Rodzaje odwołania
Odwołanie jest to instytucja procesowa tworząca możliwość prawną określonym, uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Jest to środek zaskarżenia uruchamiający tok postępowania odwoławczego przed organami administracyjnymi, jak również jest to środek uruchamiający postępowanie przed sądami powszechnymi (np.: w postępowaniu w sprawach ubezpieczeń społecznych odwołanie wniesione od decyzji organu ZUS uruchamia postępowanie przed sądem powszechnym). Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.
Konstrukcja prawna odwołania jest oparta na względnej dewolutywności, bowiem kompetencja do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy w toku postępowania odwoławczego przechodzi na organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji we własnym zakresie. W związku z tą konstrukcją odwołania możemy postępowanie odwoławcze podzielić na: postępowanie odwoławcze przed organem I instancji (samokontrola) i postępowanie odwoławcze przed organem II instancji.
1) postępowanie odwoławcze przed organem I instancji - czynności procesowe obejmują zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania (art.131 kpa) oraz w związku z względną dewolutywnością odwołania, podjęcia samokontroli w odniesieniu do własnej decyzji (art.132 kpa, art.226 op). Względna dewolutywność odwołania w postępowaniu administracyjnym należy do rozwiązań szczegółowych, wyjątkowych, a to ze względu na obowiązywanie w kpa i op zasady związania organu administrującego własną decyzją. Kpa dopuszcza jednak od tej zasady wyjątki. Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony - albo tylko jedna, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania - a organ administrujący, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję uchylając lub zmieniając zaskarżoną decyzję. Możliwość dokonania przez organ I instancji samokontroli kpa opiera na 2 przesłankach:
- kryterium o charakterze formalnym - wniesienie odwołania przez wszystkie strony danego postępowania, albo tylko jedna, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania
- kryterium o charakterze merytorycznym - stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem stron.
Czynności procesowe podjęte przez organ w ramach samokontroli obejmują 2 fazy:
a) pierwsza faza - obejmuje przeprowadzenie kontroli własnego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy oraz na ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może być zmienione.
b) druga faza - następuje konfrontacja tego stanowiska z żądaniem strony. W wyniku tej konfrontacji mogą zaistnieć 3 sytuacje:
- organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w związku z tym jest kompetentny do zmiany lub uchylenia swojej decyzji,
- organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione może być uwzględnione tylko częściowo i wówczas nie ma on kompetencji do wzruszenia swojej decyzji,
- organ ustala, że odwołanie, jego zdaniem, nie jest uzasadnione
Kompetencja organu I instancji co do zmiany lub uchylenia własnej decyzji jest oparta na przesłance uwzględnienia w całości żądania strony. Organ jest obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę w terminie 7 dni, licząc od dnia, w którym otrzymał odwołanie, a w postępowaniu podatkowym - 1 miesiąc. Od nowej decyzji stronom służy odwołani. Jeżeli organ ten stwierdzi, że nie ma podstaw do wzruszenia własnej decyzji, to przekazuje w tym terminie odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.
2) postępowanie odwoławcze przed organem II instancji - generalna zasada: organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji można podzielić na trzy stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji.
a) postępowanie wstępne - organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych (obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia) i podmiotowych (obejmuje przypadki wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych). Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym bada, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ odwoławczy ostatecznie rozstrzyga o jego przywróceniu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwołania, albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i oba te postanowienia są ostateczne. Na te postanowienia służy zaskarżenie do NSA.
b) postępowanie rozpoznawcze - przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organów I instancji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i z zasadą swobodnej oceny dowodów dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed I instancją. Wynik tej oceny może być dwojaki:
- organ odwoławczy może stwierdzić, że organ I instancji, pomimo iż nie dysponował niezbędnym dowodem, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, czyli że w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji - organ odwoławczy kasuje decyzję I instancji i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
- organ odwoławczy stwierdza, że postępowanie rozpoznawcze w I instancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne - w takim przypadku odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Uzupełniające postępowanie dowodowe organ odwoławczy przeprowadza sam albo może zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję zaskarżoną.
c) podjęcie decyzji - organ odwoławczy jest wyposażony co do zasady w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne.
- rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być następujące:
zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji - będzie to miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji; czyli rozstrzygnięcie I instancji jest, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem i pod względem celowości - w takim wypadku organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.
niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji - będzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, czyli rozstrzygnięcie organu I instancji, zdaniem organu odwoławczego, jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z prawem lub z punktu widzenia celowości.- w takim wypadku organ odwoławczy może skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, w które go wyposażono i uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Podstawą zmiany decyzji organu I instancji nie może stanowić wadliwość nieistotna, do której usunięcia jest przewidziany tryb rektyfikacji decyzji, obejmujący sprostowanie, uzupełnienie oraz wykładnię treści decyzji. Granicę swobody organu wyznacza również ustanowiony w kpa i w op. zakazreformationis in peius..
- decyzje kasacyjne - możemy wyróżnić dwa typy decyzji kasacyjnej:
decyzja kasacyjna typowa - (kończąca rozpatrzenie sprawy) istota tej decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Dopuszczalność wydania decyzji tego typu będzie ograniczona do przypadków, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było tych podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego określonego rodzaju.
decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - tym się różni od decyzji kasacyjnej typowej, że może być zastosowana wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy:
(a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego,
(b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. :czynności prowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbaw3iono możliwości udziału w postępowaniu).
W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa wprowadza dwa typy decyzji kasacyjnych, które jednak w swej konstrukcji różnią się od rozwiązań przyjętych w kpa. Są to:
- decyzja kasacyjna typowa - organ odwoławczy uchyla decyzję I instancji i umarza postępowanie w sprawie. Decyzję tego typu organ odwoławczy wydaje, gdy nie ma podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia sprawy (np.: gdy została wydana bez podstaw prawnych lub dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją), wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości czy skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.
- decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy - wydawane są w dwóch przypadkach:
(a) organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi podatkowemu - jeżeli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów zawartych w art.240 lub art.247 op.
(b) organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ocena tego faktu należy do organu odwoławczego.