Dr Robert Grzeszczak
Uniwersytet Wrocławski
Petycje do Parlamentu Europejskiego
Treść art. 195 TWE:
Art. 195 TWE
1. Parlament Europejski mianuje Rzecznika Praw Obywatelskich, uprawnionego do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w Państwie Członkowskim skarg, które dotyczą przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów wspólnotowych, z wyłączeniem Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji wykonujących swoje funkcje sądowe.
Zgodnie ze swoimi zadaniami Rzecznik Praw Obywatelskich przeprowadza dochodzenia, które uważa za uzasadnione, bądź z inicjatywy własnej, bądź na podstawie skarg przedstawionych mu bezpośrednio lub za pośrednictwem członka Parlamentu Europejskiego, chyba że podnoszone fakty są lub były przedmiotem postępowania sądowego. Gdy Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi przypadek niewłaściwego administrowania, przekazuje sprawę do danej instytucji, która ma trzy miesiące, aby poinformować go o swoim stanowisku. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich przesyła sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i danej instytucji. Osoba, która złożyła skargę, jest informowana o wyniku dochodzenia. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Parlamentowi Europejskiemu roczne sprawozdanie z wyników swoich dochodzeń.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich jest mianowany po każdych wyborach do Parlamentu Europejskiego na okres jego kadencji. Rzecznik Praw Obywatelskich może być mianowany ponownie.
Rzecznik Praw Obywatelskich może zostać zdymisjonowany przez Trybunał Sprawiedliwości na żądanie Parlamentu Europejskiego, jeżeli nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub jeżeli dopuścił się poważnego uchybienia.
3. Rzecznik Praw Obywatelskich jest w pełni niezależny w wykonywaniu swej funkcji. W wykonywaniu tej funkcji nie zwraca się o instrukcje ani ich nie przyjmuje od żadnego organu. Podczas trwania swej kadencji Rzecznik Praw Obywatelskich nie może wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej.
4. Parlament Europejski, po zasięgnięciu opinii Komisji i za zgodą Rady stanowiącej większością kwalifikowaną, określa status i ogólne warunki pełnienia funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich.
Uwagi ogólne
Instytucja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej jako RPO lub Rzecznik) została powołana do życia TM w 1992 r. RPO zainaugurował działalność we wrześniu 1995, a nieco później Biuro Ombudsmana: 8 kwietnia 1997 r. Siedzibą Rzecznika jest siedziba PE, tj. Strasburg. RPO działa w sposób niezależny i bezstronny. Wymyka się tym samym jednoznacznej klasyfikacji w systemie instytucjonalnym UE.
Rzecznik wpisuje się w realizację zasady rządów prawa w UE, stanowi wkład w życie demokratyczne i przybliża struktury integracyjne do obywateli, zapewniając im szeroko dostępne, tanie i proste procedury dochodzenia roszczeń indywidualnych.
Kontekst systemowy
Zasady działalności RPO wyznacza przede wszystkim sam TWE art. 195 TWE w zw. z art. 21 zd. 2 TWE, przepis którego prawo skargi do RPO wiążę z obywatelstwem UE. Szczegółowo o zasadach działalności RPO traktuje decyzja PE w sprawie postanowień i ogólnych warunków wykonywania zadań przez Rzecznika Praw Obywatelskich (z dnia 9 marca 1994 r., zmieniona jego decyzjami z dnia 14 marca 2002 r. oraz z dnia 18 czerwca 2008 r. Dodatkowo sam RPO podjął na jej podstawie postanowienia wykonawcze. Dokumenty te stanowią załącznik do Reg. PE. Dodatkowo, prawo do skargi do RPO, zostało także umieszczone w KPP w art. 43 KPP.
Mianowanie i odwołanie Rzecznika Praw Obywatelskich
Rzecznika Praw Obywatelskich wybierają (wg. TWE mianują) posłowie PE w głosowaniu tajnym, większością oddanych głosów, przy czym obecna musi być co najmniej połowa posłów. Wyboru RPO dokonuje się niezwłocznie po rozpoczęciu prac nowowybranego Parlamentu Europejskiego. Kadencja urzędu jest zatem powiązana z kadencją PE.
Procedura wyboru RPO
Art. 194 RP doprecyzowuje zasady mianowania RPO, nakładając w tym zakresie liczne obowiązki na Przewodniczącego PE (niezwłocznie po wyborze wzywa do zgłaszania kandydatur na stanowisko RPO i wyznacza termin do ich składania).
Mogą być zgłaszane kandydatury, które poparło co najmniej czterdziestu posłów wywodzących się z co najmniej dwóch państw członkowskich. Poseł może udzielić poparcia tylko jednej kandydaturze.
Kandydatów wybiera się spośród osób, które są obywatelami Unii, korzystają z pełni praw cywilnych i politycznych, dają pełne gwarancje niezależności oraz spełniają warunki wymagane w państwie ich pochodzenia do sprawowania najwyższych stanowisk sądowych lub posiadają doświadczenie i uznane kompetencje do sprawowania urzędu RPO. Do kandydatury powinny być dołączone wszelkie dokumenty potwierdzające zdolność kandydata do piastowania tego urzędu.
RPO może być mianowany na kolejną kadencję. Podczas swojej kadencji, nie może prowadzić żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej.
Odwołanie RPO
Co do zasady Rzecznik kończy sprawowanie swoich funkcji wraz z upływem swojej kadencji. Może złożyć rezygnację bądź zostać odwołanym. Procedurę odwołania RPO ustalił art. 196 Reg. PE. Otóż jeżeli Rzecznik przestał spełniać warunki konieczne do wykonywania funkcji lub też dopuścił się poważnego uchybienia, to jedna dziesiąta posłów do Parlamentu może złożyć wniosek o jego odwołanie. PE może wysłuchać Rzecznika przed podjęciem decyzji w głosowaniu tajnym. Podobnie do procedury mianowania, także w tym przypadku wymagana jest obecność co najmniej połowy członków Parlamentu. Decyzja PE w sprawie odwołania RPO nie skutkuje automatycznie usunięciem osoby z urzędu, jeżeli ona sama nie ustąpi. W takim przypadku PE zwraca się do ETS o niezwłoczne wydanie orzeczenia o odwołaniu Rzecznika.
RPO pełni swoje obowiązki do momentu wyznaczenia jego następcy, chyba że został odwołany, wówczas zaprzestaje pełnienia funkcji natychmiastowo. W przypadku wcześniejszego zakończenia wykonywania funkcji przez RPO, następca zostaje mianowany w terminie trzech miesięcy od momentu wystąpienia wakatu, na okres pozostający do zakończenia kadencji Parlamentu Europejskiego.
Zadania Rzecznika
Zadaniem RPO jest rozpatrywanie skarg na złe zarządzanie (ang. maladministration) w działalności instytucji wspólnotowych, z wyjątkiem ETS oraz SPI sprawujących funkcje sądownicze. Zakres złego zarządzania, w świetle praktyki Ombudsmana, obejmuje działanie instytucji lub organów Wspólnoty, które pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Traktatów oraz innych aktów prawa wspólnotowego, jak również z zasadami prawa europejskiego ustalonymi m.in. orzecznictwem sądów wspólnotowych. W praktyce za przykład złego zarządzania uważa się nieprawidłowości proceduralne, nadużycie władzy, dyskryminację, przewlekłość postępowania, czy też odmowę udzielenia informacji.
Poza zakresem zainteresowania Ombudsmana pozostają kwestie działalności organów państw członkowskich, nawet w sytuacji, gdy stan faktyczny lub prawny związany jest z wykonywaniem prawa wspólnotowego. Jak wykazała praktyka pierwszych lat działalności Rzecznika, największa ilość skarg dotyczy działalności Komisji Europejskiej, w nieporównywalnie mniejszym stopniu Parlamentu Europejskiego oraz Rady. Obecnie najwięcej skarg składanych jest przez obywateli nowych państw członkowskich, w tym szczególnie dużo z Polski.
Rzecznik wykonuje swoje funkcje w sposób w pełni niezależny, w interesie ogólnym Wspólnot i obywateli Unii, w poszanowaniu uprawnień nadanych przez Traktaty instytucjom i organom wspólnotowym. W wykonywaniu swoich funkcji Rzecznik nie zwraca się o instrukcje ani ich nie przyjmuje od żadnego rządu lub innego organu oraz wstrzymuje się od wszelkich działań sprzecznych z charakterem jego funkcji.
Przepisy poszczególnych państw członkowskich regulują współpracę między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a podobnymi organami istniejącymi w państwach członkowskich. Współpraca taka powinna być podejmowana zawsze gdy może się przyczynić do zwiększenia skuteczności dochodzeń oraz skuteczniejszej ochrony praw i interesów osób składających skargi. Współpraca taka dotyczy także instytucji i organów państw członkowskich zajmujących się promowaniem i ochroną praw podstawowych.
RPO wspomagany jest przez sekretariat. Urzędnicy i pracownicy sekretariatu Rzecznika podlegają regulaminom i przepisom stosowanym wobec pracowników WE. Ich liczba jest ustalana co rok w ramach procedury budżetowej.
Zakres podmiotowy
Skargi mogą składać obywatele UE jak również każda osoba fizyczna i prawna, mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę na terenie państwa członkowskiego. Prawo skargi do RPO jest traktatowym prawem obywatela UE (art. 21 TWE) rozpatrywanym przez PE (art. 195 TWE). Choć art. 17 ust. 2 TWE stanowi, że to obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktacie, należy stwierdzić, że traktat przyznaje prawa, które nie są związane z posiadaniem obywatelstwa Unii czy nawet obywatelstwa państwa członkowskiego, art. 195 TWE stanowi, że prawo składania skarg do RPO nie jest zastrzeżone dla obywateli, ale przysługuje „wszystkim osobom fizycznym lub prawnym mającym miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim” (C-145/04 Królestwo Hiszpanii p. Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, pkt. 74).
Skarga może zostać złożona bezpośrednio lub za pośrednictwem posła do PE, co w praktyce jest rzadko spotykane. RPO informuje właściwy organ lub instytucję niezwłocznie po otrzymaniu skargi. Skargi mogą dotyczyć niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów wspólnotowych/unijnych. Działalność innych organów lub osób nie może być przedmiotem skargi do RPO.
Rzecznik przyczynia się zatem do ujawniania przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji i organów wspólnotowych z wyłączeniem jednak TS i SPI wykonujących swoje funkcje sądowe.
Skarga do RPO
Wymagania formalne składanych skarg przez uprawnione podmioty, wobec braku regulacji traktatowych, uściślił Statut Ombudsmana. Skarga kierowana do RPO powinna zawierać dane pozwalające na stwierdzenie tożsamości osoby, która ją złożyła oraz przedmiotu skargi. Skargi anonimowe nie są rozpatrywane. Skarżący może zażądać, aby skarga została zakwalifikowana jako poufna.
Ponadto skarga powinna zostać złożona w terminie dwóch lat od momentu, w którym skarżący dowiedział się o zaistnieniu sytuacji będącej przedmiotem skargi. Jej złożenie musi być poprzedzone odpowiednimi działaniami administracyjnymi wobec instytucji i organów, których dotyczy. RPO może, jeżeli ze względu na charakter skargi uzna to za właściwe, doradzić wnoszącemu skargę, aby skierował ją do innego organu.
Skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące stosunku pracy między instytucjami i organami wspólnotowymi a ich pracownikami są dopuszczalne wówczas tylko, gdy skarżący wyczerpał możliwości składania zażaleń i skarg przewidziane w wewnętrznych przepisach administracyjnych oraz gdy upłynął termin udzielenia odpowiedzi przez organ lub instytucję.
Przyjmowanie skarg
Skargi są identyfikowane, rejestrowane i numerowane w chwili ich przyjęcia (uznania za dopuszczalne). Skarżącemu wysyłane jest wówczas potwierdzenie przyjęcia skargi wraz z oznaczeniem numeru rejestracyjnego skargi i urzędnika zajmującego się sprawą. Petycja przekazana RPO przez PE, za zgodą wnioskodawcy, kwalifikowana jest jako skarga. W uzasadnionych przypadkach, i zawsze za zgodą skarżącego, RPO może przekazać skargę PE w celu rozpatrzenia jej jako petycji. W uzasadnionych przypadkach, także za zgodą skarżącego RPO może przekazać skargę innym właściwym władzom.
Jak wynika z rocznych sprawozdań przedstawianych PE przez RPO każdego roku, w ostatnich latach Rzecznik zapewnił skuteczną pomoc w przypadku ok. 75% wszystkich skierowanych do niego spraw, włącznie ze skargami, które zostały uznane za niedopuszczalne, poprzez wszczęcie dochodzenia, przekazanie sprawy do właściwego organu lub udzielenie porady dotyczącej tego, gdzie można się zwrócić w celu szybkiego i skutecznego rozwiązania problemu. Z drugiej zaś strony ok. 70% wszystkich wpływających skarg leży poza zakresem kompetencji ponieważ w zdecydowanej większości przypadków skargi nie są skierowane przeciw organowi wspólnotowemu lub instytucji wspólnotowej.
Badanie dopuszczalności skargi, wszczęcie i przebieg postępowania przed RPO
Rzecznik Praw Obywatelskich ustala, czy skarga wchodzi w zakres jego kompetencji i czy jest dopuszczalna. Przed podjęciem decyzji może zażądać od skarżącego dostarczenia dodatkowych informacji lub dokumentów.
Jeśli skarga nie wchodzi w zakres kompetencji Rzecznika lub nie została zakwalifikowana jako dopuszczalna. RPO zamyka wówczas sprawę. Informuje on skarżącego o swojej decyzji wraz z uzasadnieniem.
Jeżeli jednak RPO uzna, że istnieją dostateczne podstawy do podjęcia dochodzenia, informuje o tym skarżącego i instytucję, której skarga dotyczy. Rzecznik przekazuje instytucji kopię skargi i wzywa ją do złożenia wstępnej opinii (ang. preliminary opinion) w terminie, który na ogół wynosi do trzech miesięcy.
RPO wysyła opinię instytucji do skarżącego, który ma możliwość zgłoszenia uwag w określonym terminie, który na ogół wynosi maksymalnie jeden miesiąc. Na tym etapie postępowania RPO może w uzasadnionych przypadkach zakończyć je, np. gdy działanie podjęte przez instytucję objętą skargą jest wystarczające z punktu widzenia interesu osoby wnoszącej skargę. Jeżeli jednak dotychczasowy rezultat postępowania nie jest satysfakcjonujący Rzecznik kontynuuje działanie. W określonych przypadkach może przedstawić projekt rekomendacji rozwiązana. Takie działanie RPO kreuje obowiązek organu przeciwko któremu złożono skargę udzielenia szczegółowej opinii w terminie trzech miesięcy. Końcowym etapem postępowania jest złożenie przez Rzecznika szczegółowego raportu z postępowania PE.
RPO z inicjatywy własnej lub w wyniku skargi wszczyna wszelkie dochodzenia, które uzna za uzasadnione. Dla umożliwienia realizacji swoich obowiązków ma prawo dostępu do dokumentów wszelkich informacji, których zażąda od instytucji i organów wspólnotowych, z zastrzeżeniem obowiązku nieujawniania informacji przez Rzecznika. Dostęp do dokumentów lub informacji niejawnych, w szczególności do dokumentów sensytywnych reguluje Rozporządzenie PE i Rady 1049/2001.
Instytucje lub organy przekazujące niejawne informacje lub dokumenty powiadamiają RPO o takim utajnieniu. W każdym przypadku tak Rzecznik, jak i jego pracownicy, zobowiązani są do zachowania dyskrecji co do wszelkich informacji, które uzyskali w ramach wykonywania swoich obowiązków.
Instytucje i organy wspólnotowe udostępniają dokumenty pochodzące z państw członkowskich, opatrzone klauzulą tajności, wyłącznie za uprzednią zgodą tego państwa. Natomiast pozostałe dokumenty pochodzące z państw członkowskich są udostępniane przez instytucje i organy wspólnotowe po poinformowaniu państwa członkowskiego.
Pracownicy instytucji i organów wspólnotowych są zobowiązani do składania zeznań na wniosek RPO.
RPO w każdej sprawie może zwrócić się o pomoc do PE, który jest patronem Rzecznika. Tak więc w przypadku, gdy RPO nie otrzyma żądanej pomocy od instytucji bądź organów wspólnotowych, informuje o tym Parlament Europejski, który podejmuje odpowiednie działania.
W przypadku gdy RPO ujawni przypadek niewłaściwego administrowania, przedkłada zainteresowanej instytucji lub organowi projekty zaleceń. Niewłaściwe administrowanie może w szczególności polegać na braku transparentności działań, niedbalstwie, nadużywaniu władzy, nieuczciwości, korupcji, naruszeniu prawa do obrony, naruszeniu procedur, zbędnej zwłoce, dyskryminacji.
Osoba fizyczna lub prawna, która złożyła skargę, jest informowana przez Rzecznika o wynikach dochodzenia, o opinii wyrażonej przez zainteresowaną instytucję lub organ, jak również o ewentualnych zaleceniach Rzecznika. Na zakończenie każdej sesji rocznej RPO przedstawia PE sprawozdanie dotyczące wyników jego dochodzeń.
Przykładem z praktyki prac RPO jest przyjęcie przez PE, z jego inicjatywy 6 września 2001 r. rezolucji zatwierdzającej Kodeks dobrej praktyki administracyjnej, którego powinny przestrzegać instytucje i organy UE, ich służby administracyjne i urzędnicy w kontaktach z indywidualnymi osobami. Kodeks uwzględnia zasady europejskiego prawa administracyjnego zawarte w orzecznictwie ETS, a także czerpie inspirację z praw krajowych.
Relacja postępowania Rzecznika do postępowania sądowego i administracyjnego
RPO nie może brać udziału w postępowaniach sądowych. Nie może także kwestionować zasadności orzeczeń sądowych. Złożenie skargi do Rzecznika nie ma wpływu na bieg terminów do wnoszenia środków odwoławczych w postępowaniu sądowym i administracyjnym.
Jeżeli RPO orzekł o niedopuszczalności skargi albo zaprzestał jej rozpatrywania z powodu toczącego się lub zakończonego postępowania sądowego dotyczącego zarzutów podniesionych w skardze, wyniki dotychczasowego postępowania Rzecznika są rejestrowane bez dalszych czynności.
RPO a Parlament Europejski
Przyjmuje się, że RPO jest organem pomocniczym dla PE, który z upływem czasu ewoluował od wykonawcy funkcji kontrolnych PE do pozycji samodzielnego i niezależnego urzędu. PE wybiera Rzecznika, jest też jego politycznym patronem. Cechują się wspólną siedzibą w Strasburgu.
RPO składa PE roczne sprawozdanie z ogółu swojej działalności, zawierające także wyniki prowadzonych przez niego dochodzeń. RPO może także przedstawić PE specjalne sprawozdania, jeśli jego zdaniem prowadzą one do wypełnienia obowiązków Rzecznika. Sprawozdanie roczne i sprawozdania specjalne mogą zawierać zalecenia, które jego zdaniem przyczyniają się do wypełnienia obowiązków Rzecznika
O wykreowaniu się samodzielności RPO wobec patrona świadczy sprawa dziennikarza Malta Today z 2005 r., którego skarga dotyczyła odmowy udostępnienia przez PE danych o pokrywanych z jego budżetu wydatkach pięciu maltańskich posłów. Zdaniem skarżącego, wydatki te pokrywane były ze środków publicznych, czyli pośrednio przez podatników, w związku z czym powinni oni mieć dostęp do informacji o sposobie ich wykorzystania. Parlament uzasadnił swoją odmowę ochroną danych osobowych, stwierdzając także, że publiczna kontrola tych wydatków jest prowadzona przez Komisję ds. Kontroli Budżetowej oraz Trybunał Obrachunkowy. RPO w 2007 r., po uzyskaniu opinii Europejskiego Inspektora Ochrony Danych, uznał odmowę udzielenia informacji przez PE za przejaw niewłaściwego administrowania oraz zobowiązał parlament do ponownego rozważenia wniosku skarżącego i przyznania mu dostępu do informacji dotyczących wydatków maltańskich posłów do PE. Dochodzenia prowadzone przez Rzecznika w miażdżącej przewadze dotyczą jednak Komisji.
Traktat z Lizbony
Zmiany wprowadzone TL nie wpływają na aktualność treści niniejszego komentarza. Od daty wejścia w życie TL przepis artykułu 195 TWE będzie nosił numer 228 TUE. TL nie wprowadza zasadniczych zmian do treści tego przepisu. Przepis nowego artykułu 228 TUE mówi o Europejskim Rzeczniku Praw Obywatelskich (rozszerza zatem nazwę o „Europejski”). RPO będzie wybierany, a nie jak aktualnie mianowany przez PE (nowy ust. 1 i 2). Dodatkowa zmiana wprowadzana w TL dotyczy uprawnienia PE do stanowienia w drodze rozporządzeń z własnej inicjatywy zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, po zasięgnięciu opinii Komisji i za zgodą Rady, w sprawie określenia statusu i ogólnych warunków pełnienia funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich.
5