Dr Robert Grzeszczak
Uniwersytet Wrocławski
Petycje do Parlamentu Europejskiego
Uwagi ogólne
Instytucja petycji należy do środka pozasądowej kontroli poszanowania prawa wspólnotowego (UE). Charakter prawny petycji (art. 194 TWE, w zw. z art. 191 i n. Reg. PE z uwzględnieniem rozległych zmian z 6.05.2009 r.) sytuuje je w katalogu skarg i nie wprowadza szczególnych wymogów formalnych. Możliwość składania petycji do PE stanowi realizację kompetencji kontrolnych PE.
Prawo składania petycji usankcjonował traktatowo dopiero JAE i następnie TM. Praktyka kierowania przez jednostki petycji do PE wyprzedza jednak powstanie przepisu art. 194 (ex 138d TEWG). Przepis dotyczący prawa składania petycji wprowadził JAE. W rewizji z TM był to art. 138d, od tego czasu nie uległ zmianie. Modyfikowane były natomiast przepisy regulujące zasady i tryb składania i rozpatrywania petycji w Reg. PE. Sama instytucja petycji jest starsza od przepisu traktatowego. Pojawiła się już w pracy Zgromadzenia w 1952 r.
Mając traktatowe podstawy - komisja petycji powstała w 1987 roku. Odtąd jest komisją stałą i składa się z 40 członków. Pracami komisji koordynuje przewodniczący i 4 wiceprzewodniczących. Posiedzenia komisji petycji odbywają się zasadniczo co miesiąc, z wyjątkiem sierpnia (wakacje parlamentarne), a jej prace wspiera stały sekretariat. Posiedzenia komisji są jawne, a składający petycje mają możliwość uczestniczenia na posiedzeniu, na którym petycja jest rozpatrywana.
Zakres podmiotowy
Prawo petycji jest traktatowym prawem obywatela UE (art. 21 TWE) rozpatrywanym przez PE (art. 194 TWE). Każdy obywatel Unii Europejskiej może, działając indywidualnie lub łącznie z innymi osobami, złożyć petycję do PE w sprawie, która bezpośrednio dotyczy tej osoby lub osób oraz mieści się w zakresie działalności UE. Prawo do złożenia petycji przysługuje także stowarzyszeniom, przedsiębiorstwom i organizacjom, które posiadają siedzibę w którymś z państw członkowskich. Natomiast w przypadku obywateli UE nie ma znaczenia miejsce ich zamieszkania, tj. czy w chwili składania petycji zamieszkuje na terenie któregoś z państw członkowskich czy poza nimi, m.in. w państwie nienależącym do UE. Już sam status obywatelstwa UE legitymuje bowiem do składania petycji.
Choć art. 17 ust. 2 TWE stanowi, że obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktacie, należy stwierdzić, że traktat przyznaje prawa, które nie są związane z posiadaniem obywatelstwa Unii czy nawet obywatelstwa państwa członkowskiego. Jednak art. 194 TWE stanowi, że prawo kierowania petycji do Parlamentu Europejskiego nie jest zastrzeżone dla obywateli, ale przysługuje „wszystkim osobom fizycznym lub prawnym mającym miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim” (C-145/04 Królestwo Hiszpanii p. Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, pkt. 74).
Reg. PE przewiduje możliwość składania petycji także przez osoby fizyczne lub prawne, które nie są obywatelami UE oraz które nie zamieszkują lub nie mają swojej statutowej siedziby na terenie państwa członkowskiego. Są one wówczas oddzielnie rejestrowane oraz osobno przechowywane. Przewodniczący PE przekazuje komisji petycji miesięczne zestawienia otrzymanych petycji wraz z ich tematami. Komisja petycji może zwrócić się o udostępnienie jej tych petycji, których rozpatrzenie uważa za stosowne.
A zatem adresatem petycji jest PE, co różni konstrukcję petycji europejskiej od np. niemieckiej, w przypadku której niemiecka Ustawa Zasadnicza (art. 17), stwierdza, że adresatami petycji są parlament oraz wszystkie właściwe instytucje wchodzące w zakres petycji.
Przedmiot i forma petycji
Petycja może mieć formę skargi, wniosku lub nawet komentarza i może dotyczyć spraw leżących tak w interesie publicznym, jak również prywatnym. Nie jest wykluczone sformułowanie petycji w formie np. wezwania PE do przyjęcia określonego stanowiska w konkretnej sprawie. Jak się podkreśla, tego rodzaju petycje umożliwiają PE zwrócenie uwagi na wszelkie przypadki naruszenia praw obywateli UE przez państwo członkowskie, władze lokalne lub instytucję.
Najczęstszym przedmiotem petycji są sprawy związane z ochroną środowiska naturalnego, ochroną konsumentów, swobodami rynku wewnętrznego w tym przede wszystkim swobodnym przepływem osób, towarów oraz swobodą świadczenia usług, zatrudnienia i polityki społecznej czy uznawania dyplomów i kwalifikacji zawodowych (General Raport on the activites of the European Union; http://europa.eu/generalreport/en/2008/index.htm).
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 191 ust. 3 Reg. PE, zmienionego 6.05.2009 roku, petycje muszą być sporządzone w języku urzędowym UE, natomiast te, które zostały sporządzone w innych językach będą rozpatrywane tylko wówczas, gdy autor petycji dołączy ich tłumaczenie na jeden z języków urzędowych. W korespondencji z autorem petycji PE używa języka urzędowego, w którym zostało sporządzone tłumaczenie lub streszczenie.
Art. 191 Reg. PE precyzuje, że petycje muszą zawierać nazwisko, obywatelstwo oraz miejsce zamieszkania każdej z osób składających petycję. Petycja powinna zawierać fakty istotne dla przedstawianego problemu, należy jednak unikać podawania zbędnych szczegółów. Powinna ona być napisana w jasny i czytelny sposób. Do petycji można dołączyć streszczenie. Petycję można złożyć do PE za pośrednictwem poczty lub drogą elektroniczną (formularz elektroniczny) - zobacz cz. II materiałów: PRAKTYKA
Przyjęcie, odrzucenie, publikacja petycji
Petycje, które spełniają warunki formalne są wpisywane do rejestru ogólnego w kolejności ich wpływania i następnie przekazywane komisji petycji, która bada, czy ich przedmiot objęty jest zakresem działalności UE.
Komisja petycji niezwłocznie informuje państwa o podjętej decyzji. W zależności od okoliczności sprawy, komisja petycji może zwrócić się do KE z wnioskiem o przeprowadzenie wstępnego dochodzenia i przedstawienie informacji dotyczących zgodności z odnośnym prawem wspólnotowym, może także przekazać petycję innym komisjom PE bądź informacyjnie bądź celem podjęcia dalszych działań, a w wyjątkowych przypadkach przedstawić Parlamentowi sprawozdanie, które zostanie poddane głosowaniu na posiedzeniu plenarnym. Komisja może także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić wizytę wyjaśniającą, wizję lokalną, zorganizować przesłuchanie lub podjąć inne działanie, które uzna za właściwe dla pomyślnego rozwiązania sprawy.
Komisja petycji PE, w związku z wyjaśnianiem sprawy, może nawiązać współpracę z krajowymi, regionalnymi lub lokalnymi władzami państw członkowskich. Jeżeli komisja uzna to za stosowne, kwestię poruszaną w petycji, może przedłożyć pod rozwagę bezpośrednio Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Prawo przekazania petycji do RPO służy m.in. kontynuacji sprawy w czasie wyborów, jeżeli kończy się kadencja PE.
Odrzucenie petycji
Jeżeli petycje nie spełniają warunków formalnych bądź nie dotyczą zakresu kompetencji UE, a przedmiot petycji jednoznacznie leży w kompetencji państw członkowskich, zostają uznane za niedopuszczalne. Podobnie, w każdym z kolejnych etapów rozpatrywania petycji zostanie przerwany jej bieg decyzją z uzasadnieniem, jeżeli okaże się, że petycja nie spełnia wymaganych warunków formalnych.
Petycje uznane przez komisję petycji za niedopuszczalne są klasyfikowane, lecz nie podejmuje się żadnych dalszych działań w tej sprawie. Komisja powiadomi jednakże podmiot składający o podjętej decyzji i uzasadnia ją. W stosownym przypadku zaleca się autorowi petycji inne drogi odwoławcze. Mimo, że zmieniony w 2009 roku Reg. PE nie wskazuje już instytucji do których komisja petycji powinna odsyłać taką skargę, można uznać, że w rachubę wchodzą przede wszystkim ETPCz lub któryś z organów krajowych (np. rzecznik praw obywatelskich lub komisja ds. petycji w parlamencie narodowym). Petycje dotyczące niewłaściwego administrowania w instytucjach lub organach UE są przekazywane do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Publikacja petycji
Autorzy petycji lub główny autor petycji, jeżeli jest to petycja zbiorowa są wpisywane do ogólnego rejestru w kolejności zgłoszenia. Po nadaniu numeru są ogłaszane podczas posiedzeń plenarnych PE. Ogłoszenia te są zamieszczane w protokołach posiedzeń, podczas których petycje zostały ogłoszone.
Składających petycję informuje się, że protokoły posiedzeń są publikowane w Dz. Urz. UE, stąd niektóre szczegółowe informacje, w tym nazwisko składającego petycję oraz numer petycji, są dostępne w Internecie. Wiąże się to z następstwami w odniesieniu do ochrony danych osobowych. Petycje wpisane do rejestru zasadniczo posiadają bowiem status dokumentów jawnych, zaś imię i nazwisko autora petycji oraz treść petycji powinny zostać dla celów przejrzystości opublikowane przez PE. Składający petycje może zwrócić się z wnioskiem o utajnienie swojego nazwiska w celu ochrony swojej prywatności. W takim przypadku Parlament zobowiązany jest przychylić się do tego wniosku (Art. 8a Reg. PE).
Zmiany Regulaminu PE w zakresie składania petycji z 2009 r.
6 maja 2009 r. PE podjął decyzję w sprawie zmiany przepisów Regulaminu dotyczących procedury rozpatrywania petycji (2006/2209(REG); P6_TA(2009)0353). PE uwzględniając pismo przewodniczącego PE z dnia 20 lipca 2006 r., a także art. 201 oraz art. 202 Reg. PE oraz sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych oraz opinię Komisji Petycji, podjął decyzję o wprowadzeniu do swojego Regulaminu szeregu zmian dotyczących składania i petycji i przebiegu postępowania.
Zakres zmian Reg. PE z 6 maja 2009 r. można uznać, że mają one na celu poprawę przejrzystości i zrozumiałości podstawowych zasad stosowanych przy rozpatrywaniu petycji, bardziej wyraźne określenie związków pomiędzy komisją petycji PE, KE, Radą i państwami członkowskimi, a także ustanowienie skutecznego przepisu chroniącego prywatność osób indywidualnych i poufność. Wprowadzono również do Reg. PE możliwości wycofania poparcia dla petycji przez składającego (zmiana dotyczy art. 191, 192 oraz nowego art. 193 a Reg. PE, patrz decyzja PE z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie zmiany przepisów Regulaminu dotyczących procedury rozpatrywania petycji).
Traktat z Lizbony
Zmiany wprowadzone TL nie wpływają na aktualność treści niniejszego komentarza. Od daty wejścia w życie TL, przepis art. 194 TWE zostanie przemianowany na art. 227 TUE. TL nie wprowadza zasadniczych zmian do treści tego przepisu. Przepis nowego artykułu 227 TUE mówi expresis verbis o możliwości składania petycji w sprawach objętych zakresem działalności UE, co jest wynikiem likwidacji filarowej struktury UE. Należy zwrócić uwagę, na fakt, że wejście w życie KPP i art. 44 odnoszący się do prawa składania petycji.
3