AKADEMIA EKONOMICZNA

W KATOWICACH

KATEDRA FINANSÓW

DR JOLANTA GAŁUSZKA

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Wprowadzenie do zagadnień nauki finansów i finansów publicznych

Tezy:

1. Etymologia terminu „finanse” w kontekście finansów publicznych

2. Zasady ogólne finansów publicznych w nauce finansów publicznych i prawa finansowego

3. Omówienie relacji między finansami prywatnymi a finansami publicznymi oraz związki finansów publicznych z innymi naukami

4. Wyjaśnienie terminu gospodarki finansowej,

5. Charakterystyka polityki finansowej - cele, relacje w polityce finansowej w odniesieniu do podmiotów gospodarujących w relacji do operacji publicznymi zasobami finansowymi

6. Definicja zjawisk finansowych i umiejscowienie ich w całokształcie zjawisk ekonomicznych,

7. Klasyfikacja zjawisk finansowych w ujęciu przedmiotowym oraz podmiotowym - identyfikacja finansów publicznych w tym podziale

8. Mechanizm powiązań pomiędzy ogniwami finansów i systemu finansowego na płaszczyźnie istoty i znaczenia finansów publicznych

- podmiotami gospodarczymi,

- finansami publicznymi,

- bankami,

- zakładami ubezpieczeniowymi oraz gospodarstwami domowymi,

9. Funkcje finansów publicznych w gospodarce.

Literatura:

[1] S.Owsiak: PODSTAWY NAUKI FIANSÓW, PWE, Warszawa 2002

[2] P.M.Gaudemet, J.Molinier: FINANSE PUBLICZNE, PWE, Warszawa 2000

1. Etymologia terminu „finanse”

Termin „finanse” ma swoje korzenie w średniowiecznej łacinie. Wywodzi się od czasownika „finire”, które z czasem uległo przekształceniu w słowo „finare”. Następnie pojawiło się słowo „finatio”. Terminem tym określano orzeczenie sądowe kończące spór (finis). Treścią orzeczenia sądowego była m.in. należność finansowa, którą należało przekazać albo na rzecz innej osoby lub też związku publicznoprawnego a więc np. państwa. Zatem w wyniku orzeczenia sądowego przeprowadzono operacje pieniężne.

Pierwotnie termin „finanse” obejmował głównie zjawiska związane z finansami publicznymi, co wiązane było z nakładaniem i ściąganiem przez państwo podatków, ale także gromadzeniem dochodów z tytułu podatków oraz innych danin publicznych, zaciąganiem pożyczek przez państwo i - wreszcie wydatkowaniem środków finansowych przez władze publiczne.

2. Znaczenie pojęcia finansów oraz nauki finansów

Współcześnie „Finanse” to proces gromadzenia i rozdziału zasobów pieniężnych, bądź też ogół zjawisk pieniężnych powstających w związku z działalnością gospodarczą i społeczna człowieka.

W literaturze przeważa pogląd, iż do zjawisk finansowych zaliczamy tylko te zjawiska, w których występuje pieniądz w postaci przepływających strumieni pieniężnych. Zatem w zjawiskach finansowych pieniądz występuje w ruchu w konkretnej postaci: gotówki, wkładów bankowych, należności lub zobowiązań, pełniąc funkcje środka wymiany, środka płatniczego lub środka przechowywania wartości.

Finanse, a ściślej zjawiska finansowe, powstają zatem w ramach stosunków pieniężnych w ramach różnorodnych transakcji gospodarczych, których przedmiotem są dobra i usługi. Przedmiotem transakcji jest również sam pieniądz i jego surogaty, pochodne pieniądza (derywaty).

Niektórzy autorzy pod pojęciem Finansów” rozumieją „posługiwanie się pieniądzem” przez państwo, samorządy terytorialne i inne podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe i instytucje międzynarodowe. [L.Kurowski]

Natomiast „Nauka finansów” to nauka o zjawiskach i procesach pieniężnych.

Przedmiotem nauki finansów jest badanie ruchu pieniądza, polegające na:

• jego tworzeniu - kreacji w systemie bankowym,

• cyrkulacji między różnymi podmiotami gospodarującymi,

• osiadanie w postaci oszczędności i rezerw pieniężnych.

Analizę ruchu pieniądza w nauce finansów w tym także finansów publicznych nie ogranicza się jednak do samych zjawisk pieniężnych, lecz prowadzi się na tle i w relacji: produkcji, spożycia indywidualnego, zbiorowego, podziału, wymiany z zagranicą (czyli procesów realnych, inaczej rzeczowych)

Z powyższych powodów można stwierdzić pewne podobieństwo między przedmiotem nauki finansów, a przedmiotem makroekonomii. Różnica tkwi w stopniu szczegółowości analizy zjawisk pieniężnych. Makroekonomia bada globalne agregaty natomiast finanse czynni je kształtujące.

Pojęcie finansów publicznych

Wg definicji A.Lalande, Vocabulaire technique et critique de la Philosophie, Paris 1928r. „nauki”

(W Technicznym i krytycznym słowniku filozofii), której finanse publiczne odpowiadają to

jest to „ zespół wiedzy i badań o odpowiednim poziomie jednolitości i ogólności, który może doprowadzić zajmujących się nim ludzi do zgodnych wniosków, wynikających z obiektywnych zależności (...)”

Finanse publiczne to proces gromadzenia wydatkowania publicznych zasobów finansowych, natomiast przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska oraz procesy związane z powstawaniem i rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego. W szerszym ujęciu - przedmiotem nauki o finansach publicznych jest nie tylko zewnętrzna pieniężna forma funduszy publicznych, lecz także ich treść ekonomiczna, społeczna i polityczna, a także stara się uchwycić związki przyczynowo-skutkowe miedzy gromadzeniem pieniężnych środków a procesami gospodarowania, społecznymi i politycznymi.

Nauka o finansach publicznych bada zatem zarówno przyczyny, dla których tworzy się fundusze publiczne, jak też różnorodne skutki, jakie wywołuje tworzenie funduszy publicznych

P.Gaudemet, J.Molinier, wskazują, iż „Finanse publiczne to gałąź prawa publicznego, której przedmiotem jest badanie norm odnoszących się do publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami”.

3. Wyjaśnienie terminu gospodarki finansowej

Gospodarka finansowa - jest pojęciem szerszym niż termin finanse. Obejmuje ona wszelkie formy działania w zakresie zjawisk pieniężnych:

1. przygotowanie przeprowadzenia wszelkiego rodzaju operacji pieniężnych (w tym ich planowanie)

2. faktyczna realizacja operacji pieniężnych - i w tej części gospodarka finansowa obejmuje w całości definicję finansów

3. ewidencja i analiza przebiegu operacji pieniężnych w przeszłości w celu wyciągnięcia wniosków co do dalszych działań w tym obszarze.

Najogólniej można ująć termin gospodarka finansowa jako gospodarowanie pieniądzem polegające na uzyskiwaniu przychodów, ponoszenie wydatków a także gromadzenie zasobów pieniężnych na pokrycie przyszłych wydatków. Z tak przedstawionego ujęcia wynika, iż mówić o gospodarce finansowej państwa ale także innych podmiotów.

Prowadzenie gospodarki finansowej wymaga stosowania określonych metod gospodarowania.

W zasadzie wyróżnić można dwie metody: a) bezzwrotną oraz b) zwrotną.

Metoda bezzwrotna polega na nieodpłatnym i bezzwrotnym wyposażeniu poszczególnych podmiotów w środki pieniężne i ma zastosowanie głównie do jednostek budżetowych, których działalność polega nie na produkcji, lecz na świadczeniu usług i to nieodpłatnie. Takimi dziedzinami są: oświata, nauka, kultura czy ochrona zdrowia.

Metoda zwrotna polega na tworzeniu, gromadzeniu i rozdzielania zasobów pieniężnych na czas oznaczony, z obowiązkiem ich zwrotu po upływie oznaczonego terminu. Typowym podmiotem jest przedsiębiorstwo, które pokrywa swoje wydatki głównie z uzyskanych przychodów ze sprzedaży wyrobów, towarów i usług.

4. Charakterystyka polityki finansowej - cele, relacje w polityce finansowej w odniesieniu do podmiotów gospodarujących

Polityka finansowa - to dokonywanie wyboru celów, które mają być osiągnięte w wyniku gospodarki finansowej a także metody i sposoby ich osiągnięcia. Inaczej można powiedzieć, że polityka finansowa to działalność podmiotu, który dąży do osiągnięcia określonych celów za pomocą narzędzi pieniężnych (finansowych).

Polityka finansowa jest w zasadzie domeną państwa z uwagi na pełną suwerenność co do kwestii finansowych, jak np. kreacja pieniądza, ustalanie wysokości stóp procentowych, stawek podatkowych, celnych, regulacja strumieni wymiany z zagranicą zarówno po stronie importu jak i eksportu. Zatem polityka finansowa państwa prowadzona jest w dwóch obszarach:

• monetarnym,

• fiskalnym.

W pierwszym przypadku odpowiedzialność państwa może mieć symboliczny charakter, gdyż bank centralny posiada w istotnym stopniu autonomię prowadzonej polityki monetarnej obsadzając jedynie władze monetarne, natomiast brak możliwości oddziaływania państwa na politykę monetarną, przez co bank centralny jest wyłączony z presji politycznej rządu.

W drugim przypadku widoczny jest już silny zakres oddziaływania, gdyż obszar ten jest wyłączną podporządkowany państwu, rozumianemu tu jako: władze stanowiące, wykonawcze itp.

Cele polityki finansowej w zasadzie nie mają bezpośredniego charakteru pieniężnego lecz są pochodnymi tychże celu. Może to być np. zdobycie dominującej pozycji na rynku, ekspansja na nowe rynki, czy poszerzenie działalności o nowe segmenty. Cele polityki finansowej jak i sama polityka finansowa zależy bowiem od podmiotu, który ją realizuje.

W przypadku państwa można wyróżnić cele uniwersalne jak np.:

• wzrost gospodarczy (przyrost PKB)

• tworzenie nowych miejsc pracy,

• stabilizacja gospodarki,

• wspieranie konkurencyjności gospodarki,

• zachowanie realnej wartości pieniądza (walka z inflacją),

• bezpieczeństwo wewnętrznego systemu finansowego,

• bezpieczeństwo zewnętrznego systemu finansowego.

Wskazana hierarchia celów nie jest przypadkowa, gdyż cele polityki finansowej państwa są społecznie użyteczne. Natomiast w ramach celów uniwersalnych można wskazać cele specyficzne, np. określa optymalne wielkości dla danego kraju i danego roku tempo wzrostu gospodarczego. W ramach walki z bezrobociem można dążyć do zróżnicowania struktury bezrobotnych: ograniczać liczbę bezrobotnych absolwentów szkół wyższych, czy też poszukiwanie specjalnych środków, instrumentów likwidujących wysokie bezrobocie w ogóle. Inaczej będzie wygląda polityka finansowa - cele w państwach z nadwyżką budżetową, a inaczej w państwach w wysokim deficytem, itp.

5. Definicja zjawisk finansowych i umiejscowienie ich w całokształcie zjawisk ekonomicznych

W najszerszym ujęciu finanse to zjawiska finansowe. Zjawiska te mogą być elementarne jak np. cena, kredyt, procent czy podatek, a także zjawiska złożone w których pieniądz nabiera cech dynamicznych czyli np. akt kupna-sprzedaży a więc powstał strumień pieniężny.

6. Klasyfikacja zjawisk finansowych

1. KRYTERIUM PRZEDMIOTOWE - następuje tu wyodrębnienie zjawisk finansowych bez względu na podmiot je realizujący.

1. Strumienie ekwiwalentne - następuje powiązanie wydatku pieniężnego ze strony jednego podmiotu ze wzajemnym świadczeniem ze strony drugiego. Strumienie te są regulowane przez mechanizmy rynkowe, jednak ich działanie jest zakłócane przez interwencyjne działanie państwa.

2. Strumienie redystrybucyjne (transfery) są to przepływy pieniężne bez wzajemnego świadczenia ze strony podmiotu który otrzymuje (jest beneficjentem) środki pieniężne od innego podmiotu. A więc będą to np..:

• stypendia,

• zasiłki, subwencje, dotacje,

• renty, emerytury

• podatki,

• opłaty (ale tylko te, które są cenopodatkiem bądź też opłatą lecz realizującą wszystkie cechy podatku), itp.

Strumienie te są regulowane przez akta normatywne, a te z kolei są pochodną systemu politycznego, gospodarczego czy społecznego obowiązującego w danym momencie w danym czasie.

3. Strumienie kredytowe, które są związane z akcją kredytową banków czy innych instytucji finansowych

Należy przy tym pamiętać, że udzielenie przez bank kredytu nie jest wydatkiem a spłata kredytu nie jest przychodem.

2. KYTERIUM PODMIOTOWE:

1. Finanse przedsiębiorstw,

2. Finanse ludności (gospodarstw domowych),

3. finanse publiczne

4. finanse banków i innych instytucji finansowych,

5. finanse ubezpieczeń.

Wskazane powyżej kryterium podmiotowe stanowi zarazem strukturę systemu finansowego państwa.

System finansowy to ogół norm prawnych oraz zespół instytucji finansowych, których zadaniem jest gromadzenie, dzielenie oraz wydatkowanie zasobów pieniężnych w państwie. Prawidłowe funkcjonowanie pomiędzy poszczególnymi ogniwami systemu uwarunkowane jest sprawnym obiegiem pieniądza pomiędzy poszczególnymi ogniwami systemu.

7. Zasady ogólne finansów publicznych w nauce finansów publicznych i prawa finansowego

Problem „zasad” , które dotyczą finansów publicznych a dokładnie kierowane są pod adresem prawodawcy jak i praktyki wskazywane są zarówno przez naukę jak i normy prawne które regulują publiczną działalność finansową. Nauka skarbowości wskazuje na zasady podatkowe w zakresie systemu dochodów publicznych (przede wszystkim o charakterze podatkowym), ale także wskazuje się na zasady budżetowe dotyczące kontroli wydatkowania publicznych środków.

W świetle obowiązującego polskiego prawa finansowego katalog zasad ogólnych obejmuje następujące zasady gromadzenia i wydatkowania środków publicznych:

1. legalności,

2. celowości

3. planowości,

4. równowagi dochodów i wydatków publicznych w ramach sektora finansów publicznych, z dopuszczalnością deficytu i długu publicznego w ograniczonych rozmiarach,

5. obligatoryjności powiązań finansowych urządzeń sektora finansów publicznych z budżetem państwa,

6. jawności i przejrzystości środków publicznych oraz zachowania tajemnicy skarbowej,

7. rachunkowości, sprawozdawczości i kontroli,

8. nadrzędności interesu finansowego państwa nad interesami indywidualnymi,

9. zdolności finansowej podmiotów biernych oraz zapewnienia i ochrony sądowej,

10. praworządności postępowania organów finansowych.

Legalność- oznacza wymóg oparcia procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych na podstawach prawnych, w tym zwłaszcza na ustawach. Wymóg taki zawiera Konstytucja RP oraz ustawy o finansach publicznych. Realizują go ustawy podatkowe oraz inne ustawy o dochodach i wydatkach publicznych.

Celowość oznacza nakaz gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych jedynie dla osiągnięcia wytyczonego celu społecznego, gospodarczego lub politycznego państwa. Z zasady tej wynika tym samym zakaz wprowadzenia takich ciężarów publicznych i wydatków publicznych, które nie są związane z powinnością państwa.

Planowość wyraża wymóg ujmowania procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w ramach planów finansowych o charakterze makro- o mikroekonomicznym. Pierwsze dotyczą całego sektora finansów publicznych lub poszczególnych jego segmentów. Natomiast drugie dotyczą jednostek sektora finansów publicznych.

Jawność finansów publicznych ma realizować jedną z cech demokracji. Finanse publiczne obejmują dochody i wydatki publiczne, wobec tego nie4 mogą być tajne dla społeczeństwa, które tworzy dochody i które korzysta z wydatków.

Przejrzystość stanowi rozwinięcie wymogu jawności, nakazuje bowiem jawność materialną.

Rachunkowość to system, dzięki któremu procesy gromadzenia i wydatkowania publicznych środków mogą być ewidencjonowane. Zasada ta umożliwia analizę i kontrolę procesów finansowych oraz oddziaływanie na ich pożądany przebieg. Dostarcza materiału, na podstawie którego można ocenić funkcjonowanie finansów publicznych oraz podjąć ewentualne działania korygujące. Kontrola finansów publicznych umożliwia sprawdzenie, czy i w jakim stopniu są przestrzegane inne zasady finansów publicznych.

Nadrzędność interesu finansowego państwa- to dyrektywa, którą należy kierować się, tworząc prawo o dochodach i wydatkach publicznych, a także stosując je w praktyce. Ta zasad odróżnia prawo finansowe od innych działów prawa.

Zdolność finansowa podmiotów biernych prawa finansowego i ich ochrony sądowej- chodzi bowiem o uwzględnienie nie tylko interesu państwa, ale też zdolność adresatów tych norm do wypełnienia nakładanych na nich obowiązków prawnofinansowych, w tym także ochrona sądowa. Z tej zasady wynika więc zasada praworządności, czyli aby działalność państwa zgodna była z obowiązującymi przepisami prawa.

Dyscyplina finansów publicznych jest konieczna ze względu na to, że dotyczy dochodów i wydatków publicznych, przejawia się więc w terminowości, oszczędności, przyznawanych limitów.

Ogólne zasady finansów publicznych - przepisy art. 24-35 ustawy o finansach publicznych:

1. zasada niefunduszowania, tj, niewiązania dochodów publicznych z poszczególnych tytułów na sfinansowanie imienne określonych wydatków (art. 24 ust.2)

2. zasadę prognostycznego charakteru dochodów ujętych w budżetach jednostek sektora finansów publicznych i dyrektywnego charakteru ich wydatków i rozchodów (art. 26),

3. zasadę pobierania dochodów i ponoszenia wydatków określonych w budżecie państwa na podstawie odrębnych ustaw, nie zaś na podstawie ustawy budżetowej (art. 27 ust.1),

4. zasadę dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy, oszczędny i terminowy oraz w zgodności z budżetem i planem finansowym jednostki sektora finansów publicznych (art.28),

5. zasadę odrębnego traktowania bezzwtotnych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (art.30).

8. Funkcje finansów

Podstawową rzeczą, którą przy tej kwestii należy podkreślić to fakt iż w zasadzie nie można mówić o funkcjach finansów ogółem, gdyż trudno by wskazać funkcje, które w swej treści odpowiadałyby wszystkim ogniwom systemu finansowego w takim sam sposób.

Przy czym w literaturze wyróżnia się funkcje, które są niejednokrotnie przypisywane właśnie finansom, co w zasadzie jest błędne, gdyż ich wytłumaczenie odpowiada funkcjom ale tylko finansów publicznych.

Są to:

Funkcja alokacyjna

Funkcja redystrybucyjna

Funkcja stabilizacyjna, niekiedy wskazuje się jeszcze na funkcje informacyjną oraz kontrolną co w odpowiada raczej funkcjom budżetu czy podatków.

FUNNKCJA ALOKACYJNA

Alokacja oznacza rozmieszczenie czynników produkcji w różnych rodzajach działalności. W gospodarce rynkowej proces alokacji odbywa się za pośrednictwem finansów, czyli poprzez gromadzenie i wydatkowanie zasobów pieniężnych. Natomiast alokacja czynników produkcji odbywa się za pomocą mechanizmu rynkowego na zasadzie strumieni ekwiwalentnych. Jednak realizacja zadań społecznych państwa nie zawsze może być realizowana w drodze mechanizmu rynkowego. Wynika to ze specyfiki świadczonych usług (dóbr społecznych, publicznych). Alokacja określonych dóbr i usług realizowana przez państwo jest niezbędna z uwagi na następujące czynniki:

• zróżnicowanie dochodów w społeczeństwie,

• brak atrakcyjności świadczenia danych usług czy potrzeb dla kapitału prywatnego,

• brak jakichkolwiek możliwości urynkowienia z uwagi na dobro ogółu społeczeństwa, jak np. bezpieczeństwo wewnętrzne - policja, służby administracji państwowej, a także z uwagi na fakt, iż urynkowienie pewnych dóbr, czy usług mogłoby spowodować w konsekwencji likwidację pewnych świadczeń, które w ramach procesu alokacji przez państwo są one powszechnie dostępne np. oświetlenie ulic, czy też sprzątanie ulic, (odśnieżanie itp.)

FUNKCJA REDYTRYBUCYJNA

Dla alokacji dóbr publicznych i realizacji potrzeb publicznych państwo potrzebuje określonych środków finansowych. Wytwarzanie i dostarczanie określonych dóbr publicznych i społecznych wymaga w warunkach gospodarki pieniężnej - posiadania dochodów. Przy czym państwo nie wytwarza żadnego dochodu, stąd zmuszone jest sięgać do dochodów innych., wykorzystując atrybut władzy.

Redystrybucja dochodów jest realizowana w formie pieniężnej - przez system transferów dochodów (podatki). Z kolei władze publiczne w sposób bezpośredni, albo pośredni dokonują transferów na rzecz różnych podmiotów, w tym także podatników.

Transfery mogą być związane:

• z kontrświadczeniami, np. praca nauczyciela, lekarza, policjanta,

• mogą one nie być związane z kontrświadczeniem, a więc podatki,, emerytury, renty,

• transfery wewnątrz sektora publicznego, np. transfery z budżetu państwa do publicznych funduszy celowych, budżetów samorządowych itp.

• transfery o charakterze zwrotnym, czyli transfery pieniądza związane z zaciąganiem i spłacaniem przez państwo (samorządy) pożyczek.

Poza tym wyróżniamy jedno z ważniejszych kryteriów ich systematyki, czyli stosunek do wykorzystania PKB (dochodu narodowego), a więc:

1. transfery, których skutkiem są wydatki nabywcze podmiotów, na rzecz których transfery są dokonywane

2. transfery nie mające bezpośredniego związku z wykorzystaniem PKB.

Redystrybucyjna funkcja FP jest przedmiotem wielu kontrowersji, gdyż realizacja narusza interesy ekonomiczne jednych podmiotów, przysparzając korzyści innym. Stąd konieczne jest ustalenie jasnych kryteriów redystrybucji zasobów publicznych.

• Aspekt makroekonomiczny redystrybucji dochodów - dotyczy redystrybucji PKB, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władzę publiczną w ramach redystrybucyjnej funkcji finansów publicznych W tym ujęciu redystrybucja przez swoje globalne rozmiary, wywołuje określony (pozytywny czy też negatywny) wpływ na całą gospodarkę, jej poszczególne działy, sektory, gałęzie, branże, regiony (aspekt przestrzenny).

• Społeczny aspekt redystrybucji dochodów - to analizowanie skutków tego rodzaju działalności państwa w odniesieniu do poszczególnych grup społecznych: emerytów, rencistów, pracowników sektora publicznego (tzw. budżetówki), grup zawodowych, sektora prywatnego itp.

W kat. ogólnych można zatem stwierdzić , że podstawowym kryterium redystryb. doch. w aspekcie makroekonomicznym jak i makrospołecznym jest taki zakres i taka jej struktura, które pozwalają w sposób niezakłócony funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje publiczne i społeczne. W rzeczywistości redystrybucja analizowana jest na podstawie szeregu licznych operacji finansowych, co rodzi wiele sprzeczności i konfliktów.

Aby zatem mogła być realizowana funkcja alokacyjna konieczne jest ponoszenie określonych ciężarów (wyrzeczeń) na rzecz ogółu. pojawia się zatem problem natury etycznej, jakie instrumenty zastosować aby nie naruszać w sposób rażący egzystencji i rozwoju poszczególnych jednostek? oraz jakie przyjąć kryterium sprawiedliwego (a tym samym efektywnego) rozłożenia ciężarów finansowania zadań publ. i społ. ?

W teorii ekonomii taką interpretację efektywności sformułował włoski ekonomista i socjolog Vilfredo PARETO. Wg niego efektywność jest osiągana wtedy, gdy sytuacja danej osoby (grupy osób) poprawi się nie powodując pogorszenia sytuacji innych osób. Warunkiem koniecznym realizacji koncepcji jest, aby krańcowa stopa substytucji dwóch towarów nabywanych przez każdą osobę odpowiadała krańcowej stopie transformacji czynników wytwórczych dla dobra A i B. Koncepcja Pareto w pewnych sytuacjach może być skuteczna, a mianowicie gdy przyjmie się, że mierzenie efektywności opiera się na krańcowych kosztach społecznych powstających przy wytwarzaniu każdego dobra. Problem komplikuje się, gdy wyjdziemy poza czysto techniczne ujęcie efektywności Pareto. W rzeczywistości okazuje się, ze społeczeństwo może preferować inną, nieefektywną alokację zasobów, opartą na zasadach równości, czy sprawiedliwości itp. W warunkach mechanizmu rynkowego spełnienie tych innych kryteriów jest nie możliwe , wymaga wówczas interwencji państwa i zastosowania mechanizmu administracyjnego.

Pojawia się również inny problem związany z mierzeniem „korzyści” i „strat”, które powstają w wyniku redystrybucji.

Korzyści obywatela z tytułu wydatku (podatku) poniesionych na rzecz wytworzenia dobra publicznego są trudno mierzalne. Podobnie jest z resztą ze stratami powstałymi w wyniku redystrybucji.

Podstawowy dylemat związany z redystrybucyjną funkcją FP sprowadza się do wyboru: czy w procesie dystrybucji i redystrybucji dochodów nadać priorytet efektywności gospodarowania, czy sprawiedliwości (równości). Pierwsze kryterium sprzyja aktywności gospodarczej, lepszemu wykorzystaniu zasobów, wyzwala motywację do pracy i powiększania dochodów. Działanie takie mogą jednak wywołać nadmierne zróżnicowanie dochodów - jeden z negatywnych aspektów działania mechanizmu rynkowego. nierówności te są zatem podstawą do interwencji - podatkowe -, i chociaż z punktu widzenia równości (sprawiedliwości) mogą być w pełni uzasadnione to pozostają w sprzeczności z efektywnością gospodarowania.

Ta sprzeczność między efektywnością a sprawiedliwością znajduje odzwierciedlenie na ogół w systemach podatkowych w zasadzie zdolności podatkowej. Sprowadza się to do tego, że stopień obciążenia danego podmiotu na rzecz zaspokojenia potrzeb publicznych i społecznych jest uzależniony od tego, jakimi dochodami, majątkiem dysponuje dana jednostka.

REDYSTRYBUCJA BUDŻETOWA

Redystrybucja budżetowa to dokonywanie zmian w strukturze dochodów poszczególnych grup obywateli i firm. Redystrybucja powoduje zazwyczaj zmniejszenie rozpiętości dochodowych w społeczeństwie i gospodarce. Temu celowi służą takie instrumenty finansowe jak:

• progresywne skale podatkowe, w wyniku czego osoby i firmy z wysokimi dochodami opłacają wyższe podatki,

• ulgi i zwolnienia podatkowe skierowane do uboższych warstw społeczeństwa,

• świadczenia emerytalno-rentowe oraz różnego typu zasiłki z pomocy społecznej,

• zasiłki rodzinne,

• stypendia,

• zasiłki dla bezrobotnych,

• dopłaty do wybranych towarów i usług,

• dotacje budżetowe dla firm znajdujących się w trudniej sytuacji ekonomicznej - np. bezpośrednie wypłaty lub dopłat kredytowych.

Niewidoczne świadczenia jako redystrybucja budżetowa

Większość ww form redystrybucji budżetowych realizowana jest przez dokonywanie wydatków. Wyjątek stanowi redystrybucja przez ulgi, zwolnienia podatkowe i odroczenia podatków. Przy czym są to tzw. niewidoczne formy redystrybucji, gdyż jedyny ich ślad jest w aktach personalnych podatnika - zeznaniach podatkowych osoby, która korzysta z danej preferencji podatkowej. Natomiast inne formy redystrybucji z budżetu są zarejestrowane w sprawozdaniach budżetowych. Stąd rezygnacja z pobrania całości czy też części należnych podatków (stanowiących dochód budżetu państwa) jest argumentem przemawiającym za ograniczeniem preferencji w systemie podatkowym.

Art.22 paragr. 2 Ordynacji podatkowej -organ podatkowy może, na wniosek podatnika, zaniechać w całości lub w części ustalania zobowiązania podatkowego oraz poboru podatku gdy pobranie podatku zagraża ważnym interesom podatnika, a w szczególności jego egzystencji. Takie jednak sformułowanie - dość ogólnikowe -otwiera duże możliwości interpretacyjne dla uznaniowych decyzji.

Ukryta redystrybucja

Jest ona realizowana poprzez dofinansowanie czy wręcz finansowanie ze środków publicznych wybranych usług świadczonych przez jednostki sektora publicznego. Wyjątkowość sprowadza się do tego, że następuje dofinansowanie osób korzystających z pewnych usług przez tych, którzy z tych usług nie korzystają.

Tolerowanie zaległości płatniczych

Jest akceptacja faktu, iż pewne pewni dłużnicy podatkowi , np. kopalnie, czy PKP nie wywiązują się ze swoich zobowiązań podatkowych, co stanowi swego rodzaju dotowanie.

Zagrożenia nadmiernej redystrybucji

Potrzeba realizacji redystrybucji budżetowej jest niekwestionowana: ogranicza ono ubóstwo, wspiera branże, których rozwój jest ważny czy nawet strategicznych dla gospodarki danego kraju, które to firmy (branże nie są w stanie samodzielnie utrzymać się na rynku czy też dostosować do zmieniających wymagań rynku).

Jeżeli jednak redystrybucja jest zbyt duża generuje to niebezpieczeństwa, np.

• utrzymywanie wysokich podatków,

• osłabienie motywacji do poszukiwania pracy i do zwiększenia wydajności pracy

• ograniczenie inwestycji oraz oszczędności.

FUNKCJA STABILIZACYJNA

Polega na oddziaływaniu za pomocą instrumentów polityki finansowej i monetarnej na:

• globalny popyt,

• wzrost gospodarczy,

• obniżanie bezrobocia - kreację nowych miejsc pracy,

• zapewnienie odpowiedniej siły nabywczej pieniądza,

• zachęcanie do oszczędzania, itp.

Natomiast główne instrumenty polityki stabilizacyjne państwa to podatki i wydatki budżetowe.

AKADEMIA EKONOMICZNA

W KATOWICACH

KATEDRA FINANSÓW

DR JOLANTA GAŁUSZKA

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Znaczenie operacji publicznymi zasobami pieniężnymi

Tezy:

1. Pojęcie publicznych zasobów pieniężnych

• ujęcie prawne

• definicja o profilu politologicznym

2. Operacje publicznymi zasobami pieniężnymi

• cechy operacji zasobami publicznymi

• metody kontroli operacji finansowych

3.Klasyfikacja operacji zasobami publicznymi

• wewnętrzne

• zewnętrzne

4.Przyczyny wzrostu wydatków publicznych środków

• prawo Wagnera

• przyczyny: historyczne, socjologiczne, polityczne

5. Rola operacji publicznymi zasobami

[1] P.M.Gaudemet, J.Molinier: FINANSE PUBLICZNE, PWE, Warszawa 2000

1. Pojęcie operacji publicznymi zasobami pieniężnymi

J.B. Colbert napisał: Stałą i powszechnie uznawaną we wszystkich krajach świata zasadą jest to, że finanse stanowią najważniejszą i najniezbędniejszą część państwa. jest to materia, która wnika we wszystkie pozostałe sprawy, czy to dotyczy wewnętrznego utrzymania samego państwa, czy też jego pozycji i siły na zewnątrz”.

Można wskazać na dwie definicje: prawną czyli, że zasoby publiczne to środki przeznaczone zasadniczo na wykonywanie usługi publicznej, oddane do dyspozycji osoby publicznej lub pochodzące z kasy publicznej nawet, jeżeli wypłynęły z niej w sposób nieprawidłowy"

lub też „są to fundusze i walory należące do organów publicznych lub im powierzonych” czyli, że cechami charakterystycznymi są zasobami publicznymi:

• pieniądze i walory,

• przynależność do organów publicznych.

oraz o profilu politycznym - czyli takie, „które pozwolą państwu na prowadzenie swej polityki na podstawie mocy dysponowania nimi.”

Niektóre podmioty prywatne lub częściowo prywatne uzyskują prawo użycia uprawnień władzy państwowej i mogą w swych działaniach zastosować przymus. Państwo często przyznaje takim podmiotom uprawnienia podmiotowe publicznych ze względu na interes ogólny. Środki wykorzystywane przez te podmioty prywatne w działaniach mających cechy władzy państwowej sa zatem środkami publicznymi - służą one w istocie działaniom władzy państwowej i z tego powodu zostały wyjęte spod działa praw rynku, charakteryzujących finanse prywatne.

Przykładem takich działań są środki będące w dyspozycji ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego - środki te ze względów politycznych zachowują charakter prywatny, gdyż używany jest atrybut władzy państwowej i to zarówno co do pozyskiwania zasobów, które podobnie jak podatki mają charakter władzy państwowej, czy to w odniesieniu do dystrybucji świadczeń.

Zatem definicje politologiczną można sformułować następująco:

„Publiczne zasoby pieniężne to środki, którymi dysponują organy publiczne lub prywatne podczas wykonywania zadań władzy publicznej”.

2. Operacje publicznymi zasobami pieniężnymi - cechy charakterystyczne

Publiczne zasoby pieniężne wykazują cechę naturalnej mobilności. Jednak ich naturalna płynność jest ograniczona tylko w takim stopniu, w jakim normy prawne nakładają określone procedury dotyczące rozporządzania nimi. Zdecydowanie większa swoboda jest po stronie wydatkowania funduszy niż dysponowania budynkami publicznymi, czy jakimiś ruchomościami. Mobilność łączy się więc z ruchem tj. zjawisko cyrkulacji w konsekwencji mamy kwestie długu publicznego (rośnie, maleje w zależności od sytuacji ekonomicznej, politycznej państwa ), równowagi budżetowej

W zasadzie dokonać można jedynie pomiaru operacji dotyczących wydatkowania środków publicznych z tego też względu obserwuje się zjawisko stałego wzrostu zapotrzebowania państwa na środki finansowe.

Analiza operacji pozwala ujawnić trzy zasadnicze ich cechy:

1. oparcie na podstawach naukowych, decyzje dotyczące operacji finansowych są podejmowane na podstawie danych statystycznych i studiów ekonomicznych. Podejmujący decyzje nie mają w tym względzie całkowitej swobody. W sprawach finansowych rola organu politycznego, parlamentu jest drugorzędna względem ministerstwa finansów (organu technicznego), i to niezależnie od ustroju politycznego. Parlament może jedynie dążyć do sprawowania kontroli, decyzje o podstawowym znaczeniu często wymykają się spod bezpośredniej kontroli, a członkostwo w UE jeszcze bardziej to ogranicza na korzyść organów wspólnotowych.

2. objęcie ścisła kontrolą- płynność środków publicznych i pokusa ich przekształcenia w środki prywatne implikują wysiłki do jej zwielokrotnienia. W przypadku operacji środkami publicznymi wskazuje się na dwoistość. Istnieją mianowicie kontrole operacji finansowych oraz kontrole poprzez operacje finansowe.

Kontrola administracji finansowej państwa może nastąpić:

a) w momencie uchwalania wydatków, czyli przyznawania kredytów (budżet)

b)podczas wykonywania wydatków (rachunkowość publiczna),

c) w momencie przyznawania zaliczek, pożyczek lub gwarancji (Skarb Państwa),

d)przy okazji rozliczeń podatkowych (podatek i techniki uzgodnień).

3. powiązanie z gospodarką

3.Klasyfikacja operacji zasobami publicznymi

Są to przede wszystkim przesunięcia środków wewnętrzne między poszczególnymi kasami publicznymi oraz zewnętrzne a zatem wpłat i wypłat środków z kas publicznych. Operacje zewnętrzne można podzielić na dwa rodzaje.

Pierwszym są przemieszczenia zasobów mające charakter czasowy, zwrotny: po wypłacie środków publicznych prędzej lub później następuje ekwiwalentna wpłata. Taki charakter mają depozyty, zasilające czasowo kasy publiczne o mogą być w każdym momencie wycofane, a także emisja i zwrot pożyczek. Są to operacje zwane skarbowymi - które to operacje mają zapewnić stałą wypłacalność Skarbu Państwa.

Drugim rodzajem są przemieszczenia nieodwracalne, bezzwrotne, mające charakter ostateczny (definitywny). Przykładem jest pobór podatku, który nigdy nie zostanie zwrócony podatnikowi, wynagrodzenie dla funkcjonariuszy państwowych za ich służbę lub też dla przedsiębiorcy za wykonane kontrakty - roboty publiczne.

Klasyfikacja operacji publicznych zasobami pieniężnymi powinna zatem uwzględniać zasadniczy podział na operacje dotyczące wydatków i obciążeń publicznych z jednej strony, i na operacje dotyczące dochodów i wpływów publicznych, z drugiej strony.

Klasyfikacja obciążeń publicznych

1. Klasyfikacja administracyjna: wg części, działów, rozdziałów i paragrafów

• klasyfikacja funkcjonalna - czyli publiczne zasoby pieniężne nie są już źródłem opłacania dostaw i usług niezbędnych do funkcjonowania administracji, lecz także narzędziem realizacji polityki rządu, czyli kwalifikacja wydatków publicznych wg podstawowych obszarów działalności państwa. Komisja E.Hoovera w USA opracowała tę metodę klasyfikacji w 1947r., a od 1951 r. jest ona tam szeroko wykorzystywana. W Holandii wprowadzono ją w 1952 r., a we Francji w 1957 r.. Wyróżnia ona 10 podstawowych obszarów działalności państwa:

1. władze publiczne i administracja ogólna,

2. edukacja i kultura,

3. sfera socjalna, ochrona zdrowia, zatrudnienie,

4. rolnictwo i gospodarka przestrzenna,

5. mieszkalnictwo i urbanistyka,

6. transport i łączność,

7. przemysł i usługi,

8. sprawy zagraniczne,

9. obrona,

10. wydatki niefunkcjonalne (obsługa długu publicznego i łączna dotacja na emerytury i renty).

Te kategorie są następnie podzielone na 60 podkategorii. Klasyfikacja funkcjonalna podkreśla polityczną i ekonomiczną rolę wydatków publicznych i prowadzi ku klasyfikacji politycznej i ekonomicznej.

• klasyfikacja polityczna - wyróżnia wydatki neutralne, nie wpływające bezpośrednio na środowisko społeczne i gospodarcze, oraz wydatki aktywne, których skutkiem jest modyfikacja tego środowiska. W nowoczesnej koncepcji wydatków publicznych uznaje się, że pastwo może i powinno ingerować w życie gospodarcze, społeczne i polityczne, a wydatki publiczne, zamiast być neutralne, powinny się stać aktywne. Wydatki publiczne można sklasyfikować wg ich celów lub ich formy.

A. Klasyfikacja wg celów:

• cele polityczne - tzw. „środki sekretne”, wyjęte spod normalnych procedur kontrolnych i pozwalających ministrom użyć ich bezpośrednio do celów politycznych, ale także na pomoc przedsiębiorstwu, będącym w trudnej sytuacji, lub wręcz ułatwiające stworzenie nowego przedsiębiorstwa na terenie gminy, której władze są dobrze widziane przez rząd czy partie rządzącą.

• cele gospodarcze- wydatek jako kreator gospodarki np. subwencje, zamówienia roboty publiczne

• inne cele - poza sferą ekonomiczną czy społeczną - np. kulturalne, współpraca międzynarodowa, szkoleniowe.

B. Klasyfikacja wg formy

• wydatki ze świadczeniem wzajemnym lub tego świadczenia

• wydatki definitywne i czasowe

• wydatki wyspecjalizowane i ogólne.

• klasyfikacja ekonomiczna- przyjmuje się dwa kryteria wydatków publicznych. Pierwsze z nich, stosowane również także w finansach prywatnych, przeciwstawia wydatki kapitałowe, czyli interwencyjne, wydatkom bieżącym (na działalność). Drugie stosowane tylko w finansach publicznych, przeciwstawia wydatki na usługi administracyjne wydatkom redystrybucyjnym (transferom)

• klasyfikacja finansowa - wyróżnia

• obciążenia definitywne, czyli wydatki charakterystyczne dla operacji dystrybucyjnych, większość obciążeń państwa ma właśnie charakter ostateczny i dotyczy to zarówno budżetu ogólnego, jak i budżetów aneksów, a nawet rachunków specjalnego przeznaczenia. państwa.

• obciążenia czasowe i operacje skarbowe

• operacje wirtualne, które wymagają spełnienia dodatkowych warunków, brak wywiązania się z określonych wytycznych spowoduje, że obciazenie nie stanie się rzeczywista operacją.

Klasyfikacja wpływów publicznych

Wpływy publiczne można podzielić wg technik stosowanych podczas ich pobierania, wg miejsca, jakie zajmują one w kasach publicznych (klasyfikacja finansowa) lub też wg ich natury ekonomicznej (klasyfikacja ekonomiczna)

• klasyfikacja prawna - kryterium to oparte jest na rozróżnieniu, czy w technikach pozyskiwania tych wpływów podmioty publiczne wykorzystywały swą władzę, czy tez nie.

1. podatki i wpływy z grzywien,

2. wynagrodzenia za świadczone usługi, czynsze, fundusze wsparcia, darowizny, zapisy

3. dochody z majątku i udziałów finansowych oraz należna państwu część dochodów z przedsiębiorstw państwowych

4. zwrot pożyczek i zaliczek

5. inne dochody mające swe źródło w rozlicznych działaniach administracyjnych

• klasyfikacja finansowa- oparte jest na fakcie, że niektóre spośród zasobów publicznych stają się bezpośrednio częścią majątku podmiotów publicznych i nie podlegają żadnym obciążeniom ani obowiązkowi zwrotu. Są to tzw. stałe wpływy publiczne, inne wpływy to o charakterze czasowym, także wpływy nadzwyczajne i zwyczajne

• klasyfikacja ekonomiczna - opiera się na rodzaju bogactwa, którego dotyczy pobranie, lub na rodzaju wywoływanych przez owo pobranie następstw gospodarczych - przede wszystkim podatki

Znaczenie operacji publicznymi zasobami

Prawo WAGNERA - prawo stale rosnących potrzeb finansowych

• Wzrost wydatków nie jest równoznaczny ze wzrostem bogactwa publicznego (czy PKB)

PRZYCZYNY wzrostu wydatków

• socjologiczne - im bardziej podmioty gospodarujące są bardziej aktywne, tym wykazują większą tendencję do rozszerzania swojej działalności, a tym zwiększania wydatków, co jest dowodem ich działania. Potwierdza to Kartezjusz: „”Wydaje więc jestem”. Wzrost wydatków jest odczuwalnym przejawem rozwoju osobowości.

• historyczne

• polityczne:-

• główna przyczyna to wzrost działalności państwa; nastąpiła przemiana z 19-wiecznego „stróża państwa” w „państwo opiekuńcze” to zasadniczo implikuje wzrost wydatków'

• Powszechne stało się korzystania z darmowych usług publicznych

• rozwój nowych technik podatkowych z proporcjonalnych na progresywne; zjawisko „znieczulenia podatkowego” dotyczące podatków pośrednich, które nie są bezpośrednio zauważalne przez podatników, gdyż włączane są w ceny to/usl.

• zmiana charakteru wydatków, zakres korzystania z publ. zasobów fin. został rozszerzony o inne niż administrację państwową, warstwy oraz przeznaczane na inwestycje i infrastrukturę, co stanowi silny impuls do hojności deputowanych do parlamentu

• ekonomiczne i społeczne-

• rozwój technologiczny

• transfer dochodów

• wydatki kapitałowe na finansowanie znacznych inwestycji, zwłaszcza w tych sektorach, gdzie rentowność ich spada i stają się nieatrakcyjne dla prywatnego kapitału.

Konsekwencje wzrostu wydatków

• natury politycznej - łączenie się państw zwłaszcza małych i średnich, które nie są w stanie same ponieść ciężaru niektórych wydatków publicznych np. EWEA, lub też w celu prowadzenia wspólnej polityki obronnej ponosząc tym samym mniejsze koszty; konsekwencją wzrostu wydatków jest zatem konsolidacja państw

• finansowej - granica wydatków - najpierw dokonuje się wydatków:

• niezbędnych (utrzymanie sieci komunikacyjnej, wymiar sprawiedliwości itp.), - użyteczne (budowa szkół, szpitali, itp.)

• mających cechy luksusu, których użyteczność nie jest już tak oczywista.;

fiskalizm podatkowy - jego granice - optymalny punkt opodatkowania to, gdy korzyści społeczne z rosnących wydatków przeważają nad niekorzystnymi następstwami społecznymi rosnącego opodatkowania. Optimum może przybierać różny poziom - w okrasach ożywienia warto redukować wydatki publiczne oszczędzając środki lub spłacić dług publiczny, w czasie recesji wzrost wydatków publ. może natomiast służyć ożywieniu, stymulacji gospodarki.

• naukowej - podejście politologiczne, socjologiczne i finansowe

ROLA - operacji publicznymi zasobami finansowymi

• zasada neutralności finansów publicznych - unikanie interwencji w sprawy gospodarcze kraju, żądano swobody gry sił ekonomicznych

• interwencjonizm państwowy - a więc takie kształtowanie gospodarką aby było to zgodne z jej celami politycznymi, to oznacza przyjęcie pewnej strategii fianansowej. W tym względzie państwo może posłużyć dwoma technikami:

• arbitralne techniki interwencji, rząd w sposób bezpośredni wykorzystuje swoje przywileje i stara się skierować grę sił ekonomicznych w kierunku pożądanym dla prowadzonej polityki.. Wyróżniamy tu: ceny urzędowe, reglamentację sprzedaży w celu obniżenia konsumpcji, stosowanie przymusu jako środka zaradczego w razie braku siły roboczej, nakładanie kontyngentów produkcji oraz kontrolę dystrybucji.

• pośrednie techniki interwencji - pozwalają na pozostawienie swobody działania podmiotom, starają się jednak kształtować ich decyzje w sposób pożądany przez kierujących gospodarką; wśród technik pośrednich wyróżniamy: subwencje, ułatwienia kredytowe, ulgi podatkowe lub zwyżki podatkowe- przyjmują one postać przede wszystkim finansową charakteryzują się one:

• elastycznością - pozwala to na swobodę działania (główny walor to ochrona tej swobody) oraz istnieje tu możliwość różnorodności interwencji, gdyż subwencje, ulgi podatkowe, czy ułatwienia kredytowe można stopniować, czego nie można powiedzieć o brutalnych zakazach czy nakazach dotyczących produkcji, konsumpcji

• kompleksowością - o ile operacje finansowe pozwalają oddziaływać na gospodarkę, o tyle zjawiska gospodarcze wywierają z kolei wpływ na operacje finansowe; wzrost wydatków publicznych stymuluje konsumpcję i tym samym ożywia gospodarkę, lecz ryzykiem (zjawiskiem ubocznym) tego ożywienia jest jego wpływ na wydatki publiczne, które nadal rosnąc, doprowadzą do skumulowanego efektu - ogólnego wzrostu cen, pogłębić się może również deficyt bilansu handlowego, jeżeli wzrost konsumpcji nie jest zostanie zrównoważony wzrostem masy towarów na rynku; komplesowość to powiązanie również wydatków publ. z koniunkturą gospodarczą - w okresie recesji potrzebna będzie większa osłona państwa w postaci wydatków socjalnych jednak bardziej zależne od koniunktury będą wpływy niż wydatki publ.

• efektywnością

ROLA OPERACJI PUBLICZNYMI ZASOBAMI W ŻYCIU POLTYCZNYM

FINANSE a POLITYKA - „Stwórzcie mi dobrą politykę, a ja wam stworzę dobre finanse” baron Louis

• wpływ na politykę wewnętrzną - organy administracji państwowej wyposażone w kompetencje finansowe uzyskują większą władzę niż by to faktycznie wynikało prawnych określających ich status. Czym większy zakres kompetencji finansowych tym większa możliwość uzyskania przewagi politycznej, i odwrotnie.

Z polityka finansową państwa wiąże się także wydarzenia polityczne:

1. pierwsze są ilustracją zasady, zgodnie z którą nieporządek finansowy prowadzi do przewrotów politycznych

2. nadmierna presja podatkowa wyzwala nieoczekiwane zachowania polityczne

• wpływ na politykę międzynarodową - konsolidacja państw, pomoc finansowa

• wpływ gospodarki na wydatki publiczne

• wpływ struktur politycznych na finanse publiczne

Przykładowe przepływy środków pieniężnych pomiędzy ogniwami systemu finansowego

2

1 1 2

13 10

14

3

8 9 11 15 5 4

6

7

Opis przepływów.

1. dofinansowanie wypłat emerytur i rent z budżetu państwa.

2. wpłaty do budżetu państwa należnych podatków(np. podatek dochodowy od osób prawnych

3. wpłaty do budżetu państwa należnego podatku od osób fizycznych.

4. prowadzenie przez banki rachunków bankowych,

5. udzielanie przez banki komercyjne podmiotom gospodarczym kredytów bankowych

6. prowadzenie przez banki rachunków ROR, gromadzenie oszczędności i lokat terminowych

7. udzielanie kredytów konsumpcyjnych

8. przyjmowanie składek na ubezpieczenia gospodarcze oraz wypłaty odszkodowań

9. wypłaty środków pieniężnych z tytułu ubezpieczeń społecznych

10. wypłaty wynagrodzeń pracownikom z tytułu świadczenia usług pracy

11. udzielanie przez banki komercyjne kredytów instytucjom ubezpieczeniowym

12. wpłaty składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenia gospodarcze

13. wpłaty z zysku NBP

14. udzielanie kredytów budżetowi państwa

15. prowadzenie przez NBP rachunków budżety państwa

AKADEMIA EKONOMICZNA

W KATOWICACH

KATEDRA FINANSÓW

DR JOLANTA GAŁUSZKA

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Teoria wyboru publicznego

1. Pojęcia potrzeby, kategoria potrzeb zbiorowych

2. Cechy identyfikujące potrzebę

3. Pojęcie dobra

4. Rodzaje dobra: dobro publiczne, społeczne, prywatne

5. Różnice pomiędzy dobrem społecznym a publicznym

6. Korzyści wynikające z możliwości korzystania z tychże dóbr a także zagrożenia z tytułu ich likwidacji na rzecz dobra prywatnego

7. Istota teorii wyboru publicznego

8. Cel i przedmiot teorii

9. Istota wyboru publicznego

10. Kryterium kosztów i korzyści

11. Zasady ustalania wyników głosowania w sprawach publicznych

12. Paradoks wyborczy

Literatura:

[1] S.Owsiak: PODSTAWY NAUKI FIANSÓW, PWE, Warszawa 2002

1. Teoria dobra publicznego

Dla FP podstawowe znaczenie ma kategoria dobra publicznego. To właśnie istnienie tego dobra jest przyczyną gromadzenia funduszy publicznych, niezbędnych do finansowania procesów tworzenia dóbr publicznych np. budowa dróg, lotnisk, portów, itp..

Co to jest zatem dobro publiczne ?

Trudno tu o konkretne, niekonfliktowe wyjaśnienie. Dobra nie można zawsze podzielić na prywatne, czy publiczne. Dobrami wyłącznie publicznymi będą: powietrze, rzeki, jeziora, morza, oceany, parki narodowe itp. Niektóre dobra mogą być zarówno dobrem prywatnym jak i publicznym - np. energia elektryczna, którą wykorzystuje do oświetlenia w domach, jak i do oświetlenia ulic, .

Konieczne jest zatem zastosowanie kryteriów decydujących o tym czy jest to dobro prywatne czy publiczne. Wyróżniamy zatem :

• kryterium użyteczności (kryterium społeczne),

• kryterium odpłatności (kryterium ekonomiczne).

Wg KRYTERIUM UŻYTECZNOŚCI występuje zasadnicza różnica między korzyściami, które daje dobro prywatne, i korzyściami osiąganymi z dóbr publicznych. Korzyści z dobra prywatnego o9graniczają się najczęściej do jednej (kilku osób). Co więcej, jeżeli dana osoba używa dobra prywatnego, np. samochodu, to jest ono niedostępne dla innych. Inaczej jest w przypadku transportu publicznego. Poza tym w dostępie do dobra prywatnego mamy do czynienia z rywalizacją, czego raczej niema przy dobrach publ. np. korzystanie parku (jeziora, morza itp.) jednej osoby nie wyklucza takich możliwości u innych.

Wg KRYTERIUM EKONOMICZNEGO o tym, czy dobro ma charakter dobra publ. czy prywatnego decyduje źródło odpłatności. Dobrami publicznymi są te dobra (usługi, towary), które są finansowane przez budżet państwa, budżety samorządowe i inne fundusze publiczne. Dla odbiorców takich dóbr oznacza, że są one dostępne bezpłatne lub za częściową odpłatnością. Ta jednak bezpłatność określonych dóbr może prowadzić do marnotrawstwa, lub nadużyć w gospodarowaniu nimi.

AKADEMIA EKONOMICZNA

W KATOWICACH

KATEDRA FINANSÓW

DR JOLANTA GAŁUSZKA

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Teoria budżetu

Tezy:

1. Znaczenie pojęcia budżet

2. Charakterystyczne cechy budżetu jako planu finansowego

3. Pojęcie „system budżetowy”, „gospodarka budżetowa”, „prawo budżetowe”

4. Ekonomiczne funkcje budżetu

5. Ekonomiczno-polityczne funkcje budżetu

6. Polityczne funkcje budżetu

7 . Klasyfikacja budżetowa wg zasady szczegółowości

8. Formy organizacyjno-prawne gospodarki budżetowej

Literatura:

[1] S.Owsiak: PODSTAWY NAUKI FIANSÓW, PWE, Warszawa 2002

[2] A.Majchrzycka-Guzowska: FINANSE I PRAWO FINANSOWE, PWN, Warszawa 1999

Budżet państwa - instytucja ekonomiczna, prawna i polityczna.

• W systemie Fin Publ. centralne miejsce zajmuje budżet państwa. Podyktowane to jest dwoma zasadniczymi przesłankami:

• w budżecie państwa gromadzi się i dzieli największą część środków publicznych,

• władza centralna nadal jest dominującym podmiotem systemu politycznego, gospodarczego i społecznego kraju.

• Budżet państwa dokonuje też istotnych transferów głównie na rzecz samorządów terytorialnych oraz funduszy ubezpieczenia społecznego.

• Aby istniał budżet państwa muszą być spełnione tylko dwa warunki:

1. gospodarka musi mieć charakter pieniężny,

2. musi istnieć państwo jako instytucja.

• Pojęcie - Budżet jest to scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa;. jest to akt prawny, ma formę i moc ustawy, zawierający wiążące ustalenia w zakresie rocznych dochodów/wydatków państwowych. Zatem cele i zadania są określane z góry. Z punktu widzenia finansowego można go traktować jako plan finansowy państwa (władz ustawodawczych jak i władz wykonawczych).

• Budżet określa ramy, granice i kierunki rocznej działalności finansowej organów państwa (np. sądów, trybunałów) i organów administracji rządowej (np. ministrów, wojewodów). Przy czym budżety jednostek samorządu terytorialnego są odrębnymi aktami prawnymi i nie są elementami struktury budżetu państwa.

W literaturze przedmiotu formułuje się także pojęcia systemu budżetowego, gospodarki budżetowej, a także prawa budżetowego

SYSTEM BUDŻETOWY - który należy interpretować jako zawiera zespół norm prawnych, który reguluje organizację finansowych organów państwa i instytucji objętych gospodarką budżetową oraz zasady pobierania dochodów pieniężnych na rzecz budżetu państwa i zasady ich wydatkowania.

Szczególne znaczenie zatem mają normy prawne regulujące tryb i metody planowania budżetowego, uchwalania budżetu, pobierania dochodów, dokonywania wydatków, ewidencji i kontroli gospodarki budżetowej

GOSPODARKA BUDŻETOWA - w ujęciu ogólnym oznacza ona:

• planowanie budżetowe,

• gromadzenie dochodów budżetowych,

• dokonywanie wydatków budżetowych,

• kontrolę przestrzegania dyscypliny finansowej ( budżetowej)

w ujęciu węższym polegać ona będzie na działalności budżetowej, czyli pobieraniu dochodów i dokonywaniu wydatków.

Działalność budżetowa to specyficzny mechanizm gromadzenia i wydatkowania, stanowiąc tym samym podstawowy instrument bezzwrotnej redystrybucji PKB. Redystrybucja ta dokonywana jest za pośrednictwem systemu budżetowego poprzez system podatkowy oraz wydatki budżetowe.

PRAWO BUDŻETOWE - działalność budżetowa państwa jest regulowana za pomocą aktów normatywnych określających pod względem merytorycznym, formalnym i organizacyjnym uchwalanie, opracowywanie budżetu państwa oraz gminy, problem dotyczy zwłaszcza zasad pobierania dochodów oraz dokonywanie wydatków, a także takie elementy jak struktura budżetu, zasady budżetowe, procedurę budżetową, kontrolę i dyscyplinę budżetową.

N.Gajl pisze, iż PRAWO BUDŻETOWE - to kodeks i jako taki ma spełnienia pewne zadania.

• CECHY BUDŻETU

• budżet państwa jest funduszem scentralizowanych zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizacją zadań (funkcji państwa),

• gromadzenie środków budżetowych odbywa się - przeważnie - w sposób przymusowy, co wynika z atrybuty władzy,

• szczególna rola budżetu w funkcjonowaniu państwa,

• proces gromadzenia i dzielenia dochodów za pomocą budżetu implikują zasady ustrojowo-konstytucyjne; chodzi o zakres uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w określaniu źródeł, wysokości i rodzajów dochodów oraz kierunków wydatków; wymaga to nadania budżetowi państwa formy aktu prawnego wysokiej rangi - ustawy - forma normatywna;

• procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie zawsze mają charakter nie tylko ekonomiczny, lecz także społeczny; wyraża się to w przejmowaniu części produktu społecznego i dysponowaniu nim, co wpływa na sytuację dochodową i socjalną osób, grup społecznych itp.

• dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów, czyli że dochody budżetowe są gromadzone bezzwrotne,

• budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości, stąd też zawsze jest planem dochodów i wydatków państwa na z góry określony czas;

• budżet musi cechować specjalizacja, polegająca na nadaniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym;

• wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa w zamkniętym okresie oznacza, że w istocie budżet państwa tworzą strumienie dochodów i strumienie wydatków

• strumieniowy charakter budżetu oznacza, z reguły, konieczność egzekwowania należnych w danym okresie dochodów, jak również obliguje do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu budżetowego; cecha ta powoduje istotne skutki dla racjonalności budżetu;

budżet państwa nie jest jedynym „urządzeniem”, w którym znajduje finansowe odzwierciedlenie działalność państwa, co oznacza, że nie może on być wystarczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa.

Budżet Państwa.

W literaturze, budżet najczęściej jest określany jako plan finansowy państwa. W takim rozumieniu przyjmuje się , że budżet państwa jest planem gromadzenia i wydatkowania zasobów pieniężnych państwa jako podmiotu władzy uchwalonym na okres jednego roku w formie ustawy budżetowej. Do podstawowych elementów tego stwierdzenia należą następujące stwierdzenia;

• budżet jest planem finansowym państwa,

• budżet zawiera dochody i wydatki,

• budżet jest planem rocznym.

Budżet państwa jest planem dotyczącym przyszłych dochodów i wydatków państwa , natomiast nie odzwierciedla operacji finansowych już dokonanych. Należy on do planów o charakterze dyrektywnym tzn. plan zawiera zespół zadań adresowanych do organów finansowych. Budżet - jako dyrektywny plan finansowy nakłada na organy finansowe i innych wykonawców obowiązek zrealizowania dochodów , w zaplanowanej wysokości , a także dokonania wydatków określonych w planie , czyniąc te organy odpowiedzialnymi za wykonanie zadań.

Budżet państwa jest planem dochodów i wydatków państwa. Są to dochody i wydatki państwa albo dochody i wydatki władzy samorządowej (budżet gmin).

Dochody budżetowe są pobierane przez różnego rodzaju organy zarówno centralne jak i lokalne. Poszczególne zadania mogą być finansowane również poprzez centralne i lokalne organy. Wynika to z podziału kompetencji pomiędzy organami państwowymi.

Budżet państwa jest planem rocznym - przy tym rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym i trwa od 1 stycznia do 31 grudnia.

• FUNKCJE BUDŻETU

1. redystrybucyjna albo rozdzielczą

2. stabilizacyjną (wyrównawczą lub kompensacyjną)

3. alokacyjną,

4. fiskalną albo skarbową,

5. ustrojową,

6. demokratyczną,

7. kontrolną (ewidencyjno-kontrolną),

8. bodźcową,

9. planowaną,

10. prawną,

11. kredytową,

12. administracyjną,

13. koordynacyjną.

F.REDYSTRYBUCYJNA - jej istota polega na tym, że budżet jest narzędziem redystrybucji dochodu narodowego. Działalność w tym zakresie sprowadza się do regulowania dochodów podstawowych podmiotów występujących w gospodarce. W ramach redystrybucyjnej działalności państwo dokonuje też korekty bardzo wysokich dochodów pewnej części społeczeństwa. W ramach tej funkcji gromadzone są dochody w postaci podatków.(jest zewnętrzny wyraz tej funkcji). Wewnętrzny aspekt polega na rozdzielaniu publicznych zasobów pieniężnych w postaci różnego rodzaju transferów.

F. STABILIZACYJNA - budżet wykorzystuje się jako narzędzie łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia zrównoważonego wzrostu gospodarki. Można powiedzieć, iż polega ona na stworzeniu warunków skłaniających poszczególne podmioty gospodarcze do podejmowania lub zaniechania określonych działań, czyli na bieżącym sterowaniu za pomocą instrumentów budżetowych procesami gospodarczymi.

F. BODŹCOWA - sprowadza się ją do pozytywnego zachowania się podmiotów wobec stosowanych przez państwo instrumentów budżetowych, zwłaszcza w zakresie ciężarów podatkowych. Problem jednaj sprowadza się do tego, że podatki (Quasi-podatki) wywołując odwrotne działanie. Pozytywna funkcja bodźcowa ogranicza się jedynie do stosowania przez państwo ulg, zwolnień, odpisów w podatkach i quasi-podatkach w zakresie podmiotowym, przedmiotowym i dopiero wówczas można oddziaływać stymulującą na określoną dziedzinę życia gospodarczego. Formą pośrednią stymulowania w ramach tej funkcji są gwarancje i poręczenia skarbu państwa; subsydiowanie funduszy pozabudżetowych, agencji władz publicznych, których celem jest wspieranie określonych dziedzin, np. małej przedsiębiorczości. Są to jednak niewielkie wymiary stymulacji pozytywnej w relacji do negatywnego jej charakteru. Dlatego też powinno się ograniczać zakres redystrybucji do niezbędnych rozmiarów.

F. KONTROLNA - polega ona na wykorzystywaniu procesów i zjawisk pieniężnych do obserwacji oraz analizy zjawisk i procesów rzeczowych. Oznaczać to może analizę przyczyn (rzeczowych) niewykorzystania budżetu po stronie dochodów lub wydatków, czyli że pewna część zadań publicznych nie jest realizowana.

F. POLITYCZNE są wyrazem relacji między władzą ustawodawczą a władza wykonawczą lub inaczej parlamentem i rządem. F. USTROJOWA to określenie w ustawie zasadniczej (konstytucji) zakresu uprawnień władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej w sprawach budżetowych.

F. DEMOKRATYCZNA - jedna z ważniejszych; polega na zainteresowaniu społeczeństwa opracowaniem i wykonaniem budżetu i wpływie na to. Inspirować to ma do wyboru właściwych przedstawicieli do władz uchwalających budżet i kontrolujących jego wykonanie.

Klasyfikacja budżetowa wg zasady szczegółowości

KLASYFIKACJA wg DZIAŁÓW - odpowiada podstawowym dziedzinom działalności gospodarki niezależnie od tego, w jakim resorcie nastąpi wydatkowanie środków budżetowych. klasyfikacja obejmuje 32 działy, di których należą, np. rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, transport i łączność, informatyka, nauka, administracja publiczna, obrona narodowa, obrona narodowa, obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, wymiar sprawiedliwości, obsługa długu publicznego, ochrona zdrowia, kultura fizyczna i sport.

KLASYFIKACJA wg ROZDZIAŁÓW odpowiada odpowiednim grupom jednostek organizacyjnych lub zadań budżetowych np.: w dziale leśnictwo wystąpią rozdziały: integracja z UE, gospodarka leśna, usuwanie klęsk żywiołowych, pozostała działalność, gospodarka pomocnicza; natomiast w dziale ochrona zdrowia wystąpią rozdziały: integracja z UE, szpitale ogólne, szpitale kliniczne, sanatoria, przychodnie, lecznictwo ambulatoryjne, itp. Klasyfikacja wg rozdziałów, zgodnie z zasadą szczegółowości, dokonuje szczegółowego podziału środków w ramach klasyfikacji działowej.

KLASYFIKCJA wg PARAGRAFÓW szczegółowo określa rodzaje źródeł dochodów i rodzaje wydatków. Po stronie paragrafu dochodowego wystąpią m.in.: podatek dochodowy od os. fiz., podatek dochodowy od osób prawnych, cła, wypłaty z zysku NBP, natomiast po stronie paragrafu wydatkowego: wynagrodzenia osobowe i bezosobowe, zakup usług, zakup energii itp.

KALSYFIKACJA wg CZĘŚCI obejmuje dochody i wydatki:

• naczelnych organów władzy państwowej np. Kancelarii Sejmu, Senatu, NIK, SN,

• naczelnych i centralnych organów administracji rządowej i urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów np. Ministerstwo Finansów,

• wojewodów, będących przedstawicielami rządu w woj.

• nie wchodzących do powyższych części np. rezerwa ogólna, rezerwy celowe, subwencja ogólna dla gmin, obsługa długu Skarbu Państwa

Szczegółowe zasady klasyfikacji budżetowej oraz zaliczenie poszczególnych dochodów i wydatków do przedziałów klasyfikacji ustala w drodze rozporządzenia Minister Finansów

FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE GOSPODARKI BUDŻETOWEJ

FORMY ORGANIZAYJNO-PRAWNE

GOSPODARKI BUDŻETOWEJ

Jednostki Budżetowanie

Budżetowe brutto

gospodarstwo środki zakłady fundusze Budżetowanie

pomocnicze specjalne budżetowe celowe netto

Jednostki budżetowe charakteryzują się tym, że pokrywają swoje wydatki bezpośrednio ze środków z budżetu, a uzyskane dochody odprowadzają do budżetu (odpowiednio centralnego, a w przypadku JST do samorządowego). Jednostki budżetowe państwowe mogą tworzyć, łączyć i likwidować ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, natomiast jednostki wojewódzkie, powiatowe i gminne - sejmik województwa, rada powiatu, rada gminy. Środki finansowe przekazywane do dyspozycji ww. jednostek i nie wykorzystane w ciągu roku wygasają tzn. muszą z końcem roku zostać zwrócone do odpowiedniego budżetu. Jednostki budżetowe nie mogą zaciągać kredytów. Wyniki finansowe jakie uzyskują nie maja wpływu na wysokość ich płac, premii czy nagród stąd nie są one zainteresowane zbytnio zwiększaniem dochodów ani oszczędnym gospodarowaniem. Nie one zatem zbyt efektywne.

Zakłady budżetowe świadczą usługi na zasadzie pełnej lub częściowej odpłatności. Działalność oparta jest o roczny plan finansowy obejmujący:

• przychody własne i dotacje (najczęściej przedmiotowe) nie większe niż 50% planowanych przychodów,

• wydatki na wynagrodzenia i inwestycje.

Plan zatwierdzany jest w ramach budżetu, z którym powiązany jest dany zakład np. gminy. Zakłady budżetowe również nie mogą zaciągać kredytów.

Gospodarstwa pomocnicze. Jednostki budżetowe mogą prowadzić działalność uboczną w formie tzw. gospodarstw pomocniczych, np. gospodarstwo rolne, warsztat przy szkole. Charakteryzują się tym, że gospodarka finansowa gospodarstw pomocniczych wyodrębnia dochody i wydatki tego gospodarstwa z dochodów i wydatków jednostki macierzystej. Z osiągniętego zysku połowę 50% gospodarstwo pomocnicze jest zobligowane odprowadzić do budżetu Działalność swoją one realizują w oparciu o plan finansowy przychodów i wydatków. Przychodami są: przychody własne, dotacje z budżetu, natomiast po stronie wydatków - wydatki na wynagrodzenia.

Środki specjalne. Jednostki budżetowe mają prawo do gromadzenia środków pieniężnych na wyodrębnionych rachunkach bankowych. Są to środki specjalne. Wyodrębnienie tych środków możliwe jest poprzez m.in.:

• ustawy i uchwały organów tworzących jednostkę,

• otrzymane przez jednostki spadki, zapisy, darowizny,

• otrzymane odszkodowania za utracone lub uszkodzone mienie.

Środki specjalne są wykorzystywane na te cele, które wskazuje ustawa lub uchwała, wskazuje darczyńca pisemnym zapisem, bądź na odtworzenie mienia. utraconego.

Fundusze celowe (gospodarka pozabudżetowa) Środki gromadzone na tych funduszach to wyodrębnione środki z budżetu, mogą być wydatkowane tylko i wyłącznie na cele, na które zostały utworzone. Fundusze celowe finansują zadania o charakterze gospodarczym, socjalnym, kulturalnym, świadczenia społeczne. Fundusze celowe mogą prowadzić swoją działalność jako osoby prawne bądź stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. środki nie wykorzystane w danym roku przechodzą na rok następny, mogą również zaciągać kredyty. Fundusze celowe mogą być różne w każdym roku budżetowym. Do podstawowych funduszy celowych należą, m.in.

• Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,

• Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,

• Fundusz Emerytalno-Rentowy Rolników,

• Fundusz Alimentacyjny,

• Narodowy Fundusz Ochrony Zdrowia,

• Państwowy Fundusz Kombatantów,

• Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

AKADEMIAEKONOMICZNA

W KATOWICACH

KATEDRA FINANSÓW

DR JOLANTA GAŁUSZKA

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Teoria budżetu - system doktrynalnych zasad budżetowych

Procedura uchwalania budżetu

Tezy:

1. Definicja pojęcia „zasada budżetowa”

2. Geneza i cechy zasad budżetowych

3. Zasada jedności formalnej

4. Zasada jedności materialnej

5. Zasada powszechności w ujęciu tradycyjnym oraz w ujęciu współczesnym

6. Zasada „roczności”

7. Zasada szczegółowości (specjalizacji)

8. Zasada jawności i przejrzystości (jasności)

9. Zasada operatywności

10. Pozostałe zasady budżetowe: realności, praworządności, gospodarności oraz elastyczności

11. Procedura budżetowa

12. Struktura dochodów budżetowych

13. Struktura wydatków budżetowych

Literatura:

[1] S.Owsiak: PODSTAWY NAUKI FIANSÓW, PWE, Warszawa 2002

[2] A.Majchrzycka-Guzowska: FINANSE I PRAWO FINANSOWE, PWN, Warszawa 1999

[3] E.Denek, J.Sobniech, J.Wierzbicki, J.Wolniak: FINANSE PUBLICZNE, PWN, Warszawa 1995

SYSTEM DOKTRYNALNYCH ZASAD BUDŻETOWYCH

W teorii skarbowości i budżetu sformułowane zostały zasady, których przestrzeganie w praktyce powinno zapewnić sprawne i racjonalne funkcjonowanie budżetu, w szczególności właściwej realizacji funkcji budżetu. jednakże ilość przytaczanych zasad jak i ich treść są dalece sporne. Stąd przedmiotem rozważań powinno być wyjaśnienie nie tyle ich treść jakie kryją w sobie te zasady ile rozstrzygnięcie istoty tychże kontrowersji.

Zasady budżetowe wywodzą się z zasad formułowanych w XIX wieku, gdzie szczególną rolę przypisywano funkcji politycznej budżetu, czyli kontroli ze strony władzy ustawodawczej gospodarki finansowej władzy wykonawczej (rządu). Zasady ulegały jednak ciągłym modyfikacjom z uwagi na rozwijający się interwencjonizm, a także rosnące znaczenie funkcji społeczno - gospodarczych budżetu, co było konsekwencją zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych w których każdy budżet funkcjonuje.

Aby zatem rozstrzygnąć istotę zasad budżetowych, a także spór jaki wokół nich panuje należy wyjaśnić pojęcie zasady budżetowej. Termin zasada można rozumieć na trzy sposoby:

1. „teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, reguła,

2. „normy postępowania, uznane przez kogoś za obowiązujące,

3. związek chemiczny

• W rzeczywistości istnieją zasady budżetowe:

1. ponadczasowe -

2. ponadustrojowe - równowagi, zupełności, jawności,, realności (jedności materialnej), gospodarności, jednoroczności, przejrzystości i operatywności, oraz

3. zasady specyficzne dla danego ustroju.

Przy formułowaniu zasad należy podkreślić, iż w zmieniających się warunkach społecznych i ekonomicznych nie ma raz ustalonych pewników, podlegają one ciągłym weryfikacjom, podlegającym określonym warunkom miejsca i czasu.

• Zasada zupełności (powszechności) - wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa, co zapewnić miało kontrolę parlamentu nad działaniami rządu. Zasadę tę burzą jednak zakłady użyteczności publicznej

• Zasada realności postuluje mak. precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych.

• Zasada jedności głosi, iż wszystkie dochody i wydatki państwa powinny być objęte jednym planem - budżetem. W ramach tej zasady wyróżnia się jedność formalną, która osiąga się dzięki budowaniu skonsolidowanego bilansu systemu f.p., obejmującego budżet władz centralnych i budżety władz regionalnych oraz jedność materialną budżetu czyli dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne, tzn. nie są z góry związane z określonymi celami finansowymi z budżetu.

• Zasada specjalizacji, oznacza, że:

1. dochody i wydatki powinny być ujmowane nie w sumach ogólnych, lecz z dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczenia wydatków,

2. środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w budżecie,

3. środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie.

Właściwe usystematyzowanie dochodów i wydatków budżetowych powinno dać obraz działalności rządu, pozwalając tym samym dokonać oceny ze strony parlamentu. Nie sprzyja temu nadmierna szczegółowość, gdyż ogranicza to możliwości wykonania budżetu a także elastyczność budżetu.

• Zasada operatywności - wymaga opracowywania budżetu w układzie podmiotowym zarówno co do wydatków jak i dochodów. Zgodnie z tą zasadą budżet powinien być tak skonstruowany, aby umożliwiał ścisłe ustalenie, które podmioty są odpowiedzialne za wykonanie poszczególnych zdań budżetowych i jakie środki otrzymają one na sfinansowanie tych zadań.

PROCEDURA BUDŻETOWA

OPRACOWYWANIE PROJEKTU BUDŻETU PAŃSTWA

UKŁAD PRAC NAD POKEKTEM USTAWY BUDŻETOWEJ

do 30 września uchwalony do 20 października do 1 grudnia

przez Radę Ministrów projekt dysponenci środków budżetowych JST przekazują swoje

budżetu złożony w Sejmie informują JST o wysokości plany finansowe

proponowanych dochodów, dysponentom

wydatków i dotacji głównym

do 30 września RPP przedkłada

Sejmowi założenia polityki

pieniężnej

Opracowanie założeń polityki gospodarczej stanowi wstępny etap prac nad projektem budżetu. Założenia te opracowywane są przez Ministra Finansów, przy współudziale pozostałych Ministrów. Na tym etapie wymagana jest także współpraca z NBP.

W oparciu o te założenia Minister Finansów przedstawia tzw. notę budżetową, w której określa szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu. Materiały do projektu budżetu poszczególnych części budżetu opracowują właściwi dysponenci środków budżetowych i przekazują je Ministrowi Finansów. Na tym zostaje zakończony etap prac wstępnych.

Opracowany projekt budżetu trafia na obrany Rady Ministrów, która powina go uchwalić i przekazać Sejmowi wraz z uzasadnieniem w terminie do 30 września roku poprzedzjącego rok budżetowy. W wyjątkowych sytuacjach istnieje możliwość niedotrzymania przez Radę Ministrów terminu 30.09. W tym terminie powinny wpłynąć założenia polityki pieniężnej opracowane przez RPP.

Po uchwaleniu projektu budzetu przez Radę Ministrów dysponenci części budżetowych zobligowani są do przekazania w terminie do 20 paździenika roku poprzedzjacego rok budżetowy informacji:

• jednostkom podległym o wysokości dochodów i wydatków przewidzianych w projekcie ustawy,

• samorządom terytorialnym o wysokości dotacji przewidzialnych na realizacje zadań zzleconych z zakresu administracji rządowej.

Ww. informacje sa niezbędne JST do opracowania swoich budżetwów samorządowych na rok nastepny. Plany te są przkazane dysponentom części budżetwych do 1 grudnia.

• Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu

państwa na rok następny.

• Łącznie z założeniami, o których mowa powyżej Minister Finansów przedstawia Radzie

Ministrów wykaz jednostek sektora rządowego, których plany przychodów i wydatków

zgodnie z art. 61 ust. 1 może obejmować ustawa budżetowa

• Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowują i przedkładają Ministrowi Finansów dysponenci części budżetowych.

• Minister Finansów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowania materiałów, w tym:

1. planów rzeczowych zadań realizowanych ze środków budżetowych,

2. wzory formularzy

3. projektów planów dochodów i wydatków poszczególnych części budżetowych.

Założenia projektu budżetu stanowią jedynie główne idee przewodnie, obejmując:

1. priorytety ekonomiczne budżetu i społeczne

2. prognozy makroekonomiczne dotyczące PKB, cen, stopy procentowej, kursu walutowego, bilansu płatniczego zatrudnienia i bezrobocia oraz wynagrodzenia w gospodarce narodowej,

3. przewidywane wielkości dochodów i wydatków budżetowych

4. wielkości przewidywanego deficytu budżetowego oraz sposoby jego pokrycia

5. zasady ustalania limitów wydatków dla poszczególnych części budżetu.

1. Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem.

2. Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki Kancelarii: Sejmu, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; Sądu Najwyższego, NSA, TK, NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, KRRiT, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej, Krajowego Biura Wyborczego oraz Państwowej Inspekcji Pracy.

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej lub projekt ustawy o prowizorium budżetowym i wraz z uzasadnieniem przedstawia go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,

1. W przypadku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy o prowizorium budżetowym Rada Ministrów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium,

2. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się przepisy ustawy odnoszące się do projektu ustawy budżetowej.

Ustawa budżetowa ustala:

1. dochody budżetu państwa

2. wydatki budżetu państwa

3. deficyt państwa oraz źródła jego pokrycia

4. limity zatrudnienia w administracji rządowej

5. przychody i rozchody budżetu państwa

6. zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych

7. plany finansowe państwowych funduszy celowych

8. wykaz programów wieloletnich

9. wykaz inwestycji wieloletnich

10. dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami

11. zakres i kwoty dotacji przedmiotowych

12) wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe

• Zakresem budżetu państwa objęte są :

1. organy władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa,

2. sądy i trybunały

3. organy administracji rządowej

Poza tym ustawa zawiera plany przychodów funduszy celowych oraz tzw. gospodarki pozabudżetowej (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne). Przy czym zarówno fundusze celowe, jak i wymienione elementy gospodarki pozabudżetowej nie wchodzą bezpośrednio do budżetu państwa, jednak ujęcie ich w ustawie budżetowej pozwala na wgląd i kontrolę parlamentu.

Budżet państwa uchwalany jest przez Sejm w postaci aktu prawnego - ustawy budżetowej. Podstawa do ustalenia budżetu jest makroekonomiczna prognoza na rok następny oraz na kolejne lata - z reguły trzy. Ponadto konieczne jest uwzględnienie przewidywanego wykonania budżetu państwa w bieżącym roku fiskalnym. Parametry prognozy makroekonomicznej to:

1. stopy wzrostu gospodarczego

2. stopy bezrobocia

3. stopy inflacji

4. czynników kreacji pieniądza

5. podaży pieniądza

6. poziomu rezerw oficjalnych

7. podstawowych stóp procentowych

8. kursów walutowych

9. salda bilansu handlowego

10. salda bilansu płatniczego

11. przeciętnej płacy w gospodarce

12. przeciętnej emerytury i renty

13. liczby rencistów

14. liczby młodzieży kształcącej się

15. liczby zatrudnionych w sferze budżetowej.

Do projektu ustawy budżetowej załącza się uzasadnienie zawierające w szczególności:

1. główne cele polityki społecznej i gospodarczej,

2. założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, dotyczące:

1. kształtowania się PKB,

2. państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa,

3. poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,

4. bilansu płatniczego,

5. obrotów bieżących,

6. poziomu zatrudnienia i bezrobocia,

7. dochodów budżetu państwa,

8. deficytu budżetu państwa,

3. kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,

4. przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok, którego projekt ustawy budżetowej dotyczy,

5. omówienie projektowanych:

1. przychodów i rozchodów

2. przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych

6) informacje o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości długi Skarbu Państwa oraz aktywów finansowych Skarbu Państwa, będących jednocześnie długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji.

• Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt budżetu na rok następny co najmniej 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do 30 września. Konstytucja dopuszcza jednak odstępstwo od tej zasady w wyjątkowych sytuacja nie precyzując jednak, co ten termin oznacza.

• Prace nad projektem ustawy budżetowej w Sejmie składają się z trzech etapów. Po pierwszym czytaniu projekt trafia do komisji Finansów publicznych - celem tego etapu jest wysłuchanie stanowisk zaproszonych na debatę ekspertów kierownictwa Ministerstwa Finansów i NBP oraz uzyskanie wyjaśnień w kwestiach budzących wątpliwości; w tym samym czasie sejmowe komisje branżowe analizują na podstawie szczegółowych projektów opracowanych przez dysponentów, plan dochodów i wydatków ujętych w poszczególnych częściach budżetu. komisje formują opinie, uwagi, wnioski, które przekazują Komisji Finansów Publicznych. Na podstawie wniosków komisji branżowych oraz własnych analiz Komisja Finansów Publicznych przedstawia Sejmowi ostateczny projekt. Na drugim czytaniu Komisja Finansów Publicznych przedstawia sprawozdanie o projekcie ustawy wraz z wnioskami - w dyskusji można zgłaszać poprawki i wnioski; w przypadku dużej liczby poprawek Sejm kieruje je do rozpatrzenia w Komisji Finansów Publicznych. W czasie trzeciego czytania Komisja Finansów Publicznych przedstawia swoje dodatkowe sprawozdanie; poseł sprawozdawca prezentuje poprawki i wnioski zgłoszone podczas drugiego czytania. Etap ten kończy się uchwaleniem ustawy budżetowej zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy posłów.

• Senat ma prawo wprowadzić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od momentu jej przekazania, wówczas ustawa wraca ponownie do sejmu, który może przyjmując poprawki lub je odrzucić większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

• Prezydent RP ma obowiązek podpisania ustawy budżetowej w ciągu 7 dni od jej przekazania lub ją przekazać do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności budżetu z Konstytucją

• Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek orzec zgodność ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) z konstytucją w ciągu 2 miesięcy od złożenia przez Prezydenta wniosku w tej sprawie.

• Prezydent ma prawo skrócić kadencje Sejmu, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od przedłożenia ustawy budżetowej Sejmowi nie zostanie ona przedłożona Prezydentowi do podpisu. Decyzje taką Prezydent może podjąć w ciągu 14 dni od obowiązującej daty złożenia ustawy budżetowej do podpisu.

• Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia Sejmowi sprawozdania w wykonania budżetu państwa wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego.

• Sejm ma obowiązek rozpatrzyć sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, po zapoznaniu się z opinią NIK, oraz podjąć uchwałę o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium.

PROCEDURA UCHWALANIA USTAWY BUDŻETOWEJ

Art. 119 ust.1 Konstytucji - SEJM rozpatruje projekt

ustawy budżetowej w 3 czytaniach

Art.121 ust. 1 Konstytucji - Marszałek Sejmu przekazuje

ustawę budżetową SENATOWI

Art. 122 ust. 1 Konstytucji - po zakończeniu prac w Senacie

Marszałek Sejmu przekazuje ją Prezydentowi

Art. 224 ust. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny sprawdza

zgodność ustawy budżetowej z Konstytucją

Podpisanie ustawy budżetowej przez Prezydenta RP i

ogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw

opracowanie własne

DOCHODAMI BUDŻETU PAŃSTWA SĄ:

1. podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią dochodów JST, funduszy celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych,

2. cła,

3. wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa,

4. dywidendy,

5. wpłaty z zysku NBP

6. wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych,

7. dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe,*

8. dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze składników majątkowych Skarbu Państwa,*

9. opłaty od poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa.

10. odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych, *

11. odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa,

12. odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych,

13. grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile na mocy odrębnych przepisów nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych,

14. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa,

15. inne dochody publiczne.

WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA:

1. realizację zadań wykonanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz administrację rządową, sądy i trybunały,

2. subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

3. dotacje celowe za zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

4. dofinansowanie zadań własnych JSM,

5. dotacje na zadania określone ustawami,

6. współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi. (Chodzi tu o środki finansowe pozyskiwane w ramach Układu Europejskiego oraz w ramach innych porozumień międzynarodowych zakładających pomoc dla Polski lub udział Polski w finansowaniu wspólnych programów gospodarczych, ekologicznych, zbrojeniowych, itp. Państwa lub organizacje bądź instytucje udzielające pomocy chcą mieć gwarancję, że przekazane Polsce środki finansowe nie będą zużyte w sposób inny niż tez, na który są udzielone. Stąd też rozwiązanie takie stanowi właśnie gwarancję normatywną choć jest sprzeczne z zasadą jedności materialnej)

Wydatki państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Są to cztery rodzaje wydatków:

1. subwencje ogólne,

2. dotacje celowe na zadania zlecone,

3. dofinansowanie zadań własnych,

4. dotacje na zadania określone ustawami.

W budżecie państwa tworzy się rezerwę ogólną, nie wyższą niż 0,2% wydatków budżetowych oraz rezerwy celowe z przeznaczeniem na:

1. na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacje budżetowe nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu,

2. na wydatki, których źródłem finansowania są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, w tym również nie podlegające zwrotowi,

3. gdy inne ustawy tak stanowią.

Suma rezerw celowych, z pkt. 1 i 3 nie może przekroczyć 5% wydatków budżetowych.

• Subwencja ogólna zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP jest jednym z trzech podstawowych rodzajów dochodów wyrównawczych budżetów samorządowych. Stanowi ona odrębny od dotacji celowych oraz udziałów podatkowych w podatkach państwowych rodzaj środków finansowych transferowanych z budżetu państwa do budżetów JST

• Ustawa o f.p. nie wprowadza wymogu uchwalania budżetu państwa w matematycznej równowadze dochodów i wydatków. Przewiduje natomiast możliwość opracowywania i uchwalania budżetu państwa z nadwyżką dochodów nad wydatkami lub z przewagą wydatków nad dochodami (deficyt budżetowy).

• Od przestrzegania zasady równowagi budżetowej zaczęto odstępować pod wpływem prac Keynes, który dowiódł, iż równowaga lub jej brak w ciągu jednego roku budżetowego nie może świadczyć o dobrej lub złej sytuacji finansowej państwa. Ważna jest bowiem równowaga całego systemu f.p. i to w okresie pełnego cyklu koniunkturalnego, nie zaś w normatywnie oznaczonym roku budżetowym.

• Równowagę budżetowa w sensie rachunkowym można osiągnąć w sposób sztuczny i szkodliwy pod względem ekonomicznym i społecznym, zmniejszając wydatki budżetowe do wysokości przewidywanych dochodów budżetowych. Tak rozunmiana równowaga budżetowa jest bardzo trudna do osiągnięcia, ponieważ planowanie dochodów budżetowych nie ma charakteru dyrektywnego i nie ma wobec tego gwarancji osiągnięcia zaplanowanej wysokości dochodów. Trzeba również założyć wydarzenia powodujące odchylenia od wysokości zaplanowanych wydatków, np. inflacja, sytuacje kryzysowe.

39

System

przedsiębiorstw

System

budżetowy

System

Ubezpieczeń

System

bankowy

System

gospodarstw

konsumenckich

---