SYSTEM POLITYCZNY HISZPANII
GENEZA: KONSTYTUCJA I USTRÓJ TERYTORIALNY
Początki współczesnego konstytucjonalizmu hiszpańskiego należy wiązać ze schyłkiem i upadkiem działalności nacjonalistycznego dyktatora, generała Francisco Franco. Po jego śmierci w 1975 r. władzę w Hiszpanii przejął wyznaczony przez niego na następcę książę Juan Carlos z dynastii Burbonów. W praktyce już w roku następnym zatwierdzono w ogólnonarodowym referendum ustawę reformującą polityczne struktury państwa. Demokratyczne reformy oznaczały więc m.in. możliwość wyboru nowego parlamentu (Kortezów), co nastąpiło w 1977 r. Ciało to uchwaliło w 1978 r. demokratyczną konstytucję, która jeszcze w tym samym roku została zatwierdzona w ogólnonarodowym referendum, jak również podpisana przez króla.
Hiszpańską monarchię konstytucyjną trudno jest zaklasyfikować w ramach typologii dwóch podstawowych ustrojów terytorialnych współczesnego państwa, a więc w ramach ustroju federacyjnego, bądź unitarnego. Kraj ten reprezentuje raczej formę pośrednią, którą jest państwo wspólnot - ustrój pod wieloma względami zbliżony do cech znanych z federacji. Hiszpania jest krajem podzielonym na gminy, prowincje i wspólnoty autonomiczne.
W porównaniu do typowo federacyjnych części państwa, wspólnoty autonomiczne nie posiadają uprawnień konstytucyjnych, jak również nie cieszą się suwerennością, która - zgodnie z konstytucją - pozostaje wyłącznie w gestii państwa: "Konstytucja opiera się na nierozerwalnej jedności Narodu Hiszpańskiego, wspólnocie i niepodzielności kraju wszystkich Hiszpanów, uznaje prawo do autonomii narodów i regionów, z których się składa i solidarności między nimi wszystkimi". W efekcie każda ze wspólnot posiada swój statut, który określa zakres ustawodawczej i wykonawczej autonomii danego regionu, stanowiąc przy tym o podziale kompetencji między administracją centralną a władzą terenową. Państwo nie może wprawdzie ingerować w treść 17 statutów, jednak następujące w nich z inicjatywy władz danego regionu zmiany wymagają zgody Kortezów.
SYSTEM POLITYCZNY
Głowa państwa
Szefem państwa jest w Hiszpanii monarcha. W praktyce monarcha jest najwyższym reprezentantem kraju (reprezentuje Królestwo Hiszpanii na zewnątrz), sprawuje arbitraż oraz moderuje normalne funkcjonowanie hiszpańskich instytucji (jego ingerencja w funkcjonowanie układu nie jest jednak duża). Król jest także naczelnym dowódcą sił zbrojnych, pozostając przy tym nietykalnym, tzn. nie ponosząc przed nikim odpowiedzialności. Wydawane przez niego akty urzędowe wymagają kontrasygnaty premiera, a w niektórych przypadkach przewodniczącego Kongresu Deputowanych (jednej z dwóch izb parlamentu). Król składa premierowi wniosek o sformowanie gabinetu, mianuje przewodniczącego miejscowego sądu najwyższego i zatwierdza ministrów. Monarcha zwołuje i zamyka sesje parlamentu oraz zatwierdza i ogłasza ustawy.
Parlament
Hiszpański parlament to dwuizbowe, wyłaniane raz na 4 lata, Kortezy Generalne, w skład których wchodzą Kongres Deputowanych i Senat. Obie izby pochodzą z wyborów powszechnych i bezpośrednich.
Kongres Deputowanych liczy 300-400 członków i wybierany jest według systemu proporcjonalnego d'Hondta - wyjątkiem są dwa okręgi jednomandatowe w enklawach Ceuta i Melilla. W podziale mandatów uczestniczą te ugrupowania, którym udało się przekroczyć próg zaporowy ustalony na poziomie 3 proc. głosów, przy czym okręgiem wyborczym jest prowincja - nie stoi więc przy tym nic na przeszkodzie żeby do Kongresu dostały się także te ugrupowania regionalne, których poparcie w skali kraju jest niższe niż 3 proc.
Natomiast w liczącym ogółem 251 członków Senacie 208 parlamentarzystów wybiera się według systemu większościowego (większość względna) przy zachowaniu zasady równej reprezentacji wszystkich prowincji: każda prowincja wybiera 4 senatorów (wyjątkiem są Baleary i dwie prowincje kanaryjskie - odpowiednio 5 i 11 senatorów), zaś brakująca w tym wyliczeniu część senatorów (51) jest desygnowana przez zgromadzenia ustawodawcze poszczególnych wspólnot autonomicznych: każda z nich - niezależnie od swojej wielkości, czy liczebności - desygnuje jednego deputowanego, jednak te z nich, które są bardziej liczne mają prawo powołać po jednym senatorze na każdy milion swoich mieszkańców.
Czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do obu izb Kortezów Generalnych przysługuje osobom, które ukończyły 18 rok życia. Izby zbierają się na dwóch sesjach zwyczajnych w roku, zaś na sesjach nadzwyczajnych - na wniosek rządu, absolutnej większości członków jednej z izb lub Stałej Deputacji (organ ten powołany jest w każdej izbie, a składa się z co najmniej 21 członków każdej z nich i stoi na straży interesów i praw tych izb między sesjami, gdy izby zostały rozwiązane lub upłynęły ich pełnomocnictwa - zatwierdza on dekrety z mocą ustawy między kadencjami izby niższej).
Mandat członka Kortezów Generalnych może być łączony ze stanowiskiem w rządzie, nie można natomiast łączyć mandatu członka zgromadzenia wspólnoty autonomicznej z mandatem deputowanego do Kongresu.
Hiszpański parlament zajmuje się ustawodawstwem, uchwalaniem budżetu państwa, kontrolą działalności rządu oraz wyraża zgodę na ratyfikację niektórych umów międzynarodowych. Ze względu na ustrój terytorialny państwa, wymienione na początku kompetencje ustawodawcze nie leżą wyłącznie w gestii parlamentu ogólnokrajowego - część z nich jest delegowana do zgromadzeń ustawodawczych w regionach autonomicznych.
Uwzględniając kryterium charakteru regulowanych prawem zagadnień, w Hiszpanii wyróżnia się trzy rodzaje ustaw: (1) organiczne, tj. dotyczące praw i wolności publicznych, systemu wyborczego i statutów autonomicznych; (2) podstawowe i (3) zwykłe.
Inicjatywa ustawodawcza przysługuje rządowi, Kongresowi Deputowanych (konkretnie: grupie parlamentarnej lub 15 deputowanym), Senatowi (konkretnie: grupie parlamentarnej lub 25 senatorom), zgromadzeniom wspólnot autonomicznych i obywatelom - w przypadku inicjatywy ludowej wymaganych jest co najmniej 500 tys. podpisów. Ten ostatni tryb obowiązuje jednak z wyłączeniem spraw należących do właściwości ustaw organicznych, w sprawach podatkowych, prawa łaski i dotyczących stosunków międzynarodowych. Warto zauważyć, iż obie izby mogą przekazać uchwalanie ustaw lub wniosków ustawodawczych stałym komisjom ustawodawczym, jednak istnieje możliwość, w której plenum danej izby wyraźnie zastrzeże podjęcie decyzji w określonej sprawie tylko dla siebie.
Ustawę rozpatruje się najpierw Kongresie Deputowanych, który uchwala ją zwykłą większością lub większością absolutną (w przypadku ustaw organicznych). Projekt jest następnie przekazywany do Senatu, który może go w ciągu 2 miesięcy od otrzymania przyjąć bez zastrzeżeń, zaproponować poprawki lub postawić wobec niego weto (bezwzględną większością ogólnej liczby senatorów). Kongres Deputowanych może odrzucić takie weto większością bezwzględnej ogólnej liczby deputowanych lub - w przypadku nieosiągnięcia podobnej większości - zwykłą większością głosów, lecz dopiero po upływie 2 miesięcy; w innym przypadku projekt upada.
Kongres Deputowanych przyjmuje poprawki Senatu zwykłą większością głosów, a po tej procedurze w terminie 15 dni od uchwalenia danego aktu prawnego król sankcjonuje (zatwierdza), a następnie promulguje (oficjalnie ogłasza) ową ustawę. Przeciwko ustawom prawnie w ten sposób ogłoszonym przysługuje - w terminie 3 miesięcy od publikacji - skarga na ich niekonstytucyjność. Skarżyć do miejscowego Trybunału Konstytucyjnego mogą: premier, Obrońca Ludu, 50 deputowanych do Kongresu lub 50 senatorów, jak również organy ustawodawcze bądź wykonawcze wspólnot autonomicznych.
Warto zauważyć, że decyzje polityczne o szczególnym znaczeniu mogą być poddawane pod referendum konsultacyjne, które zarządzane jest przez króla na wniosek premiera, który to wniosek musi być wcześniej zaaprobowany przez Kongres Deputowanych.
Specyficzną cechą hiszpańskiego parlamentaryzmu jest fakt, że rozwiązaniu mogą ulec nie tylko całe Kortezy Generalne, ale także jedna z dwóch jego izb - decyzja w tej sprawie należy do króla, jednak monarcha podejmuje ją na wyłączny wniosek premiera. Cała procedura nie może dojść do skutku przed upływem roku od poprzedniego rozwiązania parlamentu. Wniosek o rozwiązanie nie może być także zgłoszony, jeśli w toku jest procedura zmierzająca do wyrażenia wotum nieufności wobec rządu.
Hiszpański parlament powołuje na 5-letnią kadencję wspominanego wyżej Obrońcę Ludu, czyli rzecznika praw obywatelskich, sprawującego nadzór nad administracją w zakresie poszanowania praw obywateli. Kortezy Generalne wyłaniają też radców Trybunału Obrachunkowego: kadencja trwa tu 9 lat, a wybiera się po 6 radców z każdej izby.
Rząd
Hiszpańskiemu rządowi przewodzi premier, który jest powoływany przez króla. Kandydat na to stanowisko musi cieszyć się zaufaniem Kongresu Deputowanych, przed którym ponosi przecież odpowiedzialność polityczną. Monarcha powołuje także - i na wniosek premiera - pozostałych członków rządu: wicepremierów i ministrów.
Sam proces powoływania rządu obejmuje kilka etapów. Najpierw król proponuje Kongresowi kandydata na szefa rządu, który następnie prosi o zaufanie tej izby. W dalszej kolejności król powołuje - na wniosek premiera - członków rządu. Następnie, jeśli Kongres wyrazi absolutną większością głosów ogólnej liczby deputowanych zaufanie kandydatowi, monarcha mianuje go szefem rządu. W przypadku problemów z uzyskaniem zaufania w przeciągu 48 godzin odbywa się kolejne głosowanie nad tą samą kandydaturą, z tą jednak różnicą, że tym razem wystarcza zwykła większość głosów. W sytuacji, gdy obydwa wskazane wyżej głosowania nie zakończą się wyrażeniem zaufania, król przedstawia nowe kandydatury działając w wyżej wymienionym trybie. Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od pierwszego głosowania żaden z kandydatów nie uzyska zaufania, król rozwiązuje obie izby i zarządza nowe wybory.
Do zadań rządu należy kierowanie polityką wewnętrzną, zagraniczną i obronną państwa oraz administracją cywilną i wojskową. Premier nadaje kierunki prac rządu oraz koordynuje funkcje pozostałych członków gabinetu. Można więc w uproszczeniu stwierdzić, że pozycja szefa rządu jest mocna i zbliżona niemieckiej koncepcji czyli mechanizmu kompetencji wytycznych, jaką ma kanclerz RFN.
Jak już zauważono, hiszpański rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed Kongresem Deputowanych - izba ta może doprowadzić do ustąpienia rządu, wybierając nowego premiera. Odpowiedni wniosek o wotum nieufności dla rządu może złożyć 1/10 deputowanych do Kongresu, a do sam mechanizm udaje się wykorzystać, gdy w głosowaniu wniosek poprze absolutna większość. Co warte ponownego podkreślenia, podobny wniosek musi zawierać nazwisko kandydata na nowego premiera (konstruktywne wotum nieufności).
Premier i jego ministrowie ponoszą odpowiedzialność karną przed Izbą Karną Trybunału Najwyższego - w przypadku, gdy oskarżenie dotyczy zdrady lub innego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu państwa i zarazem popełnionego w związku z wykonywaniem funkcji, oskarżenie może być wniesione na wniosek 1/4 deputowanych do Kongresu i za aprobatą jego większości absolutnej.
Władza sądownicza
W rozbudowanym systemie hiszpańskiego sądownictwa na uwagę zasługuje Trybunał Konstytucyjny. Czuwa on nad zgodnością prawa z konstytucją, którą parlament może zmienić częściowo, całkowicie, bądź wreszcie zrewidować te jej części, które uznano za szczególnie ważne dla zachowania ustroju państwa - inicjatywę ustawodawczą w sprawie zmiany konstytucji posiadają rząd, Kongres Deputowanych - dwie grupy parlamentarne lub 70 deputowanych, oraz Senat - 50 senatorów.
W skład Trybunału Konstytucyjnego wchodzi 12 członków powoływanych przez króla: spośród nich 4 na wniosek Kongresu Deputowanych, 4 na wniosek Senatu, po 2 na wniosek rządu i Rady Głównej Władzy Sądowej (organ zapewniający niezawisłość sądów).
Członkowie Trybunału powoływani są na 9 lat, a co 3 lata ulega wymianie 1/3 składu ciała.
Trybunał rozpoznaje skargi dotyczące zgodności z konstytucją ustaw oraz aktów normatywnych o mocy ustawy, skargi o ochronę praw w związku z pogwałceniem praw i wolności, spory kompetencyjne między państwem a wspólnotami autonomicznymi oraz pomiędzy samymi wspólnotami. Ponadto warto odnotować, że każdy obywatel ma prawo do wniesienia skargi do Trybunału, natomiast rząd hiszpański może zakwestionować przed Trybunałem akty i postanowienia podjęte przez organy wspólnot autonomicznych.
SYSTEM PARTYJNY
W Hiszpanii istnieje system wielopartyjny, jednak dwie partie - Hiszpańska Socjalistyczna Partia Robotnicza (PSOE) i Partia Ludowa (PP) - są w nim ugrupowaniami, które zdobywają najwięcej głosów i w praktyce od lat odpowiadają za tworzenie kolejnych ekip rządowych.
Nieco inaczej sytuacja kształtowała się wkrótce po śmierci generała F.Franco - ówcześnie kluczową rolę odgrywała Unia Demokratycznego Centrum (UCD) skupiająca partie od centrolewicy do umiarkowanej prawicy. Na uwagę zasługuje tradycyjnie wciąż mocna - choć ostatnimi czasy jednak słabnąca - pozycja nacjonalistycznej CiU oraz wyraźnie zyskująca na poparciu lewica republikańska z ERC; to ostatnie ugrupowanie nie tylko w 2004 r. wyraźnie poprawiło swój wynik wyborczy, ale także - jeszcze w roku poprzednim - umocniło swoją pozycję w Katalonii, wchodząc nawet do koalicyjnego rządu lewicy. Wydaje się, że obecność ERC w Kortezach - jak również innych partii typowo regionalnych (a zwłaszcza lewicowych) - może w przyszłości stymulować kroki w kierunku reformy ustroju terytorialnego państwa.
Należy podkreślić, że decentralizacja hiszpańskiego systemu partyjnego daje już dzisiaj poszczególnym ugrupowaniom możliwość relatywnie swobodnego artykułowania własnych poglądów - przykładem niech będą wydarzenia związane z pierwszym europejskim referendum konstytucyjnym, które odbyło się właśnie w Hiszpanii (luty 2005); najważniejsze partie stworzyły wówczas dwa bloki - za owym traktatem konstytucyjnym opowiadały się PSOE, PP, CIU, PNV i CC, przeciw natomiast - IU, ERC, BNG, EA, CHA i Na-Bai. Widać więc, że "kaliber" ugrupowań po obu stronach barykady był różny, jednak sam układ świadczy na pewno o pluralizmie.
Czymś, co charakteryzuje wspomniany tu tylko "regionalizm partyjny" jest również obecność w poszczególnych wspólnotach autonomicznych Hiszpanii partii ściśle powiązanych z dwoma największymi ugrupowaniami, czyli PSOE i PP. Różne mutacje partii działających na szczeblu centralnym mają nierzadko także nieco inne priorytety i odcienie programowe od centrum - obowiązuje więc tu pewna doza autonomii programowej i "jedności w różnorodności".
4