ORGANIZOWANIE POLA UWAGI (AGENDA SETTING) - wykład 4
Spis treści
Wstęp
W procesie polityki publicznej po dostrzeżeniu problemu następuje faza, w której jego los zależy od zajęcia odpowiedniego miejsca na liście problemów do rozwiązania. Można sobie wyobrazić, że najpierw problem musi wywalczyć to, aby go w ogóle dostrzeżono, a następnie zająć odpowiednio wysoką pozycję w rankingu ważności dostrzeżonych problemów, którymi należy się szybko zająć.
Problemów i celów publicznych, a także ich rozwiązań może być bardzo dużo, nie można koncentrować się na wszystkim, uwaga władzy publicznej może być skupiona na raczej niewielkim obszarze. Gdyby ktoś miał możliwość decydowania o tym, na czym ma się ona skupić, a co ma pominąć, ma władzę nad tym, czym zajmuje się władza publiczna.
W języku angielskim to zagadnienie omawia się jako agenda setting (AS), co z grubsza można oddać, jako „ustalanie listy spraw do załatwienia”. Sprawą jest w tym przypadku zarówno sam problem ze swoją definicją, jak i towarzyszące mu przekonania o właściwych rozwiązaniach. Najpierw trzeba dokonać selekcji spraw, tzn. ustalić, czym będzie się zajmować władza publiczna, a czym nie, w danym okresie (to, czym się nie zajmuje jest równie ważne, jak to, czym się zajmuje). Druga kwestia dotyczy tego, które sprawy z tych wciągniętych na listę są ważniejsze, a które mniej ważne (pytanie o priorytety).
AS definiuje się jako: „proces, poprzez który problemy i ich alternatywne rozwiązania zdobywają lub tracą uwagę opinii publicznej i elit” (Birkland). Z kolei definicja J. Kingdona była następująca:
„agenda jest listą tematów lub problemów, na których skupiają uwagę w danym czasie rządowi oficjele i blisko z nimi związani ludzie spoza rządu... proces ustalania tej listy polega na zawężeniu wszystkich możliwych do pomyślenia tematów do zbioru tych, które znalazły się w centrum uwagi”.
Pytając o to, co ma wpływ na rządową listę spraw do załatwienia (agenda rządowa) można zastanawiać się nad znaczeniem opinii polityków z koalicji i opozycji, mediów i tego, co jest w nich „nagłaśniane”, a także znaczeniem wyników badań nad opinią publiczną, opinii ekspertów i działaczy społecznych.
Sprawy i problemy w cyklu uwagi publicznej
Uwaga publiczna, jak każda może się koncentrować w danym czasie na ograniczonej liczbie problemów, w związku z tym od razu pojawia się możliwość analizowania AS. Jedna z koncepcji uwzględnia wymiar czasowy i ujmuje to zagadnienie jako cykliczny proces. Schemat zaproponowany przez Anthony'ego Downsa składał się z pięciu faz w tym cyklu:
politycy, eksperci i przedstawiciele grup interesu zdają sobie sprawę z istnienia pewnych okoliczności, które ich niepokoją, ale nie zauważa się ich na forum publicznym (faza przed-problemowa);
informacja o problemie przedostaje się do opinii publicznej, która jest wstrząśnięta odkryciem i domaga się, aby rząd skutecznie rozwiązał problem (faza wstrząsu i postulatów);
opinia publiczna zaczyna sobie zdawać sprawę z tego, że rozwiązanie problemu będzie kosztowne zarówno w sensie ekonomicznym, jak i społecznym, tzn. niektóre grupy będą musiały zrezygnować z części swoich przywilejów lub zmienić przyzwyczajenia (faza uświadomienia kosztów rozwiązania problemu);
uświadomienie kosztów wielu zniechęca do myślenia o rozwiązaniach, część publiczności czuje zagrożenie dla własnych interesów, część może być już znudzona, a przy okazji jakiś inny problem może właśnie wchodzić w fazę drugą i przyciągać uwagę większości (faza zmniejszonego zainteresowania);
spadek zainteresowania nie oznacza, że sprawa wraca do fazy pierwszej, w wyniku poprzednich faz mogły zostać powołane instytucje do zajmowania się problemem i w ten sposób staje się on sprawą publiczną, zainteresowanie którą może powrócić (faza post-problemowa).
Cały cykl można unaocznić na kołowym schemacie (za W. Parsonsem).
Ze schematu wynika, że z fazy post-problemowej możliwe jest przejście do fazy przed-problemowej. Downs twierdził, że problemy mają różny potencjał do przechodzenia przez cały cykl. Trzy cechy łącznie powodują, że problem będzie miał na to większe szanse, np. niektóre zjawiska mogą ciągle tkwić w fazie przed-problemowej. Po pierwsze, negatywne skutki problemu odczuwa tylko mniejsza część populacji, co sprawia, że w pewnym momencie uwaga większości zwraca się gdzie indziej, większość zapomina też o tym, co jej bezpośrednio nie dotyczy. Po drugie, negatywne skutki problemu wywołane są przez okoliczności, z których czerpie wyraźne korzyści większość lub mniejszość, która jest jednak bardzo wpływowa. Sprawia to, że koszty rozwiązania problemu szybko zostaną uświadomione i przejdzie on do fazy zmniejszonego zainteresowania. Po trzecie, problem nie ma cech, które byłyby ekscytujące dla większości lub je utracił: „Problem musi być dramatyczny i ekscytujący, aby utrzymać zainteresowanie publiczne, ponieważ newsy są „konsumowane”… głównie jako forma rozrywki”. Zbliżamy się więc do zagadnienia roli mediów w ustalaniu spraw do załatwienia.
Downs przedstawił ten pięciofazowy model w kontekście kwestii ekologicznej. Uznał on, że ma ona szansę na dłuższe utrzymanie się w centrum uwagi (tzn. zanim wkroczy w fazę zmniejszonego zainteresowania i post-problemową) z kilku względów. Po pierwsze, zanieczyszczenia środowiska mogą wywoływać katastrofalne skutki (śmierć wielu ludzi w krótkim czasie). Po drugie, potencjalnie zagrożeni są niemal wszyscy lub większość. Po trzecie, łatwo jest znaleźć kilku winnych, np. bogate i ustosunkowane zarządy dużych firm przemysłowych bez konfliktowania przy tym dużych grup obywateli. Po czwarte, przynajmniej część problemów ekologicznych ma proste rozwiązania o charakterze technicznym (np. oczyszczalnie ścieków, filtry na kominach, benzyna bezołowiowa), które nie wymagają zasadniczych zmian o charakterze społecznym, np. rezygnacji z elementów i udogodnień współczesnego stylu życia.
Zagadnienie uwagi publicznej jakim darzony jest problem można również przedstawić na wykresie zestawiając miernik ilościowy uwagi (np. liczba artykułów poświeconych danemu problemowi) z czasem. Na krzywą uwagi możemy też nałożyć fazy Downsa i przypuszczalne zachowania władzy publicznej (za Parsonsem).
Na wykresie zaznaczono również hipotezy dotyczące aktywności innowacyjnej rządu, która największa jest w czasie, gdy krzywa uwagi osiąga swoje maksimum. Dobrze widać to obecnie, gdyż problem przemocy w szkołach „szczytuje” w mediach (z powodu kilku spektakularnych zdarzeń z ofiarami w ludziach), a minister edukacji ma zaproponować program zapobiegawczo-naprawczy, który będzie się wiązał ze zmianami instytucjonalnymi (np. zmiany ustaw, powołanie nowych placówek).
Należy pamiętać, że jest to wykres tylko dla jednej kwestii lub obszaru problemowego, każda inny może mieć w tym czasie nieco inaczej przebiegającą krzywą uwagi, np. jedna wchodzi w fazę spadku zainteresowania, a druga w fazę wstrząsu i postulatów.
Media a problematyka AS
Media to określenie dość ogólne, może ono oznaczać gazety codzienne, tygodniki, miesięczniki, a także telewizję i radio. O „nowych mediach” mowa głównie w kontekście nowych technologii informacyjnych, które umożliwiło umasowienie dostępu Internetu i do wielofunkcyjnych telefonów komórkowych („media elektroniczne”, tu występują media tradycyjne, ale też nowe formy przekazu informacji).
Media przedstawia się niekiedy jako „czwartą władzę” obok klasycznego trójpodziału na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Jest to jednak tylko metafora, która ma ukazać znaczenie polityczne przekazów medialnych we współczesnych społeczeństwach. Odkrycie i upublicznienie informacji kompromitujących polityków może zdecydować o ich politycznej karierze. W tym miejscu interesuje nas raczej wpływ na to, czym zajmuje się władza publiczna, a nie na losy tych, którzy ją sprawują. Czasem mogą być to jednak zagadnienia ze sobą związane, np. kompromituje się polityka, który jest ważną figurą dla jakiejś koalicji rzeczniczej, a tym samym zmniejsza się jej szanse na zwycięstwo we wpływie na politykę publiczną.
Wczesne zainteresowania tą problematyką powiązały aktywność mediów z wzbudzaniem paniki wśród opinii publicznej (głównie w kontekście problemu przestępczości młodzieży i gangów). Znowu możemy zrekonstruować to jako pewien proces składający się z faz. Na początku zwykle jest jakieś rzeczywiste zdarzenie o charakterze negatywnym, np. jakiś akt przemocy, gwałtowna śmierć kilku lub większej liczby osób itp. Wzbudza on zainteresowanie mediów, które widzą w nim szansę na newsa. Im bardziej udramatyzuje się zdarzenie, tym większa szansa na zwiększenie oglądalności (ta jest ważna m.in. ze względu na wpływy z publikowania lub emitowania reklam). Często jednostkowe zdarzenie przedstawia się jako przejaw szerszego i większego problemu, co podkreśla ważność newsa i sprawia, że można zrobić cykl newsów. Powoduje to powstawanie u czytelników lub widzów przekonania, że problem jest rzeczywiście poważny i może wywołać odczucia lęku i paniki. Z nimi wiążą się z kolei postulaty, aby rząd energicznie zabrał się za jego rozwiązywanie.
Znaczenie mediów dla kształtowania agendy publicznej przedstawić można w uproszczeniu za pomocą wykresu (za W. Parsonsem).
Wynika stąd hipoteza, że im więcej uwagi danemu problemowi poświęcają media i im dłużej to trwa, tym dla opinii publicznej problem wydaje się ważniejszy lub - w drugą stronę - im problem jest ważniejszy dla opinii publicznej, tym media poświęcają mu większą uwagę.
Media wytwarzają wizerunki problemów społecznych, które nie muszą być zgodne z rzeczywistością. Stąd obawy o to, że przekazy medialne to zdeformowany jej obraz, a kierująca się nim opinia publiczna może mieć zły wpływ na politykę publiczną, co uznawane jest samo w sobie za mniej lub bardziej poważny problem: „media służą raczej ukrywaniu i manipulowaniu problemami społecznymi, a nie informowaniu o nich. Służą one utrzymaniu status quo i silnym interesom, czyniąc z demokracji „spektakl”, który ma zdominować myśli i działania opinii publicznej traktowanej jako „publiczność” ” (M. Edelman za Parsonsem). Na takich poglądach opiera się pojęcia o wydźwięku krytycznym takie, jak „demokracja spektaklu” lub „społeczeństwo spektaklu”. Z badań wynika również, że poziom zainteresowania mediów różnymi problemami niekoniecznie jest związany z ich rzeczywistymi zmianami: „względna częstość, z którą o przestępstwach informuje się w mediach nie ma związku z ich względną częstością w statystyce kryminalnej” (R. Roshier za R.L. Henshelem).
Koalicje rzecznicze w podsystemach tworzenia polityki publicznej, o których pisał Sabatier, używają różnych instrumentów, aby zainteresować media problemem i zalecanymi przez siebie strategiami jego rozwiązywania. Przedstawienie ich jako obiecujące lub dobre rozwiązania, czyli w pozytywnym świetle, ma przyczynić się do tego, co będzie włączone lub wyłączone z rządowej listy spraw do załatwienia. Wynika stąd możliwość manipulowania dziennikarzami i ich przekazami, chociaż oni sami mogą należeć do koalicji rzeczniczej, tzn. nie trzeba nimi manipulować, żeby opisywali w pozytywnym świetle strategię, popieraną przez którąś z koalicji rzeczniczych.
Media jednak mogą odegrać pozytywna rolę w upublicznieniu jako problemu zjawiska, którym do tej pory interesowała się tylko wąska grupa badaczy i praktyków, np. podkreśla się znacznie mediów w nagłośnieniu problemu wykorzystywania seksualnego dzieci. Może się z tym wiązać ogólnonarodowa histeria i polowanie na pedofilów (w fazie wstrząsu i postulatów), którego ofiarami stają się również niewinni dorośli, ale po okresie „polowań na czarownice” przychodzi odpowiedź polityki publicznej, która rozwiązuje problem łagodząc przy tym objawy paniki i cywilizując reakcje społeczne.
Dyskusja o roli mediów może sugerować, że mają one przemożny wpływ na treść opinii publicznej i na to, czym i jak zajmują się rządzący. Sytuacja jest jednak bardziej złożona. Załóżmy, że są trzy agendy, czyli listy spraw do załatwienia, jedna odzwierciedla zainteresowanie mediów, druga - opinii publicznej (agenda społeczna), a trzecia - rządzących (agenda polityczna). Na wszystkie wpływają z jednej strony zdarzenia i sprawy rzeczywistego świata, a z drugiej - osobiste doświadczenia i kontakty międzyludzkie dziennikarzy, członków społeczeństwa oraz polityków. Lepiej to unaoczni następujący schemat (McQuail i Windhal za: Parsonsem).
Na schemacie uwzględniono możliwość wpływu agendy politycznej na agendę mediów. Rząd występuje z wieloma inicjatywami, które stają się przedmiotem newsów. Autorzy tej koncepcji twierdzili, że nawet opinia publiczna może mieć wpływ na agendę mediów, gdy one same próbują zorientować się, jaka jest agenda społeczna niezależnie od tego, co się aktualnie dzieje i co myślą o tym inne media i politycy (przykładem są zamawiane przez media sondaże opinii publicznej).
Agenda mediów jest bardzo zróżnicowana, gdyż mamy tam zarówno media publiczne, jak i komercyjne, różnorodność form i periodyczności przekazu itd.
Trzy strumienie i okno szansy
Interesująca jest w kontekście problematyki AS jest metafora trzech strumieni zaproponowana przez Johna Kingdona. Jej podstawą jest przekonanie, że proces polityki publicznej nie przypomina racjonalnego podejmowania decyzji - od rzetelnej i obiektywnej diagnozy problemu przez świadomy wybór rozwiązań do ich uważnego zastosowania. Lepiej oddaje jego rzeczywistość model „kubła na śmieci”, do którego różni uczestnicy tego procesu wrzucają różnego rodzaju definicje i problemy (mniej lub bardziej luźno i ogólnie sformułowane), wszystko to razem jest przemieszane i nieuporządkowane. W wyniku tego to raczej rozwiązania szukają problemów, a nie odwrotnie.
W koszu na śmieci polityki publicznej da się jednak wyróżnić trzy odrębne strumienie, które wpływają na kształt rządowej agendy. Strumień pierwszy to rozpoznawanie problemów (przez ludzi w rządzie i blisko niego), drugi to - formułowanie i modyfikowanie propozycji rozwiązań (przez urzędników, analityków, badaczy, grupy interesów), a trzeci jest strumieniem polityki (w sensie układu sił politycznych, koalicji rządowych i opozycyjnych, wyników wyborów i sondaży popularności rządu i partii).
W strumieniu problemów, przepływającym przez głowy członków koalicji rządzącej, znajdują się te problemy, na których koncentrują oni swoją uwagę, istotne znaczenie mają wskaźniki problemów obrazujących ich skalę i zmiany, a także zdarzenia podtrzymujące zainteresowanie pewnymi problemami (różnego rodzaju kryzysy, doświadczenia osobiste i symbole) oraz informacje zwrotne o tym, jakie wyniki mają przyjęte w przeszłości rozwiązania problemów.
Chyba najlepiej widać adekwatność metafory „kubła na śmieci” przy strumieniu rozwiązań, gdyż przepływa on przez głowy o wiele większej grupy niż to jest w przypadku strumienia problemów. Członkowie koalicji rządzącej mogą tu wrzucać rozmaite pomysły, ale zabierają też głos w tych sprawach również publicyści, analitycy, naukowcy i praktycy. Wszystko to razem tworzy zupę, na której powierzchni zostają głównie te pomysły, które są technicznie wykonalne, zgodne z wartościami dominującymi w koalicji rządzącej oraz na tyle elastyczne, że mają szansę na przetrwanie ograniczeń, jakie mogą napotkać w przyszłości (np. zmiana koalicji rządzącej może przypieczętować wielu rozwiązań, które przepchnięto bagatelizując protesty opozycji). W efekcie pojawia się kilka alternatywnych rozwiązań, które poważnie rozważane są przez rządzących.
Ostatni ze strumieni tworzy mieszanka złożona z wyników sondaży opinii i wynikającego stąd ogólniejszego klimatu (nastrój narodu), partii politycznych, układu sił w parlamencie oraz działań lobbystycznych ze strony grup interesów (zorganizowane siły polityczne), zmiany w składzie i zakresie działań administracji rządowej (rząd), polityczne przetargi, tworzenie koalicji z silniejszymi (budowanie konsensusu).
Spotkanie tych strumieni nazywa Kingdon „oknem polityki” (policy window), czyli szansą na to, że nastąpi wzajemne powiązanie rozpoznania pewnego problemu z jego akceptowanymi rozwiązaniami i sprzyjającym układem politycznym. Można postawić hipotezę, że teraz otwiera się okno polityki dla wielu rozwiązań problemu przemocy w szkole (problem przedstawia się jako kryzys, na czele MEN stoi energiczny minister z wieloma pomysłami, a jego pozycja w rządzie jest bardzo silna).
Tych okien, które otwierają się na krótko wypatrują „przedsiębiorcy” polityki publicznej (innowatorzy). Można całość tej koncepcji przedstawić na kolejnym uproszczonym schemacie (z referatu B. Cherry „The Irony of Telecommunications Deregulation”).
Na schemacie uwzględniono również możliwość powiązań miedzy poszczególnymi strumieniami. Można też zastanawiać się nad tym, czy połączenie strumienia rozwiązań i strumienia polityki nie będzie wystarczające dla otwarcia okna szansy na wywarcie znaczącego wpływu na politykę publiczną. Trudno jednak uzasadnić wprowadzenie nowych rozwiązań, jeżeli po stronie problemu nie ma odpowiedniej dramaturgii. Z drugiej strony, część rozwiązań przemyka się bez specjalnego rozgłosu. Uwaga mediów może zarówno ułatwiać, jak i utrudniać koalicjom rzeczniczym przepychanie spraw do agendy publicznej i rządowej.
Proces kształtowania agendy rządowej
Przedstawię jeszcze jeden model AS w ujęciu dynamicznym: od tego, jak pewien problem przekształca się w kwestię publiczną, do włączenia jego rozwiązania na listę spraw, którymi zajmują się rządzący (Cobb i Elder za Parsonsem).
Wytworzeniem lub stworzeniem kwestii publicznej mogą być zainteresowani ci, którzy m.in. uznają, że sytuacja jest niesprawiedliwa w stosunku do nich (skrzywdzeni); chcą coś na tym zyskać (biznesmeni); mają poczucie misji i chcą uszczęśliwić innych (uszczęśliwiacze). Spośród nich mogą się rekrutować inicjatorzy kwestii, ale poza nimi musi być jeszcze mechanizm wyzwalający, który może mieć charakter wewnętrzny (np. klęska żywiołowa, nieprzewidziane zdarzenia społeczne, zmiany technologiczne, niesprawiedliwy rozkład zasobów, zmiana ekologiczna, zmiana demograficzna) lub zewnętrzny (np. wojna, konflikty międzynarodowe, przystąpienie do organizacji międzynarodowej). Udane połączenie działań inicjatora z mechanizmem wyzwalającym (wyzwalacz) przyczynia się do stworzenia kwestii. Trochę to przypomina okno polityki Kingdona, ale od stworzenia kwestii do załatwienia sprawy poprzez rządową agendę droga wydaje się daleka.
Jeden ze sposobów opisu problematyki inicjacji kwestii krzyżuje ze sobą odpowiedzi na dwa pytania: 1) kto inicjuje debatę o sprawie/problemie? 2) jak duże jest publiczne poparcie dla sprawy? Daje to cztery style lub rodzaje wprowadzenia sprawy na drogę w kierunku agendy rządowej (P.J. May za: M. Howett i M. Ramesh)
Inicjator debaty |
Poparcie publiczne |
|
|
Duże |
Małe |
Aktor społeczny |
Zewnętrzna inicjacja |
Wewnętrzna inicjacja |
Państwo |
Kodyfikacja |
Mobilizacja |
Gdy poparcie publiczne dla sprawy jest duże, inicjatorem wprowadzenia jej na listę ważnych dla władzy publicznej spraw w danym czasie mogą być ci, którzy ją sprawują. W przypadku, gdy poparcie publiczne jest małe, członkowie władzy, inicjujący debatę i chcący wprowadzić jakiś problem z pakietem rozwiązań do „agendy”, próbują powiększyć poparcie dla tej sprawy (mobilizacja opinii publicznej).
Dalsze losy kwestii zależą od jej charakterystyki i zastosowanej symboliki. Im mniej konkretnie określony jest problem i im prościej jest przedstawiony oraz im większe znaczenie społeczne i długotrwałość oddziaływania zostanie mu przypisana, a przy tym przedstawiany on będzie jako nowy (nie miał wcześniej wyraźnych odpowiedników), tym większe prawdopodobieństwo, że zainteresowanie nim rozszerzy się z wąskiej grupy zainteresowanych na szersze kręgi opinii publicznej. Do charakterystyk kwestii należy więc jej konkretność, złożoność, znaczenie społeczne, czas oddziaływania, nowość.
Drugim istotnym w tym procesie czynnikiem ułatwiającym zainteresowanie szerszej opinii jest stosowany do opisu problemu język, w którym będą obecne odwołania do symboli. Tu z kolei ważne jest umiejętne ich stosowanie, nie nadużywanie, wzmacnianie innymi symbolami oraz to, że są rozpoznawalne w kręgach politycznych i wiążą się z działaniem. Rola mediów w tym kontekście ma być zasadnicza dla: „wzbudzania zainteresowania, prowokowania do działania, zniechęcania opozycji, demonstrowania siły zaangażowania i potwierdzania poparcia”. Przykładowo, niektóre zdjęcia torturowanych przez armię USA więźniów w Iraku dawały szanse na przedstawianie ich jako symboli obecności USA w Iraku przez jej przeciwników.
Poza tym autorzy tej koncepcji odróżnili dwa rodzaje agendy - systemową (sprawy i problemy uznawane przez polityków za zasługujące na uwagę władzy publicznej) i instytucjonalną (sprawy i problemy poważnie rozważane przez rządzących). Prawdopodobieństwo znalezienia się w tej pierwszej zwiększa 1) uświadomienie kwestii przez opinię publiczną, 2) uznawanie jej za zagrożenie przez znaczącą część społeczeństwa, 3) podzielane przekonanie, że kwestiami tego rodzaju powinna zająć się władza publiczna.
Całość można znowu przedstawić na schemacie (za Parsonsem).
Na schemacie widać m.in. rolę mediów dla skierowania uwagi społecznej na daną kwestię. Nieco tajemnicze są „kanały dostępu”, poprzez które uwaga społeczna skoncentrowana na kwestii dociera w końcu do agendy rządowej.
Spirala milczenia
Poruszę jeszcze jedno zagadnienie związane z refleksją i badaniami nad opinią publiczną, a ściślej nad odczuwaniem klimatu tej opinii przez ludzi i wpływ tego odczucia na ich zachowania. Elizabeth Noelle-Neumann sformułowała teorię spirali milczenia na początku lat 1970. Podstawowa hipoteza jest taka, że ludzie wyczuwają, jakie są dominujące poglądy w społeczeństwie i jeżeli mają poglądy podobne, to śmiało je wyrażają i zachowują się zgodnie z nimi, ale jeżeli mają poglądy przeciwne, to występuje tendencja do ich ukrywania. Szczególnie dotyczy to poglądów w sprawach kontrowersyjnych pod względem moralnym, a konsekwencją całego zjawiska jest stopniowa marginalizacja poglądu przeciwnego do tego, który uznaje się za dominujący (pozostaje tylko mała grupa ludzi, którzy nadal się do niego przyznają, tzw. twardy rdzeń).
Autorka tej teorii opisała ją w następujący sposób (książka „Spirala milczenia”):
„Teoria spirali milczenia zakłada, że społeczeństwo - nie tylko grupy, które się znają - grozi izolacją i odrzuceniem jednostek, które sprzeciwiają się porozumieniu, i że z drugiej strony jednostki mają najczęściej nieświadomą, prawdopodobnie zakorzenioną genetycznie obawę przed izolacją. Ta obawa skłania do ciągłego upewniania się, jakie opinie i zachowania aprobuje się lub potępia w otoczeniu oraz które opinie i zachowania się nasilają, a które słabną. Teoria mówi o zmyśle quasi-statystycznym, który pozwala dokonywać takich szacunków. Wynik tej oceny wpływa na wypowiedzi i zachowania. Jeśli ludzie sądzą, że są w zgodzie z porozumieniem opinii publicznej, bez wahania uczestniczą w rozmowach prywatnych i publicznych oraz ujawniają swoje przekonania, na przykład przez oznaki lub nalepki, ale również przez ubiór i inne publicznie widoczne symbole. Jeśli sądzą, że są w mniejszości, stają się ostrożni i milczący, nasilając tym samym publiczne wrażenie słabości tej opcji, aż zmniejszy się ona do niewielkiego twardego jądra, które pozostaje przy dawnych wartościach, lub aż dana opinia stanie się tabu.”
Gdy jakaś opinia (stanowisko w pewnej spornej sprawie) staje się tabu, to wygłaszający ją człowiek od razu przez otoczenie zaklasyfikowany jest jako osoba, z którą lepiej się nie zadawać. Skutkuje to izolacją i dlatego ludzie obawiają się wygłaszać poglądy, o których wiedzą, że są sprzeczne z panującym klimatem opinii. Jest to coś zbliżonego do poprawności politycznej, tzn. wygłaszanie poglądów niepoprawnych politycznie (sprzecznych z panującymi) od razu kompromituje tych, którzy je głoszą w oczach większości, a więc ich liczba szybko się zmniejsza.
Teoria spirali milczenia opiera się na kilku założeniach:
„Wobec odróżniających się jednostek społeczeństwo posługuje się groźbą izolacji.
Jednostki stale odczuwają lęk przed izolacją.
Z lęku przed izolacją jednostki ciągle próbują oceniać klimat opinii.
Wynik tej oceny wpływa na ich zachowanie przede wszystkim na forum publicznym, zwłaszcza w formie okazywania lub ukrywania opinii, na przykład przez wypowiedź lub milczenie.
Założenie piąte jest połączeniem czterech poprzednich i wyjaśnia na ich podstawie tworzenie się, obronę i zmianę opinii publicznej.”
Autorka tej teorii podsumowuje swoje rozważania wyróżnieniem dwóch koncepcji opinii publicznej, jedną utożsamia ją z racjonalnością, której „funkcją jest kształtowanie opinii i decydowanie w demokracji”, a drugą - z kontrolą społeczną, która z kolei ma funkcję polegającą na integrowaniu społeczeństwa i zapewnieniu minimum porozumienia, które umożliwia współdziałanie między ludźmi. Pierwsza funkcja jest jawna i dotyczy kształtowania się czegoś w rodzaju rozumnej opinii społeczeństwa o sprawach publicznych (m.in. „racjonalna dyskusja nad spornymi kwestiami politycznymi w demokracji”), a druga ukryta, czyli realizuje się nieświadomie i odruchowo (nawiązanie do koncepcji R.K. Mertona).
Pojęcie kontroli społecznej jest bardzo ważne w socjologii i czasem przypisuje mu się nieprzyjemne właściwości, podobne do tych, których lękają się ludzie, gdy mają wygłosić opinię sprzeczną z dominującymi poglądami. Jednym z jej przejawów jest bowiem publiczna krytyka i w ostateczności wykluczenie z grupy za zachowanie niezgodne z przyjętymi w niej normami. Teoria E. Noelle-Neumann wiązała się głównie z tym aspektem sprawy.
Jakie konsekwencje dla polityki publicznej ma spirala milczenia? Niektóre definicje problemów i rozwiązania niezgodne z aktualnym „nastrojem narodu” spychane są na margines, co oznacza, że nie mają one żadnych szans na wejście do agendy rządzących. Nastroje, jak to zwykle bywa, nawet w przypadku narodów, są zmienne: „trudno po pewnym czasie pojąć, dlaczego miniony klimat opinii był tak silny, tak groźny”.
Zakończenie
Poznaliśmy kolejny element w procesie polityki publicznej i kilka prób jego opisywania i wyjaśniania. Obecnie polska opinia publiczna jest w fazie wstrząsu i postulatów po wydarzeniach w jednym z gdańskich gimnazjów. Kolejne newsy dotyczą mniej lub bardziej bulwersujących przykładów, które uznaje się za przejawy szerszego problemu. Polityk odpowiedzialny za sprawy edukacji w Polsce miał dotąd bardzo złą prasę, prawie wszystkie jego pomysły były wykpiwane i krytykowane, ale teraz sytuacja zmieniła się. Klimat opinii, który się wytworzył sprzyja radykalnym rozwiązaniom. Otworzyło się okno szansy dla zmian w polityce edukacyjnej. Zobaczymy, jak zdołają je wykorzystać innowatorzy polityki publicznej, która z koalicji rzeczniczych osiągnie sukces i jakie nowe regulacje i instytucje zostaną stworzone.
Pytania i zadania
Przedstaw pięć faz cyklu uwagi publicznej Downsa. Jakie cechy zwiększają szanse problemu na przejście przez cały cykl? Zastanów się, w której z faz znajdują się obecnie takie problemy, jak narkomania, ubóstwo i bezrobocie.
Na czym polega rola mediów w procesie ustalania agendy rządowej? Spróbuj znaleźć aktualne przykłady ilustrujące to zagadnienie ze sceny polskich mediów.
Kiedy otwierają się okna szansy na wrzucenie na agendę rządową popieranych przez daną koalicję rzeczniczą definicji problemów i strategii rozwiązań? Odpowiedz wyjaśniając koncepcję trzech strumieni Kingdona.
Jakie cechy kwestii i zastosowanej symboliki zwiększają prawdopodobieństwo na to, że skupi się na niej uwaga publiczna?
Wyjaśnij mechanizm powstawania spirali milczenia. Jaki ma on związek z kontrolą społeczną?
Wszystkie poznane schematy zastosuj do omówienia kształtowania się pozycji problemu przemocy w szkole na agendzie rządzących we współczesnej Polsce.
Polityka społeczna i kwestie społeczne, 2006/2007
Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów I roku - Organizowanie pola uwagi
8
Strumień problemu
Wskaźniki
Kryzys/poprawa
Wyniki obecnych rozwiązań
Strumień rozwiązań
Wykonalność
Zgodność z dominującymi wartościami
Strumień polityki
Siły polityczne
Odbiór opinii publicznej
Budowanie konsensusu
Okno szansy
Połączenie strumieni przez politycznych innowatorów
Polityka publiczna
większa
mniejsza
Ważność sprawy dla opinii publicznej
mała
duża
Uwaga mediów
Faza 1
Faza 3
Faza 2
Faza 4
Faza 5
Agenda mediów
Agenda społeczna
Agenda polityczna
Osobiste doświadczenia i kontakty międzyludzkie
Zdarzenia i fakty (wskaźniki) świadczące o rzeczywistym znaczeniu danego problemu
Inicjator
Mechanizm wyzwalający
Stworzenie kwestii
Cechy kwestii
Zastosowane symbole
Uwaga mediów
Uwaga społeczna
Agenda rządowa
Kanały dostępu
Agenda systemowa
Agenda
instytucjonalna
Uwaga publiczna
Czas
1
2
Szczyt zainteresowania
Szczyt innowacji organizacyjnych
3
4
5
Zakończenie zmian organizacyjnych
Krzywa uwagi dla danego problemu