Prof. nadzw.dr hab. Marta Grzybowska

Zastrzegam tylko do użytku PP Studentów uczestniczących w tym wykładzie.

Samorząd i wspólnoty lokalne

Istnienie wspólnot jest zjawiskiem, które istnieje odkąd funkcjonuje człowiek. Przechodziły one znaczące transformacje [od wspólnot pierwotnych] i w wieku 20- tym stały się podstawą nowego państwa- rozumianego jako dobro wspólne i nowego społeczeństwa - społeczeństwa obywatelskiego. Społeczeństwo to stanowi efekt dokonanych na przełomie 19 i 20 wieku zmian ustrojów współczesnych państw. Państwa demokratyczne, których obywatele uzyskali powszechne prawa polityczne dokonały podziału aktywności publicznej na dwa poziomy:

• narodowy, rządowy - realizujący podstawowy program społeczny w państwie

• lokalny, samorządowy- realizujący program funkcjonowania danego obszaru.

Wspólnota jako zjawisko socjologiczne.

Wraz z aktywizacją społeczeństw, związaną m. in. z uzyskaniem w 20 - tym wieku powszechnych praw obywatelskich pojawia się zjawisko tworzenia się nowoczesnych wspólnot ludzi.

Pojęcie „wspólny” ma wiele znaczeń:

* połączony,zespolony,zjednoczony,zrzeszony,powszechny,łączny,zorganizowany,skupiony

* publiczny, społeczny ,obywatelski, kooperatywny, stowarzyszony

* kolektywny, zespołowy, grupowy

* wzajemny, wielostronny, solidny, zaprzyjaźniony.

Określenie „wspólny” stało się bazą do tworzenia pojęcia „wspólnota”. Tworzenie wspólnoty jest związane z pojęciem integracji tj. * zespolenia trwałymi więziami społecznymi określonych zbiorowości ludzkich realizujących określone cele, wartości, działania ,racjonalnego uczestniczenia w strukturze zbiorowości ludzi.

Integracja dokonuje się poprzez uzgadnianie form wzajemnego komunikowania

Istnieje kilka płaszczyzn integracji : kultura, normy społeczne, zachowanie grup, osób, podział pracy, podział ról, podział funkcji zależnie od:* zajmowanej pozycji,* celu społecznego ,*komunikacji międzyludzkiej ,*informacji,* wymiany znaczeń i symboli.

Wyróżnia się 4 typy integracji:

kulturową, normatywną, funkcjonalną (organizacyjną), komunikatywną.

Skala integracji może być różna:

* mikro ( gmina, szkoła)

* makro ( kraj UE)

* grup społecznych i zawodowych

* regionalna, lokalna ,w skali kraju.

Zjawisko integracji,tworzenia współnoty dotyczy grup mniejszych oraz społeczności lokalnej, która przeżywa od końca 19 wieku - jako grupa społeczna- odrodzenie po wcześniejszym okresie zbytniego centralizowania społeczeństw przez państwo.

Społeczność lokalna stanowi wspólnotę opartą o:

• więź między mieszkańcami

• solidarność wobec zbiorowości zewnętrznych

• traktowanie terenu zamieszkania jako wspólnej własności (pojęcie Heimatu)

Społeczność lokalna, wspólnota lokalna jest to więc szczególnego rodzaju grupa społeczna funkcjonująca w miejscu życia społecznego mająca za zadanie codzienne współdziałanie dla zaspokajania potrzeb społecznych.

Tworzą ją ludzie mieszkający w małych ośrodkach oraz w metropoliach. Powstała z osiadłych rodzin, które dla ułatwienia sobie codziennego bytowania utworzyły gminę jako najstarszą jednostkę osadniczo-zarządczą, do dziś podstawową jednostkę samorządową. Im bardziej państwo jest demokratyczne tym większa jest rola gminy jako jednostki samozarządzania oraz tworzonych kolejnych jednostek samorządowych.

Jako grupa społeczna wspólnota lokalna trwa, ponieważ jej członkowie chcą utrzymywać ze sobą kontakty społeczne oparte na wspólnocie poglądów, wartości i interesów i przede wszystkim na dążeniu do osiągania założonych wspólnych interesów społecznych i gospodarczych.

Społeczność lokalna, wspólnota lokalna jest więc: *grupą terytorialną związaną wspólnymi interesami wynikającymi z zamieszkiwania na danym terytorium.

Na poziomie lokalnym toczy się proces socjalizacji mieszkańców-uczenia się zachowań społecznych, także z uwagi na prostą strukturę społeczną gwarantującą bliski kontakt mieszkańców ze sobą *zbiorowością ludzi o wysokiej integracji społecznej, zdolności do samoorganizowania się, o wspólnej świadomości społecznej wytworzonej przez warunki lokalne. Stąd pojawia się patriotyzm lokalny, solidarność lokalna, zaradność, gospodarność.

*podstawową komórką życia politycznego, w której realizowane są formy demokracji bezpośredniej (wybory lokalne, referendum lokalne, konsultacje społeczne).

Na bazie tych wyznaczników tworzy się społeczeństwo obywatelskie-wiążące interes indywidualny z interesem wspólnym oraz wolność jednostki z solidaryzmem społecznym, co daje podstawę do tworzenia związków publiczno-prawnych (samorządów).

Socjologia podkreśla, iż wspólnota lokalna tworzy się w sposób naturalny i jej formalne, ustawowe ukonstytuowanie nie jest równoznaczne z powstaniem faktycznej wspólnoty. Rozwój roli wspólnoty jest możliwy wówczas, gdy istniejący system ustrojowy państwa przekształci się z hierarchicznego, dominującego w demokratyczny, ograniczający działalność regulacyjną i zarządczą państwa na rzecz służenia społeczeństwu i zapewnienia mu warunków do swobodnego życia i działania. Oznacza to ograniczenie działalności gospodarczej i nakazowej organów państwa, w tym - jego administracji na rzecz społeczeństwa i jego organizacji. Musi nastąpić nie tylko stworzenie możliwości działania w określonych sferach ale także - przekazanie odpowiedzialności za skutki tych działań na rzecz wspólnot obywatelskich, w tym - najbardziej powszechnych wspólnot obywatelskich - samorządów lokalnych. Przy określaniu granic podstawowego podziału terytorialnego państwa, który zarazem stanowi terytorium działania wspólnot lokalnych muszą brać pod uwagę powstałe tutaj więzi naturalne i uzyskanie akceptacji całej wspólnoty lokalnej.

Warunki do funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego stworzyło przekształcenie:

-państwa autorytarnego w państwo obywatelskie, pomocnicze

-państwa resortowego, scentralizowanego w państwo terytorialne, zdecentralizowane.

Nowe, demokratyczne społeczeństwa kierują się w organizacji swojego funkcjonowania zasadami: pomocniczości państwa wobec obywateli przejawiającej się : działaniem pomocniczym aparatu państwa wobec wspólnot społeczeństwa oraz wspólnot wyższych wobec niższych tylko w sytuacji nie radzenia sobie z załatwianiem danych spraw ; odrzuceniem hierarchicznego podporządkowania, a kierowaniem się tylko regulacjami prawa państwowego określającego zakres działania/kompetencji poszczególnych podmiotów oraz

decentralizacji, tj. przekazania uprawnień,środków do działania oraz odpowiedzialności za skutki podejmowanych decyzji innym podmiotom.

Wspólnota lokalna jest określona także jako * pewien byt publiczno-prawny ,jako zbiór mieszkańców danej jednostki terytorialnej ( gminy, powiatu,województwa).A więc o przynależności do wspólnoty decyduje współcześnie prawo danego państwa uznając, iż mieszkańcy - to jest osoby stale zamieszkujące na danym obszarze- tworzą wspólnotę terytorialną. Stałe zamieszkiwanie ocenia się według kryterium stałego zameldowania, wskazującego na zamiar stałego pobytu na danym obszarze (ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych).Jednakże zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Trybunał Konstytucyjny uznały, że formalna przesłanka stałego zameldowania nie jest jedynym dowodem na stały związek z gminą jako podstawową jednostką terytorialną ale faktyczne w niej przebywanie i uczestniczenie w jej życiu. Stąd nastąpiła zmiana w ordynacji wyborczej do parlamentu RP dopuszczająca dopisywanie do stałego spisu wyborców osób przebywających na terenie danej gminy na ich wniosek.

Wspólnota terytorialna stała się uznanym prawnie podmiotem uprawnionym do samozarządzania sprawami lokalnymi tak by tworzone były dobre warunki życia na jej obszarze. Stąd wywodzi się nazwa samorząd terytorialny,lokalny.

Członkostwo lokalnej wspólnoty samorządowej

Obecnie powstaje ono z mocy prawa i ma charakter powszechny i przymusowy, to jest niezależny od woli osób ją tworzących. Przysługuje ono wszystkim osobom zamieszkującym na danym obszarze ( gminy,powiatu,województwa) bez składania przez nie oświadczeń woli o chęci przystąpienia lub wystąpienia ze wspólnoty lokalnej. Wspólnota powstaje więc z woli ustawodawcy,z mocy prawa, a nie z woli jej członków..

Członkowie wspólnoty lokalnej obecnie nie mają obowiązku,tak jak było to np. w 19-wiecznej gminie pruskiej, czynnego uczestniczenia w działalności jej organów, ale mają takie uprawnienie. Zlikwidowano też współcześnie uzależnienie członkostwa-obywatelstwa gminy od urodzenia z rodziców-obywateli gminy oraz od płacenia na jej rzecz podatków. W 19 wieku i w I połowie 20 wieku obywatele gminy,tj.osoby urodzone z rodziców-obywateli gminy i płacące na jej rzecz podatki mieli prawo do czynnego uczestniczenia w zarządzaniu gminą oraz do otrzymywania świadczeń ze strony gminy. Osoby nie urodzone na terenie gminy, ale prowadzące tu przedsiębiorstwa lub posiadające nieruchomości i płacące z tego tytułu podatki na rzecz gminy nazywane przynależni miały uprawnienie tylko do otrzymywania świadczeń ze strony gminy, ale już nie do zarządzania nią. Obcy, nie spełniający wskazanych wyżej kryteriów byli na terenie gminy tolerowani, nie przysługiwały im jednak wobec niej żadne prawa, a w przypadku złego zachowania mogli być z niej usunięci.

Obecnie prawo do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami wspólnoty lokalnej jest równe dla wszystkich członków społeczeństwa lokalnego i wynika z zapisów konstytucji państw demokratycznych oraz z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (1985r.),a także- Europejskiej Karty Rozwoju Regionalnego ( 1997 r.).

Jest to prawo do:

1. udziału obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych poprzez

1. bezpośrednie, wiążące, wyłączne rozstrzyganie (wybory rady, referendum: odwołanie organów lub rozstrzyganie istotnych spraw)

2. prawo do inspirowania, opiniowania, zgody lub sprzeciwu.

2. udziału obywateli i ich organizacji we współdziałaniu z organami wspólnoty w celu realizacji zadań publicznych i prawo oddziaływania na te organy (np. poprzez jednostki pomocnicze- oparte o najbliższą wspólnotę sąsiedzką).

Prawo to może być dobrze realizowane jedynie wtedy, gdy członkowie wspólnoty będą otrzymywać stałe, aktualne i pełne informacje od władz lokalnych, dające możliwość pełnej partycypacji w zarządzaniu lokalnym oraz prawo do kontroli społecznej władz wspólnoty lokalnej.

Ustalenie istnienia przynależności do wspólnoty lokalnej daje prawo do świadczeń socjalnych ze strony podstawowej jednostki samorządowej -gminy, której zadaniem jest zaspokajanie podstawowych potrzeb zbiorowych wspólnoty (pomoc społeczna, mieszkania, zdrowie, oświata, ochrona zdrowia, sport,cmentarze,transport) czy powiatu- (szpitale,szkoły średnie,bezpieczeństwo publiczne,nadzór budowlany).

Terytorialna wspólnota samorządowa została unormowana w przepisach prawnych jako korporacja terytorialna (związek publiczno-prawny osób zamieszkujących dane terytorium).Oprócz tej powszechnej wspólnoty korporacyjnej funkcjonują wspólnoty korporacyjne specjalne : zawodowe, szkół wyższych, wyznaniowe, gospodarcze. Te wszystkie wspólnoty stanowią związki publiczno-prawne osób realizujące określone wspólne zadania o charakterze publicznym i posiadające osobowość publiczno- prawną oraz cywilno-prawną. Pojęciem wspólnoty posługuje się orzecznictwo sądowe (NSA,TK) oraz ustawy samorządowe (prawo materialne).

Typowy przejaw wyrażania dążeń i poglądów powszechnej wspólnoty lokalnej stanowi referendum lokalne i wyrażony w nim pogląd. Trybunał Konstytucyjny przyznał wspólnocie samorządowej uprawnienie do opiniodawczego wypowiadania się w referendum lokalnym w sprawach dla niej istotnych nawet ,gdy rozstrzygają je centralne organy państwa (orzeczenie z 2003 r.). Wynika to z unormowań Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., przyznającej wspólnocie samorządowej uprawnienie do udziału w wykonywaniu władzy publicznej. Unormowania te stanowią konsekwencję przyjętej w porządku prawnym zasady społeczeństwa obywatelskiego funkcjonującego w demokratycznym państwie prawnym. Podkreśla się jednak, że referendum nie może zastąpić w kompetencjach organów samorządu

( fachowość); mają one jednak obowiązek podjęcia działań na skutek decyzji podjętej przez członków wspólnoty samorządowej.

Wysuwane są propozycje poszerzenia możliwości bezpośredniego stanowienia przez mieszkańców prawa miejscowego ( tj.:obowiązującego na obszarze danej jednostki terytorialnej) poprzez możliwość *przedstawienia inicjatywy-projektu aktu przez członków wspólnoty samorządowej, a następnie- *jego uchwalenia w głosowaniu powszechnym na danym obszarze. Po opublikowaniu akt ten stawałby się aktem prawa miejscowego. Wskazuje się także na możliwość * uchylania w ten sposób aktów już obowiązujących.

Zwraca również uwagę postulat * poszerzenia kręgu podmiotów upoważnionych do zaskarżania aktów lokalnych już obowiązujących .Obecnie jest to uprawnienie przysługujące poszczególnym mieszkańcom w wypadku naruszenia aktem ich indywidualnych interesów lub praw a nie całej wspólnoty lokalnej, w wypadku naruszenia jej interesu jako całości -jako korporacji lokalnej.

Demokracja lokalna ,partnerstwo społeczne.

Współczesne państwo demokratyczne przyjęło społeczną i ustrojową zasadę decentralizacji, tj przejmowania przez zorganizowane społeczności spraw lokalnych.Został przeniesiony ciężar odpowiedzialności za sprawy lokalne z poziomu centralnego na terenowy.

Decentralizacja odbywa się na poziomie:

** kulturowym- znajomości obyczajów, kultury tych którymi się zarządza ,nie

marginalizowania żadnej z grup etnicznych, społecznych czy wyznaniowych, gdyż

wyobcowanie prowadzi do tworzenia zorganizowanych mniejszości

** prawnym- poprzez przekazanie zadań i kompetencji ustawami do realizacji przez

społeczności lokalne

** normatywnym- poszanowania norm i wartości społecznych wynikających ze

światopoglądu, religii, tradycji, poglądów politycznych

** integracji funkcjonalnej- gospodarki z władzą dla stworzenia warunków rozwoju

gospodarczego

** integracji komunikatywnej- komunikacji społecznej grup i jednostek, konsultowania,

opiniowania spraw lokalnych, wymiany poglądów koniecznej dla współdziałania i

wzajemnego poznania.

Decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi odbywa się jednak w różnych tempach i współczesna socjologia polska ocenia ,że decentralizacja ( geograficzna i prawna ) w więc -demokracja lokalna w Polsce jest w sferze społecznej pozorowana i powierzchowna. Utrzymuje się* klientelizm wobec władz centralnych i wojewody, jako przedstawiciela rządu. dominuje zarządzanie sztabowo-eksperckie (biurokratyzm).Występuje *słaba komunikacja polityczna i *słabe wizje społeczne * słaby kontakt władza-społeczeństwo a także *złe posługiwanie się mediami. Stawiany postulat odpolitycznienia samorządu staje się nierealny, choć lokalne struktury partyjne są niewydolne programowo i organizacyjnie. Nie realizuje się polityki uspołecznienia władzy na szczeblu lokalnym i regionalnym. Władza powinna tworzyć atmosferę dobrych relacji ze społeczeństwem i pełny obieg informacji społeczeństwo -władza.

Konieczne jest prawdziwe partnerstwo społeczne, czyli współuczestniczenie w zarządzaniu sprawami publicznymi (activ participation) na szczeblu centralnym i lokalnym, spontaniczne tworzenie dla wyrażania interesów społeczeństwa własnych organizacji społeczeństwa w formie: *organizacji pozarządowych *stowarzyszeń, fundacji *ruchów społecznych tworzonych ad hoc ( oświetlenie ulicy, kanalizacja komunikacja)

oraz ich faktyczne współdecydowanie, współpartnerstwo z władzami lokalnymi i centralnymi.

Partnerstwo jest procesem społecznym (czyli czynnością dziejącą się w sposób ciągły).

Jego realizacja jest możliwa poprzez realizację zasady pomocniczości, subsydiarności.

Pomocniczość (subsydiarność) jako zasada społeczna została określona już w starym testamencie. Wskazywali na nią również Arystoteles , św. Tomasz z Akwinu, Wilhelm von Humboldt czy Abraham Lincoln.

Również Kościół rzymsko-katolicki w swoich doktrynach z 19 i 20 wieku wskazywał na pomocniczość jako zasadę ułożenia stosunków społecznych. Należy tu wskazać na encykliki papieży: Leona XIII Rerum novarum (1857) czy Piusa XI Quadragesimo anno (1931). Określiły one zasady hierarchii w społeczeństwie uznając, że społeczeństwa wyższe mają wyrastać z niższych a nie nad nimi dominować, wskazały więc na dokonywanie podziału władzy od dołu do góry (odwróconej piramidy). Podkreślano, że co może zrobić jednostka tego nie wolno robić innym, a jednostki mniejszej nie może wyręczać jednostka większa, gdyż wywołuje to szkodę społeczną i powoduje zakłócenie ustroju społecznego. Jednostki większe mają działać tylko wtedy, gdy przemawia za tym wzgląd na lepsze wykonywanie zadań.

Rozszerzenie tej idei poprzez chrześcijańską koncepcję osoby zawarł Jan Paweł II w encyklice Centesimus annus (1991 r.).Wskazał on, iż państwo jako forma organizacji społeczeństwa jest bardzo istotne dla jego życia. Jednakże w państwie działają różne grupy od rodziny po wspólnoty gospodarcze, kulturowe, polityczne. Jako przejaw natury ludzkiej, aktywności człowieka mają one zawsze- w ramach dobra wspólnego - własną autonomię.

Idea subsydiarności, pomocniczości opiera się więc na dwu podstawach:

* człowieku -jednostce- osobie realizującej się w działaniu, dla której samodzielność jest powołaniem i celem życiowym, a równocześnie na człowieku jako jednostce społecznej

* wspólnocie- w której człowiek- istota społeczna będzie pracował ,dla dobra ogółu ,gdyż jest on szczęśliwy znajdując się w dobrze działającej wspólnocie.

Zasada pomocniczości traktowana jest współcześnie jako :

- lek na kryzys państwa opiekuńczego rozwiniętego po II wojnie światowej (welfare state)

- podstawa jednoczenia się politycznego, gospodarczego i kulturowego ludzi

- pomysł na uporządkowanie reguł życia zbiorowego.

Pomocniczość stanowi podstawę organizowania państwa demokratycznego. Uznaje ona iż:

• osią działania jest człowiek jako podstawowy podmiot spraw publicznych

• inne instytucje tworzone są w stosunku do jego działań pomocniczo

• gmina robi to czego nie może zrobić jeden człowiek

• powiat robi to czego nie może zrobić sama gmina

• region (województwo) robi to czego nie może zrobić jeden powiat

• państwo staje się organizacją służącą ogółowi obywateli.

Następuje więc:

** uznanie prymatu jednostki i jej wolności wobec państwa

** uznanie odpowiedzialności rodziny za swój byt

** świadczenie pomocy przez państwo tylko wtedy, gdy jednostka nie daje sobie rady, a

nie - działanie za jednostkę.

Pomocniczość stanowi wskazówkę do budowy aparatu państwa i podziału w nim kompetencji .Podmiot najniższy jest uprawniony do podejmowania podstawowych działań, podmioty wyższego stopnia mogą podejmować działania tylko w wypadku, gdy podmioty niższe nie są w stanie ich realizować. Jest to działanie na zasadzie odwróconej piramidy.

W praktyce działania idea ta ma zapewnić najbardziej racjonalne dokonywanie podziału władzy pomiędzy poszczególne podmioty i szczeble organizacyjne jej struktury w oparciu o kryterium efektywności działania.

W prawie wewnętrznym w stosunku do organizacji państwa i wspólnot wyższego stopnia występuje:

*aspekt negatywny pomocniczości -władza ma nie przeszkadzać w indywidualnej i

lokalnej aktywności publicznej realizowanej przez społeczeństwo lokalne

*aspekt pozytywny pomocniczości- władza i administracja ma pobudzać i uzupełniać

działania niesamowystarczalnych podmiotów.

W demokratycznym państwie prawnym zasada pomocniczości jest realizowana poprzez:

a) dokonywanie stałego podziału zadań pomiędzy państwo a organizacje społeczeństwa

w taki sposób że tylko zadania przekraczające siły i możliwości danej struktury są

realizowane przez strukturę wyższą, silniejszą

b) udzielanie pomocy w realizacji zadań poprzez procedury” pomocowe” dla konkretnych

zadań

c) podział zupełny zadań pomiędzy poszczególne szczeble administracji samorządowej, z

domniemaniem kompetencji na rzecz jednostki podstawowej-gminy

d) tworzenie warunków prawnych i finansowych do samoorganizowania się sektora

pozarządowego, tak zwanego -trzeciego.

Pomocniczość jest realizowana w dwu typach organizacji administrowania:

decentralizacji dekoncentracji

- określone wyraźnie ustawowo kompetencje - rozkład kompetencji na stopnie organów

dla poszczególnych szczebli samorządu - przenoszenie kompetencji na stopnie

- samodzielność działania, nadzór ze strony niższe

państwa tylko weryfikacyjny

- wyposażenie w atrybuty władzy państwowej

w zakresie spraw przekazanych prawem

- realizacja zadań,kryterium dobra publicznego

administracja samorządowa administracja rządowa

Pomocniczość ( subsydiarność) może być realizowana:

*** wewnętrznie, w ramach układania relacji w danym państwie i dotyczyć w skali całego państwa

1. ułożenia relacji pomiędzy dwoma podmiotami w państwie

2. ułożenia relacji pomiędzy wieloma podmiotami w państwie

*** zewnętrznie , w ramach układania relacji we wspólnocie państw.

Ad.a) W Polsce zasada pomocniczości (subsydiarności) jest realizowana jako zasada prawno-społeczna. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. określa w preambule jako jedną z głównych zasad ustroju społeczno-politycznego Polski zasadę pomocniczości. Ponadto w art.15 ustaliła zasadę decentralizacji administrowania sprawami publicznymi, a w art.12 wskazała na uprawnienie do tworzenia przez społeczeństwo organizacji społecznych i zawodowych.

Samorząd terytorialny jako forma realizacji zasady pomocniczości na poziomie powszechnych wspólnot lokalnych otrzymał regulację zasad funkcjonowania w rozdziale VII Konstytucji, przy czym szczególną pozycję prawną uzyskała gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ( art. 164), na rzecz której przysługuje domniemanie kompetencji w sprawach lokalnych ( inne działają wobec niej pomocniczo).

Ponadto zasada subsydiarności została wprowadzona w innych polskich regulacjach ustawowych. Przede wszystkim w ustawach ustrojowych: w ustawie z 1990 r. o samorządzie gminnym, w ustawach z 1998 r.: o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa.

Znalazła ona również zastosowanie w ustawach materialnych regulujących określone sfery działalności administracji publicznej. I tak na podstawie ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi działają gminne/miejskie komisje do spraw przeciwdziałania alkoholizmowi, kluby abstynenta, ruch AA; podobnie na podstawie ustawy z 1985 r. o zapobieganiu narkomanii powstały współpracujące w tym zakresie instytucje w tym stowarzyszenie MARKOT i inne. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska z 2002 r. wskazuje na potrzebę współpracy z organizacjami pozarządowymi (są to np: PTTK, LOP, Polski Związek Łowiecki, Zieloni).W ramach działalności przeciwpożarowej obok Państwowej Straży Pożarnej działającej w oparciu o ustawę o PSP działają -w oparciu o zapisy ustawy o stowarzyszeniach- Ochotnicze Straże Pożarne, które ściśle współdziałają z PSP.Art.12a ustawy o pomocy społecznej zezwala na zlecanie świadczeń opiekuńczych PCK jako organizacji pozarządowej. Również ustawa dotycząca zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu wskazuje na możliwość włączania się organizacji pozarządowych do szkolenia osób bezrobotnych. Zasada ta została także zawarta w regulacji ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej, nakładającej na gminę obowiązek wykonywania usług komunalnych (woda, transport śmieci, gaz, oczyszczalnie, prąd) przez gminę w sytuacji gdy inne podmioty nie chcą odpłatnie świadczyć tych usług, przez co byłyby niezaspokojone podstawowe usługi komunalne do zapewnienia których gmina jest ustawowo zobowiązana.

Ad b) Subsydiarność stanowi także fundament ułożenia stosunków zewnętrznych,w ramach struktury UE do której należy Polska. Zawiera ją preambuła traktatu z Maastricht (93r.) Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (85 r.),Europejska Karta Rozwoju Regionalnego (97r).Jest zawarta również w konstytucjach niektórych państw członkowskich UE jak RFN i RP.

O wprowadzeniu tej zasady do porządku prawnego decydują niezależnie państwa członkowskie, nie ma nakazu jej stosowania. Zbliżanie praktyki, zasad działania, standardów ustrojowych spowodowało jej realizację w praktyce wielu państw- członków UE. W działaniu tych państw oznacza ona kompromis pomiędzy zachowaniem jednolitego charakteru państwa a przyznaniem części uprawnień decyzyjnych innym od państwa samodzielnym podmiotom prawa publicznego.

W Unii zasada ta oznacza, iż organy Unii działają w dalszej kolejności, po rządach krajowych tylko w sytuacji, gdy brak jest możliwości realizacji zadania przez kraj lub gdy organy UE wykonają dane zadanie lepiej od rządów krajowych.

Zasada pomocniczości jest realizowana przez UE , ponieważ wspólny rynek gospodarczo-finansowy wymusza stosowanie instrumentów ochrony słabszych ekonomicznie obszarów. Rządy państw członkowskich same zwróciły się do Komisji Europejskiej o wprowadzenie takiego rozwiązania i jest to podstawa do prowadzenia polityki regionalnej UE ( a więc skierowanej do samorządów krajowych).

Polityka ta ogranicza się jednak tylko do wyrównywania poziomu dochodów:

** obszarów opóźnionych w rozwoju ** obszarów posiadających stare przemysły

** obszarów wiejskich oraz obszarów rybołówstwa** obszarów słabo zaludnionych .

Rządy poszczególnych krajów- członków UE negocjują ze strukturami UE tworzone przez siebie plany rozwoju regionalnego. Stanowią one podstawę do przyznania subwencji, przystępowania do inicjatyw lokalnych. Wprowadzenie tej zasady wymusza samoorganizację społeczną,ponieważ preferuje dobrze zorganizowane, aktywne społeczności lokalne jako partnerów w pozyskiwaniu środków” pomocowych” w ramach struktury UE.

UE stworzyła nakaz partnerstwa *we współpracy Komisji Europejskiej z władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi przy formułowaniu zasad i działań polityki regionalnej.

Również * w kraju członkowskim- w regionie występować powinna ścisła współpraca pomiędzy podmiotami samorządności lokalnej i lokalnym środowiskiem finansowo-biznesowym ( w Polsce -pomiędzy wojewodą, marszałkiem, starostą, prezydentem miasta, biznesem, bankami) .

Dla realizacji zasady pomocniczości działania państwa- decentralizowania zarządzania państwem zostały przeprowadzone w państwach-członkach UE (też w Polsce) reformy ustrojowe, co zrodziło transformację ustrojową tych państw.

Władza lokalna.

Władza jako taka daje możliwość wpływania na zachowania innych ludzi i kontrolowania ich zachowania dla skuteczności tego wpływu. Opiera się na *stosunku dominacji jednej grupy czy jednego podmiotu nad innymi poprzez obowiązek poddania się jej poleceniom. Dla zapewnienia podporządkowania się poleceniom władzy *może ona zastosować posiadane środki przymuszenia do określonego działania. Jednakże należy pamiętać iż współcześnie żadna władza publiczna nie może skutecznie działać bez **społecznej akceptacji, czyli dobrowolnego posłuszeństwa wobec niej społeczeństwa.

Na szczeblu lokalnym władza wykonawcza państwa może być realizowana poprzez *dekoncentrację,a więc-poprzez utworzenie lokalnych ekspozytur administracji rządu.

Demokratyzacja ustrojów państw i docenienie idei upodmiotowienia społeczności lokalnych spowodowała powszechne przekazywanie części tej władzy poza strukturę administracji rządowej. Nastąpiła * decentralizacja władzy,wykonywanej przez sformalizowane struktury samorządu lokalnego, niezależnego od rządu.

Władza lokalna powstała na skutek przekazania przez władzę centralną na rzecz społeczności lokalnych określonych kompetencji , to jest - uprawnień do władczego działania.Jest to więc władza pochodna od władzy państwa.

Władza lokalna ( podobnie jak władza centralna państwa) ma za zadanie :

- zapewniać, wprowadzać ład społeczny, tworzyć wspólnotę bezpieczeństwa obywateli,

- określać normy zachowania na danym obszarze [prawo lokalne, miejscowe] i je

egzekwować, by nie czyniło tego samo społeczeństwo ( np. samosądy),

- tworzyć reguły negocjacji i mediacji ze społecznością lokalną,

- zapewnić dystrybucję dóbr społecznych jak np. opieka zdrowotna, socjalna, oświata,

liczne usługi komunalne [tworzenie lub wynajem odpowiednich jednostek świadczących ].

Władza ta posiada do tego odpowiednie instrumenty jak:

- środki przymusu legalnego wykonywanego w imieniu państwa

- informację

- negocjacje i konsultacje ,które będą coraz istotniejsze w społeczeństwie obywatelskim

- referendum- jego rola decyzyjna będzie wzrastać.

Władza lokalna realizuje politykę lokalną, interes lokalny, cele lokalne poprzez administrowanie publicznymi sprawami lokalnymi ( państwo prowadzi politykę globalną).

Stanowi ona przejaw uznania przez państwo odrębności prawnej interesu lokalnego poprzez przyznanie swobody działania w określonym zakresie oraz przyznanie możliwości ochrony tego interesu. Jest ona także instrumentem realizacji celów państwa w terenie.

Legitymację władzy lokalnej, uprawnienie do działania stanowią:

** działania formalno-prawne

• ustawowe przekazanie części uprawnień państwa do wykonywania zadań lokalnych na skutek żądań aktywnego społeczeństwa oraz własnej oceny braku możliwości ich realizacji przez administrację rządową

• wybory samorządowe -decyzja społeczeństwa lokalnego dotycząca wyboru swoich przedstawicieli wykonujących w jego imieniu zarząd sprawami lokalnymi

** działania faktyczne -proces psychospołeczny realizujący się poprzez:

• codzienną aktywność władz lokalnych i jej stałą ocenę poprzez społeczność lokalną

• szanowanie przez władze lokalne miejscowych wartości, zachowań, stosunków życiowych, postaw społecznych.

Przy sprawowaniu władzy lokalnej konieczna jest znajomość psychologii współczesnego człowieka, który:

• jest racjonalny i wykształcony

• dąży do integracji lokalnej, do realizacji ról w społeczeństwie lokalnym

• dokonuje oceny moralnej władzy lokalnej ( uczciwa, sprawiedliwa, arogancka)

• ocenia przydatność tej władzy dla realizacji zadań lokalnych( skuteczna, efektywna lub nieskuteczna, nieefektywna)

• posiada określone motywy sprawowania władzy ( interes własny, interes lokalny, kariera).

Proces tworzenia się władzy lokalnej jest powolny, ponieważ polega na przeniesieniu aktywności na niższy poziom. Trzeba określić pole -zakres tej aktywności ,wyzwolić ją umieć wykorzystać naturalne dążenia do działania najpierw w sprawie własnego mieszkania czy ulicy, sąsiedztwa. Również partie polityczne w swych strukturach lokalnych muszą w odmienny sposób budować i realizować programy działania, uwzględniające specyfikę lokalną ,a nie- wykonywać program krajowy, globalny ,dostosowany do stanu całego kraju,co jest działaniem błędnym.

Decentralizacja zarządzania państwem przez władzę lokalną przełamała monopole:

a) polityczny, w miejsce centralizmu demokratycznego- demokracja obywatelska

b) jednolitej władzy państwowej ( władza centralna i lokalna)

c) własności państwowej (własność państwowa i samorządu, lokalna)

d) finansów państwowych (finanse państwa i komunalne, lokalne)

e) administracji państwowej (administracja rządowa i samorządowa-lokalna)

Decentralizacja stała się procesem:

a) przekazywania zadań przez organy centralne organom niższego szczebla

2. rozszerzenia zakresu uprawnień organów niższego szczebla do samodzielnego podejmowania decyzji.

Jest to więc taki sposób organizacji władzy publicznej, który daje podmiotom administrującym wyraźnie określone w ustawach lub przekazywane na podstawie upoważnienia ustawowego przez organy administracji rządowej kompetencje do samodzielnej i niezależnej realizacji zadań publicznych. Państwo jednakże zachowuje uprawnienie do sprawowania ogólnego nadzoru następczego (ex post) nad legalnością wykonywania działań przez organy zdecentralizowane, lokalne.

Decentralizacja stanowi prawnie zagwarantowaną samodzielność i niezależność jednych organów administracji publicznej od innych, a szczególnie - do organów administracji rządowej.

Decentralizacja ma charakter względny, niepełny, ponieważ pewne zadania są zarezerwowane dla organów ustawodawczych i administracji rządowej.

Decentralizacja władzy publicznej jest realizowana poprzez fundacje prawa publicznego, zakłady administracyjne, samorząd zawodowy, gospodarczy oraz najpowszechniejszy- samorząd terytorialny.

Powszechny samorząd terytorialny- w myśl przyjętej teorii politycznej samorządu- nie jest przeciwstawny państwu.Uczestniczy on w wykonywaniu władzy publicznej wykonując we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadania publiczne przekazane przez państwo. W Polsce, jako państwie unitarnym (jednolitym) działa jeden system prawny, a jednostki podziału terytorialnego kraju nie mają samodzielności politycznej, tak jak to ma miejsce w państwach posiadających jednostki autonomiczne, uprawnione do wydawania własnych aktów ustawowych. Zasada decentralizacji władzy publicznej obejmuje bowiem jedynie przekazywanie jednostkom samorzadu terytorialnego zadań z zakresu władzy wykonawczej,a nie-ustawodawczej. Przekazywana jest funkcja zarządcza a prawotwórstwo polega tylko na stanowieniu przez organ uchwałodawczy tych jednostek, na podstawie upoważnienia ustawowego regulacji prawnych lokalnych-prawa lokalnego,miejscowego które pozwalają dobrze zarządzać zakresem przekazanych zadań.

Prawo lokalne,miejscowe staje się elementem państwowego systemu prawa.

W Polsce akty prawa lokalnego, miejscowego znajdują się w zamkniętym katalogu źródeł prawa określonym w rozdziale III Konstytucji RP obok Konstytucji, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw i rozporządzeń.

W relacjach państwo- samorząd wyraźnie wydzielono i określono kategorie spraw realizowanych przez samorząd .

W przypadku samorządu terytorialnego został ustanowiony dodatkowy podział realizowanych zadań na kategorię *zadań własnych samorządu -wykonywanych za własne środki ( subwencja ogólna z budżetu państwa, subwencje celowe np. oświatowa, drogowa oraz dochody własne) ,samodzielnie, z efektami na na własny rachunek i tylko z ogólnym, legalnym nadzorem państwa oraz *zadań zleconych samorządowi do realizacji - z zakresu działania administracji rządowej, wraz z przekazaniem na ten cel środków finansowych-dotacji celowych .Efekty tych działań idą na rachunek administracji rządowej, stąd też nadzór nad ich wykonaniem jest szerszy - nie tylko legalny ale i celowościowy (celowość, rzetelność, gospodarność).

W państwach demokratycznych decentralizacja jest realizowana na jednym do trzech szczebli lokalnych, zgodnych z wprowadzonym zasadniczym podziałem terytorialnym państwa dla celów administrowania ( ułatwiającym sprawne administrowanie).

Istotne jest to, że przy tworzeniu jednostek podziału terytorialnego państwa uwzględnia się jako istotny czynnik więzi społeczne, gospodarcze, kulturowe,komunikacyjne obok zdolności do wykonywania zadań publicznych, gdyż celem podstawowym zdecentralizowanej władzy lokalnej jest zapewnienie optymalnych warunków rozwoju społeczeństwa lokalnego.

W Polsce w PRL w 1975 r. utworzono 49 województw i 2100 gmin.

W III RP w 1998 roku - 16 województw,308 powiatów,,65 miast na prawach powiatu,2489 gmin , w 2001 roku dodatkowo 7 powiatów).Stworzono więc terytorialne wspólnoty samorządowe na 3 szczeblach podziału terytorialnego kraju: gminy (1990 r.) powiatu i województwa samorządowego (1998r) , na rzecz których państwo zrzekło się części swoich uprawnień władczych. Zrealizowano zasadę subsydiarności:

1. państwa wobec wspólnot lokalnych

2. wspólnot lokalnych wobec siebie ( 3 szczeble niezależne od siebie, samodzielne).

Ponadto poszerzono zakres decentralizacji władzy poprzez przyznanie gminie-po konsultacji z mieszkańcami- uprawnienia do tworzenia niższych jednostek pomocniczych (sołectwo w gminie wiejskiej, dzielnica, osiedle w mieście lub inne - nieokreślone ustawowo) na zasadzie dekoncentracji przez jednostki zdecentralizowane części swoich kompetencji.

Podział zadań pomiędzy szczeble władzy samorządowej, lokalnej jest zupełny i rozdzielny. Każdy szczebel wykonuje zadania o innym znaczeniu: gminne, ponadgminne, regionalne ( o charakterze wojewódzkim).

Wśród jednostek samorządowych zachodzi** domniemanie kompetencji na rzecz najniższej jednostki - gminy, a w relacji województwo samorządowe -wojewódzka administracja rządowa - na rzecz samorządu.

Dla dobrego wykonywania władzy lokalnej konieczny jest kapitał społeczny . Jest nim:

1) społeczeństwo wyznające pozytywne wartości, posiadające tzw. cnoty obywatelskie

2) partnerstwo publiczne

3) istnienie liderów zmian.

Coraz większą rolę w zarządzaniu sprawami publicznym odgrywają organizacje pozarządowe promujące postawy oraz aktywność obywatelską, zajmujące się wspieraniem rozwoju społecznego i sprzyjające w ten sposób budowie nowoczesnego, demokratycznego

państwa.

W Polsce istnieje zapis konstytucyjny (art.12) dopuszczający do aktywności publicznej organizacje rolników, stowarzyszenia, fundacje, ruchy obywatelskie, inne dobrowolne zrzeszenia, skonkretyzowany w ustawie o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie ( z 2003r.) Istnieje więc prawna baza do prowadzenia dialogu społecznego z instytucjami państwa. Działa około 2 tys. organizacji społecznych (liczba ta się zmienia), jednakże nadal administracja publiczna traktuje je nieufnie, ”z góry”.Brakuje dialogu i współpartnerstwa. Lepiej współpraca układa się w aktywnych samorządach, które dofinansowują poszczególne projekty tych organizacji, przyznają na preferencyjnych warunkach lokale ze swoich zasobów. Członkowie organizacji społeczeństwa ( tzw. pozarządowych, trzecich) są włączani do zespołów opiniodawczo-doradczych, prowadzą szkolenia, konsultacje.

Ażeby partycypacja środowiska lokalnego w wykonywaniu władzy lokalnej była właściwa należy wziąć pod uwagę spełnienie trzech warunków:

1. poszerzania i stałego doskonalenia systemu informowania mieszkańców o problemach społeczno-gospodarczych jednostki samorządowej, zwłaszcza gminy, o nowych projektach przekształceń ustrojowych i terytorialnych

2. wzmocnienia i poszerzenia systemu udziału mieszkańców w konsultowaniu i opiniowaniu decyzji dotyczących rozwoju lokalnego

3. ułatwienia mieszkańcom i ich grupom inicjatywy w sprawach wspólnoty samorządowej.

Wzmocnienie aktywności lokalnej jest szczególnie istotne w sytuacji występowania w

dziedzinie gospodarczej, standardów demokratycznych zjawiska globalizacji.

Jest to proces cechujący się:

** umiędzynarodowieniem działalności gospodarczej przedsiębiorstw

**swobodnym przepływem ludzi, towarów, instrumentów finansowych

**integracją gospodarek narodowych poprzez handel międzynarodowy, nowe technologie

**działalnością ponad geograficznymi granicami

** wielością powiązań państw i społeczeństw,ich współzależnością.

Jest to proces: ^^ bardzo intensywny

^^ obejmujący dużą część kuli ziemskiej.

^^ wielowymiarowy ,obejmujący różne dziedziny życia

społecznego, politycznego i gospodarczego

^^ złożony, wielowątkowy

^^ związany z postępem technicznym i organizacyjnym

^^ dający mobilność środków produkcji

^^ zmniejszający czas i przestrzeń działania

Globalizację kształtują więc czynniki w postaci postępu naukowo-technicznego, konkurencji międzynarodowej, polityki, ekonomii państwa. Podlegają jej podmioty takie jak: państwa, społeczności globalne, narodowe, regionalne, lokalne, korporacje międzynarodowe i rynek.

Wytworzył się ruch przeciwstawiający się globalizacji - regionalizm: a) wewnątrz państw b) w ramach struktur państw, w tym- w ramach Wspólnoty Europejskiej

A.Regionalizm wewnątrz państw

Regionalizm jako forma aktywizacji społeczeństwa lokalnego wytworzył się już w połowie 19 wieku na bazie ruchu społecznego przeciwstawiającego się ujednolicaniu urbanizujących się społeczeństw. Odegrał on również dużą rolę w działających wówczas ruchach narodowo-wyzwoleńczych, gdyż kształtował świadomość przynależności narodowej społeczeństw nie posiadających własnej państwowości.

Powstał we Francji, gdzie w 1865 r. Program Nancy stwierdzał iż „sprawy gminy należą do gminy, sprawy prowincji do prowincji ,sprawy zaś państwa do państwa”.

Podstawę idei regionalistycznej stanowił emocjonalny stosunek do „małej ojczyzny”

[ Heimat] zajmującej miejsce pomiędzy ojczyzną prywatną a narodową:

ojczyzna prywatna - mała ojczyzna - ojczyzna narodowa.

Regionalizm pozostawał w opozycji wobec centralizacji zarządzania państwem . Krytyka centralizmu państwa występowała na kilku obszarach:

** polityczno-administracyjnym - zniechęcano obywateli do pełnienia funkcji publicznych,

a rozwijano biurokratyzm utrudniający sprawne zarządzanie państwem,

-koncentrowano środki finansowe w jednym

miejscu, centralnie, co powodowało niedorozwój prowincji prowadząc je do upadku

gospodarczego i kulturalnego

-niedopuszczano do tworzenia silnych ośrodków

regionalnych o tradycyjnych więzach etnicznych, demograficznych, historycznych i

ekonomicznych, jako przeciwważnych dla władzy centralnej

-nie przeprowadzono rozgraniczania kompetencji: gmin

( sprawy komunalne), prowincji ( sprawy regionalne) i państwa (sprawy narodowe)

**ekonomicznym-ograniczano swobodę gospodarowania prowincji na rzecz decyzji

centralnych

**kulturalnym- osłabiono kulturę regionalną, brak było uniwersytetów regionalnych, badań

historycznych, etnograficznych, geograficznych, ochrony zabytków regionu.

Regionalizm podzielił się na dwa nurty: polityczny i kulturalny (kulturowy).

Nurt polityczny występował we Francji, Włoszech, Hiszpanii, utożsamiany z historycznie ukształtowanym prowincjonalizmem. W Hiszpanii najsilniejszy ruch separatystyczny występował w Baskonii, która utraciła jednakże w połowie 19 wieku autonomię.

Na przełomie lat 30,40-tych 20-go wieku ugrupowania lewicowe Hiszpanii i Włoch doprowadziły do konstytucyjnej regulacji regionalizmu, który stał się instytucją ustrojową przeciwstawną unitaryzmowi państwowemu. Autonomia ta miała podłoże narodowościowe, geograficzno-przestrzenne oraz społeczno- gospodarcze.

Na ziemiach polskich autonomia polityczna obowiązywała w 19 wieku w zaborze austriackim [ Galicja] oraz w Polsce międzywojennej (1918-1939) poprzez ustanowienie ustawą konstytucyjną z 1920 r. autonomii dla Górnego Śląska, pozostającego uprzednio w zaborze pruskim i posiadającego dobrą organizację wewnętrzną i warunki rozwoju gospodarczego odbiegające od reszty obszaru na nowo powstałego kraju.

Autonomia polityczna (regionalizm polityczny) cechuje się:

• powstaniem na bazie silnego zróżnicowania etnicznego, historycznego, gospodarczego, kulturowego i społecznego,

• przekazaniem przez władzę ustawodawczą państwa części jej uprawnień ustawodawczych na rzecz części składowej,

• określeniem w konstytucji państwa zakresu spraw należących do państwa oraz do jego części składowej

• szczegółowym określeniem zakresu samodzielności działania regionu w statucie regionalnym:

1. zwykłym- uchwalonym przez radę regionu (organ ustawodawczy regionu) i formalnie zatwierdzonym przez parlament krajowy

2. autonomicznym- specjalnym, o randze konstytucyjnej, uchwalonym przez parlament krajowy.

Istotne znaczenie dla autonomii politycznej ma posiadanie uprawnienia do samodzielnego stanowienia ustaw regionalnych , regulujących w sposób odmienny od reszty kraju, a właściwy dla regionu stosunki wewnętrzne na obszarze regionu.

Stanowienie prawa regionalnego jest obwarowane kilkoma wymogami szczególnymi:

a) podstawą do stanowienia prawa regionalnego jest upoważnienie wynikające z konstytucji

państwa , a więc - nie wola części autonomicznej kraju,

b) ustawy regionalne nie mogą być sprzeczne z systemem prawa państwowego kraju,

c) ustawy mają moc obowiązującą tylko na obszarze autonomii,

d) parlament krajowy może ustanowić i znieść autonomię oraz dokonać zmiany jej zakresu.

Ustawodawstwo autonomiczne ma więc charakter uzupełniający w ramach porządku prawnego danego państwa, ponieważ państwo odstępuje na rzecz autonomii, jako formy samodzielnej organizacji społeczeństwa lokalnego, część władzy ustawodawczej, z zapewnieniem przedstawicielowi rządu w regionie prawa do formalnej kontroli treści ustaw i stosowania wobec tych ustaw weta (sprzeciwu).

Granicę działalności legislacyjnej autonomii-regionu politycznego stanowi:

* terytorium regionu

* konstytucja państwa

* zobowiązania międzynarodowe państwa

* wewnętrzna spójność systemu prawa w państwie

* meritum, tj. zakres spraw przekazanych do odrębnej regulacji.

* przeprowadzanie podstawowych reform społecznych i ekonomicznych w państwie

* respektowanie interesów narodowych

* respektowanie interesów innych regionów.

Autonomia polityczna-regionalizm polityczny- jako wyższy od samorządności etap

samodzielności w realizowaniu przez społeczeństwa władzy lokalnej rodzi obawy o możliwość oderwania się [separacji] danej części terytorium od macierzystego państwa i ewentualne wejście z nim w stosunki polityczne na zasadzie niezależnej części państwa federacyjnego [samorząd- autonomia -federacja]. Dlatego państwa niechętnie zgadzają się na autonomię polityczną części terytoriów do nich przynależnych, czego dowodem jest wieloletnia walka Basków i Katalończyków o autonomię polityczną. Politycy państwowi uznają, iż region winien działać w ramach państwa i godzić interesy państwa oraz lokalne, a nie być wobec państwa jako instytucji politycznej w opozycji.

Obecnie autonomię polityczną posiadają: Flamandia, Walonia , Bruksela -w Belgii,

Kraj Basków, Katalonia- w Hiszpanii ,Sycylia, Sardynia, Wal d'Aosta , Trentino, Górna Adyga- we Włoszech.

Nurt kulturalny regionalizmu występował w Szwajcarii, Czechach, w Skandynawii.

* Na ziemiach polskich pozostających pod zaborami po powstaniu styczniowym 1863 r. powstał nurt pozytywistyczny propagujący ochronę tożsamości narodowej, gospodarczej i kulturalnej. Na jego bazie powstał szeroki ruch stowarzyszeniowy.

* W Polsce międzywojennej regionalizm odrodził się w połowie lat 1920-tych 20 wieku jako działalność Związku Nauczycielstwa Polskiego i PTTK. Pod egidą PTTK wychodziło czasopismo „Kraj” mające za cel propagowanie odmienności kulturowych Polski, która była państwem wielonarodowościowym. Wobec świeżo odzyskanej niepodległości stanowczo odrzucano tendencje separatystyczne ,deklarując jedność państwową ,a w jej ramach prawo do rozwoju gospodarczego i kulturowego jego naturalnie ukształtowanych regionów geograficzno-kulturowych (Małopolska, Wielkopolska, Polesie, Wołyń, Podhale).

* Po II wojnie światowej nastąpiło w Polsce, już jako państwie jednolitym narodowościowo, odrodzenie ruchu kulturowego. Stowarzyszenia regionalne działały w latach 1945-50,a następnie zostały, wraz z wprowadzeniem ustroju socjalistycznego, zlikwidowane jako „przeżytki kapitalizmu”. Po 1956 roku nastąpiło odrodzenie ruchu regionalistycznego w warstwie kulturowej poprzez utworzone przez państwo Ludowe Zespoły Sportowe, Centralę Przemysłu Artystycznego „Cepelia”,zespoły folklorystyczne jak: Mazowsze Śląsk i inne oraz amatorski ludowy ruch kulturalny.

W państwach demokracji parlamentarnej kulturowy ruch regionalny rozwija się bez przeszkód.

Należy wspomnieć, że oprócz autonomii terytorialnej-regionalnej ,tj. reprezentacji interesów ludności na części terytorium kraju może występować:

autonomia narodowa - dla reprezentowania danej narodowości na terytorium całego kraju

autonomia wyznaniowa- dla reprezentowania interesów danego wyznania na terenie kraju.

Po II wojnie światowej , wraz ze zmianą stosunków politycznych w Europie, powstaniem różnych form łączących państwa więzami organizacyjnymi , a także - wraz z demokratyzacją stosunków społecznych idea autonomii politycznej poza wskazanymi wyżej przykładami, ustąpiła koncepcji autonomii administracyjnej,regionalizacji administracyjnej to jest- zmniejszania pozycji władz centralnych na rzecz jednostek regionalnych.

Jednakże nadal naturalną granicę decentralizacji administracyjnej stanowić musiała jedność państwa. Każda sprawa realizowana jest z upoważnienia państwa ,w jego imieniu i z uwzględnieniem interesu państwa. Dlatego też tworzone są jednolite ustawowe regulacje stanowiące podstawę działania podmiotów zarządzających częściami terytorium państwa. Tworzenie regionów jako większych jednostek administrowania wiązało się z szybkim rozwojem gospodarczym państw demokracji zachodniej i koniecznością realizowania większej ilości zadań przez ich części składowe, także wobec wprowadzenia w życie w latach 50-,60- tych 20 wieku idei „państwa dobrobytu” (welfare state)- państwa opiekuńczego, wykonującego na rzecz swoich obywateli ogromne ilości usług publicznych. Szczególnym wyzwaniem stało się realizowanie zadań związanych z planowaniem gospodarczym państw oraz planowaniem przestrzennym. Dotychczasowe jednostki terytorialne nie stanowiły wystarczająco silnych kompleksów społeczno- gospodarczych dla celów planowania. Ukształtowane w 19 wieku granice terytorialne tych jednostek nie były zgodne z nowo powstałymi obszarami gospodarczymi.

Tworzono regiony dla celów administracji zespolonej (ogólnej) oraz administracji niezespolonej (specjalnej).Ta ostatnia - z uwagi na specyfikę- funkcjonuje na obszarach nie pokrywających się obszarowo z jednostkami podziału terytorialnego ustalonego dla celów administracji ogólnej (okręgi sądowe, wojskowe, ubezpieczeń , kolejowe, miar i wag i inne).

Tworząc siatkę podziału terytorialnego kraju bierze się pod uwagę istniejące związki terytorialne, kulturowe, społeczne etniczne, gospodarcze, komunikacyjne danych obszarów, tak by każdy z nich- w tym region miał charakter spójnej całości łączącej interesy lokalne. Podziałami tymi zajmuje się geografia polityczna, biorąca pod uwagę wskazane wyżej czynniki ale także interes państwa- dobrego nim administrowania oraz zachowania integralności terytorialnej. Tak więc -podział terytorialny kraju , w tym - na regiony jest decyzją polityczną.

Prekursorem w dziedzinie regionalizacji administracyjnej była Francja, gdzie od 1955 roku zaczęto tworzyć regiony administracyjne w sposób ewolucyjny.

1 etap: dekoncentracja (1955 r.) Punktem wyjścia była dekoncentracja administracji rządowej w terenie w formie regionalnych konferencji administracyjnych z przewodnictwem prefekta jako przedstawiciela administracji rządowej. Nie miały one charakteru władczego, a jedynie opiniotwórczy wobec tworzenia i realizacji planów regionalnych i działały na rzecz i w imieniu rządu.

2 etap:publiczny zakład terytorialny ( 1972 r.) Powołano publiczny zakład terytorialny, o odrębnej od państwa osobowości prawnej, zaliczony do kategorii „wspólnota lokalna”, ale nie tworzący takiej szczególnej wspólnoty na bazie rozwoju społeczno-gospodarczego. Sprawy gospodarcze zaczęły wpływać na kształt administrowania państwa, ale regiony nadal prowadziły głównie zadania opiniodawczo-studyjne z zakresu planowania przestrzennego. Ich działania decyzyjne ograniczały się do prowadzenia urządzeń o wspólnym przeznaczeniu służących interesom regionu. Regionem zarządzała rada regionalna złożona z członków parlamentu wybranych w regionie i reprezentantów terytorialnych związków samorządowych oraz prefekta regionu jako organu wykonawczego regionu z ramienia rządu..

3 etap: decentralizacja. W 1982 r. nastąpiło przekształcenie regionu w związek samorządowy

kolejny - obok gminy i departamentu. Region przestał pełnić rolę agendy rządowej, a stał się związkiem samorządowym ,osobą prawną o własnych kompetencjach i pochodzących z wyboru władzach.

Nastąpiła więc ewolucja pozycji regionu administracyjnego od dekoncentracji administracji rządowej do decentralizacji w formie samodzielnej korporacji prawa publicznego. Ten model regionu administracyjnego stał się obowiązujący w państwach Europy Zachodniej oraz od 1998 roku w Polsce.

Region administracyjny we Francji został włączony w proces wykonywania administracji państwowej. Realizuje zasadę pomocniczości odciążając podstawowe jednostki samorządowe od zbyt wielkich na ich potencjał ekonomiczny, zasobowy i ludzki zadań. Przejmuje wiele sfer aktywności państwa, prowadząc zadania planistyczno-koncepcyjne, gospodarcze i kulturalne. Koordynuje dążenia poszczególnych jednostek terytorialnych i zapewnia ich realizację. Region wykonuje dużą część zadań realizowanych uprzednio przez administrację państwa i stanowi silny szczebel pośredniczący pomiędzy lokalnymi związkami samorządowymi a administracją państwa.

Stosunki region - organy rządowe oraz region- organy samorządowe zależą od przyjętego w państwie modelu regionu.

*** jeżeli region stanowi formę dekoncentracji realizacji zadań administracji rządowej jest terenową jednostką organizacyjną rządu. Stosunki z jednostkami samorządowymi są stosunkami z rządem. Region nie może wkraczać władczo w sferą działania jednostek samorządowych, za to z upoważnienia ustawowego może wykonywać funkcje nadzoru w imieniu rządu,

*** jeżeli region stanowi związek samorządowy wtedy występują relacje wzajemnej niezależności z administracją rządową. Każdy z tych podmiotów ma samodzielny zakres działania, własne władze oraz organizację. Stosunki pomiędzy nimi opierają się na współpracy a nie nadzorowania sposobu działania.

Regionalizm współczesny oznacza :

a)- przekazywanie części władzy ośrodkom niższego szczebla [ regionalizm wewnętrzny ,

w państwach - region w mikroskali]

b)- formę współpracy dwu lub więcej państw pozostających w bliskiej odległości

[regionalizm zewnętrzny, pomiędzy państwami - region w makroskali].

Jest on też traktowany jako forma działania *zapobiegająca separatyzmom w państwach wielonarodowych oraz * zmniejszająca nierówności ekonomiczne w państwach.

a) Regionalizm w państwach

Pojęcie regionu administracyjnego zostało sprecyzowane w Europejskiej Karcie Samorządu Regionalnego (1977 r).Uznano go za podmiot samorządowy zdolny do prowadzenia własnej polityki, działań gospodarczych, społecznych, kulturowych, posiadający poczucie zakorzenienia a jednocześnie odrębności wobec innych jednostek samorządowych. Istotne jest to, że region stanowi silną jednostkę terytorialną zdolną do podejmowania efektywnej działalności gospodarczej.

EKSR uznała iż region powinien:

• posiadać własne uprawnienia prawodawcze w ramach określonych ustawami krajowymi,

• uczestniczyć w działaniach instytucji europejskich w zakresie swoich uprawnień oraz we współpracy międzyregionalnej czy transgranicznej, zgodnie z prawem wewnętrznym oraz umowami międzynarodowymi,

• być zasadniczym elementem kształtowania zróżnicowanej kultury europejskiej, wzbogacającej Europę poprzez różnorodność tradycji i historii

• być podmiotem wnoszącym wartościowy i niezwykle potrzebny wkład w budowę wspólnej Europy

W ramach działalności regionalnej poszczególnych państw:

A* tworzy się wewnętrzne podziały terytorialne, w ramach których region stanowi

-- największą jednostkę podziału administracyjnego kraju oraz

-- największą jednostkę samorządową

B * daje się regionowi uprawnienia do prowadzenia własnej polityki lokalnej, w tym prowadzenia kontaktów międzynarodowych.

Ad A* Region jako największa jednostka samorządowa w kraju.

Regiony w państwach „starej” Europy przejęły podstawową dla rozwoju danego obszaru ale i całego kraju funkcję planowania:

*** w latach 60 do połowy 70-tych w zakresie urbanizacji, systemów transportu ,budowy mieszkań, infrastruktury technicznej, oddziaływania na demografię,

*** w II połowie lat 70-tych w zakresie rozwoju turystyki i rekreacji w związku z podniesieniem dobrobytu społeczeństwa oraz zwiększeniem ilości czasu wolnego, równoważenia rozwoju obszarów zapóźnionych

*** w końcu lat 70-tych w zakresie ochrony zasobów przyrody i krajobrazu, humanizowania stref przemysłowych, rewitalizacji starej zabudowy miast i określonych zdewastowanych enklaw. Wprowadzono wówczas obowiązek opracowywania przez inwestorów studiów wpływu inwestycji na środowisko.

Wprowadzono ochronę ustawową obszarów górskich, pasów wybrzeża morskiego przed nadmierną ingerencją inwestycyjną w środowisko, w krajobraz. Zajmowano się również problemem uciążliwości lotnisk dla okolicznych mieszkańców.

W związku z poszerzeniem się obszarów aktywności ludzi i podejmowaniem pracy w rejonach odległych od domów zaczęto tworzyć planowanie przestrzenne dość odległych obszarów (Holandia Północna, Holandia Południowa- 1982 r.,1983 r.) poszukując granic pomiędzy terenem zurbanizowanym a wolnym, pomiędzy wsią a miastem, pomiędzy rolnictwem a turystyką. Planowaniem objęto także podnoszenie atrakcyjności małych miast i wsi ,w oparciu o ich klimat, odmienność lokalną [stąd: rozwój lokalny i regionalny].

Planowanie regionalne w Europie musiało uwzględniać takie przesłanki jak:

• starzenie się ludności i związane z tym konsekwencje społeczno-gospodarcze,

• stale rosnąca mobilność mieszkańców i konieczność ich przemieszczania się transportem prywatnym i zbiorowym,

• proces jednoczenia się Europy, wymuszający poprawę połączeń międzynarodowych i tworzenie nowych kierunków rozwoju sieci transportu,

• nowa fala potrzeb mieszkaniowych wynikająca z tendencji poprawiania standardu życia,

• zmiana formy aktywności gospodarczej z tradycyjnej wytwórczej na szeroko pojętą usługową [ co przewidziano już w latach 70-tych 20 wieku],

• tworzenie lepszych form informowania regionów o ich zadaniach i kompetencjach.

Te przesłanki sprzyjają tendencji decentralizowania zarządzania planami zagospodarowania terenu ( zagospodarowania przestrzennego).

W związku z rozwojem planowania regionalnego : a) rządy mają obowiązek szerokiego uzgadniania z regionami priorytetów planu narodowego.

b) regiony z kolei muszą konsultować z gminami i jednostkami pośrednimi oraz innymi partnerami społeczno-gospodarczymi tworzone plany regionalne (modelowo jest to realizowane we Francji).

Przy opracowywaniu planów, dla osiągnięcia ich wewnętrznej spójności stosuje się

narzędzie w postaci kontraktów planowych , zawieranych przez :

** państwo z regionami [w Polsce wprowadzono tzw. kontrakty wojewódzkie]. Są to wzajemne zobowiązania do współfinansowania konkretnych przedsięwzięć dla realizacji priorytetów planu narodowego i zbieżnych z nim planów regionalnych.

** regiony z innymi podmiotami prawnymi niż państwo, dla realizacji zadań określonych w planach regionalnych [partnerstwo publiczno-publiczne i prywatno-publiczne] .

Zasady współdziałania w planowaniu przestrzennym zaczynają być stosowane w Polsce.

Region w państwie - zgodnie z koncepcją rozwoju zdecentralizowanego stał się :

**szczeblem godzącym interesy ogólnokrajowe i lokalne, poziomem na którym stykają się inicjatywy odgórne i oddolne. Pozycja regionu została ustalona zgodnie z ideą współpracy i wzajemnego uzupełniania się rządu i samorządu.

**optymalną strukturą dla stymulowania lub tworzenia struktur sprzyjających transferowi technologii, organizowania i koordynowania współpracy środowisk włączonych w procesy innowacyjne ( naukowych, przemysłowych, lokalnych, finansowych).

We Francji od 1981 r. powierzono ustawowo regionom zadanie opracowywania -w ramach

regionalnych planów wieloletnich- regionalnych **programów rozwoju badań i technologii i **programów rozwijania biegunów regionalnych.

Bieguny regionalne stanowią miejsca w regionie opóźnione w rozwoju w stosunku do

pozostałej części kraju.Ich rozwój ma polegać na zachęcaniu inwestorów do podejmowania działalności inwestycyjnej na tych obszarach. Rozwój następuje także poprzez tworzenie metropolii równowagi, to jest ośrodków miejskich wokół których rozwinie się dany obszar, stanowiących przeciwwagę wobec stolicy i największych miast w państwie. Polityka regionalna przestała być instrumentem redystrybucji środków w państwie, a stała się środkiem mobilizowania regionalnych zasobów materialnych i osobowych.

Region w realizacji koncepcji rozwoju terytorialnego zdecentralizowanego ma bardzo

mocną pozycję w państwach tzw. starej Europy i jeszcze niezbyt mocną w Polsce poprzez duże uprawnienia władcze organu administracji rządowej -wojewody na obszarze terytorialnym województwa. Zmiany muszą jednak nastąpić we wskazanym powyżej kierunku.

Ad B* Kontakty międzynarodowe regionu

W ramach ustawowych uprawnień do prowadzenia przez regiony polityki ponadpaństwowej wytworzyły się nowe formy realizacji tej współpracy .

a) prowadzona jest współpraca transgraniczna regionów różnych państw położonych w obszarach przygranicznych, ułatwiająca życie i działalność gospodarczą na tych obszarach,

b) tworzy się euroregiony jako formę współpracy społeczeństw lokalnych i regionalnych po otwarciu granic w ramach Unii podejmowaną dla rozwoju wspólnej infrastruktury czyli tak zwanego otoczenia biznesowego, dla wspierania przedsiębiorczości, prowadzenia i współfinansowania projektów regionalnych.

Ad a) Transgraniczność wraz z globalizacją stają się cechą charakterystyczną współczesnych społecznych stosunków międzynarodowych . Mówi się, że tworzy ona bliskość bez pokonywania odległości. Jest ona realizowana w 3 płaszczyznach: globalnej, subregionalnej i regionalnej. Występują w niej różne poziomy działań nakładające się na siebie i wspólne, a więc ponadnarodowe rozwiązania organizacyjne. Wspólne interesy, sprawy do załatwienia stają się ważniejsze od granic państwowych. Granice przestają być barierą dla działania lokalnego.

Zasady współpracy transgranicznej w ramach Europy ustaliły:

**Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Regionalnymi [ Madrid, 21.V.1980r, Polska - 25.VII 1993r.], wraz z załącznikami w postaci wzorców porozumień, statutów, umów dotyczących współpracy, która zakłada:

a) szeroką współpracę dla postępu społecznego i gospodarczego

b) umocnienie wspólnoty sąsiedzkiej.

Ustaliła ona jako zasady trangraniczności:

• współpracę 2 lub więcej państw dotyczącą regionów i gmin po obu stronach granicy, często bliskich kulturowo, etnicznie i historycznie

• brak wspólnych organów administracji publicznej

• uzależnienie zaangażowania władz od ich suwerennej decyzji co do formy i zakresu współpracy

• dużą rolę bezpośrednich kontaktów międzyludzkich, jako czynnika wpływającego na intensywność współpracy

• objęcie współdziałaniem spraw ochrony zdrowia, ekologii, telekomunikacji, wody, energii elektrycznej, gazu, planowania rozwoju wspólnych jednostek geograficznych, sytuacji kryzysowych, kultury, osobowego ruchu przygranicznego [niedrażliwych].

**Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych (1985r) ustalając:

• współpracę sąsiedzką regionów granicznych

• współpracę zagraniczną samorządów lokalnych i regionalnych oraz organizacji i instytucji

jako sprzyjającą:

• zmianie charakteru granic

• umacnianiu warunków gospodarczych, kulturowych i społecznych współpracy

• usuwaniu przeszkód i nierówności ekonomicznych i strukturalnych.

Podstawę współpracy transgranicznej stanowią umowy zawierane pomiędzy zainteresowanymi stronami. Są one zgodne z programami krajowymi dotyczącymi celów współpracy transgranicznej. Zawierają zapisy dotyczące *dobrego sąsiedztwa, *tożsamości regionalnej, lokalnej, * dobrowolności uczestnictwa oraz *proporcjonalności w stosunkach wzajemnych.

Polska wypracowała dwa modele współpracy transgranicznej:

1) tworzenie związków gmin i zawieranie przez nie porozumień ( Nysa, Pradziad, Śląsk

Cieszyński)

2) tworzenie ponadgranicznego związku międzyregionalnego o wspólnym statucie (Karpaty, Niemen, Bug).

W zawieranych przez Polskę umowach znajdują się zapisy dotyczące:

• bliskich kontaktów

• lokalnego i regionalnego charakteru współpracy

• zakresu przedmiotowego współpracy (problemów technicznych, organizacyjnych, administracyjnych, prawnych)

• udzielania na życzenie stron umowy bezpłatnej lub płatnej pomocy w razie klęsk żywiołowych.

Jako możliwy negatywny aspekt tej współpracy podnosi się możliwość ukierunkowania

się części terytorium państwa ku nowym partnerom z innych państw i wchodzenia z nimi w nowe zależności, co może sprzyjać dezintegracji w państwie. Zwraca się także uwagę na fakt, że współpraca transgraniczna nie zawsze przynosi realizację założonych celów w postaci podniesienia ekonomicznego poziomu współpracujących obszarów przygranicznych, bo mają one zwykle zbliżony do siebie poziom ekonomiczny, a także ujednolicenia systemów działania, gdyż każda ze stron umów zachowuje jednak swoje systemy organizacji.

Największą i najszybciej odczuwalną korzyścią jaką przynosi ta współpraca jest ułatwienie kontaktów między mieszkańcami obszarów często podzielonych sztucznymi granicami.

Ad b) Współpraca regionów państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej stała się bardzo istotna w działalności współczesnych regionów administracyjnych.

** Zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Regionalnego (1997r) region jako podmiot samorządowy zdolny do prowadzenia własnej polityki, własnych działań gospodarczych, społecznych i kulturowych, posiadający poczucie zakorzenienia, a równocześnie odrębności wobec innych jednostek [region w mikroskali] może podejmować współpracę z innymi regionami. Region tworzy strategię regionalną, która służy mu do:

• rozwoju regionalnego

• pozyskiwania środków finansowych

• współpracy z innymi samorządami lokalnymi i regionalnymi.

Dzięki tworzeniu strategii tworzą się regionalne sieci współpracy złożone z władzy lokalnej, władzy regionalnej, przedstawicieli przedsiębiorstw, przedsiębiorców i banków.Za pomocą strategii promuje się region oraz uzyskuje informacje gospodarcze o partnerach.

W regionach tworzone są też:

• strategie promocji zachęcające do inwestowania

• inkubatory przedsiębiorczości tworzące nowe działania gospodarcze

• public relations- polityka informacyjna i kreacyjna jednostki samorządowej

• grupy lobbingowe na rzecz regionu

• lokalne formy komunikowania ze społeczeństwem (media, konsultacje, informacje)

• stowarzyszenia, fundacje, towarzystwa lokalne na rzecz spraw lokalnych

• sprawna struktura administracji samorządowej

• struktury współpracy regionalnej.

** Pojęcia region używa się także do określenia ograniczonej liczby państw połączonych bliskością geograficzną i pewnym stopniem wzajemnej współzależności.

Jest to wyższa forma współpracy państw stanowiąca efekt:

* pojawienia się świadomości regionalnej wśród elit i społeczeństwa sąsiadujących państw,

* ujawnienia się na tym obszarze wspólnoty potrzeb,

* wzrostu poziomu integracji państw i społeczeństw tego obszaru,

* ustawowego zezwolenia na integrację państw regionu [region w makroskali].

Polityka regionalna Unii Europejskiej

W Unii Europejskiej region traktowany jest- zgodnie z zasadami ustalonymi w Europejskiej Karcie Samorządu Regionalnego jako samodzielny fachowy partner, działający innowacyjnie, któremu można powierzyć środki finansowe na rozwój lokalny. Strategie rozwoju lokalnego, regionalnego przygotowywane przez wszystkich partnerów na danym terenie spełniają także rolę integrującą środowisko regionalne .Rządy krajowe spełniają rolę pośrednika pomiędzy regionami a strukturami Unii prezentując przygotowane programy.

Po traktacie z Maastricht (1993 r.- wolny handel, wolny rynek, unia celna, ekonomiczna, walutowa, polityczna) powstał w 1994 r. Komitet Regionów, grupujący ponad 200 regionów -o charakterze konsultacyjno- informacyjno- przedstawicielskim (organizacja wpływów zbiorowych), mający także udział w dokonywaniu rozdziału subsydiów UE na rozwój regionalny. Środki te mają pomóc w niwelowaniu pomiędzy regionami dysproporcji rozwojowych które powstały na skutek liberalizacji gospodarki i zaszłości historycznych. Jest to realizacja idei „Europy regionów” -integracji Europy poprzez region, gdyż granice wielu państw zostały utworzone sztucznie, decyzją polityczną.

W strukturach UE zaczyna przeważać tendencja do bezpośredniego (bez udziału aparatu państw-członków) wspierania rozwoju struktur lokalnych i regionów.10% Funduszu Rozwoju Regionalnego jest przekazywanych bezpośrednio na projekty innowacyjne regionalne i lokalne (tj. nowe sposoby współpracy, wymiany doświadczeń).

W UE polityka regionalna jest realizowana według zasad:

1. koncentracji- realizacji celów wiodących i ich finansowania

2. dodawalności środków - do środków krajowych w określonej % wielkości

3. subsydiarności- działania na możliwie najniższym szczeblu

4. programowania -tworzenia planów, programów z określonym horyzontem

5. partnerstwa- współpraca Komisji Europejskiej z krajowymi, regionalnymi i lokalnymi władzami

6. spójności programów, projektów regionalnych ,krajowych i UE

7. elastyczności -reagowania na odmienności

8. koordynacji instytucjonalnej-poprzez powołane struktury krajowe i unijne

9. koordynacji poziomej (wewnątrz regionu) i pionowej( Komisja, kraj, region)

10. oceny i monitoringu realizacji programów

11. partnerstwa publiczno-prawnego - włączania do realizacji zadań publicznych organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Obejmuje ona 4 główne zagadnienia:

• innowację rozwoju lokalnego i regionalnego

• wewnątrzregionalną współpracę w ramach UE

• planowanie przestrzenne

• politykę miejską.

Samorząd terytorialny

Geneza samorządu terytorialnego

Władza lokalna jest współcześnie realizowana w postaci sformalizowanej poprzez samorząd terytorialny (lokalny, powszechny).

Jako zaczątek nowożytnej samorządności uznaje się samorząd miast średniowiecznych

( 13 wiek) Pełniejsze upodmiotowienie społeczności lokalnych nastąpiło z końcem 18-tego wieku poprzez oddanie im zarządu swoimi sprawami w sposób bezpośredni oraz przez wybranych przedstawicieli. Rewolucja francuska (1789 r.) przeprowadzona głównie przez mieszczaństwo pod hasłami „ wolność, równość, braterstwo” obaliła monarchię absolutną i feudalne społeczeństwo stanowe powodując powstanie w Europie społeczeństwa obywatelskiego (stworzono wówczas pojęcie obywatela, które zostało wprowadzone do języka polityki).

Podobne hasła głosili wcześniej walczący o niepodległość Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Deklaracja Niepodległości z 1776 r. stanowiła iż” wszyscy ludzie zostali stworzeni równi” (Thomas Jefferson).

Zasady demokratycznego ustroju politycznego i społecznego znalazły się w polskiej Konstytucji 3 maja 1791r.(tu włączono ustawę o miastach z 1791 r.) .Podmiotowość prawną uzyskali jednak tylko mieszczanie ,a chłopi pozostawali nadal poddanymi .Dopiero nadana przez Napoleona w 1807r. konstytucja Księstwa Warszawskiego zniosła poddaństwo chłopów na tym obszarze ziem polskich. Natomiast na pozostałych ziemiach polskich utrzymywał się system gospodarki pańszczyźnianej co opóźniło faktyczne wprowadzenie kapitalizmu i rozwoju gospodarczego i społecznego.

W ustroju feudalnym podmiotowość społeczna należała do władcy, arystokracji , niezbyt liczebnej w skali społeczeństwa (10-15%), szlachty oraz nielicznego mieszczaństwa. Stanowiące 70-80% ludności chłopstwo przypisane do ziemi nie posiadało żadnych praw publicznych.

W ustroju liberalnym każdy człowiek był wolny i miał prawo decydowania o sobie i swoich prawach i był równy swą pozycją wobec innych. Rewolucja francuska stworzyła więc ekonomiczne i polityczne podstawy nowego ustroju demokratycznego.

Społeczeństwo obywatelskie

W efekcie zmian jakie nastąpiły po rewolucji burżuazyjnej, która wprowadziła pojęcie obywatela zaczęło tworzyć się w Europie Zachodniej nowoczesne społeczeństwo obywatelskie. W państwach zaczęły obowiązywać rządy prawa, powstawać demokratyczne konstytucje pisane, stanowiące zbiór zasad obowiązujących organy władzy i obywateli, uchwalane przez wyłaniane w wyborach powszechnych ( choć jeszcze ograniczanych cenzusami majątkowymi i wykształcenia) parlamenty.

Pozycja jednostki zaczęła zależeć od jej pracy, przedsiębiorczości, które tworzyły jej status ekonomiczny oraz od jej zalet osobistych. Zaczęły się tworzyć warstwy ludzi bardzo zamożnych działających w bankowości, handlu, wytwórczości, które zepchnęły grupy społeczne - w tym arystokrację z ich dotychczasowej uprzywilejowanej pozycji. Był to efekt wcielania w życie liberalnej doktryny ekonomicznej -18 w. Anglia, Adam Smith)), która uznała wolność ekonomiczną i konkurencję za filary rozwoju gospodarki rynkowej w państwie. Celem gospodarki rynkowej stało się maksymalizowanie zysku przy minimalizowaniu kosztów wytwarzania. Konkurencja wymusiła zmiany w technologii wytwarzania i doprowadziła do powstania wielkiego przemysłu produkującego na skalę masową. Dobra i usługi, w odróżnieniu od okresu feudalnego stały się dostępne dla ogółu społeczeństwa. Dla ich pozyskania rozwinęła się gospodarka pieniężna zastępując dawną gospodarkę wymienną. Obok mieszczaństwa pojawiły się nowe warstwy społeczne jak plutokracja finansowa (bogaci finansiści), fabrykanci, inteligencja techniczna oraz robotnicy przemysłowi. Wraz z niezgodnością interesów pojawiły się nowe formy demonstrowania niezadowolenia z posiadanego statusu społecznego w postaci strajków robotników. Robotnicy zaczęli w 19 w. organizować się w związki zawodowe, które odtąd są ważnym elementem ustroju demokracji obywatelskiej.

Państwo w tym okresie pełniło rolę „nocnego stróża” tj. podmiotu stwarzającego dobre warunki do nieskrępowanej działalności ludzkiej. Miało chronić ustanowiony porządek konstytucyjny ( ustrój) ,zapewniający obywatelom wolność i równość wobec prawa ,chronić granice, zapewnić bezpieczeństwo wewnętrzne, ład monetarny , chronić własność prywatną -jako fundament gospodarki kapitalistycznej.

Kapitalizm przyspieszył rozwój gospodarczy oraz społeczny, dając możliwość twórczego działania w wytwórczości, handlu, nauce, technice, wprowadzając większy niż dotąd dostatek oraz lepsze warunki życia. Zaczął się proces urbanizacji, tworzenia nowych ośrodków miejskich opartych o rozwijający się przemysł do których przenosiła się stanowiąca nadmiar siły roboczej ludność wiejska. Pojawiło się zjawisko migracji ludzi dotąd często przypisanych do ziemi oraz zmiany charakteru wykonywanych przez nich zajęć.

Inną formą wyrażania przekonań społecznych -obok wskazanych związków zawodowych- stały się partie polityczne. Pierwowzorem dla nich były kluby polityczne działające na początku Rewolucji Francuskiej. W drugiej połowie 19-tego wieku działały partie konserwatywne, centrowe, socjaldemokratyczne, chłopskie, robotnicze.

Zaczęto tworzyć również organizacje społeczne łączące grupy ludzi w postaci *samorządów gospodarczych: izb przemysłowo-handlowych, rolniczych , rzemieślniczych

*samorządów zawodowych: lekarzy, aptekarzy, adwokatów

* samorządów terytorialnych, obejmujących mieszkańców danego obszaru

Jako czynnik wpływający na pełną aktywizację społeczeństwa i tworzenie społeczeństwa

obywatelskiego wpływ miało również przyznanie praw wyborczych kobietom dotąd ich pozbawionych.

Współczesne określenie społeczeństwa obywatelskiego opiera się na uznaniu go za całość organizacji społecznych (społeczeństwa) niezależnych od państwa, rynku i rodziny, które działają na rzecz dobra wspólnego, a nie ubiegają się o władzę polityczną ani też nie odwołują się do radykalnych metod działania (J.Forbig, Społeczeństwo obywatelskie, 2002). Następuje tworzenie się w długim procesie ewolucji społeczeństwa aktywnego, zorganizowanego, interesującego się życiem publicznym, świadomie popierającego działania polityków mające na celu demokratyzację systemu zarządzania państwem i poprawianie jakości życia ( a więc -reformy społeczne)

Społeczeństwo takie jest wytworem warunków materialnych, społecznych, gospodarczych oraz emocjonalnych, związanych z określoną kulturą, tożsamością, stylem życia oraz światopoglądem. Wraz z wydłużaniem się okresu demokratycznego zarządzania państwem wzrasta ilość oraz różnorodność form organizowania się społeczeństwa oraz obszarów aktywności. Formy działania obejmują: fundacje, stowarzyszenia, związki zawodowe, organizacje religijne,a obszary działania obejmują obok turystyki czy sportu oświatę, zdrowie, środowisko naturalne, współpracę międzynarodową oraz rozwój lokalny i regionalny.

Rola instytucji społeczeństwa obywatelskiego przejawia się w:

• tworzeniu postaw tolerancyjnych, kompromisowych, w otwarciu na dialog społeczny

• we wpływie na zmniejszanie oporu społeczeństwa wobec dokonywanych zmian ustrojowych i reorganizacyjnych, co zapobiega izolacji sfery polityki od społeczeństwa

• utworzeniu środowiska uczącego innowacyjnych postaw, co daje podstawę do twórczego działania i dostosowywania się od zmiennych sytuacji.

Szerokość uczestniczenia społeczeństwa w zarządzaniu państwem zależy od trzech czynników: *reżimu politycznego, sposobu sprawowania władzy. Im bardziej jest on

demokratyczny tym większa rola społeczeństwa i jego organizacji

*organizacji aparatu państwa .Republika daje większe możliwości działania

publicznego niż nieograniczona monarchia, system parlamentarny niż prezydencki

*struktury terytorialnej państwa. Państwo federacyjne, czy obszary autonomiczne mają możliwość szerszej samodzielnej regulacji stosunków społecznych na określonych obszarach. Państwo unitarne pozwala tylko na unifikację regulacji działania jednostek organizacji społeczeństwa w kraju.

Równocześnie z rozwojem aktywności społeczeństwa nastąpiła zmiana postrzegania

państwa jako formy organizacji społeczeństwa. Dawne określenie: państwo statyczne, określane przez trójpodział władz [ ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza],nazywane także: polityczne (wyłączna władza czynników politycznych ) pod wpływem aktywizacji społeczeństw zostało zastąpione pojęciem: państwo dynamiczne ,system polityczny. Nazwa ta odzwierciedla rolę różnych grup społeczeństwa w organizacji życia publicznego, aktywne uczestnictwo -activ participation (lata 50-te 20 w., USA- Almond, Powell, Verba, znani socjologowie amerykańscy),stanowiące wynik zmian politycznych. Państwo dynamiczne jest państwem obywatelskim. Działają w nim różne grupy społeczeństwa: komitety, stowarzyszenia, fundacje, organizacje pozarządowe i samorządy: zawodowe, gospodarcze oraz terytorialne. W państwach o ustroju demokratycznym społeczeństwo obywatelskie będzie odgrywało coraz większą rolę w decydowaniu o sprawach publicznych.

Statyczne państwo polityczne tworzy społeczeństwo polityczne, nieaktywne.

Dynamiczne państwo obywatelskie (system polityczny) tworzy społeczeństwo obywatelskie,aktywne.

Samorząd społeczny, w jego różnych formach stanowi więc efekt wytworzenia się demokracji obywatelskiej. Samorząd i demokracja obywatelska- realizowana w formie samorządności stanowią dwa wzajemnie powiązane ze sobą i wzajemnie oddziaływujące czynniki.

Samorząd został uznany za „ granicę wszechwładztwa państwowego”, czynnik ograniczający dominację państwa i jego aparatu w życiu publicznym.

Ustawowe zlecanie przez państwo samorządowi zadań do wykonania stanowi wyraz współczesnej roli samorządu w wykonywaniu zadań publicznych. Jednak to ustawodawca państwowy określa jakie rodzaje samorządu zostają powołane ( bądź zlikwidowane) ,jaki jest ich obszar działania i rodzaj spraw powierzonych do realizacji. Państwo określa więc granice władzy samorządu i sprawuje nadzór nad ich przestrzeganiem.

Jako zasadnicze cechy samorządu społecznego wymienia się:

• charakter korporacyjny

• obligatoryjność udziału w samorządzie

• realizację części zadań administracji państwa z zastosowaniem władztwa administracyjnego

• posiadanie własnego zakresu zadań i kompetencji

• posiadanie własnych organów stanowiących i wykonawczych

• posiadanie własnego majątku i środków finansowych

• prawo stanowienia norm regulujących stosunki objęte jego władztwem

• poddanie działań samorządu nadzorowi państwa

• możliwość przystępowania do związków i stowarzyszeń samorządowych

• względna samodzielność wobec państwa; własne wybieralne organy, własne finanse i kompetencje, brak hierarchicznego podporządkowania, sądowa ochrona zakresu działania, podmiotowość prawna, wydawanie własnych przepisów.

Samorząd terytorialny -decentralizacja administrowania sprawami publicznymi

Na skutek realizacji zasad rewolucji burżuazyjnej nastąpiło zdecentralizowanie administrowania publicznymi sprawami lokalnymi poprzez przekazanie ich części do realizacji samodzielnemu podmiotowi prawa publicznego - samorządowi terytorialnemu.

Samorząd ten wszedł w skład administracji państwa. Na skutek przekazania części władzy wykonawczej terytorialnym korporacjom prawa publicznego- samorządom terytorialnym *administracja rządowa (państwowa) została poszerzona o *administrację samorządową. W

państwie współczesnym działa więc administracja publiczna, obejmująca oba segmenty: administrację rządową oraz samorządową, a także *administrację innych podmiotów, które ją realizują na skutek przekazania im ustawowo przez państwo określonych zadań do realizacji.

Administracja publiczna jest formą działalności organizatorskiej władzy wykonawczej powołaną do załatwiania spraw publicznych, tj** działań na rzecz określonych wspólnot społecznych [teoria interesu publicznego] w sposób zgodny z ich potrzebami i oczekiwaniami, **przy stosowaniu środków władczych w imieniu państwa [działanie na podstawie prawa publicznego państwowego] ** oraz niewładczych - przy realizacji usług publicznych ( tzw. administracja świadcząca).

Administracja publiczna pełni trzy funkcje:

- prawno-polityczną ( relacje władza-społeczeństwo)

- organizacji przestrzeni ( relacja społeczeństwo-otoczenie przyrodnicze, geograficzne,

kulturowe)

- kształtowania świadomości lokalnej.

Realizują ją podmioty rządowe,samorządowe oraz inne- wykonujące zadania publiczne

Wolna gmina w wolnym państwie stała się w 19 wieku podmiotem, który realizować zaczął szeroki zakres zadań publicznych. Wykonywała zadania własne, powstałe w sposób naturalny i realizowane „od zawsze” , a następnie zadania zlecone przez państwo do realizacji - by ograniczyć tworzenie struktur lokalnych administracji rządowej.

Zadania własne stanowiły podstawową sferę działania gminy i w tym zakresie uznawano osobowość prawną gminy, jej samodzielność działania.

W zakresie zadań zleconych gmina nie działała jako samodzielny podmiot prawa, ale jako część administracji państwa, podległa w tym zakresie organom wyższego stopnia. Ustanowiono więc podwójny charakter gminy: 1) jako jednostki samorządowej (korporacji samorządowej) oraz 2) jako części aparatu administracji państwa.

Gmina realizowała jako zadania własne: zarząd swoim majątkiem i dochodami, ustalanie i opłacanie lokalnych wydatków pokrywanych z majątku gminy, kierowanie i wykonywanie robót publicznych, zarządzanie zakładami komunalnymi zapewniającymi podstawowe usługi publiczne. Zadania zlecone obejmowały ściąganie publicznych podatków od obywateli gminy i wpłacanie ich do kas jednostek wyższych, zarząd publicznymi budynkami. Ta praktyka stała się bazą do dalszego tworzenia zakresu zadań własnych i zleconych i określania pozycji prawnej gminy realizującej te zadania.

W wieku 19 nastąpił rozwój współczesnego samorządu w Anglii, Prusach, Austrii, a tylko na poziomie gminy- w Rosji.

W Prusach ustawa z 1808 r. - ordynacja miast pruskich ustanowiła gminę miejską jako podmiot polityczny. Ustrój miast opierał się na radzie miejskiej wybieranej przez osoby posiadające jednak cenzusy majątkowe, z honorowym przewodniczącym oraz na organie wykonawczo-zarządzającym- magistracie na czele z burmistrzem. Wieś otrzymała ustrój gminny dopiero w latach 80-tych 19 wieku, kiedy to zniesiono system administrowania publicznego przez właścicieli swoich dóbr i utworzono gminę wiejską.

Dla określenia **zdecentralizowanej władzy lokalnej utworzono termin Selbstverwaltung - samodzielny zarząd swoimi sprawami przez bezpośrednio zainteresowanych. Jest on używany do dzisiaj [samozarządzanie].

Warto zwrócić uwagę na system samorządowy angielski,odmienny od „kontynentalnego”. Gminy, które reprezentowały bogatych dzierżawców i właścicieli ziemskich oraz mieszczaństwo poprzez Izbę Gmin zapewniły sobie wpływ na ustawodawstwo i w momencie zmian w 19 wieku nie doszło do zderzenia władzy króla i „ludu”. Nie doszło do ustanowienia dwóch przeciwstawnych władz administracji publicznej: rządowej i samorządowej. Od 13 w. działała jednolita administracja rządowa, a gmina stanowiła najniższe ogniwo administracji publicznej podległej królowi; nastąpiła więc

** dekoncentracja administracji a nie - jak na kontynencie-decentralizacja. Zarządzanie sprawami lokalnymi okreśono jako selfgovernment [ samorządzenie]. W 1835 r. ustawą utworzono rady miejskie jako organy uchwałodawcze.wybierane w wyborach powszechnych, ale przez osoby zamożne, płacące podatek lokalny na rzecz ubogich. Rady zastąpiły sędziów pokoju,którzy zarządzali honorowo miastami i hrabstwami. W 1888 r. również w hrabstwach i okręgach wiejskich zastąpiono ich radami hrabstw i radami okręgów wiejskich. Największe miasta otrzymały status hrabstw miejskich ( miast na prawach powiatu). Ustawowo poszerzono zakres zadań rad hrabstw i okręgów wiejskich o sprawy socjalne ( mieszkanie, opieka lekarska, stypendia dla biednej młodzieży, biblioteki, ośrodki rekreacyjne ulgi na przejazd autobusem i tramwajem).

Już w 19-tym wieku ustalono jako podstawy działania samorządu lokalnego, będącego przejawem aktywności społeczeństw lokalnych:

• konieczność wyboru organu przedstawicielskiego przez uprawnionych obywateli

• rozdział organów uchwałodawczych od wykonawczych

• brak podległości hierarchicznej organów samorządowych od organów rządowych.

Teorie samorządu lokalnego

Pomimo wykształcenia się nowoczesnego samorządu jako instytucji władzy lokalnej istniały spory co do tego czym jest ten samorząd ,co wpływało zasadniczo na określenie jego pozycji w państwie. Ścierały się poglądy o jego istotę prawną, o jego relację wobec organów administracji rządowej i innych podmiotów, co odróżnia samorząd od innych instytucji społeczeństwa.

Niewątpliwie samorząd może się rozwijać tylko w państwie, które uznaje indywidualizm działania. Samorząd jako podmiot utworzony przez jednostki mógł stać się formą przeciwstawną do centralizacji życia publicznego. Zaczęto go określać jako „granicę wszechwładztwa państwowego”.

I Teoria naturalistyczna (naturalna) została oparta na liberalnej doktrynie prawa naturalnego (18/19 w.), uznającego prawa wrodzone, naturalne jednostek za niezbywalne i nie poddające się kontroli przez podmioty zewnętrzne. Gmina jako korporacja prawa publicznego (związek grupujący jednostki) powstała w sposób naturalny, na zasadzie współpracy sąsiedzkiej ludzi i wobec tego starsza od państwa i posiadała w związku z tym określony w sposób naturalny zakres działania należący tylko do niej. Przeniesiono na gminę, jako zbiór mieszkańców, uprawnienie do posiadania odwiecznych i niewzruszalnych praw natury przysługujących człowiekowi ( a nie- nadanych wolą państwa - prawem pozytywnym, państwowym). Pojawiło się pojęcie prawa komunalnego jako prawa zawierającego normy wynikające z sąsiedztwa ( współżycia ludzi na pewnym terytorium).Uznawano, że gmina,, jako pierwotna, podstawowa i starsza od państwa jednostka społeczna w zakresie posiadanego własnego zakresu władzy lokalnej jest niezależna od państwa ,współrzędna mu a nawet- przeciwstawna ,co miało chronić ją przed ingerencją państwa, która łamałaby w ten sposób jej prawo naturalne. Ponieważ gmina nie powstała z woli państwa lecz w sposób naturalny posiadała własny, przyrodzony i niezmienny zakres zadań nienaruszalny przez państwo, a także własną sankcję prawną, tj. prawo egzekwowania swojej woli bez kontroli organów państwa.

Kontrola działań przez państwo była dopuszczana jedynie w zakresie wykonywania przez gminę zadań zleconych przez państwo do realizacji. Uznawano, iż państwo istnieje dla gminy a nie odwrotnie. Był to pogląd dominujący na początku 19 wieku, zgodnie z ideą liberałów walczących o swobody polityczne dla społeczeństw :”wolna gmina w wolnym, państwie” albo: „wolna gmina podstawą wolnych państw”.

II.Teoria naturalistyczno-państwowa

W latach 30-tych 19-tego wieku zaczęły pojawiać się wątpliwości co do zasadności posługiwania się teorią naturalną i poszukiwano nowych formalnych podstaw samorządności. Wynikało to przede wszystkim ze zderzenia teorii naturalnej z ideą suwerennej władzy państwa, stanowiącej źródło wszelkich praw w państwie. Uznano, iż forma organizacji społeczeństwa na danym obszarze oraz wykonywanie przez niego władztwa mogą pochodzić tylko od suwerennego państwa. Gmina jako związek społeczeństwa, realizujący władztwo publiczne mogła więc funkcjonować tylko z woli państwa. Państwa liberalne uszanowały proces naturalnego powstania gminy, wcześniejszego od struktury państwa . W uchwalonej konstytucji Belgii z 1831 r. uznano gminę, realizującą władzę komunalną za czwartą władzę w państwie ( obok ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej) i jednocześnie włączono ją do systemu administracji publicznej, a więc -państwa. Powstało rozróżnienie w ramach administracji publicznej administracji rządowej oraz samorządowej-realizowanej na szczeblu gminy. Uznano więc, że gmina jest tworem prawa państwowego, a prawo komunalne ( samorządowe) jest częścią prawa państwowego.

„Czysta” teoria naturalna musiała ustąpić uznaniu, iż gmina - nawet jako odrębny podmiot prawa- realizuje swoje zadania z woli państwa. Niemożliwe było utrzymanie dominacji gminy nad państwem, gdyż żaden podmiot nie mógł się znaleźć poza strukturą państwa.

Państwo uznało jednak wytworzony w sposób naturalny zakres zadań własnych gminy, zezwalając ustawowo na jej samodzielną w tym zakresie, niezależną od innych organów działalność oraz ograniczając zakres sprawowanego nadzoru państwowego tylko do kryterium legalności, (zgodności działania z prawem). Z przyznaniem ustawowego zakresu zadań gminie wiązało się przyznanie jej też przez państwo w tym zakresie władztwa administracyjnego, dającego realną możliwość wykonywania zadań i egzekwowania prawa od podmiotów działających na jej terenie .

III Teoria państwowa powstała na bazie negacji elementów teorii naturalnej w koncepcji naturalistyczno- państwowej. Bardzo silnie podkreślała ona państwową genezę jednostek samorządowych, w tym- gminy. Związana była z powstaniem niemieckiej szkoły państwa prawnego, uznającego że” nic w państwie nie może istnieć bez jego woli” .Uznawała ona, że w sferze prawa publicznego najważniejszym podmiotem jest państwo i nikt nie może mu się przeciwstawić. Państwo jest tworem suwerennym i nie mogą istnieć podmioty od niego niezależne. Konsekwencją tego stało się zakwestionowanie zasadności dokonywania podziału zadań publicznych administracji na własne i zlecone , ponieważ ich podział dokonuje się wolą ustawodawcy; jest więc subiektywny i zmienny. Uznawano, iż podział ten ma jedynie znaczenie dla szerokości realizowanego nadzoru nad wykonywaniem zadań (szerszego przy zadaniach zleconych),gdyż wszystkie sprawy realizowane przez jednostki samorządowe mają charakter państwowy.

W jej ramach wyłoniły się 2 nurty :

Nurt I (teoria państwowa jednopodmiotowa) uznawał samorząd za zdecentralizowaną administrację państwową wykonującą zadania publiczne, gdyż poza państwem nie ma zadań publicznych. Uznawano jednak samorząd za podmiot* samodzielny organizacyjnie, *niepodległy hierarchicznie innym organom, *ale bez osobowości prawnej, ponieważ tylko państwo może być osobą prawną (w Polsce J. Panejko , M. Jaroszyński). Samorząd ustawowo uznano za *organ państwa ale niezależny od rządu i pozostający poza strukturą scentralizowanej administracji rządowej.

Uznano, że różnicuje władzę centralną od samorządowej tylko forma organizacyjna, oraz brak podległości hierarchicznej w stosunku do organów rządowych. Natomiast w zakresie treści działań administracja samorządowa spełnia te same funkcje co rząd i jego administracja. Obie administracje: rządowa i samorządowa tworzą razem administrację państwową działającą z woli państwa.

Brak podstawowych różnic pomiędzy tymi administracjami powodował odrzucenie poglądu o prawach własnych, naturalnych gminy i tych nadanych przez państwo ustawą. Wszystkie uprawnienia i zakresy działania samorządu lokalnego powstawały z woli państwa wyrażonej bezpośrednio w ustawie lub pośrednio- w milczącym przyzwoleniu państwa.

Nurt II (teoria państwowa wielopodmiotowa) uznał, że samorząd terytorialny działa na podstawie woli państwa do jego samoograniczania się w bezpośrednim działaniu, jest powoływany wolą ustawodawcy i wyposażany przez niego w określony zakres uprawnień, z respektowaniem zakresu uprawnień powstałych w sposób naturalny. Jest to forma decentralizacji zarządzania pewną przekazaną przez państwo sferą spraw publicznych (w Polsce T.Bigo).Prawo własne samorządu oznacza tu zakres praw które są im przekazane do realizacji przez państwo. Samorząd stanowi odmienny od administracji rządowej podmiot samozarządzania. Ponadto-co jest kwestią zasadniczą- samorząd terytorialny został uznany za samodzielny, *odrębny od administracji państwa podmiot publiczno-prawny i *osobę prawną, korporację publiczno-prawną (związek mieszkańców danego obszaru).Korporacja jest powołana na podstawie prawa publicznego ( ustawy) i wykonuje na własny rachunek zadania z zakresu administracji publicznej [spraw publicznych] i z tego tytułu może samodzielnie regulować określone obszary życia publicznego. Ponadto samorządowi przyznano uprawnienia *osoby cywilno- prawnej, odrębnego bytu prawa cywilnego posiadającego własne prawa majątkowe. Jego forma ustrojowa, organizacyjna, władztwo administracyjne - imperium- wynikają z treści przyjętych przez państwo ustaw. Istotna dla samodzielności działania korporacji jest jej działanie poprzez organy wybierane przez członków korporacji spośród członków korporacji ( a nie z nominacji-administracja rządowa).

III Teoria socjologiczna ujmuje pojęcie samorządu w zależności od tego czy za pierwotne zjawisko społeczne zostanie uznana jednostka czy zbiorowość społeczna.

Jeżeli punktem wyjścia jest jednostka to działania aparatu państwa powinny zapewnić jej swobodę korzystania z wolności, ograniczyć do minimum stosowanie przymusu, za to zapewnić bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne. Wolność jednostki nie powinna być ograniczana wolnością innego człowieka Atomizacja społeczeństw jednak niekorzystnie wpływa na możliwość tworzenia związków społecznych.

Uniwersalizm zakłada że człowiek zwiększa swoją wartość wchodząc w związki z innymi ludźmi i tworząc z nimi zbiorowość ,co sprzyja jego samorealizacji. Tworzą się liczne wewnętrzne więzi pomiędzy ludźmi jako członkami określonej całości. Wolność jednostki rozpatruje się wtedy w relacji do innych jednostek. Przytacza się zasadę umowy społecznej, a w sferze norm prawnych- zasadę państwa jako dobra wspólnego, subsydiarności, wolności jednostki do państwa ( praw politycznych) i od państwa, wolności zrzeszania.

Teoria socjologiczna wskazuje na gminę jako kolejny, po organizacji rodowej, etap rozwoju stosunków społecznych. Silne więzy krwi zostały zastąpione przez luźniejsze sąsiedzkie więzy gospodarcze. Nowa zbiorowość terytorialna musiała zapewnić spokój, porządek, obronność - dawniej gwarantowane przez krewnych. Tworzenie się i rozwój gmin następowało naturalnie, wraz ze wzrostem liczby ludności, w odróżnieniu od państw powstających gwałtownie, w wyniku określonych wydarzeń historycznych. Gmina i państwo realizują odmienne funkcje dostosowane do grup społecznych wobec których działają. Gmina realizuje funkcje o charakterze gospodarczym, społecznym, zdrowotnym, kulturalnym - zaspokajania lokalnych potrzeb społecznych, gospodarowania. Nie jest ona nadrzędna wobec członków korporacji lokalnej. Państwo- podejmuje działania polityczne charakterze ogólnopublicznym czy we własnym interesie, administrowania. Jest ono nadrzędne w stosunku do ogółu mieszkańców.

Samorząd lokalny uznawany jest za formę zbiorowego kierowania sprawami lokalnymi powołaną przez obywateli dla budowy lokalnych interesów, zaspokajania miejscowych potrzeb. Drugą jego formą działania stała się - nakazana ustawami- realizacja administracji państwowej w sprawach lokalnych.

IV Teoria polityczna powstała w Anglii, budującej w sposób odmienny od kontynentu swoją administrację lokalną. Nastąpiła tu dekoncentracja administracji państwa, a nie -decentralizacja poprzez samorząd. W decentralizacji podmioty administracyjne są samodzielne wobec władzy centralnej. W dekoncentracji pozostają hierarchiczne podporządkowane wyższym urzędom i wtedy gmina staje się najniższym stopniem struktury administracji rządowej. Uznawano, iż samorząd jest pojęciem politycznym, z którego nie można wywodzić reguł prawnych. Charakteru samorządowego gminie nie nadaje jej hierarchiczna niezależność od władzy centralnej, ale udział urzędników honorowych w składzie organów lokalnych. Te osoby, niezależnie finansowo od władzy rządowej i od rządzącej partii politycznej są w stanie - jako jedyne -bronić interesów lokalnych. Takie były właśnie angielskie rady miejskie, hrabstw i okręgów złożone z urzędników honorowych i dlatego były one w pełni samorządne. Zwolennicy tej idei uznawali, że istotę samorządu- jako kategorii politycznej stanowi niezawisłość selfgovernmentu od politycznych wyników wyborczych i od rządu dzięki honorowemu wykonywaniu władzy lokalnej przez niezależnych członków społeczności lokalnej.

Krytycy tej idei podnosili, że kryterium nieodpłatnego sprawowania urzędu w samorządzie nie może stanowić o jego istocie, gdyż samorząd jest kategorią prawną, związaną z decentralizacją administracji państwowej i powstaniem administracji rządowej i samorządowej tworzącej wspólnie administrację publiczną .Istotą jest pochodzenie organów samorządowych z wyboru, co nadaje samorządowi charakter korporacji terytorialnej. W teorii tej podkreśla się iż samorząd kształtuje rzeczywistość polityczną, a nie jest tylko zarządcą. Udział w nim bierze czynnik obywatelski, decydując o sprawach lokalnych, hamując tym samym ingerencję aparatu państwa, centralizm. Samorząd realizuje polityczna ideę demokracji za pomocą faktycznego ludowładztwa a nie demokracji przedstawicielskiej, przy podejmowaniu decyzji kieruje się nie tylko działaniem zgodnym z przepisami prawa ale też wolą społeczności lokalnej.

Współcześnie w kontynentalnej Europie samorząd jest uznawany za korporację

( związek publiczno-prawny osób) działającą w sferze prawa publicznego, powołaną ustawowo przez państwo, które określa jej formy oraz zasady działania, jednocześnie przyznając jej podmiotowość [osobowość] * publicznoprawną i *cywilnoprawną .

*Podmiotowość [osobowość] publicznoprawna oznacza posiadanie - z upoważnienia państwa- prawa do samodzielnego wykonywania praw i obowiązków w sferze prawa publicznego, do kształtowania stosunków publicznych poprzez : a) działanie władcze (z możliwością stosowania środków egzekucyjnych), b) samodzielne nawiązywanie stosunków prawnych z organami państwa i innymi podmiotami

*Podmiotowość [osobowość] cywilnoprawna daje prawo do bycia samodzielnym podmiotem w sferze prawa cywilnego. Oznacza to dla samorządu uprawnienie do :

a) posiadania własnego majątku i swobodnego nim dysponowania, b) kształtowania stosunków cywilnych z osobami trzecimi, w tym z administracją rządową, c) do pozywania i bycia pozywanym, dochodzenia praw majątkowych na drodze sądowej.

Samorząd terytorialny, powszechny, obejmujący wszystkich mieszkańców jest to:

- wyodrębniony w strukturze państwa

- powstały z mocy prawa

- związek lokalnego społeczeństwa

- pokrywający się terytorialnie z przyjętym podziałem terytorialnym państwa

- posiadający osobowość prawną ( publiczną i prywatną )

- powoływany przez państwo do samodzielnego wykonywania zadań z zakresu

administracji publicznej i z tego tytułu posiadający kompetencje władcze

- realizujący swoje uprawnienia poprzez organy pochodzące z wyboru

- mający uprawnienia do wchodzenia w stosunki cywilne z państwem

- ograniczony w swojej działalności jedynie przez środki nadzoru prawnego

- posiadający prawo do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego

- wchodzący w skład aparatu administracji państwa ( publicznej).

Uznaje się, że decentralizacja administrowania poprzez samorząd sprzyja skróceniu czasu realizacji procesu decyzyjnego, zmniejszeniu biurokracji, potanieniu i racjonalizacji

działania przybliża bowiem podmioty decydujące do przedmiotu podejmowanej decyzji.

*****

Podstawowe formy samorządu społecznego: terytorialnego, gospodarczego ( izby rolnicze, przemysłowo-handlowe, rzemieślnicze) oraz zawodowego (izby lekarskie, aptekarskie, adwokackie) wykształciły się w II połowie XIX wieku. Samorząd został wprowadzony w całej Europie Zachodniej i funkcjonował dobrze do wybuchu I wojny światowej (w 1914 r.).Po I wojnie kontynuowano jego rozbudowę wraz z poszerzaniem się sfery praw obywatelskich (wszystkie grupy społeczne, kobiety).

Również Polska międzywojenna- II RP w 1918 r. rozpoczęła realizację zasady samorządności terytorialnej [także gospodarczej i zawodowej] , gwarantując jej pozycję ustrojową w pierwszej pełnej Konstytucji z 17 marca 1921 r.

Na skutek 123 letniego podziału ziem polskich na 3 zabory nie udało się od razu stworzyć jednolitego systemu terytorialnej administracji samorządowej, a ustawa z 1933 r. tylko częściowo ujednoliciła jej ustrój. Powstał jednak system samorządu terytorialnego na szczeblu gminy [rada gminy -zarząd z wójtem ,rada miejska- magistrat z burmistrzem lub prezydentem],rada powiatu [ sejmik powiatowy-wydział powiatowy ze starostą (urzędnikiem państwowym ) na czele].Nie udało się wprowadzić samorządu wojewódzkiego, który działał tylko na podstawie regulacji zaborczych w województwach byłego zaboru pruskiego tj. poznańskim i pomorskim [sejmik wojewódzki-wydział krajowy z przewodniczącym, kierownik biura krajowego- starosta krajowy]. Konstytucja II RP z 1935 r. ograniczyła samodzielność podmiotową samorządu traktując go jako szczebel administracji rządowej i podporządkowując rządowi.

Po drugiej wojnie światowej nastąpił w Europie Zachodniej szybki rozwój samorządu. Dokonano podziału na duże, silne ekonomicznie obszary samorządu terytorialnego- regiony, zdolne do realizacji poważnych zadań publicznych i prowadzenia polityki regionalnej, rozwinięto samorząd gospodarczy i zawodowy.

Kraje tzw. demokracji ludowej (Europa Środkowo-Wschodnia i ZSRR) działały w systemie monopolu partii komunistycznej i jednolitości działania aparatu wykonawczego państwa, ograniczenia swobody działań obywatelskich, likwidacji samorządności. Wprowadzono w nich centralizm demokratyczny jako system zarządzania sprawami publicznymi poprzez rady narodowe jako zdekoncentrowany aparat administracji państwa.

W Polsce od 1945 do1950 r. funkcjonował jeszcze samorząd lokalny w postaci szczątkowej, a od 1950 do 1989 r. sprawami lokalnymi zarządzały rady narodowe jako jednolite organy władzy i administracji państwowej. Zasada centralizmu demokratycznego powodowała wybieranie przez obywateli organów terenowych. które jednak nie prowadziły własnej polityki lokalnej, tylko realizowały polecenia aparatu państwa w terenie. Rady narodowe nie miały samodzielności ustrojowej ani finansowej. Na ich działanie nakładała się realizowana zasada przewodniej roli klasy robotniczej i jej partii. Było to więc administrowanie państwem a nie - efektywne zarządzanie. Rok 1989 pozwolił na przywrócenie zasady zarządzania lokalnego przez społeczeństwo lokalne.

Współczesny samorząd terytorialny jako nowoczesna organizacja życia zbiorowego

Jako warunki konieczne dla istnienia samorządności terytorialnej należy wskazać:

1. świadomość wspólnoty interesów wśród wspólnoty mieszkańców

2. konsensus wokół idei rozwoju lokalnego i regionalnego

3. kreatywne postawy społeczeństwa wobec wyzwań współczesności

4. tworzenie warunków dla kreatywności społecznej-społeczeństwa obywatelskiego

5. istnienie elit lokalnych

6. ustanowienie struktury podziału terytorialnego kraju adekwatnej do sytuacji i oczekiwań społecznych i potrzeb państwa

7. wyjaśnianie założeń i celów reformy społecznej, edukację, stałą dyskusję

8. istnienie dość wysokiego poziomu świadomości społecznej

9. udział społeczeństwa lokalnego w formułowaniu celów działania.

Ażeby samorządowe społeczności lokalne mogły skutecznie działać musi nastąpić:

** zapewnienie im stałego miejsca w strukturze podziału terytorialnego kraju

** uszanowanie odrębności na poziomie gminy

** zapewnienie reprezentatywności władz lokalnych

** zapewnienie samorządności władz lokalnych

** zapewnienie możliwości tworzenia samodzielnej wizji rozwoju społeczeństwu

lokalnego.

Musi więc nastąpić:

** upodmiotowienie gospodarcze, społeczne ,kulturalne w układzie społeczno-politycznym

** ustawowe stworzenie układu lokalnego w ramach ogólnego systemu terytorialno- administracyjnego pozwalającego tym społecznościom na zarządzanie sprawami publicznymi związanymi z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Samorząd terytorialny spełnia współcześnie dwie role. Jest to :

a) upodmiotowione społeczeństwo lokalne (aspekt socjologiczny)

b) samodzielna lokalna administracja publiczna ( aspekt administracyjny).

Administracja samorządowa działa według zasad dobra publicznego, pomocniczości i decentralizacji i jest realizowana zwykle na 2-3 szczeblach: podstawowym- gminnym, pośrednim -powiatowym oraz najwyższym- regionalnym (wojewódzkim):

3 szczeble: Anglia,Francja,Niemcy,Austria,Grecja,Hiszpania,Włochy,Belgia,USA,Polska

2 szczeble ( bez środkowego ): Holandia, Finlandia, Szwajcaria, Norwegia, Kanada, a bez szczebla regionalnego - Dania.

Przy projektowaniu kształtu jednostek podziału terytorialnego państwa, które stanowią równocześnie obszar jednostki samorządowej brane są pod uwagę takie czynniki jak:

1. położenie geograficzne - trwałe więzi gminne , ponadgminne

2. potencjał gospodarczy dla świadczenia usług publicznych

c) stopień akceptacji i identyfikacji mieszkańców z przestrzenią

d) walory historyczno-kulturowe oraz społeczno-geograficzne.

Założeniem przy tworzeniu szczebla samorządowego jest stworzenie obszaru względnie jednorodnego pod względem układu osadniczo- przestrzennego, więzi społecznych i gospodarczych.

Tworzenie szczebli ponadgminnych stanowi wyraz:

* konieczności integracji społeczności ponadgminnych wokół ośrodka miejskiego

* uznania wielości podmiotów władztwa publicznego

* realizacji zasady pluralizmu w zarządzaniu sprawami publicznymi..

Wskazane powyżej zasady zostały sformalizowane w uchwalonej 15 października 1985 r. w Strasbourgu przez państwa członkowskie Rady Europy konwencji o nazwie Europejska Karta Samorządu Terytorialnego [ w skrócie- EKST] ,ratyfikowanej przez Polskę w 1993r.( weszła w życie-1994r.)

Już w preambule Karty (uroczystym wstępie) stwierdzono iż:

• społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego

• prawo do uczestnictwa obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z zasad demokratycznych wspólnych dla państw-członków Rady Europy

• prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni na szczeblu lokalnym

• społeczności lokalne wyposażone w rzeczywiste, realne uprawnienia stwarzają warunki dla skutecznego i pozostającego w bezpośredniej bliskości obywatela zarządzania

• ochrona i ugruntowanie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach Europy przyczyni się „w znacznym stopniu” do budowy Europy w oparciu o zasady demokracji i decentralizacji władzy (przy posiadaniu przez społeczności lokalne dużej autonomii w zakresie kompetencji ,sposobów i środków działania.

W 11 artykułach określono wspólne zasady organizowania samorządów terytorialnych w poszczególnych państwach -sygnatariuszach. Uznano w nich że:

1. zasada samorządności musi być uznana w prawie wewnętrznym państw, najlepiej w Konstytucji i (lub) ustawach, które określą kompetencje społeczności lokalnych. Kompetencje te powinny być przyznawane całkowicie i wyłącznie, a ich ograniczanie przez inny organ władzy centralny lub regionalny może nastąpić tylko w formach przewidzianych prawem [zasada państwa prawnego],

2. samorząd terytorialny „oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców” (art.3.1),

3. prawo samorządności jest realizowane poprzez organy wybieralne (rady lub zgromadzenia),którym są podporządkowane organy wykonawcze, co nie ogranicza jednakże prawa do bezpośredniego uczestnictwa w zarządzaniu obywateli poprzez zgromadzenia obywateli, referendum lub w innych formach,

4. domniemanie kompetencji przysługuje na rzecz społeczności lokalnych w sprawach nie zastrzeżonych ustawowo na rzecz innych podmiotów,

5. odpowiedzialność za sprawy publiczne ma ponosić organ najbliższy danej grupie obywateli, a inny ,gdy zachodzi potrzeba zapewnienia efektywności i gospodarności działania [pomocniczość],

6. delegowanie kompetencji na rzecz społeczności lokalnych przez organy władzy centralnej lub regionalnej powinno dawać im - w miarę możliwości- pełną swobodę dostosowania sposobu ich wykonywania do stosunków miejscowych,

7. ze społecznościami lokalnymi powinny być konsultowane sprawy najbardziej je dotykające ,

8. zmiana granic społeczności lokalnych wymaga obligatoryjnej konsultacji, możliwie poprzez referendum lokalne,

9. społeczności lokalne powinny mieć możliwość samodzielnego ustalania ich wewnętrznej struktury administracyjnej ( tworzenie jednostek dla skutecznego zarządzania),

10. status pracowników samorządowych powinien być wysoki pod względem kompetencji, wynagrodzenia, możliwości dokształcania,

11. mandat przedstawicielski do organów stanowiących ma być mandatem wolnym, przedstawiciele lokalni muszą mieć zapewniony zwrot kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem mandatu, a zakres ograniczeń w łączeniu innych ich zajęć z mandatem samorządowym może być ustalony tylko w drodze ustawowej,

12. forma i zakres kontroli administracyjnej działalności społeczności lokalnej musi być określona w Konstytucji lub ustawie i uwzględniać zachowanie proporcji pomiędzy zakresem kontroli a kontrolowanymi dobrami, przy czym w stosunku do zadań własnych może mieć ona tylko zakres zgodności z prawem ( legalności) , a przy zadaniach zleconych także celowości,

13. społeczności lokalne mają prawo do posiadania -w ramach narodowej polityki gospodarczej- własnych, wystarczających (a więc dostosowanych do zakresu przyznanych uprawnień) środków finansowych oraz do swobodnego nimi dysponowania

14. podatki i opłaty lokalne, których wysokość ustalą społeczności lokalne będą stanowić częściowe źródło finansów własnych tych społeczności,

15. systemy finansowe na jakich opierają się społeczności lokalne powinny być

zróżnicowane i elastyczne dla umożliwienia dostosowania do zmian w poziomie

kosztów ponoszonych przy wykonywaniu zadań,

16. ochrona społeczności słabszych finansowo wymaga zastosowania procedur wyrównawczych dla poprawiania poziomu ich dochodów,

17) należy prowadzić konsultacje ze społecznościami lokalnymi co do form redystrybucji

dochodów,

18) subwencje powinny być przeznaczane na swobodne wykonywanie zadań przez spo -

łeczności lokalne,

19) w związku z potrzebą finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne

powinny mieć określony prawem dostęp do krajowego rynku finansowego,

20) społeczności lokalne mają prawo do zrzeszania się z innymi społecznościami

lokalnymi oraz do podejmowania innej współpracy, a także do przystępowania do

stowarzyszeń krajowych dla ochrony i rozwijania wspólnych interesów oraz do

stowarzyszeń międzynarodowych,

21. społeczności lokalne mają prawo do ochrony sądowej swobodnego wykonywania swoich uprawnień oraz do poszanowania zasad samorządności terytorialnej określonych Konstytucja lub ustawami danego kraju.

Zasady działania jednostek samorządowych szczebla regionalnego określa -podobna do EKST w swych założeniach i treści wskazana wcześniej Europejska Karta Samorządu Regionalnego ( 3-5 czerwiec 1997 r., Strasbourg).

Polski model samorządu terytorialnego

Reforma zmieniająca sposób administrowania państwem poprzez jego decentralizację została zapoczątkowana uchwaleniem dnia *8 marca 1990 r, ustawy o samorządzie terytorialnym ( od 1998 r.- jest to ustawa o samorządzie gminnym).Utworzona została jako podstawowa jednostka administrująca sprawami lokalnymi i realizująca władzę lokalną korporacja terytorialna- gmina. Gminę jako korporację lokalną utworzyli- z mocy prawa - jej mieszkańcy i ściśle określone, zamieszkałe przez nich terytorium.

*2 kwietnia 1997 r. została uchwalona Konstytucja III RP, która ustaliła podstawowe zasady ustroju państwa, w tym - zasadę samorządności terytorialnej i gospodarczej. Bardzo istotny jest tu zapis art. 163 Konstytucji, wskazujący, iż samorząd wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone konstytucyjnie lub ustawowo na rzecz innych władz publicznych. Nastąpiło więc domniemanie właściwości w zakresie spraw publicznych na rzecz samorządu, choć wskazuje się na teoretyczną możliwość ustawowego powierzania zadań samorządu na rzecz administracji rządowej, co złamałoby w praktyce zasadę decentralizacji. Konstytucja przyznaje to domniemanie wyłącznie gminie, którą wyraźnie określa jako podstawowy szczebel samorządu, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu uprawnienie do utworzenia kolejnych szczebli samorządu terytorialnego.

*5 czerwca 1998 r. zostały uchwalone kolejne ustawy : o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa wprowadzając model trójszczeblowego systemu zdecentralizowanego zarządzania sprawami lokalnymi. Potwierdziły go zapisy ustawy z 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, ponieważ obszar jednostek podziału terytorialnego państwa stanowi jednocześnie terytorium jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie nowa ustawa o administracji rządowej w województwie dookreśliła ustalone ustawami samorządowymi zasady sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego przez rząd poprzez wojewodę jako organ administracji rządowej szczebla wojewódzkiego reprezentujący interesy rządu w terenie.

Ustawowy podział zadań pomiędzy państwo a samorząd terytorialny oraz pomiędzy trzy szczeble jednostek samorządowych został dokonany zgodnie z omawianą wcześniej zasadą

pomocniczości (subsydiarności),przy czym gminie przysługuje domniemanie kompetencji w zakresie spraw lokalnych, a województwu samorządowemu-w sprawach regionalnych.

Zadania o znaczeniu lokalnym realizuje gmina ( zadania gminne). Zadania lokalne ponad obszarem działania gminy (ponadgminne) realizuje powiat. Województwo samorządowe wykonuje zadania dotyczące obszaru całego województwa-regionu (zadania regionalne).

Pomiędzy poszczególnymi szczeblami samorządowymi nie ma żadnych formalnych powiązań i zależności. Są one względem siebie niezależne a ich współpraca opierać się może jedynie na * relacjach umownych (prawo cywilne) lub na zawieranych pomiędzy nimi

* porozumieniach administracyjnych (rodzaj dwustronnej umowy zawieranej pomiędzy organami administracji).

Ustawy „samorządowe” ustaliły zakres zadań wykonywanych przez poszczególne jednostki samorządu, przez ich organy: stanowiące i wykonawcze, zakres kompetencji jednostek , w tym- stanowienie prawa lokalnego, zasadę sądowej ochrony samodzielności podmiotowej gminy, powiatu i województwa, ustalenie źródeł dochodów ,posiadanie niezależnego od państwa budżetu, zasady realizowania nadzoru nad ich działalnością.

Zakres zadań realizowanych przez samorządy jako zadania własne jest znaczący i stale powiększany ustawowo, zmniejsza się natomiast ilość zadań zleconych przez organy administracji rządowej do wykonywania przez samorządy.

Z punktu widzenia realizacji zasady partycypacji społeczeństwa w sprawach lokalnych istotna zmiana nastąpiła na szczeblu gminy poprzez uchwalenie w 2002 r. ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Dotychczasowy kolegialny organ wykonawczy (zarząd) wybierany w sposób pośredni przez organ stanowiący (radę) został zastąpiony jednoosobowym organem pochodzącym z bezpośredniego wyboru przez członków wspólnoty samorządowej. Mandat bezpośredni wzmocnił znacznie pozycję organu wykonawczego w gminie, a jednocześnie nałożył odpowiedzialność za bieżący zarząd sprawami gminy na jedną osobę. Możliwości odwołania tego organu zostały ograniczone do woli mieszkańców wyrażonej *w referendum lokalnym lub z bardzo poważnych przyczyn powołanych w art. 96.2 ustawy o samorządzie gminnym tj. powtarzającego się naruszania Konstytucji lub ustaw *przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody.

Wzmocnienie tej pozycji polega również na oddzieleniu losu wójta, burmistrza, prezydenta miasta od sytuacji organu stanowiącego, gdyż nie ulega on odwołaniu z mocy prawa wraz z radą w przypadku jej odwołania w drodze referendum lub rozwiązania przez Sejm.

Wójt, burmistrz, prezydent miasta posiada kompetencje wykonawcze oraz władcze związane z * wydawaniem decyzji administracyjnych, *prowadzeniem gospodarki finansowej, jak również * kadrowe, związane z powoływaniem swoich zastępców bez wpływu rady, zatrudnianiem urzędników oraz * organizacyjne -nadawanie regulaminu organizacyjnego urzędu gminy swoim zarządzeniem.

Pomimo wysuwanych przez „samorządowców” postulatów dokonania dalszych zmian w postaci bezpośredniego wyboru starosty powiatu i marszałka województwa jako jednoosobowych organów wykonawczych zmiany na tych szczeblach samorządu nie zostały dotąd wprowadzone.

Szczegółowe omówienie ustroju prawno-finansowego samorządu terytorialnego w Polsce stanowi przedmiot odrębnego wykładu.

*****

Należy wskazać na fakt, iż prawie cała Europa Środkowo-Wschodnia stała się w latach 90-tych 20 wieku miejscem budowy instytucji demokracji, w tym-demokracji lokalnej. Każdy kraj poszedł jednak własną drogą i przyjął odpowiadające swojej specyfice rozwiązania decentralizacyjne. Jedne kraje podjęły zadania budowania małych jednostek terytorialnych inne -większych (Bułgaria, Polska, Czarnogóra Rumunia), w niektórych wprowadzono wzorem wielu państw Europy Zachodniej zasadę bezpośredniego wyboru organu wykonawczego na szczeblu gminy (Słowacja, Bułgaria, Rumunia, Słowenia, Ukraina, Albania, Polska, Węgry).Różne są też systemy wyboru organów stanowiących - rad- proporcjonalne lub większościowe.

Przeprowadzone przez badaczy z państw Europy Zachodniej badania nad samorządem lokalnym Bułgarii, Czech, Estonii, Węgier, Łotwy, Polski Rumunii, Słowacji wykazały kilka prawidłowości znanych z praktyki państw Europy Zachodniej:

* w społeczeństwach lokalnych panuje powszechne przekonanie, że samorządy mają zajmować się sprawami apolitycznymi (przysłowiową dziurą na ulicy) i że radni powinni być apolityczni,

* mniejsze jednostki lokalne są droższe w utrzymaniu, ale jednocześnie ich mieszkańcy są bardziej zainteresowani sprawami lokalnymi, gdyż zaufanie społeczne opiera się tu na silnych więziach interpersonalnych, poczuciu wspólnoty, właściwym dla mniejszych społeczności. Ludzie mają też poczucie, że ich pojedynczy głos naprawdę waży w dokonywanych wyborach. W małych jednostkach jest łatwiej rządzić, ponieważ małe społeczności- jako bardziej jednorodne mają wypracowane określone wspólne wartości i sprawujący władzę lokalną łatwiej są w stanie przetworzyć je w akceptowany program lokalny.

* w krajach tworzących duże jednostki terytorialne wzrasta rola partii politycznej w lokalnym zarządzaniu, zaś w jednostkach mniejszych ich rola spada, także na skutek dużego rozbicia partyjnego w organach lokalnych. Okazało się również, iż rola partii politycznych w rządzeniu lokalnym wzrasta, gdy organy samorządu są wybierane w wyborach proporcjonalnych, a taki sposób dokonywania wyboru sprzyja zmniejszaniu podziałów w radzie. Podziały te są wysokie w Polsce, na Łotwie i na Węgrzech a niskie w Rumunii, Bułgarii, Estonii i najniższe na Słowacji,

* bezpośredni wybór burmistrza /wójta/prezydenta miasta przez mieszkańców wpływa na układ lokalny, ponieważ osoba ta ma mocniejszy mandat, a jednocześnie większą bezpośrednią odpowiedzialność wobec wyborców. Następuje wówczas zmniejszenie wpływów partyjnych poprzez często następujący wybór osoby niepartyjnej. Nawet gdy wybierana jest osoba reprezentująca określoną partię polityczną dla wyborców liczą się jej osobiste przymioty w tym-umiejętności menadżera, a mniej- szyld partyjny. Rola partii politycznych zmniejsza się, gdy zarządza silny burmistrz/wójt ,a zwiększa się przy kolektywnym organie wykonawczym i jest najmniejsza, gdy zarządza menadżer. Burmistrz działający jednoosobowo umniejsza także rolę rady w zarządzaniu lokalnym. Co ciekawe, wymiana osób na stanowisku burmistrza częściej następuje w dużych aglomeracjach niż w małych jednostkach, gdzie społeczności są bardziej zadowolone z rządzenia i bardziej tym osobom ufają. Jednakże możliwość dokonania bezpośredniego wyboru tego organu nie wpłynęła znacząco na zainteresowanie wyborami i większy w nich udział, którego oczekiwali twórcy reformy.

* frekwencja wyborcza jest największa w jednostkach najmniejszych, a ostatnio rośnie w jednostkach największych (miastach metropolitalnych),gdzie mieszka więcej aktywnych ludzi

Samorząd nie terytorialny -specjalny

Dopuszczenie do wykonywania zawodu lub do określonego rodzaju działalności gospodarczej jest domeną państwa. Przekazało ono to uprawnienie w końcu 19 wieku korporacjom zawodowym/gospodarczym (związkom osób wykonujących określony zawód, działalność), które w jego imieniu prowadzą działania związane z dopuszczeniem do określonej działalności i kontrolują jej wykonywanie zgodnie z ustalonymi regułami i standardami. Prawo przynależności do korporacji jest decyzją osoby, która chce dany zawód/działalność wykonywać. Może ona z korporacji wystąpić, ale traci uprawnienia do wykonywania zawodu/działalności.

*** Samorząd gospodarczy powstał w połowie 19-tego wieku, w okresie rozwoju gospodarczego i pojawienia się przemysłu oraz dużego handlu. Środowiska przedsiębiorców i kupców, hurtowników i detalistów stworzyły własne organizacje samorządowe - samorząd gospodarczy. W odróżnieniu od samorządu terytorialnego nie jest on powszechny, lecz ograniczony do danej dziedziny życia gospodarczego. Kryterium zamieszkania nie stanowi głównej podstawy przynależności do tego samorządu, choć może ją porządkować terytorialnie. Stanowi on nieterytorialny związek przymusowy o charakterze ekonomicznym. Grupy przedsiębiorców związanych wspólnotą interesów ekonomicznych zrzeszają się w izbach o zasięgu zwykle okręgowym, regionalnym. Realizują określone zadania publiczne zlecone przez państwo, uznające, że wykonają je lepiej, efektywniej niż organy administracji rządowej.

Poprzednikiem samorządu gospodarczego były :utworzone w IX w. zrzeszenie kupieckie w Barcelonie, XIII w.- izba handlowa w Antwerpii, XVI w. w Marsylii, XVIII w. w Belgii i Holandii (Niderlandy) i w Gdańsku).

**Pierwsza nowożytna izba handlowa powstała w 1802 r. w Paryżu, a następnie kolejne 22 francuskie izby. Miały one charakter korporacji publiczno-prawnych, do których przynależność na danym obszarze działania dla wszystkich przedsiębiorców czy handlowców była obowiązkowa. Miały być one pośrednikiem pomiędzy departamentalną administracją rządową a środowiskiem przedsiębiorców. Nie miały one jednak charakteru podmiotu samorządowego, były *zależne do administracji rządowej. Stanowiły ważny etap w kierunku tworzenia samorządu gospodarczego, gdyż zapewniały ład rynkowy, kontrolowały środowisko przedsiębiorców w zakresie realizacji obowiązków podatkowych, zapobiegały patologiom w stosunkach gospodarczych.

**Samorząd gospodarczy jako zdecentralizowana administracja publiczna powstał w Prusach i Austrii. Ustawy powołały w 1848 r. w Austrii izby handlu (następnie izby handlu i przemysłu) oraz w Prusach w 1848 r. izby przemysłowo- handlowe. Podobnie jak paryska izba handlowa miały one prawny charakter korporacji publiczno-prawnych, lecz były *niezależne od administracji rządowej.

** Za przykładem krajów niemieckich inne kraje europejskie powołały izby handlowe

( Hiszpania 1886- zrzeszenia handlowe , od 1901r.- korporacje publiczne).

** Również we Francji izby handlowe przekształcono w korporacje samorządowe (1898 r.), a następnie nadano im status instytucji użyteczności publicznej (1851 r.),co stało się wzorcem powielonym w Europie kontynentalnej.

** Na ziemiach polskich pod zaborami powołano izby przemysłowo-handlowe :

1. w zaborze austriackim we Lwowie, Krakowie i Brodach (1850 r.)

2. w zaborze pruskim w Poznaniu (1851 r.),Toruniu (1852 r.), Bydgoszczy (1875 r.)

Grudziądzu (1899 r.).

Należy pamiętać , że izby te zrzeszały wszystkie podmioty gospodarcze z danego obszaru, a więc należący tam Polacy nie mieli w nich najmocniejszej pozycji wśród firm zaborców.

Wytworzyły się dwa modele izb gospodarczych : francuski i anglosaksoński.

1.Model francuski ustanowił izby jako obligatoryjne korporacje prawa publicznego powoływane ustawowo - wolą państwa do realizacji określonych zadań publicznych, wyposażone we władztwo administracyjne. Są podmiotem publiczno-prawnym, zdecentralizowaną formą administracji publicznej, wykonującą zakres zadań publicznych określony przez państwo ustawą. Ich decyzje są wiążące dla podmiotów gospodarczych podległych ich władzy, gdyż jest to władza pochodna od państwa.

Dzięki obligatoryjności członkostwa skupiają wszystkie podmioty gospodarcze w danym regionie i są silnym partnerem wobec administracji rządowej i samorządu terytorialnego, są skuteczną organizacją interesów publicznych.

* Według tego modelu działały również izby przemysłowo-handlowe w Polsce międzywojennej. W 1927 r. Prezydent II RP wydał rozporządzenie o izbach przemysłowo-handlowych, ujednolicające zasady działania izb na obszarze kraju. Reprezentowały one przemysł, handel, górnictwo, instytucje finansowe, ubezpieczeniowe.

Zakres zadań izb przemysłowo-handlowych był różny, ale istnieją pewne uniwersalne zakresy, które te izby realizują: *wyrażanie opinii do projektów ustaw dotyczących przemysłu, handlu, górnictwa, banków, wszelkiej działalności gospodarczej, *rejestrowanie podmiotów gospodarczych *prowadzenie badań statystycznych i analizujących zjawiska związane z działalnością przedsiębiorców *ustalanie zasad etyki w biznesie *działalność szkoleniowa *wydawanie świadectw o pochodzeniu towarów. Obecnie jest to również *współpraca środowiska przedsiębiorców z administracją rządową i samorządową dla tworzenia dobrych warunków wytwórczości i handlu na danym obszarze, *doradztwo *udział w tworzeniu strategii rozwoju gospodarczego regionu ,a nawet *prowadzenie własnych szkół i uczelni kształcących kadry gospodarcze, *współpraca pomiędzy izbami krajowymi oraz z zagranicznymi. Samorząd tak zorganizowany daje rękojmię uczciwego, etycznego prowadzenia działalności gospodarczej.

Współcześnie według tego modelu działają izby w Austrii, Francji, Grecji Hiszpanii, Holandii, Luksemburgu, Niemczech, Włoszech.

2. Model anglosaksoński ustanowił zasadę dobrowolnej przynależności do izb. Mają one status osób prywatnoprawnych, są więc stowarzyszeniami, nie realizującymi zadań publicznych, nie posiadającymi władztwa - sankcji administracyjnej. Są to więc organizacje powstałe z inicjatywy przedsiębiorców a nie powołane wolą państwa (ustawą) o charakterze quasi-samorządu. Działają na podstawie rejestracji przez sąd, nie są równorzędnym partnerem dla administracji rządowej i samorządu terytorialnego.

Działają one w Wielkiej Brytanii i Irlandii, Belgii, Portugalii, krajach skandynawskich. Prowadzą podobny zakres działalności jak izby obligatoryjne z wyjątkiem prowadzenia obligatoryjnego rejestru podmiotów gospodarczych, jednakże więcej jest w zakresie ich pracy działań informacyjno- lobbingowych , gdyż ich opinie w sprawie gospodarczych regulacji prawnych nie są wiążące.

** Obecnie w Polsce samorząd gospodarczy, zgodnie z zapisami ustawy Prawo o działalności gospodarczej z 1999 r. ma charakter dobrowolny i nie posiada władczych uprawnień w stosunku do przedsiębiorców w nim zrzeszonych (Stowarzyszenia Kupców) .

Z uwagi na poszerzenie się rynku handlowego na początku 20-tego wieku powstała

** w 1919 r. Międzynarodowa Izba Handlowa z siedzibą w Paryżu, jako instytucja zrzeszająca izby handlowe i przemysłowo-handlowe z krajów gospodarki rynkowej.

Prace jej odbywają się w wyspecjalizowanych komitetach zajmujących się: *międzynarodową polityką handlową i monetarną, *ochroną własności przemysłowej *ochroną zasobów naturalnych, *podatkami i ubezpieczeniami w handlu, *międzynarodowym arbitrażem gospodarczym, * zwyczajami handlowymi.

** W 1958 r. powstała Eurochambers ( Izba Europejska), zrzeszająca izby przemysłowo-handlowe krajów UE i promująca ich interesy wobec władz Unii. Zajmuje się ona *polityką handlową, celną i podatkową, *ustawodawstwem gospodarczym, *transportem, *polityką regionalną Unii Europejskiej.

W 1995 r. należało tu ponad 1200 izb, a więc jest to wpływowa organizacja interesów grupowych o potężnym potencjale ekonomicznym, znacząca w ramach UE i gospodarki światowej

Izby rolnicze

Wywodzą się z powstałych w połowie 19 wieku we Francji z nominacji administracji rządowej rad rolniczych ,o charakterze doradczym, jako reprezentacji zawodu rolnika.

** We Francji izby rolnicze jako korporacje zostały powołane ustawą z 1924 r.

** W Prusach zostały powołane ustawą już w 1894 r. Obejmowały one zasięgiem działania prowincję i miały za zadanie reprezentowanie oraz obronę interesów rolnictwa i leśnictwa, prowadzenie szkół kształcących rolników i leśników. Współpracowały z administracją rządową w zakresie opracowania ustaw gospodarczych, współdziałały z giełdą produktów rolnych, występowały do administracji rządowej w sprawach ważnych dla danej prowincji. Największą rolę odgrywały jako korporacje występujące w sprawach ustawodawstwa i szkolnictwa z zakresu swojego zainteresowania.

** Na ziemiach polskich pozostających pod zaborem pruskim (Pomorze, Wielkopolska) również działały izby według wskazanego wyżej modelu.

** W II RP izby działały na podstawie ustawodawstwa zaborczego,aż do wydania w1928 r. przez Prezydenta RP rozporządzenia o izbach rolniczych. Stworzyło ono wraz z wcześniejszym rozporządzeniem o izbach przemysłowo-handlowych podstawy prawne funkcjonowania samorządu gospodarczego w Polsce w postaci obligatoryjnych, powszechnych korporacji publiczno-prawnych o określonych ustawowo zadaniach i władztwie administracyjnym. Ta zasada znalazła potwierdzenie w Konstytucji Kwietniowej z 1934 r. uznając, iż samorząd gospodarczy obok administracji rządowej i samorządu terytorialnego stanowi część składową administracji publicznej .Izby rolnicze wzorem innych izb reprezentowały i broniły interesów rolnictwa, lobbowały na rzecz poprawy sytuacji rolnictwa, wykonywały czynności określone ustawami, współdziałały z władzami rządowymi i samorządem terytorialnym. Tworzyły również jednostki doświadczalne, wzorcowe hodowle zwierząt ,opiekę weterynaryjną ,wysokiej jakości nasiennictwo oraz organizowały wystawy i pokazy rolnicze. Powoływały również i prowadziły szkoły rolnicze, a także dbały o dostępność kredytu dla rolników.

Strukturę izb tworzyła rada izby jako organ uchwałodawczy składająca się w części z wybranych przedstawicieli rolników ,w części zaś z przedstawicieli ministra rolnictwa oraz zarząd na czele z prezesem reprezentującym izbę na zewnątrz- jako organ wykonawczy.

** Obecnie w Polsce izby rolnicze, powołane ustawą z 1995 r. o Izbach Rolniczych stanowią jedyną formę samorządu gospodarczego-korporacji prawa publicznego. Z mocy prawa ich członkami są osoby fizyczne i prawne będące podatnikami podatku rolnego, podatku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej raz członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych, posiadający w nich wkłady gruntowe. Na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej Izby Rolnicze mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej. Mają prawo do wpływania na politykę rolną w państwie, mogą występować do rządu i samorządu terytorialnego z inicjatywami dotyczącymi funkcjonowania rolnictwa. Obszar działania Izby stanowi województwo jako jednostka podziału terytorialnego państwa. Izby posiadają osobowość prawną i mogą zawierać porozumienia ponadregionalne.

Izby rzemieślnicze

** Wywodzą się ze średniowiecznej tradycji organizowania się rzemieślników w cechy grupujące przedstawicieli danych zawodów, prowadzących szkolenie w danym zawodzie, czynnie uczestniczących w życiu miasta, a także broniących go w czasie napadów. W 18 i 19 wieku przepisy cechowe hamujące wolny dostęp do zawodu stały się sprzeczne z zasadą wolnej działalności gospodarczej. Zaczęło się znoszenie ograniczeń cechowych najpierw w Anglii, a następnie we Francji, Belgii i w Prusach, gdzie uchwalono ustawę (1899 r.) dającą podstawy do działania rzemiosła w warunkach gospodarki wolnorynkowej.

** W Niemczech izby rzemieślnicze powołano w 1899 r. jako korporacje publicznoprawne o statusie równym izbom przemysłowo-handlowym i rolniczym.

** Na ziemiach polskich izby takie działały pod zaborem pruskim w Poznaniu, Bydgoszczy i Grudziądzu (1900 r.).W zaborze austriackim rzemiosło pozostawało w gestii izb przemysłowo-handlowych. Na mocy ustawy z 1859 r. o przemyśle cechy miały być organizacjami wzajemnej pomocy materialnej i moralnej w razie nieszczęśliwego wypadku. W zaborze rosyjskim nie było organizacji samorządowych, a cechy stanowiły organizacje zawodowe rzemiosła nastawione na prowadzenie szkoleń rzemieślników i przeprowadzanie egzaminów czeladniczych i mistrzowskich.

** W Polsce międzywojennej w 1927 r. Prezydent RP wydał rozporządzenie o prawie przemysłowym, stanowiące podstawę do powołania izb rzemieślniczych na całym obszarze kraju. Miały one charakter korporacji prawa publicznego, do których przynależność rzemieślników prowadzących działalność gospodarczą była obligatoryjna. Izba rzemieślnicza pochodziła z wyborów i składała się z radców wybranych spośród rzemieślników. Organem stanowiącym było zebranie plenarne, a wykonawczym zarząd z prezesem na czele. Miały one zadania podobne do wykonania jak izby rolnicze: współpracę z rządem oraz samorządem w sprawach rozwoju rzemiosła, wiążące rząd opiniowanie projektów ustaw dotyczących interesów rzemiosła ,tworzenie szkół rzemieślniczych oraz regulowanie spraw związanych z nauką zawodu oraz egzaminami, powoływanie instytutów badawczych, organizowanie wystaw, muzeów, jarmarków rzemiosła, a także tworzenie sądów polubownych dla rzemieślników. Izby rzemieślnicze sprawowały również nadzór nad cechami.

Wzorem wielu krajów w Polsce, powołano centralne związki izb gospodarczych jak: Związek Izb Przemysłowo-Handlowych RP, Związek Izb i Organizacji Rolniczych RP, Związek Izb Rzemieślniczych RP. Nie powołano natomiast - zgodnie z zapisem Konstytucji Marcowej z 1921 r.- Naczelnej Izby Gospodarczej Rzeczypospolitej jako reprezentanta wszystkich izb gospodarczych wobec władz państwa.

* Oprócz wskazanych izb działały organizacje prywatne różnych grup interesów jak stowarzyszenia, zrzeszenia kupieckie, towarzystwa przemysłowe, rolnicze .

**Po II wojnie w Europie samorząd gospodarczy kontynuował swoją działalność w państwach demoliberalnych, a w obozie socjalistycznym został on w latach 45-46 zlikwidowany.

** Obecnie w Polsce działają dobrowolne stowarzyszenia-izby rzemieślnicze, kongregacje kupieckie, izby przemysłowe, które nie realizują uprawnień władczych w stosunku do zrzeszonych w nich osób. W stosunku do władz publicznych stanowią one organizacje wpływów grupowych i mogą działać jedynie metodami niewładczymi (lobbing), na zasadzie partnerstwa społecznego.

Samorząd zawodowy

Samorządowi temu państwo przekazało uprawnienia do dopuszczania osób do wykonywania zawodów uznawanych za wymagające szczególnych kwalifikacji merytorycznych i moralnych ( np. lekarze, adwokaci, notariusze, aptekarze). Jest to samorząd zawodów wykonywanych a nie wyuczonych. Przynależność do niego jest obowiązkowa tylko wówczas, gdy chce się dany zawód wykonywać. Korporacja zawodowa określa warunki wyuczenia zawodu (szkolenie, egzaminy) oraz jego wykonywania

( wpis do rejestru osób wykonujących zawód). Korporacja stale monitoruje wykonywanie zawodu przez jej członka, a w razie naruszenia określonych zasad jego wykonywania (etyki zawodowej) prowadzi postępowania dyscyplinarne przed korporacyjnymi sądami dyscyplinarnymi mogące skutkować nawet pozbawieniem prawa do wykonywania zawodu czasowo lub na stałe. Samorząd zawodowy jest więc podmiotem upoważnionym przez państwo do nadawania i odbierania uprawnień do wykonywania danego zawodu oraz stosowania sankcji dyscyplinarnych wobec jego członków naruszających normy zawodowe i etyczne.

** Jako pierwsze powstały izby adwokackie i notariuszy w Austrii (1868,1871),

w Prusach -izby adwokackie (1878), maklerów giełdowych (1896), aptekarskie ( 1901).

Posiadały one prawo rejestru (wpisu) na listę, co jest warunkiem niezbędnym do wykonywania zawodu, prawo do prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, włącznie z prawem do pozbawienia prawa wykonywania zawodu na czas określony lub na zawsze. Izby wykonywały więc - po przejęciu od państwa - obowiązek czuwania nad poziomem wykonywania zawodu przeprowadzając egzaminy specjalistyczne i kontrolując na bieżąco działania swoich członków.

** Na ziemiach polskich samorząd zawodowy działał w zaborze pruskim i austriackim. Po spolonizowaniu dotychczasowych zasad działania izb w 1918 r. nowa regulacja nastąpiła dopiero w 1932 r., kiedy to powołano izby adwokackie. Czuwały one nad przestrzeganiem etyki zawodowej, prowadziły sądownictwo dyscyplinarne. Struktura tego samorządu obejmowała Naczelną Radę Adwokacką, Okręgowe Rady Adwokackie z dziekanem na czele, komisję rewizyjną. Przy Okręgowych Radach działały sądy dyscyplinarne od orzeczenia których przysługiwało odwołanie do Naczelnej Rady Adwokackiej.

W 1921 r. uchwalono ustawę o izbach lekarskich (w 1938 r. oddzielny samorząd lekarzy stomatologii).Zadania realizowano podobnie jak w przypadku izb adwokackich. Struktura również obejmowała Naczelną Radę Lekarską okręgowe rady, zarząd z prezesem, komisję rewizyjną. Prowadzono również własne sądownictwo dyscyplinarne.

Samorząd zawodowy świadczy o istnieniu rozwiniętego społeczeństwa obywatelskiego, które jest w stanie przejąć od państwa do realizacji część zadań związanych z wykonywaniem danych zawodów czy sfer działalności publicznej. Świadczy także o demokratyzacji państw, które przenoszą na zorganizowane społeczeństwo coraz więcej zadań uznając, że wykonają je one lepiej niż zbiurokratyzowana administracja rządowa.

** Obecnie w Polsce działa 15 obligatoryjnych samorządów zawodowych, przy czym najstarsze z nich stanowią : samorząd adwokacki oraz samorząd lekarski.

Samorządy zawodowe działają na podstawie odrębnych regulacji ustawowych :

- samorząd adwokatów ( Prawo o adwokaturze ,1982 r.)

- samorząd komorników (Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji ,1997 r.)

- samorząd radców prawnych ( Ustawa o radcach prawnych,1982 r.)

- samorząd notariuszy ( Prawo o notariacie,1991 r.)

- samorząd lekarzy ( Ustawa o zawodzie lekarza,1996 r.)

- samorząd lekarzy weterynarii (Ustawa o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-

weterynaryjnych,1990 r.)

- samorząd pielęgniarek i położnych (Ustawa o samorządzie pielęgniarek i położnych,1990r.)

- samorząd aptekarzy ( Ustawa o izbach aptekarskich,1991 r.)

- samorząd biegłych rewidentów ( Ustawa o biegłych rewidentach i ich samorządzie,1994r.)

- samorząd rzeczników patentowych (Ustawa o rzecznikach patentowych,2001 r.)

-samorząd architektów

- samorząd inżynierów budownictwa

- samorząd urbanistów (Ustawa o samorządach zawodowych architektów,inżynierów

budownictwa oraz urbanistów,2001 r.)

- samorząd doradców podatkowych (Ustawa o doradztwie podatkowym,1996 r.)

- samorząd psychologów (Ustawa o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym

psychologów, 2001 r.)

Istnieją zamiary tworzenia nowych samorządów zawodowych, np. brokerów ubezpieczeniowych, syndyków, rzeczoznawców do spraw wyceny nieruchomości.

Akceptacja idei samorządności w społeczeństwie lokalnym -badania politologiczne i socjologiczne.

Społeczeństwo lokalne stanowi społeczność o określonej tożsamości, wykazującej uświadomione interesy i potrzeby w sprawach jej dotyczących w sposób zasadniczy (podstawowy) i powszechny. Na tej bazie tworzy się w nim świadomość wspólnoty interesów dotyczących potrzeb zbiorowych, w tym infrastruktury lokalnej oraz bezpieczeństwa życia, zdrowia i mienia. Powstaje solidarność grupowa mieszkańców. Wtedy też rozpoczyna się samoorganizowanie wokół wspólnych celów, co przyczynia się do powstania instytucji lokalnych jak stowarzyszenia i inne organizacje społeczeństwa. Jest to społeczność trwała i dość sformalizowana, poprzez powstanie w niej lokalnych form organizacyjnych, współistniejąca ze starymi formami organizacji społeczeństwa na bazie rodzin i sąsiedztwa. Prowadzone przez socjologów i psychologów społecznych obserwacje funkcjonowania społeczeństwa lokalnego wykazały, że przekroczenie pewnej wielkości tej społeczności powoduje jej wynaturzenie, dezintegrację i zanik kreatywności.

Społeczności lokalne uznaje się za bardzo istotny czynnik w życiu państwa i społeczeństwa, z uwagi na posiadane takich wartości autonomicznych jak:

• solidarność wspólnotowa oparta na wspólności interesów i potrzeb związanych z zamieszkiwaniem na wspólnym terytorium

• więzi społeczne mieszkańców oparte o fizyczne i organizacyjne warunki życia

• istnienie instytucji samorządowych i lokalnych dostępnych mieszkańcom i bliskich im psychicznie oraz urządzeń dla zaspokojenia lokalnych potrzeb

• funkcjonowanie lokalnej opinii społecznej oraz kontroli społecznej

• istnienie warunków do powstawania organizacji obywatelskich działających na rzecz tej społeczności, występujących w roli partnerów dla struktur samorządowych oraz platformy kreowania lokalnych autorytetów i liderów oddziałujących na podejmowanie decyzji przez mieszkańców (wybory, referendum, komitet protestacyjny, konsultacje społeczne, opinie),wspomagających kreatywność lokalną.

Ustawa z 8 marca 1990 r. ustanowiła w Polsce formalno-prawne warunki do działania

terytorialnej wspólnoty samorządowej jako podmiotu prawa, podmiotu realizującego władzę lokalną. Socjologowie wskazują jednak na to, iż fakt formalnego powołania lokalnej wspólnoty samorządowej nie oznacza automatycznie stworzenia z grupy mieszkańców danego obszaru psychospołecznej wspólnoty mieszkańców. Akt prawny nie kreuje automatycznie zjawisk, które zwykle tworzą się latami ale jest zapisem intencyjnym, dążenia do utworzenia takiej wspólnoty. Formalne, określone ustawowo struktury władzy i administracji lokalnej powinny ułatwiać mieszkańcom tworzenie form konsolidowania się a zarazem z nimi współpracować. Wtedy,przy istnieniu pewnego poziomu kultury politycznej i aktywności obywatelskiej powstanie autentyczne lokalne społeczeństwo obywatelskie.

Przeprowadzone po dokonanej transformacji ustrojowej i powołaniu samorządności lokalnej w gminach małopolskich oraz dzielnicach Krakowa badania miały odpowiedzieć na pytanie, jaka jest rzeczywista gotowość członków społeczności lokalnych do zaangażowania się w rozwiązywanie problemów lokalnych.

Pamiętać należy, że tak jak większość przemian społecznych ta transformacja została dokonana przez elity, które doprowadziły do zmian ustrojowych z założeniem przejęcia następnie przez społeczeństwo odpowiedzialności za własne sprawy. Faktyczne wprowadzenie w życie reform zależało więc od postawy autonomicznych, lokalnych struktur demokratycznych .Odradzające się społeczeństwo obywatelskie stało się strukturą pośrednią pomiędzy państwem a sferą życia prywatnego obywateli.

Badano aspekty funkcjonowania samorządu jako :

* jednej z form realizacji zasady demokratyzacji życia - idei społeczeństwa obywatelskiego, wolnego od zarządzania przez władzę centralną a także jako

* władzy lokalnej administrującej danym obszarem w ramach kompetencji przekazanych przez władzę centralną.

Szukano odpowiedzi na pytania dotyczące :

• zakresu mobilizacji społeczeństwa i jego aktywności lokalnej w samorządach

• stosunku społeczności lokalnej do organów samorządowych gminy i ich działania

• charakteru związku organów samorządu i działaczy samorządowych ze społecznością lokalną

• zgodności podejmowanych przez organa samorządowe decyzji, tworzonych planów działania z oczekiwaniami społeczności lokalnej

Pytania te były istotne, gdyż, jak wcześniej wskazano, samorząd został ustanowiony, powołany aktem ustawowym, co nie oznacza automatycznego dokonania się przemiany w sposobie myślenia społeczeństwa i jego aktywizacji.

Prowadzono badania uczestniczenia w sprawach lokalnych z punktu widzenia patrzenia na samorząd jako na ruch społeczny- czyli oddolne,, wspólne działanie członków danej zbiorowości na rzecz realizacji wspólnych celów. Ruchy społeczne stanowią reakcję na zbytnią ingerencję państwa w sprawy prywatne jednostek (etatyzm) i przywracają instytucje demokratyczne, oparte na bliskim kontakcie społeczności z wybranymi władzami. Są one różnie określane: jako małe grupy lokalne, grupy zorganizowane wokół konkretnych kwestii, grupy o nierównej aktywności działania, grupy o luźnych relacjach wewnętrznych- a więc oparte o autentyczne, niesformalizowane zaangażowanie społeczeństwa lokalnego.

Istotne było ustalenie w jakim stopniu decentralizacja dokonana w Polsce nastąpiła *na skutek formalnych działań państwa ustanawiającego instytucję samorządu lokalnego, na ile zaś stanowiła *efekt oddolnych dążeń społeczeństwa stając się demokracją partycypacyjną (uczestniczącą)- demokracją wolności do uczestniczenia w życiu publicznym danej zbiorowości .

Dla badających ważne było uzyskanie odpowiedzi na pytania:

*** czy dokonane zmiany stanowiły efekt ucieczki od nadmiernej ingerencji państwa w sprawy obywateli, czy też konieczności zastąpienia państwa w realizacji zadań źle wykonywanych lub nie wykonywanych przez państwo ,a więc-czy wynikały *z konieczności dokonania zmian ustrojowych a nie- * rzeczywistej potrzeby działania społecznego,

*** czy reforma samorządowa, jako część procesu demokratyzacji w kraju doprowadziła do stworzenia samorządu jako podmiotu silnego, ale działającego demokratycznie poprzez liczne powiązania w działaniu ze społecznością lokalną i uznającego zasady demokracji partycypacyjnej.

Pod uwagę brano różne formy aktywności lokalnej:

* pochodzące „z góry” , sformalizowane przez samorząd lokalny ,związane z odbiorem

świadczeń społecznych przez aktywnych odbiorców (dom kultury, wyjazd wakacyjny

dla ubogich dzieci, klub seniora, klub dla młodzieży, hospicja),a więc oparte o aktywne

współdziałanie instytucji lokalnego samorządu oraz społeczeństwa,

* wychodzące „z dołu”- od członków społeczności lokalnej jako grup interesu o charakte-

rze sporadycznym (grup protestu) powstałych dla załatwienia konkretnych problemów

(nawierzchnia ulicy, brak szkoły, mieszkań, transportu, terenów zielonych, budowa auto-

strady, lokalizacja zakładów przemysłowych, wysypiska śmieci)

* zorganizowane w formę lokalnych organizacji

* zorganizowane w wiele grup nacisku przeciwstawiających się biurokracji w zarządzaniu

lokalnym i działających w innych sprawach lokalnych jako instytucje oddolnej kontroli

władzy lokalnej.

Wyniki badań wskazały, że aktywność lokalna jest często przypadkowa .Gdy na danym terenie występują zaangażowani mieszkańcy, wtedy pociągają oni za sobą innych, chętnych do działania i skala uczestnictwa w działaniach lokalnych poszerza się. Więcej działaczy występuje na obszarach o tradycji angażowania się w sprawy społeczne oraz o pozytywnych efektach tych działań. Ponadto o skali zaangażowania w sprawy ogółu decyduje atmosfera miejsca : relacje pomiędzy mieszkańcami, częste stosunki wzajemne, życzliwość zamieszkiwanie od pokoleń ,a także dostrzeganie istnienia problemów i wola ich rozwiązania.

Silniejsze zaangażowanie w sprawy lokalne związane z poprawą poziomu infrastruktury wykazywali mieszkańców domów jednorodzinnych, przyzwyczajeni do zajmowania się swoimi sprawami oraz osoby o orientacji lewicowej. Na obszarach, na których zamieszkiwały w starej zabudowie kamienic osoby zwane umownie intelektualistami o różnej orientacji politycznej dążenie do zapewnienia odpowiedniego poziomu rozwoju kulturalnego było znaczące. Wykazywały one silny związek emocjonalny z obszarem swojego zamieszkania i dążenie do zachowania charakteru tego terenu. Powoływały one jako formy organizowania się społecznego komitety, które zajmowały się zarówno problematyką wyborów samorządowych jak i problemami infrastruktury w sensie pozytywnym (ścieżki rowerowe, służba zdrowia, komunikacja) oraz w sensie negatywnym (uciążliwości dla otoczenia np. wielkich tras ruchu),wysypisk śmieci), stawały się grupą interesu wobec władz samorządowych wskazującą w składanych wnioskach na problemy swojego obszaru, przejęły rolę organizowania dyskusji wśród mieszkańców oraz informowania ich o sprawach swojego obszaru np. poprzez wydawanie bezpłatnych gazetek lokalnych. Pełniły również funkcję preselekcji kandydatów na radnych, a więc -ich reprezentantów.

Zjawiskiem negatywnym stało się utworzenie grupy osób aktywnych w wieku około 50 lat, a nie młodszych, stąd rozpoczęła się tendencja do dokonywania naboru ludzi młodych i wpierania ich pozycji w organach samorządowych.

Ważną sferą działań „oddolnych„ były różne formy aktywności opartej o: parafie jak rady parafialne, ośrodki kultury chrześcijańskiej (to tradycja w USA). Mieszkańcy inicjowali też tworzenie własnych, lokalnych pism przez nich redagowanych [„Tygodnik Salwatorski”, ”Salwator i Świat” ”Gazeta Tyniecka”], instytucji lokalnych [Koło Przyjaciół Sztuk Wszelkich (Zwierzyniec),grupujące ludzi sztuki i kultury w Zwierzynieckim Salonie Artystycznym]. Podejmowano również akcje ożywiania integracji lokalnej społeczności poprzez organizowanie świąt ulicy [ np. święto ulicy Gontyna].Aktywność przejawiała się także w tworzeniu komitetów: telefonizacji, budowy szkoły, rozbudowy szkoły, Komitetu Obrony Sikornika ( przeciw zabudowie tego terenu zielonego), forum integracji na rzecz rozwoju i ochrony walorów kulturowych i krajobrazowych dzielnicy (Zwierzyniec).Oprócz mieszkańców -również rady dzielnic, a więc struktury mniej formalnie znaczące od organów gminy- wydawały własne pisma lokalne z udziałem mieszkańców. Aktywność lokalna przejawiała się również w działalności klubów kultury, filii biblioteki publicznej imprez biegowych, budowie remiz strażackich, gazociągu, udziału w akcji przeciwpowodziowej, budowie dróg dojazdowych, chodników, działania Koła Gospodyń Wiejskich- zależnie od charakteru danej społeczności lokalnej.

Zaobserwowano również takie obszary, na których aktywność lokalna miała charakter schyłkowy z powodu niechęci mieszkańców do angażowania się w sprawy wspólne i braku działaczy -lokomotyw, którzy by pobudzili ich chęć do działania (niektóre wsie).

Ciekawym wnioskiem wynikającym z badań była częsta dezaprobata dla działań

podejmowanych przez radę gminy/dzielnicy - jako organów formalnych ,uznawanych za działania nieracjonalne i nie najpilniejsze.

Okazało się więc, że tylko niektóre tereny były gotowe do samorządności: do podejmowania

działań własnych oraz do współdziałania z formalnymi strukturami samorządowymi.

Tam, gdzie nastąpiło połączenie aktywności mieszkańców z działaniami instytucji samorządu doszło do wyraźnej aktywizacji obszaru, na innych obszarach taka gotowość nie nastąpiła. Dlatego też w poszczególnych jednostkach samorządowych tego samego szczebla widoczne są obecnie wielkie zróżnicowania w rozwoju. Aktywność przybierała charakter ruchów społecznych niekiedy bardzo różnorodnych i rozbudowanych.

Badania potwierdziły ogólnie znaną prawdę, że takie są warunki lokalnego życia jakie stworzą je mieszkańcy i że zła sytuacja jest po części efektem braku ich zainteresowania losem swojej przestrzeni lokalnej oraz, że same działania formalne (ustawowe) oraz działania formalnych władz wszystkich sfer życia lokalnego nie są w stanie objąć wszystkich sfer życia publicznego.

Administracja lokalna a polityka

Jak wskazano wcześniej współczesna administracja globalna, realizowana na obszarze państwa przez organy rządowe jak i administracja lokalna wykonywana przez organy społeczeństwa lokalnego, z uwagi na swój charakter wykonawczy wobec władzy stanowiącej centralnej czy lokalnej mają charakter polityczny.

Powszechnie przyjęto iż ten związek z polityką wynika z akceptacji:

& ideologii demokracji jako wartości przekładanej na sposób działania [równość, jawność, dostęp do informacji publicznej, działanie poprzez organy przedstawicielskie ( parlament, organy stanowiące samorządu terytorialnego)] i poprzez formy demokracji bezpośredniej [wybory, referendum, inicjatywa ludowa, weto ludowe]

& ideologii społeczeństwa obywatelskiego, jako kategorii odrębnej od władzy państwa,

realizującej się poprzez sektor władzy publicznej czy organizacje pozarządowe

& ideologii praw człowieka i obywatela określającej sposób kontaktowania się z władzami

publicznymi:

& liberalnej, ograniczającej rolę państwa w życiu społeczeństw i administracji i rozwijającej sferę działań ekonomicznych w realizacji zadań publicznych (zlecanie podmiotom zewnętrznym)

& konserwatywnej ,w której rola państwa jest znacząca i zasadnicza

& kolektywistycznej, uznającej państwo i jego administrację za podmioty odpowiadające za funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki („państwo dobrobytu”, „państwo administracyjne”, technokratyzm)

& socjaldemokratycznej czy socjalistycznej, jako trzeciej drogi pomiędzy liberalizmem a

kolektywizmem - „socjalnego państwa prawnego”, ”społecznej gospodarki rynkowej”

& idei pomocniczości, subsydiarności ,zakazującej państwu działania zamiast zdolnej do tego jednostki czy społeczeństwa.

Z połączenia tych różnych idei wytworzyła się koncepcja nowego zarządzania publicznego charakteryzująca się:

** dokładnym określaniem celów działania oraz monitorowaniem efektów założeń i

działań władzy publicznej,

** kwantyfikacją ( określaniem ilościowym) celów i efektów działań władzy publicznej,

** ekonomizacją działalności publicznej (wszystko kosztuje),a więc przechodzeniem od

zarządzania budżetowego do zarządzania celami ,quasi kontraktowego i kontraktowego,

** przejrzystością działalności w sferze publicznej wobec społeczeństwa.

Związek administracji publicznej z polityką jest widoczny w systemie dzielenia „łupów politycznych”. Po wyborach parlamentarnych oraz lokalnych następuje obsadzanie najważniejszych stanowisk w administracji państwa oraz administracji lokalnej osobami wskazanymi przez ugrupowania które wygrały wybory. Administracja pełni bowiem rolę usługową wobec aktualnych władz politycznych. Wybory odbywają się według reguł politycznych - także w samorządach lokalnych. Kandydaci do ciał stanowiących są wskazywani przez komitety wyborcze- często partyjne, które prowadzą i finansują kampanię wyborczą. Samorządowe ciała wykonawcze-administrujące są wybierane pośrednio przez wybrane w wyborach powszechnych organy stanowiące. Jeżeli organ wykonawczy pochodzi z bezpośrednich wyborów tu także stosuje się ogólnie znane zasady wyborcze zebrane w uchwalanych odrębnych ordynacjach wyborczych do organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.

W celu zmniejszenia napięć wynikających ze stałych zmian w aparacie administracji państwa na skutek dokonywanych zmian politycznych już w 1883 r. w USA stworzono system zastępowania urzędników-zwolenników danego prezydenta poprzez stały, profesjonalny aparat służby cywilnej (civil service). System służby cywilnej odpowiada idei Maxa Webera -tworzenia idealnej biurokracji charakteryzującej się: zawodowym charakterem, pionowym i poziomym podziałem pracy, specjalizacją działalności, hierarchiczną strukturą organizacyjną, ustaleniem formalnych reguł działania na konkretnych stanowiskach. Służba cywilna ma służyć państwu a nie konkretnej ekipie rządzącej i sprzyjać stabilizacji działania państwa, zapewniając ciągłość działań. Urzędnik-ekspert ma mocną pozycję jako pracownik poprzez mianowanie go na stanowisko, co utrudnia wpływanie na jego działania poprzez polityków z „górnego„ szczebla administracji. Ma się on kierować prawem, zgodnie z ideą państwa prawnego i być gwarantem przestrzegania jego zasad przez administrację państwa.

Choć obecnie stawiana bywa teza, że administracja publiczna powinna:

• dystansować się od polityki rozumianej jako planowe działanie zmierzające do zdobycia i utrzymania władzy, a w ramach jej sprawowania -od stanowienia i realizacji podstawowych decyzji (politics),

• a zajmować się praktycznym zarządzaniem określonymi obszarami spraw (policy , policy-making).

istnieje jednak poważna trudność w faktycznym dokonaniu rozdziału polityki i administracji. Administracja działa w systemie ustrojowym opartym o podział władz i jest postrzegana jako podmiot związany z władzą wykonawczą. Nadal istnieje tendencja do traktowania przedstawicieli administracji publicznej jako realizatorów określonych interesów politycznych a nie- tylko jako sprawnych zarządców.

Powoli zaczyna pojawiać się zjawisko obsadzania resortów rządowych fachowcami ale nie jest ono powszechne, jak również rozumienie, że kierowanie resortem ma ograniczać się do wytyczania celów do realizacji a nie sterowania urzędem.

O ile możliwe jest dokonanie podziału pomiędzy częścią „polityczną” administracji centralnej ( minister, sekretarz stanu, gabinet polityczny) a apolityczną ( urzędnicy służby cywilnej) o tyle trudniejsze jest przeniesienie tego rozdziału na szczebel lokalny, administracji samorządowej.

Początkowo problem ścisłego związku z polityką administracji lokalnej nie był tak wyraźny i istotny, ponieważ władza samorządowa była realizowana przez „urzędników honorowych”- obywateli cieszących się lokalnym poważaniem, posiadających własne źródła utrzymania i działających nieodpłatnie na rzecz realizacji spraw społeczeństwa lokalnego, posiadających mandat społeczny. Urzędnicy zatrudnieni przez samorząd wypełniali tylko czynności pomocnicze .Obecnie administracja samorządowa - tak jak administracja rządowa- realizuje poprzez zawodowych urzędników zadania własne oraz coraz więcej spraw przekazywanych przez administrację rządową do wykonywania i postulat zagwarantowania apolityczności urzędników samorządowych jest bardzo zasadny.

Samorząd, który z założenia miał być mniej polityczny od władzy centralnej, czego oczekiwało społeczeństwo lokalne ( przysłowiowa apolityczna dziura w drodze) stał się niestety miejscem realizacji ambicji politycznych różnych grup lokalnych i polityka dominuje często nad administrowaniem, kontrolując działania zarządcze i nakazując określone działania nie zawsze korzystne z punktu widzenia lokalnego interesu, na co wskazuje raport dotyczący osiągnięć i zagrożeń demokracji lokalnej opracowany w 2002 r. przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej (powstałej w 1989 roku z inicjatywy T.Mazowieckiego, J.Stępnia, J.Regulskiego).W związku z funkcjonowaniem służby cywilnej w administracji rządowej ponawiane są postulaty utworzenia grupy niezależnych politycznie urzędników samorządowych, jednakże pozostają one bez odzewu parlamentu.

Powstaje pytanie czy realnie możliwy jest rozdział polityki i administracji w sytuacji, gdy państwo realizuje wiele zadań publicznych, społecznych? Po okresie liberalizmu współczesne państwo interweniuje w różnych obszarach życia gospodarczego i społecznego i wobec tego konieczne jest wypracowanie przez administrację planów działania, polityki realizacyjnej, konkretnych decyzji. Społeczeństwo oczekuje od administracji lokalnej, realizującej politykę lokalną- jak wynika z badań - doprowadzenia do rozwoju gospodarczego, przeciwdziałania bezrobociu, polepszenia stanu usług zdrowotnych i edukacyjnych, jakości i atrakcyjności życia lokalnego, a więc działania sprawczego, zarządczego, a nie tylko stosowania norm prawa.

Problemem stało się również to, iż administracja publiczna -poprzez swój rozmiar organizacyjny oraz grupowanie wiedzy - sama stała się ważnym czynnikiem politycznym wpływającym na podejmowane decyzje polityczne ponieważ przygotowuje je merytorycznie. Jest ona jednak podzielona wewnętrznie, organizacyjnie i reprezentuje nieraz sprzeczne interesy. Nie jest więc już tylko narzędziem do wykonywania poleceń polityków, ale sama tworzy rozstrzygnięcia polityczne przygotowując projekty ustaw czy uchwał . Pozostaje także w ścisłych stosunkach z partiami politycznymi, stanowiącymi obecnie podstawowy element systemu politycznego państwa, jak również z grupami wpływu, interesu ekonomicznego (lobbies).

Na zmianę sposobu działania administracji centralnej i lokalnej w rozwiniętych demokracjach ogromny wpływ wywarły zasady: **transparentności-„otwartego rządu” (zarządzania) -podejmowania decyzji przejrzyście, w sposób jawny, przy szerokiej współpracy z organizacjami obywatelskimi -pozarządowymi (np. Szwecja) oraz **„nowego zarządzania publicznego”, tj. kontroli działania władzy, administracji przez podmioty korzystające z jej pracy. Zasady te są coraz powszechniej stosowane ,co pozwala na powolne ale systematyczne „odpolitycznianie” pracy administracji publicznej. Ten styl działania powinien znaleźć szerokie zastosowanie w Polsce.

Władza i administracja lokalna a grupy nacisku (lobbies)

Lobbing oznacza wywieranie wpływu na organy władzy państwowej i lokalnej środkami ekonomicznymi i politycznymi w interesie określonych grup politycznych, gospodarczych lub społecznych.

Powiązanie władzy i administracji lokalnej z tymi grupami może mieć charakter:

a) legalny

* poprzez formalne tworzenie struktur współpracy ( komisja trójstronna: rząd-związki

zawodowe- związki pracodawców)

* poprzez obligatoryjne konsultacje z grupami interesów w ramach ciał doradczych przy

organach administracji lub przy wydawaniu decyzji indywidualnych ( ekolodzy a plany

przestrzenne)

* poprzez zlecanie organizacjom pozarządowym wykonywania pewnych zadań publicznych

(np. z zakresu pomocy społecznej,opieki)

W Polsce współdziałanie z organizacjami pozarządowymi zostało usankcjonowane ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W lipcu 2005 r. uchwalono również ustawę o partnerstwie publiczno-prawnym. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 ( weszła w życie dnia 7 marca 2006) o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa reguluje zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej w procesie ustawodawczym.

b) klientelistyczny

* poprzez uznanie przez administrację publiczną, także lokalną określonych ( nie wszystkich) grup nacisku za reprezentację interesu określonych środowisk publicznych i współuczestników zarządzania sprawami publicznymi w obszarach przez nie reprezentowanych

* lub poprzez faktyczne opanowanie jednostki administracyjnej przez grupę lub grupy

interesów stanowiących klientelę tej jednostki, która zaczyna działać według jej oczekiwań

c) parantelistyczny

* poprzez występowanie partii politycznych w charakterze pośrednika pomiędzy

administracją a grupami interesu partii politycznych rządzących lub wpływowych

d) nieformalnego powiązania z ruchami społecznymi oraz z organizacjami działającymi

siłowo w warunkach wystąpienia kryzysu (górnicy, antyglobaliści, rolnicy).

Administracja lokalna a partie polityczne

Administracja stanowi instrument służący wykonywaniu władzy przez partie polityczne, co wynika z ustrojowej zasady trójpodziału władz w państwie.

Relacja ta zarówno wobec administracji centralnej jak i lokalnej opiera się na kilku zależnościach:

** partie zwycięskie ustalają prawne i polityczne zasady działania państwa i administracji

publicznej - w tym lokalnej, także - poprzez przedstawicieli interesów samorządu w

parlamencie

** kontrolują one poprzez parlamentarzystów i radnych działanie administracji

** kontrolują mechanizmy wyłaniania szefów administracji centralnej i lokalnej oraz ich

działania w toku kadencji

** kontrolują mechanizmy wyłaniania pracowników politycznych w administracji

** wpływają na media publiczne i prywatne oraz organizacje pozarządowe

** kontrolują organy ochrony i kontroli prawa obejmujące swym działaniem administrację

** ingerują w obsadę stanowisk urzędniczych a nawet w służbę cywilną

** realizują zasadę „podziału łupów” w obsadzie wielu funkcji w administracji centralnej

i lokalnej tworząc „drużyny polityczne”.

Początkiem próby „odpolityczniania” w Polsce wykonawczej władzy lokalnej stało się wprowadzenie zasady bezpośredniego wyboru przez społeczność lokalną wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, jako jednoosobowych organów wykonawczych gminy (2002 rok).Jednakże wprowadzenie tej zasady na wyższe szczeble samorządu lokalnego napotyka na duży opór polityków. Kandydat na to stanowisko może zostać zaproponowany przez komitet obywatelski, organizacje pozarządowe, grupę wyborców ale także -przez lokalną strukturę partii politycznej, co nie służy odpolitycznieniu tej funkcji, choć oczywiście decydują wyborcy według walorów osobistych kandydata, jego umiejętności praktycznego rozwiązywania problemów lokalnych ,co potwierdzają badania zachowań wyborczych.

Pamiętać należy, że sama dekretacja przez ustawodawcę „odpolitycznienia” nie rozwiąże problemu zależności administracji centralnej i lokalnej od polityki. Tu znaczącą rolę ma do spełnienia zwyczaj polityczny, kultura polityczna nie zezwalająca na takie silne podporządkowanie i sterowanie działaniami wykonawczymi podmiotów posiadających przecież własne unormowania ustawowe swojej pozycji i zakresu własnego działania. Administracja publiczna jako aparat wykonawczy władzy pochodzącej z bezpośrednich wyborów jest częścią systemu politycznego i nie jest możliwe jej całkowite oddzielenie od polityki. Problemem jest określenie granic ingerencji politycznej w działania zarządcze zarówno na szczeblu centralnym jak i lokalnym.

Lokalne układy społeczne

Społeczności lokalne posiadają silne więzi wewnętrzne i tworzą własne lokalne formy życia zbiorowego oparte o wspólne cele, wartości, normy postępowania, jak również własny system kontroli zachowań członków społeczności lokalnej. Kształtują również lokalną opinię publiczną. Społeczności te tworzą strukturę ról społecznych swoich członków, tworząc poczucie przynależności poszczególnych osób czy rodzin ale także poprzez nacisk nieformalny kontrolując ich sposób postępowania. Powodują przestrzeganie ładu społecznego i wpływają na podnoszenie lub obniżanie aspiracji osób zależnie od ich miejsca w strukturze danej społeczności.

Grupa lokalna posiada: *poczucie odrębności ( my i oni), *swoje terytorium, *system powiązań rodzinnych i towarzyskich,* własne symbole, wartości, idee, cele i zadania które chce osiągnąć, *określoną organizację wewnętrzną.

Społeczność lokalna stanowi zbiorowość społeczną połączoną więzami zamieszkania na wspólnym, określonym terytorium, posiadającą wzajemne kontakty, w trakcie których ustala się pozycja jednostki w tym układzie, zbiorowość, w której ustalane są interesy jednostek i małych grup społecznych.Jest ona odrębna od innych zbiorowości terytorialnych.

A. Bardzo istotne dla określenia lokalnej grupy społecznej jest posiadanie wspólnego terytorium na którym dochodzi do kontaktów członków zbiorowości i którego dotyczą ich działania. Na określonym terytorium tworzone są odrębne często wzorce kulturowe, ekonomiczne, system wartości.

Pomimo postępującej globalizacji i migracji małe społeczności zachowują dużą trwałość i odrębność, ponieważ ich członkowie zachowują zastane wzorce działania, poprzez utrzymywanie których czują swą przynależność do danej grupy, posiadanie w niej swojej pozycji, prestiż z tej przynależności. Stosowany jest tutaj mechanizm obronny w postaci stosowania dwu systemów wartości : wobec „swoich” i „obcych”.

Tendencje integracji ponadlokalnej, globalizacji wywołują, jak wcześniej wspominano, reakcję obronną w postaci poszukiwania „korzeni”, zachowania lokalności terytorialnej. Terytorium może obejmować wieś, miasteczko, miasto, osiedle w mieście, „blokowisko”.

Gminę, najniższą strukturę lokalna, tworzy z mocy ustawy społeczność lokalna zamieszkała na określonym terytorium. Składa się ona ze społeczności kilku wsi, posiada organy stanowiące i administrujące oraz instytucje działające na rzecz tych mieszkańców jak : szkoły, przedszkola, biblioteki, domy kultury, instytucje komunalne oraz utrzymujące bezpieczeństwo publiczne. Zachodzi tu większość podziałów i zróżnicowań pozycji społecznej jakie funkcjonują w całym kraju. Następuje także określenie pozycji jednostki według jej wykształcenia, pozycji ekonomicznej, sprawowanej funkcji politycznej czy administracyjnej, aktywności społecznej. Gmina- mała społeczność lokalna jest miejscem ,w którym ścierają się różne interesy jednostek. Przynależność do gminy ma charakter emocjonalny ale i ekonomiczny, polityczny, organizacyjny.

Programy wyborcze partii politycznych wykorzystują przywiązanie do danego terytorium ale także, coraz mocniej, zainteresowanie sprawami ekonomicznymi, rozwojem danego obszaru, gdyż potencjalni wyborcy biorą te kwestie coraz częściej pod uwagę.

B. Oprócz terytorium układ lokalny tworzy się na bazie wartości wokół których powstają więzi integracyjne, a więc instytucji, idei, przedmiotu, obiektu, które cieszą się szacunkiem mieszkańców. Tworzą je ludzie mieszkający na danym obszarze, stąd tak znaczne różnice pomiędzy różnymi miejscowościami i regionami danego kraju w uznawanych za ważne wartościach (pracowitość, zapobiegliwość a lenistwo, religijność a obojętność religijna, poszanowanie przyrody a jej rabunkowa eksploatacja, pęd do wiedzy a brak nią zainteresowania itp.).Wartości te mogą więc mieć różny charakter: ekonomiczne, moralne, naukowe, polityczne, ideologiczne. Nie są one niezmienne; jedne powstają inne zanikają, co jest skutkiem dokonywanych zmian w świadomości społecznej i rozwoju ekonomicznym grupy społecznej. Są one w różnym stopniu akceptowane w różnych zbiorowościach lokalnych, zależnie od tradycji czy oddziaływania lokalnego autorytetu, celów jakie stawia sobie lokalna społeczność.

Jedną z głównych wartości jest praca jako podstawa wartości człowieka ale i źródło rozwoju ekonomicznego. Łączy się z nią ściśle pieniądz tworzący *pozytywne relacje między ludźmi, także- wspierania innych ale i * postawy chciwości ,oszustw - celu życia . Pieniądz realizuje interesy jednostek i grup, tworzy stosunki międzyludzkie .Tworzy stosunki władzy i podległości, nacisku grupowego czy konformizmu wobec norm społecznych. Tworzy struktury społeczne, a ich ramach określa role ich członków i ich status społeczny. Powoduje także powstawanie różnych stosunków pomiędzy poszczególnymi członkami struktur społecznych (administracja a lobby).Zwłaszcza w okresach zmian ustroju społeczno-politycznego państwa, jego przebudowy rola pieniądza wzrasta, co jest widoczne w Polsce po 1989 roku [„ pieniądz rządzi światem”].

Pieniądz, jego ilość w budżecie jest wyznacznikiem możliwości realizacji różnych zadań przez lokalne struktury samorządowe, wpływa na rozwój społeczno-ekonomiczny danego obszaru i jego społeczności .Dochody osiągane przez mieszkańców danego obszaru znacząco wpływają na jego rozwój.

Oprócz wskazanych wartości determinują układ lokalny takie wartości jak: wiara religijna, godność, przyjaźń, pomoc sąsiedzka, autorytet, które stają się wyróżnikiem dla danej zbiorowości.

Wartości te pełnią funkcje: integracyjną i inspiracyjną : łączenia ludzi w jedną grupę społeczną, zbliżenia ich postaw i zachowań do siebie, tworzenia lokalnych organizacji. Następuje integracja psychiczna, fizyczna oraz w dążeniu do realizacji określonego wspólnego celu. Układ ten także uprawnia do działania instytucje realizujące cele i dążenia społeczne. Zabezpiecza również obowiązujący system wartości przed jego rozpadem, umo- żliwiając jego trwanie, co jest szczególnie widoczne w mniejszych społecznościach.

C. Na układ lokalny wpływa również znacząco działalność formalnych struktur władzy lokalnej: organów decyzyjnych i wykonawczych. Personel instytucji lokalnych tworzy grupę władzy (tzw. elitę władzy),a osoby pozostające poza władzą tworzą lokalne grupy (elity) wpływu dążące do wpływania na sposób realizowania władzy lokalnej, na podejmowanie decyzji.

D. Układ lokalny kształtują znacząco grupy wpływu .Działają one za pomocą:

** środków formalnych - poprzez udział we władzy lokalnej (szczególnie -stanowiącej)

** środków nieformalnych - poprzez kształtowanie poglądów władzy na konkretne sprawy

czy nacisk na zastosowanie konkretnych rozwiązań.

Grupami wpływu mogą być lokalne związki zawodowe, związki gospodarcze, stowarzyszenia, partie polityczne, silne grupy gospodarcze, grupy mieszkańców, kluby myśli. Ostatnio znaczącą rolę odgrywać zaczęły agencje, stowarzyszenia, biura, centra działające na rzecz rozwoju lokalnego, które ukierunkowują aspiracje lokalne, wskazują wartości do osiągania pełniąc wiele ról: promocyjną, inspirującą, informacyjną (lokalne bazy informacji gospodarczej, wskazanie słabych i mocnych stron danego obszaru), doradczą (rozwiązania prawne, ekonomiczne, finansowe), konsultacyjną, zarządczą, wspierania finansowego działalności inwestycyjnej (pożyczki, udziały kapitałowe, leasing maszyn i urządzeń, połączenia finansowe), usługową (np. w zakresie przekształceń własnościowych i restrukturyzacyjnych),szkoleniową w zakresie gospodarowania w warunkach gospodarki rynkowej.

E. Ważną rolę w tworzeniu układu lokalnego pełnią także przedsiębiorstwa komunalne, firmy obsługi turystycznej, banki spółdzielcze, których zadaniem statutowym jest działanie na rzecz społeczeństwa lokalnego.

F. Warto wspomnieć również o agencjach i klubach ogólnopolskich, które także wpływają na zmiany funkcjonowania układów lokalnych. Klub Sukcesu Lokalnego propagujący ideę oszczędności lokalnej skupia ponad 20 najlepiej rozwijających się gmin, w tym m. innymi gminę Tarnowo Podgórne, jedną z najzamożniejszych gmin w kraju (300 mln $ inwestycji).

Agencja Rozwoju Komunalnego (ARK) powołana przez Ministra Finansów w 1995 r. stanowi organizację wpływu na rzecz rozwoju lokalnego w Polsce. Inicjuje i wspiera tworzenie systemowych rozwiązań finansowania rozwoju infrastruktury komunalnej, pomaga w opracowaniu strategii rozwoju lokalnego i kredytowania tego rozwoju, uzyskiwania pożyczek dla sektora komunalnego, prowadzi analizy stanu majątkowego, stanu finansów, zdolności kredytowej gmin.

Wszystkie działania zewnętrzne jak i władz lokalnych koncentrują się na tworzeniu klimatu do rozwijania aktywności lokalnej ,co zapewni lepszy rozwój danego obszaru.

Oprócz pozytywnego charakteru działań grup nacisku, grup interesów wskazuje się na aspekt negatywny działania grup interesów w postaci powstawania lokalnych kręgów towarzyskich klik, koterii, a nawet gangów czy mafii.

G. W rozwoju i zmianach lokalnych szczególną rolę spełnia aktywność mieszkańców. Jest ona wyrazem właściwych relacji w społeczeństwie demokratycznym, zainteresowania uczestniczeniem w rozwiązywaniu problemów lokalnych. Przejawia się w tworzeniu stowarzyszeń, organizacji społecznych, inicjatyw o charakterze jednorazowym. Tam gdzie występują konkretne braki w infrastrukturze lokalnej inicjatywa ma długofalowy i zorganizowany charakter (komitety gazyfikacji, elektryfikacji, kanalizacji, budowy drogi, budowy szkoły).Często aktywność ta jest wymuszona przez brak działań kadry władz lokalnych w sprawach istotnych dla mieszkańców lub brak środków finansowych jakimi dysponują władze lokalne. Aktywność działania wzrasta wraz z większym identyfikowaniem się społeczeństwa lokalnego ze swoją „małą ojczyzną”, z tworzeniem zintegrowanej społeczności, wraz z dobrą oceną pracy władz lokalnych, a także, gdy występują lokalne autorytety zdolne zainspirować ludzi do pracy społecznej. Konieczne jest odwrócenie tendencji zatomizowanego działania jednostek w kierunku zgodnego działania grupowego.

Często inicjatywy te mają charakter obronny-sprzeciwiają się różnym inicjatywom władz lokalnych: budowie drogi, wysypiska śmieci, zakładu utylizacji, zajezdni autobusowej, dużych placówek handlowych, boiska sportowego jednak nie generalnie, tylko w pobliżu miejsca zamieszkania. Wtedy też władze lokalne działają w sytuacji konfliktu i mają bardzo trudną rolę do spełnienia ,powinny więc dążyć do współpracy z tymi grupami i szukania rozwiązań kompromisowych.

Aktywność lokalna jest zjawiskiem zmiennym; pojawia się wraz z powstaniem określonych potrzeb i zanika wraz z ich realizacją. Jest ona nieograniczona w formie i czasie, pojawia się niezależnie od działań władzy lokalnej, często też cieszy się dużym zaufaniem społecznym. Spontaniczne działania tworzą kręgi opiniotwórcze, nieformalnych lokalnych przywódców, elity oparte nie na sprawowanych funkcjach czy posiadanym majątku ale na autentycznej działalności. Są one często odmienne od „oficjalnych” elit, liderów powiązanych z władzą lokalną. Mogą więc istnieć dwie niezależne od siebie grupy liderów społeczności lokalnej. Uznaje się, że władza lokalna powinna włączać w rozwiązywanie spraw lokalnych wszystkie aktywne grupy lokalne i tworzyć warunki pomocy dla „samopomocy” ,czyli spontanicznych form aktywności społeczeństwa lokalnego.

Elity lokalne w społeczeństwie lokalnym mają różnorodny charakter i składają się z:

• członków formalnych struktur władzy ( elita władzy )

• członków formalnych struktur gospodarczych ( elita wpływu )

• środowisk społecznych i politycznych ( elita wpływu).

Wytwarzanie się elit lokalnych jest uznawane na normalne zjawisko związane z

powstaniem pewnego poziomu aktywności społecznej. Brak elit powoduje:

** marginalizację grup społecznych - powstanie struktur patologicznych, bezradnych

** marginalizację funkcji władzy - wycofanie jej poparcia, ograniczenie przez

społeczeństwo udziału w sprawach lokalnych ,niezadowolenie społeczeństwa.

Elity lokalne stanowią w społeczności lokalnej mniejszość złożoną z ludzi zajmujących

czołowe miejsce w różnych sferach życia lokalnego (kultura, nauka, gospodarka, polityka). Osoby je tworzące cieszą się poważaniem, osobistym prestiżem, są też przedstawicielami mediów czy wpływowych organizacji ,a więc- osobami wpływowymi na danym obszarze. Znają one lepiej mechanizmy władzy i zarządzania od przeciętnych członków danej społeczności lokalnej, mogą być więc partnerem dla formalnych organów władzy lokalnej.

Im więcej rodzajów elit funkcjonuje, tym bardziej pluralistyczne i demokratyczne jest społeczeństwo. Wielość elit powoduje pomiędzy nimi konkurencję w działaniu ,co może być korzystne dla spraw lokalnych. Wielość ta wynika z różnych kryteriów podziałów społecznych: elity herbowe, elity twórcze, elity władzy, elity sukcesu, elity opiniotwórcze (pisarze, duchowni, uczeni) elity biurokratyczne (hierarchia w danej instytucji -np. zarząd jednostki samorządowej) .

Oprócz elit jako grupy kształtującej stosunki lokalne występują w społecznościach lokalnych lokalni liderzy. Zostają nimi osoby o większym od innych krytycyźmie do postrzeganej rzeczywistości, osoby zamieszkujące małe społeczności lokalne, posiadające zmysł organizacyjny i umiejące skupić wokół siebie inne osoby dla realizacji zadań. Muszą łączyć cechy planistyczno-organizacyjne z mediacyjnymi dla pogodzenia różnic zdań i różnic interesów. Mają do spełnienia kilka zadań:

• identyfikację potrzeb lokalnych i możliwości ich realizacji ,określenie celu działania

• inspirowanie społeczności lokalnej do zwrócenia uwagi na ważne lokalne problemy, współdziałanie w ich rozwiązywaniu

• identyfikowanie osób zainteresowanych działaniem i zapraszanie ich do współpracy, takich które są w stanie realnie pomóc w działaniu (organizacyjnie, finansowo)

• pomoc grupie w rozwiązywaniu problemów i podejmowaniu decyzji

• mobilizację środków finansowych oraz grup ludzi dla określonego zadania

• ocenę skuteczności podejmowanych inicjatyw, publiczne nagradzanie.

Muszą to być osoby o określonej wiedzy, umiejętnościach i doświadczeniu, a więc powinno się kształcić liderów lokalnych poprzez warsztaty, treningi.

Powstawanie elit lokalnych, co widać na przykładzie Polski po zmianie ustroju politycznego po 1989 roku przebiega kilkuetapowo, wraz z rozwojem systemu politycznego:

*od przejęcia władzy *poprzez konsolidację (umocnienie) nowego ładu politycznego *po modernizację ustroju i promowanie rozwoju lokalnego.

W pierwszym etapie zmian ustrojowych obejmują stanowiska osoby będące dotąd w opozycji robiąc szybką karierę. Faza modernizacji wymaga już pracy osób prezentujących przydatność do pełnienia określonych stanowisk i ścieżka kariery wydłuża się.

Badania składu społecznego lokalnych elit władzy w II połowie lat 90 tych w Polsce wykazały, że elity te są zakorzenione na swoim terenie działania. Osoby urodzone w rodzinach zasiedziałych są uznawane za właściwych przedstawicieli, a osoby napływowe nie uzyskują akceptacji (jak w PRL osoby przywożone „ w teczkach”). Poszerza się akceptacja miejscowego pochodzenia elit lokalnych i uczestnictwo lokalnych elit w polityce staje się tradycją rodzinną. Elity lokalne deklarują swoją religijność, gdyż jest ona w małych środowiskach poddana kontroli społecznej. Zaczyna się podnosić średnia wieku rządzących, a także coraz mniej jest osób które po raz pierwszy uczestniczą w sprawowaniu władzy lokalnej. Nastąpił wzrost poziomu wykształcenia rządzących; dużo osób z wykształceniem wyższym przy jego ogólnie niskim poziomie wśród społeczeństwa lokalnego. Jednakże fakt ten spowodował tendencję do odrzucania przez elity samorządowe idei bezpośredniego uczestnictwa społeczeństwa w podejmowaniu decyzji

W 1990 roku nastąpiła wymiana grupy rządzącej i zmiana pokoleniowa wśród osób wpływających na losy spraw lokalnych. Młodsi liderzy byli lepiej wykształceni i akceptowali dokonywane przemiany ekonomiczne, własnościowe i społeczne, mieli dobre rozeznanie społecznych, ekonomicznych i politycznych potrzeb lokalnych. Nastąpiło usadowienie się na pozycjach ale i lekceważenie społeczeństwa lokalnego i potrzeby komunikacji z nim. Na skutek nowelizacji ustawy samorządowej w 2002 r. ograniczającej liczbę radnych gminy o ok.25% uzyskanie mandatu stało się trudniejsze, co spowodowało utrzymanie się trzonu „starych” politycznych liderów lokalnych z 1990 roku, reprezentujących określone partie polityczne a utrudnienie przebicia się na rynku lokalnym nowych przedstawicieli lokalnych.

Natomiast bezpośredni wybór wójta, burmistrza, prezydenta miasta spowodował wzmocnienie jego pozycji jako lidera lokalnego oraz pomniejszenie roli kolegialnego ciała elitarnego-rady. Nastąpiło odejście od współdziałania formalnych i nieformalnych elit lokalnych w kierunku formalnych elit umocowanych politycznie. Nie jest to zjawisko korzystne dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego.

Niewielki jest udział kobiet w lokalnych elitach; wyższy w administracji niż w polityce lokalnej i wynosi w administracji: około 22% w wojewódzwtie,41% w powiecie i 36% w gminie. Większość elity politycznej we władzach stanowiących jest przedstawicielami partii politycznych ,trochę mniej w administracji lokalnej. Trzon polskiej lokalnej elity politycznej stanowią mężczyźni w wieku 40-50 lat, z wyższym wykształceniem, urodzeni lub dawno osiedleni w miejscowościach w których sprawują władzę i obejmujący swoje stanowiska po 1989 roku.

Wśród wartości jakie uznają elity lokalne za najważniejsze wymieniane są: uczciwość, prawdomówność w działalności społeczno-politycznej, szybki rozwój gospodarczy, ale bez kosztów ludzkich, konkurencja, prywatna przedsiębiorczość, uznawanie praw mniejszości i tolerowanie różnic, akceptacja pluralizmu, gotowość do rozwiązywania konfliktów, skłonność do ich unikania Polskie elity lokalne odrzucają egalitaryzm ekonomiczny, co wynika z przyjęcia zasad gospodarki rynkowej. Nie akceptują także, zwłaszcza na najniższych szczeblach samorządowych, udziału (partycypacji) społeczeństwa lokalnego w podejmowaniu decyzji politycznych, jak ma to miejsce wśród elit państw o długiej tradycji demokracji, uznając, że rodzi to niepotrzebne konflikty, natomiast godzą się na uczestnictwo społeczeństwa w formie konsultacji społecznej. Odrzucenie zasady równości praw do decydowania o sprawach publicznych jest tendencją niebezpieczną politycznie.

Elity lokalne uznają przewagę spraw lokalnych nad ogólnopaństwowymi, uznając, że cele państwa nie mogą być osiągane kosztem obszarów lokalnych ,a ludzie powinni dbać przede wszystkim o sprawy swojego terenu.

Różnice pokoleniowe uwidaczniają się w akceptacji lub nie poszczególnych zasad działania publicznego. Osoby starsze bardziej akceptują równość ekonomiczną - egalitaryzm i uczciwość, odrzucają kapitalizm, deklarują unikanie konfliktów, negują szersze uczestnictwo społeczeństwa w zarządzaniu. Młodsi, lepiej wykształceni akceptują kapitalizm, różnice w pozycji społecznej , występowanie sytuacji konfliktowych, nie preferują zdecydowanie spraw lokalnych patrząc szerzej. Widać zmianę generacyjną wśród elit lokalnych, które będą także bardziej skłonne w dalszej perspektywie do udziału społeczeństwa lokalnego w podejmowaniu decyzji.

Widoczne jest zróżnicowanie w postawach elit lokalnych ( klasy średniej) zależnie od miejsca ich życia. Wieś i małe miasto kształtuje elity nastawione religijnie, egalitarnie, uznające konieczność udzielania pomocy przez państwo ludziom, mniej nastawione na reformy i konflikty, a bardziej na spokojny, powolny rozwój. Liderzy z dużego miasta jako czynniki istotne uznają szybki rozwój gospodarki, decentralizację zarządzania, pracę jako podstawowy czynnik rozwoju, mniej przywiązując znaczenie do religii.

Istnieje zasadnicze zróżnicowanie postaw polskiej elity lokalnej wobec rozwoju gospodarczego. Tereny Wielkopolski i przygranicznych obszarów Ziem Zachodnich ( były zabór pruski i ziemie należące do dawnej Rzeszy Niemieckiej) są nastawione prorozwojowo, cenią pracę własną, odrzucają egalitaryzm, czyli interwencyjne wyrównywanie poziomów życia oraz etatyzm, to jest działanie państwa w tej sferze. Najmniejszy poziom motywacji do rozwoju wykazują elity regionów południowych (byłej Galicji) oraz wschodnich (były zabór rosyjski).Tak więc nadal różnice w motywacji działania elit lokalnych rzutują na zróżnicowanie rozwoju gospodarczego i społecznego poszczególnych części Polski.

Konflikty w społecznościach lokalnych

Sprawowanie władzy lokalnej stanowi często administrowanie konfliktami lokalnymi, a więc - rozbieżnościami interesów. Mają one charakter *interpersonalny (pomiędzy osobami ) lub *organizacyjny (pomiędzy instytucjami lub z instytucjami).Mają swoją dynamikę, przechodzą różne fazy rozwojowe od utajonej do jawnej , w której następuje uzewnętrznienie podłoża konfliktu i częste wciąganie w konflikt innych osób.

Skutki negatywne konfliktów to niezadowolenie,wrogość, brak współpracy z władzą lokalną, rozbicie społeczeństwa lokalnego.

Skutki pozytywne konfliktów to innowacje, zmiana rozwiązań lokalnych, zmiany postaw społeczeństwa.

Konflikty *w strukturach władzy lokalnej wynikać mogą z faktu iż jest to jeszcze mało doświadczona samorządowa struktura władzy lokalnej, że dokonują się bolesne przekształcenia własnościowe gospodarki i zmiany w jej zarządzaniu, konieczność unowocześniania, zmian organizacyjnych, że występuje potrzeba dokonania zmian infrastruktury, w tym-usług publicznych, istnieje duże bezrobocie lokalne, samorządy mają słabą pozycję finansową oraz słabą kadrę wykonawczą, brakuje rozwiązań przestrzennych a także kultura polityczna (zwyczaje, tradycja, zasady postępowania w życiu publicznym) zarówno władzy lokalnej jak i obywateli jest słabo rozwinięta.

Władze lokalne muszą mieć świadomość permanentnego działania w stanie konfliktu oraz umiejętność jego rozładowywania, załatwiania. Musi nastąpić realna ocena sytuacji, stanowiska własnego i strony przeciwnej oraz komunikowanie się z drugą stroną umożliwiające szukanie dróg rozwiązania sprawy. Jest to działanie określone jako zarządzanie konfliktem, a więc utrzymanie kontroli nad jego przebiegiem poprzez uświadomienie stronom celu nadrzędnego oraz zagrożeń i strat z konfliktu wynikających oraz wspólne poszukiwanie dróg jego zakończenia.

Autokratyczne zakończenie konfliktu możliwe jest w instytucjach hierarchicznych poprzez zdecydowane działanie podmiotu kierującego, ale nie wobec społeczeństwa demokratycznego. Kompromis jest uznawany za lepszą formę załatwiania sprawy niż jednostronne działanie, które tylko ukrywa konflikt nie rozwiązując go.

Stosunki lokalne zależą od jakości władz lokalnych; ich umiejętności współdziałania z lokalnymi strukturami, kontaktowania się ze społeczeństwem poprzez lokalne środki przekazu i instytucje opiniotwórcze, przekazywania istotnych informacji społeczeństwu, jawnego, transparentnego działania.

Kontrola społeczeństwa lokalnego nad wykonywaniem zadań publicznych przez formalne struktury samorządowe

Jako podmiot władzy lokalnej społeczeństwo lokalne ma prawo do dokonywania kontroli działania wybranych przez siebie władz. Jednostka samorządowa jest nie tylko jednostką terytorialną ale i odrębną korporacją terytorialną ,a więc związkiem mieszkańców danego obszaru. Dlatego też jej mieszkańcy mają prawo, jako podmioty prawa - sformalizowana grupa społeczna do podejmowania działań kontrolnych wobec wybranych przez siebie przedstawicieli.

Społeczeństwo lokalne ponosi ciężary na rzecz wspólnoty samorządowej, korzysta ze wspólnych urządzeń, tworzy własne organy przedstawicielskie i wykonawcze i ma prawo do pełnej kontroli działania organów tej wspólnoty.

Kontrola ta jest realizowana przede wszystkim w oparciu o ocenę przez obywateli :

• zgodności działania władzy lokalnej z interesami członków wspólnoty,

• właściwej jakości realizowanych usług publicznych.

Uwzględnia ona *kryterium sprawności, efektywności, rzetelności, sprawiedliwości działania władzy lokalnej stanowiącej i wykonawczej,

może być także realizowana w oparciu o *kryteria konstytucyjne i ustawowe dotyczące zasad działania samorządu lokalnego.

Korzystanie z możliwości dokonywania kontroli obywatelskiej jest wyznacznikiem poziomu partycypacji społecznej w działaniu samorządu lokalnego Kontrola ta jest odmienna w swym charakterze od wykonywanej przez wyspecjalizowane instytucje formalnej kontroli zawodowej .Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego obywatel może czynić wszystko co nie jest zakazane prawem ( w odróżnieniu od organów działających ściśle według zasad określonych normami prawa).

Kontrola obywatelska, ażeby była skuteczna musi również posiadać własne instrumenty prawne, które pozwolą na wymuszenie konkretnych działań poddanych kontroli organów władzy lokalnej. Kontrola ta może być realizowana w sposób bezpośredni lub pośredni.

Kontrola bezpośrednia opiera się na bieżącej ocenie działań organów samorządu gminy, powiatu czy województwa i porównaniu stanu oczekiwanych przez społeczeństwo działań władz lokalnych z działaniem faktycznym. Jej efekt stanowi podjęcie decyzji o losach kontrolowanego podmiotu (organu stanowiącego: rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa samorządowego oraz organu wykonawczego: wójta, burmistrza, prezydenta, starosty i zarządu powiatu oraz marszałka i zarządu województwa samorządowego).

Decyzja taka może zostać podjęta w formie dokonania *nowego aktu wyborczego lub wyrażenia woli w stosunku do organu stanowiącego oraz wójta gminy ,burmistrza, prezydenta miasta -w drodze *referendum lokalnego przeprowadzonego z inicjatywy mieszkańców gminy,powiatu, województwa lub rady gminy, powiatu, sejmiku województwa.

Pośrednie formy kontroli organów samorządu stanowią:

* skarga powszechna (art.101 usg, 87.usp,90 usw) skierowana do sądu administracyjnego na

wydany przez organ samorządowy akt prawny z zakresu administracji publicznej

naruszający interes prawny lub faktyczny skarżącego (uchwały stanowiące akty administra-

cyjne generalne czy indywidualne: nadanie nazwy ulicy, akty prawa miejscowego ),

* skarga na nie podejmowanie przez organ czynności nakazanych prawem lub naruszanie

przez czynności faktyczne lub prawne praw osób trzecich .( art.101a usg,88 usp, 91 usw),

*skarga konstytucyjna ( do TK) na naruszenie przez akt normatywny na podstawie którego

został wydany akt prawa miejscowego praw i wolności człowieka i obywatela,

* kontrola odwoławcza od wydawanych przez organ samorządu decyzji administracyjnych

realizowana przez samorządowe kolegium odwoławcze,

*składanie skarg i wniosków dotyczących działalności organów administracji samorządowej

do organów sprawujących nadzór bezpośredni (rada nad zarządem ) lub ogólny (Prezes

Rady Ministrów),

* inne, nieznormatywizowane formy oddziaływania- wszystkie dozwolone prawem jak

oddziaływanie opinii publicznej, mediów lokalnych.

Warunkiem dobrego sprawowania kontroli społecznej jest jawność i przejrzystość działania samorządu, posiadanie pełnej informacji o działaniach władzy lokalnej, dostępność tej informacji dla społeczeństwa lokalnego.

**Jawność, przejrzystość działania władzy publicznej została przywrócona w Polsce zapisem Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., co zrównało standardy działania w sferze publicznej w Polsce i krajach tzw. Europy Zachodniej. W preambule Konstytucji zawarta została intencja zapewnienia rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Art. 61 Konstytucji ustanowił prawo obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to dotyczy organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, władz samorządu terytorialnego, gospodarczego i zawodowego, a także podmiotów niepublicznych wykonujących zadania publiczne [ustawa z 1998 r. o finansach publicznych, ustawa z 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców].

Osoby związane z samorządem lokalnym pełniące funkcje publiczne to : radni, członkowie zarządu i osoby pełniące jednoosobowo funkcje wykonawcze, pracownicy administracji rządowej, pracownicy nieusługowi samorządowi, inne osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych, pracownicy (art.15 par.13 k.k.) organu kontroli samorządu terytorialnego.

Kryterium jawności stanowi więc wykonywanie zadań publicznych.

** Istotne znaczenie dla realizacji uprawnień kontrolnych społeczeństwa miało uchwalenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. nr 112,poz.1198).Ustawa ta przyznaje prawo do informacji publicznej każdemu, bez wykazywania szczególnego interesu prawnego i faktycznego, a władze publiczne obowiązane są takie informacje udostępniać. Ograniczenia w udostępnianiu informacji dotyczą jedynie prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczenie takie nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Nie można ograniczać dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu prowadzonym przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym, cywilnym ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie to dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji.

Prawo do informacji publicznej obejmuje;

• uprawnienie do uzyskania informacji

• wgląd do dokumentów urzędowych

• dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów

• prawo uzyskania niezwłocznego informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Podmiot, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z uwagi na:

*ochronę danych osobowych

* prawo do prywatności

* tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, statystyczna i skarbowa

ma prawo do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie tej informacji.

.

Oczywiście wykonywanie kontroli społecznej może być realizowane tylko wtedy, gdy zostanie spełniony podstawowy warunek w postaci aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym członków społeczności lokalnej. Bariery na jakie napotykają członkowie społeczeństwa lokalnego mają charakter prawny ale i mentalny- bezpodstawnego ( bez podstawy prawnej) braku zgody członków władz lokalnych na kontrolowanie ich działań jako publicznych funkcjonariuszy lokalnych, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r, który na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji sądy obowiązane są stosować bezpośrednio).

** Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi - między innymi- iż prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z zasad państw demokratycznych. Prawo to ma być na szczeblu lokalnym realizowane w sposób najbardziej bezpośredni. Idea kierowania sprawami publicznymi przez społeczności lokalne zawarta w preambule do tej Karty daje podstawę prawną do realizowania przez członków wspólnoty lokalnej kontroli działania lokalnych władz publicznych, ponieważ kontrola stanowi składnik każdego procesu kierowania.

Jawność, przejrzystość, transparentność działania w publicznej sferze lokalnej oznacza więc prawo społeczności lokalnych do pełnego wglądu w działanie organów lokalnych, w tym - administracji lokalnej. Administrowanie sprawami społecznymi stanowi służbę na rzecz społeczności lokalnych. Przejrzystość działania władz lokalnych pozwala każdemu członkowi społeczeństwa lokalnego na sprawdzanie *drogi podejmowania decyzji, *kryteriów zastosowanych przy dokonanym wyborze ,a także na zorientowanie się czy *zamierzone działania są realizowane i * w jaki sposób przebiega ich realizacja. Tak jak wspomniano wcześniej akceptacja społeczna następuje wówczas, gdy motywy i środki działania władzy lokalnej są jasne, zrozumiałe oraz zgodne z oczekiwaniami członków społeczności lokalnej. Możliwość stałego monitorowania działań przedstawicieli lokalnych zapobiega podziałowi znanemu z poprzedniego systemu ustrojowego na kategorię „my” i „oni” ,a więc - wyalienowaniu się władzy lokalnej od swoich mandatariuszy.

Uważa się powszechnie, że bariery stawiane przejrzystości działań sprzyjają tworzeniu się systemu zachowań korupcyjnych. Kraje postsocjalistyczne muszą być szczególnie wyczulone na ten aspekt życia publicznego, ponieważ brak było tu wykształconych przez długi okres czasu demokratycznych norm postępowania.

** Ustawy samorządowe nakazują jawność działania (art.11b ust.2 ustawy o samorządzie gminy, art.8 a ustawy o samorządzie powiatowym ,art. 15 a ustawy o samorządzie województwa) oraz dają prawo obywatelom do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady i posiedzenia komisji. Przebieg obrad może być przez osoby na niej obecne rejestrowany ( obraz i dźwięk -ONSA z 12.X.1999 r.).Natomiast obrady zarządów (organów wykonawczych) nie są jawne, choć można uzyskać wgląd w protokoły posiedzeń (art. 11 b usg, art. 8a usp, art. 15 a usw).

Pracownicy samorządowi mają obowiązek informowania organów, instytucji, osób fizycznych oraz udostępniania dokumentów będących w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania (art. 15 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych).Odmowa może dotyczyć tylko tych dokumentów lub ich części, których udostępnienie jest prawnie zakazane. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie obowiązków pracowniczych i skutkuje pociągnięciem do odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej.

** Prawo prasowe (ustawa z 1984r., znacząco znowelizowana w 1990 r.-zniesienie cenzury) stanowi bardzo istotny instrument realizacji prawa społeczności lokalnej do informacji o działaniach władzy lokalnej.

Zasady zawarte w nowelizacji zagwarantowała następnie w 1997 r. Konstytucja RP. W

* art. 14 ustanowiła ona gwarancję wolności prasy i innych środków masowego przekazu ,a w * art. 54 ust.2 zakazała cenzury prewencyjnej tych środków przekazu.

Media mają prawo do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, w tym -samorządu, a także prawo formułowania uwag krytycznych oraz spostrzeżeń. Władze ( w tym lokalne) mają obowiązek reakcji na krytykę najpóźniej w ciągu 1 miesiąca. Sąd Najwyższy uznał w uchwale (z 1987 r.) iż brak odpowiedzi we skazanym terminie stanowi działanie oznaczające odmowę udzielenia informacji, co daje prawo do zaskarżenia tego zachowania do sądu administracyjnego. Uznał tym samym odpowiedź na krytykę za element prawa do informacji.

Warto zwrócić uwagę na treść art.14 ust.6 ustawy, który uznaje, że nie wolno bez zgody osoby zainteresowanej publikować informacji oraz danych dotyczących jej życia prywatnego, chyba że wiąże się to z jej działalnością publiczną.

Rzecznik Praw Obywatelskich, którego zadaniem jest strzeżenie praw obywateli, w tym osób pełniących funkcje publiczne, wywiódł w rewizji nadzwyczajnej skierowanej do Sądu Najwyższego pogląd, że „osoby zajmujące eksponowane miejsce w życiu publicznym muszą pogodzić się z ograniczoną ochroną ich dóbr osobistych” a SN podzielił to stanowisko w swoim wyroku. Pełnienie funkcji publicznej jest dobrowolne i ten kto godzi się być osobą publiczną musi godzić się na wyłączenie pewnej sfery ochrony prywatności.

**Jawność stanowionych aktów prawa wynika z jawności działania władz publicznych. Standard demokratycznego państwa prawnego nakazuje dla obowiązywania aktów prawnych powszechnie obowiązujących ich publiczne ogłoszenie.

Zgodna z tymi standardami oraz zapisem art. 88 Konstytucji RP ustawa z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych warunkuje wejście w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego (lokalnego) od ich publicznego ogłoszenia, tak aby ich treść mogła być znana wszystkim obywatelom państwa i osobom w nim przebywającym .Główne publikatory to: Dziennik Ustaw i Monitor Polski.

W przypadku aktów prawa lokalnego publikacja następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym wydawanym przez wojewodę, mogą być one także ogłoszone w prasie lokalnej, obwieszczeniami czy w wydawanych zbiorach uchwał. Ponadto- dla zapewnienia dostępności aktów prawnych- organy gminy, powiatu, województwa mają ustawowy obowiązek prowadzenia zbioru własnych aktów prawa miejscowego i ich udostępniania.

Konsultacje we wspólnocie samorządowej.

Jest to forma gwarantująca jawność działania wspólnot lokalnych, wskazana w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego i w Konstytucji RP.

Oprócz działania organów przedstawicielskich możliwe jest działanie bezpośrednie członków społeczności lokalnej w formie wyborów lokalnych, referendum lokalnego oraz konsultacji społecznej. Ustawodawca posługuje się terminem ”konsultacja społeczna” bez wyjaśnienia jego treści, dlatego też nauka definiuje je jako działanie o charakterze doradczym, opiniującym, realizowane przez całą społeczność bądź przez jej przedstawicieli. Jest to forma uczestnictwa zewnętrznego w podejmowaniu decyzji przez organy lokalne i ma charakter uzupełniający, subsydiarny. Konsultacja ma charakter oświadczenia wiedzy lub woli podmiotów konsultujących. Polega na wyrażaniu i przekazywaniu opinii od społeczeństwa sprawującego bezpośrednią władzę lokalną do organów podejmujących ważniejsze decyzje społeczne, polityczne i gospodarcze przed podjęciem decyzji wobec projektu tej decyzji, z zagwarantowaniem wpływu na podejmowaną decyzję. Może być podejmowana *na etapie zbierania informacji dotyczących rozstrzyganego problemu lub* na etapie dokonywania wyboru opracowanego wariantu.

*Podmiotem konsultującym projektowaną decyzję jest decydent zarządzający sprawami lokalnymi tj. organy samorządowe oraz jednostki im podlegające lub tez organ administracji rządowej Rada Ministrów.

*Podmiot konsultowany oznacza tych, którzy wyrażą opinię bezpośrednio tj. mieszkańców jednostki samorządu lokalnego bezpośrednio zainteresowanych :

** niezorganizowanych i wtedy każdy wyraża wolę indywidualnie

** zorganizowanych, wyrażających wolę poprzez reprezentację np. w postaci komitetów wyraźnie upoważnionych przez mieszkańców do działania.

Oprócz mieszkańców w sprawach lokalnych podmiotem konsultowanym, na podstawie odrębnych ustaw, mogą być związki zawodowe (w zakresie swego działania).

Konsultacje mogą mieć charakter fakultatywny lub obligatoryjny; na ich charakter wskazują w konkretnych przypadkach przepisy prawa.

Konsultacje społeczne mają charakter uprawnienia - a nie- obowiązku, dlatego nie ma możliwości przymuszenia członków społeczeństwa do uczestniczenia w nich. Prawo to mieści się w kategorii praw politycznych ( oprócz praw wolnościowych oraz prawa do pozytywnych świadczeń ze strony państwa).Natomiast członkowie społeczności lokalnych mogą na podstawie zapisów ustaw samorządowych dochodzić swego prawa do konsultacji przed sądem administracyjnym) wówczas, gdy ma ono charakter obligatoryjny [podmiotowe prawo do współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych].

Konsultacje są zwykle inicjowane przez decydenta działającego z własnej woli lub z woli ustawodawcy (obowiązek ustawowy), ale mogą odbywać się także z wniosku mieszkańców o poddanie danej sprawy konsultacji społecznej.

Konsultacja różni się od drugiej formy bezpośredniego wyrażania woli przez społeczeństwo jaką jest referendum tym, że celem konsultacji jest wyrażenie opinii, a celem referendum jest podjęcie bezpośredniego rozstrzygnięcia.

Ponieważ podstawę prawną konsultacji w Polsce stanowią zapisy konstytucji, ustaw samorządowych oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EKST), ale zapisy te mają charakter bardzo ogólnikowy pojawia się postulat uregulowania kwestii konsultacji jednym aktem prawnym.

EKST przewiduje jako sytuacje wymagające skonsultowania przez społeczność lokalną (co zostało inkorporowane do polskich ustaw samorządowych oraz innych państw-sygnatariuszy):

1) modyfikację granic społeczności lokalnej ( w społeczności lokalnej)

2) opracowywanie planów i podejmowanie decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio je dotyczących ( ze społecznościami)

3) zakres form przyznawania zasobów finansowych pochodzących z redystrybucji dochodu-ze społecznościami, (a więc - z ich przedstawicielami).

Brak przeprowadzenia konsultacji społeczeństwa lokalnego w przypadku ustawowego obowiązku powoduje nieważność z mocy prawa podjętych działań ( uchwały o zmianie, modyfikacji granic, o utworzeniu jednostki pomocniczej, uchwały dotyczące procedury planowania przestrzennego czy te w których nastąpiło uchybienie obowiązkowej konsultacji ze związkami zawodowymi).

Konsultacje, obok badania opinii publicznej służą podejmowaniu trafnych decyzji przez władze społeczeństwa lokalnego i zapobiegają nieporozumieniom społecznym, związanym z podejmowaniem często trudnych rozstrzygnięć. Służą podejmowaniu decyzji wynegocjowanych, a więc akceptowanych przez społeczeństwo lokalne ,a nie -jak dawniej -decyzji arbitralnych, niezrozumiałych dla społeczeństwa.

Porządek i bezpieczeństwo lokalne.

Społeczności lokalne mają ustawowy obowiązek zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego na swoim obszarze działania.

Dla realizacji tego zadania tworzona jest w państwach europejskich oraz Ameryki Północnej policja lokalna, samorządowa (community policing) . Z założenia wykonuje ona swoje zadania w nieco odmienny sposób od tzw. zwykłej policji .Zajmuje się czynnościami porządkowo -administracyjnymi, wykonuje czynności nie cierpiące zwłoki, nie prowadzi natomiast pracy dochodzeniowo-śledczej,nie stosuje też grupowych środków przymusu bezpośredniego (miotacze gazu, armatki wodne). Jej jednostkami organizacyjnymi są posterunki działające na terenie gmin, a więc samorządu najniższego szczebla, tworzone przez komendanta szczebla rejonu, na wniosek właściwego samorządu lokalnego. Policja lokalna jest również dofinansowywana przez organy samorządu lokalnego.

Takie ułożenie zadań policji ma na celu lepsze służenie przez policję sprawom lokalnym, traktowanie policji lokalnej jako służby społeczeństwu lokalnemu. Model policji lokalnej-aktywnej, zdecentralizowanej daje zwiększenie poczucia bezpieczeństwa obywateli .Mają oni na bieżąco kontakt ze swoimi dzielnicowymi, wybieranymi według kryterium posiadania określonych kwalifikacji, komunikatywności i kultury osobistej, chętnie z nimi współdziałają, mają do tej policji zaufanie, co wykazały badania amerykańskie. Policja lokalna współpracuje z architektami w zakresie organizacji przestrzeni mieszkalnej w sposób utrudniający przestępczość i zakłócanie porządku, a także w celu tworzenia przyjaznych komisariatów, z salami do spotkań z mieszkańcami (Kanada) tworzącymi klimat do współpracy. Policja lokalna prowadzi stałą służbę patrolową dla nawiązywania kontaktu z mieszkańcami oraz zwiększenia poczucia ich bezpieczeństwa. Są to działania zgodne z postulatami mieszkańców. W Japonii powszechne jest stawianie posterunków-budek na rogach ulic, przed stacjami, w centrach handlowych oraz również piesze patrole. W Polsce, w Krakowie zwiększenie ilości pieszych patroli na Plantach w 1991 roku spowodowało znaczący spadek pospolitych przestępstw na tym obszarze ( bójek, kradzieży, włamań).

Model policji lokalnej bardzo dobrze sprawdza się w Kanadzie, USA, Anglii. Zwiększył on poczucie bezpieczeństwa, integrację obywateli poprzez włączanie ich w lokalne programy bezpieczeństwa, podniósł zdecydowanie poziom zaufania do policji jako instytucji, wzmocnił jej wizerunek jako symbolu porządku i bezpieczeństwa. Dzielnicowi (konstable) z ich rolą prewencyjną okazali się nie do przecenienia .Są oni starsi od innych policjantów, doświadczeni życiowo, a praca w tym charakterze nie jest traktowana jako kara ale wręcz dowód docenienia ich umiejętności. Poprzez nawiązywanie bezpośrednich kontaktów z członkami społeczeństwa lokalnego zbierają informacje dające często możliwość podejmowania działań zapobiegających przestępstwom.

* W Polsce model państwowej policji lokalnej miał być powszechnie wprowadzony w życie po 1989 r., na mocy nowelizacji ustawy o Policji z roku 1990 (art.4). W 1990 roku powstało około 1300 posterunków policji lokalnej w gminach ,ale już w 1993 roku było ich tylko 546.

* W 1993 roku kolejną nowelizacją ustawy o Policji zlikwidowano państwową Policję lokalną. Przyczyn tego stanu rzeczy upatruje się w niechęci tzw. starej policji do tworzenia tej gałęzi jej działalności uznawanej przez nią za mało poważną, niechęci policjantów do podejmowania w niej pracy, a także niechęci samorządów do obciążania budżetów lokalnych finansowaniem pracy jednostek o ograniczonych uprawnieniach. Idea ta została wcielona w życie we wczesnym stadium działania samorządności lokalnej i nie znalazła zrozumienia u osób ją realizujących.

* Po pierwszej nieudanej próbie przygotowano w Polsce w 1993 roku projekt ustawy o policji samorządowej. Zawierał on zasadę tworzenia osobnej formacji policji samorządowej podporządkowanej staroście, finansowanej z budżetu powiatu, a więc silnie podporządkowanej samorządowi terytorialnemu. Zakładano służebną rolę policji samorządowej wobec społeczności lokalnej, chroniącej prawa każdej osoby przebywającej na jej terenie działania. Miała ona inicjować działania zapobiegające naruszeniom porządku publicznego i współdziałać w tym zakresie ze społeczeństwem i organami rządowymi, samorządowymi, organizacjami społecznymi. Miała także pomagać obywatelom w drobnych sprawach życia codziennego. Jej zadaniem było skupienie się na sprawach lokalnych oraz ruchu drogowym. Nie doszło jednak do uchwalenia ustawy i powołania policji w tym kształcie.

* Reforma samorządowa z 1998 roku nałożyła na tworzone powiaty ciężar zapewnienia porządku i ochrony bezpieczeństwa publicznego społecznościom lokalnym. Nastąpiło zespolenie osobowe i terytorialne pod zwierzchnictwem starosty służb inspekcji i straży w -tym- policji. Na szczeblu województw zespolenie to nastąpiło pod zwierzchnictwem wojewody, czyli organu administracji rządowej. To rozwiązanie miało zapewnić szybkość i jednolitość działania tych służb oraz wzmocnić odpowiedzialność za realizację przez nie zadań na danym obszarze poprzez ponoszenie odpowiedzialności za te działania przez starostę i wojewodę. Służby ochrony porządku publicznego opracowują programy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapobiegające jego naruszeniom, mają za zadanie zapobieganie i obronę przed kataklizmami, żywiołami, a więc działają łącznie a nie- jak dawniej - oddzielnie, choć układ resortowy, w tym podległość ich wyższym władzom nie zostały zlikwidowane.

* Jako substytut policji lokalnej utworzono ustawą z 1997 roku o strażach gminnych

( weszła w życie w 1998 r.) straż gminną. Tworzy ją rada gminy po zaopiniowaniu przez komendanta wojewódzkiego Policji ( a więc organu rządowego).Strażą kieruje komendant, a jego przełożonym jest wójt/burmistrz/prezydent miasta. Nadzór ogólny nad działalnością straży sprawuje terytorialnie wójt/burmistrz/prezydent,a nadzór fachowy- Komendant Główny Policji poprzez właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. W czasie nadzwyczajnych wydarzeń losowych : katastrofy, klęski żywiołowej, powszechnego lub lokalnego zagrożenia bezpieczeństwa publicznego straż może podejmować wspólne działania z Policją. I wzajemnie- Policja ma również obowiązek współdziałania ze strażami gminnymi nie tylko w sytuacjach nadzwyczajnych ale i na co dzień.

* Po powołaniu straży gminnej, wobec nie powołania policji lokalnej zmieniono kolejną nowelizacją ustawy o Policji zasady działania Policji w terenie. Powołano dzielnicowych działających w rewirach, którzy, tak jak konstable w policjach lokalnych mają za zadanie utrzymywanie kontaktu ze społeczeństwem, a nie prowadzą czynności operacyjno-dochodzeniowych.

* W zakresie utrzymywania porządku publicznego organy stanowiące lub w wypadkach nagłych organy wykonawcze samorządu mogą wydawać akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym w sytuacji, gdy samorząd uzna, że konieczne jest określenie zasad zachowania się przez obywateli gdy nie uczynił tego ustawodawca (luka w prawie) ,a brak regulacji spowodować może zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub zagrożenie porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Współdziałanie w samorządzie lokalnym.

Ustawy samorządowe ustalają granice obowiązku współpracy do zadań o charakterze publicznym, ponieważ samorząd terytorialny jest organizacją zajmującą się zarządzaniem sprawami publicznymi.

Najpowszechniejszymi formami współdziałania jest tworzenie związków komunalnych, zawieranie na podstawie prawa publicznego porozumień komunalnych oraz tworzenie stowarzyszeń samorządowych.

* Związki komunalne tworzone są pomiędzy jednostkami samorządowymi tego samego szczebla lub różnych szczebli, dla wykonania zadań trudnych lub niemożliwych do realizacji przez pojedynczy samorząd lokalny (np. zapewnienie czystości wód rzeki płynącej przez obszar wielu jednostek samorządowych i stworzenie wspólnego zbiornika wody pitnej).Związki te są nazywane związkami celowymi, ponieważ powstają dla realizacji określonego celu publicznego. Po ich zarejestrowaniu przez ministra spraw wewnętrznych stają się one odrębną od tworzących je samorządów osobą prawną, z własnym organem stanowiącym i zarządczym, która realizuje określone w ich statucie zadania na własny rachunek. Związki komunalne tworzone są dobrowolnie, na podstawie decyzji organów stanowiących terytorialnych jednostek samorządowych, a zupełnie wyjątkowo ustawa może nakazać ich tworzenie przez gminy. Związki te mogą być również likwidowane wolą podmiotów je tworzących.

* Możliwe jest także tworzenie porozumień komunalnych, w wyniku których określone samorządy powierzają wykonanie swojego zadania jednemu z nich, a on przejmuje je do realizacji Środki finansowe na prowadzenie powierzonego zadania ( np.wysypisko śmieci, stacja uzdatniania wody) przekazują samorządy temu z nich , który będzie je realizował. Jest to współdziałanie w wykonywaniu zadań publicznych i dotyczy wykonywania zadań już należących do samorządów ,a nie tworzenia zadań nowych.

* Oprócz tego jednostki samorządowe mogą na mocy porozumień zawieranych z organami administracji rządowej przejmować uchwałą organów stanowiących wykonywanie określonych zadań z zakresu administracji rządowej, oczywiście -za przekazywane na ich realizację środki finansowe. Porozumienia komunalne podlegają publikacji; w przypadku Polski w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

* Stowarzyszenia jednostek samorządowych, jak każde stowarzyszenie mają charakter dobrowolny i służą wyłącznie reprezentowaniu wspólnych interesów, wymianie doświadczeń, wspólnemu podnoszeniu wiedzy samorządowej. Stanowią zbiorową organizację interesu lokalnego. Często stowarzyszenia grupują jedną formę samorządności

( miast, dużych miast-metropolii, gmin, gmin i powiatów) zależnie od intencji ich twórców lub mogą mieć charakter mieszany i bardziej regionalny np. Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Małopolski.

Współdziałanie samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych (tzw. trzeciego sektora)

Współdziałanie to dotyczy realizacji zadań z zakresu lokalnej i regionalnej polityki społecznej. Ta sfera należy do działania administracji państwa i samorządów ale wiele z tych zadań może być z pożytkiem dla ich jakości wykonywanych przez organizacje tzw. trzecie- pozarządowe. W państwie demokratycznym powinna następować równowaga pomiędzy działaniami państwa a organizacjami społeczeństwa. Organizacje pozarządowe stanowią we współczesnych państwach główną emanację działalności społeczeństwa obywatelskiego. Powstają w sposób oddolny, z potrzeby rzeczywistego zaangażowania się w sprawy społeczne osób je tworzących. Celem ich działania jest realizacja „dobra wspólnego”- tworzenia nowych konkretnych efektów współdziałania oraz więzi społecznych wynikających ze zwiększonej aktywności ludzi w sprawach lokalnych. Stanowią one poważną siłę społeczną grupując najbardziej aktywnych przedstawicieli społeczności lokalnej. Uznaje się, że organizacje pozarządowe wzmacniając poczucie solidarności i obywatelstwa stanowią podstawy demokracji i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Podstawę ich angażowania w realizację zadań publicznych stanowi obserwacja oparta o pragmatyzm: lepsze przygotowanie organizacyjno-techniczne do wykonywania określonego typu zadań od obciążonej ich ilością i różnorodnością oraz bardziej biurokratycznej administracji oraz lepsza efektywność wykonywania zadań ( tj. najlepsze wykonanie przy możliwie najniższych nakładach rzeczowych osobowych i finansowych) powodująca też większe zadowolenie klientów korzystających z ich usług. Prywatyzacja w dziedzinie usług publicznych bierze pod uwagę takie czynniki jak : cenę za jednostkową usługę ale i gwarantowanie świadczenia co najmniej na tym samym poziomie jakości, gwarantowanie ciągłości świadczenia w dłuższym okresie czasu, zachowanie ustalonej wysokości jednostkowej ceny usługi ,tak by nie zwiększała ona obciążenia budżetu lokalnego.

Dlatego też w państwach demokratycznych organizacje pozarządowe zyskują coraz więcej zwolenników jako forma demokracji partycypacyjnej oraz forum lepszej, oddolnej identyfikacji potrzeb społecznych, a ich pozycja w państwie i społeczeństwie jest określana i gwarantowana ustawowo. Również Polska doczekała się w 2006 roku ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie. Docenienie społecznej roli organizacji pozarządowych jest zgodne z przyjętą w Konstytucji RP -wzorem innych państw demokratycznych ustrojowej zasady pomocniczości państwa wobec podejmowanych przez społeczeństwo-suwerena działań.

Inna jest filozofia wykonywania zadań przez organy administracji lokalnej a inna przez organizacje pozarządowe .Pierwsze realizują je bo mają taki obowiązek nałożony ustawowo, drugie -ponieważ reagują na potrzeby społeczeństwa lokalnego. Organizacje pozarządowe stały się więc partnerem dla administracji lokalnej w realizacji zadań lokalnych. Dostrzeżenie tej ich roli stanowi wynik przyjęcia idei public service organization- zarządzania zorientowanego na mieszkańca.

Koncepcja ta uznaje że:

• władze lokalne istnieją po to by zaspokoić potrzeby mieszkańców a nie dla siebie,

• są one oceniane na podstawie jakości świadczonych usług,

• ich skuteczność jest oceniana poprzez potrzeby usługobiorców-mieszkańców,

• dla świadczenia dobrych jakościowo i zgodnych z oczekiwaniami mieszkańców usług trzeba się do mieszkańców zbliżyć.

Ustawowe regulacje działania samorządu lokalnego-władzy lokalnej obejmują też zasadę podejmowania współpracy z organizacjami pozarządowymi zgodnie z regulacjami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Uznała ona możliwość zlecania wykonywania zadań publicznych organizacjom „trzecim” (pozarządowym) poprzez

* zawieranie z nimi porozumień administracyjnych dotyczących wykonywania zadań publicznych [powierzanie zadań do realizacji decyzją organu stanowiącego dotowane przez samorząd lokalny] a także poprzez

* zawieranie umów cywilnych i gospodarczych na podstawie realizowanej procedury zamówień publicznych [prowadzonej przez organ wykonawczy]

* dotowanie działania organizacji pozarządowej, jeżeli samorząd uznaje, że realizuje ona na obszarze jego działania zadania istotne społecznie.

Istnienie organizacji pozarządowych stanowi wyzwanie dla młodych samorządów, które często jeszcze nie rozumieją pożytku wynikającego z możliwości odciążenia się w realizacji nałożonych na nie zadań publicznych przez wyspecjalizowane organizacje. Władza lokalna musi uczyć się współpracy z tymi organizacjami i korzystania z ich uzupełniającej roli w efektywnym wykonywaniu zadań na rzecz społeczeństwa lokalnego. W państwach o dłuższej tradycji samorządności i nieprzerwanej demokracji tendencja „prywatyzacji” wykonywania zadań publicznych z koordynującą rolą samorządu jest powszechnie realizowana, a organizacje pozarządowe-co wynika z obserwacji - są lepiej od administracji do tej pracy przygotowane i robią to niższym kosztem. W przypadku Polski kontraktowanie usług organizacji pozarządowych zaczyna już mieć miejsce, głównie w sferze opieki społecznej. Samorząd musi zrozumieć konieczność niewładczego, elastycznego wykonywania zadań nie poprzez swoje struktury, ale przez podmioty które zrobią to najlepiej.

Rozwój zrównoważony, uznany przez ONZ i UE za podstawę działania demokratycznych, państw, a więc uwzględniający rolę wszystkich podmiotów w nich działających subsydiarność i partnerstwo stały się więc w stosunkach władza centralna- organizacje pozarządowe, władza lokalna- organizacje pozarządowe powszechnie przestrzeganym w państwach demokratycznych powszechnym nakazem postępowania.

Współdziałanie samorządu lokalnego i organizacji gospodarczych

Jak wynika z przedstawionych wcześniej uwag działanie władzy lokalnej coraz mniej przypomina działanie dawnej biurokracji w urzędniczych zarękawkach zajmującej się tylko władczym, ścisłym stosowaniem przepisów prawa- co też jest niezbędne w państwie prawa -a coraz częściej ma charakter ekonomiczny i zarządzający, świadczący.

Zwraca się uwagę na zbyt słabą formalną współpracę samorządów lokalnych z organizacjami samorządu gospodarczego, który mógłby wiele wnieść do poprawy jakości działań świadczących władzy lokalnej. Działania samorządu gospodarczego mogłyby lepiej ukierunkowywać proinwestycyjną, prorynkową działalność samorządową także poprzez udział jego przedstawicieli w pracach merytorycznych komisji organów stanowiących -rad.

Uznaje się, że samorządy lokalne powinny podejmować szerszą współpracę z izbami gospodarczymi po to, by przedstawiciele gospodarki:

• tworzyli nowe lokalne miejsca pracy,

• wspólnie budowali z samorządem terytorialnym strategię rozwoju lokalnego,

• prowadzili działalność promocyjną lokalną i regionalną,

• współtworzyli specjalne obszary rozwoju gospodarczego (inkubatory przedsiębiorczości, parki naukowo- technologiczne, specjalne strefy przemysłowe, centra transferu technologii)

• współtworzyli obiekty infrastrukturalne dla swojego obszaru (centra wystawowe, gospodarcze, bazy danych gospodarczych, centra informacji gospodarczej)

• tworzyli przedsięwzięcia „pchające” rozwój lokalny do przodu (giełdy rolno-spożywcze, wielkie targowiska i zespoły handlu hurtowego),

• tworzyli przedsięwzięcia z zakresu wysokich technologii ,jak sieci multimedialne,

• tworzyli lokalne i regionalne rynki kapitałowe (np. banki komunalne, instytucje ubezpieczeniowe),

• współtworzyli instytucje wspomagające biznes w postaci punktów doradztwa, komunalnych struktur obsługujących przedsiębiorców,

• współpracowali z wyspecjalizowanymi izbami dla utworzenia wspólnych planów gospodarczych ( turystyka, lecznictwo uzdrowiskowe).

Ażeby dany obszar lokalny był atrakcyjny gospodarczo, inwestycyjnie konieczne jest wprowadzenie zasady prowadzenia wspólnej działalności lobbingowej i promocyjnej przez oba samorządy: terytorialny i gospodarczy dla dokonania zmian ustawowych w zakresie przyznawania samorządom większego udziału w podatkach państwowych, poszerzenia zakresu ich władztwa podatkowego i możliwości czerpania z niego dochodów na działalność lokalną, dania samorządom prawdziwych ekonomicznych instrumentów pozwalających na tworzenie warunków rozwoju lokalnego. Projekt przygotowanej w 1994 roku, ale nie uchwalonej ustawy o samorządzie gospodarczym zakładał zwiększenie roli samorządów gospodarczych w opiniowaniu projektów aktów prawnych samorządu lokalnego.

Kolejnym obszarem współpracy powinna być polityka przestrzenna, wpływająca na rozwój i atrakcyjność obszarów lokalnych, w tym-miast, dla zapewnienia im zrównoważonego rozwoju.

Samorząd gospodarczy, powinien -obok organizacji pozarządowych- stanowić podmiot partnerski dla samorządów lokalnych w zakresie organizowania wykonywania publicznych usług lokalnych. Władze lokalne, samorządowe powinny -na zasadzie wspominanej wcześniej pomocniczości swoich działań uczestniczyć w obrocie gospodarczym tylko wówczas, gdy sektor prywatny nie zagwarantuje określonych usług publicznych.

Administrowanie lokalne jako realizacja idei New Public Management-NPM ( nowego publicznego zarządzania)

Tak jak wspomniano powyżej typowe polityczne podejście do administrowania sprawami lokalnymi zmienia się w podejście menadżerskie, związane ze świadczeniem na rzecz społeczeństwa lokalnego usług publicznych. Dlatego też następuje propagowanie koncepcji NPM powstałej w latach 80-tych 20 wieku w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii, a w latach 90-tych 20 wieku w USA. Idea ta wyrosła z potrzeby dokonania poprawy funkcjonowania sektora publicznego krytykowanego za rozrzutność w wydatkowaniu środków publicznych oraz za słabe efekty powstające w wyniku absorbcji tych środków. Jest to podejście,którego początków upatruje się już w 19 wiecznych zabiegach reformowania administracji w kierunku odrzucenia czynników politycznych jako podstawy tworzenia jej kadr a zatrudniania fachowców potrafiących uzyskiwać dobre efekty działania w części nie-politycznej, usługowej działań administracji centralnej i lokalnej (służba cywilna i kontrakty menadżerskie). Woodrow Wilson , późniejszy prezydent USA stwierdzał już wtedy, iż problemy administracyjne nie są problemami politycznymi ale należą do sfery działania menadżerskiego, biznesu. Nastąpiło więc już wtedy patrzenie na administrowanie sprawami społecznymi jako na dziedzinę bliską biznesowi, a efektywność uznano za najważniejszy miernik działania administracji. Przesunięto akcent z prawa na zarządzanie. Tradycyjna organizacja administracji - biurokracja- hierarchiczna, wyspecjalizowana, sformalizowana maszyneria ,z podziałem na stanowiska pracy stosuje podejście do jednostki jak do petenta, dlatego uznano, że musi nastąpić zmiana w kierunku fachowego, kompleksowego zarządzania oraz traktowania członków społeczeństwa lokalnego jak klientów czy konsumentów.

W nowym spojrzeniu na administrowanie publiczne na pierwszym miejscu przed procedurami stawiane jest osiąganie wyników w zarządzaniu sprawami lokalnymi, jakość usług publicznych.

Oprócz dobrej jakości dostarczanych przez administrację lokalną usług rozwinięte społeczeństwa oczekują od niej dokonywania pozytywnych zmian w ich życiu w następstwie podejmowanych działań ( komunikacja, porządek ,bezpieczeństwo, kultura, rekreacja). *Dlatego też władze lokalne część zadań realizują poprzez *kupowanie usług od prywatnych podmiotów, które są tańsze i bardziej specjalistycznie wykonywane.

*Drugim sposobem działania władz lokalnych jest *dokonywanie przekształceń własnościowych samorządowych jednostek organizacyjnych w spółki prawa handlowego, ażeby prawidłowo funkcjonowały w warunkach rynkowych i generowały dochód .Spółki samorządowe mogą również oferować swoje usługi i konkurować z sektorem prywatnym oraz ze spółkami innych samorządów.

Te dwie formy działania nazywane są dezagregacją sektora publicznego, z czym wiąże się też zatrudnianie w miejsce biurokratów menadżerów odpowiadających za uzyskane przez administrację lokalną efekty.

Nowa administracja musi* stworzyć pracownikom dobre techniczne warunki do pracy (informatyzacja, technicyzacja).Musi także * „uwolnić kierownictwo”, to jest pozwolić kierownikom na swobodne zarządzanie powierzoną im dziedziną administrowania. Kierownikom w administracji publicznej nowe zarządzanie w administracji przypisuje 5 ról:

• budujących zgodę,

• popularyzatorów spraw lokalnych,

• intepretatorów wartości lokalnych,

• wzoru etycznego postępowania,

• współwykonawców władzy lokalnej.

Nowa administracja posługuje się :

*dialogiem przy podejmowaniu decyzji, co zapewnia ich akceptację przez społeczność

lokalną

*nową kulturą organizacyjną: elastycznością, innowacyjnością, przedsiębiorczością, wykorzystywaniem technologii informatycznych , rozwiązywaniem problemów bez zbędnej formalności, w małych zespołach z udziałem pracowników, brakiem hierarchizacji, zajmowaniem się celami całościowymi ,globalnymi.

Nowe zarządzanie wzbudza jednak krytykę z uwagi na wyraźne przesunięcie działań administracji z regulacyjnych i nakazowych, realizowanych w imieniu państwa na działalność usługową na rzecz konsumentów, a nie -jak podkreślają krytycy -obywateli.

Spojrzenie na członków społeczeństwa lokalnego jak na konsumentów powoduje uwzględnianie najpierw ich indywidualnych interesów, podczas gdy władza lokalna ma zajmować się załatwianiem spraw lokalnych, dotyczących wszystkich członków społeczności lokalnej. Zwraca się uwagę, iż rola obywatela społeczności lokalnej jest znacznie szersza od roli konsumenta dóbr. Oznacza ona bycie członkiem społeczności politycznej jakim jest wspólnota samorządowa, a więc posiadanie uprawnienia do współdecydowania o sprawach wspólnoty. Ograniczenie do roli konsumentów dóbr publicznych powoduje faktycznie odsunięcie obywateli wspólnot lokalnych od możliwości czynnego uczestniczenia w sprawach wspólnoty oraz zastępowanie ich zdania poglądami wyrażanymi przez formalne grupy lobbujące czy przez zamówione sondaże opinii publicznej.

Administracja publiczna ( a więc i samorządowa) działa w imieniu państwa, ma na uwadze jego interes i powinna przeciwdziałać nadmiernie ryzykownym decyzjom poprzez przestrzeganie określonych procedur. Zasada stawiania dążenia do osiągnięcia wyniku przed procedurami, może powodować działanie „na skróty”, także kosztem jakości ,a działanie to dotyczy przecież spraw publicznych i funduszy publicznych.

Również zbytnie podporządkowanie wszelkich działań kryterium efektywności spowodować może, iż pewne działania będą oceniane tylko z punktu widzenia ekonomicznego, bez brania pod uwagę innych kryteriów: znaczenia historycznego, wychowawczego, reprezentacyjnego działań (obiekt historyczny, ścieżka rowerowa, skwerek a szersza droga).

Także funkcjonariusze publiczni powinni ponosić odpowiedzialność za swoje zachowanie, a pracownicy kontraktowi takiej odpowiedzialności nie ponoszą ( nie są funkcjonariuszami).

Rozwój lokalny i regionalny.

Rozwój lokalny odbywa się na poziomie gminy i powiatu (okręgu) ,a rozwój regionalny na poziomie regionu (województwa).

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego oraz Europejska Karta Samorządu Regionalnego przyznały samorządom terytorialnym prawo do samodzielnego decydowania o swoich sprawach ,a więc także do prowadzenia polityki rozwoju swoich obszarów.

Pojęcie gminy i powiatu (okręgu) jest jednoznaczne.W przypadku regionu jest inaczej.

W mikroskali region stanowi największą jednostkę podziału terytorialnego kraju z władzą stanowiącą, wykonawczą ,podmiotowością prawną, własnym budżetem (finansami).

W makroskali stanowi on układ dwu lub więcej państw pozostających w bliskiej odległości z uwagi na uwarunkowania historyczne, kulturowe, społeczne, ekonomiczne, językowe, etniczne uświadomione sobie przez elity tych części państw.

Unia Europejska posługuje się oboma pojęciami regionu. W prowadzonej polityce regionalnej posługuje się * podziałem dokonywanym przez państwa członkowskie, a także *podziałem obszaru wspólnotowego na tzw. regiony statystyczne- NUTS [Nomenclature of Territorial Units for Statistics] pogrupowane na szczeble.

Rozwój lokalny i regionalny oznacza proces zachodzenia wszelkich zmian w jednostkach podziału terytorialnego kraju. Może mieć on charakter pozytywny (rozwój progresywny) oraz negatywny ( rozwój regresywny).Ma on charakter wielowymiarowy, zależy od splotu wielu czynników, stąd jego opisanie i badanie jest trudne i dokonywane na poziomie ogólnym i szczegółowym, w wymiarze czasowym, przestrzennym, w odniesieniu do różnych dziedzin działalności społeczno-gospodarczej. Najważniejsza dla rozwoju współczesnych państw staje się analiza rozwoju regionalnego i lokalnego z punktu widzenia zmian zachodzących w ich gospodarce, statusie społeczno- ekonomicznym, w tym - w rozwoju technicznym i ekologicznym (ekorozwój).

Rozwój ten powinien obejmować 4 czynniki:

-rozwój gospodarczy, tj. zwiększenie ilości produkowanych dóbr i usług,

-rozwój społeczny, tj. poprawę poziomu i jakości życia mieszkańców, wzrost konsumpcji, dostępności do urządzeń świadczących usługi

-rozwój techniczny i technologiczny pozwalający na poprawę jakości, nowoczesności i asortymentu produkowanych dóbr i usług oraz na zmianę struktury produkcji

-rozwój ekologiczny- wzajemna wymiana pomiędzy człowiekiem a otaczającym go środowiskiem przyrodniczym (ekorozwój) .

Wszystkie te czynniki powinny być traktowane łącznie w fazie przygotowania programów rozwoju lokalnego i regionalnego oraz analizy ich wykonania [równoważenie].

Czynniki te powinny działać warunkach tzw. ładu przestrzennego (tzw.. przestrzenności) -to jest określonego wykorzystania przestrzeni poprzez odpowiednie usytuowanie obiektów gospodarczych i społecznych w powiązaniu z celami rozwoju jednostek samorządowych i oczekiwaniami ich społeczności.

Rozwój ten oznacza przemiany ilościowe i jakościowe w strukturze gospodarki jednostki terytorialnej, w życiu społecznym oraz jego środowisku przyrodniczym. Ma on charakter procesu, a więc działań ciągłych, nieustannie dokonujących się zmian o charakterze przyczynowo-skutkowym, przy czym zmiany te dotyczą nie tylko charakterystyki jednostek samorządu ale i czynników je powodujących [przyczyna wynika ze skutków przeszłych, a skutek obecny stanowi przyczynę zdarzeń przyszłych].

Podstawowe, klasyczne zasoby służące rozwojowi terytorialnemu stanowią : ziemia [zasoby naturalne], kapitał [ zasoby kapitałowe] i praca [zasoby ludzkie] ,ale obecnie ważące znaczenie mają także czynniki techniczne i technologiczne, społeczne, oraz ekologiczne.

Kluczem do rozwoju regionalnego i lokalnego jest rozwój gospodarki państwa oraz poszczególnych obszarów. Inwestycje stały się podstawowym hasłem w przygotowywanych programach rozwoju lokalnego.

Bariery rozwoju stanowią czynnik osłabiający proces rozwoju regionalnego i lokalnego. Są one różne i zależą od różnych okoliczności .Jako istotne wymienić należy :

-ilościowe, jakościowe, strukturalne i funkcjonalne [związane z małym kapitałem lokalnym, i produkcją a dużym bezrobociem, złym funkcjonowaniem mechanizmów rynku lokalnego i złą strukturą gałęziową gospodarki lokalnej]

-elementarne i złożone

-naturalne,demograficzne,ekonomiczne,społeczne,organizacyjne,instytucjonalne

-lokalne, regionalne, krajowe

-jednorazowe, okresowe, stałe

Bariery społeczne opierają się o demografię, słabe kwalifikacje ludności oraz poziom kultury społeczeństwa regionalnego, o złe wzory postępowania, barierę konsumpcji powodującą niezadowolenie społeczne. Mają one charakter powiązany i względny; mogą się zmieniać, można je eliminować, jeśli zapewnią rozwój obszaru.

Przy zajmowaniu się rozwojem regionalnym i lokalnym należy wziąć pod uwagę czynnik konkurencyjności,a więc sukcesu w rywalizacji gospodarczej pomiędzy obszarami w warunkach gospodarki rynkowej, bez wsparcia państwa jako interwenienta ekonomicznego. Konkurują one o zainwestowanie u nich kapitału prywatnego prowadząc szeroki system promocji, dostarczając wielu danych potrzebnych [ekonomicznych i społecznych] potrzebnych do podjęcia pozytywnej decyzji. Przy działaniach konkurencyjnych stosuje się - z braku własnej teorii - zasady stosowane w ekonomicznej działalności konkurencyjnej przedsiębiorstw.

Jako czynniki konkurencyjności jednostek lokalnych wymieniane są:

• rozwinięta i zróżnicowana struktura ekonomiczna, gospodarcza, zdolna do odnoszenia sukcesów w podziale pracy pomiędzy regionami i narodami,

• właściwe zagospodarowanie przestrzenne (struktura ekonomiczno-społeczna i systemy edukacji , ochrony zdrowia, świadczeń społecznych, rekreacji ,układu komunikacyjnego, transportowego)

• obecność instytucji naukowo -badawczych i uczelni wyższych ,klimat intelektualny,

• otoczenie biznesu (banki, firmy konsultingowe, ubezpieczeniowe),

• korzystne warunki środowiska przyrodniczego,

• posiadanie rezerwy terenów pod lokalizacje inwestycji.

Oprócz tego o konkurencyjności decydują :

• poziom innowacyjności i przedsiębiorczości społeczeństwa

• poziom ogólnego wykształcenia i intelektu społeczeństwa

• istnienie dużej aglomeracji miejskiej jako centrum regionu

• jakość zarządzania jednostką terytorialną, profesjonalizm kadr kierujących jej rozwojem [zarządzanie strategiczne i operacyjne zbliżone do zasad zarządzania przedsiębiorstwem , planowanie strategiczne- strategia rozwoju regionu- funkcje informacyjne, promocyjne, motywacyjne]

• zdolności zagospodarowania środków „pomocowych” krajowych i zagranicznych

• stopień samoorganizacji społeczeństwa, tj. różnych form jego aktywności, w tym -organizacji pozarządowych

• umiejętność stworzenia ciekawego wizerunku i prowadzenia skutecznych działań promocyjnych formalna ale i poprzez powiązanie z osobami wpływowymi lobbującymi, docieranie do inwestorów, opinii publicznej krajowej i międzynarodowej.

Sytuację jednostek samorządu lokalnego oprócz warunków własnych determinuje również polityka makroekonomiczna państwa ( pieniężna, budżetowa),sytuacja międzynarodowa

( uczestniczenie w organizacjach integracji gospodarczej), światowe trendy rozwoju .

Siła konkurencyjności jednostki lokalnej stanowi wypadkową działania różnych podmiotów:

- o charakterze mikroekonomicznym ( przedsiębiorstwa , pracownicy, konsumenci)

- o charakterze mezoekonomicznym ( samorządy terytorialne i ich organy)

- o charakterze makroekonomicznym (organy państwowe, organizacje międzynarodowe).

Rola samorządów terytorialnych jest tu szczególna ponieważ:

a)realizują zadania dla podniesienia atrakcyjności dla inwestorów swojego terytorium

b)pobudzają i organizują współpracę pomiędzy przedsiębiorcami i mieszkańcami

c)reprezentują swój obszar na zewnątrz, tworzą jego wizerunek, prowadzą lobbing dla

przyciągnięcia środków finansowych i inwestorów.

Są one najważniejszymi kreatorami rozwoju lokalnego i regionalnego decydując o różnych wskazanych powyżej czynnikach mu sprzyjających.

Konkurencyjność ma charakter:

• statyczny - w danym momencie

• dynamiczny - kształtowanie również na przyszłość.

Wzrost zdolności konkurowania samorządu następuje, gdy fachowo zostanie ukształtowana struktura ekonomiczna jednostki lokalnej, dająca gwarancję efektywnego wzrostu gospodarczego oraz rozwoju społecznego.

Komisja Europejska ustaliła w 1999 r. dwa podstawowe składniki konkurencyjności: efektywność gospodarczą oraz zatrudnienie.

Wspieranie rozwoju lokalnego i regionalnego przez UE

Z uwagi na prowadzenie działalności pomocowej wobec państw-członków UE poprzez ich regiony administracyjne Komisja Europejska ustaliła główne zasady prowadzenia polityki regionalnej wobec państw-członków jak:

• koncentracja -realizacja celów wiodących i ich finansowanie

• dodawalność środków do środków danego kraju w określonej procentowo wielkości

• subsydiarność -działanie na najniższym możliwym poziomie

• programowanie- tworzenie planów działania w określonym horyzoncie czasowym

• partnerstwo we współpracy Komisji Europejskiej z krajowymi, lokalnymi i regionalnymi władzami

• spójność programów i projektów

• elastyczność reagowania na odmienności

• koordynacja instytucjonalna działania poprzez określone struktury

• ocena i monitoring realizacji programów

• partnerstwo publiczno-prywatne.

Polityka regionalna Unii skierowana jest tylko na wybrane, określone cele jak:

• innowacja i rozwój lokalny i regionalny

• wewnątrzregionalna współpraca w ramach UE

• planowanie przestrzenne

• polityka miejska.

Popierane są projekty nowoczesne, związane ze współpracą regionalną i lokalną powyżej szczebla gmin, z aktywizacją regionu jako ośrodka *decyzyjnego, *aktywizacji gospodarczej * tworzenia elit lokalnych.

Ustalono kilka zasad przekazywania środków finansowych przeznaczonych na rozwój:

1. środki strukturalne są przyznawane po udowodnieniu wydatkowania środków własnych w swoim kraju oraz niemożności wykonania zadania w ramach własnej polityki regionalnej,

2. środki państwowe i sektora prywatnego przeznaczone na realizację programu nie mogą się zmniejszać w kolejnych latach jego realizacji,

3. interesy regionów są ważniejsze od polityki sektorowej-podejście całościowe,

4. wybór projektu jest dokonywany na podstawie kryterium efektywności oraz kształtowania spójnej polityki regionu.

Zarówno w UE jak i w poszczególnych krajach członkowskich tworzona jest polityka

rozwoju regionalnego. Oznacza ona interwencję czynników publicznych dla wsparcia dynamiki rozwoju tych jednostek. Pełny liberalizm w działaniu nie daje bowiem gwarancji wszechstronnego i równomiernego rozwoju danej jednostki i wszystkich jednostek w ramach kraju oraz struktur UE. Dlatego też wzorem innych krajów Wspólnoty reforma samorządowa w Polsce miała na celu utworzenie silnych struktur regionalnych, co nie do końca, ze względów politycznych (zaspokajanie ambicji społeczeństw lokalnych ) zostało zrealizowane.

W Polsce została uchwalona w 2000 r. ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego, na podstawie której władze regionalne mogły negocjować i zawierać kontrakty dotyczące wsparcia finansowego zadań realizowanych w danym regionie z rządem -władzą centralną (tzw. kontrakty wojewódzkie).Dla zawarcia kontraktu konieczne było współdziałanie wszystkich władz w ramach regionu. Władze centralne przekazują na realizację zadań z kontraktu środki budżetowe oraz środki pozyskiwane z budżetu i projektów UE (fundusze strukturalne i spójności) [PHARE -osiąganie członkostwa, SAPARD- rolnictwo, rybołówstwo , ISPA- transport, ochrona środowiska. Polityka rozwoju regionalnego- SAPARD,PHARE].

Cele polityki regionalnej UE są ustalane na dany okres planowania. I tak w latach 2000-2006 były to:

1. oddziaływanie na obszary zacofane w rozwoju społeczno-ekonomicznym

2. koncentracja na głębokiej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej

3. modernizacja systemów edukacji i zatrudnienia.

Na podstawie ustalanych na dany okres celów poszczególne państwa członkowskie realizują politykę intraregionalną ( wewnątrzrozwojową) mającą przynieść efekt w postaci:

** zatarcia różnic pomiędzy regionami słabymi i silnymi ekonomicznie

** wzmocnienia ich konkurencyjności.

Rozwój lokalny i regionalny odbywa się w powiązaniu z zasadniczą linią polityki państwa, stąd konieczne jest przygotowanie w krajach członkowskich UE:

## polityki wzrostu gospodarczego realizacja w krajach członkowskich

## polityki wysokiej stopy oszczędności

## polityki inwestycyjnej

## prywatyzacji i restrukturyzacji gospodarki

## polityki dużego wzrostu zatrudnienia

## polityki rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa.

Jest to ważne zadanie dla Polski, ponieważ polskie regiony należą do grupy najsłabiej rozwiniętych w Unii Europejskiej. Znajdują się one poniżej ustalonej przez Komisję Europejską normy 75% średniej unijnej produktu krajowego brutto (PKB) obliczonego według parytetu siły nabywczej na 1 mieszkańca.

Najwyższą wydajność pracy w Polsce osiągnęło województwo mazowieckie a najniższą- województwo lubelskie, świętokrzyskie i województwa ściany wschodniej. Najbardziej efektywne gospodarczo są kolejno województwa: dolnośląskie, wielkopolskie i śląskie, pomorskie i lubuskie. Najwięcej inwestycji jest prowadzonych w województwie mazowieckim (190% średniej krajowej) a następnie dolnośląskim i wielkopolskim, a województwa wschodnie absorbują tylko ½ średniego poziomu inwestycji w kraju .

Praktyka pokazuje, że lepszy poziom rozwoju osiągają w Polsce regiony:

* skupione wokół dużych aglomeracji miejskich, w których chętnie lokuje się kapitał

(Warszawa, Śląsk, Poznań, Kraków, Wrocław, Trójmiasto),

* posiadające zróżnicowaną strukturę gospodarki,

* położone w zachodniej części kraju,

* dziedziczące po poprzednich okresach warunki rozwoju.

Wśród państw-członków Unii najsilniejsze są kolejno: RFN, Francja, Wielka Brytania, Włochy, a najsłabsze: Malta, Cypr oraz Estonia, Litwa i Łotwa. Nowe państwa członkowskie, w tym Polska, muszą zmniejszyć dystans wobec innych państw wspólnego rynku, a poprzez umiejętnie prowadzoną politykę regionalną-także z wykorzystaniem środków „pomocowych” przeznaczonych przez Unię na wyrównanie poziomu rozwoju państw-członków .Muszą również zmniejszyć dysproporcje rozwojowe wewnątrz państw, pomiędzy ich poszczególnymi obszarami.

Zgodnie ze wskazanym wcześniej systemem NUTS prawie wszystkie ( z wyjątkiem czterech) regiony nowych państw członkowskich należą do obszarów opóźnionych w rozwoju i kwalifikują się do otrzymania szczególnego wsparcia ekonomicznego poprzez fundusze

strukturalne. Wspomniane 4 rozwinięte regiony nowych państw członkowskich to: czeska Praha, słowacka Bratyslava, węgierski Kozep-Magyaroszag oraz Słowenia jako państwo-region. W Polsce najmocniejsze gospodarczo są województwa: mazowieckie, śląskie, dolnośląskie i wielkopolskie.

Konieczność regulowania procesu rozwoju regionalnego w ramach Unii Europejskiej wynika z przyjętej zasady spójności społeczno-gospodarczej. Brak spójności zagraża stabilności jednolitego rynku europejskiego, dlatego też Wspólnota podejmuje działania przeciwdziałające tej sytuacji. Służy temu instrumentarium podejmowanej przez organy UE interwencji w proces rozwoju regionalnego. Ma ono charakter kompleksowego, spójnego działania wytworzonego poprzez negocjacje z państwami członkowskimi.

Polityka regionalna UE obejmuje więc wszelkie czynności podejmowane przez Wspólnotę dla oddziaływania na rozwój społeczno- ekonomiczny państw będących w fazie integracji z UE. Zasady tej polityki zostały ustanowione dopiero w 1974 r. na szczycie paryskim, a początek jej realizacji wiąże się z powołaniem w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR),stanowiącego ( jako jeden z 4 funduszy strukturalnych) najważniejszy instrument finansowy wspierania i regulowania rozwoju regionalnego. Od momentu podpisania Jednolitego Aktu Europejskiego (1986 r, w życie- 1987 r.) oraz Traktatu z Maastricht (1992 r, w życie-1993 r.) nastąpiła reforma polityki regionalnej UE.

Instrumentami oddziaływania na rozwój regionalny są :

1. fundusze strukturalne

2. Fundusz Spójności

3. Preferencyjne kredyty Europejskiego Banku Inwestycyjnego dla realizacji projektów infrastrukturalnych

Ad.a) Fundusze strukturalne są przeznaczone dla wspierania uboższych państw i regionów UE dla osiągnięcia poziomu rozwoju społecznego i gospodarczego dającego stabilność jednolitego wspólnego rynku. Funkcjonują 4 fundusze strukturalne:

1)Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (1975 r.) posiadający najwięcej środków finansowych i stanowiący najważniejszy instrument realizacji unijnej polityki regionalnej. Zasila on regiony biedniejsze w środki potrzebne dla rozwoju infrastruktury transportowej, energetycznej, telekomunikacyjnej, dla ochrony środowiska, edukacji, ochrony zdrowia, inwestycji produkcyjnej, rozwoju małej przedsiębiorczości, rozwoju lokalnego;

2)Europejski Fundusz Społeczny (1960r.) jest najważniejszym instrumentem prowadzenia polityki społecznej przez Unię i ma na celu wspieranie wzrostu zatrudnienia, rozwoju kształcenia zawodowego oraz zmiany kwalifikacji. Obecnie skupia się na finansowaniu aktywizacji zawodowej bezrobotnych, podniesieniu funkcjonalności rynków pracy, na wyrównywaniu szans i adaptacji pracobiorców do zmian w procesach wytwórczych;

3)Sekcja Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (1964 r.) finansuje racjonalizację, modernizację, poprawę struktury rolnictwa dofinansowuje krajowe systemy wspierania rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich;

4)Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (1993r.) ma wspierać techniczną modernizację rybołówstwa i harmonizację struktur zajmujących się tym sektorem.

* Wspomniano już wcześniej, iż regiony są bardzo ważnym ogniwem rozwoju krajów członkowskich UE, ponieważ 90% funduszy strukturalnych jest przeznaczanych na finansowanie projektów przedstawionych przez państwa i regiony. Priorytety programowe, zasoby finansowe oraz formy pomocy określa Komisja Europejska i przygotowane projekty muszą ściśle tym wymogom odpowiadać.

* Tylko niewielka część funduszy (ok.5,4,%) jest przeznaczona na finansowanie Inicjatyw Wspólnotowych, to jest programów realizowanych głównie przy użyciu środków budżetowych Wspólnoty. Problemy do objęcia programami typuje Komisja Europejska i uzgadnia z krajami członkowskimi których dotyczą. W latach 1994-1999 zrealizowano 13 programów obejmujących 400 projektów. W latach 2000 - 2006 założono realizację tylko czterech programów:

1. INTERREG III -wspierającego współpracę transgraniczną i przygraniczną, ponadnarodową i regionalną,

2. URBAN II- wspierającego strategie innowacyjne dla ożywienia społecznego I gospodarczego oraz rozwoju zdegradowanych miast i dzielnic miejskich,

3. LEADER + wspierającego środowiska i liderów życia społecznego i gospodarczego z małych miast i terenów wiejskich, szczególnie w sferze opracowania strategii trwałego rozwoju lokalnego

4. EQUAL - wspierającego równouprawnienie na rynku pracy i walkę z dyskryminacją niektórych grup społecznych ( młodych absolwentów, kobiet, osób w średnim wieku).

W 1998 r.zadania funduszy powiązano z 6 głównymi celami polityki

regionalnej jak:

1. pomoc regionom opóźnionym w rozwoju ( PKB PPS na 1 mieszkańca do 75% przeciętnej we Wspólnocie),

2. restrukturyzacja regionów, stref przygranicznych oraz terytoriów dotkniętych upadkiem przemysłu i wysoką stopą bezrobocia wyższą od przeciętnej w Unii,

3. zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz ułatwianie startu zawodowego młodzieży,

4. wspieranie dostosowywania zasobów pracy do przemian w procesach produkcyjnych,

5. rozwój obszarów wiejskich oraz szybszą restrukturyzację rolnictwa w przypadku niskiego zaludnienia, wysokiego udziału pracy w rolnictwie, niskiego poziomu dochodów rolniczych

6. wspieranie regionów o bardzo niskiej gęstości zaludnienia, tj poniżej 8 osób na 1 km 2 na arktycznych obszarach Szwecji i Finlandii.

Polityka regionalna na lata 2000-2006 została ograniczona do 3 celów:

1. przyśpieszenia rozwoju regionów, w których PKB PPS na 1 mieszkańca nie

przekracza 75% średniej w Unii poprzez finansowanie rozwoju infrastruktury i

pomocy dla lokalnych przedsiębiorstw (70% wszystkich środków pomocowych)

2. wspierania przemian strukturalnych w regionach o przestarzałej strukturze

gospodarczej (11,5% środków)

3. wspierania edukacji, szkoleń oraz wzrostu zatrudnienia na obszarach nie objętych

poprzednimi celami osób bezrobotnych trwale, młodzieży bezrobotnej, osób o niskich

kwalifikacjach oraz tzw. marginesu społecznego (12.3% środków)

Jak wielka pomoc jest świadczona regionom poprzez fundusze strukturalne wskazują kwoty przeznaczone w latach 2000-2006 na pomoc strukturalną UE. Na 213 mld euro fundusze strukturalne operują kwotą 195 mld euro,a Fundusz Spójności -kwotą 18 mld euro.

Wykorzystanie funduszy strukturalnych odbywa się według wskazanych wcześniej zasad polityki regionalnej stosowanej do państw-członków UE:

a)koncentracji środków- tj skupieniu działania na ograniczonej liczbie priorytetów o

zasadniczym znaczeniu dla spójności UE,a więc ograniczania liczby celów i koncentracji na

finansowaniu problemów regionów najbardziej odstających od przeciętnej unijnej,

b)partnerstwa- tj ścisłej współpracy Komisji Europejskiej z władzami państwowymi

członków oraz z ich władzami regionalnymi i lokalnymi, a także w krajach- członkach

pomiędzy władzami publicznymi a podmiotami gospodarczymi, organizacjami społecznymi

mającej na celu wymianę informacji oraz tworzenie wspólnego zaangażowania w sprawy,

c)programowania -tj. tworzenia długofalowych, kompleksowych, zintegrowanych

programów rozwoju regionalnego; strategicznych i szczegółowych,

d)dodawalności- tj. wspierania zaangażowania finansowego ze strony kraju czy regionu,

dodawania środków finansowych do ich własnych środków publicznych

e)subsydiarności- tj.interweniowania, włączania się przez Wspólnotę tylko w sytuacji, gdy

może ona zamiast państwa lub regionu skuteczniej zrealizować założone cele, w postaci

działań uzupełniających starania krajowe czy regionalne.

Ad b) Fundusz Spójności został utworzony w 1992 r. dla niesienia pomocy słabiej rozwiniętym państwom UE ( a nie -regionom),tj o poziomie PKB niższym od 90% średniej unijnej w dziedzinie ochrony środowiska przyrodniczego [inwestycje ekologiczne] oraz transeuropejskiego systemu infrastruktury transportowej [budowa i modernizacja dróg kolejowych i samochodowych].Kwalifikują się do niego: Grecja,Hiszpania,Portugalia oraz nowe kraje członkowskie - w tym- Polska.

Kończy się dla Polski wykorzystywanie środków „pomocowych” w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego - ZPORR w latach 2004-2008.Srodku na jego zasilanie pochodziły z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego .Kolejne programy operacyjne określa Narodowa Strategia Spójności na lata 2007-2013.Będą to: Program Infrastruktura i Środowisko, Program Innowacyjna Gospodarka, Program Kapitał Ludzki,16 programów regionalnych, Program Rozwój Polski Wschodniej, Program Pomoc Techniczna, Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej.

Instrumenty rozwoju lokalnego i regionalnego

Zarządzanie rozwojem lokalnym i regionalnym jest procesem informacyjno-decyzyjnym obejmującym działania regulujące, koordynujące pracę wielu instytucji i osób, powiązane z otoczeniem i na to otoczenie wpływające. Jest to więc działalność kreatywna, podejmowana dla zaspokajania potrzeb społecznych i oparta o akceptację społeczną a nie -władcza.

a) Dla prowadzenia skutecznych działań na rzecz rozwoju danego obszaru tworzona jest określona długofalowa polityka rozwoju określająca kompleksowo na podstawie analizy szans i zagrożeń podstawowe kierunki rozwoju danego samorządu społeczności lokalnej w perspektywie wielu lat. Jej określenie oznacza ingerencję czynnika politycznego (lokalnych organów stanowiących) mającą zapewnić dynamikę i spójność rozwoju danej jednostki samorządu lokalnego.

b) Na podstawie określonej polityki rozwoju tworzona jest strategia rozwoju lokalnego-jako podstawa do podjęcia działań przez samorząd. Jest to zespół decyzji określających długotrwałą perspektywę działania, również w relacjach z otoczeniem. Zawiera ona: główne cele działania, cele szczegółowe, konkretne zadania do realizacji, czasokres ich wykonywania, założone rezultaty działania. Stosuje się w niej ocenę stanu obecnego, wskazanie stanu zamierzonego oraz środków które do stanu przyszłego doprowadzą.

Przy przygotowywaniu strategii prowadzona jest analiza szans i zagrożeń (SWOT).

Jako szanse dla rozwoju analizuje się: wykorzystanie miejscowych zasobów, walorów, potencjalnych możliwości rozwoju dla zaspokojenia potrzeb społecznych i stworzenia warunków rozwoju gospodarczego.

Jako zagrożenia dla rozwoju brane są pod uwagę możliwości wystąpienia niekorzystnych warunków rozwoju i tym samym- zmniejszenia możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkańców.

Scenariusze szans i zagrożeń stanowią uzupełniający się układ określający pole rozwoju jednostki terytorialnej, wskazujący na możliwość działania w zależności od warunków zewnętrznych i wewnętrznych.

Strategia rozwoju pozwala na :

1. ocenę mocnych i słabych stron- szans i zagrożeń dotyczących poszczególnych kierunków rozwoju

2. określenie przyszłości w perspektywie kilkunastu lat,dochodzenia do stanu docelowego

3. kompleksowe spojrzenie na dany obszar poprzez powiązanie ze sobą wszystkich dziedzin działalności, sfer funkcjonalnych i problemowych

4. określenie możliwości racjonalnego pozyskiwania zasobów finansowych i innych i racjonalnego gospodarowania nimi

5. bieżące kontrolowanie i ocenianie postępów oraz korygowanie błędów przez

władze lokalne oraz zainteresowanych członków społeczności lokalnej

6. integrację mieszkańców,wzrost ich zaangażowania w przyszłe działania

7. długookresowe zarządzanie danym obszarem niezależnie od aktualnych układów politycznych.

Trafność strategii zależy od określenia:

** misji -polityki działania

** wizji - celów: nadrzędnego,pośredniego,podrzędnego.

Jako cele główne działania zwykle stawia się:

• dochody,pracę dla mieszkańców pozwalające na dobry poziom życia

• niezbędne warunki bytowe: mieszkanie,wyżywienie,środowisko naturalne

• warunki rozwoju duchowego: wypoczynek,kształcenie,informacje,podróże

• poczucie bezpieczeństwa ,stabilizacji i szans rozwoju na przyszłość.

c) Strategia rozwoju jest uszczegółowiana poprzez opracowane programy rozwoju lokalnego i regionalnego,ustalające konkretne zadania do wykonania w określony przedziale czasowym.Tworzone na danym szczeblu samorządowym wpływają na kształt polityki realizowane na wyższym szczeblu ( plany gminne- na politykę regionalną a polityka regionalna - na politykę rozwoju przestrzennego i gospodarczego kraju).

Działania sprzyjające realizacji polityki, strategii i programów rozwoju obszarów lokalnych mają bardzo różnorodny charakter jak:

** Współpraca z instytucjami społeczeństwa obywatelskiego. Organizacje pozarządowe włączają się szczególnie w działania o celach trudno mierzalnych z punktu widzenia podmiotów prowadzących działalność rynkową a koniecznych dla realizacji działań zaspokajających potrzeby społeczne. Działają obok sektora prywatnego oraz publicznego. Mają one różnorodny charakter: izb handlowych, związków przedsiębiorców, stowarzyszeń, towarzystw dobroczynnych. Przyspieszają przebieg informacji i akceptację działania rynkowego, zabezpieczają jego uczestników przed nadmiernym ryzykiem , a także służą umacnianiu demokracji poprzez angażowanie różnych osób w działalność niepolityczną. Ich działania są uznawane za wzmacniające kulturę obywatelską w skali państwa oraz lokalnej

( umiejętność współdziałania z innymi ludźmi, szacunek dla prawa,dla pracy innych, odpowiedzialność za własny los).

Ich współdziałanie z samorządem terytorialnym polega na:

• udziale w formułowaniu strategii rozwoju jednostki terytorialnej

• realizacji powierzonych zadań publicznych

• uczestniczeniu w lokalnych wyborach oraz referendach lokalnych

• udziale w konsultacjach społecznych dotyczących wyboru kierunku rozwoju, sposobów realizacji zamierzeń.

Współpraca jednostek lokalnych z instytucjami społeczeństwa obywatelskiego działającymi jako organizacje pożytku publicznego opiera się na rocznym programie współpracy skonstruowanym na zasadach : pomocniczości (wpierania samorządu a nie-zastępowania), suwerenności: organizacyjnej, finansowej i decyzyjnej obu stron, partnerstwa- wspólnego przygotowywania programów, ich finansowania oraz monitorowania realizacji , efektywności optymalnego wykorzystania zasobów ludzkich ,rzeczowych i finansowych obu stron dla uzyskania najlepszych efektów gospodarczych i społecznych oraz jawności i uczciwej konkurencji ,tj przejrzystego i „rynkowego” działania.

Współpraca ta jest realizowana w kilku formach:

*** zlecania organizacjom przez samorząd realizacji zadań publicznych w formach

określonych ustawowo:

*** powierzenia wykonania zadań ( dotacja)

*** dofinansowywania realizowanych przez organizację zadań

*** wzajemnego informowania się o zamierzonych działaniach dla ich lepszej koordynacji

*** tworzenia wspólnych zespołów doradczych i inspirujących działania.

Organizacje te wspomagają rozwój lokalny także poprzez przygotowywanie przyszłych działaczy lokalnych.

** Współpraca z lokalnymi instytucjami otoczenia biznesu, tworzy klimat dla przedsiębiorczości, co przekłada się na rozwój lokalny i regionalny.Instytucje te prowadzą wsparcie finansowe i merytoryczne dla określonej działalności w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, dla restrukturyzacji sektora państwowego, dla edukacji, ochrony środowiska, aktywizacji bezrobotnych. Jako cele stawiają sobie:

• podniesienie konkurencyjności obszaru lokalnego poprzez wspieranie badań i technologii oraz ich wdrażanie,

• aktywizowanie rynku pracy poprzez samozatrudnienie, wspieranie przedsiębiorczości poprzez ułatwienia w jej rozpoczęciu,

• pomoc w kontaktach handlowych za granicą oraz promocję swojego obszaru jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej,

• zapewnianie usług doradczych, informacyjnych, szkoleniowych, konsultacyjnych,

• tworzenie sieci współpracy różnych podmiotów,

• zapewnienie wykorzystania zasobów przy dbałości o środowisko naturalne.

Jako formy aktywizacji rozwoju lokalnego i regionalnego stosuje się:

a) inkubatory przedsiębiorczości, wspomagające utworzenie i działalność małych i średnich

firm oraz utrzymanie konkurencyjności już w okresie samodzielnego działania ( porady

prawne ,ekonomiczne, obsługa administracyjna przez inkubator)

b )fundusze poręczeń kredytowych, poręczające spłatę kredytu inwestycyjnego, co obniża

koszt kapitału i czyni go bardziej dostępnym ,

c) centra transferu technologii oraz parki naukowe ,wspierające przedsiębiorstwa w tym

zakresie.

d) działalność komunikacji medialnej lokalnej i centralnej

e)tworzenie public relations- polityki informacyjnej i kreacyjnej jednostki samorządowej

realizowanej w kraju i zagranicą poprzez wzmacnianie stron pozytywnych oraz osłabianie

stron negatywnych jednostki

f) lobbing realizowany w kraju jak i w strukturach unijnych dla poparcia swoich programów

g) działalność stowarzyszeń ,fundacji ,towarzystw lokalnych promujących sprawy lokalne

h) sprawną,samodzielną strukturę samorządową

i) regionalne i lokalne systemy innowacji.

Jednostki samorządu lokalnego prowadzą marketing terytorialny, za który uznaje się działania społeczne i zarządcze, dzięki którym konkretne osoby lub grupy otrzymują to czego potrzebują i oczekują poprzez tworzenie, oferowanie i wymianę posiadanych produktów .

Działania marketingowe prowadzone przez samorząd lokalny są nowym zakresem aktywności, ale bardzo istotnym dla jego rozwoju. Wzrasta konkurencyjność pomiędzy jednostkami samorządu ,a także- oczekiwania obywateli tych jednostek wobec władz co do poprawy statusu danego obszaru. Działania te polegają na:

• pozyskiwaniu kapitału krajowego i zagranicznego dla inwestycji infrastrukturalnych i ekologicznych,

• pozyskiwaniu nowych przedsiębiorców chętnych do zainwestowania na danym obszarze lub poszerzenia swojej działalności,

• przyciąganiu turystów przynoszących dochody dla regionu, pozyskaniu środków na działalność społeczno-kulturalną,

• promowaniu walorów kulturowych i przyrodniczych danego obszaru.

Wiążą się one z rozpoznawaniem potrzeb konsumpcji zbiorowej ogólnie oraz na danym

obszarze [badania rynku].

Marketing, ażeby spełnił swoje zadania musi dostosować się do oczekiwań inwestorów i społeczeństwa. Musi mieć charakter reagujący na rozpoznane potrzeby, przewidujący-oparty na obserwacji rynku i przewidywanych potrzeb klientów, kreujący potrzeby- posługujący się nawet manipulacją.

Jest on realizowany na różnych obszarach:

** urzędów i instytucji, gdzie wprowadza się różne formy profesjonalnej obsługi klienta, wobec którego urzędy mają pełnić rolę służebną. Sprzyjają temu przejrzyste procedury postępowania, biura obsługi klienta udzielające kompleksowych informacji [system ISO],

*** wewnętrznym, prowadzonym na terenie danej jednostki samorządowej dla tworzenia klimatu wspólnoty lokalnej. Ma on służyć godzeniu interesów, stwarzaniu korzystnego klimatu do podejmowanych na rzecz danego obszaru działań.

By był on skuteczny:

• musi zostać poprzedzony analizą stanu zaangażowania mieszkańców w procesy dziejące się na danym obszarze i dostosowany do ich oczekiwań, tak aby włączyli się w sprawy lokalne

• musi mieć dobrej jakości system przepływu informacji pomiędzy różnymi podmiotami lokalnymi: władzami samorządu, przedsiębiorcami, mieszkańcami, instytucjami działającymi na tym terenie.

Korzyści płynące z prowadzenia marketingu terytorialnego to: *wzrost aktywności i przedsiębiorczości mieszkańców, *kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego, * lepsze wykorzystanie potencjału społecznego,* wzrost identyfikacji ze sprawami społecznymi, *lepsze wykorzystanie funduszy na rozwój lokalny: krajowych oraz zagranicznych.

***zewnętrznym, kierowanym do potencjalnych odbiorców zewnętrznych, służącym wypromowaniu jednostki samorządu jako produktu turystycznego oraz jako miejsca do potencjalnego inwestowania przez zainteresowane podmioty zewnętrzne.

W tym celu tworzy się:

* szerokie oferty lokalne i regionalne - pokazujące jak najwięcej atrakcji, ofert dla potencjalnych zainteresowanych, wskazujących na żywotność danego obszaru, opisywane w lokalnych mediach, mające na celu tworzenie nowych firm oraz rozbudowę istniejących,

*wąskie oferty lokalne i regionalne w postaci organizowanych co najmniej raz w roku imprez kulturalnych, sportowych, turystycznych o charakterze lokalnym i ponadlokalnym przyciągających uwagę dużych grup ludzi oraz mediów ogólnopolskich ,

**intensywną reklamę ukazującą dany obszar jako szczególnie atrakcyjny, z zastosowaniem różnych form reklamowych :filmów, folderów, internetu.

Wszystkie te działania muszą się opierać na wszechstronnej i rzetelnej informacji prawnej, społecznej, gospodarczej. Do tego celu coraz intensywniej jest wykorzystywany

*internet jako obszerna baza informacyjna stanowiąca dogodne źródło pozyskiwania różnorodnych i szybkich informacji przez zainteresowanych danym obszarem. Ważne jest

* tworzenie pakietów informacyjnych zawierających informacje wskazujące na różne oblicza danego obszaru. Konieczne jest profesjonalne przygotowywanie ofert a nadto dostosowywanie ich do różnych potrzeb różnych adresatów i różnych możliwości ich odbioru.

Zakres informacji musi być szeroki i uwzględniać dane o:* obszarze,* potencjale ludzkim, cenach nieruchomości i ich przeznaczeniu, stopniu wyposażenia w media, * wysokości podatków lokalnych, *ulgach dla inwestorów, *środowisku ekologicznym, *zasobach surowcowych, *walorach przyrodniczych, *infrastrukturze turystycznej istniejącej lub koniecznej do realizacji.

Jednostki samorządu lokalnego dla zapewnienia rozwoju swojego obszaru wspierają małe i średnie przedsiębiorstwa lokalne. Są to ich ustawowe zadania - aktywizacji lokalnego rynku pracy oraz przeciwdziałania bezrobociu. Wynikają one również z postanowień ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, nakazującej wspieranie rozwoju mikro, małej i średniej przedsiębiorczości. Jednym z instrumentów pośrednich jest ułatwianie kontaktu z administracją samorządową poprzez proste procedury, dogodny czas pracy urzędu ,stosowanie zasady przejrzystości działań samorządu.

Stosują w tym celu **nstrumenty finansowe uszczuplające dochody jednostki samorządowej- głównie gmin, bo one dysponują tymi instrumentami- (tzw. dochodowymi): ulgi i preferencje stosowane w podatkach lokalnych, preferencje przy określaniu wysokości opłat wnoszonych do budżetu gminy (adiacenckie, z tytułu dzierżawy ,najmu, użytkowania wieczystego, z tytułu rejestracji działalności gospodarczej ,z tytułu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

** instrumenty finansowe wymagające wydatków z budżetu samorządu

( tzw. wydatkowe) ponoszone przez jednostki wszystkich szczebli : prowadzenie inwestycji w zakresie infrastruktury, podnoszenie atrakcyjności danego obszaru, wspieranie instytucji wsparcia biznesu ( agencji rozwoju, inkubatorów) oraz tworzenie i wspieranie funduszy poręczeniowo- kredytowych, działania informacyjne i promocyjne.

Jak wynika z poprzednich informacji działania zarządcze obejmujące szeroki zakres aktywności danej jednostki terytorialnej w obszarze:

• analiz strategicznych i ocen, rozpoznawania zasobów, oczekiwań otoczenia

• stawiania strategicznych kierunków i celów działania

• opracowywania i wyboru strategicznych celów postępowania

• wdrażania decyzji strategicznych

• przeglądu skuteczności działania

stanowią podstawowy instrument realizacji głównej roli przez samorząd jakim jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców tworzących wspólnotę .Działanie współczesnego samorządu- jako sformalizowanej wspólnoty lokalnej- daleko odeszło od typowo administracyjno-biurokratycznego działania dawnej administracji. Jest to działalność, w której dominują elementy rynkowe i bieżącego zarządzania. Nad działalnością nakazową zaczęło dominować bieżące rozwiązywanie praktycznych problemów związanych z zarządzaniem daną jednostką terytorialną. Samorząd działa w otoczeniu rynkowym i wywiera ono znaczący wpływ na jego sposób działania ( prywatyzacja, restrukturyzacja).Samorząd oznacza obecnie aktywne samozarządzanie sprawami lokalnymi a nie tylko wykonywanie treści przepisów prawnych. Stąd też na pierwsze miejsce wysuwa się sprawność menadżersko—zarządcza kierownictwa jednostki samorządowej. Jak wcześniej wspomniano zarządzanie jest procesem- obejmuje więc cały ciąg działań: planowanie, podejmowanie decyzji, organizowanie ich realizacji, współpracę z ludźmi i instytucjami, kontrolowanie realizacji. Tak więc ludzie i ich kompetencje -zarówno decydentów jak i wykonawców- determinują sukcesy lub klęski zarządzania sprawami społeczności lokalnych. Równie istotne dla osiągnięcia sukcesu w zarządzaniu lokalnym jest posiadanie odpowiedniej bazy finansowej i materialnej, dlatego też samorządy lokalne są wyposażane ustawowo w majątek oraz własne źródła finansowania swojej działalności. Władze publiczne muszą więc *być racjonalnie zorganizowane,*mieć świadomość celów do osiągnięcia, *działać optymalnie i gospodarnie, * mieć poczucie misji do spełnienia wobec społeczeństwa lokalnego i jego otoczenia ,a więc konieczności zapewnienia rozwoju; bez misji będzie to tylko formalne administrowanie jednostką samorządową.

* * * * * * * *

78

iąz

---