Administracja terytorialna
Podział terytorialny (administracyjny)
Podział terytorialny (administracyjny) ze względu na funkcje:
podział dla celów administracji ogólnej - najczęściej jest to podział wielostopniowy (z wyjątkiem najmniejszych państw), liczba stopni jest uzależniona od szeregu czynników (wielkość państwa, struktura, tradycja), w ramach tego podziału występować mogą jednostki dwojakiego rodzaju:
o charakterze historycznym - jednostki zostały ukształtowane w przeszłości, a współcześnie wprowadzono w nich pewne zmiany,
o charakterze racjonalistycznym - przy ich tworzeniu sugerowano się przesłankami geograficznymi, demograficznymi, ekonomicznymi, komunikacyjnymi itp.
podział dla celów administracji specjalnych,
podział pomocniczy - jednostki pomocnicze, np. sołectwa, dzielnice, osiedla.
Jednostki historyczne - powiaty
W Polsce najbardziej historycznymi jednostkami są powiaty, które ukształtowały się ostatecznie już w XIX wieku. Jednak ich rodowód sięga średniowiecza, kiedy to stanowiły okręgi sądowe. W okresie zaborów kształt powiatów był wyznaczany poprzez tradycję, lokalne więzi ekonomiczne, ale przede wszystkim powstającą wówczas infrastrukturę ponadgminnych usług publicznych (szpitale, szkoły, instytucje opieki społecznej) oraz administrację państwową (starostwa, komendy policji). Do tego dostosowała się sieć drogowa, system informacyjny i ewidentny, zachowania i rutyny urzędników.
W 1975 zniesiono powiaty, lecz nadal istniała administracja powiatowa w techniczno - prawnym wymiarze.
W 1993 roku stworzono, w związku z III fazą reformy, nową mapę powiatów, która z niewielkimi zmianami nawiązywała do poprzedniego układu. Zadania powiatowe i kompetencje ich organów miały opierać się na zasadzie pomocniczości.
Jednostki racjonalistyczne - gminy
Jednostką administracyjną o charakterze racjonalistycznym w wielu krajach jest gmina. W Polsce po II wojnie światowej zostały one poddane bardzo drastycznej ingerencji politycznej. W 1954 roku gminy zostały zastąpione gromadami. Proces ten zahamowały przemiany z 1956 roku. Przeprowadzona w 1972 roku reforma gminna przypieczętowała te zmiany, wprowadzając w miejsce gromad 2100 gmin. Nawiązując do tradycji IIRP przywrócono model gminy zbiorowej, którą obecnie wspomagają również sołectwa.
Reforma z 1975 roku nie miała racjonalnych podstaw. Likwidacja powiatów i ówczesnych województw miała na celu centralizację władzy politycznej i gospodarczej oraz atomizację społeczeństwa co w konsekwencji doprowadziło do organizacyjnego chaosu, który trwał do 1998 roku.
Tendencje regionalizacyjne charakterystyczne dla wielu krajów współczesnej Europy łączą się z próbami pogodzenia tradycji historycznej i kryteriów regionalnych.
W Polsce proces regionalizacji przeprowadzono „od dołu” poczynając od powiatów, na które składają się silne gminy, powiązane ze sobą jak najnaturalniej.
Panujący obecnie w Polsce trójstopniowy podział terytorialny jest z jednej strony nawiązaniem do polskiej tradycji a z drugiej strony odpowiada również doświadczeniom innych krajów.
Administracja rządowa a samorząd terytorialny
Dualistyczny model administracji terytorialnej:
administracja rządowa,
administracja samorządowa.
Sfery interesu publicznego
Interes lokalny:
samodzielne prowadzenie administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej a zwłaszcza:
bezpośrednie dostarczanie (świadczenie) usług publicznych w różnych dziedzinach a zatem prowadzenie, w ramach prawa, bezpośredniej działalności organizatorskiej i administracyjnej w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych,
tego typu rozstrzygnięcia w niewielkim stopniu mają charakter polityczny,
zadania te, a więc zadania o charakterze komunalnym, wspólnotowym, powinny w jak najszerszym zakresie znajdować się w gestii samorządu lokalnego,
jedynie samorząd lokalny gwarantuje realizację zasady pomocniczości oraz obywatelską kontrolę nad racjonalizacją realizacji tych zadań,
lista zadań publicznych, w tym usług publicznych, które służą bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnot lokalnych, wyznacza przedmiot działania sektora komunalnego,
do tegoż przedmiotu powinna być dostosowana organizacja sektora oraz podział terytorialny państwa,
podział ten wyznacza ramy przestrzenne zarządu publicznego w skali lokalnej jak i ponadlokalnej.
Interes ogólnopaństwowy:
ponieważ funkcje i zadania państwowe mają wymiar ogólnospołeczny, nie mogą należeć do samorządu terytorialnego,
są one realizowane częściowo przez parlament, częściowo przez rząd i administrację rządową,
do tych funkcji zaliczamy:
prawodawstwo i kreowanie polityki państwowej,
nadzór nad wykonywaniem zadań publicznych przez samorząd terytorialny i inne podmioty administracji zdecentralizowanej.
Interes regionalny:
polityka rozwoju regionalnego,
wybór opcji uzależniony jest od kryteriów i celów politycznych,
w Polsce powołanie władz regionalnych było możliwe dopiero po reformach z 1998 roku:
szesnaście wystarczająco dużych województw było w stanie przejąć od rządu część funkcji o charakterze strategicznym, w tym kierowanie rozwojem regionalnym,
wprowadzenie samorządu regionalnego zapoczątkowało faktyczną decentralizację centrum.
Samorząd terytorialny w Polsce
Reforma gminna z 1990 roku:
przywrócono samorządowy ustrój gminny
nastąpiło to bez dokonywania zmian w podziale terytorialnym,
reforma polegała więc na przebudowie zasad zarządzania,
odtworzono samodzielność komunalną gmin
aspekt organizacyjny i personalny:
własne organy i struktury,
prawo do obsadzania stanowisk w administracji komunalnej, w przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych,
aspekt administracyjny:
własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjnych,
kompetencje do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych w ramach upoważnień ustawowych,
aspekt ekonomiczny:
zasoby majątkowe (uprawnienia właścicielskie i środki finansowe),
władztwo podatkowe (w niewielkim zakresie),
aspekt polityczny:
wolne wybory w oparciu o kryteria interesu lokalnego,
aspekt prawny:
osobowość prawna,
odrębna podmiotowość w prawie publicznym.
Gmina:
jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego i podziału terytorialnego państwa,
do zakresu działania gmin należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów,
podstawowy zakres działania gminy obejmuje zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Typy gmin:
gminy miejskie:
nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta leży w gestii Rady Ministrów,
gminy miejskie są niezwykle zróżnicowane co do wielkości - obok dużych miast status gminy miejskiej mają również małe miasteczka,
jednostkami pomocniczymi w gminach miejskich są osiedla i dzielnice.
gminy miejsko - wiejskie:
to nieduże miasto oraz gmina - wiejska połączone we wspólnym organizmie administracyjnym,
tego typu gminy stanowią przeważnie spójny mikroregion społeczno - gospodarczy,
ciałem stanowiącym jest tutaj rada miasta i gminy, a władze wykonawczą sprawuje burmistrz,
gminy wiejskie:
władzę sprawuje rada gminy i wójt.
Mimo udanej reformy gminnej z 1990 roku, wraz z upływem czasu coraz realniejsze stawało się zagrożenie decentralizacją. Kolejne reformy miały ten proces zatrzymać.
W 1993 roku w wyniku uzgodnień z gminami rząd opracował mapę powiatową, która stała się podstawą podziału powiatowego przeprowadzonego w 1998 roku.
Reforma z 1995 roku - nowelizacja ustawy „O samorządzie terytorialnym”:
stworzono możliwości przejmowania zadań rządowych przez miejskie strefy usług publicznych,
wszystkie gminy przejęły szkoły podstawowe,
zmieniono ustawę o finansowaniu gmin.
Skutki przeprowadzonych zmian:
dalsza decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi: rozbudowa mechanizmów państwa obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli działania administracji (w tym utworzenie drogi naturalnych karier elit politycznych),
większa efektywność instytucji świadczących usługi publiczne, standaryzacja kosztów tych instytucji a w konsekwencji wzrost racjonalności wydatków publicznych w tym zakresie,
przebudowa systemu finansów publicznych w kierunku zwiększenia jego szczelności oraz decentralizacji dla lepszego powiązania zarówno z potrzebami zbiorowymi jak i systemem politycznym,
uporządkowanie podziału administracyjnego,
uporządkowanie systemu kompetencyjnego administracji publicznej, a w związku z tym usprawnienie przepływu informacji,
stworzenie lepszych warunków instytucjonalnych dla ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego (także zarządzania w warunkach kryzysowych),
przyśpieszenie rozwoju gospodarczego i wzmocnienie międzynarodowej pozycji Polski zwłaszcza poprzez stworzenie nowych impulsów i warunków instytucjonalnych rozwoju regionalnego,
usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu:
oddzielenie władzy politycznej rządu od administracji centralnej,
modernizacja rządowej administracji centralnej i terenowej,
ukształtowanie profesjonalnej, państwowej służby cywilnej.
Samorząd terytorialny w Polsce a podstawy konstytucyjne
Podstawowe dla systemu terytorialnego założenia ustrojowe wynikające z Konstytucji RP z 1997:
zasada unitarności (jednolitości) Państwa Polskiego (art. 3),
zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz (art. 10),
klauzula korporacyjna (art. 16 ust. 1) - ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi na mocy prawa wspólnotę samorządową: wspólnota ta jest więc związkiem publicznoprawnym osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną,
zasada decentralizacji władzy państwowej (art. 15 ust. 1) - decentralizacja nie jest przywilejem społeczności lokalnych i regionalnych, lecz stanowi zasadę ustrojową RP, decentralizacja dotyczy tylko porządku prawnego i administracyjnego, ale odnosi się do społeczności lokalnych i regionalnych, a zatem dotyczy również zasad wykonywania władzy politycznej,
zasada pomocniczości i solidarności (preambuła).
Ponieważ roku 1997 nadal toczyła się dyskusja nad problemem powiatów, w Konstytucji oprócz gminy nie wymieniono innych nazw samorządu terytorialnego. Samorząd został więc w Konstytucji opisany za pomocą kategorii ogólnych.
Nowy trójstopniowy podział administracyjny z 1 stycznia 1999:
nie uległa zmianie ilość gmin (2489),
powstało 308 powiatów:
średnia liczba mieszkańców - 85 tys. (z wyjątkiem powiatu warszawskiego),
65 gmin miejskich zostało wyłączone z powiatów i przyznano im prawa powiatów (miasta na prawach powiatu, miasta grodzkie), są to:
wszystkie miasta powyżej 100 tys. mieszkańców oraz kilka miast mniejszych ze względu na szczególne położenie geograficzne,
wszystkie byłe miasta wojewódzkie (z wyjątkami: Piła, Ciechanów, Sieradz,
na szczeblu regionalnym utworzono 16 województw.
Art. 15 Konstytucji RP stanowi, że ustrój terytorialny państwa ma być gwarancją decentralizacji władzy publicznej. Podział administracji ma uwzględniać nie tylko więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe, ale również zdolność do wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Zasady rozdziału odpowiedzialności publicznoprawnej
Zgodnie z Konstytucją RP sprawy dzielą się na:
sprawy o charakterze ogólnopaństwowym - domniemanie odpowiedzialności przypada na rzecz Rady Ministrów,
sprawy dotyczące wspólnot samorządowych różnego szczebla - pierwszeństwo przysługuje właściwym władzom samorządu terytorialnego
zasada domniemania odpowiedzialności samorządu w sprawach lokalnych i regionalnych jest uzupełniona domniemaniem odpowiedzialności gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.
Dla rozdziału odpowiedzialności publicznoprawnej istotne znaczenie mają dwie zasady:
samorządowym przysługuje „istotna część” zadań publicznych (art. 16 ust. 2),
zasada adekwatności - gwarancja zapewnienia odpowiednich środków dla realizacji zadań przez samorząd.
Podział zadań i kompetencji
Zadania i kompetencje samorządu gminnego i wojewódzkiego wyznaczają klauzule generalne:
samorząd gminny ponosi odpowiedzialność w zakresie spraw lokalnych
samorząd wojewódzki ponosi odpowiedzialność w zakresie spraw regionalnych.
Zadania i kompetencje powiatu:
jest jedynym spośród trzech rodzajów jednostek samorządu terytorialnego, której nie dotyczy klauzula generalna, lecz podstawą wyznaczenia zakresu działań jest enumeracja przedmiotowa (wyliczenie),
enumeracja powoduje, że w odniesieniu do powiatu, nie ma zadań, których podjęcie zależy od woli władzy i posiadanych środków,
wszystkie zadania powiatowe są wyliczone enumeratywnie i określone ustawowo, są zatem obowiązkowe:
jeśli powiat nie podejmuje pewnych działań to tylko dlatego, że nie istnieje przedmiot działania lub wykonuje dane działanie w sposób inny,
powiat nie może uchylić się od odpowiedzialności w żadnym zakresie przypisywanych mu spraw.
Podział zadań samorządu:
zadania własne i zlecone - ten podział był klarowny przed reformą samorządową.
Obecnie zlecenie jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej może nastąpić:
na podstawie ustawy - ustawowe zlecenie władzom samorządu terytorialnego prowadzenia zadań z zakresu administracji rządowej, przybiera dwie formy:
przekazanie zadania rządowego, które samorząd wykonuje za pomocą własnych organów i jednostek organizacyjnych,
przekazanie jednostce samorządowej zadania z zakresu administracji rządowej oraz organów administracyjnych prowadzących dane zadanie (powiatowe służby, inspekcje, straże), ta forma ma zastosowanie wyłącznie na szczeblu powiatu,
w drodze porozumienia (dotyczy tylko gminy i powiatu), porozumienie to następuje na podstawie ogólnych podstaw prawnych zawartych w obu ustawach samorządowych.
Zespolenie organizacyjne
Jest istotną zasadą ustrojową dotyczącą zarówno terenowej administracji rządowej jak i administracji samorządowej.
Przewidywane są dwie formy zespolenia organizacyjnego:
forma ściślejsza:
występuje w samorządzie gminnym i samorządzie województwa,
administracja samorządowa jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem,
forma luźniejsza:
w administracji rządowej w województwie oraz w samorządzie powiatowym,
obok urzędu wojewódzkiego i starostwa występują odpowiednio kierownicy wojewódzkich oraz powiatowych służb, inspekcji i straży, którzy wykonują zadania i kompetencje określone w ustawach,
kierownicy ci działają pod zwierzchnictwem odpowiednio wojewody lub starosty.
Powiatowe służby, inspekcje i straże:
powiatowe służby, inspekcje i straże są wyodrębnione organizacyjnie ze starostwa powiatowego,
kierownicy tych jednostek są wyodrębnionymi organami administracji publicznej o właściwości szczególnej i wykonują swoje kompetencje samodzielnie, w zakresie przypisanej ustawowo właściwości rzeczowej,
ich zwierzchnikiem jest starosta, ale w zakresie określonym ustawami szczególnymi podlegają oni służbowo właściwym organom służb, inspekcji i straży stopnia wojewódzkiego, zespolonych w ramach wojewódzkiej administracji rządowej,
zwierzchnictwo starosty ma charakter cywilny, ogólny a najistotniejszą rolę ogrywają władcze uprawnienia ad persona w stosunku do kierowników powiatowych inspekcji, służb i straży,
kierownicy są powoływani przez starostę i w uzgodnieniu z właściwym organem wojewódzkiej administracji rządowej lub przez ten organ w uzgodnieniu ze starostą,
kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży składają sprawozdanie władzom powiatu, które to władze zatwierdzają programy działania powiatowych służb, inspekcji i straży,
powiatowe służby inspekcje i straże podlegają również kontroli starosty,
starosta nie może wydawać im konkretnych poleceń służbowych i rozkazów działania, lecz może określać wiążące wytyczne, sposób wykonywania tych wytycznych zależy od właściwego kierownika (komendanta) służby, inspekcji lub straży,
do starosty należy uzgodnienie wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu.
Finansowanie powiatowych służb, inspekcji i straży:
dotacje celowe z budżetu państwa,
dochody podatkowe powiatu,
subwencja ogólna.
Konstrukcja zwierzchnictwa starosty i wojewody
Konstrukcja zwierzchnictwa jest związana z mechanizmem władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej i występuje wtedy, gdy określona władza administracyjna ma uprawnienia kierownicze wobec innych wyspecjalizowanych organów administracji publicznej.
Zwierzchnictwo starosty i wojewody wiąże się przede wszystkim z odpowiedzialnością ogólną za stan spraw publicznych na obszarze ich właściwości miejscowej, a zwłaszcza za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie. Konstrukcja zwierzchnictwa służy więc wykonywaniu klasycznych funkcji policyjnych.
Odpowiedzialność:
starosta ponosi odpowiedzialność za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na terenie powiatu przed radą powiatu i miejscowym społeczeństwem,
wojewoda ponosi odpowiedzialność za realizację powyższych zadań na trenie województwa, odpowiada przed Prezesem Rady Ministrów oraz ministrem właściwym do spraw administracji publicznej,
odpowiedzialność starosty i wojewody ma charakter polityczno - prawny,
odpowiedzialność wiąże się z uprawnieniami kierowniczymi i koordynacyjnymi starosty i wojewody wobec zespolonych organów administracji specjalnej, a zwłaszcza właściwych służb, inspekcji i straży.
Kompetencje:
kompetencja ogólna - jest to połączenie w ramach właściwości jednego organu uprawnień z wielu dziedzin administracji publicznej, organami o kompetencji ogólnej są:
wójt,
starosta,
marszałek województwa,
wojewoda,
kompetencja szczególna - jest to przypisana określonemu organowi grupa uprawnień w zakresie jednego działu administracji, organy o kompetencji szczególnej są nazywane organami administracji specjalnej, mogą one działać w postaci:
administracji niezespolonej - np. administracja celna, leśna, skarbowa i inne,
administracji zespolonej - działają w ramach administracji wojewódzkiej czy powiatowej, w ramach administracji zespolonej organy o kompetencji szczególnej działają pod zwierzchnictwem starosty lub wojewody.
Kadry administracji
Modele organizacji systemu zatrudnienia urzędników publicznych:
model kariery - tradycyjny:
stopniowa kariera od dołu ku górze hierarchii,
dostęp do urzędu ograniczony jest egzaminem sprawdzającym zdolność kandydata do zajmowania określonej kategorii stanowisk,
urzędnika zatrudnia państwo, a nie dany urząd,
status urzędnika określają przepisy ze sfery prawa publicznego,
model stanowisk - pozycyjny:
rekrutacja na konkretne stanowisko,
zatrudnienie nie jest dożywotnie,
istotne są konkretne kompetencje sprawdzane na poszczególnych etapach rekrutacji,
model ten odwołuje się w wielu sferach do doświadczeń sektora prywatnego.
Nowe tendencje w organizacji systemu zatrudnienia urzędników publicznych:
zasada naboru rynkowego,
system menadżerski,
rozstrzygnięcia mieszane
Pracownicy administracji rządowej
Reforma państwowej służby cywilnej:
powołanie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (1990/2001):
kształcenie typu generalistycznego, wzorowane na szkole francuskiej,
celem szkoły jest przygotowanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej i wyższych kadr urzędników administracji RP,
absolwenci tej szkoły są zobowiązani do podjęcia i wykonywania nie krócej niż przez 5 lat (od daty ukończenia szkoły) pracy w urzędach administracji na stanowiskach pozostawionych im do dyspozycji przez Prezesa Rady Ministrów.
Potrzebę utworzenia służby cywilnej w Polsce dostrzegano od samego początku transformacji ustrojowej:
rząd J. K. Bieleckiego - projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej (Zespół ds. Reorganizacji Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów), 7 września 1993 projekt ten został uchwalony przez Radę Ministrów,
rząd W. Pawlaka - wycofanie projektu ustaw reformujących administrację publiczną (w tym powyższego projektu),
prace nad nową koncepcją służby cywilnej a w efekcie projekt ustawy „O służbie cywilnej”,
5 lipca 1996 roku - powyższy projekt staje się ustawą a jej uchwalenie inicjuje trwający blisko 3 lata spór o charakter służby cywilnej,
zwycięża wariant zbliżony do modelu klasycznego, zbliżony bardziej do modelu kariery niż pozycyjnego (?),
ustawa „O służbie cywilnej” z 18 grudnia 1998 roku.
Skład korpusu służby cywilnej:
pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w Kancelarii PRM,
pracownicy zatrudnieni w urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów,
pracownicy zatrudnieni w urzędach centralnych organów administracji rządowej,
pracownicy zatrudnieni w urzędach wojewódzkich,
pracownicy zatrudnieni w urzędach niezespolonych organów administracji rządowej,
pracownicy zatrudnieni w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży (jeśli odrębne ustawy nie stanowią inaczej),
pracownicy zatrudnieni w Rządowym Centrum Studiów Strategicznych.
Według ustawy członkiem korpusu służby cywilnej jest zatem:
pracownik służby cywilnej - zatrudniony na podstawie umowy o pracę zgodnie z przepisami ustawy,
urzędnik służby cywilnej - zatrudniony na podstawie mianowania, a więc posiadający pełen status publicznoprawny.
W myśl ustawy każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach w służbie cywilnej, a nabór do niej jest otwarty i konkurencyjny.
Nabór kandydatów do korpusu organizuje dyrektor generalny urzędu, szef służby w urzędzie organu centralnego lub urzędu wojewódzkiego. Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej przeprowadza szef służby cywilnej. Mianowania dokonuje się w ramach limitu corocznie ustalanego przez Radę Ministrów.
Ustawa wprowadziła kategorię wyższych stanowisk w służbie cywilnej:
dyrektor generalny urzędu,
dyrektor departamentu i jego zastępcy w urzędzie organu centralnego,
dyrektor wydziału i jego zastępcy w urzędzie wojewódzkim.
Stanowiska wymagające szczególnego poziomu fachowości powinny być obsadzane w drodze konkursu, do którego mogą przystępować urzędnicy służby cywilnej.
Administracja i etyka
Warunkiem zdrowej i etycznej administracji jest ograniczenie władzy administracyjnej oraz władzy jej poszczególnych ogniw i urzędników na dwu płaszczyznach:
zakres zadań i struktur
ograniczenie do minimum zakresu decyzji uznaniowych (koncesje),
ograniczenie zakresu działalności reglamentacyjnej,
przeprowadzenie decentralizacji i dekoncentracji co uniemożliwi skupienie zbyt dużych uprawnień na jednym szczeblu lub w ramach jednego urzędu,
tryb wykonywania zadań - zapewnienie maksymalnej jawności działania administracji i jej efektów, która powinna odnosić się do:
działań niewładczych - w tym cywilnoprawnych,
działań władczych - w tym podejmowanych w toku postępowania administracyjnego
jawność wewnętrzna między stronami postępowania,
jawność zewnętrzna.
Standardy życia publicznego
Wzorzec w tym zakresie mogą stanowić wypracowane w 1995 roku przez brytyjską Komisję ds. Standardów Życia Publicznego (lorda Nolana) zasady:
bezinteresowność - osoby piastujące urząd publiczny winny podejmować decyzje wyłącznie w imię interesu publicznego a nie korzyści własnych, rodzin czy przyjaciół,
prawość - osoby te nie powinny znajdować się w zależności materialnej lub finansowej od innych osób lub organizacji,
obiektywizm - prowadząc sprawy publiczne, osoby piastujące urząd publiczny powinny dokonywać wyborów według kryteriów merytorycznych,
odpowiedzialność - osoby te powinny być odpowiedzialne przed społeczeństwem za swe rozstrzygnięcia i działania, muszą poddać się każdej procedurze rozstrzygającej właściwej dla urzędu,
jawność - podejmowane przez te osoby rozstrzygnięcia muszą być jawne i uzasadnione, a przekazywanie informacji może być ograniczone tylko wówczas, gdy wyraźnie wymaga tego interes publiczny,
uczciwość - osoby piastujące urząd publiczny mają obowiążek zgłosić wszelkie prywatne interesy, które mogą się wiązać z obowiązkiem publicznym,
przykład z góry - osoby te powinny upowszechniać i wspierać powyższe zasady własnym zachowaniem.