Uniwersytet Gdański Wydział Zarządzania, Nauka o organizacji,

prowadzący dr Piotr Walentynowicz

Blok wykładowy 6. Organizacje publiczne i społeczne

1. Organizacje publiczne to państwowe i samorządowe instytucje i jednostki organizacyjne, które realizują wyłącznie lub w większości ze środków budżetowych niekomercyjne zadania publiczne.

Do wyłącznych gestii państwa i jego organów pozostają te działania, które z racji swej istoty nie mogą być zlecane sektorowi prywatnemu. Obejmują one:

1. Kompleks obronno - wojskowy zapewniający obronę suwerenności kraju (wojsko i jego poszczególne rodzaje, sztab generalny, wywiad i kontrwywiad wojskowy, straż graniczna itp.),

2. Ład prawno - instytucjonalny - obejmujący zasady sprawnego funkcjonowania państwa oraz regulacji działań osób fizycznych i prawnych (władza ustawodawcza, rząd i jego agendy, ministerstwa i ich jednostki terenowe, samorząd terytorialny i ich jednostki, np. ZUS, US, policja skarbowa, UC, ARiMR, AWRSP, PARP, GUS itp.) (inaczej sfera ta nazywana jest administracją publiczną: „Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach” [H. Izdebski i M. Kulesza Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, wydanie 2, Liber, Warszawa 1999]),

3. Sfera bezpieczeństwa wewnętrznego oraz egzekwowania prawa (prokuratura, sądownictwo, policja, więziennictwo, straż miejska itp.) [na podstawie B. Kożuch, 2007].

Jest to jednocześnie pierwsza główna przyczyna tworzenia organizacji publicznych.

4. Do innych organizacji publicznych zalicza się organizacje, które wykonują inne zadania własne państwa i samorządów terytorialnych (np. szkolnictwo, kultura, ochrona zdrowia, polityka społeczna, drogi i mosty, ład przestrzenny, ochrona innych dóbr publicznych itp.).

Przykład: Ustawa z dnia 24.07.1998 r. O samorządzie terytorialnym wprowadziła w Polsce trójstopniowy podział terytorialny i administracyjny państwa, gdzie ustanowiła 16 województw jako terenowych oddziałów administracji państwowej, oraz 308 powiatów ziemskich i 65 miast na prawach powiatów oraz 2489 gmin. Zadania własne gmin obejmują:

• sprawy ładu przestrzennego,

• gospodarki terenami i ochrony środowiska,

• gospodarki gminnymi drogami i mostami,

• organizacja ruchu drogowego,

• zaopatrzenia w wodę i kanalizację,

• usuwanie i oczyszczanie ścieków,

• zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną,

• ochronę zdrowia i pomoc społeczną,

• oświatę i kulturę na poziomie podstawowym,

• zabezpieczenie rekreacji i kultury fizycznej,

• utrzymanie porządku publicznego,

• utrzymanie urządzeń użyteczności publicznej oraz

• utrzymanie obiektów administracji samorządowej.

W tym celu gminy utrzymują odpowiedni aparat administracyjny (Urzędy Gminy/Miasta, zakłady komunalne, czy przedsiębiorstwa komunalne), otrzymują subwencje z budżetu państwa oraz pobierają podatki lokalne na podstawie B. Kożuch, 2007].

2. Do innych przyczyn tworzenia organizacji publicznych należy zaliczyć:

- niską naturalną efektywność lub opłacalność funkcjonowania niektórych dziedzin gospodarki i przez to tworzenie organizacji realizujących te cele przez państwo - np. PKP, PPL, LOT (w celu „zwiększenia efektywności” ich funkcjonowania w tych obszarach widoczne są całościowe lub częściowe tendencje prywatyzacyjne),

- przekonanie rządzących, że niektóre strategiczne dla gospodarki i funkcjonowania kraju obszary działalności gospodarczej muszą pozostać pod znaczną kontrolą lub własnością państwa (np. górnictwo i sektor energetyczny, sektor paliwowy, sektor wytwarzania środków obronnych, bankowość, czy nawet stocznie). (Stąd spotyka się organizacje publiczne w formie przedsiębiorstw realizujących cele gospodarcze).

- ochrona dóbr publicznych i w tym celu wykonywanie zadań własnych przez państwo lub samorządy (ochrona zdrowia, zabezpieczenie społeczno-emerytalne, ochrona dziedzictwa kulturowego, kształcenie podstawowe i ponadpodstawowe, biblioteki, mecenat sztuki (teatry, muzea), ochrona środowiska, aktywizacja rynku pracy, ład przestrzenny (prawo budowlane), Sanepid, lasy państwowe, gospodarka wodno ściekowa, energetyczna, cieplna, wywóz śmieci, porządek w miastach, zagospodarowanie dróg i mostów, itp.),

- przekonanie rządzących, polityków i niektórych ekonomistów o wyższości interwencjonizmu państwa nad regulacyjnymi mechanizmami wolnego rynku (zwolenników Keynsizmu i Neokeynsizmu - interwencjonizmu państwowego, w przeciwieństwie do liberałów - monetarystów (M. Friedman), czy antyetatystów (F. Hayek). (A jak jest współcześnie w Europie? Jakie są tego efekty?)

Złoty środek prezentuje koncepcja instytucjonalizmu T. Veblena, czy poszukuje współczesna koncepcja „ekonomii dobrobytu”- ingerencja państwa jest konieczna dla normalnego funkcjonowania gospodarki, ale jedynie w niezbędnym stopniu (np. UOKiK, KNUiFE, KNB/KNF, itp.)).

3. Podstawową formą organizacji sfery budżetowej są jednostki budżetowe. Przede wszystkim finansowane są z budżetu państwa lub gminy. Powoływane są przede wszystkim w instytucjach administracji państwowej i samorządowej w sferze regulacyjnej i świadczenia usług nieodpłatnych (ministerstwa, ZUS, GUS, US, UC, UW, UG, eksploatacja dróg i mostów, biblioteki publiczne, służba zdrowia, szkolnictwo itp). Jednostki budżetowe działają na podstawie statutu i rocznego planu finansowego. Z końcem roku niewydane wolne środki budżetowe przepadają.

Obok nich funkcjonują zakłady budżetowe (np. w gminach gospodarka wodno-ściekowa, cieplna, komunalna, utylizacji odpadów) bądź przedsiębiorstwa państwowe - jednostki świadczące usługi odpłatnie lub mające na celu dostarczenie dodatkowych wpływów do budżetu - powoływane przez poszczególne terenowe bądź centralne organa administracji państwowej. Ponieważ ta forma organizacji działalności pomocniczej lub gospodarczej jest mniej efektywna coraz częściej te organizacje przekształcane są w spółki gminy lub skarbu państwa.

Dodatkową formą sprawowania administracji państwowej są agencje rządowe (AWRSP, PARP, ARiMR, ARR, PAP, ARP, PAWK, itp.). Finansowane są z funduszy celowych jak i środków wypracowywanych we własnym zakresie.

Organizacje publiczne funkcjonują w oparciu o bardzo rozbudowane prawo (praktycznie dla każdej formy organizacji publicznych funkcjonują oddzielne ustawy i rozporządzenia) oraz w oparciu o bardzo rozbudowane przepisy wewnętrzne - bardzo często w obszarze przekroczenia optimum formalizacji (biurokracji).

4. Przyczyny niższej efektywności organizacji publicznych niż prywatne - zasada M. Friedmana

Ćwiczenie:

Dlaczego organizacje publiczne zasadniczo funkcjonują mniej efektywnie niż organizacje prywatne (E=Wu/N)?

a)

b)

c)

d)

e)

…

Odpowiedź: Rys. 1 Macierz efektywności wykorzystanie zasobów

	Pieniądze/ środki własne	Pieniądze/ środki obce
Własność prywatna	1	2
Własność publiczna	3	4

Źródło: Opracowanie własne na podstawie koncepcji M. Friedmana.

Pytanie: Przy jakiej formie własności i kapitału gospodaruje się najefektywniej?

5. Sposoby podwyższania efektywności funkcjonowania organizacji publicznych

1. Prywatyzacja (bezpośrednia - likwidacyjna i pośrednia - kapitałowa, w oparciu o ustawę O komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z 30.08.1996 r.).

2. Współpraca z sektorem prywatnym (PPP oraz kontrakty menedżerskie).

Partnerstwo publiczno - prywatne najprościej określić można jako powiązania pomiędzy usługodawcami publicznymi i prywatnymi, w wyniku których obydwaj wnoszą specyficzny wkład do wspólnego procesu świadczenia usług. Uczestnikami procesów inwestycyjnych w formule PPP są po stronie publicznej: rząd (bezpośrednio lub poprzez agencje mu podległe - np. budowa autostrad), jednostki samorządu terytorialnego (najczęściej szczebla gminnego- np. budowa oczyszczalni ścieków bądź realizacja przez podmioty prywatne innych zadań własnych gminy, np. Zakład Oczyszczania Miasta) oraz różne regionalne fundusze inwestycyjne. Podmiotami prywatnymi zainteresowanymi realizacją przedsięwzięć publicznych mogą być: przedsiębiorstwa oraz przedsiębiorcy prywatni, mieszkańcy regionu, banki, fundusze venture capital czy firmy ubezpieczeniowe. PPP jest długoterminowym współdziałaniem sektorów publicznego i prywatnego. Oznacza po części prywatyzację, a także inne, nowatorskie formy wprowadzania własności prywatnej do sfery gospodarki publicznej. Podstawową cechą kontraktów PPP jest to, że ich realizacja odbywa się na podstawie wieloletniej, notarialnej umowy cywilno - prawnej. Strony umowy kształtują swoje prawa i obowiązki w sposób dowolny w ramach obowiązującego prawa, dzieląc ryzyko inwestycyjne, a partner publiczny może, ale nie musi ponosić początkowych kosztów inwestycyjnych [Źródło: Nogalski B., Szreder J., Walentynowicz P., Partnerstwo publiczno - prywatne jako szansa rozwoju lokalnego, bariery i korzyści, referat na konferencję UWM w Olsztynie, Olsztyn 2005]. Partnerstwo Publiczno Prywatne regulowane jest ustawą z dnia 28.07.2005 O partnerstwie publiczno- prywatnym.

Rys. 2 Modele partnerstwa publiczno - prywatnego (podział ogólny)

SPV - skrót z ang. Special Purpose Vehicle, czyli spółka specjalnego przeznaczenia. Spółki SPV są tworzone przez inwestorów prywatnych lub jako joint venture z kapitałem publicznym, w celu realizacji określonego projektu.

BOT - skrót z ang. Build - Operate - Transfer, czyli buduj - eksploatuj - przekaż.

Źródło: J. Szreder, Współdziałanie sektora publicznego i prywatnego w rozwoju lokalnym, Wyższa Szkoła Zarządzania w Słupsku, Słupsk 2004, s. 124.

Kontrakt menedżerski jest umową cywilno - prawną, zawieraną pomiędzy zleceniodawcą (właścicielem przedsiębiorstwa lub osobą reprezentującą właściciela) a zleceniobiorcą (wyspecjalizowanym menedżerem lub firmą zarządzającą), w celu świadczenia szeroko pojętych usług zarządzania bądź realizacji określonych zadań, dotyczących części lub całości firmy. Strony mogą dowolnie kształtować warunki umowy w zależności od potrzeb, w ramach przepisów kodeksu cywilnego oraz powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a stosunek prawny występujący pomiędzy stronami nie jest stosunkiem pracy. Dlatego kontrakty menedżerskie mogą być zawierane z osobami fizycznymi lub prawnymi [źródło: P. Walentynowicz, Kontrakt menedżerski w zarządzaniu firmą, TNOIK OPO, Bydgoszcz 2000].).

3. Podejście marketingowe w miejsce administracyjnego.

4. Poprawienie przerostu formalizacji organizacji publicznych w kierunku optimum (w tym uwarunkowań prawnych otoczenia).

Formalizacja - jest to proces utrwalania celów i struktury organizacyjnej (statycznej i dynamicznej) poprzez stworzenie systemu wzorców działania właściwych dla danej instytucji w celu uzyskania pożądanego poziomu sprawności tej instytucji (R. Rutka 1993). Jest to system norm stale obowiązujących w przeciwieństwie do zadań albo instrukcji udzielanych na piśmie dla działań jednorazowych.

Podstawowe cele formalizacji to:

• zapewnienie pożądanego poziomu sprawności realizacji zadań instytucji (właściwe metody wykonania zadań, powtarzalność pożądanych sposobów funkcjonowania organizacji, współdziałanie komórek),

• zapewnienia ładu wewnętrznego funkcjonowania instytucji (podział zadań, właściwe wykonywanie właściwych zadań przez komórki organizacyjne, minimalizacja konfliktów),

• zmniejszenie poczucia niepewności i roli jednostki w organizacji,

• umożliwienie ustalania i wycena wpływu poszczególnych jednostek na poziom wyniku organizacji.

Podstawowe rodzaje dokumentów formalnych

• Statut lub umowa spółki lub instytucji,

• Regulamin organizacyjny (ZUO dla stanowisk i komórek),

• Schemat struktury organizacyjnej

• Zarządzenia trwale obowiązujące,

• Karta stanowiska pracy,

• Taryfikatory płac,

• Procedury i regulaminy służbowe,

• Inne (np. dokumentacja ISO).

Mierniki poziomu sformalizowania organizacji

• Liczba przepisów,

• Szczegółowość przepisów,

• Rygorystyczność przepisów,

• Objętość przepisów.

• Pracochłonność ich opracowywania,

• Częstotliwość ich wydawania.

Podstawowe warunki sprawnej formalizacji

1. Przepisy powinny być wydawane w konkretnym celu - podwyższenia sprawności funkcjonowania organizacji, a nie dla samych przepisów,

2. Organizator powinien precyzyjnie rozpoznać hipotetyczne warunki działania, aby wybrać właściwy, pożądany przez organizację sposób postępowania realizatora i w sposób zrozumiały skodyfikować go w dokumentach formalnych (właściwie co do ilości, zakresu i szczegółowości przepisów),

3. Koszt tworzenia i zapewnienia funkcjonowania organizacji w sposób formalny nie może być wyższy od korzyści z tego wynikających (nie powinno się tworzyć tzw. martwych przepisów, martwych regulaminów),

4. Powinno się formalizować na zasadzie zjawiska „optimum formalizacji” -poziom sformalizowania organizacji lub jej poszczególnych komórek powinien być dobrany do jej uwarunkowań. W komórkach o przewadze pożądanych kreatywnych sposobów realizacji zadań (np. dział handlowy, marketingu, badawczo - rozwojowy) - mniejszy, a w komórkach o przewadze zestandaryzowanych i powtarzalnych działań (np. produkcja, logistyka, księgowość) - większy.

5. Przejście od modeli organizacji funkcjonalnych (pionów funkcjonalnych) w kierunku organizacji procesowych (nastawionych na efektywność realizacji procesów podstawowych wynikających ze specjalizacji organizacji) i wsparcie odchudzonych procesów nowoczesną techniką i technologią informatyczną.

6. Poprawa efektywności zarządzania zasobami ludzkimi (dobór, szkolenia, rozwój, motywacja i klimat organizacyjny) oraz,

7. Podwyższanie kompetencji kierowników i twórców prawa.

6. Rodzaje organizacji społecznych

1) Stowarzyszenia - zwykłe i rejestrowe - jako instytucje realizujące społeczne i partykularne interesy grup społecznych. Mechanizmy ich funkcjonowania i nadzoru reguluje ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Zakładane mogą być przez osoby prawne lub fizyczne i finansowane ze składek członków, dotacji z budżetu państwa lub gminy, zapisów i darowizn innych osób albo z działalności gospodarczej, z której zyski w całości przeznaczone są na realizację celów statutowych (np. TNOiK, TKKF, PCK, PZPN, oraz Stowarzyszenie Miłośników Gdyni, Osób Poszkodowanych w Wypadkach Samochodowych lub Hodowców Rybek Akwariowych, itd.). „Stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Stowarzyszenie samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności. Stowarzyszenie opiera swoją działalność na pracy społecznej członków; do prowadzenia swych spraw może zatrudniać pracowników” - art. 2. źródła j.w.

2) Fundacje. Zakładane są do realizacji różnego rodzaju celów społecznych dzięki majątkowi wniesionemu przez fundatora. Ich działalność reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. O fundacjach. „Fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami” - art. 1 źródła j.w. Występuje konieczność przeznaczania środków wykorzystywanych z funduszu założycielskiego jak i innych źródeł tylko i wyłącznie na realizację celów statutowych fundacji.

Dodatkowe uregulowania prawne na temat stowarzyszeń i fundacji występują w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. O działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

3) Partie polityczne - organizacje społeczne o określonym programie politycznym, mające na celu jego realizację poprzez zdobycie i sprawowanie władzy lub wywieranie na nią wpływu. Podstawę prawną partii politycznych w Polsce reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. O partiach politycznych.

4) Związki zawodowe i związki pracodawców. Związek zawodowy - masowa organizacja społeczna zrzeszająca na zasadzie dobrowolności ludzi pracy najemnej. Podstawowym zadaniem związków zawodowych jest obrona interesów pracowników i działanie na rzecz poprawy ich sytuacji ekonomicznej i społecznej. Związki próbują więc przeciwdziałać zwolnieniom, kontrolują przestrzeganie kodeksu pracy przez pracodawców, zabiegają o wyższe pensje i lepsze warunki pracy dla pracowników. Często prowadzą również działalność samopomocową (np. fundusze strajkowe), edukacyjną (np. kursy przekwalifikowujące) i oświatową (np. kampanie informacyjne o prawach przysługujących pracownikom). Związki zawodowe nie muszą się kierować dobrem firmy w której pracują przez co czasem firma z powodu negatywnych działań może upaść lub ponieść dotkliwe straty zarówno finansowe, jak i wizerunkowe. W Polsce, zgodnie z ustawą z dnia 23 maja 1991 r. O związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Jest on niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji, a organy państwowe, samorządu terytorialnego i pracodawcy obowiązani są traktować jednakowo wszystkie związki zawodowe [źródło: http://pl.wikipedia.org/wiki/

Zwi%C4%85zek_zawodowy].

5) Kościoły i związki wyznaniowe działające w oparciu o prawa zapisane w Konstytucji RP oraz w ustawie O gwarancjach wolności sumienia i wyznania z 17.05.1989 r.

6) Wspólnoty mieszkaniowe funkcjonujące na podstawie ustawy o własności lokali z 1994 roku. Jest to ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład zbiorowej nieruchomości gruntowej cechujący się pewnymi prawami do eksploatacji i zarządzania własnością wspólną. Jest to nowa instytucja w prawie polskim o cechach zbliżonych do spółdzielni mieszkaniowych.

7. Porównanie głównych cech organizacji prywatnych, publicznych i społecznych

Aspekt analizy	Organizacje prywatne		Organizacje publiczne	Organizacje społeczne
Własność	Indywidualna lub grupowa prywatna		Publiczna ogólnonarodowa lub samorządowa	Organizacji jako podmiotu
Cele i zadania	Najczęściej gospodarcze, ale też i non-profit, wynikające z potrzeb rynku		Administracja państwowa, samorządowa, obronność wewnętrzna i zewnętrzna, dostarczanie innych dóbr i usług społeczeństwu szczególnie tam, gdzie jest to niemożliwe, bądź nieefektywne rynkowo (a poprzez to realizacja celów również i gospodarczych)	Realizacja misji i celów ważnych społecznie (fundacje), realizacja wewnętrznych celów członków organizacji (stowarzyszenia, związki zawodowe, wspólnoty wyznaniowe), realizacja celów politycznych (partie polityczne).
Oferowane dobra	Prywatne, wyroby lub usługi, odpłatnie		Publiczne dobra lub usługi, przede wszystkim nieodpłatnie lub w szczególnych przypadkach odpłatnie	Świadczenia społeczne lub duchowe, odpłatnie lub nieodpłatnie
Mechanizmy organizacyjne	Rynkowe, nastawione na sprawność realizacji zadań i klienta		Formalne i biurokratyczne. Nastawione na realizację postawionych zadań i trwanie elementów struktury	Mało sformalizowane, nastawione na realizację przede wszystkim zadań statutowych poprzez działalność nieodpłatną członków organizacji, wolontariat lub zatrudnionych pracowników
Dominujący model struktury	Płaska i procesowa, choć równie często zdarza się jeszcze podejście funkcjonalne		Funkcjonalna i biurokratyczna. Smukła z duża ilością szczebli i podległości służbowych	Funkcjonalna. Czasami zbiurokratyzowana (partie, kościoły) ale często odbiurokratyzowana, działająca na zasadzie kreatywności jej członków
Finansowanie	Rynek i zasoby prywatne		Zasoby publiczne lub działalność gospodarcza	Zasoby członków organizacji lub działalność quasi gospodarcza
Wykorzystywa-na technologia	Najnowsze zdobycze nauki i techniki zarówno w obszarze informatyki jak i infrastruktury		Tradycyjna. Nowsze rozwiązania jak pozwalają na to zasoby finansowe i raczej w obszarze informatyzacji niż infrastruktury	Na ile pozwalają zasoby organizacyjne. Raczej tradycyjna
Zasada przynależności członków organizacji	Dobrowolna na zasadzie własności, identyfikacji lub kupna		Dobrowolna na zasadzie identyfikacji, kupna, bądź przymus	Dobrowolna, na zasadzie wolontariatu, lub czasami zatrudnienie
Kierowanie	Wykształceni menedżerowie bądź specjaliści. Nastawieni na przywództwo i podnoszenie efektywności kierowanych komórek. Wynagradzani najczęściej za efekty.		Kierownicy najczęściej z nadania lub awansu politycznego. Nastawieni na realizację przydzielonych zadań. Mniejsze zainteresowanie efektywnością podległego zespołu. Wynagradzanie i ocenianie według formalnych procedur.	Kierownicy entuzjaści najczęściej z wewnątrz-organizacyjnego wyboru. Zaangażowani w efektywność realizacji statutowych zadań, ale najczęściej bez specjalistycznego przygotowania. Mogą też pracować bez wynagrodzenia finansowego.
Kontrola działalności	Rynkowa, społeczna, administracyjna.		Publiczna, polityczna, administracyjna.	Społeczna, wewnątrz- organizacyjna, administracyjna.
Efektywność (stosunek nakładów do wyników)		Duża	Mała	Duża
Mechanizmy rozwoju	Wewnętrzne		Zewnętrzne	Wewnętrzne
Przykłady	Przedsiębiorstwa produkcyjne i usługowe, spółdzielnie.		Przedsiębiorstwa państwowe i spółki Skarbu Państwa, zakłady i spółki komunalne, centralna i terenowa administracja państwowa, administracja samorządowa, wojsko, policja, więziennictwo, sądy, instytucje kontrolne, ZUS, US, państwowe fundusze celowe, agencje rządowe, uczelnie, instytuty naukowo-badawcze, szkoły, szpitale, ośrodki zdrowia, państwowe instytucje kultury.		Fundacje, stowarzyszenia, partie polityczne, związki zawodowe, związki pracodawców, związki wyznaniowe, wspólnoty mieszkaniowe.

Źródło: Opracowanie własne.

---