GOSPODARKA MIENIEM KOMUNALNYM

„Żyjemy w prawniczym świecie hipokryzji.”

Do 1 października 1990r., czyli Dużej Noweli Kodeksu Cywilnego mieliśmy typy i formy własności. Przy czym podział ten miał swoje źródło w aktach ustrojowych. Preferowaną przez państwo była własność państwowa, gorszą spółdzielcza i najgorsza oraz tępiona była własność indywidualna, w tym własność osobista.

Fidel Castro - formalnie nie ma własności osobistej, a korzysta z własności państwowej. Tak samo Putin i Janukowycz.

Po 1989 - własność w kraju demokratycznym jest zróżnicowana, ale nie ze względów ustrojowych, a ze względu na funkcje prawa własności (podział przedmiotowy). Stąd mowa o własności górniczej, lokalowej, budowlanej itp.

Własność, a mienie.

Przed Nowelą pojęcie mienia było pojęciem konstytucyjnego, a własność pojęciem cywilnym. Obecnie mienie także jest pojęciem prawa cywilnego.

Art. 44 KC Mienie to własność i inne prawa majątkowe.

Art. 44¹KC definiuje mienie państwowe. Nie jest najważniejsze i nie jest wynikiem typów. Jest konsekwencją kategorii mienia ogólnonarodowego, wywodzącego się z przed 1990r. Gdyby nie wprowadzono takiego pojęcia, byłby problem z określeniem kto jest właścicielem. Ma więc charakter jedynie porządkujący. Kiedy mówimy o mieniu państwowym mamy na myśli własność i inne prawa majątkowe przysługujące Skarbowi Państwa oraz innym państwowym osobom prawnym.

O równości ochrony prawnej mówi art. 64 ust. 2 Konstytucji - Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Po co więc wyróżniono mienie prywatne, komunalne i państwowe?

Założeniem każdej gospodarki rynkowej jest własność prywatna, w przeciwieństwie do poprzedniego ustroju, gdzie podstawą była własność państwowa.

Pewne cele, które mamy realizować także w gospodarce to są takie cele, które zakładają dobro ogólne, zaspokajanie potrzeb zbiorowych, a więc kryterium wyodrębnienie własności komunalnej i państwowej jest cel. A samym celem jest użytek publiczny.

Upraszczając wyróżniamy własność publiczną (państwowa + komunalna) i własność prywatną.

Nie jesteśmy w stanie określić jednolitych kryteriów dla własności państwowej uniwersalnych dla każdego kraju. Stąd ten podział jest wynikiem umowy społecznej.

Własność komunalna jako element własności publicznej.

Wąskie rozumienie: własność komunalna to własność, która przysługuje tylko gminie. W rozumieniu szerszym (właściwym) podmiotem są wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a więc gmina, powiat i województwo.

Mienie =/= majątek.

Majątek - tylko aktywa

Mienie - aktywa + pasywa na nich ciążące (długi)

Czasem w ustawach błędy legislacyjne w nazewnictwie.

Art. 49 ustawy gminnej - gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych osób prawnych. Z tego wynika, że będzie odpowiadać za zobowiązania własne.

Mienie o nieuregulowanym stanie prawnym - brak regulacji w księgach wieczystych.

Problem z posiadaniem. Doktryna mówiła, że jest to stan faktyczny, a nie prawo. Jeżeli coś było w posiadaniu gminy, to po zmianie systemu nie było wiadomo co z tym zrobić - czy ma być to własność gminy czy nie. SN uznał, że posiadanie wchodzi skład mienia komunalnego, ale nie w czystej postaci, ale skutkiem posiadania jest to, że gmina zdobyła zdolność samoistnego posiadania. Skutkiem było przesądzenie, że gmina nabyła przez tą zdolność także te składniki, które nie miały nieuregulowane stan prawny.

W wielu przypadkach kończyło się to źle. Wojewoda stwierdzał nieuregulowany stan, a gmina nie wiedziała co z tym zrobić. Pojawiał się nagle właściciel, a gmina musiała te tereny wykupywać, bo już tam coś zbudowała.

Podsumowując: w majątek gminy wchodzi własność, prawa majątkowe, posiadanie, ale także: subwencje, dotacje, należności z tytułu podatków, opłaty o charakterze lokalnym i roszczenia z nimi związane.

Jeżeli gmina ma roszczenie o subwencję, a ta wchodzi w jej majątek, to gmina ma legitymację czynną, do jej uzyskania.

Materia nieuregulowana przez ustawodawcę: prawa i obowiązki o charakterze niemajątkowym. Jest to np. oznaczenie gminy, herb miasta - czy wchodzą w skład mienia? Nie mieszczą się one w pojęciu mienia, ale wchodzą w mienie w znaczeniu szerokim, sensu largo. Wywodzi się to z przepisów konstytucyjnych - gmina korzysta z ochrony prawnej, w tym z sądowej. Jeżeli gmina wyposażona w osobowość prawną, z niej korzysta, to skutkiem jest to, że może chronić także prawa niemajątkowe.

Mienie komunalne jest wiec zróżnicowane pod względem podmiotowym (różne jednostki samorządu + związki) co oznacza, że nie jest mieniem abstrakcyjnym, gdyż ma swojego adresata lub podmiot. Dysponowanie mieniem przez jednostkę samorządu terytorialnego służy tylko realizacji jej zadań. Nie wszystkie jednostki mają identyczny zakres praw i obowiązków, gdyż ich zakres wynika z charakteru konkretnego zadania. Nie zawsze potrzebny jest tytuł własności do wykonania zadania.

Pewnym kompromisem pomiędzy własnością, a nieuregulowanym stanem jest darowizna, ale musi być w niej wskazany cel dla którego została przekazana. Katalog celów publicznych jest zamknięty i problem czy na pewno by z tego korzystała, bo inaczej darowiznę można odwołać.

Jak gmina powinna realizować swoje zadania dysponując mieniem?

Może odbywać się za pomocą instrumentów prawnych właściwych dla prawa cywilnego - działanie w sferze dominium. Strony są wobec siebie równe.

Druga możliwość - realizacja konkretnego zdania w oparciu o prawo administracyjne. Prawo pozwala gminie na wykorzystanie władztwa administracyjnego.

Nie ma reguły, która metoda jest lepsza dla wykonania konkretnego zadania. Można poszukiwać jedynie kryterium. Autorskim pomysłem dr Stańko jest idea: jeżeli mamy doczynienia z państwem demokratycznym, to także z gospodarką rynkową, to na rynku powinny działać równe podmioty - tym sposobem gmina, powiat, województwo są zwykłymi osobami prawnymi i są równe wobec innych podmiotów. Drugi element tej koncepcji to zasady konkurencji, które powinny być równe dla wszystkich podmiotów. Ograniczenia w stosowaniu metody cywilnoprawnej wynikają z charakteru konkretnego zadania - np. wydawanie prawo jazdy w drodze negocjacji nie ma prawa bytu, gdyż mamy tu doczynienia z władztwem administracyjnym, które przejawia się w ocenie umiejętności potencjalnego kierowcy. Prawo administracyjne wchodzi w grę, kiedy jakieś inne względy ponad interesy jednostkowe decydują o wykonaniu zadania.

Gospodarowanie.

Ustawodawca posługuje się pojęciem gospodarki i gospodarowania nie zastanawiając się nad tym - ustawa o gospodarce nieruchomościami, ale także ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa, ustawa o gospodarce rynkowej. Jest to problem dla językoznawców, dla prawników nie ma to żadnego znaczenia. Skoro ustawodawca używa ich zamiennie to my także możemy.

Gospodarowanie/gospodarka mieniem - ogół czynności faktycznych oraz prawnych. Te czynności faktyczne będą się składać na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem.

W odniesieniu do mienia prywatnego to gospodarowanie odbywa się w formach prawem niezabronionych. Z kolei w odniesieniu do mienia publicznego, w tym również do mienia komunalnego to gospodarowanie odbywać się musi w formach prawem przewidzianych, a więc na podstawie prawa (legalność).

Przedmiot gospodarowania.

- Wolno nabywać mienie

- wolno wykonywać takie stosunki prawne, które umożliwią realizację poszczególnych zadań.

Odróżnienie gospodarowanie od gospodarki komunalnej.

Gospodarowanie mieniem komunalnej ma szersze znaczenie, a gospodarka komunalna jest węższa, ponieważ mamy ustawę szczególną, która reguluje jedynie pewien wycinek gospodarowania mieniem i ten wycinek został określony w art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Jest to realizowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Z pojęciem zadań własnych wiąże się kategoria zadań o charakterze użyteczności publicznej, która jeszcze bardziej zawęża zakres. Celem takich zadań jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jest to jedno z bardziej kontrowersyjnych pojęć, gdyż jest to kwalifikowany rodzaj działalności gospodarczej, może ją prowadzić tylko jednostka samorządu terytorialnego.

Zasada subsydiarności - gmina może wkroczyć z realizacją zadań, nawet poza zakres użyteczności publicznej, jeżeli te zadania nie są zaspokajane - w małej wiosce nie ma piekarni, więc zajmuje się tym gmina.

Źródła prawa gospodarki komunalnej:

Wielocentryczność źródeł prawa ma zastąpić hierarchię. Wszyscy członkowie UE toczą spór o stosowaniu prawa unijnego czy krajowe - które ma pierwszeństwo i w jakim zakresie. W biednych krajach uważano, że prymat ma konstytucja kraju, a prawo UE stosuje się zgodnie z nią. Taki układ był korzystny, gdyż prawo unijne było regulowane dyrektywami (wytyczającymi pewne granice prawa, a nie konkretne przepisy), później w miejsce dyrektyw wprowadzono rozporządzenia - obowiązujące na terytorium wszystkich państw unijnych bez konieczności harmonizacji wewnętrznego prawa.

Wielocentrycznośc od użytkowników prawa (urzędników, sędziów) wymaga zastosowania takiego prawa, które będzie skuteczne do rozwiązania danego problemu. Ten system nie sprawdza się tylko przy systemie kontynentalnym, ale także brytyjskim.

Z punktu widzenia gospodarki komunalnej - Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985 roku, a ratyfikowany i ogłoszony w Polsce w 1994r. Wyznacza ona podstawie standardy funkcjonowania samorządu, dla nas ważny standard ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w sferze majątkowej. Zachowanie nie łamie Konstytucji, ale pewien standard - więc można się do niej odwołać.

Konstytucja - art. 167 daje jednostkom samorządu terytorialnego prawo partycypacji w dochodach publicznych w sposób odpowiedni do przypadających danej jednostce samorządu terytorialnego zadań. Ilość zadań nie przesądza o tym czy samorząd jest samodzielny - jeżeli nie idą za tym środki pieniężne. Natomiast np. w Holandii ok. 85% to zadania zlecone i nikt nie mówi o braku samorządu. Samodzielność sprowadza się do pokrycia zadań.

Art. 160 gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego prawo do ustalania podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. System podatkowy jest jednolity, a jst mogą jedynie poruszać się w pewnych widełkach.

Art. 171 - Ramy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie zadań własnych nadzór może być dokonywany tylko pod kątem legalności. Natomiast w przypadku zadań zleconych także kryterium celowości.

Art. 172 - Zezwala jst na zrzeszanie się oraz na przystępowanie międzynarodowych zrzeszeń społeczności zarówno lokalnych, jak i regionalnych, a także na współpracę pomiędzy społecznościami państw. Ustawa wprowadza zakaz zrzeszania się województw.

Ustawy zwykłe:

- ustawy ustrojowe muszą spełniać określone standardy (ustawa o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim). W graniach określonych w Konstytucji regulują ramy prawne działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, także w zakresie mienia komunalnego.

Na gruncie osobnej ustawy starosta gospodaruje nieruchomościami, co nie wynika z ustaw ustrojowych. Zastępuje więc skarb państwa - problem kto mu za to płaci?

- ustaw o gospodarce mieniem komunalnym

- Kodeks cywilny reguluje podstawowe aspekty gospodarowania mieniem komunalnym.

- Kodeks spółek handlowych określa ramy strukturalne różnych jednostek, w tym przede wszystkich spółka gminnych, powiatowych i wojewódzkich.

Ustawy regulujące poszczególne aspekty gospodarowania mieniem:

- ustawa o gospodarce nieruchomościami

- ustawa o gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

Prawo miejscowe na końcu.

To wymienione do tej pory to klasyczne źródła prawa w znaczeniu wąskim, ale mamy także takie w znaczeniu szerokim:

- statuty samorządowych stowarzyszeń

- statuty związków komunalnych

- treść porozumień komunalnych

- akty, w tym umowy powołujące do życia spółki komunalne.

- regulaminy i inne źródła regulujące wewnętrzny ustrój poszczególny ustrój jednostek.

Prawo samorządowe jest najmniej zharmonizowane w UE, bo z punktu widzenia samorządu zakładamy decentralizację, a więc nawet na szczeblu unijnym nie możemy ich ujednolicić. Stąd EKSL wyznaczająca tylko pewne standardy.

Zasady gospodarowania mieniem komunalnym:

Są wyrażone w ustawach ustrojowych, a najpełniej widoczne przy nieruchomościach i na tym się skupimy.

Zasób nieruchomości to pojęcie, którym posługuje się tylko ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz pojęcia samego zasobu używa ustawa o gospodarowaniu gruntów rolnych Skarbu Państwa, ale to drugie póki co olewamy.

Zasób nieruchomości - wyróżniamy Skarbu Państwa, gminny, powiatowy i wojewódzki. Dla nich wszystkich wprowadza się wspólną definicję, która nie odpowiada prawu cywilnemu.

Są to przede wszystkim nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa, z wyjątkiem nieruchomości, które Skarb Państwa, gmina, powiat, województwo oddały w użytkowanie wieczyste. Z punktu widzenia prawa cywilnego nieruchomość oddana z użytkowania dalej jest własnością Skarbu Państwa, ale z definicji przedstawionej wynika, że nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości. W skład zasobu wchodzą natomiast nieruchomości, które te podmioty otrzymały w użytkowanie wieczyste, co też jest niezgodne z założeniami cywilistycznymi.

Inne określenia: zasób to jest albo bank ziemi, ale sprowadzający się do rezerwy nieruchomości - ta część, która posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego gwarantuje im wykonywanie zadań oraz ochronę samodzielności majątkowej.

Najważniejsze, że nie jest to wyodrębniona masa majątkowa, a taka o charakterze abstrakcyjnym.

Zasady gospodarowania zasobami.

- reprezentacji (można ją zdefiniować posługują się przepisami prawa)

- racjonalnej (prawidłowej) gospodarki (powinna znajdować uzasadnienie w przepisach
prawa + ekonomia)

- ekwiwalentności (przepisy prawa w dużej mierze + ekonomia. Wartość nieruchomości powinna odpowiadać wartości rynkowej)

- jawności (odpowiednikk98 zasady transparentności działania samorządu terytorialnego, pozwala nam patrzyć na ręce stosującym prawo)

- przetargowego zbywania nieruchomości (wiadomo, że taki tryb jest jawny, więc można tą zasadę połączyć z poprzednią).

Zasada reprezentacji.

Chodzi o wskazanie podmiotu, który składa oświadczenia woli w sferze prawa cywilnego materialnego. Sfera prawa cywilnego procesowego - reprezentacja jednostki samorządu terytorialnego przed sądem lub innymi organami, jako gmina, powiat i województwo występuje jako organ. Prawo materialne administracyjne - kto wydaje decyzje administracyjne albo inne rozstrzygnięcia w sferze administracyjnej.

Procedura administracyjna - gmina, powiat, województwo i Skarb Państwa są osobami prawnymi

Skarb Państwa:

- jedyny podmiot prawa cywilnego, osoba prawna, która nie ma siedziby i organów.

- Skarb Państwa żeby móc występować w obrocie cywilno-prawnym, to musi być on umiejscowiony - statio fisci - jednostki organizacyjne, które działają za Skarb Państwa.

- jeżeli nie da się z przepisów szczególnych, to mamy domniemanie ministra Skarbu Państwa, ale trzeba też wskazać jego siedzibę.

- minister reprezentuje też Skarb Państwa jeżeli chodzi o bezprawie legislacyjne.

- minister reprezentuje Skarb Państwa w aspekcie materialnoprawnym, natomiast Prokuratoria Generalna została powołana do zastępstwa procesowego - ustawa decyduje kiedy SP ma być przez nią reprezentowany - prawidłowe oznaczenie: „Skarb Państwa, minister Skarbu Państwa reprezentowany przez Radcę Prokuratorii Generalnej”.

- w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest przepis szczególny: za Skarb Państwa działa „Skarb Państwa - starosta (chrzanowski, adres) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej”. W miastach na prawach powiatu te zadania wykonuje „Skarb Państwa - prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej”

- Przepisy szczególne: czasem Skarb Państwa reprezentuje minister właściwy dla spraw wewnętrznych.

Jednostki samorządu terytorialnego:

Gmina:

- jedyna jednostka samorządu terytorialnego, która ma jednoosobowe organy wykonawcze, które jednoosobowo składają oświadczenia woli. Jeżeli takie oświadczenie powoduje zobowiązania finansowe, potrzebna jest kontrasygnata skarbnika. Jeżeli skarbnik odmawia kontrasygnaty to wójt, burmistrz, prezydent może go zobowiązać na piśmie do złożenia kontrasygnaty, ale środkiem obrony skarbnika jest zawiadomienie Rady Gminy i RIO o zaistniałej sytuacji.

- w sferze prawa cywilnego wszystkie inne osoby mogą działać na podstawie pełnomocnictwa wójta. Wójt nie jest ograniczony w udzielaniu ich. Pełnomocnictwo może być ogólne, albo szczególne, a także rodzajowe. Zastępca może działać, albo jednoosobowo, albo z drugą upoważnioną przez wójta osobę. Upoważnienia dla tej drugiej osoby udziela także wójt.

- Jednostki organizacyjne działające w gminie mogą mieć osobowość prawną (np. spółka z o.o. - za nią działa jej zarząd.

- Natomiast jeżeli nie mają osobowości prawnej (np. zakład budżetowy np. szkoła) - stoi kierownik tej jednostki. W sferze prawa cywilnego jest uzależniony od wójta, który udziela mu pełnomocnictwa.

- uwaga: szczególne podmioty np. ośrodki kultury: na mocy ustawy wyposażone są w osobowość prawną. Sportowe spółki akcyjne - każda pomoc miasta udzielona takimże jest niedozwoloną pomocą publiczną.

- Czasem organ wykonawczy musi uzyskać zgodę organu stanowiącego - Rady Gminy. Jeżeli ta w specjalnej uchwale nie określi zasad zbywania nieruchomości, to wójt każdorazowo musi uzyskać zgodę Rady Gminy.

W sferze prawa procesowego - jak gmina działa przed sądem?

- może być powodem lub pozwanym, wnioskodawcą, uczestnikiem, interwenient głównym i ubocznym, w wieczystoksięgowym: wnioskodawcą.

- stroną postępowania cywilnego jest gmina, ale może ona działać lub być zastępowana przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem może być adwokat lub radca prawny, radca podatkowy, rzecznik patentowy lub pracownik gminy - ale żeby mogli działać musi otrzymać pełnomocnictwo wójta. To pełnomocnictwo nie jest materialno-prawnym, ale procesowym. Ono upoważnia do reprezentowania gminy przed sądem bez możliwości zawierania ugody, chyba ze zakres pełnomocnictwa przewiduje taką możliwość.

Prawo administracyjne materialne:

- kto jest organem. Nie jest nim gmina, ale wójt, burmistrz, prezydent miasta. Naczelnicy działają z upoważnienia wójta.

- tylko jeden przepis szczególny: jeżeli wójt jest nieobecny z powodu np. zwolnienia lekarskiego lub tymczasowego aresztowania przez ponad 30 dni jego kompetencje przejmuje pierwszy zastępca. Do 30 dni on działa z upoważnienia samego wójta, ale po tym czasie działa samodzielnie.

Powiat:

- nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia, żeby zarząd powiatu działał jakoś inaczej niż zarząd województwa. Problem, bo ustawy tworzyły różne komisje, a różnice nie mają żadnego uzasadnienia prawnego.

- w powiecie organem stanowiącym i kontrolnym jest Rada Powiatu, a wykonawczym Zarząd Powiatu.

- w sferze prawa cywilnego reprezentacja dwuosobowa, dwóch członków Zarządu Powiatu składają oświadczenie woli lub jeden członek Zarządu Powiatu wraz z drugą osobą, upoważnioną przez Zarząd Powiatu. Problem: jak ma wyglądać upoważnienie dla tej innej osoby - czy udzielać go mają dwie osoby czy całość - przyjmuje się, że uchwałą cały Zarząd.

- zobowiązania finansowe - potrzeba kontrasygnaty głównego księgowego

Cywilne procesowe:

- stroną jest powiat: powód, pozwany, interwenient, wnioskodawca, uczestnik.

- pełnomocnictwo procesowe udzielane jest przez tych dwóch członków Zarządu, albo jeden wraz z tym upoważnionym.

- pełnomocnictwo może być szczególne, rodzajowe lub ogólne.

Administracyjne:

- problem zespolona/niezespolona

- organem administracji zespolonej jest starosta, którego nie można mylić ze starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, bo wtedy reprezentuje Skarb Państwa.

- niezespolona: kierownik takiej jednostki nie podlega staroście, ani Zarządowi.

Postępowanie administracyjne:

- stroną jest powiat.

- pełnomocnictwa udzielają dwaj członkowie Zarządu Powiatu.

Miasto na prawach powiatu.

- organy wykonawcze są jednoosobowe. Nie ma Zarządu Powiatu, a prezydent miasta.

- nie ma Rady Powiatu, a Rada Miasta.

Województwo.

- mamy dualizm: administracja rządowa + samorządowa

- administrację rządową wykonuje wojewoda.

- administracja samorządowa - województwo samorządowe wyposażone jest w osobowość prawną. W województwie organem wykonawczym jest Zarząd Województwa.

- oświadczenia woli składa marszałek województwa wraz z innym członkiem Zarządu, chyba że statut województwa stanowi inaczej.

- sejmik województwa jest organem stanowiącym i wykonawczym. W sprawach niezastrzeżonych dla niego, mogą upoważnić marszałka.

- Reszta działa tak jak w powiecie.

Zasady gospodarowania nieruchomościami.

Zasada racjonalnej (prawidłowej) gospodarki.

Odwołuje się do kryteriów pozaprawnych, mianowicie ekonomicznych. W sferze publicznej - żeby rozważać racjonalność, musi być przede wszystkim legalne. Działania legalne mogą być jednak niecelowe (wyprzedaż nieruchomości gminnych, kiedy ceny gruntów są najniższe od lat). Racjonalność = legalność + celowość

Zasada ekwiwalentności

Cena nieruchomości lub też innego składnika mienia ma odpowiadać jego wadze rynkowej. Jakiekolwiek odstępstwo od tej zasady musi być uregulowane ustawowo - nie ma przepisu mamy wartość rynkową, by sprzedać po niższej cenie musi być ustawa.

Kwestię wyceny reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami - art. 149 stanowi, że określenie wartości nieruchomości stosuje się do wszystkich rodzajów nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie oraz bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Jedynym wyłącznie jest ustawa o scalaniu i wymianie gruntów rolnych z 1982r.

Problem: jeżeli jednostka samorządu terytorialnego chce sprzedać nieruchomość trzeba dokonać wyceny, a jeżeli gmina zamierza nabyć jakąś nieruchomość także powinna dokonać wyceny - nie można kupić po cenie wyższej, nawet jeżeli trzeba ją kupić.

Określenie wartości następuje poprzez czynność zwaną wyceną. Określa się wartość tylko dla tych nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Do wyceny w sferze publicznej powołana jest specyficzna kategoria rzeczoznawców - tzw. rzeczoznawcy majątkowi. Jest to profesja regulowana w ustawie (status, tryb powołania, sposób uzyskiwania uprawnień, zakres działania - w skrócie działalność kontestowana. Rzeczoznawcą może być tylko osoba fizyczna, która posiada uprawnienia zawodowe nadane specjalnym trybem.

Wartość rynkowa nieruchomości - art. 151 o gospodarce nieruchomościami - najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Ważne są kryteria podczas wyceny, które potem podlegają ocenie:

- strony muszą być od siebie niezależne

- strony nie działają w sytuacji kryzysowej

- muszą mieć stanowczy zamiar zawarcia umowy

- musi upłynąć czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku do wynegocjowania warunków umowy

Wartość odtworzeniowa - cena nieruchomości po odjęciu amortyzacji.

3 metody wyceny:

- porównawcza

- dochodowa

- kosztowa

To nie są prawne punkty widzenia, więc nie wymaga się definicji tych metod, ale wyboru metody wyceny dokonuje rzeczoznawca - to ważne, nie możemy u nic narzucić, gdyż jest to element kwalifikacji rzeczoznawcy majątkowego. Nie możemy zakwestionować opinii kwestionując metodę wyceny. Rzeczoznawca w postępowaniu sądowym = biegły.

Rzeczoznawca dokonuje metodę podejścia, szacowania i wyceny wartości nieruchomości uwzględniając następujące kryteria:

- cel wyceny

- rodzaj i położenie nieruchomości

- przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym

- stopień wyposażenia infrastruktury w urządzenia techniczne i nieruchomości

- stan zagospodarowania nieruchomości

- dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wycena rzeczoznawcy jest sporządzona na piśmie i nazywana jest operatem szacunkowym. Jest to autorska opinia rzeczoznawcy o wartości nieruchomości (opinia =/= rozstrzygnięcie!!!)

Operat ma walor dokumentu, ale to nie jest dokument urzędowy(!).

Dokument urzędowy - art. 244 kpc i art. 76 kpa. Trzeba wiedzieć gdzie definiowane. Jest to dokument sporządzony w przepisanej formie (przepis prawa określa pewne wymogi) przez powołany do tego organ władzy publicznej, bądź inny organ państwowy, ale w zakresie jego działania (w skrócie: forma, organ, zakres działania).

Rzeczoznawca nie jest organem państwowym, zatem operat szacunkowy zarówno na gruncie kpc, jak i kpa jest dokumentem prywatnym, albo też jeżeli rzeczoznawca został powołany do działania w postępowaniu cywilnym lub administracyjnym to operat przyjmuje charakter opinii sporządzonej na użytek tego postępowania. Z punktu postępowania kpc i kpa operat to dowód w tym postępowaniu, że określona nieruchomość ma określoną wartość.

Jak zakwestionować operat szacunkowy?

Jego najistotniejszym elementem jest uzasadnienie wyceny. Ma wskazać wg kryteriów wyceny powody i je uzasadnić. Można mu więc zarzucić, że nie wziął czegoś pod uwagę.

Ani rzeczoznawca, ani biegły w obrocie prywatnym nie mogą posługiwać się takimi tytułami. Są nimi tylko w konkretnych postępowaniach.

Wszelkie odstępstwa od zasady ekwiwalentności muszą mieć uzasadnienie, albo ustawową podstawę prawną. Brak przepisów skutkuje tym, że nieruchomość musi być zbywana tylko za cenę odpowiadającą jej cenie rynkowej. Odstępstwa - przetargowe zbywania nieruchomości i obrót nieruchomościami pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostek mi samorządu terytorialnego, a także obrót pomiędzy samymi jednostkami.

Zasada jawności.

Oznacza upublicznienie, w sposób przewidziany przepisami prawa wszelkich czynności z zakresu gospodarki nieruchomościami.

Nie ma problemu, gdy ustawa wskazuje, kiedy ma być stosowana np. art. 35 ust.1 - wykaz nieruchomości do sprzedaży musi być upubliczniony. Procedura przetargowa też jest jawna.

Problem: nie mamy określonego przepisu, rozwiązania prawnego i nie wiemy czy coś powinno być jawne czy nie. Nawet jak nie ma podstawy prawnej, to jawność wynika z transparentności działań administracji publicznej, a to organ musi udowodnić, że ma prawo do odmowy.

Brak wykładu

Sposoby nabywania mienia przez jednostki samorządu terytorialnego.

Kiedyś:

Na szczeblu podstawowym (gminnym) - Rada Narodowa + Prezydent miasta/naczelnik gminy. Wyżej: Rada wojewódzka + wojewoda.

Problem 1: podział kompetencji pomiędzy organami administracji rządowej i samorządowej.

Od lat 50. nie przeprowadzano żadnych reform, więc problematyczne rozdzielenie. Pierwszy krok - powołanie organów rządowych i samorządowych. Z tym wiązał się drugi podział - gmina jako jednostka samorządu terytorialnego musiała zostać wyposażona w majątek, żeby być podmiotem prawa cywilnego i administracyjnego.

Ten pierwotny proces przekazania majątku to komunalizacja (nazwa od fr. Communio - wspólnota). Komunalizacja zasadnicza (podstawowa) dokonała się 27 maja 1990r. z mocy prawa. Polegała na tym, by mienie, które należało do Rad Narodowych, terenowych organów administracji państwowych stopnia podstawowego oraz przedsiębiorstw państwowych dla których terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły role organów założycielskich oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podległych tym organom przekazać gminie.

W Krakowie, Warszawie i Łodzi organy Rad Narodowych były organami administracji rządowej stąd komunalizacja przebiegała nieco inaczej - nie interesują nas te wyjątki.

Kiedyś: Z Rady Narodowej (która nie miała znaczenia) wyodrębniano Prezydium Rady Narodowej. Zgodę na działania wójta wyrażała nie cała Rada, a jedynie Prezydium - pytanie: „po cholerę była ta Rada?” Stąd starsze pokolenie mówi, że nie idzie do Urzędu Gminy, tylko do Prezydium, bo to był najważniejszy organ. Obecnie prosto - Rada Gminy + wójt.

Problem 2: terenowe organy administracji państwowej dzieliły się na stopień podstawowy o właściwości ogólnej (np. prezydent/naczelnik gminy) - kompetencje przyznawano im ustawowo.

Były również terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej (np. naczelnicy poszczególnych wydziałów) - wydawali decyzje administracyjne nie jak dzisiaj z upoważnienia prezydenta, a na mocy ustawy, która przyznawała im konkretne uprawnienia. Stąd też duże znaczenie miał Urząd, który nie był jak dzisiaj jedynie aparatem pomocniczym wójta.

W wyniku komunalizacji trzeba było zrealizować równolegle 2 procesy:

komunalizacja z mocy prawa - mienie nad którym te organy miały władztwo miało stać się własnością samorządu terytorialnego z datą 27 maja 1990r.

Problem z przedsiębiorstwami i ich organami założycielskimi - te przedsiębiorstwa stały się przedsiębiorstwami komunalnymi, bo taki usługi świadczyły. Z jednej strony stały się przedsiębiorstwami komunalnymi, ale z drugiej - funkcjonował ustawa o przedsiębiorstwach państwowych i z jej punktu widzenia były przedsiębiorstwami państwowymi. W związku z tym zadecydowano, że albo staną się zachowując osobowość prawną przedsiębiorstwami komunalnymi i wejdą w skład mienia komunalnego, albo część z nich z mocy rozstrzygnięć Rad Gminy utracą status przedsiębiorstw państwowych i osobowość prawną i staną się zakładami budżetowymi, bądź też jednostkami pomocniczymi.

Ustawa o gospodarce komunalnej zawierała przepisy umożliwiające przekształcenie zakładu budżetowego (te które nie maja osobowości prawnej) w spółkę prawa handlowego. Każda gmina ma wybór - utrzymywać przedsiębiorstwo jako zakład budżetowy lub mocą uchwały Rady Gminy przekształcić go w spółkę prawa handlowego (z o.o. lub wyjątkowo w S.A.).

Przykłady: przedsiębiorstwo gospodarki budżetowej - jako zakład lub spółka, Warszawskie MPO jest zakładem budżetowym.

Coś się stało z mocy prawa - najgorsza opcja, problem co to oznacza.

Komunalizacja = uwłaszczenie jednostek samorządu terytorialnego.

Co musi nastąpić, żeby doszło do komunalizacji, upaństwowienia, uwłaszczenia:

- inwentaryzacja mienia - inwentaryzacja miała się odbyć w ciągu 3 miesięcy, ale nie odbyło się to w 100%, po dziś dzień. Polega ona na ustaleniu stanu własnościowego poszczególnych składników mienia.

- decyzja - w teorii zaprzeczenie, że doszło do komunalizacji z mocy prawa. Ma jednak tylko charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzający. W praktyce problem: wiele procesów komunalizacyjnych rodzi pytanie: czy gmina może sprzedać nieruchomość zanim uzyska to potwierdzenie w postaci decyzji. Wydawało się, że tak, ale co jeśli sprzeda, a okaże się, że gmina nie była właścicielem, bo była nieruchomością prywatną, a jedynie we władaniu Rad Narodowych. Powstał więc uchwała z 1993r. - gmina dopiero po wydaniu decyzji potwierdzającej może skutecznie powoływać się na swoje prawo i rozporządzać swoim mieniem.

Część składników mogła być przekazywana jednostkom nie tylko z mocy prawa, ale i na wniosek - drugi rodzaj: komunalizacja na wniosek.

Taki wniosek składa się do wojewody uzasadniając to koniecznością wykonywania zadań o charakterze lokalnym. W takim przypadku decyzja komunalizacja wojewody ma wyjątek wyłącznie konstytutywny. Ten proces odbywa się do dzisiaj.

Co przechodziło: różne mienie, nieruchomości, także rolne do chwili wejścia w życie odrębnej ustawy, drogi do 1998r.

Wyłączone z komunalizacji zostały składniki, spełniające kryterium użyteczności: nie służyły celom lokalnym, a wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej - bo np. sąd nie wykonuje zadań o charakterze lokalnym (nie ma przecież kodeksu gminnego).

Wyłączone zostało także mienie przedsiębiorstw wykonujących zadania o charakterze międzynarodowym (np. filie), przedstawicielstwa dyplomatyczne i konsularne, instytucje międzynarodowe, kościół katolicki i inne kościoły i związki zawodowe.

Podsumowując: komunalizacja z mocy prawa się zakończyła, na wniosek odbywa się ciągnie sporadycznie, a na marginesie znajduje się komunalizacja wiążąca się ze zmianą granic gminy lub utworzenia nowej gminy.

W tym 3 przypadku odbywa się to na mocy porozumienia pomiędzy gminami, a jeżeli do tego nie dojdzie ,to Prezes Rady Ministrów wydaje decyzję na wniosek ministra właściwego dla sprawa administracji publicznej i wtedy decyzja zastępuje porozumienie.

Przewidziany jest także tryb przekazania przez organy państwowe składników gminie, ale to wymaga rozporządzenia Rady Ministrów - chyba nigdy nie wykorzystana droga.

Podstawowym sposobem nabywania mienia przez gminę są jednak czynności prawne - gmina kupuje na własność lub bierze w użytkowanie wieczyste i nieruchomość staje się składnikiem mienia komunalnego.

Pozostałe przykłady:

- darowizna

- Zlikwidowana jednostka organizacyjna - z chwilą zakończenia likwidacji, mienie staję własnością gminy.

- Wywłaszczenie na rzecz gminy

- Jednostronne zrzeczenie się prawa własności na rzecz gminy

- Gmina skorzystała z prawa pierwokupu

- Zapis na rzecz gminy

Inne dochody gminy (obrót prawny)

- Dotacje, subwencje

- podatki i opłaty lokalne

- samoopodatkowanie

- dopłaty unijne

Powiat.

Nie ma wiele różnic.

O tym co wchodzi w skład jego mienia decydowała ustawa, gdzie ustawodawca miał dowolność, ale to mienie nie mogło być mieniem gminy - nie można było ustawą zmienić mienia gminnego w mienie powiatowe.

Druga możliwość - przekazanie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu. Tryb identyczny jak przy gminnie (uzgodnienie/decyzja premiera)

Po 3. zawieranie porozumień ze Skarbem Państwa. Ten może przekazywać poszczególne składniki mienia powiatom, jeżeli służą one wykonywaniu zadań lokalnych - WYJĄTEK: składniki przeznaczone na zaspokajanie roszczeń reprywatyzacyjnych.

4. Przekazanie mienia na wniosek Zarządu Powiatu.

Reszta jak w gminie.

Co przeszło pod powiaty: instytucje kultury, baza sportowo-rekreacyjna itp.

Wyłączenia:

- mienie Skarbu Państwa, wchodzące we własność zasobów rolnych Skarbu Państwa

- mienie Skarbu Państwa,, które ma wymiar lokalny, ale nie służy wykonywaniu zadań powiatu.

- mienie wchodzące w skład Lasów Państwowych

- akcje i udziały należące do Skarbu Państwa

Czynności prawne jak w gminie - (czyt. Czynności prawne)

Województwo.

- Przekazanie z mocy ustawy

- na wniosek samorządu województwa

- zmiana granic województw

- szczególne składniki mienia związane z działalnością województwa: szkolnictwo wyższe, promocja i ochrona zdrowia, gospodarka wodna, przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy,

- mienie, które służy realizacji strategii rozwoju województwa oraz programów wojewódzkich z wyłączeniem roszczeń reprywatyzacyjnych.

Brak wykładu

Prawne formy gospodarowania nieruchomościami komunalnymi w ustawie.

Zasoby nieruchomości: Skarb Państwa, samorządowe (gminny zasób nieruchomości, powiatowy i województwa) + pozaustawowe: skarbowy rolnej Skarbu Państwa i samorządowe

Katalog czynności z tych zasobów - art. 23 ust.1

Katalog Skarbowy:

- ewidencjonowanie nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości

- zapewnienie wyceny nieruchomości (nie każda nieruchomość w zasobie musi być wyceniona, bo nie posługujemy się zawsze katastrem - kataster zapewnia właśnie wycenę, a ewidencja nie. Wartość katastralna jest ważna z punktu widzenia podatków i jest podstawą wyceny rynkowej) poprzez istnienie odpowiednich narzędzi do tego

- sporządzenie planu wykorzystania zasobu

- zabezpieczenie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem

- wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu (korzystanie z nich), czyli naliczanie należności + ich windykacja

- współpraca z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

- zbywanie i nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu

- wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu

- podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym, szczególnie w sprawach o własność, prawa rzeczowe na nieruchomości, o roszczenia związane z korzystaniem z nieruchomości, z tytułu najmu, dzierżawy, stwierdzenie nabycia spadku, o zasiedzenie nieruchomości

- składanie wniosków o założenie księgi wieczystej i wpis do niej

Większość z tych czynności wykonują organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, a za Skarb Państwa - starosta powiatowy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ale niektóre czynności mogą być powierzane rzeczoznawcom majątkowym lub podmiotom zatrudniającym takich rzeczoznawców z zastrzeżeniem, że wywołanie nie tych osób lub podmiotów zawsze następuje z zastosowaniem ustawy prawo zamówień publicznych.

Wymieniony katalog znajduje zastosowanie również do gminne, powiatowego i wojewódzkiego zasobu nieruchomości - nie trzeba znać na blachę tego katalogu.

Wyjątek gminny, wlicza się także:

- przygotowanie opracowań geodezyjnoprawnych i projektowych

- dokonywanie podziału i scaleń nieruchomości

- wyposażanie nieruchomości w niezbędne urządzenia infrastruktury

Wymienione katalogi nie są katalogami zamkniętymi! Ustawodawca wymienił te, które uznał za szczególnie ważne. Żeby to ogarnąć trzeba je podzielić na:

1. czynności faktyczne (z punktu widzenia prawnego to takie czynności, z którymi przepisy prawa wiążą określone skutki. Najbardziej typowe są działania zabezpieczające nieruchomość przed zniszczeniem i wyposażanie nieruchomości w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Skutki niedopełnienia obowiązków - dochodzenie roszczeń w postępowaniu cywilnym z tytułu uszkodzenia lub zniszczenia rzeczy lub udział w postępowaniu karnym. Opłata za wzrost wartości nieruchomości w skutek wyposażenia jej w urządzenia infrastruktury to opłaty adiacenckie.)

2. czynności o charakterze mieszanym czyli faktyczno-prawne (np. ewidencja nieruchomości, zapewnienie wyceny czy sporządzanie planów wykorzystania zasobów. Są to czynności faktyczne, ale odbywające się wg ściśle określonych procedur, stąd taki charakter.

Do momentu uchwalenia katastru, za kataster uważa się ewidencja. Jest regulowana ustawą z 1970 roku prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniem wykonawczym z 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W rozumieniu tych przepisów ewidencja jest to jednolity, systematycznie aktualizowany, prowadzony w skali kraju zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Cechy ewidencji:

- powszechność - obejmuje wszystkie grunty, budynki i lokale bez względu na ich charakter i podmiot władający.

- ograniczona jawność - każdy ma dostęp do wyrysów, kopii map ewidencyjnych, ale ograniczenie dotyczy źródłowej dokumentacji geodezyjnej

- jednolitość - taka sama metoda i zasady prowadzenia ewidencji, bez względu na obszar, podmiot itp. na terenie całego kraju

- ………….. - te same informacje na terenie całego kraju stanowią

- wiarygodność - informacje zawarte w ewidencji stanowią jedyne kompletne źródło informacji (jeżeli coś jest tam wadliwie podane, to nie znaczy, że ewidencja jest niewiarygodna, ale żeby się nią dalej posługiwać to trzeba ustawowo zmienić wady. - np. użytek rolny klasa V, a w rzeczywistości III - dopóki wyniki badań nie zostaną wprowadzone do ewidencji, to obowiązuje ewidencja.

Ewidencja, a księga wieczysta.

Wszystkie domniemanie związane z księga wieczysta dotyczą sfery podmiotowej - czyli właściciela gruntu, albo innego podmiotu, który z własności wywodzi tytuł prawny np. użytkownik wieczysty. Jeżeli w księże wpisany jest Jan Kowalski jako właściciel, a w ewidencji Marcin Nowak, to rozstrzyga księga wieczysta. Ta informacja powinna być źródłem dokonania zmiany w ewidencji, ale w sferze własnościowej to ona ma znaczenie. Jeżeli nieruchomość w wieczystej stanowi część działki, a ewidencja - las, to rozstrzyga ewidencja, zatem wypis z ewidencji powinien stanowić podstawę do zmiany w księdze wieczystej.

Ewidencję prowadzą starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - bardzo szeroki zakres czynności, bo mają zarówno charakter administracyjno-prawny (np. wydawanie wypisów, wyrysów, kopii map), ale także techniczny (obsługa tego zbioru danych jako administrator, obsługa osób korzystających z ewidencji).

Ewidencja prowadzona jest w systemie informatycznym jako komputerowa baza danych. W obecnym systemie prawnym stanowi to część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ewidencja musi odpowiadać aktualnemu podziałowi administracyjnemu kraju. Największą jednostką jest jednostka ewidencyjna - obejmuje ona obszar albo całej gminy, albo obszar miasta, ale także dzielnicy miasta. Jednostki ewidencyjne dzielą się na obręby - z reguły granice wsi lub części dzielnicy.

Po co ewidencja

Przede wszystkim spełnia funkcję informacyjną, a do czasu powstania katastru, dane zawarte w ewidencji są podstawą ustalania podatków i wszelkich innych obciążeń o charakterze publicznoprawnym. Dane z ewidencji są także podstawą planowania przestrzennego, statystyki państwowej i gospodarki nieruchomościami.

Od tak rozumianej na gruncie innej ustawy ewidencji należy odróżnić czynność ewidencjonowania na gruncie gospodarki mieniem komunalnej. W znaczeniu potocznym oznacza rejestrowanie, katalogowanie, albo inwentaryzowanie nieruchomości.

Dalej czynności o charakterze mieszanym - wycena nieruchomości.

To nie jest ciąg czynności prawnych, ale to ciąg czynności organizacyjno-prawnych (pomiar, porównanie itp. i dopiero na koniec wycena)

Sporządzenie planu wykorzystanie nieruchomości - problematyczne zagadnienie. Wydawałoby się, że jest to zagadnienie prawne, ale zasadnicza różnica, gdyż ustawodawca nie określił żadnych zasad, ani procedury ich sporządzania oraz sankcji za niesporządzenie. Sporządzanie planu nie zostało także powiązane z systemem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podstawą tworzenia gminnych zasobów nieruchomości (NIE planów) są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Plan wykorzystania nieruchomości to ciąg czynności faktycznych zmierzających do dwóch kwestii: stworzenie programu służącego do właściwego zagospodarowania nieruchomości + odpowiednie ukształtowanie wydatków.

3. Czynności o charakterze czysto prawnym - np. zbywanie, nabywanie nieruchomości. Problem, bo ustawodawca mówi raz o formie obrotu, a raz o czynności prawnej.

Obrót - przeniesienie własności nieruchomości. Tradycyjnie zalicza się także zniesienie współwłasności, dział spadku. Ustawa o gospodarce nieruchomości zalicza jednak także najem, dzierżawę, użyczenie, a nawet oddanie w trwały zarząd. Pierwsze 3 mają charakter cywilnoprawny, ale trwały zarząd ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Pojęciem obrotu posługujemy się w odniesieniu do tych czynności prawnych, które będą prowadziły do zmiany podmiotu gospodarującego taką nieruchomością, zarówno jeżeli wiązałoby się to ze zmianą właściciela czy też nie.

Jak odróżnić od form cywilnoprawnych, formy administracyjnoprawne?

Do tych drugich, na pewno zaliczają się:

- oddanie nieruchomości w trwały zarząd (decyzją administracyjną następuje zmiana podmiotu gospodarującego, którym jest jednostka organizacyjna gminy/powiatu/województwa/Skarbu Państwa nieposiadająca osobowości prawnej

- podział nieruchomości (w trybie administracyjnym, zakończeniem czynności jest decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt podziału)

- scalanie i ponowny podział nieruchomości

- wywłaszczenie nieruchomości i zwrot wywłaszczonych nieruchomości

---