Kształtowanie infrastruktury społecznej. Pojęcie infrastruktury przeniknęło do nauk społecznych z wojskowości, gdzie używano go do określenia takich obiektów militarnych, jak koszary, lotniska i porty wojskowe, stacje radarowe. Zakresem znaczeniowym tego pojęcia obejmowano również obiekty cywilne mające militarne znaczenie, a w szczególności obiekty transportowe, energetyczne i systemy łączności. Współcześnie termin ten jest rozumiany szerzej. (Jochimsen wyróżnił trzy podstawowe człony infrastruktury:

• infrastrukturę materialną, w skład której wchodzą: obiekty, które można zaliczyć do systemów transportu, łączności, energetyki, zaopatrzenia w wodę; obiekty służące kształtowaniu i ochronie środowiska (sztuczne zbiorniki wodne, wały przeciwpowodziowe); budynki i urządzenia służące edukacji, wychowaniu, nauce, ochronie zdrowia i opiece społecznej;

• infrastrukturę instytucjonalną, która składa się z naturalnie ukształtowanych (tradycja) i ustanowionych (przez władze publiczne) norm i sposobów postępowania, które tworzą ramy dla działania i współpracy jednostek gospodarczych;

• infrastrukturę personalną rozumianą jako liczbę ludzi i ich cechy, oraz ich zdolności i umiejętności potrzebne w procesie rozwoju gospodarczego.

Tak szerokie rozumienie infrastruktury nie znalazło zastosowania w praktyce.) W Polsce mówiąc infrastruktura mamy na myśli infrastrukturę materialną, którą dzielimy na:

• infrastrukturę gospodarczą, do której zalicza się systemy: transportu, łączności, zaopatrzenia w energię, zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz urządzenia służące kształtowaniu i ochronie środowiska;

• infrastrukturę społeczną, do której zalicza się następujące dziedziny: kształcenie i wychowanie, kultura i sztuka, ochrona zdrowie, opieka społeczna, turystyka i wypoczynek. Czasami zalicza się jeszcze: administrację państwową, wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne, mieszkalnictwo, ochronę środowiska, obrót towarowy i gospodarkę komunalną.

(Idąc dalej w rozważaniach, dochodzimy do wniosku, że to jeszcze nie ostateczny zakres znaczenia tego terminu. Należy jeszcze wziąć pod uwagę jego zakres w kontekście polityki społecznej.) J. Kroszel twierdzi, że rola usług infrastruktury społecznej z punktu widzenia polityki społecznej jest związana z działalnością skierowana na rozwój osobniczy konkretnego człowieka. Według niego infrastruktura społeczna to podsystem społeczny, do którego należą urządzenia i instytucje świadczące w sposób zorganizowany usługi nieprodukcyjne o charakterze jednostkowym. Tym samym nie powinno się zaliczać do infrastruktury społecznej tych urządzeń i instytucji, które służą społeczeństwu jako całości i poszczególnym jego grupom. (5 dziedzin z inf. społ.)

Powszechnie termin ten używany jest w dwóch znaczeniach. Infrastruktura w wąskim znaczeniu to tylko obiekty trwale związane z terenem (nawiązuje do jego pierwotnego znaczenia), a w szerokim znaczeniu to również urządzenia niezbędne w procesie świadczenia usług, a w szczególności ludzie zatrudnienie w instytucjach infrastrukturalnych. W infrastrukturze społecznej szczególnie istotne jest znaczenie czynnika ludzkiego, gdyż:

• służy ono zaspokojeniu potrzeb konkretnych osób;

• bardzo często w toku świadczenia usługi dochodzi do bezpośredniego kontaktu między świadczącym usługi a klientem

• jakość świadczeń bez względu na techniczne wyposażenie jest zawsze silnie uzależnione od kwalifikacji kultury osobistej a często także talentu osób świadczących usługi.

Można wyróżnić dwie podstawowe funkcje infrastruktury społecznej:

• funkcję ekonomiczną;

• funkcję społeczną.

(Nie będziemy ich omawiać, bo zostały przedstawione na wykładzie.)

Obiekty infrastruktury społecznej są niezbędna do realizacji celów polityki społecznej. Relację między nimi a funkcjami infrastruktury społecznej przedstawia tabela 1.

Cele polityki społecznej	Funkcje infrastruktury społecznej
Pomoc osobom, które nie mogą zaspokoić własnych potrzeb	Wychowanie, upowszechnianie kultury i sztuki, opieka społeczna
Zapewnienie poczucia bezpieczeństwa członkom społeczeństwa	Ochrona zdrowia, opieka społeczna
Zapewnienie możliwości ochrony i ratowania zdrowia	Ochrona zdrowia
Zapewnienie mieszkania umożliwiające egzystencję w stosownych dla danej epoki warunkach
Rozwój osobowości człowieka	Kształcenie, wychowanie, upowszechnianie kultury i sztuki
Kształtowanie postaw etycznych i społecznych	Wychowanie, upowszechnianie kultury i sztuki
Zachowania pokoju społecznego	Wychowanie, upowszechnianie kultury i sztuki
Racjonalne wykorzystanie zasobów pracy	Kształcenie
Zapewnienie właściwych warunków pracy	Kształcenie
Zapewnienie dochodu z pracy na poziomie umożliwiającym utrzymanie rodziny	Kształcenie
Zapewnienie warunków wypoczynku umożliwiających regenerację sił	Rekreacja

(Jak łatwo zauważyć funkcje infrastruktury społecznej realizują w mniejszym lub w większym stopniu prawie wszystkie cele polityki społecznej. Nie służy ona jedynie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, dlatego niektórzy autorzy zaliczają mieszkalnictwo do infrastruktury społecznej.)

Wpływ władzy publicznej na rozwój i funkcjonowanie infrastruktury społecznej. W gospodarce rynkowej prowadzenie działalności gospodarczej pozostawia się jej obywatelom. Zadaniem państwa tj. władzy publicznej, jest stworzenie instytucjonalnych, a w razie potrzeby także materialnych warunków jej prowadzenia oraz zapewnienie przestrzegania przez uczestników życia gospodarczego obowiązujących norm prawnych. (W zależności od doktryny ekonomicznej w gospodarce rynkowej dopuszcza się mniej lub bardziej interwencyjne działania państwa na gospodarkę metodami pośrednimi. Władze publiczne same nie powinny prowadzić działalności gospodarczej. Jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy sektor prywatny nie jest zainteresowany jej podjęciem. Władze publiczne mogę mieć:

• monopol na prowadzenie danej działalności;

• mogą ją koncesjonować;

• prowadzić równolegle z sektorem prywatnym;

• mogą tę działalność prowadzoną przez podmioty prywatne poddać kontroli władz publicznych.)

Infrastruktura społeczna zaspokaja potrzeby mające zasadnicze znaczenie dla życia i rozwoju każdej jednostki, a charakter tych potrzeb sprawia, że powinny być świadczone w sposób zorganizowany w skali danej społeczności. Naczelnym celem władzy publicznej jest dobro wspólne i jest ona odpowiedzialna za ich zaspokojenie. To pociąga za sobą konieczność dania władzy publicznej kompetencji lub prawa do świadczenia tych usług lub kontroli podmiotów prywatnych zajmujących się tą działalnością.

Charakter niektórych usług wymaga do niej powszechnego dostępu, co wyklucza poddanie ich rozwoju i funkcjonowania bez reszty mechanizmom rynkowym.

Jakość usług oferowanych przez infrastrukturę społeczną i sprawność jej funkcjonowania jest jednym z kryteriów oceny władz publicznych przez społeczeństwo.

Władza publiczna jest zainteresowana rozwojem tego sektora z uwagi na to, że jest on źródłem efektów zewnętrznych ważnych zarówno dla układów gospodarczych jak i dla całego państwa, regionów i gmin.

Poziom rozwoju infrastruktury społecznej jest obok atrakcyjnych miejsc pracy i stanu środowiska przyrodniczego jednym z najważniejszych czynników decydujących o zainteresowaniu danym obszarem przez gospodarstwa domowe.

Polityka infrastrukturalna. Przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze systemowym w polityce infrastrukturalnej będą:

• formy własności;

• rozkład kompetencji w zakresie kierowania infrastrukturą społeczną podległą władzy publicznej;

• tryb i metody sprawowania nadzoru i kontroli nad infrastrukturą społeczną oraz rozkładu kompetencji w tym zakresie;

• zasady korzystania z infrastruktury;

• sposoby finansowania infrastruktury.

Państwo może oferować kilka możliwości korzystania ze świadczeń infrastrukturalnych:

• oferowanie świadczeń bezpłatnych lub po cenie niższej od rynkowej wynika z opiekuńczej roli państwa albo z uznania, że konsumpcja pewnych usług jest społecznie pożądana;

• oferowanie usług po cenie rynkowej, z których mogą korzystać przedsiębiorstwa będące w stanie pokryć koszty swojej działalności osiąganymi przychodami;

• oferowane świadczenia są bezpłatne lub odbywają się za częściową opłatą to mogą korzystać z nich takie podmioty, które nie mają ekonomicznej samodzielności (władze publiczne pokrywają w całości koszty ich finansowania) oraz te, które są ekonomicznie samodzielne (np. instytucje ubezpieczeniowe).

Najważniejsze decyzje dotyczące rozwoju i funkcjonowania infrastruktury społecznej odnoszą się do:

1. wielkości środków na inwestycje infrastrukturalne i ich podziału w przekroju sektorowym i przestrzennym;

2. wielkości środków na funkcjonowanie infrastruktury i ich podziału w układzie sektorowym i przestrzennym;

3. metod działania i realizowanych programów kształcenia i wychowania.

Decyzje te podejmowane są na każdym szczeblu władzy publicznej stosowanie do posiadanych przez nią kompetencji. Rozstrzygnięcia określone w pierwszym i drugim punkcie są najtrudniejsze, gdyż wiążą się z przeznaczeniem środków publicznych. Zawarte są one w budżecie państwa, regionu lub gminy.

W przypadku podejmowania decyzji o podziale środków między różne gałęzie infrastruktury można wyróżnić trzy podstawowe kryteria:

• kryterium wzorca wyposażenia infrastrukturalnego; jest on najczęściej opisywany za pomocą zestawu wskaźników charakteryzujących pożądany lub minimalny poziom wyposażenia infrastrukturalnego czy też zaspokojenia potrzeb na określone usługi. W przypadku krajów słabiej rozwiniętych za priorytetowe należy uznać te gałęzie infrastruktury, które są relatywnie najsłabiej rozwinięte, to znaczy te, w których różnica między wzorcem a stanem rzeczywistym jest największa;

• kryterium oczekiwanych efektów rozwojowych; chodzi o wpływ, który wywiera infrastruktura społeczna na rozwój społeczny i gospodarczy. Zgodnie z nim należy inwestować przede wszystkich w tych regionach, w których nakłady inwestycyjne przyniosą największe efekty.

• kryterium polityczne; według niego alokacji zasobów dokonuje się ze względu na preferencje wyborców, a także pod wpływem różnych grup nacisku związanych z określonymi gałęziami infrastruktury.

• należy jeszcze dodatkowo rozpatrzyć kryterium egalitarne; które mówi, że środki, którymi dysponuje władza państwowa powinny być alokowane w pierwszym rzędzie w tych regionach, które są najgorzej wyposażone w infrastrukturę (władze regionalne w stosunku do gmin, a władze gmin w stosunku do dzielnic).

W polityce społecznej największe znaczenie powinno mieć kryterium egalitarnego rozpatrywaniu jednak łącznie z kryterium wzorca infrastrukturalnego wyposażenia. Kryterium efektywnościowe decydującą rolę ma do odegrania w polityce gospodarczej. W rzeczywistości jednak relatywnie duża część decyzji zapada według kryterium politycznego.

Wysokość nakładów przeznaczonych na finansowanie infrastruktury społecznej z budżetu dowolnego szczebla władzy zależy od:

• stopnia, w jakim funkcjonowanie określonych dziedzin infrastruktury społecznej jest finansowane przez budżet;

• wielkości dochodów budżetowych;

• znaczenia, które podmiot władzy nadaje określonym dziedzinom infrastruktury w relacji do wszystkich innych potencjalnych kierunków wydatków.

Podmioty władzy publicznej również mogą kształtować metody działania poszczególnych gałęzi infrastruktury czy stawiać przed nimi określone zadania. Jeśli jakaś ideologia lub religia otrzymuje status państwowej, to władza publiczna będzie oczekiwała, że instytucje te będą kształcić i wychowywać w duchu wartości wyznawanych przez państwo, a kultura i sztuka będzie te wartości kultywować i rozwijać.

W Polsce przed polityką infrastrukturalną stoją trzy zadania:

• transformacja infrastruktury społecznej;

• integracja infrastruktury społecznej z infrastrukturą społeczną Unii Europejskiej;

• wykorzystanie infrastruktury społecznej jako narzędzie w procesie transformacji systemu społeczno-gospodarczego i w procesie integracji z Unią Europejską.

Przekształcenia w infrastrukturze społecznej musza polegać z jednej strony na dostosowaniu zasad jej działania i organizacji do systemu gospodarki rynkowej, a z drugiej na dostosowaniu ich do norm obowiązujących w tym zakresie w Unii Europejskiej. Transformacja infrastruktury społecznej wiąże się ze zmianami systemowymi, ale warunkiem koniecznym jej powodzenia jest wzrost nakładów zarówno inwestycyjnych umożliwiających likwidację opóźnień w rozwoju, jak i na działalność, co powinno umożliwić z jednej strony pozyskanie wysoko kwalifikowanych kadr, a z drugiej oferowanie świadczeń na europejskim poziomie.

---