Wykład 2. Relacja ustawa - rozporządzenie
1. Miejsce rozporządzenia w systemie źródeł prawa
Por. art. 92 Konstytucji
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji do wydania rozporządzenia. Akt ten nie może być sprzeczny nie tylko z ustawą, na podstawie której został wydany, ale i z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Jeżeli rozporządzenie ma określać tryb postępowania, to prawodawca powinien to uczynić w taki sposób, aby zachować spójność z przepisami ustawy.
Wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie „szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz 3) treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wykonawczy charakter rozporządzenia determinuje treść upoważnienia do jego wydania. Musi być ono sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Dlatego przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności przepis upoważniający, powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny, kierunek unormowań, które mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało uregulowane w ustawie. Przepisy aktu wykonawczego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi (por. wyrok z 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik trafnie przypomina, że rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami. Nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać (por. wyroki TK z: 26 czerwca 2001 r., sygn. U 6/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 122, 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257, 24 maja 1999 r., sygn. P 10/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 77 oraz 19 kwietnia 1999 r., sygn. U 3/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 70).
Zdaniem Trybunału, z art. 92 Konstytucji wynika to, że ustrojodawca miał wolę pełnego, podmiotowego i przedmiotowego określenia zakresu prawodawstwa podustawowego i w tym celu nałożony został na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego sformułowania zakresu delegacji, a przez to także obowiązek organów upoważnionych do ścisłego jej wykonania. Akt wykonawczy jest tym samym ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w ustawowej delegacji (por. wyroki z: 22 marca 2007 r., sygn. U 1/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 29, 6 listopada 2007 r., sygn. U 8/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 121, 16 września 2008 r., sygn. U 5/08, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 122 oraz 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28).
Ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) powinno być konkretne, co wyklucza możliwość samodzielnego regulowania rozporządzeniem całego kompleksu zagadnień, do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich wytycznych. Ponadto upoważnienie do wydania rozporządzenia podlega zawsze ścisłej wykładni. Brak stanowiska ustawodawcy w danej materii należy zawsze rozumieć jako nieudzielenie upoważnienia (zob. wyrok z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40 i cytowane tam wcześniejsze orzecznictwo oraz orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31 i wyrok z 8 grudnia 1998 r., sygn. U 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118).
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 19 października 1988 r., sygn. Uw 4/88 (OTK w 1988 r., poz. 5), wskazał, że Konstytucja PRL z 1952 r. nie zezwalała na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych. W orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że upoważnienie ustawowe musi być sformułowane tak, aby odsyłało do zagadnień, które mają służyć realizacji celów wyrażonych w ustawie. W związku z tym upoważnienie ustawowe powinno przynajmniej ogólnie wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym (por. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, Trybunał wskazał, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie formułowanie upoważnienia, które w istocie nie upoważnia do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale zezwala na samodzielne uregulowanie całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wytycznych (OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35).
Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 47) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (zob. też wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, por. 12).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, nawiązując do trafnego stanowiska RPO, że upoważnienie, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych pełniących rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak „wytycznych” stanowi wystarczający warunek uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji, zostaną spełnione.
Przepisy upoważniające
1. Elementy przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia
W przepisach upoważniających do wydania rozporządzenia wskazuje się:
1) organ właściwy do wydania rozporządzenia;
2) rodzaj aktu;
3) zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu;
4) wytyczne dotyczące treści rozporządzenia.
Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone.
Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Cytowany przepis przejął wypracowaną w orzecznictwie i doktrynie, przed wejściem w życie Konstytucji, konstrukcję rozporządzenia, zaostrzając warunki ich wydawania. Analizując konstytucyjne wymogi upoważnienia, Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że ustawa zasadnicza dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem
- podmiotowym (musi określać "organ właściwy do wydania rozporządzenia"),
- przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz
- treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu").
Wskazane elementy upoważnienia powtarza § 63 ZTP, uzupełniając je o wymóg określenia rodzaju aktu (pkt 2). Przepis ten określa także kolejność, układ poszczególnych elementów upoważnienia, na co wskazuje zawarte w nim wyliczenie tych elementów w kolejnych punktach.
Niezgodne z ZTP jest konstruowanie upoważnień, w których wytyczne zostają przeniesione przed określenie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu.
Decyzja o udzieleniu upoważnienia organowi administracji do wydania rozporządzenia powinna być poprzedzona analizą istniejących już upoważnień pod kątem oceny, czy ten sam lub inny podmiot nie został już upoważniony do wydania aktu wykonawczego w tym samym zakresie.
Ustalenia wymaga też, czy dany zakres spraw nie jest regulowany przez obowiązujący akt wykonawczy.
Konstruowane upoważnienie nie może powtarzać już istniejących upoważnień pod względem podmiotowo-przedmiotowym.
Za niewłaściwą należy uznać sytuację, w której ten sam podmiot zostaje upoważniony do uregulowania spraw, których zakresy się krzyżują, a prawodawca nie zamieszcza żadnych wskazówek co do wzajemnego stosunku tych przepisów.
Z systematyki § 63 ZTP wynika, że przepis upoważniający powinien zaczynać się wskazaniem organu właściwego do wydania rozporządzenia.
Wskazanie organu upoważnionego spełnia podwójną funkcję:
- informuje potencjalnych adresatów norm, że regulacja pewnego zakresu spraw została powierzona właśnie temu, a nie innemu organowi
- wiąże upoważnienie do wydania aktu wykonawczego z określonym organem w tym sensie, że nie może on przekazać (przenieść) tego upoważnienia na inny podmiot. Swoboda ustawodawcy w zakresie wyboru organu upoważnianego do wydania rozporządzenia jest ograniczona.
2. Podmioty uprawnione do wydawania rozporządzeń wykonawczych
Zgodnie z Konstytucją RP rozporządzenia mogą wydawać:
1) Prezydent RP (art. 142 ust. 1);
2) Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 1);
3) Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3);
4) minister kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2);
5) przewodniczący komitetów określonych w ustawach (art. 149 ust. 3);
6) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).
Katalog podmiotów uprawnionych do wydawania rozporządzeń ma charakter zamknięty, co oznacza, że ustawodawca nie może upoważnić do wydania rozporządzenia podmiotu innego niż wskazany w Konstytucji
Organem upoważnionym do wydania rozporządzeń nie może być minister niekierujący działem administracji rządowej, tzw. minister - członek Rady Ministrów
Z § 63 pkt 1 ZTP wynika, że regułą jest upoważnienie jednego podmiotu do wydania rozporządzenia. ZTP nie zawierają jednak żadnych wskazówek co do "powiązania" danego organu z zakresem spraw przekazywanych w upoważnieniu. W tym zakresie należałoby uwzględniać przede wszystkim przepisy dotyczące zakresu działania poszczególnych organów i przyjąć jako zasadę upoważnianie do wydania aktu wykonawczego ministra właściwego w danej "dziedzinie" spraw.
2.1. Upoważnienie dla Rady Ministrów
Niekiedy trudno jest precyzyjnie wskazać kryteria pozwalające rozgraniczyć sytuacje, w których upoważnienie winno być udzielone Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów czy poszczególnym ministrom. Międzyresortowy charakter spraw przekazywanych do uregulowania w drodze rozporządzenia przemawia za udzieleniem upoważnienia do jego wydania Radzie Ministrów. Dotyczy to sytuacji, w której międzyresortowość jest na tyle "silna", że upoważnianie kilku ministrów do wspólnego wydania aktu jest nieuzasadnione lub zakres spraw przekazywanych jest tak szeroki, że należałoby upoważnić zbyt wielu ministrów.
Wśród innych spraw, których uregulowanie należałoby powierzać Radzie Ministrów, są sprawy dotyczące: określenia szczegółowego zakresu działania organów administracji publicznej lub organów działających przy Radzie Ministrów, relacji rządu wobec ministrów i innych organów administracji rządowej, zagadnień powierzonych na mocy przepisów ustawowych Radzie Ministrów, czy też spraw, które ze względu na swój charakter wymagają konfrontacji różnych stanowisk.
2.2. Upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów
W przypadku Prezesa Rady Ministrów kryterium przemawiającym za udzieleniem mu upoważnienia może być podległość organów administracji publicznej bądź instytucji. W sytuacji gdy przepisy ustawy wskazywałyby, że dany organ, instytucja lub podmiot stojący na ich czele podlega lub jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, należałoby uznać, że będzie on organem najbardziej właściwym do uregulowania organizacji i funkcjonowania tego podmiotu. Należałoby przyjąć właściwość Prezesa Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń w sprawach, które nie zostały wyraźnie przypisane konkretnemu organowi, a jednocześnie wymagają szybkiej reakcji prawodawczej
2.3. Współuczestnictwo w wydawaniu rozporządzenia
Niekiedy zakres spraw przekazywanych do uregulowania w drodze rozporządzenia wykracza poza zakres działania jednego podmiotu i wtedy należy rozważyć zastosowanie którejś z form współuczestnictwa w wydaniu aktu. Wybór formy będzie determinowany przede wszystkim stopniem "wkroczenia" upoważnienia w zakresy działania poszczególnych organów.
74. Przepisowi upoważniającemu do współuczestniczenia w wydaniu rozporządzenia, uchwały albo zarządzenia nadaje się brzmienie:
1) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na wspólnym wydaniu aktu normatywnego przez upoważnione organy: "Minister (inny organ) ..... oraz minister (inny organ) ..... określą ....." lub "Minister (inny organ) ..... oraz minister (inny organ) ..... mogą określić .....";
2) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie dochodzi do skutku: "Minister (inny organ) ..... w porozumieniu z ministrem (innym organem) ..... określi .....";
3) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na czynnym wyrażeniu uprzedniej zgody na wydanie aktu normatywnego, a następstwem niewyrażenia zgody ma być to, że akt nie dochodzi do skutku: "Minister (inny organ) ....., za zgodą (nazwa organu) ....., określi .....";
4) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na czynnym wyrażeniu następczej zgody na wydany akt normatywny, a następstwem niewyrażenia zgody ma być to, że akt nie nabiera mocy obowiązującej: "Minister (inny organ) ....., po zatwierdzeniu przez (nazwa organu) ....., określi .....";
5) jeżeli współuczestniczenie ma polegać jedynie na samym wyrażeniu opinii o projekcie aktu normatywnego, a następstwem niezasięgnięcia opinii ma być to, że akt nie dochodzi do skutku: "Minister (inny organ) ....., po zasięgnięciu opinii (nazwa organu) ....., określi .....";
6) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na zainicjowaniu aktu normatywnego przez inny organ, a następstwem braku inicjatywy jest niemożność wydania aktu przez organ upoważniony do jego wydania: "Minister (inny organ) ....., na wniosek (nazwa organu) ....., określi .....".
2.4. Zakaz subdelegacji
Kompetencje prawotwórcze - określane w literaturze przedmiotu jako delegacja - nie mogą być przeniesione na inny organ, jeżeli nie przewiduje tego wyraźnie przepis kreujący tę kompetencję. Jest to tzw. zakaz subdelegacji. Zakaz ten należy rozumieć możliwie szeroko i nie można go ograniczać do subdelegacji "prostej" - "Organ X przekazuje upoważnienie do wydania aktu wykonawczego organowi Y", ale obejmuje on także sytuację, którą można by określić jako subdelegację "złożoną". Sytuacja taka występuje wtedy, gdy organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego realizuje to upoważnienie częściowo, określając np. tylko niektóre (część) z przesłanek, upoważniając jednocześnie w tym akcie inny organ do określenia pozostałych przesłanek. Ze względu na to, że rozporządzenie jest jedyną formą stanowienia podustawowych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zakaz subdelegacji ma charakter zupełny. Wyjątek dotyczy sytuacji, w której sam przepis upoważniający dopuści regulację kwestii szczegółowych w aktach prawa miejscowego. Zawsze jednak decyduje o tym ustawodawca, gdyż samoistne przenoszenie kompetencji prawodawczych wyklucza art. 92 ust. 2 Konstytucji.
Zakaz subdelegacji charakteryzuje się wielokierunkowością i dotyczy zarówno podmiotów równorzędnych w strukturze administracji publicznej, jak i pozostających w układzie hierarchicznym.
2.5. Sposób wskazania podmiotu upoważnionego do wydania rozporządzenia
Organ właściwy do wydania rozporządzenia określa się pełną nazwą tego organu, zgodną z aktem o jego utworzeniu.
Paragraf 64 ZTP dotyczy technicznego sposobu określenia w przepisie upoważniającym organu właściwego do wydania rozporządzenia. Określenie to następuje przez odwołanie się do nazwy organu zgodnej z aktem o jego utworzeniu, a w przypadku ministrów - do nazwy działu administracji rządowej, którą dany minister kieruje, bądź nazwy własnej - w przypadku Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości.
Z analizy przepisów Konstytucji określających podmioty, które mogą być upoważnione do wydawania rozporządzeń, wynika, że reguła wyrażona w § 64 ust. 1 ZTP będzie miała zastosowanie jedynie w dwóch przypadkach, tj. powoływanych w skład Rady Ministrów przewodniczących określonych w ustawach komitetów (art. 147 ust. 4 Konstytucji).
W przypadku Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w przepisie upoważniającym organy te należy wskazywać zgodnie z nazwami przyjętymi w Konstytucji.
W § 64 ust. 2 ZTP wyrażono ogólną zasadę określania ministrów upoważnionych do wydawania rozporządzeń poprzez wskazanie nazwy działu administracji rządowej, którym dany minister kieruje, ustaloną w art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928). Wyjątek przewidziano dla dwóch ministrów: Ministra Obrony Narodowej oraz Ministra Sprawiedliwości, których wskazuje się ich nazwami własnymi.
W sytuacji gdy dany minister kieruje kilkoma działami administracji rządowej, w przepisie upoważniającym należy powołać jedynie nazwę tego działu, którego dotyczy zakres spraw przekazywanych w upoważnieniu. Z komentowanego przepisu wynika, że w przypadku gdy organem upoważnionym jest minister, jego nazwy nie należy podawać według nazwy ministerstwa, którym kieruje.
3. Rodzaj aktu wskazany w upoważnieniu do wydania rozporządzenia
Drugim elementem upoważnienia do wydania rozporządzenia jest wskazanie rodzaju aktu. Wskazanie formy aktu jest z reguły poprzedzone wyrażeniem "w drodze", np. „Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia”.
4. Zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu
4.1. Definicja zakresu spraw
Zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu to kolejny element upoważnienia ustawowego. Określa on przedmiot aktu wykonawczego i jednocześnie granice prawotwórczej działalności upoważnionego organu. Najczęściej przedmiotem tym są:
+ sprawy służące uszczegółowieniu regulacji ustawowych,
+ sprawy o charakterze technicznym, organizacyjnym lub ulegające częstym zmianom.
Określenie granic oznacza, że: organ ten nie może w wydanym przez siebie akcie uregulować spraw nieobjętych zakresem upoważnienia oraz nie może odesłać do uregulowania w akcie prawnym niższego rzędu (np. zarządzenia) spraw, dla których przewidziano formę rozporządzenia. Dotyczy to zarówno spraw, dla których regulację taką przewidują wprost przepisy ustawy, jak i spraw, dla których przewidziano możliwość uregulowania w takiej.
Wykonawczy charakter rozporządzenia oznacza, że upoważnienie do jego wydania, zawarte w ustawie, musi być tak sformułowane, żeby zakres spraw przeniesionych do uregulowania w tej formie obejmował tylko takie sprawy, które są uregulowane w ustawie i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w postanowieniach ustawy. Przekazane do materii „rozporządzeniowej” mogą być wyłącznie takie sprawy, których uregulowanie ma służyć wykonaniu przepisów ustawy upoważniającej. Tym samym musi istnieć bezpośredni związek między określeniem przedmiotu regulacji rozporządzenia a regulacjami przyjętymi w ustawie upoważniającej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie „upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek”.
Określenie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu wiąże się przede wszystkim z określeniem granic tzw. materii ustawowej, a zatem tych spraw, które nie mogą być uregulowane w aktach prawnych innej rangi niż ustawa. Zagadnieniem tym wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, wskazując, iż nie jest dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej, np. przez "dozowanie" zakresu stosowania instytucji ustawowych za pomocą definiowania kluczowych pojęć. Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.
Zasada wyłączności ustawy dotyczy m.in. ustalenia wszelkiego rodzaju obowiązkowych świadczeń wobec państwa zarówno osobistych, jak i majątkowych, a także świadczeń w stosunkach cywilnoprawnych między obywatelami oraz między obywatelami a państwem w zakresie nieustalonym umowami. Nie ma przy tym znaczenia charakter norm, za pomocą których ustawodawca określa np. świadczenia w stosunkach cywilnoprawnych. Regulacja danego zakresu spraw przepisami dyspozytywnymi (wyłączanymi lub zmienianymi wolą stron) nie oznacza dopuszczalności odmiennej regulacji tej materii w drodze przepisów wykonawczych. Przez określenie rodzaju świadczeń należy rozumieć przepisy zawierające kryteria wyznaczania lub sposoby obliczania wysokości (wymiaru) tych świadczeń. Mimo znacznego upływu czasu prezentowane poglądy zachowały aktualność, z tym jedynie zastrzeżeniem, że zasada wyłączności ustawy dotyczy wszelkich świadczeń cywilnoprawnych niezależnie od rodzajów podmiotów je spełniających. Zawężenie przyjęte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie do świadczeń spełnianych w stosunkach, w których co najmniej jednym z podmiotów jest obywatel (osoba fizyczna), nie znajduje obecnie uzasadnienia.
W odniesieniu do prawa daninowego i dopuszczalności regulowania niektórych jego zagadnień w rozporządzeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że Konstytucja formułuje zasadę wyłączności ustawowej w dziedzinie obciążeń daninowych, do których zaliczają się podatki. Dlatego też wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Równocześnie Trybunał zaznaczał, że wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zaś zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny. Stanowisko to nawiązuje do zasady, zgodnie z którą sprawy istotne z punktu widzenia założeń ustawy nie mogą być przekazywane do uregulowania w aktach wykonawczych.
Trybunał uznał, iż art. 217 Konstytucji z jednej strony ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla normowania: „nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych”. W tych materiach konieczne jest więc uregulowanie w samej ustawie wszystkich podstawowych elementów, i to w ten sposób, aby unormowanie ustawowe miało cechy kompletności, precyzji i jednoznaczności. Z drugiej strony, art. 217 nieco inaczej ujmuje regulowanie kwestii "ulg i umorzeń" oraz kategorii "podmiotów zwolnionych od opodatkowania". Wyłączność ustawy odnosi się w sposób bezwzględny tylko do zakresu stanowiącego określanie "zasad" oraz "kategorii", a więc nie ma konstytucyjnych przeszkód, by materie bardziej szczegółowe zostały powierzone do uregulowania niższym od ustawy aktom normatywnym będącym źródłami prawa powszechnie obowiązującego (czyli rozporządzeniom). Oczywiście, akty takie zawsze muszą odpowiadać ogólnym wymaganiom z art. 92 Konstytucji, co m.in. oznacza, że upoważnienia do ich wydawania nie mogą mieć charakteru blankietowego. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż art. 217 Konstytucji pozostaje w integralnym związku z art. 92 Konstytucji w tym znaczeniu, iż - nie uchylając zastosowania tego ostatniego przepisu w zakresie prawa daninowego - ustanawia on dodatkowe warunki dopuszczalności wydawania aktów wykonawczych w tej dziedzinie.
4.2. Redakcja zakresu spraw przekazanych do uregulowania
Zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu określa się w sposób precyzyjny. Określenie tych spraw nie może być ogólnikowe, w szczególności przez posłużenie się zwrotem: "..... określi szczegółowe zasady.....".
Zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu - a zatem to, co ma być unormowane w akcie wykonawczym - określa granice, w jakich organ upoważniony do wydania aktu może stanowić przepisy prawa (przedmiot rozporządzenia). Ta część upoważnienia ma ze względów merytorycznych największe znaczenie. Wskazanie spraw, które zostają przeniesione do uregulowania w drodze aktu podustawowego, musi być dokładnie i ściśle określone, tak by nie wywoływało wątpliwości co do tego, czy dana sprawa może, czy też nie może być tą drogą normowana. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że brak stanowiska ustawodawcy w określonej sprawie jest równoznaczny z brakiem w tym zakresie kompetencji prawotwórczych i nie jest możliwe domniemywanie objęcia upoważnieniem spraw wyraźnie w nim niewymienionych. Upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni, a inne reguły wykładni (np. wykładnia celowościowa) są wykluczone.
Szczegółowe określenie w upoważnieniu materii rozporządzenia, które ma być wydane na podstawie ustawy, oznacza, że materia ta powinna być określona poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa. Sprawy te nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco. Ten sposób określenia w upoważnieniu materii rozporządzenia jest uzasadniony tym, że rozporządzenia z woli ustawy wyjątkowo mogą wkraczać w dziedziny spraw, które stanowią przedmiot ustawy. Zdefiniowanie w ustawie w sposób wyraźny i szczegółowy materii, która ma być uregulowana w rozporządzeniu, nie oznacza, że w ustawie nie można określić także innych warunków wydania rozporządzenia.
Upoważnienie ustawowe może przenosić do materii rozporządzeniowej jedynie sprawy, które ogólnie są uregulowane w ustawie (nie mogą być to materie, których ustawa nie dotyczy) i nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia konstrukcji całej ustawy. Uregulowanie ich jest jednak niezbędne dla realizacji przepisów ustawy. Między innymi z powyższych względów powinno się unikać używania w przepisie delegującym sformułowania "zasady", jeżeli nie określa się bliżej w ustawie jego znaczenia.
Brak określenia pojęcia "zasad" użytego w upoważnieniu ustawowym nie oznacza, że przepisy aktu wykonawczego mogą być ustalane dowolnie.
"Granice dopuszczalnej regulacji przedmiotowych «zasad» w rozporządzeniu wyznaczają bowiem postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji (...) Do pojęcia «zasady» rozumianego jako przepisy prawa stosuje się (...) ostateczne relacje, jakie zachodzą między przepisami należącymi do różnych szczebli hierarchicznego systemu prawa".
We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał podkreślał, że przepisy rozporządzenia określające "zasady" nie mogą naruszać norm ustawy, które dotyczą przedmiotowo tych samych materii, co owe "zasady". Zakaz ten dotyczy nie tylko stosunku norm rozporządzenia do norm ustawy upoważniającej, ale i norm innych.
Materia rozporządzenia określana w upoważnieniu powinna także charakteryzować się "wewnętrzną" jednością. Chodzi o to, by sprawy związane ze sobą tematycznie były przekazywane do uregulowania w jednym akcie jednym upoważnieniem. Odmienna praktyka stanowi jeden z istotnych czynników warunkujących narastanie zjawiska określanego mianem "inflacji prawa". Powstaje bowiem wiele aktów wykonawczych regulujących tak ściśle związane ze sobą sprawy, że formułowanie odrębnych upoważnień musi budzić wątpliwości.
Z obowiązku precyzyjnego określenia zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu wynika zakaz konstruowania przepisu upoważniającego w taki sposób, by zakres spraw określać przy stosowaniu odesłań do przepisów zawierających już odesłania (§ 65 w zw. z § 157 ZTP).
Określenie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu nie może być ogólnikowe.
5. Wytyczne dotyczące treści aktu
5.1. Definicja wytycznych
Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są wskazówkami wyznaczającymi treść rozporządzenia lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności:
Obowiązek umieszczenia w upoważnieniu ustawowym wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego wynika bezpośrednio z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Przepis ten stanowi: "Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Z takiej redakcji przepisu konstytucyjnego wynikają dwa wnioski dotyczące wytycznych.
Wytyczne:
- stanowią one jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawiałoby za bezwzględną koniecznością umieszczania ich w treści tego przepisu,
- muszą mieć treść materialnoprawną.
Wytyczne nie mogą swoim zakresem obejmować regulacji proceduralnych i dlatego też współuczestnictwo organów administracji (lub innych podmiotów) w wydawaniu rozporządzenia nie może być traktowane jako określenie wytycznych. Bez znaczenia w tym przypadku pozostają kwalifikacje czy wiedza fachowa podmiotu współuczestniczącego.
5.2. Redakcja wytycznych
Zasady techniki prawodawczej przyjmują dwie "odmiany" wytycznych.
Zgodnie z § 66 ust. 1 ZTP wytyczne wyznaczają treść rozporządzenia lub określają sposób ukształtowania tej treści, ograniczając w ten sposób swobodę organu upoważnionego do ukształtowania treści tego aktu.
- pierwszym przypadku wskazują bezpośrednio na istotne elementy treści rozporządzenia,
w drugim - na cele, okoliczności lub kryteria, jakie ma uwzględnić twórca aktu. Podobnie kwestię wytycznych ujmuje Rada Legislacyjna, wskazując, że wytyczne to "wskazówki co do treści aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz". W doktrynie zwrócono też uwagę na nieco inny charakter wytycznych. Według A. Bałabana „wymóg wytycznych rozumieć trzeba jako element normatywnej postaci upoważnienia ustawowego (...) wytyczne nie są bowiem formalnym ozdobnikiem przepisu odsyłającego, lecz środkiem zabezpieczającym znaczenie treści ustawy w kształtowaniu normy wywodzonej z ustawy i rozporządzenia łącznie zastosowanych”.
Redakcyjne ujęcie wytycznych jest pozostawione uznaniu podmiotu upoważniającego. Zarówno w przypadku wytycznych określających elementy treści aktu wykonawczego, jak i tych, które treść tę określają pośrednio przez wskazanie pewnych celów czy kryteriów, możliwe jest ich ujęcie "negatywne" i "pozytywne".
W przypadku ujęcia "negatywnego" przepis upoważniający musi wykluczać te z możliwych rozstrzygnięć, których w rozporządzeniu zawrzeć nie można.
W związku z utrwaloną regułą ścisłej wykładni upoważnienia ustawowego pominięcie w nim pewnych celów czy okoliczności, jakie miałby uwzględniać podmiot wydający rozporządzenie, oznacza niedopuszczalność ich samodzielnego formułowania lub określania przez ten podmiot.
Ujęcie "pozytywne" oznacza wskazanie
- rozstrzygnięć, które powinny znaleźć się w treści rozporządzenia (§ 66 ust. 1 pkt 1 ZTP a contrario),
- wymagań, jakim mają odpowiadać przyjęte w treści aktu rozwiązania (§ 66 ust. 1 pkt 3 ZTP.),
- celów, jakie mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie (§ 66 ust. 1 pkt 4ZTp),
okoliczności, jakie należy uwzględnić przy tworzeniu rozporządzenia (§ 66 ust. 1 pkt 5 ZTP).
Formułując wytyczne, należy mieć na uwadze, że muszą one zakładać pewną swobodę organu wydającego rozporządzenie w wyborze sposobu uregulowania danej sprawy, ewentualnie w wyborze metody regulacji prowadzącej do osiągnięcia oczekiwanych skutków. Przepisy, które mają charakter "samowykonalny", nie mogą być traktowane jako wytyczne dla treści rozporządzenia.
Wyliczenie zawarte w § 66 ust. 1 ZTP. jest jedynie wyliczeniem przykładowym i nie może być traktowane jako wyczerpujące wskazanie rodzajów (odmian) wytycznych.
W wytycznych mogą być ujęte także:
- kryteria, jakie powinien uwzględniać podmiot upoważniony przy wyborze konkretnych rozwiązań merytorycznych,
- funkcje, jakie ma spełniać przyjęta w rozporządzeniu regulacja.
Zgodność z ZTP (także art. 92 Konstytucji) będzie zachowana w przypadku zamieszczenia w przepisie upoważniającym przynajmniej jednego rodzaju wytycznych. Decyzja w tym zakresie będzie determinowana rodzajem spraw przekazanych do uregulowania w drodze aktu wykonawczego. Nie ma też przeszkód, by wytyczne dotyczące jednego aktu wskazywały jednocześnie zarówno na cele zamierzonej regulacji, jak i na okoliczności, jakie należy uwzględnić na etapie jej tworzenia.
Do wytycznych należy odnieść ogólną regułę określania zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w trybie podustawowym. Wytyczne muszą zatem pozostawać w zgodzie z zasadami wyłączności ustawy i całościowego regulowania niektórych zagadnień (zwłaszcza z zakresu prawa karnego czy prawa daninowego) w drodze ustawy. Naruszenie tych zasad, nawet przy prawidłowym zredagowaniu zakresu spraw przekazywanych "z ustawy na rozporządzenie", może za sobą pociągać niebezpieczeństwo zakwestionowania upoważnienia z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Związek wytycznych z zakresem spraw, jakie ma regulować rozporządzenie, przejawia się i w tym, że upoważnienie do unormowania kilku (przynajmniej dwóch) różniących się przedmiotowo materii pociąga za sobą konieczność sformułowania osobnych wytycznych dla każdej wskazanej materii.
Wymogi dotyczące stopnia szczegółowości wytycznych są w zasadzie określone przez zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze aktu wykonawczego. Związek między zakresem spraw określonym w upoważnieniu a treścią wytycznych Trybunał Konstytucyjny ujął w ogólną zasadę: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej pozostaje miejsca dla odesłań do aktów wykonawczych. Jeżeli w tych kwestiach ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze - niż w innych materiach - ujęcie "wytycznych co do treści aktu".
W materiach innych niż dotyczące kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych) treść aktów wykonawczych może być określana w przepisach upoważniających do ich wydania w sposób mniej szczegółowy. Nie może to jednak oznaczać uprawnienia do konstruowania upoważnień niepełnych czy blankietowych. W odniesieniu do wszystkich aktów wykonawczych, niezależnie od przedmiotu regulacji, obowiązują konstytucyjne wymogi formułowania upoważnień wyrażone w art. 92 Konstytucji. Zakres (czy raczej "ciężar") "materii" przeniesionej z regulacji ustawowej wpływa na podniesienie wymogów dotyczących stopnia precyzyjności w określaniu wytycznych co do treści aktu.
Należy unikać wyrażania wytycznych przy zastosowaniu przepisów odsyłających (§ 156 i n. ZTP). W takim przypadku, w szczególności przy odesłaniu ogólnym, upoważnienie może okazać się niejasne i nieprecyzyjne.
Wątpliwości interpretacyjne może budzić zwrot, "gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli" (§ 66 ust. 2 zdanie drugie ZTP in fine). Przede wszystkim brzmienie tego przepisu sugeruje, że do "materii rozporządzeniowej" mogą zostać przekazane sprawy niedotyczące "sytuacji prawnej". Trudno to jednak sobie wyobrazić, skoro rozporządzenie, jako akt prawny, reguluje sytuację prawną podmiotów, których dotyczy. Innymi słowy, wszystkie przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej określonych podmiotów i trudno wiązać z tym podstawę dla klasyfikacji wytycznych na mniej lub bardziej szczegółowe. Trudno także zgodzić się z ograniczeniem podmiotowym przyjętym w omawianym przepisie - "..... sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli". Oczywiste jest, że źródła prawa powszechnie obowiązującego dotyczą różnych grup podmiotów, które można klasyfikować według różnorakich cech. Podmiotami tymi są np.: osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, obywatele danego państwa, cudzoziemcy czy apatrydzi. Uzależnianie stopnia szczegółowości wytycznych od kategorii podmiotów objętych regulacją podustawową nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wymagać od legislatora konstruowania bardziej szczegółowych wytycznych w przypadku, gdy rozporządzenie miałoby dotyczyć obywateli Rzeczypospolitej Polskiej (a zatem wyłącznie osób fizycznych legitymujących się obywatelstwem) i jednocześnie dopuszczać możliwość bardziej ogólnej redakcji tej części upoważnienia w przypadku aktu skierowanego do osób prawnych czy np. cudzoziemców.
Z treści § 63 w związku z § 67 ust. 1 ZTP wynika, że wytyczne dotyczące treści rozporządzenia powinny być zamieszczone w tym samym artykule, w którym został sformułowany przepis upoważniający. W wyjątkowych sytuacjach, w szczególności wtedy, gdy ujęcie wytycznych wymaga rozbudowanych konstrukcji zdaniowych, mogą być one wyrażone w osobnym zdaniu bądź oddzielnym ustępie tego artykułu (§ 67 ust. 2 ZTP). Względy redakcyjne (czytelność przepisu) mogą przemawiać za wyrażeniem wytycznych w punktach, zwłaszcza w przypadku konieczności wymienienia np. różnych okoliczności, jakie należy uwzględnić przy tworzeniu rozporządzenia.
6. Inne zasady dotyczące konstrukcji przepisu upoważniającego
Przepis upoważniający formułuje się w jednym artykule tak, aby można było powołać go jako podstawę prawną wydania rozporządzenia.
Przepis zawierający upoważnienie organu do wydania rozporządzenia powinien być sformułowany w jednym zdaniu i zawierać się w podstawowej jednostce redakcyjnej ustawy - artykuł.
Zasadą techniki prawodawczej, przyjmowaną konsekwentnie we wszystkich kolejnych regulacjach jest to, że podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest artykuł zawierający "każdą samodzielną myśl". Skoro prawodawca podjął zamiar ("myśl") upoważnienia organu, by wydał przepisy wykonawcze, to powinien go wyrazić zgodnie z ogólnymi zasadami. Sposób redakcji przepisu upoważniającego można ustalić na podstawie § 54-55 ZTP, a § 67 ZTP nie zawiera odmiennych wskazań w tej materii.
Ustęp 2 § 67 ZTP reguluje zagadnienie podziału artykułu zawierającego przepis upoważniający.
Upoważnieniu do wydania rozporządzenia można nadać charakter obligatoryjny albo fakultatywny.
Decyzja o tym, czy i jakie rozporządzenia będą niezbędne dla funkcjonowania ustawy, jest podejmowana w toku prac nad projektem ustawy. Na tym etapie przesądza się też o charakterze przepisów upoważniających do ich wydania. Przepisy te mogą wyznaczać obowiązek określonego zachowania (obowiązek wydania rozporządzenia) lub pozostawiać organowi upoważnionemu swobodę w zakresie tego, czy i kiedy skorzysta z upoważnienia. W pierwszym przypadku Zasady techniki prawodawczej nakazują zastosowanie formuły wyrażonej w § 68 ust. 3 pkt 1 ZTP "..... (nazwa organu) określi, w drodze rozporządzenia,.....", w drugim przypadku zwrotu - "może określić".
Oba rodzaje przepisów upoważniających - przepis upoważniający do wydania rozporządzenia i zarazem wyznaczający obowiązek jego wydania oraz przepis upoważniający i pozostawiający swobodę skorzystania z upoważnienia - mogą być wyrażone zarówno w formie bezwarunkowej jak i warunkowej (§ 69 z.t.p.).
Upoważnienie obligatoryjne powinno być zamieszczane w projekcie ustawy zawsze wtedy, gdy okaże się, że przepisy wykonawcze są niezbędne dla funkcjonowania ustawy. Brak upoważnień, a w konsekwencji brak aktów wykonawczych może powodować powstanie luk w prawie, a w najbardziej skrajnym przypadku to, że ustawa pozostanie prawem martwym. Upoważnienie fakultatywne będzie miało zastosowanie przede wszystkim wtedy, gdy jego potencjalny brak nie będzie miał wpływu na działanie rozwiązań czy instytucji, które reguluje ustawa. Tworząc upoważnienie fakultatywne, redaktor projektu ustawy musi mieć świadomość tego, że ewentualne niewykorzystanie upoważnienia nie może mieć znaczenia z punktu widzenia możliwości stosowania norm ustawy.
Upoważnienia fakultatywne najczęściej występują w kilku typowych wariantach:
1) upoważnienie dotyczy odmiennego niż w ustawie upoważniającej uregulowania pewnych spraw
2) upoważnienie dotyczy uzupełnienia regulacji ustawowej w kwestiach drugorzędnych, mniej istotnych z punktu widzenia ustawy
3) upoważnienie dotyczy uzupełnienia regulacji ustawowej, która zawiera najbardziej istotne elementy danej konstrukcji
4) upoważnienie dotyczy wydania rozporządzenia zawierającego pewne wzorcowe opracowania pism, dokumentów czy formularzy
5) upoważnienie dotyczy wydania rozporządzenia w przypadku zmiany lub wystąpienia określonych okoliczności. Taka sytuacja może wymagać natychmiastowej reakcji w zakresie dostosowania przepisów ustawy do nowych warunków, co mogą zapewnić jedynie organy władzy wykonawczej.
Zasady techniki prawodawczej wykluczają dopuszczalność upoważnienia o charakterze obligatoryjno-fakultatywnym. Wskazuje na to wyraźnie alternatywa rozłączna ("albo") użyta w ustępie 1 komentowanego paragrafu. Oznacza to, że przepis upoważniający nie może jednocześnie wyznaczać co do niektórych spraw obowiązku wydania rozporządzenia, co do innych - pozostawiać swobodę skorzystania z tego uprawnienia.
Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.
Wydanie rozporządzenia można uzależnić od zaistnienia określonego warunku, wskazując ten warunek w przepisie upoważniającym zwrotem: "W razie wystąpienia..... (określenie warunku),..... (nazwa organu) określi, w drodze rozporządzenia,....." albo "Jeżeli nastąpi..... (określenie warunku),..... (nazwa organu) może określić, w drodze rozporządzenia,.....".
Przez warunek należy rozumieć zastrzeżenie, na mocy którego realizacja upoważnienia do wydania rozporządzenia jest uzależniona od wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Do momentu wystąpienia tego zdarzenia organ nie może z upoważnienia skorzystać i wydać aktu. Dopiero wystąpienie wymienionych okoliczności aktualizuje upoważnienie i uprawnia organ do dokonania czynności. Uzasadnieniem tej regulacji jest założenie, że wystąpienie tych okoliczności może powodować konieczność dostosowania regulacji ustawowej do nowych warunków.
Nie przekazuje się do uregulowania w rozporządzeniu spraw niewyjaśnionych lub nasuwających trudności przy opracowywaniu ustawy.
Rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę. W przeciwnym razie, tzn. w wypadku blankietowego formułowania upoważnień ustawowych.
Zakaz sformułowany w § 70 ZTP. stanowi dopełnienie określenia zakresu materii "rozporządzeniowej" (§ 65, § 66 ZTP). Przeniesienie do uregulowania w drodze rozporządzenia spraw niewyjaśnionych lub nasuwających trudności w trakcie opracowywania (projektu) ustawy podważałoby wykonawczy charakter tego aktu. W takim przypadku rozporządzenie twórczo" uzupełniałoby ustawę.
W przepisie upoważniającym nie zamieszcza się upoważnienia do wydania rozporządzenia w stosunku do kilku ustaw.
Akt wykonawczy ma służyć realizacji (wykonaniu) ustawy, na podstawie której został wydany, a upoważnienie powinno obejmować wyłącznie sprawy normowane w ustawie, w której je zamieszczono. Zasady techniki prawodawczej wyłączają możliwość upoważnienia do wydania rozporządzenia, którego przepisy wykonywałyby ustawy inne niż ustawa upoważniająca. Reguły tej nie powinno zmieniać ewentualne podobieństwo materii zawartej w ustawach. Przepis upoważniający, przenosząc pewien zakres spraw do uregulowania w drodze rozporządzenia, powinien "mieścić" się w granicach materii ustawowej zawartej w ustawie, w której został zamieszczony. W przeciwnym wypadku przepis taki wykraczałby poza wyznaczony w ustawie zakres przedmiotowy, naruszając zasadę jednolitości ustawy (zob. § 3 ust. 2 ZTP).