BUDOWA DROGI PUBLICZNEJ
Organ buduje drogę wojewódzką, powiatową lub gminną
Jednym z podstawowych obowiązków administracji publicznej jest zapewnienie istnienia sieci dróg publicznych niezbędnych do realizacji innych obowiązków publicznych. W tym celu organy zobowiązane są m.in. do budowy dróg publicznych. Budowa drogi publicznej rozpoczyna się od ustalenia jej planowanej trasy. Ustalenie to może nastąpić na dwa sposoby: trasa ta zostanie ujawniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub dla każdej działki znajdującej się na planowanej trasie wydana zostanie odrębna decyzja o lokalizacji inwestycji (zakładamy, że budowa drogi publicznej będzie traktowana jako inwestycja celu publicznego). Decyzja lokalizacyjna wydawana jest przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta gminy, w której budowa drogi jest planowana. Żeby uniknąć sytuacji, w której inwestorem nowej drogi oraz organem wydającym decyzję będzie ten sam organ (a tak może się przecież zdarzyć w przypadku planowanej budowy drogi gminnej), prawodawca zezwolił na stworzenie fikcji, w której inwestorem będzie zarząd dróg gminnych, to jest jednostka podległa wydającemu decyzję organowi.
Istotą zapisu o planowanej drodze publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie przebiegu drogi publicznej oraz jej parametrów. Oznacza to, że organ może zaplanować budowę drogi w sposób najbardziej dogodny dla siebie - na gruncie stanowiącym cudzą własność, a także na gruncie zabudowanym.
Jeżeli planowana trasa drogi publicznej została ujawniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wówczas dla właściciela tej nieruchomości powstają istotne skutki. Po pierwsze właściciel ten może korzystać z nieruchomości tylko w sposób zgodny z ustaleniami tego planu (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jest więc ograniczony w swoim prawie do korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że właściciel takiej nieruchomości nie może dokonywać czynności, które utrudnią lub wręcz uniemożliwią realizację zapisu miejscowego planu - nie może np. ogrodzić całej nieruchomości (może to natomiast zrobić w odniesieniu do części gruntu nie przewidzianej pod budowę drogi). Po drugie jest on ograniczony w swoim prawie do rozporządzania prawem własności - zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminie przysługuje prawo pierwokupu nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne. W praktyce jednak prawo pierwokupu należy traktować jako obowiązek zbycia tego prawa tylko na rzecz gminy - któż bowiem nabędzie prawo własności nieruchomości, o której wie, że będzie ona przeznaczona pod budowę drogi publicznej? Właściciel działki przeznaczonej pod budowę drogi publicznej, który nie zgadza się z przeznaczeniem swojej działki pod taką inwestycję ma dwa roszczenia - o odszkodowanie za szkody wynikłe z naruszenia prawa własności oraz o uchylenie tej uchwały. Roszczenie o odszkodowanie jest relatywnie lepsze, bo rokuje większe szanse powodzenia. Szkodą byłoby ograniczenie praw właściciela w korzystaniu z nieruchomości, rozporządzaniu nią oraz pobierania pożytków z niej. Podstawą byłby tutaj art. 417 Kodeksu cywilnego. Pozew w tej sprawie należałoby złożyć do sądu cywilnego. Należy tutaj jednak wskazać, że właściciel może to roszczenie wysunąć, jeżeli udowodni, że szkoda wynikła z bezprawnego naruszenia prawa własności. Innymi słowy - należałoby udowodnić, że umiejscowienie planowanej drogi w tym konkretnym miejscu jest sprzeczne z prawem (jest to możliwe w sytuacji, w której właściciel np. wykaże, że drogę można było przeprowadzić przez nieruchomości sąsiednie stanowiące własność publiczną). Oprócz tego właściciel może jeszcze żądać uchylenia uchwały rady gminy, ze względu na naruszenie jego uzasadnionego interesu prawnego. Skargę w tym zakresie można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a jej podstawą byłby art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Co do powodzenia obu tych skarg - trudno jest coś wskazać, bez znajomości okoliczności konkretnej sprawy.
Właściciel nieruchomości, który zgodził się na przeznaczenie nieruchomości pod budowę drogi publicznej może natomiast żądać: dokonania podziału nieruchomości z urzędu oraz wykupienia nieruchomości w całości lub w wyodrębnionej części. Podstawą żądania dokonania podziału nieruchomości z urzędu byłby art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (względnie w związku z art. 7 Konstytucji). Wynikiem podziału stałoby się wyodrębnienie tej części nieruchomości, na której ma istnieć w przyszłości droga publiczna i - w dalszej kolejności - żądanie jej wykupienia. Podstawą do żądania wykupienia gruntu byłby art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Roszczenie to należy wnieść do sądu cywilnego.
Nieco inaczej wygląda sytuacja tego właściciela, którego działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje. Wówczas bowiem koniecznym jest wydanie decyzji lokalizacyjnej. Wydanie decyzji lokalizacyjnej dla działki stanowiącej prywatną własność nie ma żadnych bezpośrednich skutków dla właściciela tej działki - decyzja nie przenosi na organ własności działki, ani nie ogranicza właścicielowi korzystania z niej. Należy tutaj wskazać, że nieco inaczej należy ocenić sytuację tego właściciela, w stosunku do którego treść decyzji lokalizacyjnej została ujawniona w księdze wieczystej. Także i tutaj formalnie treść tej decyzji nie ma bezpośredniego skutku dla uprawnienia tego właściciela do rozporządzania swoim prawem. W praktyce jednak wpis ten ma dość istotne następstwa - któż bowiem nabędzie prawo własności nieruchomości, o której wie, że będzie ona przeznaczona pod budowę drogi publicznej? Także i w tym przypadku istnieje możliwość żądania odszkodowania od organu, który wnioskowało wydanie decyzji. Możliwość ta jest jednak czysto teoretyczna - nieprawdopodobne jest bowiem udowodnienie związku między ewentualną szkodą a wydaniem decyzji lokalizacyjnej, która przecież formalnie ograniczeń nie wywołuje.
Wydanie decyzji lokalizacyjnej powoduje natomiast - tak, jak w przypadku zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - możliwość żądania wykupienia gruntu. Żądanie to powinno być oparte na art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Roszczenie to należy wnieść do sądu cywilnego.
Kiedy przechodzi własność nieruchomości?
Fakt zakwalifikowania w akcie prawnym danej drogi jako drogi publicznej, umiejscowienie drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wydanie decyzji lokalizacyjnej w zakresie inwestycji celu publicznego powoduje konieczność uregulowania kwestii własnościowych. Zasada wyrażona w art. 2austawy o drogach publicznych jest jasna i nie budzi wątpliwości - organ musi dążyć do tego, by wszystkie działki wchodzące w skład drogi publicznej, którą zarządza (lub ma zarządzać w przyszłości) stanowiły jego własność. W tym celu własność tych działek musi nabyć. Istnieją tylko dwa sposoby rozwiązania tego problemu - organ prawa do tych nieruchomości te nabędzie w drodze umowy zawartej z właścicielem lub w drodze wywłaszczenia. W tym zakresie prawo nie zna faktów dokonanych - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną bez umowy lub decyzji wywłaszczeniowej nie jest w obecnym stanie prawnym możliwe.
Umowa zawarta z właścicielem jest czynnością dobrowolną. Innymi słowy - właściciel nie może zostać zmuszony do jej zawarcia. Jeżeli tak by się jednak stało, wówczas mogłoby się to nawet stać powodem do uznania tej umowy za nieważną. Dobrowolność oznacza, że właściciel - decydując się na zawarcie umowy z organem - zawiera ją świadomy jej treści. Ma to znaczenie zwłaszcza w zakresie nieodpłatności lub wysokości opłaty za nabywane przez organ prawo. Innymi słowy - wysokość opłaty za nabywane prawo nie musiałaby pozostawać w związku z wartością tego prawa. Właściciel mógłby nawet zawrzeć umowę pod tytułem darmym - np. umowę darowizny. Zawarcie umowy przenoszącej własność automatycznie tę własność przenosi na nabywcę. Niepotrzebny jest tutaj wpis do księgi wieczystej, choć niewątpliwie będzie on miał znaczenie potwierdzające zawarcie takiej umowy.
Zawarcie umowy z właścicielem może zatem nastąpić tylko w sytuacji, w której wyraża on zgodę na zawarcie takiej czynności. Alternatywą umowy jest przeniesienie własności nieruchomości bez zgody właściciela - czyli wywłaszczenie.
Wywłaszczenie
Wydanie decyzji lokalizacyjnej, a także zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią podstawę do wszczęcia dwu postępowań: o wydanie pozwolenia na budowę oraz o dokonanie wywłaszczenia właściciela tej działki (a także innych podmiotów mających prawa do niej). Wywłaszczenie ma na celu pozbawienie prawa własności i innych praw do nieruchomości przeznaczonej pod realizację celu publicznego. W omawianej sytuacji przeznaczenie oraz cel określają: zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzja lokalizacyjna. Wywłaszczenie może być dokonane tylko po przeprowadzeniu dość sformalizowanego postępowania. Zasady tego postępowania określają art. 112 -126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy rzeczywiście dana inwestycja powinna być realizowana w tym zakresie i w tym miejscu. Rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu jest podejmowane w drodze decyzji, od której przysługują zwykłe środki odwoławcze - odwołanie lub skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dopiero jednak ostateczna decyzja wywłaszczeniowa powoduje przejście wywłaszczonego prawa rzeczowego na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz składającej wniosek jednostki samorządu terytorialnego (art. 121 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie za określonym odszkodowaniem. O formie odszkodowania decyduje sam wywłaszczony podmiot - może on żądać odszkodowania w formie pieniężnej lub w postaci odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Odszkodowanie za wywłaszczenie musi odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości wywłaszczonego prawa rzeczowego (art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości uzyskają w ramach odszkodowania kwotę odpowiadającą jedynie części wartości ich praw, a pozostała część wypłacona zostanie osobom, którym służą ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o ile oczywiście prawa te zostaną naruszone w wyniku wywłaszczenia.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje w decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Organ buduje drogę krajową
Wskazane wyżej zasady dotyczą sytuacji, w której przedmiotem budowy ma być droga wojewódzka, powiatowa lub gminna. W odniesieniu do budowy drogi krajowej (w tym także autostrady) w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych prawodawca wprowadził zasady nieco inne od wskazanych wyżej zasad ogólnych. Ustawa ta miała na celu ułatwienie prowadzenia inwestycji w zakresie budowy, remontu lub modernizacji drogi publicznej krajowej.
Budowa drogi krajowej rozpoczyna się od ustalenia jej planowanej trasy. Ustalenie to następuje poprzez wydanie przez wojewodę na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji administracyjnej o lokalizacji drogi. Decyzję tę wydaje się w odniesieniu do wszystkich nieruchomości znajdujących się na trasie planowanej drogi. W tym zakresie wojewoda nie musi wydawać odrębnej decyzji dla każdej nieruchomości - decyzja lokalizacyjna obejmuje wszystkie te nieruchomości. Zastosowane w tej ustawie odstępstwa od zasad ogólnych są następujące:
wojewoda ogłasza o wszczęciu postępowania w sprawie wskazania lokalizacji drogi krajowej, polecając wywieszenie obwieszczeń wywieszanych w siedzibach właściwych gmin oraz ogłaszając to w prasie lokalnej - art. 5 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych;
wojewoda nie ma obowiązku doręczenia tej decyzji każdemu zainteresowanemu w sprawie podmiotowi - zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma obowiązek doręczyć ją wyłącznie wnioskodawcy, a zatem GDDKiA. Innych zainteresowanych wojewoda tylko powiadamia o wydaniu decyzji, polecając wywieszenie obwieszczeń wywieszanych w siedzibach właściwych gmin oraz ogłaszając to w prasie lokalnej;
wojewoda nadaje tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym - art. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Trzeba tutaj dodatkowo podkreślić, że osoba zainteresowana może od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej złożyć odwołanie do ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (obecnie funkcję tę pełni Minister Infrastruktury). Zasadę tę ustanawia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Odwołanie powinno być rozpatrzone w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia do urzędu ministra. Od niesatysfakcjonującego rozstrzygnięcia ministra można złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tutaj skarga powinna być rozpatrzona w terminie dwu miesięcy (60 dni).
Decyzja o lokalizacji drogi krajowej ma dość ciekawe skutki:
decyzją tą dokonywany jest podział nieruchomości. Podział ten jest następnie uwzględniany w księdze wieczystej nieruchomości - art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych;
decyzja ta - jeśli stała się ostateczna - powoduje z mocy prawa przeniesienie własności nieruchomości na Skarb Państwa - jeżeli nieruchomość stanowiła własność jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku jednostce tej przysługuje odszkodowanie. O wysokości odszkodowania decyduje wojewoda w drodze decyzji administracyjnej - art. 14 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wysokość odszkodowania powinna być ustalona, tak jak wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Decyzja ta ma jeszcze jeden skutek - potwierdza nabycie własności przez Skarb Państwa. Decyzja ta powinna być wydana z urzędu, ale może być wydana także na wniosek każdego zainteresowanego podmiotu (prawodawca nie uregulował tej kwestii w ustawie, więc dopuszczalne są tutaj oba rozwiązania);
Jeżeli jednak nieruchomość objęta decyzją o lokalizacji drogi krajowej stanowi własność podmiotu niepublicznego, wówczas koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w szczególnej postaci. Szczegóły tego postępowania prawodawca uregulował w art. 15 - 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zasady te można streścić następująco:
wojewoda - na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - wskazuje na piśmie właścicielowi (lub innemu zainteresowanemu podmiotowi) propozycję zawarcia z Generalnym Dyrektorem umowy dotyczącej zbycia prawa do nieruchomości, wskazując termin,. Pismo to nie jest ofertą i nie zawiera szczegółów tej umowy - te elementy na obowiązek przedstawić zainteresowanemu dopiero sam Generalny Dyrektor. W piśmie wojewoda powinien wskazać termin, w którym oczekuje zawarcia tej umowy. Termin ten (nie krótszy niż 30 dni) liczy się od dnia, w którym Generalny Dyrektor ofertę zawarcia umowy przedłoży zainteresowanemu. Pismo wojewody nie jest zatem decyzją administracyjną, ponieważ właściciel nie ma obowiązku zawarcia takiej umowy, a nawet przystąpienia do jakichkolwiek negocjacji w tym zakresie;
jeżeli wskazany termin upłynie bezskutecznie (to znaczy zainteresowany oraz Generalny Dyrektor nie zawrą umowy) Generalny Dyrektor może zażądać, by wojewoda wszczął postępowanie wywłaszczeniowe z urzędu;
w toku postępowania Generalny Dyrektor może zażądać, by wojewoda wydał mu - w uzasadnionych przypadkach - pozwolenia na zajęcie niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na drogę publiczną - art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zezwolenie to oznacza, że uprawnienia właściciela do korzystania z nieruchomości oraz do czerpania z niej pożytków stały się czysto teoretyczne. Innymi słowy - jeszcze przed zakończeniem postępowania właściciel nie może korzystać z nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja ta - nawet jeśli nie jest ostateczna - może dać podstawę do prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzja ta stanowi dowód posiadania przez Skarb Państwa prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę;
wynikiem postępowania wywłaszczeniowego powinno być wydanie decyzji o wywłaszczeniu (może być także wydana decyzja o odmowie wywłaszczenia, jednak w praktyce trudno jej w akurat tym postępowaniu oczekiwać). Decyzja ta powinna także określać wysokość należnego poszkodowanemu odszkodowania. Wysokość tego odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o lokalizacji drogi krajowej i w odniesieniu do jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W tym zakresie prawodawca tego wyraźnie nie wskazał, ze nadal poszkodowany może żądać nie określonej kwoty, ale nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną.
Dokonane wyżej omówienie miało na celu przybliżenie rozwiązań sytuacji najczęściej występujących w praktyce w odniesieniu do funkcjonowania dróg publicznych. Praktyka tworzy jednak coraz tonowe sytuacje, które wymagać będą kolejnych starannych analiz w oparciu o obowiązujący, acz szybko zmieniający się stan prawny.