1
Stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej
Unii Europejskiej po 2013 roku.
Dyskusja o przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) po 2013 r. została zainicjowana podczas
zakończonego w 2008 r. Przeglądu WPR (ang. Health Check), w ramach którego zmodyfikowano
instrumenty obecnej WPR, nie naruszając przy tym jej struktury, w szczególności nie dokonując
istotnych zmian w wysokości pułapów (kopert) krajowych i wysokości wsparcia w poszczególnych
obszarach. Przegląd WPR, pomimo tego, Ŝe nie zakładał przeprowadzenia głębokich reform tej
polityki, wytyczył kierunki przyszłych zmian. Przede wszystkim zdefiniowano i dołączono do listy
celów WPR tzw. nowe wyzwania obejmujące: zmiany klimatyczne, energię odnawialną, gospodarkę
wodną, róŜnorodność biologiczną, działania towarzyszące w sektorze mleczarskim, innowacyjność w
zakresie czterech pierwszych wyzwań. Kwestie te będą najprawdopodobniej odgrywać istotną rolę w
dalszej debacie na temat przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej i aktualizacji jej celów.
Porozumienie osiągnięte w ramach Health Check zawiera takŜe dwa elementy, szczególnie istotne z
punktu widzenia dyskusji o przyszłości WPR. Jednym z nich jest zobowiązanie Komisji Europejskiej
i Rady do przeanalizowania problemu duŜego zróŜnicowania płatności bezpośrednich w skali UE i jak
najszybszego przedstawienia propozycji odpowiednich rozwiązań. Drugim elementem jest
przeznaczenie dla nowych państw członkowskich dodatkowych środków na zasilenie pułapów
(kopert) płatności bezpośrednich w latach 2010-2012. Obydwie te kwestie ukazują wciąŜ istniejące
zróŜnicowanie zarówno w poziomie wsparcia, jak i rozwoju rolnictwa w krajach UE-15 jak i UE-12.
Problem ten był wielokrotnie sygnalizowany przez Polskę w czasie Przeglądu WPR.
Pierwsza debata polityczna państw członkowskich nt. kształtu WPR po 2013 r. miała miejsce podczas
nieformalnego spotkania Ministrów UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa w dniach 21-23 września 2008
r. w Annecy (Francja). W czasie posiedzenia Rady w dniu 28 listopada 2008 r., podjęto próbę
wypracowania Konkluzji Rady w sprawie WPR po 2013 roku na podstawie wniosków z dyskusji
przeprowadzonej we wrześniu w Annecy. Polska brała aktywny udział w tej debacie oraz
wypracowaniu końcowej wersji tego dokumentu, który ostatecznie przyjął formę Konkluzji
Prezydencji, uzyskując poparcie 24 państw członkowskich.
Podstawą aktywnego udziału przedstawicieli Rządu RP w dotychczasowej dyskusji o przyszłości
WPR był dokument pt. Polska wizja Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku - załoŜenia i wstępne
propozycje, przygotowany przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi i przyjęty przez Komitet
Europejski Rady Ministrów w dniu 21 listopada 2008 r. Dokument ten był takŜe przedmiotem
konsultacji, w trakcie których Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi otrzymało uwagi i propozycje
od licznych respondentów, w tym od organizacji społecznych oraz instytucji naukowych zajmujących
2
się problematyką rolnictwa i obszarów wiejskich. Istotnym elementem tych konsultacji była
konferencja pt. Polska wizja Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku, z udziałem Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi oraz przedstawicieli środowiska naukowego i organizacji rolniczych, która miała
miejsce w dniu 26 stycznia 2009 r. w Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego.
Niniejsze stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie przyszłości Wspólnej Polityki
Rolnej po 2013 roku jest kolejnym etapem prac nad polską propozycją odnośnie wspólnych zasad
i załoŜeń dla przyszłej polityki rolnej w Unii Europejskiej. Stanowisko to będzie prezentowane przez
Rząd Rzeczypospolitej Polskiej na forum Unii Europejskiej w celu przekonania innych państw do
przyjętych w nim załoŜeń oraz uzyskania poparcia dla polskich postulatów w ramach Wspólnoty.
Stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie przyszłości WPR jest takŜe elementem
przygotowań całościowego podejścia Polski do budŜetu UE i polityk z niego finansowanych.
Równocześnie naleŜy zauwaŜyć, iŜ juŜ w odpowiedzi na Consultation Paper Komisji Europejskiej ws.
Przeglądu budŜetu UE przyjętej w dnu 8 kwietnia 2008 r. Rada Ministrów stwierdziła m.in., Ŝe
kontynuacja trendu redukcji budŜetu UE ograniczy jego elastyczność i zdolność dostosowywania się
do zmieniających potrzeb. Rada Ministrów stwierdziła jednocześnie, iŜ na skutek szeregu
dotychczasowych reform WPR stała się polityką nowoczesną, która będzie odgrywać szczególna rolę
w osiąganiu w UE zrównowaŜonego rozwoju, ochronie środowiska naturalnego i przeciwdziałaniu
zmianom klimatycznym.
Rząd Rzeczypospolitej Polskiej uczestnicząc w sposób aktywny w dalszym procesie kształtowania
Wspólnej Polityki Rolnej na poziomie wspólnotowym i krajowym będzie dokonywał stosownych
modyfikacji i aktualizacji niniejszego Stanowiska.
Przyszły kształt Wspólnej Polityki Rolnej
1.
W opinii Rządu RP Wspólna Polityka Rolna takŜe po 2013 r. będzie odgrywać kluczową rolę
w zapewnieniu w UE: bezpieczeństwa Ŝywnościowego, zrównowaŜonego rozwoju
rolnictwa i obszarów wiejskich, równych warunków konkurencji na jednolitym rynku
rolnym a takŜe silnej pozycji konkurencyjnej UE na globalnym rynku rolnym. Z uwagi
na wielofunkcyjność rolnictwa i obszarów wiejskich WPR po 2013 r. powinna być takŜe
efektywnym instrumentem skierowanym na nowe wspólnotowe wyzwania, m.in. związane
z
ochroną
zasobów
naturalnych,
zmianami
klimatycznymi,
gospodarką
wodną,
róŜnorodnością biologiczna oraz energią odnawialną. Rząd RP zwraca uwagę, iŜ wiele z tych
wyzwań ma charakter ponadgraniczny a nawet globalny, co czyni z nich kwestie istotne dla
całej Unii, które mogą być efektywnie rozwiązane na poziomie wspólnotowym. Przyszły
kształt WPR powinien takŜe brać pod uwagę skutki ewentualnego porozumienia w ramach
DDA WTO dla rolnictwa Unii Europejskiej.
3
2.
Zdaniem Rządu RP, aby zapewnić skuteczność i efektywność WPR w realizacji powyŜszych
zadań w przyszłości kolejne zmiany tej polityki powinny: (i) zachować w pełni jej
wspólnotowy charakter, w szczególności w wymiarze finansowym, zapewniając równe
warunki konkurencji na jednolitym rynku UE, (ii) powiązać poziom i dystrybucję wsparcia
finansowego poszczególnych działań, w tym, w zakresie wsparcia bezpośredniego z
aktualnymi i przyszłymi celami, co m.in. wymaga odejścia od historycznych pułapów
(kopert) płatności bezpośrednich odzwierciedlających intensywność i poziom produkcji
rolnej w poszczególnych państwach członkowskich sprzed kilkunastu lat, a takŜe
(iii) ograniczyć koszty wdroŜeniowe zarówno po stronie instytucji UE, państw członkowskich
jak i samych beneficjentów, co wymaga dalszego uproszczenia tej polityki. Przyszła WPR
musi być zrozumiała dla rolników, a takŜe dla podatników i bez jej radykalnego uproszczenia
nie będzie to moŜliwe.
3.
ZwaŜywszy na: (i) rozszerzenie zakresu celów WPR o nowe wspólnotowe wyzwania, przy
zachowaniu większości dotychczas realizowanych zadań, (ii) kluczową rolę solidarności
finansowej dla sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku, a takŜe (iii) zmniejszenie
poziomu wsparcia cenowego, Rząd RP podkreśla konieczność zapewnienia odpowiedniego
poziomu finansowania wspólnotowego tej polityki po 2013 r. - co najmniej na obecnym
poziomie. Jednocześnie Rząd RP wyraŜa przekonanie, iŜ istotnym zagroŜeniem dla
dostarczania europejskiej wartości dodanej przez WPR w przyszłości byłoby zwiększenie
współfinansowania tej polityki z budŜetów krajowych, a w szczególności wprowadzenie
współfinansowania krajowego płatności bezpośrednich. Zmiana taka zahamowałaby proces
spójności gospodarczej we Wspólnocie, zmuszając biedniejsze państwa członkowskie do
zwiększenia wydatków publicznych na zapewnienie równych warunków konkurencji dla
swojego sektora rolnego na jednolitym rynku, lub teŜ do rezygnacji z korzyści ekonomicznych
związanych z konkurowaniem na równych zasadach w tym sektorze. Próby renacjonalizacji
WPR zdaniem Rządu RP są niedopuszczalne.
4.
Biorąc pod uwagę powyŜsze uwarunkowania, zdaniem Rządu RP, zasadne jest takŜe
zachowanie dotychczasowej struktury WPR, tj. wszystkich trzech elementów obecnej
polityki: (i) wspólnej organizacji rynków, (ii) systemu płatności bezpośrednich oraz
(iii) polityki rozwoju obszarów wiejskich.
Interwencja rynkowa
5.
Rząd RP stoi na stanowisku, iŜ w związku z otwieraniem się rynku wspólnotowego na
konkurencję zewnętrzną i rosnącą niestabilność międzynarodowych rynków rolnych
niezasadne byłoby dalsze ograniczanie interwencji rynkowej w prawodawstwie
4
wspólnotowym. Mechanizmy interwencji powinny takŜe w przyszłości stabilizować rynkowe
warunki produkcji, współdecydując w ten sposób o bezpieczeństwie Ŝywnościowym UE.
Wspólna Polityka Rolna powinna zatem zachować dotychczasowe skuteczne instrumenty
interwencji rynkowej – nie są juŜ one podstawowym sposobem wsparcia dochodów
rolniczych, jednak skutecznie zapewniają „siatkę bezpieczeństwa” uruchamianą w pełni w
sytuacjach szczególnych (duŜy spadek cen, wzrost wahań cen). Zachowanie moŜliwości
skutecznej interwencji jest istotne w sektorach o szczególnej roli dla środowiska i regionów.
Efektywne instrumenty stabilizacji rynku są szczególnie waŜne dla większości średnich
i mniejszych gospodarstw, które mają ograniczone moŜliwość finansowe radzenia sobie
z sytuacjami kryzysowymi. Rząd RP zwraca uwagę, iŜ skuteczność mechanizmów interwencji
rynkowej zaleŜy nie tylko od zakresu instrumentów prawnych w strukturze WPR, ale takŜe od
terminowego ich uruchamiania w reakcji na zmiany sytuacji rynkowej.
6.
Jednocześnie w opinii Rządu RP konieczne jest funkcjonalne i finansowe wzmocnienie
instrumentów kompensujących konsekwencje dotychczasowego ograniczenia działań
interwencyjnych, z wykorzystaniem uwolnionych w ten sposób środków budŜetu UE.
Szczególną rolę w tym względzie naleŜałoby przypisać działaniom promocyjnym (zarówno
na rynku UE jak i rynkach międzynarodowych), a takŜe - z uwagi na wzrost intensywności
pojawiania się nowych czynników ryzyka w produkcji rolnej, związanych m.in. ze zmianami
klimatu (susze, patogeny zwierząt i roślin) - nowoczesnym instrumentom zarządzania
ryzykiem i kryzysami w rolnictwie. W tym kontekście, w opinii Rządu RP naleŜałoby
rozwaŜyć wyodrębnienie w ramach jednolitej organizacji rynku rozwiązań, wraz z
odpowiednim wsparciem finansowym, o oddziaływaniu horyzontalnym w zakresie: (i)
promocji produktów rolnych w formie zbliŜonej do rozwiązań przyjętych w ramach reformy
rynku wina, tj. opartej na wieloletnim programowaniu i trwałości alokacji na poszczególne
państwa członkowskie uczestniczące w rynku. (ii) promocji odpowiednich praktyk
Ŝ
ywieniowych wśród poszczególnych grup konsumenckich; (iii) zarządzania kryzysowego na
rynku wewnętrznym na wypadek wystąpienia takich zagroŜeń dla spójności wymiany
handlowej produktami rolno-Ŝywnościowymi, jak zagroŜenia epizootyczne, spadek zaufania
konsumentów do produktu, inne.
Płatności bezpośrednie
7.
Rząd RP stoi na stanowisku, iŜ wspólnotowe płatności bezpośrednie powinny pozostać
instrumentem WPR, odpowiedzialnym za: (i) wsparcie i stabilizację dochodów rolniczych,
(ii) utrzymanie uŜytków rolnych w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z wymogami
ś
rodowiska, iii) rekompensowanie kosztów związanych z wypełnianiem wymogów
wspólnotowych (w odniesieniu do jakości i sposobów produkcji) związanych z realizacją
5
pozaprodukcyjnych dóbr publicznych, a takŜe (iv) zapewnienie równych warunków
konkurencji w ramach jednolitego rynku rolno-Ŝywnościowego. Funkcja w zakresie
wspierania dochodów i utrzymania gruntów dobrej kulturze jest szczególnie istotna w
regionach o gorszych naturalnych warunkach gospodarowania - odejście lub istotne
ograniczenie płatności bezpośrednich w ramach WPR groziłoby trwałym porzuceniem
działalności rolniczej w wielu takich regionach UE i nadmierną koncentracją i intensyfikacją
produkcji rolnej w innych regionach. Tym samym, płatności bezpośrednie powinny dalej
słuŜyć zapewnianiu stabilności ekonomicznej i zrównowaŜonego rozwoju rolnictwa
wspólnotowego, a takŜe bezpieczeństwa Ŝywnościowego i środowiskowego UE. Ich rola w
tym zakresie moŜe wzrosnąć w przyszłości w scenariuszu niskich cen rolnych na
międzynarodowych rynkach lub w sytuacji ograniczenia skuteczności interwencji rynkowej w
ramach WPR.
8.
Zdaniem Rządu RP o wysokiej uŜyteczności tego instrumentu w przyszłej WPR decydować
będzie jego zgodność z kryteriami WTO, stosunkowo niskie koszty wdroŜeniowe zarówno po
stronie administracji publicznej jak i beneficjentów, a przede wszystkim skuteczność
w promowaniu wielofunkcyjności rolnictwa wspólnotowego.
9.
Zdaniem Rządu RP wysokość środków finansowych dla UE-27 na płatności bezpośrednie
powinna uwzględniać skalę obecnych i przyszłych zadań publicznych realizowanych w
ramach wsparcia rolnictwa UE i powinna być nie mniejsza, niŜ poziom realizowany w
obecnej perspektywie finansowej.
10.
Rząd RP stoi na stanowisku, iŜ system płatności bezpośrednich wymaga pilnej zmiany
polegającej na jego dalszym uproszeniu i ujednoliceniu formy stosowania w całej UE.
W opinii Rządu RP konieczne jest odejście od obecnych rozwiązań, w których wysokość
płatności (stawka SAPS lub średnia wartość uprawnień w SPS) i pułapy (koperty) krajowe
odzwierciedlają historyczne poziomy i intensywność produkcji w poszczególnych państwach
członkowskich sprzed kilkunastu lat. Nowy system płatności powinien być związany
z powierzchnią uŜytków rolnych (uproszczony obecny system SAPS), uwzględniać
realizację wymogów w zakresie ochrony środowiska i dodatkowe wsparcie finansowe dla
obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zdaniem Rządu RP system
polegający na jednolitej stawce powierzchniowej w całej UE (flat-rate) lepiej słuŜyłby
realizacji obecnych i przyszłych celów WPR niŜ system dzisiejszy.
11.
Proponowane zmiany pozwoliłyby na: (i) ograniczenie kosztów wdroŜeniowych, zarówno na
poziomie administracyjnym jak i gospodarstw rolnych, (ii) utrzymanie powszechnego
charakteru tego podstawowego instrumentu wsparcia w ramach WPR, (iii) wyeliminowanie