Polityka rolna UE

1. Podstawowe cele i zasady Wspólnej Polityki Rolnej

Wspólna Polityka Rolna (WPR) to najlepiej rozwinięty i najbardziej kosztowny sektor polityki gospodarczej w Unii Europejskiej (UE). W przeciwieństwie do pozostałych sektorów gospodarki, które funkcjonują na zasadach rynkowych, rolnictwo jest szczególnie wspierane i chronione.

Plany utworzenia w Europie wspólnego rynku rolnego istniały jeszcze przed utworzeniem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Jednak podstawowe zasady Wspólnej Polityki Rolnej określone zostały dopiero w Traktacie ustanawiającym EWG. 25 marca 1957 r. w Rzymie Traktat ten podpisało sześć państw: Francja, Niemcy, Belgia, Holandia, Luksemburg i Włochy. Przyjęcie wspólnej polityki w dziedzinie rolnictwa miało przyczynić się do realizacji podstawowego celu Wspólnoty, jakim było popieranie harmonijnego rozwoju działalności gospodarczej, umacnianie stabilności, podnoszenie poziomu życia i ustanowienie ściślejszych stosunków pomiędzy państwami członkowskimi. Państwa tworzące EWG dążyły do zapewnienia stałej podaży żywności oraz poprawy poziomu życia ludności wiejskiej.

Traktat zakładał, że w celu zapewnienia sprawnego działania i rozwoju wspólnego rynku produktów rolnych, członkowie Wspólnoty ustalą wspólną politykę rolną i będą ją stopniowo rozwijać.

1.1. Cele Wspólnej Polityki Rolnej

Do najważniejszych celów WPR należą:

• zwiększenie wydajności produkcji rolnej w drodze rozwoju postępu technicznego,

• zapewnienie racjonalnego rozwoju produkcji rolnej oraz pełnego wykorzystania czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej,

• zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej, przede wszystkim przez podniesienie indywidualnego dochodu osób zatrudnionych w rolnictwie,

• stabilizacja rynków rolnych,

• zapewnienie ciągłości dostaw żywnoś2ci,

• zapewnienie odpowiednich cen dla konsumentów.

WPR można podzielić na dwie części. Są to:

• System organizacji rynków rolnych, mający na celu zapewnienie rolnikom odpowiedniego poziomu dochodów oraz ochronę rolnictwa wspólnotowego przed konkurencja światową;

• Polityka strukturalna, która wspiera przemiany strukturalne w rolnictwie i na obszarach wiejskich.

1.2. Zasady Wspólnej Polityki Rolnej

WPR została oparta na trzech podstawowych zasadach:

• Jednolitość rynku - zniesienie wszelkich ograniczeń w handlu produktami rolnymi pomiędzy krajami Wspólnoty, oraz wprowadzenie wspólnych jednolitych regulacji dotyczących funkcjonowania rynku rolnego (wspólne ceny, reguły konkurencji, harmonizacja przepisów administracyjnych, weterynaryjnych, ochrony środowiska, wspólne przepisy w handlu z krajami trzecimi).

• Preferencje dla krajów członkowskich - pierwszeństwo zbytu towarów rolnych pochodzących z krajów członkowskich, rozbudowany system ochrony przed importem rolnym z krajów trzecich.

• Solidarność finansowa - wspólne i solidarne ponoszenie kosztów prowadzenia WPR. Koszty obciążają wszystkie państwa członkowskie, niezależnie od stopnia w jakim korzystają one ze środków przeznaczonych na finansowanie WPR.

1.3. Organizacja rynków rolnych

Wspólny rynek rolny obejmuje rolnictwo i handel produktami rolnymi. Przez produkty rolne rozumie się produkty ziemi, hodowli i rybołówstwa oraz bezpośrednio z nimi związane produkty pierwszego stopnia przetworzenia.

Traktat przewidywał, że dla osiągnięcia celów WPR utworzona zostanie wspólna organizacja rynków rolnych, która może objąć wszystkie działania niezbędne do realizacji celów wspólnej polityki rolnej, w szczególności ustalać ceny, subwencje, rekompensaty, zasady składowania i dystrybucji oraz mechanizmy stabilizacji eksportu i importu. Wspólna organizacja rynków ma za zadanie wykluczyć wszelką dyskryminację między producentami lub konsumentami Wspólnoty. Tworzona wspólna polityka cen na rynku rolnym musi opierać się na wspólnych kryteriach i jednolitych metodach kalkulacji.

W zależności od rodzaju produktu wspólna organizacja rynku przyjąć miała jedną z następujących form:
1. Wspólne zasady w dziedzinie konkurencji;
2. Obowiązkowa koordynacji różnych krajowych organizacji rynków rolnych;
3. Europejska organizacja rynku.

W praktyce zrealizowano wariant trzeci. Stworzono jedną, wspólną dla wszystkich krajów członkowskich, organizację rynku rolnego. Ponieważ rynek rolny nie jest jednolity, lecz składa się z wielu branż, dla każdego rynku branżowego powstały odrębne regulacje. Istnieje więc wiele wspólnych rynków branżowych, np.: rynek zbożowy, mleka i przetworów mlecznych, wołowiny i cielęciny, wieprzowiny, baraniny, jaj i mięsa drobiowego, wina, ziemniaków, cukru, warzyw i owoców, i inne.

Ze względu na specyfikę poszczególnych rynków branżowych powstały różne modele wspólnej organizacji rynków. Do podstawowych form należą:

• Wspólna organizacja rynku w oparciu o interwencję na rynku wewnętrznym i zewnętrzną ochronę. Obejmuje ona skup interwencyjny, gdy cena rynkowa spadnie poniżej ustalonej, minimalnej ceny gwarantowanej oraz ochronę przed tanim importem przez system wysokich ceł, opłat wyrównawczych i subsydiowanie eksportu rolnego (np. zboża, ryż, cukier, mleko i produkty mleczarskie, wołowina, wieprzowina, baranina, wino stołowe, niektóre owoce i warzywa).

• Wspólna organizacja rynku w oparciu o zewnętrzną ochronę, lecz bez interwencji na rynku wewnętrznym. Obejmuje ona ochronę przed tanim importem przez system ceł i opłat wyrównawczych oraz subsydiowanie eksportu nadwyżek produktów rolnych (np. jaja, drób, wina inne niż stołowe, wiele owoców i warzyw).

• Wspólna organizacja rynku w oparciu o dopłaty na hektar upraw lub określoną ilość produkcji (np. len, konopie, chmiel, nasiona)¹.

1.3.1. Instrumenty wspólnej polityki rynkowej

Podstawowym elementem organizacji rynków rolnych jest system gwarancyjno - cenowy, regulujący zarówno ceny na rynku wewnętrznym wspólnoty jak i w handlu z krajami trzecimi.

Wspólna polityka rynkowa obejmuje:

• System cen gwarantowanych na produkty rolne;

System cen płodów rolnych obejmuje trzy rodzaje cen:

• Cena "docelowa" (kierunkowa, podstawowa) - cena, która według ustaleń wspólnotowych powinna się ukształtować na rynku wewnętrznym, biorąc pod uwagę warunki rynkowe. Nie jest to cena obowiązkowa, ale cena która ma pomóc producentom w planowaniu produkcji.

• Cena "interwencyjna" (skupu) - cena gwarantowana, którą producent otrzyma sprzedając swój produkt instytucji interwencyjnej, w sytuacji gdy podaż artykułów rolnych będzie tak wysoka, że zagrozi obniżeniem ceny rynkowej poniżej przewidywanego poziomu. Cena interwencyjna jest niższa od ceny docelowej, aby zachęcić producentów do poszukiwania odbiorców na rynku.

• Cena "progowa" - cena minimalna, po której produkt sprowadzony z kraju trzeciego może zostać sprzedany na rynku Wspólnoty. Jest ona zbliżona do ceny docelowej. Jeżeli cena światowa importowanego towaru jest niższa od ceny progu, importer musi pokryć różnicę.

• Interwencyjne zakupy na rynku rolnym - skup płodów rolnych przez instytucje interwencyjne w sytuacji, gdy wysoka podaż artykułów rolnych zagraża spadkiem ceny rynkowej poniżej określonego poziomu. Interwencja może być automatyczna lub uznaniowa.

• System wysokich ceł importowych i opłat wyrównawczych - wprowadzając produkt na rynek Wspólnoty importer płaci opłatę wyrównawczą (lub cło importowe), która stanowi różnicę pomiędzy ceną progową, a niższą ceną na rynkach światowych. Opłaty wyrównawcze wpływają do budżetu Wspólnoty jako środki własne. Zgodnie ze wskazówkami porozumienia końcowego Rundy Urugwajskiej Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu GATT opłaty wyrównawcze zastępowane są cłami importowymi, które faktycznie pełnią funkcję stosowanych wcześniej opłat.

• Kontyngenty importowe - ilościowe ograniczenia importu.

• Subsydia do eksportu - eksporter sprzedając produkty do krajów trzecich otrzymuje dopłatę w wysokości różnicy pomiędzy wyższą ceną na rynku Wspólnoty, a niższą ceną na rynku światowym.

• System kwot produkcyjnych (progów gwarancji) - określona wielkość produkcji w danym sektorze, która stanowi granicę gwarantującą skup po pełnej cenie interwencyjnej. Jeżeli produkcja przekroczy ustalony limit, gwarantowana cena interwencyjna zostaje obniżona, przy ustalaniu cen na następny rok.

• System ekonomicznej współodpowiedzialności producentów, którzy przekroczyli przydzielony im pułap produkcji. Przekroczenie progu gwarancji powoduje utratę gwarancji cenowej na produkcję ponad przydzielony limit lub też ukaranie producentów dodatkowymi opłatami.

1.4. Polityka strukturalna w rolnictwie

Polityka strukturalna ukierunkowana jest na wspieranie rozwoju regionów wiejskich. W przeciwieństwie do polityki rynkowej przynoszącej z reguły krótkotrwałe efekty, polityka strukturalna nastawiona jest na uzyskanie efektów długookresowych. Wspólna politykę strukturalną w rolnictwie zaczęto realizować w 1972 r. Stało się bowiem jasne, że dla osiągnięcia celów WPR nie wystarczy sama regulacja rynków rolnych. Niezbędne jest także prowadzenie reform strukturalnych w rolnictwie.

Celem polityki strukturalnej jest wspieranie przemian w rolnictwie prowadzących do wyrównania różnic w poziomie rozwoju regionów wiejskich, podniesienia produktywności rolnictwa, poprawy struktury agrarnej, przekształcania gospodarstw nierentownych w nowoczesne i wydajne, optymalizacji zatrudnienia w sektorze rolnym, wdrażania postępu technicznego, zmian w strukturze produkcji, podwyższenia jakości produktów rolnych, a także poprawy stanu środowiska naturalnego. Obejmuje ona również wspieranie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich, przede wszystkim poprzez rozwój leśnictwa, agroturystyki oraz różnego rodzaju usług.

Przypisy:

¹ Unia Europejska, Informator dla rolników, Centrum Informacji Europejskiej, wydanie II, Warszawa, 1998 r., s. 15.
² D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, część druga: Prawo gospodarcze, TNOiK, Toruń 1998 r., s. 175 - 177.

2. Finansowanie wspólnej polityki rolnej

WPR finansowana jest z budżetu Wspólnoty. Wydatki na WPR należą do obowiązkowych wydatków budżetowych, wynikających bezpośrednio z postanowień Traktatu i aktów prawnych przyjętych na jego podstawie (wydatki obligatoryjne). Chociaż w wyniku reformy polityki rolnej ich udział w budżecie stopniowo spada, to ciągle dominują one w strukturze wydatków Wspólnoty (Tabela 1). Należy także podkreślić, że państwa członkowskie solidarnie ponoszą koszty prowadzenia WPR i nie ma korelacji pomiędzy wielkością środków z jakich korzysta rolnictwo danego państwa, a wkładem tego państwa do budżetu. Z tego powodu powstały dwie grupy państw: płatnicy netto i beneficjenci netto. Do głównych płatników netto w 1995 r. należeli: Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Szwecja, Austria i Finlandia. Najwięksi beneficjenci netto to Irlandia, Grecja, Portugalia, Hiszpania. Aby złagodzić istniejące między państwami problemy, spory i konflikty budżetowe, co kilka lat określana jest tzw. Perspektywa Finansowa, będąca średnioterminową strategią finansową w zakresie planowania i kontrolowania budżetu. Określa ona m.in. limity dochodów, wydatków oraz relacje pomiędzy nimi (Perspektywy Finansowe na lata 1988 - 1992, 1993 - 1999, 2000 - 2006). Przy uchwalaniu budżetu należy pamiętać, że musi być on spójny z obowiązującą Perspektywą Finansową.

Wydatki na rolnictwo są trudne do przewidzenia i planowania, co utrudnia sporządzanie budżetu. Zależą one bowiem od czynników stale ulęgających zmianie, takich jak:

- warunki naturalne (pogoda wpływająca na wysokość plonów),
- ceny na rynkach światowych,
- wahania kursów walutowych.

2.1. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa

W 1964 r. w ramach budżetu Wspólnoty utworzono Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa (FEOGA), który finansuje WPR. Środki FEOGA pochodzą zarówno z ogólnych wpływów budżetu, jak i z opłat wyrównawczych nakładanych na importowane produkty rolne, opłat cukrowych płaconych przez producentów cukru, umożliwiających zagospodarowanie nadwyżek cukru na rynku oraz z innych opłat istniejących w ramach regulacji na poszczególnych rynkach rolnych.

Tabela 1.Udział wydatków na finansowanie WPR w całości wydatków budżetu Wspólnoty(w %)

Rodzaje wydatków	1971 r.	1988 r.	1992 r.	1995 r.	1999 r. ^a
FEOGA - Sekcja Gwarancji	79,9	67,3	53,9	49,6	45,2
Fundusze Strukturalne, w tym:	5,3	15,6	31,5	31,5	35,6
FEOGA - Sekcja Orientacji	2,8	2,8	4,9	3,8

Fundusz Orientacji i Gwarancji składa się z dwóch sekcji:

• Sekcja Gwarancji - finansuje wydatki związane ze wspólną organizacją rynków;

• Sekcja Orientacji - finansuje wydatki związane z restrukturyzacją rolnictwa.

Sekcja Gwarancji FEOGA finansuje takie formy działalności jak:

• interwencje na rynku wewnętrznym Wspólnoty, które mają zapewnić ciągłość dostaw artykułów żywnościowych oraz odpowiedni poziom dochodów rolniczych,

• subsydia eksportowe, stosowane przy eksporcie artykułów rolno-spożywczych pokrywające różnicę między niższą ceną uzyskiwaną w eksporcie, a wyższą ceną na wspólnym rynku rolnym,

• kwoty kompensacyjne, które zapewniają jednolite ceny artykułów rolnych na wspólnym rynku.

Ponadto z Sekcji Gwarancji finansowane są:

• wydatki związane z ochroną środowiska i zachowaniem naturalnego krajobrazu wiejskiego, objęte Wspólna Polityką Rolną,

• wydatki związane z zalesianiem,

• koszty wcześniejszych emerytur dla rolników.

Sekcja Orientacji FEOGA finansuje działania prowadzące do restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa Wspólnoty. Polityka strukturalna w rolnictwie opiera się na współfinansowaniu z funduszy Wspólnoty projektów rozwoju opracowanych na szczeblu regionalnym lub lokalnym.

Podział funduszy pomiędzy obie sekcje jest zróżnicowany. Wydatki w ramach Sekcji Gwarancji stanowią obecnie około 45 % środków budżetu i jest to odsetek znacznie niższy niż w poprzednich latach (w 1971 r było to 79,6 %). Środki finansowe przeznaczone na potrzeby polityki strukturalnej przez długi czas stanowiły tylko niewielki ułamek całości nakładów na finansowanie rolnictwa. W 1989 r. Sekcja Orientacji została włączona do Funduszy Strukturalnych, a jej udział w ogólnej sumie budżetu, podobnie jak pozostałych Funduszy Strukturalnych, systematycznie wzrastał.

Funduszem Orientacji i Gwarancji zarządza Komisja, corocznie przyznając każdemu państwu środki finansowe w ramach Sekcji Gwarancji. Środki finansowe Sekcji Orientacji przyznawane są doraźnie. Za bieżące administrowanie środkami Funduszu odpowiadają władze poszczególnych państw członkowskich, które w imieniu Wspólnoty gromadzą środki finansowe oraz regulują wszelkie zobowiązania związane z prowadzoną polityką rolną. Każde państwo ma obowiązek rozliczenia się ze zgodności poniesionych wydatków z przepisami Wspólnoty.

3. Ewolucja Wspólnej Polityki Rolnej

W czasie pierwszego dziesięciolecia realizacji WPR wprowadzono jednolite mechanizmy interwencji na rynkach rolnych, zniesiono cła wewnętrzne i inne bariery handlowe, wprowadzono wspólną taryfę celną oraz wspólną politykę w handlu z krajami trzecimi. Działania te doprowadziły do stabilizacji rynku, zapewnienia Wspólnocie samowystarczalności żywnościowej, rozwoju obszarów wiejskich i wzrostu dochodów ludności rolniczej.

Prowadzona polityka rolna stworzyła warunki do znacznego wzrostu produkcji rolnej. W rezultacie już w latach siedemdziesiątych pojawiły się nadwyżki wielu produktów. Realizacja WPR stała się bardzo kosztowna i nadmiernie obciążała budżet Wspólnoty oraz konsumentów. Udział wydatków na sektor rolny w całym budżecie znacznie przekroczył 70 %. Negatywnym efektem realizowanej polityki był również fakt, że nie sprzyjała ona wzrostowi konkurencyjności produktów rolnych na rynkach światowych. Niezbędne stało się przeprowadzenie zmian w polityce rolnej Wspólnoty.

3.1. 3.1. 1968 r. - Plan Mansholta

18 grudnia 1968 r. przedstawiono program reformy polityki rolnej (Plan Mansholta). Obejmował on przede wszystkim poprawę struktury agrarnej przez powiększanie wielkości gospodarstw, likwidację słabych mało wydajnych gospodarstw oraz zmniejszenie nadwyżek produktów rolnych. Plan ten nie został jednak w pełni zrealizowany. Dopiero w 1972 r. wprowadzono trzy dyrektywy, z których pierwsza dotyczyła pomocy w modernizacji gospodarstw rolniczych, druga ułatwiała rolnikom powyżej 55 lat rezygnację z działalności rolniczej i dołączanie ich gruntów do innych gospodarstw w zamian za finansową pomoc, a trzecia z dyrektyw popierała edukację osób zawodowo czynnych w rolnictwie. Dyrektywa z 1975 r. wprowadziła również pomoc dla rolnictwa w regionach górskich i innych regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych, co miało zapobiec wyludnieniu obszarów geograficznie niekorzystnych.

3.2. Lata 1985 - 1990

Istotne reformy Wspólnej Polityki Rolnej, przeprowadzono w latach osiemdziesiątych. Do najważniejszych z nich należało:

• stopniowe obniżanie realnego poziomu cen ustalanych przez organy Wspólnoty na kolejne kampanie rolnicze. Ceny części artykułów nadwyżkowych obniżono również w ujęciu nominalnym,

• wprowadzenie tzw. stabilizatorów rolniczych, polegających na określeniu pułapu produkcji na dany produkt (progu gwarancji), po przekroczeniu którego gwarancje państwowe ulegają automatycznym ograniczeniu, a koszty zbytu nadwyżek obciążają producenta (zasada współodpowiedzialności),

• zaostrzenie wymogów co do jakości towarów przyjmowanych do skupu interwencyjnego oraz wprowadzenie limitów gwarantowanych interwencji,

• ograniczenie rocznej stopy wzrostu wydatków na finansowanie wspólnej organizacji rynków.

Reformom polityki rynkowej towarzyszyły działania z zakresu polityki strukturalnej. Do najważniejszych z nich należały: pomoc w modernizacji gospodarstw, modernizacji obrotu i przetwórstwa rolnego (np. niskooprocentowane kredyty), pomoc w usprawnianiu rachunkowości, wsparcie inwestycji pod warunkiem, że nie doprowadzą do zwiększenia produkcji towarów nadwyżkowych. Przewidziano pomoc dla gospodarstw, które ekstensyfikują swoją produkcję, a także kompensacje za ugorowanie ziemi lub przeznaczenie jej na cele pozarolnicze. Zachęcano do produkcji takich towarów, na które istniał popyt lub wprowadzania nowych odmian. Zaproponowano również wykorzystanie surowców rolniczych do celów nieżywnościowych. Promowano działania sprzyjające ochronie środowiska naturalnego.

W 1989 r. rozpoczęto realizację reformy Funduszy Strukturalnych. Sekcję Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnictwa włączono do Wspólnych Funduszy Strukturalnych, co zintegrowało politykę strukturalna prowadzoną w rolnictwie z innymi politykami strukturalnymi np.: polityką regionalną. Zdefiniowano cele polityki strukturalnej, wśród których znalazły się problemy WPR, np.: Cel nr 1 przewidywał pomoc dla rejonów opóźnionych w rozwoju, Cel nr 5 dotyczył wspierania reformy WPR, w szczególności: 5a) przystosowania struktury produkcji rolnej, przetwarzania i zbytu w rolnictwie i leśnictwie, 5b) pobudzania rozwoju obszarów rolniczych.

Ograniczono roczny wzrost wydatków na rolnictwo, który od 1989 r. nie mógł przekroczyć 74 % tempa wzrostu PNB Wspólnoty. Wprowadzenie pułapu wydatków wspólnoty na finansowanie WPR połączono ze zmianą proporcji pomiędzy wydatkami Sekcji Orientacji i Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnictwa. Wydatki Sekcji Orientacji, finansującej przedsięwzięcia związane z restrukturyzacja rolnictwa, miały rosnąć, natomiast wydatki Sekcji Gwarancji miały się obniżać.

Podjęte działania okazały się jednak niewystarczające. Poziom produkcji rolnej nadal wzrastał, a wraz z nim rosły wydatki budżetowe.

3.3. 1992 r. - Plan McSharry'ego

W 1992 r. kraje członkowskie przyjęły kolejne propozycje reformy WPR, przedstawione przez komisarza do spraw rolnictwa Ray'a McSharry'ego. Plan McSharry'ego zakładał zmianę form i instrumentów wspierania rolnictwa w celu zrównoważenia podaży produktów rolnych z istniejącym popytem, zmniejszenia kosztów finansowania zapasów oraz obniżenia cen i poprawy konkurencyjności rolnictwa Wspólnoty na rynkach światowych. Na pierwszym planie znalazły się, obok funkcji produkcyjnych, również ogólnospołeczne funkcje rolnictwa. Wprowadzane zmiany miały prowadzić do utworzenia modelu wydajnego, konkurencyjnego rolnictwa, opartego o gospodarstwa rodzinne, które będą zajmowały się nie tylko produkcją, lecz także ochroną środowiska oraz zachowaniem dziedzictwa kulturowego wsi. Wdrażanie pierwszego etapu reform rozłożono do 1996 r. Na koniec tego okresu zaplanowano podsumowanie efektów oraz podjecie decyzji dotyczących kolejnego etapu.

W ramach reformy zastosowano następujące rozwiązania dotyczące wspólnej organizacji niektórych rynków branżowych:

• obniżono ceny regulowane podstawowych produktów rolnych w ciągu trzech lat o 15 % - 30 % (zboża rośliny oleiste, strączkowe, bydło rzeźne),

• wyeliminowano wsparcie cenowe dla nasion oleistych i wysokobiałkowych,

• wprowadzono subwencje bezpośrednie, które miały zrekompensować rolnikom spadek dochodów, powstały w wyniku obniżki cen,

• uzależniono możliwość uzyskania subwencji kompensacyjnych od zmniejszenia powierzchni upraw lub obniżenia intensywności produkcji zwierzęcej,

• wprowadzono system przymusowego wyłączenia z uprawy 15 % ziemi w zamian za opłaty kompensacyjne (dotyczy rolników produkujących ponad 92 to zbóż rocznie),

• zmniejszono kwoty mleczne (prawo do produkowania) każdorazowo o 1 % przez 2 lata,

• obniżono ceny gwarantowane na masło o 5 % w latach 1993 - 1995,

• wprowadzono zachęty finansowe dla rolników ograniczających chów krów mlecznych³ .

Zaostrzono przy tym warunki uzyskiwania pomocy przez gospodarstwa, które są w stanie samodzielnie sprostać konkurencji. Pomoc w większym stopniu skierowano do słabych, najbardziej potrzebujących gospodarstw.

Opracowano program poprawy struktury rolnictwa. Wprowadzono instrumenty wspierające rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich z uwzględnieniem ochrony środowiska naturalnego. Promowano ekstensyfikację stosowanych technik produkcji, produkcję surowców, które będą przetwarzane na produkty nieżywnościowe oraz tworzenie pozarolniczych miejsc pracy w gospodarstwach i w ich otoczeniu np. rozwój gospodarstw agroturystycznych. Przewidziano wsparcie finansowe dla rolników, którzy wprowadzają w swoich gospodarstwach zmiany w celu ochrony środowiska lub przeznaczają posiadane grunty na cele leśne. Stworzono system wcześniejszych emerytur dla rolników, którzy ukończyli 55 lat i zdecydowali się przekazać ziemię w użytkowanie innym rolnikom, co umożliwiło młodym rolnikom powiększanie gospodarstw.

Okres wdrażania Planu McSharry`ego zakończył się w 1996 r. Rezultaty reformy zostały pozytywnie ocenione przez Komisję Europejską, co sprawiło, że była ona kontynuowana także w latach 1997 - 1999. W wyniku wprowadzanych zmian rosły dochody i poziom życia rolników. Poziom produkcji rolnej obniżył się, a jednocześnie wzrosło zużycie zbóż na cele paszowe. Korzystnym zjawiskiem było zwiększenie obszaru gruntów wyłączonych z użytkowania. Udało się także znacznie zredukować zapasy. Politykę ochrony środowiska zaczęto traktować jako część polityki rolnej. Działania takie jak ekstensyfikacja produkcji, spadek zużycia nawozów sztucznych i środków ochrony roślin, odłogowanie i zalesianie gruntów korzystnie wpłynęły na stan środowiska naturalnego. Pomimo wielu pozytywnych zmian nie udało się jednak doprowadzić do znacznej obniżki cen produktów rolnych i wzrostu ich konkurencyjności. Problem poprawy konkurencyjności rolnictwa europejskiego na rynkach światowych nadal pozostawał nierozwiązany.

Jednocześnie zgodnie z postanowieniami porozumienia końcowego Rundy Urugwajskiej Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu (GATT) z 1993 r. Wspólnota przyjęła na siebie szereg zobowiązań dotyczących liberalizacji handlu artykułami rolno-spożywczymi. Do najważniejszych należały: obniżenie stawek celnych, zastąpienie wszystkich środków ochrony zewnętrznej cłami (np. opłat wyrównawczych, zakazów importu), niepodnoszenie ceł powyżej istniejącego poziomu, zmniejszenie nakładów na subsydiowanie eksportu, zmniejszenie ogólnej kwoty wewnętrznej pomocy rynkowej dla rolnictwa (nie dotyczy to ustanowionych w ramach reformy WPR rekompensat), redukcja bezpośredniego wsparcia wewnętrznego (dopłat do cen, do środków produkcji).

4. Agenda 2000 - Reforma Wspólnej Polityki Rolnej

W 1997 r. Komisja Europejska przygotowała projekt radykalnej reformy WPR i związanych z nią funduszy pod nazwą Agenda 2000. Propozycje Komisji były odpowiedzią na nowe wyzwania, które pojawiły się przed Europą, jak np.: liberalizacja światowego handlu towarami rolno-spożywczymi, wzrost popytu na świecie, konieczność troski o środowisko naturalne, rosnące zainteresowanie konsumentów bezpieczeństwem i jakością produktów, a także perspektywa rozszerzenia Unii Europejskiej na wschód. Proponowane przez Komisje reformy zostały zaaprobowane w marcu 1999 r. na spotkaniu szefów państw i rządów w Berlinie.

4.1. Cele reformy Wspólnej Polityki Rolnej

Zmiany zawarte w Agendzie 2000 są kontynuacją Planu McSharry`ego i mają na celu:

- rozwój i podniesienie konkurencyjności obszarów wiejskich, wyrównanie różnic ekonomicznych między regionami,
- zagwarantowanie ludności rolniczej odpowiednich warunków życia i stabilnych dochodów z gospodarstw rolnych,
- zapewnienie wielofunkcyjnego charakteru rolnictwa,
- zagwarantowanie konsumentom bezpieczeństwa żywności,
- poprawę jakości produktów żywieniowych,
- poprawę konkurencyjności rolnictwa europejskiego zarówno na rynku wewnętrznym jak i zewnętrznym,
- poprawę warunków hodowli i uboju zwierząt,
- włączenie do WPR celów związanych z ochroną środowiska,
- uznanie leśnictwa za integralną część rozwoju wsi,
- stabilizację wydatków na rolnictwo - określenie założeń finansowych na lata 2000 - 2006.

4.2. Najważniejsze zmiany Wspólnej Polityki Rolnej zawarte w Agendzie 2000

Uchwalone reformy wspólnej organizacji rynków dotyczą przede wszystkim sektorów upraw rolnych, produkcji mięsa wołowego, mleczarstwa, rynków oliwy z oliwek i tytoniu. Reformom rynku towarzyszą działania zmierzające do promowania rolnictwa wielofunkcyjnego i konkurencyjnego.

Podstawowe założenia dokumentu Agenda 2000:

• W ramach polityki rynkowej:

- stopniowa redukcja cen gwarantowanych o 20% w sektorze produkcji wołowiny i o 15% w sektorze upraw i mleczarstwa,
- rezygnacja z podtrzymywania cen rynkowych na rzecz dotacji wyrównawczych,
- bezpośrednie płatności kompensujące rolnikom spadek dochodów w wyniku zmniejszenia produkcji i niższych cen.

• W ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich:

- wspieranie restrukturyzacji regionów słabiej rozwiniętych oraz dotkniętych trudnymi problemami,
- promowanie rolnictwa konkurencyjnego i wielofunkcyjnego oraz modernizacji gospodarstw rolnych (każde państwo musi opracować własny program rozwoju wsi zgodny z wytycznymi Wspólnoty),
- poprawa struktury gospodarstw rolnych, przetwórstwa i sprzedaży produktów rolnych,
- promocja uzupełniających lub alternatywnych form działalności,
- wprowadzenie nowych technologii i poprawa jakości produktów;
- zachęty do gospodarowania pozwalającego na ochronę środowiska, poprawę jakości krajobrazu i zachowanie zasobów naturalnych (sankcje za nieprzestrzeganie wymogów ochrony środowiska),
- finansowe wsparcie dla gospodarstw rolnych położonych na terenach o niekorzystnych warunkach naturalnych,
- ułatwienie rozpoczęcia działalności młodym, wykwalifikowanym rolnikom w postaci jednorazowej premii lub dopłaty do spłaty odsetek kredytu,
- szkolenia zawodowe rolników,
- system wcześniejszych emerytur.

Zmianom wspólnej polityki rynkowej towarzyszyć ma nowa polityka rozwoju wsi oparta na zasadzie decentralizacji i elastyczności planowania. Nowe podejście zakłada, iż każde państwo powinno wypracować własne programy rozwoju wsi, zgodne z głównymi celami wytyczonymi przez Wspólnotę, jak: wzmocnienie sektorów rolnego i leśnego, podniesienie konkurencyjności regionów wiejskich, ochrona środowiska naturalnego, zachowanie zasobów naturalnych, krajobrazów wiejskich oraz dziedzictwa kulturowego wsi. W realizacji tych celów państwa otrzymają wsparcie finansowe ze wspólnego budżetu.

4.3. Budżet Unii Europejskiej na lata 2000 - 2006

Wraz z programem reform zawartym w Agendzie 2000 przyjęto również założenia finansowe na lata 2000 - 2006, a wraz z nimi porozumienie co do maksymalnych wysokości wydatków na WPR (Tabela 2). Pułap całkowitych kosztów realizacji WPR (z wyłączeniem rozwoju struktur agrarnych i weterynarii) w latach 2000 - 2006 ustalono na poziomie 40,5 mld euro rocznie. Planowane wydatki na rolnictwo będą rosły do 2002 r., a następnie zmaleją. Pomoc strukturalna również będzie spadać, lecz powinna ona pozwolić na kontynuację działań wzmacniających spójność ekonomiczną i socjalną Wspólnoty. Będzie ona kierowana przede wszystkim do tych obszarów, które jej najbardziej potrzebują. Udział funduszy strukturalnych w budżecie na 2000 rok zaplanowano na poziomie około 36 % i był to poziom zbliżony do udziału wydatków na rolnictwo - 45 %. W ramowym planie finansowym wydzielono środki na pomoc w okresie przedakcesyjnym dla krajów kandydujących oraz dodatkowo zarezerwowano środki dla ewentualnych nowych państw członkowskich. Założono rozszerzenie o sześć nowych państw najwcześniej w 2002 r. (Załącznik).

Tabela 2. Prognoza wydatków na rolnictwo i fundusze strukturalne z budżetu Unii Europejskiej na lata 2000 - 2006 w milionach euro, na podstawie cen w 1999 r.

Rodzaje wydatków	2000 r.	2001 r.	2002 r.	2003 r.	2004 r.	2005 r.	2006 r.
Rolnictwo	40 920	42 800	43 900	43 770	42 760	41 930	41 660
Wspólna Polityka Rolna	36 620	38 480	39 570	39 430	38 410	37 570	37 290
Rozwój obszarów wiejskich	4 300	4 320	4 330	4 340	4 350	4 360	4 370
Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności	32 045	31 455	30 865	30 285	29 595	29 595	29 170

Agenda 2000 zawiera najszerszy i najbardziej radykalny program reform WPR z dotychczas realizowanych. Polityka rolna większą uwagę przywiązuje do jakości produkcji rolnej, wielofunkcyjnego rozwoju wsi oraz ochrony środowiska. Wprowadzane reformy prowadzą do systematycznego obniżania cen produktów rolnych, a jednocześnie zwiększania dotacji bezpośrednich, które mają rekompensować rolnikom spadek cen. Rolnicy są w coraz większym stopniu wynagradzani nie za to, że produkują duże ilości towaru, lecz za to że są rolnikami, mieszkają na obszarach wiejskich, dbają o ochronę środowiska naturalnego i zachowanie krajobrazów wiejskich. W efekcie, pomimo spadku cen, poziom dochodów rolników pozostaje niezmieniony, a jednocześnie rośnie konkurencyjność produktów rolnych na rynkach światowych.

Załącznik: Perspektywa finansowa Unii Europejskiej na lata 2000 - 2006

Tabela: Perspektywa finansowa na lata 2000 - 2006 dla UE poszerzonej do 21 państw

W mln euro W cenach z 1999 r.	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
ROLNICTWO	40 920	42 800	43 900	43 770	42 760	41 930	41 660
Wspólna Polityka Rolna	36 620	38 480	39 570	39 430	38 410	37 570	37 290
Rozwój obszarów wiejskich	4 300	4 320	4 330	4 340	4 350	4 360	4 370
DZIAŁANIA STRUKTURALNE	32 045	31 455	30 865	30 285	29 595	29 595	29 170
Fundusze Strukturalne	29 430	28 840	28 250	27 670	27 080	27 080	26 660
Fundusz Spójności	2 615	2 615	2 615	2 615	2 515	2 515	2 510
POLITYKI WEWNĘTRZNE	5 900	5 950	6 000	6 050	6 100	6 150	6 200
DZIAŁANIA ZEWNĘTRZNE	4 550	4 560	4 570	4 580	4 590	4 600	4 610
ADMINISTRACJA	4 560	4 600	4 700	4 800	4 900	5 000	5 100
REZERWY	900	900	650	400	400	400	400
POMOC PRZEDAKCESYJNA	3 120	3 120	3 120	3 120	3 120	3 120	3 120
Rolnictwo	520	520	520	520	520	520	520
Przedakcesyjne instrumenty strukturalne	1 040	1 040	1 040	1 040	1 040	1 040	1 040
PHARE	1 560	1 560	1 560	1 560	1 560	1 560	1 560
POSZERZENIE			6 450	9 030	11 610	14 200	16 780
Rolnictwo			1 600	2 030	2 450	2 930	3 400
Działania strukturalne			3 750	5 830	7 920	10 000	12 080
Polityka wewnętrzna			730	760	790	820	850
Administracja			370	410	450	450	450
CAŁOŚĆ ŚRODKÓW NA ZOBOWIĄZANIA	91 995	93 385	100 255	102 035	103 075	104 995	107 040
CAŁOŚĆ ŚRODKÓW NA PŁATNOŚCI	89 590	91 070	98 270	101 450	100 610	101 350	103 530
W tym poszerzenie			4 140	6 710	8 890	11 440	14 210
Środki na płatności w % PNB	1,13%	1,12%	1,14%	1,15%	1,11%	1,09%	1,09%
Margines	0,14%	0,15%	0,13%	0,12%	0,16%	0,18%	0,18%
Pułap zasobów własnych	1,27%	1,27%	1,27%	1,27%	1,27%	1,27%	1,27%

LITERATURA:

1. Agenda 2000, Umocnienie i rozszerzenie Unii Europejskiej, Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Wydawnictwo "Wokół nas", 1999 r.

2. J. Borowiec, K. Wilk, Teoria i praktyka europejskiej integracji gospodarczej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1997 r.

3. R. Brzezik, M. Ciepielewska, A. Kowalski, J. Rowiński, Z. Smoleński, R. Urban, M. Wigier, Stowarzyszenie Polski z Unia Europejską. Niezbędne procesy dostosowawcze polskiej gospodarki żywnościowej, FAPA, Warszawa 1997 r.

4. L. Ciamaga, E. Latoszek, K. Michałowska-Gorywoda, L. Oręziak, E. Teichmann, Unia Europejska, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r.

5. D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, część druga, TNOiK, Toruń 1998 r.

Źródło: L. Ciamaga (i in.), Unia Europejska, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998 r., s. 320, 323.

---