie środków zagranicznych przez samorządy (Wspólnota nr 49/847 z 8 grudnia 2007)

Autor: Paweł Swianiewicz
14 Mar 2008, 14:10
Najlepszy wynik w swoich kategoriach osiągnęły miasta: Opole, Konin, Kościerzyna, Łeba, gmina Kije i powiat wąbrzeski.   Kiedy kilka lat temu po raz pierwszy przygotowywałem dla „Wspólnoty" ranking wykorzystania środków zagranicznych (obejmujący dane za rok 2002), kategoria ta była bardzo zróżnicowana. Obejmowała pożyczki z instytucji międzynarodowych (np. Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju), środki Banku Światowego w ramach Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich (docierające do gmin w formie dotacji), raczkujące środki z funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej (ISPA, SAPARD, PHARE) i jeszcze kilka innych źródeł. Żadne z nich nie dominowało zdecydowanie nad innymi, jeśli chodzi o wielkość pozyskanych funduszy. W kolejnych latach sytuacja stopniowo zmieniała się i od 2005 roku ponad 90 proc. objętych rankingiem środków to wydatki na projekty wspierane przez Unię Europejską, obecnie nie tylko z funduszy przedakcesyjnych, ale głównie z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Dobrą ilustracją tego trendu jest rys. 1.   Strumień będzie rósł nadal? Jak widzimy, w 2006 roku wydane przez samorządy środki na projekty unijne to prawie 9 miliardów złotych, a kolejne kilkaset milionów odnosi się do projektów finansowanych z udziałem zagranicznych kredytów. Trzeba podkreślić, że dane na zamieszczonych rysunkach oraz wykorzystane do obliczeń w rankingu odnoszą się do całości wydatków na projekty mające wsparcie zagraniczne, a więc łącznie ze środkami własnymi na współfinansowanie. Gdybyśmy wzięli pod uwagę jedynie dotacje unijne, to w roku 2006 wyniosły one ponad 5 miliardów złotych (mówimy o już wydanych środkach, a nie przyznanych czy zakontraktowanych i oczekujących na realizację), a zatem więcej niż jeszcze rok temu wynosiła całość wydatkowanych środków łącznie z polskim współfinansowaniem. Kończenie realizacji ZPORR 2004-2006 i rozpoczęcie wdrażania ROP-ów 2007-2013 (na które przeznaczono ponad 20 miliardów euro) pozwala oczekiwać, że kwoty, o których tu mówimy, będą nadal rosły, choć może już nie w tak błyskawicznym tempie jak w minionych kilku latach. Głównie na inwestycje Dominująca część projektów uwzględnionych w niniejszym rankingu to inwestycje (szczegółowe dane - patrz tabela 1). Odnosi się to przede wszystkim do gmin, w których stanowią one zdecydowanie ponad 90 proc. wszystkich wydatków na projekty finansowane ze źródeł zagranicznych, ale także w województwach i powiatach inwestycje to ponad połowa interesujących nas tutaj wydatków.   Tabela 1. Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach na projekty finansowane ze źródeł zagranicznych (w proc.)   2004 2005 2006 Ogółem JST 92,8 82,3 84,6 Województwa 52,7 57,8 58,5 Powiaty 86,2 56,0 67,8 Miasta na prawach powiatu 97,2 94,6 95,4 Inne miasta 93,0 96,8 97,3 Gminy miejsko-wiejskie 99,0 98,4 97,2 Gminy wiejskie 99,2 97,6 95,6   Jasno stąd wynika, że środki unijne odgrywają szczególną rolę we wzroście wydatków inwestycyjnych samorządów. O skali tego wzrostu pisałem szerzej we „Wspólnocie" z 13 października 2007 przy okazji rankingu wydatków inwestycyjnych. Przypuszczenie to potwierdza rysunek 2. O ile jeszcze cztery lata temu środki zagraniczne stanowiły (w skali kraju) niemal nieliczący się margines wydatków inwestycyjnych samorządów, to w 2006 roku Unia pokryła już od ponad 23 proc. wszystkich wydatków inwestycyjnych w gminach wiejskich do prawie 35 proc. w samorządach wojewódzkich. Udział ten wzrósł jedynie nieznacznie w porównaniu z rokiem 2005, ale ponieważ wzrosła skala inwestycji samorządowych, to zdecydowanie podniosła się też wartość bezwzględna pomocy zagranicznej. W każdym razie dane te wskazują, że polityka regionalna Unii Europejskiej ma coraz bardziej dominujące znaczenie dla publicznych inwestycji lokalnych i regionalnych.  A zamieszczone obok zestawienia rankingowe wskazują, że są takie samorządy, w których środki te stanowią całość lub niemal całość prowadzonych inwestycji.   Rys. 2.   Jakie projekty? Z tabel 2 i 3 wynika, że pomoc staje się coraz bardziej zróżnicowana. Wprawdzie nadal dominują inwestycje transportowe (ponad 40 proc. całości środków w 2006 roku) oraz gospodarka komunalna, ale coraz większą rolę odgrywają także projekty wiążące się z oświatą, kulturą, sportem czy turystyką.   Tabela 2. Wykorzystanie środków zagranicznych przez JST wg działów klasyfikacji budżetowej (2002-2006) (w proc.)   2002 2003 2004 2005 2006 Transport 49 37 39 41 43 Gospodarka komunalna 26 28 23 24 19 Rolnictwo(*) 17 29 23 10 7 Oświata(**) 2 1 7 11 8 Pozostałe 6 5 8 14 23 (*) głównie infrastruktura wiejska (**) łącznie działy 730, 801, 854 i  klasyfikacji budżetowej Tabela 2. Wykorzystanie środków zagranicznych przez JST wg działów klasyfikacji budżetowej wg typów jednostek samorządowych (2006) (w proc.)   Województwa Powiaty Miasta na prawach powiatu Inne miasta Gminy miejsko-wiejskie Gminy wiejskie Transport 41 51 61 31 19 19 Gospodarka komunalna 0 0 22 42 41 19 Rolnictwo(*) 8 2 0 0 11 32 Oświata i nauka(**) 12 26 4 2 8 11 Kultura 1 2 2 9 8 8 Sport i turystyka 4 1 3 6 8 6 Zdrowie 1 5 1 1 1 1 Pozostałe 2 13 8 8 6 4 (*) głównie infrastruktura wiejska (**) łącznie działy 730, 801, 854 i  klasyfikacji budżetowej   Inwestycje związane z transportem dominują w województwach, powiatach, a zwłaszcza w miastach na prawach powiatu (w tych ostatnich stanowią ponad 60 proc.).  W mniejszych gminach największe znaczenie mają inwestycje w infrastrukturę komunalną i wiejską. Także w mniejszych gminach największy jest udział projektów związanych z kulturą, sportem, turystyką i oświatą. To rosnące zróżnicowanie branżowe wydaje się korzystne, jeśli pamiętamy, że poza oczywistymi zapóźnieniami związanymi z infrastrukturą techniczną mamy też znaczący deficyt kapitału ludzkiego i społecznego. Nie wszyscy są równie aktywni Korzystanie ze środków zagranicznych jest coraz bardziej powszechne. Pośrednio świadczą też o tym zmiany w wynikach naszego rankingu - z roku na rok czołówka szybko się zmienia, co oznacza, że wykorzystanie środków unijnych ma charakter „rotacyjny"; w kolejnych latach wydatki związane z większymi projektami ponoszą coraz to inne jednostki. Zestawiając sprawozdania z wykonania budżetów w kolejnych latach, odnajdujemy jednak grupę prawie 160 gmin (ponad 6 proc. wszystkich), które w latach 2002-2006 nie miały w swoich budżetach ani złotówki ze środków zagranicznych. Były więc albo pasywne, albo nieskuteczne w staraniu się o te fundusze. Rozmieszczenie tych gmin ilustruje mapa 1.    Mapa 1. Rozmieszczenie gmin, które w latach 2002-2006 nie korzystały ze środków zagranicznych   Rzuca się w oczy ich nierównomierne rozmieszczenie. Takich pasywnych gmin nie ma prawie wcale w Polsce południowo-wschodniej (małopolskie i podkarpackie), w Lubuskiem czy Pomorskiem. Natomiast zdecydowanie najwięcej odnajdujemy ich w województwie mazowieckim (poza okolicami Warszawy), a także w południowej części lubelskiego, zachodniopomorskim czy warmińsko-mazurskim. Od razu widać, że kształt mapy nie wynika z wielkości środków przyznanych poszczególnym województwom. Do najaktywniejszych należą przecież gminy małopolskie, które miały „do podziału" stosunkowo mało środków, a do dość często pasywnych gminy lubelskie, gdzie środków było niemal najwięcej. Choć oczywiście łączna wielkość wykorzystanych środków jest okazalsza w województwach, które miały najwięcej do zagospodarowania.   Takie, które nie korzystają ze środków unijnych, odnajdujemy niemal równie często wśród gmin stosunkowo zamożnych, jak i tych z najniższymi dochodami. Tak więc „brak środków na wkład własny", o czym często mówią przedstawiciele władz lokalnych, bywa jedynie wymówką dla nieskutecznych i nieaktywnych. W znacznym stopniu jest natomiast prawdą, że bardzo małe gminy najgorzej radzą sobie z wykorzystaniem środków zagranicznych. Łatwo to wytłumaczyć. W bardzo małym urzędzie zazwyczaj każdy pracownik odpowiada za kilka zagadnień. Często brak możliwości zatrudnienia odpowiednio wyspecjalizowanych fachowców.   W ramach prowadzonego niedawno programu badawczego[1] zastanawialiśmy się nad przyczynami pojawiającej się pasywności w pozyskiwaniu środków unijnych. Szczegółowemu badaniu poddana została grupa gmin, które dotychczas nie korzystały z funduszy strukturalnych. Doszliśmy do wniosku, że trudno mówić o jednym tylko czynniku czy też nawet o jednym rodzaju splotu czynników prowadzących do pasywności. W zbadanych jednostkach wyróżniliśmy cztery odmienne typy. Typ pierwszy został określony jako paraliżujący konflikt. Dominującym czynnikiem wpływającym na niemożność sformułowania jasnej i stabilnej polityki rozwojowej, która potem przekładałaby się na skuteczne zabiegi o fundusze europejskie wspomagające pożądane kierunki rozwoju okazały się spory tak w obrębie władz, jak i społeczności lokalnej. Typ drugi określiliśmy jako zapaść kredytowa.  Wysokie zadłużenie było bezpośrednią przyczyną okresowego powstrzymania się od działań prorozwojowych, w tym wykorzystujących środki na europejską politykę regionalną. Ten dominujący czynnik jest często skutkiem niezadowalających kwalifikacji zarządzających gminą. Trzeci typ nazwaliśmy typem tradycyjno-wiejskim. Składa się nań typowa dla wielu (choć przecież nie wszystkich) tradycyjnych społeczności wiejskich w Polsce postawa roszczeniowa, niskie aspiracje społeczności lokalnej, brak ważnych oddolnych inicjatyw rozwojowych, irracjonalny lęk przed bardziej zaawansowanymi instrumentami finansowania (w szczególności kredytami), brak rozbudowanej elity lokalnej (i w efekcie dominująca pozycja „samotnego lidera politycznego - wójta"), niskie kwalifikacje większości pracowników administracji gminnej. W takiej sytuacji brak wyraźnie artykułowanych konfliktów politycznych jest raczej przejawem marazmu, a nie zgodnej pracy. W końcu typ czwarty to typ wygodnej elity i niskich aspiracji społecznych. Przypomina on w wielu punktach scharakteryzowany powyżej typ „tradycyjno-wiejski". Istotną cechą odróżniającą jest jednak obecność „małej elity lokalnej", która wydaje się dość dobrze „urządzona" w obecnej sytuacji i zainteresowana raczej kontynuacją niż zmianą. W jakiejś mierze dobrą ilustracją tego typu jest Obrzydłówek, znany z historii polskiej literatury. O tych czterech typach nie można zapominać, ale warto przy tym podkreślać, że jednak prawie 95 proc. samorządów korzysta ze środków unijnych. Ich zdolność absorpcyjna (nie tylko ta mierzona możliwościami finansowymi, ale przede wszystkim umiejętnością przygotowania i realizacji sensownych projektów) jest znacznie większa niż jeszcze niedawno obawiało się wielu pesymistów, wieszczących klęskę próbom wykorzystania przyznanych Polsce funduszy z budżetu unijnego.   Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych. [1] Program badawczy prowadzony przez zespół Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Uniwersytetu Warszawskiego, kierowany przez dr. Wojciecha Dziemianowicza „Pasywność samorządu lokalnego jako czynnik utrwalający zróżnicowanie regionalne w Polsce w świetle członkostwa w Unii Europejskiej", finansowany ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Raport końcowy ukaże się za kilka tygodni drukiem.