POSTĘPOWANIE SĄDOWO- ADMINISTRACYJNE WYKŁAD III 29.10.2011
PRZEDMIOT I ZASADY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
Przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego
W świetle przepisów konstytucji oraz art. 1 ustawy o PSA tym przedmiotem jest sprawa sądowo-administracyjna rozumiana jako kontrola działalności administracji publicznej przed sądem administracyjnym.
Zasady ogólne postępowania
Zasady te są zasadami prawnymi czyli normami prawa prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm. Mogą być one sformułowane wprost w poszczególnych przepisach ustawy a ponadto można je wyinterpretować z treści kilku przepisów ustawy. Źródłem zasad prawnych są najczęściej normy konstytucyjne, w postępowaniu sądowo-administracyjnym mają zastosowanie zasady charakterystyczne dla całego systemu prawa polskiego jak i charakterystyczne dla postępowania całego systemu prawa polskiego jak i zasady charakterystyczne tylko dla postępowania sądowo-administracyjnego.
Prof. J.P. Tarno sformułował następujące zasady postępowania sądowo -administracyjnego.
1) zasada dwuinstancyjności -zasada całego systemu prawa podatkowego (występuje w każdej procedurze)
Zasada ta bierze ona początek w art. 78 Konstytucji zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Cecha charakterystyczną dwuinstancyjności postępowania sądowo-administracyjnego jest to, że w obu tych instytucjach zapadają orzeczenia o charakterze kasacyjnym, przy czym WSA posiada takie uprawnienie kasacyjne wobec aktów i czynności organów administracji natomiast NSA został wyposażony w takie kompetencje wobec orzeczeń wydanych przez WSA.
2) zasada legalności - należy do grupy zasad charakterystycznych dla całego systemu prawa. Jako zasada postępowania sądowo-administracyjnego jest ona wywodzona z faktu że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i ta zasada legła także u podstaw przyznania stronie postępowania sądowo-administracyjnego- prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w I instancji z powodu ich niezgodności z prawem.
3) zasada nie związania granicami skargi
Treść tej zasady została określona w art. 134 ustawy (ustaw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd WSA na prawo a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet gdy dany zarzut nie zostanie w skardze podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi do WSA, użytymi argumentami a także zawartymi wnioskami, zarzutami i żądaniami skarżącego.
Odmiennie rzecz wygląda w postępowaniu kasacyjnym przed NSA gdzie sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej i tylko w tych granicach rozpoznaje sprawę w postępowaniu odwoławczym.
4) Zasada udzielania pomocy prawnej stronom (art. 6 ustawyppsa) - równość broni procesowej. Sąd ma obowiązek udzielać osobie wskazówek i wyjaśnień.
Wymieniony przepis stanowi że sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i ich zaniedbań (np. Pouczenie o możliwości złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania administracyjnego).
Istotą tej zasady jest wyrównanie szans stronie działającej bez radcy lub adwokata.
Przykładem przepisów dotyczących tej zasady jest art. 49 § 1, art. 210§ 1.
Z chwilą ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata bądź radcy prawnego relacja między sądem a stroną ulega radykalnej zmianie, od tej chwili ustaje obowiązek sądu udzielania stronie wskazówek i pouczeń. W przypadku jednak gdy strona ustanowi jako pełnomocnika doradcę podatkowego bądź rzecznika patentowego nadal na sądzie spoczywa obowiązek udzielania jej informacji i potrzebnych wskazówek. W takim przypadku nadal strona korzysta z pomocy sądu jakby działała w sprawie samodzielnie.
5) Zasada jawności postępowania - zasada konstytucyjna odnosi się do całości prawa administracyjnego. Zasada ta wywodzi się z Konstytucji z art. 45 (prawo do sądu).
Zasada ta wymieniona została także w art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jawność rozpoznania sprawy polega na tym, że strony postępowania, uczestnicy postępowania a także osoby wezwane przez sąd i publiczność mogą uczestniczyć w posiedzeniach sądu administracyjnego (art. 95 - posiedzenia sądowe).
Wyjątki od zasady jawności są dopuszczalne ale muszą wynikać z wyraźnego przepisu szczególnego (np art. 119 ustawy o postępowaniu przed sądami adm. - dotyczy postępowania w trybie uproszczonym , które następuje na posiedzeniu niejawnym).
Naruszenie tej zasady jawności czyli rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacjach gdy ustawa na to nie zezwala lub niepowiadomienie strony o terminie rozprawy stanowi przyczynę nieważności postępowania , jeżeli w ten sposób zostanie ona pozbawiona możliwości obrony swych praw.
6) zasada orzekania wg. stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności.
Jest to zasada charakterystyczna dla wszystkich postępowań kontrolnych, określa ona moment czasowy wg. którego sąd dokonuje kontroli legalności działania bądź bezczynności organu administracji. Oznacza ona , że sąd dokonując kontroli musi wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia aktu administracyjnego przez organ administracji. Wyjątkiem od tej zasady jest kontrola bezczynności organu administracji (skarga na bezczynność). W takiej sytuacji sąd ocenia czy organ nadal jest bezczynny w dacie wyrokowania przez sąd (sąd bada czy w dniu rozprawy organ adm. coś w danej sprawie zrobił czy nadal jest bezczynny).
Zasadę tę można wyprowadzić z art. 133 (ustawy o ppsa), który stanowi, orzeczenie sądu wydawane jest na podstawie administracyjnych akt sprawy.
7) Zasada dostępu do sądu.
Jest ona pochodną szeroko rozumianego prawa do sądu , rozumianego jako prawo do rzetelnego procesu sadowego , które zagwarantowane w Konstytucji i ratyfikowanych umowach międzynarodowych.
Podstawę konstytucyjnego funkcjonowania sadownictwa administracyjnego określa art. 184 Konstytucji , który ustanawia standard sądowej kontroli administracji.
Na podstawie tego art. Konstytucji sadownictwo administracyjne zostało umocowane do działania od 1997 r. (wcześniej sądy administracyjne nie miały swojego umocowania w Konstytucji
Na podstawie art. 184 Konstytucji:
„NSA oraz inne sądy administracyjne (WSA) sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z prawem (z ustawami) , uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. „
Zasada ta rozwijana jest w art. 243 -263 (ustawy PPSA)- stanowiących o prawo pomocy.
Ma zapewnić pomoc osobom znajdującej się w trudnej sytuacji finansowej tj. zwolnieniu takich osób od opłat sadowych i kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika sądowego (w takiej sytuacji koszty pokrywa skarb państwa)
ZAKRES DZIAŁANIA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Sprawa sądowo-administracyjna
Ogólne ramy sprawy sadowo-administracyjnej określa art. 184 Konstytucji. NSA i inne sądy sprawują sadową kontrolę administracji. Tę ogólną formułę sprawy sądowo-administracyjnej rozwija art. 1 (ustawy PPSA) zgodnie z którym sprawa sądowo-administracyjna to:
1) sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej
2) wszelkie inne sprawy do których stosuje się przepisy ustawy (PPSA) z mocy ustaw szczególnych
W oparciu o treść art. 1 (PPSA) można wyróżnić dwie kategorie spraw sądowo-administracyjnych:
1) kontrola działalności administracji publicznej
2) inne sprawy do których ustawodawca na mocy ustaw szczególnych stosuje się ustawę o postępowaniu przed sądami admin (PPSA).
Pojęcie sprawy sądowo - administracyjnej wyznacza zakres podmiotowy i przedmiotowy dopuszczalności drogi sadowej przed sądami administracyjnymi. Wyjątki od tej zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny mogą być wprowadzone tylko w drodze wyraźnego przepisu szczególnego rangi ustawowej.
AD 1) Kryteria kontroli sprawowanej przez sady administracyjne Art. 1 § 2
Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Najogólniej rzecz biorąc kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy sąd oddali skargę jeżeli nastąpiło naruszenie prawa nie wpływające na wynik sprawy).
Wymiar sprawiedliwości
Pod pojęciem wymiaru sprawiedliwości należy rozumieć działalność sądu polegającą na władczym i zgodnym z przepisami proceduralnymi rozstrzyganiu sporów co do istnienia lub treści stosunku prawnego.
Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sąd administracyjny jest kontrola legalności działania administracji publicznej. Kontrola ta ma charakter ograniczony, samoistny i bezpośredni i przebiega w sformalizowanym postępowaniu wzorowanym na procesie .
AD 2) Drugi rodzaj spraw sądowo-administracyjnych wskazanych w art. 1 ppsa
Z mocy ustaw szczególnych sprawami sądowo-administracyjnymi stały się sprawy wykraczające poza zakres kontroli działalności administracji. Przykładowo zgodnie z art. 4 ustawy z 26.01.1984 r. - Prawo prasowe - przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są zobowiązane do udzielania prasie informacji o swojej działalności pod warunkiem, że na podstawie ustaw odrębnych taka informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji przez taki podmiot , odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej w terminie 3 dni. Odmowa udzielenia informacji powinna zawierać oznaczenie organu który odmówił, jednostki organizacyjnej lub osoby od której pochodzi, redakcję prasową której dotyczy, oznaczenie informacji będącej przedmiotem odmowy oraz wskazać powody takiej odmowy.
Odmowę tę udzieloną w formie pisemnej można zaskarżyć do sadu administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia mu takiej odmowy (przykład sprawy sądowo-administracyjnej inna niż kontrola działalności administracji publicznej).
WŁAŚCIWOŚĆ WSA Art. 3 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych
Ogólną zasadą określającą właściwość WSA zawiera art. 3 ustawy (POUSA), zgodnie z § 1 tego przepisu sprawy należące do właściwości sadów administracyjnych rozpoznają:
1) w I instancji WSA (potwierdzenie w art. 13 ustawy)
WSA rozpoznają wszystkie sprawy sądowo-administracyjne z wyjątkiem spraw dla których zastrzeżona jest właściwość NSA
(np. spory kompetencyjne-WYJĄTEK dla NSA) (pytanie na egzamin)
WSA właściwy w chwili wniesienia skargi (art 14 PPSA) pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania choćby podstawy właściwości sądu uległy zmianie.
Zasada wyrażona w art. 14 (PPSA) ustawy odnosi się zarówno do właściwości rzeczowej jak i miejscowej. Momentem decydującym o ustaleniu o właściwości sadu jest data wniesienia skargi czyli data złożenia takiego pisma w biurze podawczym, nadania go w urzędzie pocztowym lub polskim urzędzie konsularnym.
Prawne formy działania administracji podlegające kontroli WSA (Art. 3 ustawy PPSA)
Pierwszym kryterium określającym właściwość rzeczową WSA jest prawna forma działania administracji (postanowienia, decyzje, uchwały, inne czynności niż decyzje i postanowienia, akty nadzoru)
Sądy WSA orzekają w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne
Zasadą jest że zaskarżeniu do sądów adm. podlegają wszystkie decyzje ostateczne z powodu ich niezgodności z prawem niezależnie od trybu postępowania w którym zostały wydane.
Pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się:
- każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa,
- władczy i jednostronny akt organu administracyjnego rozstrzygający konkretną sprawę skierowaną do imiennie oznaczonego adresata niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej ani podległości służbowej.
Przepisy posługują się różnymi nazwami np. nakazem, zakazem, koncesja , warunki zabudowy, zgoda na daną czynność - te akty w istocie są decyzjami w rozumieniu art. 3 ustawy (PPSA) a zatem też będzie można wnieść skargę.
Ocenie sądu w przypadku skargi na decyzję podlega nie tylko sama osnowa decyzji ale decyzja jako całość wraz z uzasadnieniem.
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym:
a) postanowienia na które służy zażalenie
b) postanowienia kończące postępowanie (odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania)
c) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty
3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (tylko te na które służy zażalenie) !Podstawową kategorię na które służy skarga do WSA stanowią te, na które służy zażalenie!
Każda czynność egzekucyjna może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Egzekucyjnego, jeżeli na postanowienie o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego służy zażalenie.
4) skarga na inne niż postanowienia i decyzje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa
W doktrynie przyjęto, że te inne czynności muszą posiadać trzy cechy tych działań:
- nie są decyzjami i postanowieniami
- muszą to być czynności lub akty z zakresu administracji publicznej
- muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa
(np. Odmowa wydania dokumentacji medycznej)
5) Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach
Interpretacje takie zawierają odpowiedź na pytanie podatnika dotyczącego konkretnej sytuacji podatkowej w jakiej się znalazł bądź ma się znaleźć. Kwestie udzielania interpretacji podatkowych reguluje ustawa Ordynacja podatkowa.
Na taka pisemną interpretację po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podatnik może wnieść skargę do WSA.
6) Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej
cechą tych aktów zawierających przepisy prawa miejscowego jest określenie ich adresatów w sposób ogólny, ustalenie ciążących na nich obowiązków oraz przysługujących uprawnień, oraz wydanie ich na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej Np. plan zagospodarowania przestrzennego. Te przepisy prawa miejscowego wymagają dla ich obowiązywania stosownego ogłoszenia w odpowiednim czasie.
Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, kwestie prawa miejscowego regulują ustawy samorządowe (ustawa o samorządzie gminy, powiatu, województwa)
7) Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż prawo miejscowe
podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (regulamin funkcjonowania urzędu, uchwały o pomnikach).są to akty o bardzo zróżnicowanym charakterze, mogą być one aktami indywidualnymi, albo o charakterze generalnym.
8) Akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego
Akty te wydawane są przez Prezesa Rady Ministrów oraz Wojewodę, a w sprawach finansowych przez Regionalna Izby obrachunkowe.
Akty te również podlegają zaskarżeniu do sadu administracyjnego z punktu widzenia ich zgodności z prawem.
9) Skarga na bezczynność
polegająca na braku wydania decyzji , postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym(określonych w art 3 pkt 2 i 3 ustawy), braku wydania interpretacji podatkowej.
Wszystko to podlega zaskarżeniu do sadu administracyjnego.
W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli wsa nie jest określony akt lub czynność lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i określonym terminie.
10) Przewlekłość postępowania
Sprawy dotyczące wydania decyzji, postanowienia (w tym zażalenie, postanowienia dotyczące postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego i przewlekłość przy wydawaniu interpretacji podatkowych. )
Oprócz tego sady administracyjne rozpoznają skargi złożone w sprawach co do których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (np. Skargi prasowe - skarga na odmowę udzielenia informacji prasie).