Ogólna charakterystyka Rady Unii Europejskiej.
Rada Unii Europejskiej jest międzyrządowym organem Wspólnot (UE). Początkowo każda ze Wspólnot miała odrębny przedstawicielski organ międzyrządowy. Oznaczenie organów zmieniało się z upływem lat i nawet w dzisiejszym TWE jest po części niedokładne. Rada (początkowo) EWG (od 1967r. Wspólnot Europejskich, a od 1992r. Rada Unii Europejskiej) została powołana na mocy traktatu o utworzeniu EWG, podpisanego w Rzymie 25 marca 1957r.. Traktat Rzymski określa tę instytucję jako Radę, bez dalszych uszczegółowień. Podobnie nazywa ją Traktat o EURATOM-ie. Przez Traktat Węgla i Stali (TWWS) z 1951r. powołana została Specjalna Rada Ministrów. Była ona głównym organem decyzyjnym EWWiS (do lipca 1967r.). Plan Schumana nie przewidywał ustanowienia w EWWiS takiego organu. Został on utworzony na żądanie państw Beneluksu, w toku opracowywania przez sześć państw układu w sprawie EWWiS, w celu osłabienia ponadpaństwowego charakteru uprawnień Wysokiej Władzy. W najważniejszych sprawach EWWiS, Wysoka Władza, później-Komisja Wspólnot, a obecnie-Komisja Europejska może podjąć decyzje tylko po uprzedniej zgodzie Rady Unii Europejskiej. W niektórych sytuacjach Rada Unii Europejskiej może sama podejmować uchwały. Może też żądać od Komisji Europejskiej rozparzenia wszelkich propozycji i środków, jakie uważa za właściwe lub niezbędne do realizacji celów Wspólnoty. Specjalna Rada Ministrów miała własny, niezależny sekretariat, składający się z funkcjonariuszy międzynarodowych. Siedziba Rady Ministrów i jej sekretariatu znajdowała się w Luksemburgu.
W polskiej publicystyce i literaturze przedmiotu, rzadko kiedy pojawia się wierna traktatowa nazwa tej instytucji. Rada często nazywana jest-wedle wzoru europejskiego Radą Ministrów. Często używano też nazwy Rada Ministerialna-dla odróżnienia jej od polskiej Rady Ministrów. Przyczyną nazywania Rady Radą Ministrów było też pojawienie się w systemie instytucji wspólnotowych Rady Europejskiej. Zrezygnowanie z określenia, o jaką Radę chodzi, prowadziłoby do tego, że omawianie systemu instytucji wspólnotowych oraz wzajemnych relacji między tymi dwoma organami byłoby po prostu niejasne.
W oparciu o postanowienia traktatu o ustanowieniu jednej Rady i jednej Komisji dla trzech Wspólnot Europejskich, podpisanego 8 kwietnia 1965r. i obowiązującego od 1 lipca 1967r., powstał wspólny organ naczelny-Rada.
8 listopada 1993r., w kilka dni po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej, Rada, na mocy własnej decyzji, przybrała nazwę Rady Unii Europejskiej-i jest to obecnie jedyna nazwa, pod jaką powinna ona występować. Nazwanie dotychczasowej Rady-określonej przepisami traktatów założycielskich Wspólnot Europejskich-Radą Unii Europejskiej wynikało nie tylko z pragnienia zaakceptowania kolejnego etapu w rozwoju procesu integracji europejskiej, jakim było powstanie Unii Europejskiej, lecz i z faktu, że Traktat z Maastricht nałożył na Radę (jako organ Wspólnot Europejskich) pewne zadania związane z realizacją wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości (tzw. II i III filary Traktatu z Maastricht). Rada Unii Europejskiej jest organem głównym Wspólnot z siedzibą w Brukseli. Posiada zasadnicze kompetencje decyzyjne w UE.
Ma ona charakter organu międzyrządowego, którego głównym celem jest, z jednej strony, realizacja zadań zapisanych w aktach założycielskich Wspólnot, a także wynikających z Traktatu o Unii Europejskiej, z drugiej zaś-reprezentowanie i ochrona interesów państw członkowskich. Z formalnoprawnego punktu widzenia Rada nie jest jednak konferencją międzyrządową (ma jedynie możliwość wypowiadania się w kwestii zwołania takiej konferencji). Art. 146 Traktatu Rzymskiego w kwestii składu Rady Unii postanawia, iż wchodzi do niej przedstawiciel szczebla ministerialnego każdego państwa członkowskiego. Rada Unii może występować w kilku postaciach. Podstawowy jej skład tworzą ministrowie spraw zagranicznych (Rada do Spraw Ogólnych), natomiast w wielu innych przypadkach tworzą ją ministrowie odpowiedzialni za tę dziedzinę, której omawianie przewidziano w porządku dnia obrad: mogą to być ministrowie rolnictwa, transportu, przemysłu itp. (są to sesje specjalne Rady Unii). Bez względu na skład, Rada jest uprawniona do podejmowania decyzji wynikających z traktatów wspólnotowych. Ministrowie tworzący Radę Unii Europejskiej, niezależnie od uprawnień wynikających z traktatów, są upoważnieni do zaciągania zobowiązań w imieniu reprezentowanych przez siebie rządów. Najszerszy zakres uprawnień w tej materii mają ministrowie spraw zagranicznych. Ministrowie poszczególnych resortów podejmują decyzje wyłącznie w zakresie własnych kompetencji. Ministrowie tworzący ten kolegialny organ, reprezentują jednocześnie swe rządy, przed którymi są odpowiedzialni, podobnie jak przed parlamentami swych krajów. Posiedzenia Rady Unii Europejskiej odbywają się zazwyczaj raz w tygodniu i są zwoływane z inicjatywy przewodniczącego lub na wniosek jednego z jej członków. Inicjatorem zwołania posiedzenia Rady Unii może być także Komisja Europejska. Są to odpowiednio tzw. sesje zwyczajne i nadzwyczajne Rady.
Szczyt Rady Europejskiej w Nicei w dniach 7-11 grudnia 2000r. i podpisanie dnia 26 lutego 2001r. przez ministrów spraw zagranicznych Traktatu z Nicei spowodowały reformę instytucjonalną w tym też Rady Unii Europejskiej. Zawarcie Traktatu doprowadziło do nowego podziału głosów ważonych w Radzie oraz zwiększenia liczby obszarów, w jakich Rada może głosować większością kwalifikowaną. Zmiany te wprowadzono mając na uwadze przyszłe rozszerzenie Unii Europejskiej o kolejne państwa członkowskie-w tym Polskę. Osiągnięty w tej kwestii kompromis jest z pewnością skromniejszy niż oczekiwano. Nie udała się próba podniesienia głosowania kwalifikowaną większością głosów do rangi zasady, od której występowałyby ściśle określone wyjątki. Traktat nicejski wprowadził większość kwalifikowaną do 28 artykułów. Nie zdołano na przykład objąć w całości zasadą głosowania większością kwalifikowaną wspólnej polityki handlowej w sferze usług i własności intelektualnej. Problematyka socjalna pozostanie w zakresie współpracy międzyrządowej. Zastosowanie głosowania kwalifikowaną większością w sprawach polityki strukturalnej i spójności odłożono do 2007 roku14.
Jednomyślność pozostawiono w kwestii zawierania umów o stowarzyszeniu i umów zawieranych z państwami stowarzyszonymi. Zrezygnowano natomiast z jednomyślności na przykład przy powoływaniu Przewodniczącego Komisji Europejskiej, składu kolegium i zewnętrznej reprezentacji Wspólnoty w kwestiach unii gospodarczo-walutowej. Rezygnacja z jednomyślności nastąpiła również przy powoływaniu Sekretarza Generalnego Rady Unii Europejskiej i jego zastępcy. Powyższe dowodzi o niewielkim postępie w przechodzeniu od jednomyślności do większości kwalifikowanej15. Brak postępu, zwłaszcza w kwestii rozszerzenia głosowania większością kwalifikowaną w ramach III filaru, spowodowany jest różnymi obawami państw członkowskich. Członkowie Unii nie są gotowi do ograniczenia prerogatyw swoich rządów w obszarze III filaru. Państwa członkowskie wykazują brak zaufania do obecnie funkcjonujących mechanizmów wspólnotowych. W końcu obawiają się pogorszenia warunków bezpieczeństwa wewnętrznego w związku z rozszerzeniem Unii, a tym samym wyrażają chęć zachowania bezpośredniego wpływu na rozwój sytuacji. Brak zgody na rozszerzenie stosowania głosowania większością kwalifikowaną może spowodować narastanie wewnętrznych napięć, a w rezultacie hamowanie procesów integracyjnych, zwłaszcza w perspektywie przyjęcia do Unii znacznej liczby nowych członków16.
Wspomnieć należy również o ostatniej Konferencji Międzyrządowej dotyczącej treści Traktatu Konstytucyjnego. Konstytucja, o której kształt rozgrywała się walka na Konferencji Międzyrządowej, jest w istocie traktatem. Formalnie nie różni się niczym od dokumentów z Rzymu, Maastricht, Amsterdamu i Nicei. Zawiera jednak elementy, jakie znamy jedynie z rozwiązań konstytucyjnych, miedzy innymi preambułę czy przepisy Karty Praw Podstawowych. Traktat ma zastąpić wszystkie dotychczasowe dokumenty. Jest to piąta modyfikacja traktatów w historii Wspólnot17.
Najwięcej emocji wzbudza system liczenia głosów w Radzie Unii Europejskiej. Jeśli w 2007 roku do Unii przystąpią Rumunia i Bułgaria, to jego zmiana będzie konieczna. „Jeśli będzie utrzymany system nicejski, to trzeba go będzie zmodyfikować. Jeśli przejdzie to, co w projekcie konstytucji zaproponował Konwent, to nie będzie takiej potrzeby”, mówi Cezary Herma z Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. System podwójnej większości, jaki proponuje Konwent, oznacza podejmowanie decyzji przez ponad połowę państw członkowskich reprezentujących co najmniej 60 procent obywateli18.
Hiszpański Premier Jose Maria Aznar, w wystąpieniu w Kongresie Deputowanych wyraził „uzasadnione zaniepokojenie” kwestią reformy instytucji europejskich, jak również zdecydowanie podkreślił, że chce wnieść wkład w przywrócenie dotychczasowych porozumień. Według niego, ustalenia z Nicei odzwierciedlają równowagę instytucjonalną w UE, podczas gdy propozycje Konwentu, „który nie miał mandatu do zmiany tych porozumień”, są tylko „drobną podstawą” do negocjacji, ponieważ na Konferencji Międzyrządowej „nie istnieje konsensus odnośnie do propozycji instytucjonalnych”19.
Stwierdził, że Hiszpania będzie tworzyć doraźne sojusze z różnymi krajami UE, w zależności od tematu. Na przykład, obecnie Hiszpania porozumiała się z Polską, choć jak dodał „sojusz ten nie jest sprawą kluczową”. Stało się to, między innymi, z bardzo prostej przyczyny. Hiszpania ma 42 miliony mieszkańców, a Polska 40, w związku z tym, zgodnie z Traktatem Nicejskim, Hiszpania i Polska mają podobną wagę w instytucjach europejskich. Dlatego jest logiczne, że Hiszpania i Polska porozumiały się w tej sprawie. W innych sprawach, być może nie dojdą do porozumienia, ale fakt, że porozumiały się właśnie w tej kwestii jest oczywisty20. Opowiedział się za utrzymaniem równowagi wypracowanej w Nicei, a która tak naprawdę obowiązuje od 1957r. Jest ona nie tylko korzystna dla Hiszpanii, ale także dla większości państw UE. Ten podwójny system władzy w UE, państw i obywateli, został zreformowany i unowocześniony w Traktacie Nicejskim, a Konwent proponuje naruszenie zasady proporcjonalności. Rozwiązanie, w którym państwa mają wprost proporcjonalną reprezentację, a obywatele są reprezentowani odwrotnie proporcjonalnie do swojej liczby, jest nie demokratyczne i nie jest praktykowane w żadnym kraju21.
Polska stanowczo nie zgadza się na podważenie Traktatu Nicejskiego z grudnia 2000 roku, to znaczy na zmianę przyjętej w nim równowagi władzy. Rząd wydaje się cierpieć na co najmniej niepokojący kompleks: chce, by Polska została uznana za liczące się w Europie „mocarstwo”. Domaga się też potwierdzenia równości z członkami UE, a przynajmniej z „wielkimi”, do których-jak sądzi-sama się zalicza, czyli Niemcami, Włochami i Wielką Brytanią22.
Polska znalazła się podczas Konferencji Międzyrządowej w bardzo trudnej sytuacji. Chcemy utrzymać nicejski system ważenia głosów, ale tak, by nie sprawiać równocześnie wrażenia, że jesteśmy „hamulcem” integracji europejskiej. Przebieg debaty w Polsce sprawił, że odejście od Nicei będzie odbierane jako porażka. Z drugiej strony nasz postulat nie ma prawie żadnego poparcia. Warto zatem poszukać innych rozwiązań, które wcale nie muszą być gorsze, a jednocześnie rozszerzą nam pole negocjacji. O pozycji Polski w UE nie będzie decydowała tylko Nicea. A już na pewno nie jej mały kawałek...23.
L. Ciamaga, E. Latoszek, K. Michałowska-Gorywoda, L. Oręziak, E. Teichmann, Unia Europejska, Warszawa 1998, s. 54.
F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa-Wrocław 1999, s. 58.
A. Marszałek, Integracja europejska. Podręcznik, Łódź 2000, s. 132.
J. A. Wojciechowski, Instytucje i porządek prawny Wspólnot Europejskich, Warszawa 1995, s. 39.
F. Emmert i inni, Prawo europejskie, op. cit., s. 58.
A. Marszałek, Integracja europejska..., op. cit., s. 118.
J. A. Wojciechowski, Instytucje i porządek..., op. cit., s. 39, 40.
L. Ciamaga i inni,Unia Europejska, op. cit., s. 54.
J. A. Wojciechowski, Instytucje i porządek..., op. cit., s. 40.
Z. Brodecki, M. Drobysz, S. Majkowska, Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, Warszawa 2002, s. 419, 420.
J. A. Wojciechowski, Instytucje i porządek..., op. cit., s. 43.
J. A. Wojciechowski, Instytucje i porządek..., op. cit., s. 43, 44.
A. Wróbel, Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (UE), Zakamycze 2002, s. 215.
14 Z. Brodecki i inni, Traktat o Unii Europejskiej..., op. cit., s. 429.
15 Z. Brodecki i inni, Traktat o Unii Europejskiej..., op. cit., s. 429, 430.
16 Tamże, s. 430.
17 E. Wittbrodt, B. Nowak, Konstytucja to nie Nicea, Unia i Polska. Niezależny magazyn europejski 2003, nr 8, s. 11.
18 E. Wittbrodt i inni, Konstytucja to..., op. cit., s. 11.
19 M. F., Konstytucyjne niepokoje, Unia Europejska 2003, nr 11, s. 90.
20 M. F., Konstytucyjne niepokoje, op. cit., s. 90.
21 Tamże, s. 90.
22 J. Quatremer, Czego chce Polska?, Unia i Polska. Niezależny magazyn europejski 2003, nr 7, s. 12.
23 E. Wittbrodt i inni, Konstytucja to..., op. cit., s. 11.