SYNTEZA - POZIOM INSTRUMENTALNY - wykład 12

Spis treści

Wstęp

Przed nami drugi odcinek rozwiązywania zadania polegającego na syntetycznej charakterystyce polityki społecznej zainspirowanej wskazówką J. Supińskiej. Tym razem skupimy się na tym, co pozostało do uwzględnienia poza wartościami i celami polityki społecznej. Głównie skoncentruję się na omówieniu instrumentarium polityki społecznej, ale uwzględnię też problematykę podmiotów i przedmiotu polityki społecznej. Zagadnienia związane z instrumentarium polityki publicznej zostały już omówione wcześniej, tutaj będzie mowa o tych stanowiskach, które dedykowano dla polityki społecznej, a więc z uwzględnieniem jej specyfiki. Na koniec przedstawione zostaną przykładowe zasady polityki społecznej, w który widoczne są zarówno elementy z poziomu aksjologicznego, jak i instrumentalnego.

Instrumenty polityki społecznej

W modelu racjonalnego działania po sformułowaniu celu następuje pytanie, jak ten cel osiągnąć. W odpowiedziach na to pytanie poszukujemy informacji o instrumentach, sposobach, narzędziach czy środkach działania. Zwróćmy uwagę na to, że używane tu pojęcia są bardzo różnorodne, narzędzie wydaje się określać raczej coś prostego, instrument jest pewnie bardziej złożony, natomiast mając to samo narzędzie lub instrument możemy wykorzystywać je na różne sposoby, co prowadzi do problematyki stylów zastosowania narzędzi lub instrumentów. Odpowiedź na pytanie o cel jest pierwotna, tzn. bez świadomości tego, co mamy osiągnąć raczej trudno zastanawiać się nad tym, za pomocą jakich narzędzi i instrumentów i w jakim stylu mamy to osiągnąć. Jeżeli w funkcji celu polityki społecznej są trzy cele - zwiększanie poziomu dobrobytu, równości i integracji społecznej, to instrumenty i sposoby działania pojawić się muszą w odpowiedzi na następujące pytania z uwzględnieniem specyficznego dla polityki społecznej kontekstu: 1) jak osiągać zwiększenie poziomu zaspokojenia uniwersalnych potrzeb życiowych, 2) jak osiągać zwiększanie równości w poziomie zaspokojenia uniwersalnych potrzeb życiowych, 3) jak osiągać zwiększanie poziomu integracji społecznej. Może się przy tym okazać, że instrumenty i sposoby osiągania tych celów będą sobie przeciwstawiane, np. założenie o sprzeczności między efektywnością a sprawiedliwością prowadzi do wniosku o tym, że nie da się równocześnie zwiększać dobrobytu wszystkich i zwiększać równości w jego rozkładzie pomiędzy poszczególne gospodarstwa domowe.

Przejdźmy jednak do prostszych zagadnień. J. Supińska bezpośrednio wyliczyła kilka rodzajów instrumentów polityki społecznej i przestrzegała przed ich utożsamianiem wyłącznie ze świadczeniami społecznymi. Najpierw więc przedstawię jej charakterystykę instrumentów polityki społecznej i podstawy teorii świadczeń społecznych, które w polityce społecznej odgrywają jednak dużą rolę. Wspomniana autorka wyróżniła instrumenty prawne, ekonomiczne, informacyjne, kadrowe i kształtowania przestrzeni. Przedstawię ich charakterystykę i rodzaje w tabeli (za Leksykonem polityki społecznej).

Instrumenty	Charakterystyka	Rodzaje danego instrumentu
Prawne	Regulacje prawne, składające się na państwowy system prawny, które mniej lub bardziej bezpośrednio określają uprawnienia i zachowania obywateli związane z zaspokajaniem ich potrzeb (także stosowanie prawa)	Prawa i wolności obywatelskie, negatywne i pozytywne w konstytucji / szczegółowe regulacje prawne dotyczące zachowań ludzi, zwłaszcza prawo pracy i prawo rodzinne / stosunki kontraktualne (umowy) obsługiwane przez prawo cywilne (mniej wyraźnie wyróżnione jako podrodzaj)
Ekonomiczne	Regulują dostęp do dóbr będących wytworem gospodarki	kształtowanie skali i warunków dostępu obywateli do własności majątku konsumpcyjnego lub produkcyjnego / określanie praw właścicieli tych zasobów, poszerzające lub zawężające definiowanie uprawnień właścicielskich / kształtowanie dostępu do dóbr konsumpcyjnych („strumieni” tych dóbr ekonomicznych, które służą zaspokajaniu potrzeb człowieka) poprzez regulowanie: 1) dostępu do pracy zarobkowej, 2) zasad wynagradzania za pracę, 3) uprawnień do świadczeń społecznych, 4) uprawnień konsumentów i ochrony konsumenta nabywającego towary na rynku, 5 możliwości i warunków wytwarzania dóbr konsumpcyjnych na własny użytek
Informacyjne	Dysponują nimi wszystkie podmioty dopuszczone do głosu przez państwo (a czasem nawet podmioty nielegalne, jak ongiś opozycja demokratyczna)	Informacje przekazywane za pośrednictwem systemu szkolnego / informacje przekazywane przez masmedia / poradnictwo indywidualnie adresowane do osób o szczególnych potrzebach
Kadrowe	„Czynnik ludzki”, ludzie, którzy świadczą usługi społeczne i decydują o przyznaniu dóbr ekonomicznych potrzebującym, którzy stanowią i stosują prawo (łącznie z tymi, którzy sprawują przymus państwowy i egzekwują sankcje za niedozwolone zachowania - będąc „zbrojnym ramieniem” państwa), którzy informują, wychowują, uczą i radzą. Ilość i jakość tych ludzi	[Ustawodawcy / wykonawcy => świadczeniodawcy // „zbrojne ramię”]
Kształtowania przestrzeni	Obiekty będące efektami procesów inwestycyjnych, służące zaspokajaniu ludzkich potrzeb, jak szkoły czy szpitale, zabudowa mieszkaniowa, sieć drogowa i kolejowa. Są one jednak czymś więcej niż tylko dobrami o dużej wartości ekonomicznej; są elementami tzw. trwałej przestrzeni, której kształt i stan wpływają na sposób życia ludzi.	[pojedyncze obiekty / sieci]

Oznaczenia: „/”oddziela poszczególne podrodzaje instrumentów od siebie, „=>” oznacza przejście na jeszcze niższy poziom podziału, „//” oddziela poszczególne podpodrodzaje instrumentów od siebie (podział drugiego poziomu), „[...]” oznacza dodatek od wykładowcy.

Skomentujmy tę tabelę. Po pierwsze, od razu widać, że przynajmniej część z tych instrumentów odpowiada tym, o jakich generalnie mowa w przypadku polityki publicznej. Jak pamiętamy, tam również wyróżniono instrumenty ekonomiczne i informacyjne (zachęty, ostrzeżenia), chociaż nie było mowy o instrumentach regulacyjnych, kadrowych i przestrzennych. Czy instrumenty prawne można utożsamić z instrumentami regulacyjnymi, już w pierwszym zdaniu charakterystyki tych pierwszych pojawia się wyrażenie „regulacje prawne”.

Po drugie, wyróżnienie instrumentów prawnych wzbudza wątpliwość, gdyż w państwie prawa wszystkie instrumenty działania w sferze publicznej, ich treść i forma są określone właśnie w prawie. Jest to argument za tym, aby mówić raczej o instrumentach regulacyjnych, a nie instrumentach prawnych. Można jednak zapytać, czy uprawnienia obywateli zapisane w konstytucji, np. prawo do zabezpieczenia społecznego da się sprowadzić do zakazów i nakazów, czyli regulacji zachowania (wykonawców lub grup docelowych)? Jeżeli odpowiemy „nie”, mamy podstawę do odróżnienia instrumentu w postaci nadawania obywatelom określonych praw (w sensie praw obywatelskich, a nie ustaw, chociaż w ustawach się je właśnie określa). Można jednak odpowiedzieć na to pytanie „tak”, o ile każde prawo obywatelskie da się powiązać z nakazami, które określają obowiązki profesji publicznych, w tym społecznych, np. prawo do zabezpieczenia społecznego wiąże się z wieloma obowiązkami, np. profesjonalistów zatrudnionych w obsłudze ubezpieczeń społecznych i pomocy społecznej, ale też innych profesji publicznych (np. sędziowie, prokuratorzy, policjanci) oraz samych prywatnych pracodawców. Można z tego wywnioskować, że nadawanie uprawnień jest pierwotne w stosunku do regulacji, tzn. jeżeli nie wiemy, kto do czego ma prawo traci sens nakazywanie i zakazywanie w stosunku do zachowań, gdyż nie ma jasności, kogo i do czego zobowiązać.

Po trzecie, w charakterystyce instrumentów ekonomicznych mamy głównie odniesienia do regulowania dostępu do wytworów gospodarki, a w rodzajach tych instrumentów wskazano, że znowu chodzi o różnego rodzaju uprawniania, np. do własności, do pracy, do świadczeń społecznych, które pełnią funkcje regulatorów dostępu. Przedstawmy bliżej sytuację regulowania dostępu.

przedmiot dostępu (do czego mamy otwierać lub zamykać dostęp) => podmiot dostępu (komu mamy otwierać lub zamykać dostęp do przedmiotu dostępu) => regulatory dostępu (uprawnienia określonej kategorii podmiotów do określonego rodzaju przedmiotów w określonym wymiarze, warunki uzyskania takich uprawnień, warunki ich utraty) => poziom dostępu (kto ma, a kto nie ma dostępu, kto ma dostęp mniej, a kto bardziej ograniczony).

Na rysunku zobaczymy to może nieco lepiej.

Regulatory dostępu decydują o tym, czy w ogóle dane gospodarstwo domowe (GD) będzie miało dostęp do zaspokajaczy oraz o tym, jak szeroki ten dostęp będzie, a ściślej jaka ilość i jakość zaspokajaczy będzie do jego dyspozycji. Na rysunku mamy sugestię, że GD1 ma wyniku interwencji polityki społecznej szerszy dostęp, niż gospodarstwo GD2, np. siła nabywcza (dochody) GD1 uzyskana dzięki realizacji uprawnienia do pracy jest większa, niż siła nabywcza GD2 uzyskana dzięki realizacji uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Taki układ regulatorów dostępu stosuje się po to, aby jak najwięcej GD realizowało swoje uprawnienia do pracy, gdyż jest to ważne m.in. ze względów produkcyjnych. Uprawnienia są tylko jednym z regulatorów, przynajmniej jeżeli rozumiemy je jako prawa obywatelskie. Samo ustanowienie prawa do zabezpieczenia społecznego bez dalszych regulacji dotyczących instrumentów jego ochrony, poszanowania i realizacji nie ma większego znaczenia dla rzeczywistego dostępu i korzystania z zabezpieczenia społecznego.

Po czwarte, instrumenty kształtowania przestrzeni związane są z tym co nazywa się infrastrukturą. O infrastrukturze społecznej pisano dość często w kontekście polityki społecznej. Przykłady infrastruktury społecznej to najczęściej jakieś formy organizacji przestrzeni oraz całe wyposażenie niezbędne do udzielania świadczeń społecznych, np. szkoła to budynek z pokojami nauczycielskimi, toaletami, szatniami, klasami szkolnymi, wyposażony w sieć elektryczną, ogrzewczą, klasy z kolei wyposażone są w ławki, krzesła, tablice itd. Zbudowanie i utrzymanie infrastruktury społecznej, nie mówiąc już o unowocześnianiu i dodawaniu nowych elementów (np. komputerów i sieci komputerowych) oczywiście kosztuje.

Świadczenia i transfery społeczne

J. Supińska przestrzega przed utożsamianiem instrumentów polityki społecznej ze świadczeniami społecznymi, co nie zmienia faktu, że często przez ich pryzmat ocenia się ją i analizuje. Jest to więc jeden z bardziej charakterystycznych przejawów polityki społecznej, ale tylko jeden z wielu, a nie jakaś podstawowa i jedyna jej cecha definicyjna, czy zasadniczy instrument działania. Jako świadczenie społeczne mogą być przekazywane: 1) siła nabywcza (np. zasiłek), którą można wymienić na zaspokajacze, 2) źródła siły nabywczej (np. zatrudnienie subsydiowane, środki produkcji), 3) same zaspokajacze (np. żywność). Ta różnorodność oznacza, że nie to, co jest komuś przekazywane lub udostępniane jest cechą definicyjną świadczeń społecznych, np. nie jest cechą charakterystyczną świadczenia społecznego to, że ma ono formę pieniężną.

Żeby przekazanie czegokolwiek komukolwiek nazwać świadczeniem społecznym muszą być spełnione co najmniej trzy warunki jednocześnie: 1) ten, komu to przekazano miał do tego czegoś prawo, które zostało określone w powszechnie obowiązujących aktach normatywnych (uprawnienie), 2) ten, komu to przekazano nie zapłacił za to ceny rynkowej w pieniądzu lub w usłudze (niepełna odpłatność lub bezpłatność, zwana też „bezekwiwalentnością”), 3) koszt tego, co zostało przekazane został sfinansowany ze środków publicznych (finansowanie publiczne). Pierwsza cecha różni świadczenia społeczne od wszelkich darów, które dają nam bliscy lub inni ludzie, w tym jako jałmużnę. Druga cecha różni świadczenia od wszystkiego tego, co możemy nabyć od producentów po cenie za jaką sprzedają to coś innym na rynku. Trzecia cecha różni świadczenia od tego wszystkiego co dostajemy bezpłatnie lub częściowo odpłatnie, ale koszt tego czegoś lub różnica jest całkowicie pokrywana z środków prywatnych, tzn. nie zbieranych poprzez m.in. obowiązkowe podatki (daniny publiczne), czyli przekazywanych dobrowolnie. Ostatnia z cech jest słabsza od pozostałych, tzn. jeżeli mamy uprawnienie do czegoś i nie płacimy za to ceny rynkowej, to jest to świadczenie społeczne z dużym prawdopodobieństwem, mniej istotne jest, kto i z jakich środków pokryje koszty i ewentualny zysk producenta. Zobaczmy jak wygląda ta sytuacja na schemacie.

Nasze trzy cech definicyjne wyznaczają sferę na prawo, w górę i w głąb. Klasyczna jałmużna jest na lewo, w dół i w głąb. Można też poszukiwać pewnych wyjątkowych sytuacji, np. za wiele leków płacimy cenę rynkową (jeżeli nie należą do kategorii bezpłatnych lub zniżkowych), ale żeby mieć do nich dostęp musimy mieć poza pieniędzmi jeszcze receptę, czyli pisemne potwierdzenie potrzeby na ten lek od licencjonowanego specjalisty w zakresie leczenia. Oznacza to, że do leku trzeba mieć też uprawnienie, nawet, gdy nabywamy go po cenie rynkowej. Jest to dodatkowy regulator ograniczający dostęp do leków, które są jednym z rodzajów zaspokajaczy uniwersalnych potrzeb życiowych.

Autorzy anglosascy przytaczają koncepcję Fredericka L. Pryora (z książki z 1977 dotyczącej pochodzenia gospodarki, za P. Chatterjee), który wyróżnił dwa typy transakcji w społeczeństwie: 1) dwustronną wymianę, 2) jednostronny transfer. Jeżeli mamy do czynienia z dwiema osobami A i B, wymiana ma miejsce wtedy, gdy A daje coś B, a B w zamian za to daje coś A (obie osoby są jednocześnie dawcami i biorcami, np. A daje B pieniądze, a B pracuje dla A). Transfer ma zaś miejsce wtedy, gdy A daje coś B, ale trudno jest zidentyfikować rekompensatę za to coś ze strony B (jedna osoba jest dawcą, a druga biorcą, np. A płaci podatki, a B korzysta ze świadczeń pieniężnych finansowanych z podatków). Ujmując to w perspektywie osoby dającej, jeżeli daję coś i otrzymuję za to rekompensatę jest to wymiana, jeżeli daję coś i nie otrzymuję rekompensaty, jest to transfer. Z perspektywy osoby otrzymującej, daję coś w zamian za to, co otrzymałem (wymiana), nie daję niczego w zamian za to co otrzymałem (transfer). Jeżeli uznamy ten schemat za logiczny, to nielogicznym jest używanie w Polsce określenia pracodawca i pracobiorca z kojarzeniem tego pierwszego wyłącznie z przedsiębiorcą, który zatrudnia ludzi, a tego drugiego wyłącznie z zatrudnionymi. Umowa o pracę określa wymianę, w której obie strony są dawcami i biorcami jednocześnie - jedna daje wynagrodzenie, a druga daje pracę.

Chatterjee wspomina o podziale wymian na rynkowe (przeprowadzane według popytu i podaży) i nierynkowe lub interpersonalne (przeprowadzane według norm społecznych i więzi emocjonalnych). Klasyfikację Pryora możemy przedstawić na schemacie, do którego dodałem jeszcze podział transferów na społeczne i poza społeczne, gdyż założyłem, że tylko część transferów ma charakter świadczeń społecznych, np. gdy jałmużnik przekazuje 10 zł żebrakowi, to jest to transfer, ale nie spełnia on kryteriów definicyjnych świadczenia społecznego. W gruncie rzeczy o społeczności transferu decyduje tu udział w jego przekazaniu organów wspólnoty politycznej, czyli organów państwa - uprawnienie musi nadać ustawodawca, formę jego realizacji również, a środki na sfinansowanie świadczenia pochodzą zwykle z nałożonych przez ustawodawcę obowiązków.

Z punktu widzenia świadczeń społecznych interesujące są też wymiany nierynkowe, np. zobowiązanie producentów do sprzedaży części swoich produktów lub usług ubogim po znaczenie obniżonej cenie oznacza jednak wymianę, chociaż nieekwiwalentną, tzn. rekompensata ma miejsce, ale nie jest pełna w stosunku do ceny rynkowej. Jest to powód do wprowadzenia dodatkowego podziału wymian na ekwiwalentne i nieekwiwalentne. Problem polega na tym, że rekompensata może zadawalać dawcę lub nie, ale gdy ją jednak przyjmie, będziemy mieli do czynienia z wymianą, w której to co wymieniono różniło się jednak znaczenie wartością.

Ogólną strukturę systemu transferowego można przedstawić za pomocą prostego schematu (za P. Chatterjee).

Odróżnienie podmiotu transferującego od dostawcy ma znaczenie wtedy, gdy dostawca jest niezależny, tzn. nie jest on częścią podmiotu transferowego. Wiele środków na świadczenia społeczne przechodzi przez budżet publiczny i jest dostarczanych przez profesjonalistów zatrudnionych przez rząd, samorząd lub inną instytucję będącą własnością wspólną, np. zasiłki finansowane z podatków i dostarczane przez Ośrodki Pomocy Społecznej, które są jednostkami należącymi do samorządu, usługi edukacyjne finansowane z podatków i dostarczane przez szkoły publiczne, które również należą do samorządu. Ze schematu wynika jednak, że dostawcą nie musi być instytucja publiczna, np. składki na ubezpieczenie społeczne są obowiązkowe, ale w części przekazuje się je prywatnym firmom (Powszechne Towarzystwa Emerytalne), które mają za zadanie inwestować je w sposób bezpieczny (czyli z ograniczeniami nałożonymi przez ustawodawcę) na rynku finansowym. PTE za swoją usługę pobierają prowizję, a przynależność do nich dla młodszych pracowników jest obowiązkowa.

Widzimy wyraźnie, że T1 nie może być równe T2+T4, zarówno podmiot transferujący (np. trzeba wynająć urzędników skarbowych, zorganizować i utrzymywać infrastrukturę do zbierania podatków), jak i bezpośredni dostawca muszą być opłaceni z T1. Koszty przekazania transferu = T1-(T2+T4) decydują jednocześnie o korzyściach pośredników transferowych, jeżeli T1 jest o wiele większe niż T2+T4 to koszty przekazania transferów od dawców do biorców są duże.

Podział na rodzaje transferów jest dużo bogatszy niż to pokazałem na schemacie powyżej. Bogactwo tych podziałów pokażę w tabeli, wiele z nich dotyczy również transferów społecznych.

Kryterium podziału na rodzaje	Rodzaje transferów
Co jest przekazywane? Czym jest transferowany obiekt?	Pieniężne => gotówkowe // podatkowe / niepieniężne (w naturze) => usługi // rzeczy (w tym środki produkcji, np. maszyny lub zasoby, np. ziemia) // zatrudnienie
Czy jest różnica jakościowa między tym co dał dawca a tym, co otrzymał biorca?	Tak (np. dawca daje pieniądze, a biorca otrzymuje usługę) / nie (np. dawca daje pieniądze i biorca otrzymuje pieniądze)
Czy w przekazaniu transferu uczestniczą pośrednicy?	Zapośredniczone => jeden // wielu pośredników / bezpośrednie (np. jałmużnik daje żebrakowi 10 zł bez niczyjego pośrednictwa)
Udział centralnego podmiotu władzy publicznej	Centralistyczne / niecentralistyczne => udział władzy lokalnej (np. samorząd miejski) // bez udziału władzy publicznej (np. wsparcie dochodowe udzielane przez grupę wyznaniową swoim członkom znajdującym się w potrzebie)
Udział podmiotu publicznego w przekazywaniu transferu	Publiczne (np. zasiłek przekazuje jednostka będąca własnością publiczną) / prywatne (np. transfery, do których przekazania zobowiązuje państwo prywatne podmioty gospodarcze)
Sytuacja dawcy w stosunku do sytuacji biorcy	Progresywne (dawca w lepszej sytuacji niż biorca, transfery od bogatych do biednych) / neutralne (sytuacja obu stron transferu jest zbliżona) / regresywne (dawca w gorszej sytuacji niż biorca, np. finansowanie z podatków elitarnych szkół publicznych)
Czy biorca był w przeszłości dawcą?	Był (np. płacił składkę do wspólnego funduszu), za zasługi (każda aktywność rozpoznana jako dawcza w przeszłości traktowana jest jako zasługa) / nie był, według potrzeby (składki / zasługi nie są brane pod uwagę)
Obowiązkowość skorzystania z transferu	Obowiązkowe (np. obowiązek szkolny) / dobrowolne
Obowiązkowość uczestniczenia w kosztach transferów	Obowiązkowe (np. finansowane z podatków, z obowiązkowych składek) / dobrowolne (np. darowizny, datki)
Usytuowanie dostawcy wobec podmiotu transferującego	Podporządkowany => rządowy // samorządowy / niezależny => NGO / podmiot gospodarczy
Jakie jest główne kryterium udzielenia transferu?	Selektywne dla danej kategorii odbiorców (np. zasiłki na dziecko, ale tylko dla ubogich gospodarstw domowych) / powszechne (nieselektywne) dla danej kategorii odbiorców (np. zasiłki na dziecko dla wszystkich gospodarstw domowych z dziećmi)
Jaki jest cel transferu?	Bezpośrednie dostarczenie zaspokajaczy / dostarczenie możliwości samodzielnego zdobycia zaspokajaczy => poprzez transfery pieniężne // poprzez zatrudnienie; redystrybucyjne (celem jest łagodzenie nierówności dostępu do zaspokajaczy) / nieredystrybucyjne (inne cele niż łagodzenie nierówności); niegospodarcze / gospodarcze (np. transfery dla wybranych kategorii podmiotów gospodarczych, aby wspierać daną gałąź przemysłu)

Oznaczenia jak w tabeli z charakterystyką instrumentów; NGO - skrót angielski (non-governmental organization) oznaczający niezależną od państwa organizację, której celem nie jest tworzenie zysku dla jej właścicieli (np. w polskim prawie Organizacja Pożytku Publicznego), „podmiot gospodarczy” oznacza organizację niezależną od państwa, której celem jest tworzenie zysku dla jej właścicieli (np. w polskim prawie Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością).

Kryteria podziałów transferów można ze sobą krzyżować, co zobaczymy na przykładzie tabeli zamieszczonej w jednym z raportów OECD, która miała pokazywać możliwości podziałów świadczeń, które mają cel społeczny (Adema 2005).

	Publiczne		Prywatne
		Obowiązkowe	Dobrowolne	Obowiązkowe	Dobrowolne
Redystrybucyjne	Ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna	Dobrowolne uczestnictwo w publicznych programach	Świadczenia do których dostarczenia zobowiązano pracodawców	Ulgi podatkowe zachęcające do pewnych świadczeń, np. na programy emerytalne organizowane przez pracodawców
Nieredystrybucyjne	Indywidualne konta emerytalne zarządzane przez rząd			Całkowicie prywatne, np. świadczenia z polisy kupionej na rynku ubezpieczeniowym

Transfery nieredystrybucyjne i dobrowolne nie są zaliczane do społecznych, co oznacza m.in., że istotą tego co społeczne w kontekście świadczeń społecznych jest ich redystrybucyjny cel i jakaś forma obowiązkowości narzucona przez ustawodawcę, a nie to, że są obsługiwane przez państwowe podmioty.

Kilka dodatkowych wyjaśnień - ulgi, zatrudnienie, testy, błędy

Transfery pieniężne gotówkowe od podatkowych różni to, że te pierwsze polegają na przekazaniu określonej sumy, a te drugie na przyznaniu ulgi podatkowej na określoną sumę, jeżeli suma w obu przypadkach jest taka sama to wartość transferu jest identyczna, ale przynajmniej na pierwszy rzut oka koszt jego przekazania jest niższy w przypadku transferów pieniężnych podatkowych (do opłacenia pozostają koszty służb skarbowych i infrastruktury skarbowej, nie ma jednak kosztów związanych z zatrudnieniem dodatkowych ludzi i dodatkową infrastrukturą do wypłacania świadczeń gotówkowych). Można spróbować za transfery podatkowe uznać wszelkie ulgi w opłatach, np. ulgowe leki, ulgowe bilety na komunikację miejską itd. Ulga powoduje, że dochód do dyspozycji tego, komu ją przyznano zwiększa się o wymiar ulgi, np. ulga 50% od opłaty 100 zł oznacza, że mamy dodatkowe 50 zł na inne wydatki.

Przedmiotem transferu może być też zatrudnienie, gdy jest ono subsydiowane, czyli ze środków publicznych dopłacamy niezależnemu dostawcy do zatrudnienia pracownika (biorca), np. koszty dostosowania stanowiska pracy i zatrudnienia osoby niepełnosprawnej są refundowane w całości lub w części, czyli dawcy dali środki na refundację, a świadczeniobiorca otrzymał zatrudnienie, za które dostaje wynagrodzenie. Uznanie zatrudnienia za świadczenie społeczne jest nietypowe, ale zatrudnienie subsydiowane spełnia wszystkie kryteria bycia świadczeniem - jest uprawnieniem (mają do niego prawo osoby niepełnosprawne), osoba niepełnosprawna nie płaci za możliwość zatrudnienia (tzn. nie ona sama dopłaca do swojego zatrudnienia) i jest ono współfinansowane ze środków publicznych. Jest to bardziej złożony przypadek, gdyż z zatrudnienia korzyści ma zarówno zatrudniający (praca niepełnosprawnego), jak i osoba niepełnosprawna (m.in. wynagrodzenie). W gruncie rzeczy transfer polega tu na refundowaniu części kosztów czegoś, co przynosi wspólne korzyści dostawcy i biorcy. Pytanie, dlaczego nie doszło do wymiany rynkowej skoro możliwa jest rekompensata? Problem w tym, że koszt zatrudnienia osoby niepełnosprawnej może być zbyt duży dla zatrudniającego, ale po jego zmniejszeniu dzięki transferowi dochodzi jednak do wymiany, która ma cechy wymiany rynkowej (korzyść za korzyść) - transfer umożliwił więc wymianę. Mamy tu pozytywne skutki transferów dla rozwiązania problemu wymian, które nie mogą dojść do skutku ze względu na ich pierwotną nieekwiwalentność (dodatkowa funkcja transferów).

Ważne w dyskusjach o polityce społecznej jest kryterium przyznawania transferów. Szczególnie często dyskutowano o mocnych i słabych stronach świadczeń powszechnych i selektywnych. W przypadku pierwszych wystarcza do uzyskania uprawnienia stwierdzenie, że dane gospodarstwo domowe lub osoba należy do pewnej kategorii osób (stąd też nazywa się je też kategorialnymi), która powinna otrzymać dany transfer, np. transfer dla ubogich powinni dostać wszyscy ubodzy. W przypadku drugiego rodzaju bierze się pod uwagę nie tylko przynależność do danej kategorii, ale również dodatkowe kryteria, np. transfer do ubogich, ale tylko tych, którzy mają dzieci na utrzymaniu lub są samotni i starsi. Najczęstszymi kryteriami dodatkowymi w przypadku transferów selektywnych są niskie dochody i brak pracy, które można rozumieć jako wskaźniki niemożności samodzielnego zaspokojenia potrzeb. Sens podejścia selektywnego oddaje następująca tabelka.

Czy X może samodzielnie zaspokoić potrzeby?	Czy X ma zaspokojone potrzeby?
		Tak	Nie
Tak	Nie potrzebuje transferu	Nie potrzebuje transferu
Nie	Nie potrzebuje transferu	Transfer selektywny

W teorii polityki społecznej obok podziału na transfery powszechne i selektywne, ważny jest również podział na transfery na podstawie tego, czy biorca był czy nie był dawcą w przeszłości. Połączmy kryterium samodzielności z kryterium przeszłego wkładu biorcy przy założeniu, że mamy zdecydować czy iksowi należy się transfer.

Czy mamy sprawdzać zdolność X do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeby?	Czy mamy sprawdzać przeszły wkład X jako dawcy?
		Tak	Nie
Tak		Pomoc społeczna
Nie	Ubezpieczenie społeczne	Zaopatrzenie społeczne

Zastosowanie tych dwóch wymiarów pozwoliło nam zidentyfikować trzy ważne typy świadczeń społecznych: 1) świadczenia z ubezpieczenia społecznego wyróżnia to, że wymaga się od biorców przeszłego wkładu (głównie w postaci składki do wspólnego funduszu, co związane jest zwykle z pracą) i nie jest istotne, czy mogą zaspokajać swoje potrzeby samodzielnie, 2) świadczenia z pomocy społecznej wyróżnia to, że istotna jest zdolność potencjalnego biorcy do samodzielnego zaspokojenia potrzeb, ale jego wkład przeszły nie ma znaczenia, 3) świadczenia z zaopatrzenia społecznego nie wymagają sprawdzania przeszłego wkładu, ani też niezdolności do samodzielnego zaspokajania potrzeb, liczy się tylko to, czy dana osoba należy do uprawnionej kategorii osób, przy czym do jej określenia nie używa się ani kryterium zdolności, ani kryterium przeszłego wkładu. Jeżeli zdolność do samodzielności potraktujemy szerzej niż zdolność finansową, a wkład szerzej niż opłacanie składki, wyróżnianie ostatniego typu stanie się kontrowersyjne np. niektóre świadczenia dla niepełnosprawnych nie wymagają, aby byli oni ubodzy, ani też aby opłacali składki, ale sama niepełnosprawność oznacza ograniczoną zdolność do samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb poprzez pracę; niektóre świadczenia dla kombatantów wojennych również nie wymagają ubóstwa ani opłacania składki, ale bycie kombatantem wojennym jest związane z pewnego rodzaju przeszłym wkładem do dobra wspólnego. Możemy uwzględnić ten wątek precyzując nasze kryteria.

Czy X ma być ubogi, żeby być uprawnionym do transferu?	Czy X ma opłacać składki, aby być uprawnionym do transferu?
		Tak	Nie
Tak		Pomoc społeczna
Nie	Ubezpieczenie społeczne	Zaopatrzenie społeczne

Możliwość tak-tak oznacza konieczność jednoczesnego spełniania obu warunków, tzn. uprawnienie do transferu należy się tym, którzy jednocześnie są ubodzy i opłacali składki. Jest ona najmniej prawdopodobna, ponieważ uważa się, że do nabycia uprawnienia do transferu wystarcza samo ubóstwo albo samo opłacanie składki. Ubezpieczenie społeczne ma zapobiegać ubóstwu, gdy go jeszcze nie ma (gdy mamy pracę i wystarczające dochody), a pomoc społeczna je łagodzić, gdy już ono wystąpi. Ponadto ubóstwo oznacza zwykle ograniczoną zdolność do płacenia składek.

Logikę tych wszystkich decyzji możemy oddać za pomocą schematu.

Zdarzenie: zgłoszenie niezaspokojenia potrzeby do receptorów systemu

Test 1 (test kategorii): czy X należy do kategorii uprawnionej niezależnie od testu wkładu i testu zdolności?

TAK => przyznać transfer kategorialny (zaopatrzeniowy)

NIE

Test 2 (test wkładu): czy X w przeszłości był ubezpieczony w razie niezaspokojenia tej potrzeby?

TAK => przyznać transfer ubezpieczeniowy

NIE

Test 3 (test zdolności): czy X może samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby?

TAK => nie przyznać transferu

NIE => przyznać transfer pomocowy

Bardziej obrazowo przedstawię to na kolejnych schemacie.

Na schemacie widzimy możliwości decyzyjne w zależności od wyniku poszczególnych testów. Receptorami są te części systemu, do których zgłasza się przypadki, a efektorami te, które przekazują transfer lub udzielają odmowy (niesprawny receptor jest głuchy na zgłoszenia, a niesprawny efektor może nie wykonać decyzji, niesprawności mogą być też wewnątrz systemu).

Ostatni wątek związany ze świadczeniami dotyczyć będzie problemów technicznych z ustalaniem, kto jest uprawniony, a kto nie jest uprawniony do świadczeń. Ze względu na to, że transfery oznaczają korzyść biorców na koszt dawców, problemem społecznym stają się rozmaite błędy i nadużycia w tym zakresie. W ideale każdy uprawniony powinien dostać taki transfer, jaki został dla niego przeznaczony. Na schemacie można przedstawić ideał tak.

Ze względu na metaforę nadawca-adresat problemy tego rodzaju nazywa się też problemami adresowania. Strzałka symbolizująca roszczenie oznacza wystąpienie o przyznanie transferu do nadawcy (podmiot transferujący, dostawca). Trzeba pamiętać, że zawsze część uprawnionych nie wystąpi z roszczeniem o ile mamy do czynienia z transferami dobrowolnymi (nie ma obowiązku skorzystania z nich).

W praktyce zdarzają się dwa rodzaje odstępstw od tego ideału: 1) uprawniony nie dostaje transferu, 2) nieuprawniony dostaje transfer. Związane są one z niepewnością informacji, które porównuje się z kryteriami odróżniania uprawnionych od nieuprawnionych. W ich wyniku nie wszyscy uprawnieni dostają transfery i nie wszyscy nieuprawnieni ich nie dostają. Rzeczywistość wygląda więc tak.

Przedstawmy dwa rodzaje błędów transferowych w tabeli.

Czy X był uprawniony do transferu?	Czy X otrzymał transfer?
		Tak	Nie
Tak	Słuszne przyznanie transferu	Niesłuszna odmowa transferu (błąd niesłusznego wykluczenia)
Nie	Niesłuszne przyznanie transferu (błąd niesłusznego włączenia)	Słuszna odmowa transferu

Pogrubione możliwości są błędami transferowej polityki społecznej i powinny być one minimalizowane. Całkowity sukces na tej drodze miałby miejsce, gdyby wszyscy uprawnieni otrzymali transfery, a wszyscy nieuprawnieni ich nie otrzymali. Weźmy pod uwagę przykład z wysyłaniem karetek pogotowia na podstawie telefonicznych zgłoszeń potrzeby szybkiej interwencji medycznej. Błędem będzie wysłanie karetki do niepotrzebującego takiej interwencji albo nie wysłanie jej do potrzebującego. Prawdopodobieństwo popełnienia tych błędów jest duże, gdyż informacji o potrzebie udziela zwykle osoba, która nie zna się na medycynie. Na podstawie niepewnej informacji mamy więc zdecydować co zrobić, a każda decyzja obarczona jest ryzykiem popełnienia jednego lub drugiego błędu.

Prawdopodobieństwo, że karetka jest rzeczywiście potrzebna?	Jaką decyzję podjąć?
		Wysłać	Nie wysłać
0,5 że tak	Prawdopodobieństwo, że będzie to błędna decyzja wynosi 0,5
0,5 że nie		Prawdopodobieństwo, że będzie to błędna decyzja wynosi 0,5

W przypadku niepewności nie znamy rozkładu prawdopodobieństwa, dlatego przyjąłem założenie o takim samym prawdopodobieństwie wystąpienia i niewystąpienia rzeczywistej potrzeby szybkiej interwencji medycznej. Niezależnie od tego, jaką decyzję podejmiemy istnieje duże prawdopodobieństwo, że popełnimy błąd niesłusznego wysłania lub niesłusznej odmowy wysłania.

Dodatkowe trudności pojawiają się przy transferach pieniężnych, gdy źródłem informacji jest sam zainteresowany w otrzymaniu transferu. W takiej sytuacji występuje pokusa do podawania informacji nieprawdziwych i/lub ukrywania informacji prawdziwych. Rośnie więc również niepewność informacji, co możemy pokazać poprzez zmianę rozkładu prawdopodobieństwa prawdziwości informacji o rzeczywistej potrzebie i jego wpływ na prawdopodobieństwo popełnienia błędów.

Prawdopodobieństwo, że transfer pieniężny jest rzeczywiście potrzebny?	Jaką decyzję podjąć?
		Przyznać	Nie przyznać
0,4 że tak	Prawdopodobieństwo, że będzie to błędna decyzja wynosi 0,6
0,6 że nie		Prawdopodobieństwo, że będzie to błędna decyzja wynosi 0,4

W obliczu niepewności można przyjąć zasadę dyskrecjonalności, czyli w każdym przypadku ma rozstrzygać profesjonalista według swojego uznania, co jednak grozi korupcją i niesprawiedliwością. Można też przyjąć ogólniejsze zasady domniemania prawdziwości informacji (zasada zaufania) lub domniemania fałszywości informacji o potrzebie przyznania transferu (zasada nieufności). Sprowadza się to do tego, czy z zasady wierzymy w informacje podawane przez potencjalnych biorców transferów lub tych, którzy występują w ich imieniu, a ciężar dowodu na nieuczciwość spoczywa na urzędniku, czy też z zasady im nie wierzymy, a ciężar dowodu na uczciwość spoczywa na zainteresowanym (przyjęcie którejś z tych zasad na poziomie ogólnym związane jest z założeniami dotyczącymi natury człowieka i jego odporności na pokusy). W praktyce przyjmuje się zwykle zasadę ograniczonego zaufania, co przejawia się w nakładaniu na potencjalnych biorców obowiązku przedstawienia krótszej (zaufanie mniej ograniczone) lub dłuższej (zaufanie bardziej ograniczone) listy różnego rodzaju dokumentów wystawionych przez niezależne od nich podmioty, które mają potwierdzać to, że spełniają warunki przyznania transferu społecznego.

Sposób rozwiązywania problemów z błędami transferowymi wpływa na prawdopodobieństwo ich otrzymania lub nieotrzymania. Gdy system koncentruje się na wyeliminowaniu wszystkich oszustów prawdopodobieństwo otrzymania transferu jest mniejsze, czyli nieotrzymania większe. Gdy system koncentruje się na dotarciu do wszystkich potrzebujących, prawdopodobieństwo otrzymania jest większe, czyli nieotrzymania mniejsze.

Strategia transferowej polityki społecznej	Prawdopodobieństwo popełnienia błędów w polityce społeczne
		Błędy niesłusznego wykluczenia	Błędy niesłusznego włączenia
Eliminowanie oszustów (minimalizowanie błędów niesłusznego włączenia)	Większe	Mniejsze
Dotarcie do wszystkich potrzebujących (minimalizowanie błędów niesłusznego wykluczenia)	Mniejsze	Większe

Jeżeli założymy, że ludzie są z natury dobrzy, to obawy o poziom błędów niesłusznego włączenie będą mniejsze i bardziej preferowana strategia dotarcia do wszystkich. Jeżeli założymy, że ludzie są z natury źli, to obawy o poziom oszustw będą większe i bardziej będzie preferowana strategia ich eliminowania.

Podmioty polityki społecznej

W sensie ogólnym podmiotem jest ten, kto działa, czyli ma jakiś cel i do niego świadomie dąży. W jednym z raportów Banku Światowego podmiotowość w kontekście sytuacji młodzieży określono jako „zdolność do definiowania własnych celów i działania zgodnie z nimi”. Wynika stąd, że podmiotowość ma dwa aspekty - autorstwo i wykonawstwo. W związku z tym mamy kilka możliwości, które przedstawię w tradycyjnej tabelce.

Czy X jest autorem celów działania?	Czy X jest realizatorem celów działania?
		Tak	Nie
Tak	Pełna podmiotowość	Podmiotowość autorska
Nie	Podmiotowość wykonawcza	Brak podmiotowości

Na tej podstawie możemy też przedstawić bardzo ogólny podział podmiotów polityki społecznej na rodzaje.

Należy pamiętać przy tym, że podmioty określające cele mogą być równocześnie podmiotami realizującymi, np. rząd określa cele, a podległe mu jednostki rządowe je realizują.

W społeczeństwie podmiotowość ma jeszcze jeden ważny wymiar związany z tym, że ludzie działają w sposób zorganizowany. Możemy więc mówić o podmiotowości kolektywnej (podmiotem działania jest organizacja) i podmiotowości indywidualnej (podmiotem działania jest pojedynczy człowiek). Te dwa aspekty są ze sobą nierozerwalnie związane, ale ten drugi jest pierwotny, ponieważ nie ma organizacji bez działających w niej i dla niej jednostek. Każda organizacja ma swoje „organy”, np. zarząd (bieżące decyzje), komisję rewizyjną (kontroluje zarząd), sąd koleżeński (rozstrzyga konflikty), zjazd krajowy (ustala statut). Państwo można potraktować analogicznie, jako organizację, której organami są prezydent (organ jednoosobowy), rząd, parlament, sądy. Każda działalność ludzi ma jakieś aspekty o charakterze organizacyjnym.

Najszersze ujęcie podmiotów polityki społecznej przedstawiła J. Supińska:

• „Podmiotem działalności określanej jako polityka społeczna może być każda instytucja, grupa, czy - wyjątkowo - jednostka, jeśli postanowi oddziaływać na życie publiczne w imię jakoś tam rozumianego dobra człowieka i stara się przekształcić w czyn „myśl przekształceń społecznych”; jeśli - ponadto - dysponuje jakąś egzekutywą, jakąś siłą sprawczą”.

Z tej definicji podmiotu polityki społecznej wynika, że kryterium definicyjne składa się z dwóch warunków łącznie: 1) zamierzenie oddziaływania na życie publiczne w celu jego zmiany w imię dobra człowieka (jeżeli nie było takiego zamierzenia, nie mowy o podmiotowości), 2) siła sprawcza, która daje szansę realizacji tego zamierzenia (jeżeli nawet było zamierzenie, ale bez siły sprawczej, nie ma podmiotowości). Zdobycie władzy w państwie daje oczywiście ogromną potencjalną siłę sprawczą dla zamierzeń oddziaływania na życie publiczne. Na rządzących można też wpływać na różne sposoby, aby realizowali nie tylko swoje własne zamierzenia (czyli, aby byli wykonawcami raczej niż pełnymi podmiotami).

Według J. Supińskiej najwięcej uwagi jako podmiotowi polityki społecznej poświęcano właśnie państwu, czyli, według niej, instytucji sformalizowanej, która rozporządza przymusem i władzą - dodajmy - nad obywatelami (członkowie państwa). Na tym poziomie zgadza się to z koncepcją polityki społecznej jako rodzaju polityki publicznej. Zgodnie z tym, co powiedziane zostało na początku tego punktu podmiotowość państwa poległaby na jego zdolności do definiowania własnych celów i działania zgodnie z nimi. Podmiotowość państwa w sferze społecznej odnosiłaby się do celów społecznych. Wątpliwość w stosunku do takiego stanowiska bierze się stąd, że państwo (władza i administracja państwowa) jest traktowane instrumentalnie. Podmiotowość przypisuje się w ostatniej instancji raczej społeczeństwu (narodowi), a państwo ma mu służyć. Bezpośrednim podmiotem jest jednak szeroko rozumiany rząd, to on ma zdolność do definiowania celów państwa i działania zgodnie z nimi. Dotyczy to również celów charakterystycznych dla polityki społecznej.

Swoboda rządu, a więc jego podmiotowość, jest jednak obecnie dość istotnie ograniczona, tzn. rządzący nie mogą zrobić za pomocą państwa wszystkiego, co tylko zechcą, np. ze względu na wiele zasad współczesnej demokracji (konieczność organizowania wyborów co kilka lat, wolność słowa, wolność zgromadzeń, sądownictwo konstytucyjne, procedury podejmowania decyzji w parlamencie itd.). Rząd realizując swoją podmiotowość w sferze społecznej poprzez definiowanie celów społecznych państwa i działa zgodnie z nimi (polityka społeczna), ale niekoniecznie musi być również ich bezpośrednim realizatorem i wykonawcą, tzn. niekoniecznie do realizacji celów zdefiniowanych przez rząd wykorzystuje się organizacje, które należą do państwa lub sektora publicznego (a więc bezpośrednio podlegają władzy rządzących, ich podmiotowośc jest więc bardziej ograniczona).

W nowszych ujęciach autorzy anglosascy (i nie tylko) zamiast welfare state zaczynają analizować welfare system lub welfare society (co można z grubsza oddać jako „system dobrobytu” albo „społeczeństwo dobrobytu”), podkreślając, że nie tylko państwo czy sektor publiczny przyczynia się do dobrobytu (społecznego), ale także sektor obywatelski (pozarządowy i non-profit, czyli nie działający dla zysku - fundacje, stowarzyszenia, organizacje pożytku publicznego) i sektor rynkowy (pozarządowy i for-profit, ale działający dla zysku - firmy, przedsiębiorstwa, podmioty gospodarcze), jak również sektor prywatny czy nieformalny (np. rodzina).

Widzimy tu wyraźnie kilka wymiarów za pomocą których identyfikuje się typy zorganizowanej działalności w kontekście polityki społecznej: publiczny - prywatny, formalny - nieformalny, dla zysku - nie dla zysku, rządowy - pozarządowy. Wielokrotnie już próbowano przedstawić mozaikę form organizacyjnych właśnie za pomocą tych podziałów. Zacznijmy od propozycji T. Janoskiego, który odróżnił cztery sfery zorganizowanych działań i wyróżnił wspólne i rozłączne dla nich obszary.

Janoski założył, że sfera państwowa i sfera prywatna nie mają części wspólnej oraz uznał, że biegunem dla sfery rynkowej jest sfera publiczna, a nie np. obywatelska czy społeczna, nie chodzi więc tu jedynie o podział między organizacjami for-profit i non-profit. Przykłady organizacji czystych, tzn. nie należących do kilku sfer jednocześnie: firmy i związki zawodowe należą do sfery rynkowej; rząd i administracja, sądownictwo, prokuratura i policja, armia należą do sfery państwowej; rodzina, grupy przyjaciół, związki miłosne należą do sfery prywatnej; media, organizacje edukacyjne, zdrowotne, organizacje społeczne i ruchy społeczne należą do sfery publicznej. Przykłady organizacji należących do dwóch sfer jednocześnie: partie polityczne, organizacje publicznej polityki społecznej, publiczne szkoły, publiczne szpitale, organizacje społeczne działające na zlecenie państwa należą jednocześnie do sfery państwowej i publicznej (odpowiedź na pytanie o to, gdzie lokowane są wykonawcze podmioty polityki społecznej); federacje związków zawodowych i organizacje przedsiębiorców należą jednocześnie do sfery publicznej i rynkowej; firmy rodzinne i elitarne kluby należą jednocześnie do sfery prywatnej i sfery rynkowej; organizacje rynkowe działające na zlecenie państwa, także te podlegające regulacji należą jednocześnie do sfery państwowej i rynkowej; rodziny o których pisze się w mediach i których sprawy trafiają do sądów mają jednocześnie należeć do sfery prywatnej i publicznej. Przykład rodzaju organizacji należących jednocześnie do trzech sfer - publicznej, rynkowej i państwowej: organizacje będące pod trójstronną kontrolą państwa i przedstawicieli federacji związków zawodowych i organizacji przedsiębiorców. Jedna z wątpliwości, która się nasuwa, czy cała sfera państwowa nie jest publiczna? Janoski podaje przykład tajnych służb, które są państwowe, ale których działania okryte są tajemnicą, a więc nie należą do sfery publicznej.

Drugi przykład przedstawiania różnych form organizacyjnych wyróżnia cztery wymiary: celów (ekonomiczne, społeczne), formalizacji (formalne, nieformalne), zakresu regulacji prawnej (regulowane, swobodne) oraz aktywności ekonomicznej (komercyjne, niekomercyjne). Schemat W.A. Ninacsa przytoczony przez W. Kwaśnickiego w kwartalniku Trzeci Sektor.

Na schemacie pokazano przykłady zorganizowanej działalności charakterystyczne dla krzyżowania się wymiarów ze sobą. Grupy samopomocowe (GS) są powoływane przez niewielkie grupy ludzi w celu wzajemnego wsparcia i pomocy, a więc ich cele są społeczne, działalność nierynkowa, struktura nieformalna i swobodna. Korporacje (K), czyli duże firmy działają w interesie ekonomicznym swoich właścicieli, ich cele są więc ekonomiczne, mają strukturę formalną i regulowaną, prowadzą działalność handlową. Instytucje publiczne (IP), np. szkoły publiczne są regulowane i formalne, prowadzą działalność nierynkową i nastawioną na cele społeczne. Ostatni przykład dotyczy szarej strefy (SS), działalność ma charakter komercyjny i jest prowadzona dla celów ekonomicznych, ale nie jest sformalizowana i regulowana prawnie (może tylko w tym sensie, że jest nielegalna, czyli zakazana). Kierując się wskazówką Janowsky'ego podmioty polityki społecznej powinniśmy umieścić przede wszystkim tam, gdzie znajdują się instytucje publiczne, tzn. są one głównie nastawione na cele społeczne, działają poza rynkiem są regulowane i formalne.

Propozycja zmiany przedmiotu refleksji z państwa dobrobytu na system dobrobytu sprawia, że sfera podmiotów polityki społecznej rozszerza się poza obszar wspólny między sferą państwową i sferą publiczną. Wszystkie organizacje, które mają wpływ na dobrobyt społeczny i jego rozkład w społeczeństwie (zaspokojenie uniwersalnych potrzeb życiowych w populacji) mogą być zaliczone do podmiotów polityki społecznej. Możemy to przedstawić na kolejnym schemacie, który nazywam welfare pentagon (czyli pięciokąt dobrobytu, częściej wyróżnia się trójkąty lub czworokąty bez odróżniania sektora rządowego od samorządowego), zobaczymy na nim pięć rodzajów organizacji.

Jak widzimy, pięciokąt dobrobytu odpowiada duchowi schematu Janoskiego, na górze mamy sferę państwa, ale głównie w wymiarze wykonawczym, którą podzieliłem na część rządową i samorządową (często mowa obecnie o samorządowej polityce społecznej, samorząd jest właścicielem szkół, zakładów opieki zdrowotnej, urzędów pracy, ośrodków pomocy społecznej itd.), a na dole rodzinę należącą do sfery prywatnej. Lewa strona reprezentuje organizacje pozarządowe działające nie dla zysku, a prawa podmioty pozarządowe, ale działające dla zysku. Całość nazywa się mieszanką dobrobytu (welfare mix), która podlega kształtowaniu przez ustawodawcę, a więc władzę publiczną działającą jako podmiot będący regulatorem kształtu i działań innych organizacji. Mieszanki dobrobytu mogą mieć różny kształt, np. w PRL absolutną dominację miał sektor rządowy, a w III RP sytuacja rozwijała się w kierunku większej roli samorządu i obu rodzajów organizacji pozarządowych, co można uznać za rozwój wielosektorowości polityki społecznej.

Przedmiot polityki społecznej

Wiemy już, jakie wartości, cele, instrumenty i podmioty łączy się z pojęciem polityki społecznej. Do pełnej syntetycznej charakterystyki brakuje nam przedmiotu, czyli tego, na co wykonawcze podmioty polityki społecznej mają wpływać, aby osiągać przypisywane jej cele. Znowu odwołam się tu do koncepcji J. Supińskiej, która wyróżniała cztery sfery, które ma penetrować polityka społeczna zgodnie z charakterystycznym dla siebie punktem widzenia (obrona przed niezaspokojeniem potrzeb elementarnych i rozwojowych).

• Sfera pracy - praca powinna być praworządna, bezpieczna, ergonomiczna (dostosowana do psychofizycznych cech człowieka), satysfakcjonująca, twórcza i samorządna (udział pracowników w zarządzaniu), każdy ma też prawo do przedsiębiorczości.

• Sfera dobrobytu - poziom życia, zdrowie, środowisko, czas wolny.

• Sfera kultury - upowszechnianie kultury, aktywności, wzorów życia, edukacji.

• Sfera ładu społecznego - organizacja życia społecznego, ustrój społeczny, polityczny i gospodarczy, która wpływa na możliwości postępu w pozostałych sferach.

Po myślnikach przedstawione zostały bliższe informacje na temat tego, co ma istotne znaczenie wewnątrz poszczególnych sfer. Z poprzednich wykładów wynika, że najbardziej dla polityki społecznej specyficzną sferą jest sfera dobrobytu. Poziom życia związany jest z zaspokojeniem uniwersalnych potrzeb życiowych, jedną z nich jest zdrowie, które zależy w dużej mierze od środowiska i czasu wolnego.

Dobrobyt w wielu aspektach zależy jednak od pracy, stąd, już tylko na tej podstawie może być ona przedmiotem oddziaływania podmiotów polityki społecznej. Sfera pracy penetrowana jest też przez politykę gospodarczą, ale wtedy ważna jest przede wszystkim wydajność pracy. Przedmiotem oddziaływania polityki społecznej jest bardziej wpływ pracy i jej organizacji na bezpieczeństwo, zdrowie i samopoczucie pracujących, a nie wpływ ich bezpieczeństwa, zdrowia i samopoczucia na wydajność pracy.

W sferze kultury najbardziej z polityką społeczną współgra polityka kulturalna i edukacyjna, a obie zaliczyć można do szerszej polityki kulturowej. Najogólniejsze ramy instytucjonalne społeczeństwa, czyli ustrój rzadko przedstawiany jest jako przedmiot polityki społecznej, można mówić o ustroju polityki społecznej, który może być reformowany lub konserwowany, ale całość ustrojowa państwa jest przedmiotem ogólnej polityki o charakterze konstytutywnym (przedmiotem są tu ogólne reguły gry społecznej we wszystkich sferach). Z tych uwag wynika, że możemy w każdej ze sfer napotkać na problemy demarkacji, np. w sferze pracy i dobrobytu istotną rolę odgrywa polityka gospodarcza, w sferze kultury - polityka kulturowa, a w sferze ładu - polityka ustrojowa.

Informacje o przedmiocie polityki społecznej znajdujemy również w jej ogólnych definicjach - przedmiotem „kształtowania” są „warunki życia ludności oraz stosunki międzyludzkie (zwłaszcza w środowisku zamieszkania i pracy)” (Antoni Rajkiewicz), przedmiotem zapobiegania zmianom niepożądanym i wywoływania zmian pożądanych jest struktura społeczna (M. Olędzki, P. Townsend), przedmiotem regulowania - „proces rozwoju ludzkich potrzeb” (J. Szczepański), przedmiotem organizowania - postęp społeczny (J. Danecki).

J. Supińska koncentrowała również uwagę na ludzkich zachowaniach, które też można uznać za przedmiot oddziaływania polityki społecznej. Hasło w „Leksykonie polityki społecznej” dotyczące stylów polityki społecznej rozpoczyna się tak:

• „Jednym z ważnych aspektów polityki społecznej jest aspekt behawioralny. Od zachowań pracowników, uczniów, rodziców, konsumentów, przestępców, chorych, nauczycieli, policjantów i lekarzy itp. zależy, ile dóbr wytworzy gospodarka narodowa, jakie będzie wykształcenie i zdrowie społeczeństwa, jakie będą opieka nad dziećmi i kondycja rodzin, czy ludzie będą chronieni przed rozmaitymi zagrożeniami i zyskają właściwe warunki rozwoju”.

W tym kontekście pojawia się problematyka adresatów polityki społecznej (grupy docelowe), czyli tych, na których zachowania polityka społeczna ma przede wszystkim wpływać. Trzeba jednak pamiętać, że klasyczne podejście nie tyle mówi o zachowaniach, ale o warunkach życia. Można jednak stwierdzić, że kształtowanie warunków życia jest odpowiedzią na niepożądane zachowania (jest to pośredni sposób wpływu na zachowania za pomocą władzy publicznej, patrz koncepcja Lowi'ego). W kontekście polityki społecznej wskazuje się najczęściej trzy kategorie jej adresatów:

• robotników, pracowników najemnych (szczególnie w starszych podejściach);

• grupy, zbiorowości znajdujące się w gorszej sytuacji niż inne pod względem ekonomicznym i/lub społecznym - klasy zajmujące niższą i/lub zdominowaną pozycję w strukturze społecznej (biedni, ubodzy, dyskryminowani, niesamodzielni, zmarginalizowani, wykluczeni itp.);

• całe społeczeństwo, ludność na pewnym obszarze, wszyscy obywatele.

Koncentrowanie uwagi na robotnikach fabrycznych w XIX wieku można wyjaśnić tym, że działali oni w sposób zorganizowany (ruch robotniczy) na rzecz swoich praw i interesów. Sposoby tego działania były nieraz bardzo radykalne (strajki, demonstracje), co zmuszało władzę publiczną do podjęcia różnych działań (od pacyfikacji do ustępstw) mających na celu wpływ na takie zachowania (zmniejszenie ich, wyciszenie, złagodzenie). W społeczeństwach z dominacją usług, znaczenie przemysłowej klasy robotniczej i jej zachowań staje się mniej istotne, a poza tym wiele zinstytucjonalizowanych działań mających na celu łagodzenie konfliktu między kapitałem i pracą nadal funkcjonuje (np. instytucje dialogu społecznego).

Członkowie społeczności w gorszym niż inni położeniu ekonomicznym, czyli ubodzy byli przedmiotem zainteresowania władzy publicznej od co najmniej późnego średniowiecza. Z różnych względów próbowano ich podzielić na dwie podkategorie w zależności od zdolności do pracy i trybu życia. Wstępne intuicje w tej sprawie rozjaśni następująca tabelka.

Zdolność do pracy ubogich	Tryb życia ubogich
		Zgodny z dominującą moralnością	Niezgodny z dominującą moralnością
Zdolni do pracy	Na przykład bezrobotni poszukujący legalnego zatrudnienia, pracujący ale ubodzy	Ludzie określani przez społeczeństwo jako „margines społeczny”
Niezdolni do pracy	Przyzwoici ubodzy, zasługujący na to, aby społeczeństwo im pomagało	Na przykład żebrzące osoby niepełnosprawne z powodu nadużywania alkoholu

Głównym problemem było odróżnienie bezrobotnych i przyzwoitych ubogich od pozostałych kategorii, a w szczególności od „marginesu społecznego”, wobec którego dominuje podejście dyscyplinująco-karne. Drugim problemem była kwestia, co zrobić ze źle prowadzącymi się niezdolnymi do pracy ubogimi, pozostawienie ich samym sobie jest niezgodne z humanitarnymi wartościami o ile ich ubóstwo zagraża ich życiu i zdrowiu. Poza tym jest jeszcze problem tych, których ubodzy mają na utrzymaniu, a w szczególności dzieci. Z tabelki możemy wywnioskować, że przynajmniej w części kategoria pracowników najemnych pokrywa się z kategorią ubogich. Współcześnie pracować mogą również osoby niepełnosprawne, jest to jednak wynik działania polityki społecznej, a przy tym rozmywa się kategoria niezdolności do pracy (staje się ona stopniowalna).

Schneider i Ingram wyróżniły cztery grupy docelowe dla polityki publicznej, które z nich, po tych uwagach uznać za specyficzne dla polityki społecznej? Biorąc pod uwagę ubogich, należą oni do kategorii zależnych (ich wizerunek społeczny jest pozytywny, ale stanowią niewielki potencjał wyborczy) lub dewiantów (jeżeli przypisze się im winę za to, że nie pracują lub uzna, że źle się prowadzą). Z kolei pracowników najemnych możemy zaliczyć do uprzywilejowanych, gdyż ich wizerunek społeczny jest raczej pozytywny (o ile nie rozpowszechni się pogląd, że każdy pracownik najemny to „robol”, a ideałem jest przedsiębiorca, który jest sam sobie panem), a siła polityczna duża przynajmniej ze względu na liczebność. Gdy uzna się, że wszyscy obywatele tak czy inaczej są przedmiotem oddziaływań polityki społecznej, to ukazanie jej specyfiki na tle polityki publicznej wymaga dodatkowych wyjaśnień.

Zasady polityki społecznej

Dyskusję o kwestiach aksjologicznych i instrumentalnych związanych z pojęciem polityki społecznej zakończę przytoczeniem przykładowych zasad polityki społecznej, w których oba te aspekty występują obok siebie. Ich uzasadnienia odwołują się jednak głównie do wartości i założeń dotyczących natury ludzkiej. Zasady polityki społecznej mają charakter normatywny, tzn. są to ogólne sformułowania dotyczące tego, jaka powinna i/lub nie powinna być polityka społeczna. Przytaczam je za jednym z haseł z „Leksykonu polityki społecznej”, autorką tego hasła była B. Szatur-Jaworska.

Nazwa zasady	Charakterystyka (B.Sz-J)	Komentarz (RSz)
Zasada przezorności	Bezpieczeństwo socjalne jednostki nie może być tylko efektem świadczeń ze strony społeczeństwa, ale wynikać powinno także z odpowiedzialności człowieka za przyszłość własną i rodziny, jego zdolności do rezygnacji z części bieżących korzyści na rzecz zaspokojenia przyszłych potrzeb oraz do prowadzenia takiego trybu życia, który minimalizuje ryzyko wystąpienia zagrożeń	Podmioty polityki społecznej powinny działać tak, aby zachęcać i/lub zmuszać ludzi do zachowań przezornościowych, ewentualnie, nie zniechęcać i nie zmuszać ich do działań lekkomyślnych i krótkowzrocznych
Zasada samopomocy	Przejawia się w istnieniu i rozwoju pomocy wzajemnej ludzi zmagających się z podobnymi problemami życiowymi oraz pomocy silniejszych dla słabszych; zazwyczaj w ramach niewielkich, nieformalnych grup	Przekładając to na normy dla podmiotów polityki społecznej - powinny one działać tak, aby ludzie pomagali sobie wzajemnie; wypieranie pomocy wzajemnej przez świadczenia ze strony urzędników i profesjonalistów zatrudnionych przez państwo lub firmy oceniane jest zwykle negatywnie
Zasada solidarności społecznej	Najczęściej rozumiana jako przenoszenie konsekwencji ryzyk socjalnych z jednostek na społeczeństwo; niekiedy utożsamiana z solidaryzmem społecznym, oznaczającym wyższość wspólnych interesów członków społeczeństwa nad interesami poszczególnych klas lub warstw	Przenoszenie ryzyka z jednostki na wspólnotę jest cechą charakterystyczną wszelkich ubezpieczeń, czyli podmioty polityki społecznej powinny działać tak, aby ludzie ubezpieczali się (zachęcanie i/lub zmuszanie, a nie zniechęcanie ich do tego). Drugi aspekt tej zasady dotyczy tego, że polityka społeczna powinna działać tak, aby ludzie cenili dobro wspólne i zachowywali się solidarnie, a nie egoistycznie (ma zachęcać lub zmuszać do takich zachowań, a nie zniechęcać do nich)
Zasada pomocniczości (subsydiarności)	Przyjęcie określonego porządku, w jakim różne instytucje społeczne dostarczają jednostce wsparcia, gdy samodzielnie - wykorzystując zasoby dostępne poprzez rynek - nie jest ona w stanie zaspokoić swoich potrzeb; w pierwszej kolejności pomoc powinna pochodzić od rodziny, w następnej - od społeczności lokalnej, a na końcu - od państwa	Polityka społeczna powinna więc ludziom pozwolić, aby byli samodzielni, a następnie zorganizować tak pomoc w razie problemów, aby podmioty bliższe jednostce nie były wypierane czy wyręczane przez podmioty dalsze, np. organizacje rządowe
Zasada partycypacji (uczestnictwa)	Wyraża się w takiej organizacji życia społecznego, by poszczególni ludzie mieli możliwość pełnej realizacji swoich ról społecznych, zaś poszczególne grupy mogły zajmować równoprawne z innymi miejsce w społeczeństwie; oznaczająca prawo do bycia członkiem grup społecznych i zbiorowości oraz do aktywnego w nich działania	Polityka społeczna powinna więc pomagać ludziom w wywiązywaniu się z ich społecznych obowiązków (wbudowanych w role społeczne), a także przeciwdziałać dyskryminacji w społeczeństwie
Zasada dobra wspólnego	Przejawia się w takich działaniach władz publicznych, które uwzględniają korzyści i interesy wszystkich obywateli i polegają na poszukiwaniu kompromisów tam, gdzie interesy te są sprzeczne	Polityka społeczna nie powinna pomijać niczyich interesów, np. interesów producentów, gdy koncentruje się na interesach nieproduktywnych konsumentów, lub odwrotnie
Zasada wielosektorowości	Polega na równoczesnym funkcjonowaniu publicznych podmiotów polityki społecznej, organizacji pozarządowych i instytucji rynkowych, które dostarczają środków i usług służących zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa	Polityka społeczna nie powinna być wyłączną domeną państwa, co należy rozumieć tak, że w wykonywaniu jej zadań powinny uczestniczyć podmioty z różnych sektorów instytucjonalnych

Tematyka instrumentalno-podmiotowa dominuje w przypadku zasady pomocniczości i zasady wielosektorowości, ten wątek jest też istotny, gdy zasadę solidarności powiążemy z ideą ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Zasada pomocniczości wiąże się z katolicką nauką społeczną, podobnie jak solidaryzm społeczny wspomniany w charakterystyce zasady solidarności społecznej. Zasada przezorności i samopomocy są zgodne z często wyrażanym przekonaniem, że ludzie powinni być zapobiegliwi, przezorni i oszczędni (ogólniej - powinni sami zadbać o siebie i swoich bliskich), a w razie problemów powinni sobie wzajemnie pomagać (głównie jednak w małych nieformalnych grupach). Jeżeli postępowanie według tych zasad nie daje dobrobytu włączają się zasady uczestnictwa, solidarności i pomocniczości.

Zakończenie

Powyżej przedstawiłem problematykę instrumentów, podmiotów i przedmiotu polityki społecznej. Razem z poprzednim wykładem i pokazaniem przykładowych zasad polityki społecznej otrzymujemy zarys syntetycznej charakterystyki pojęcia polityki społecznej. Pozostaje do zrobienia trzeci krok w kierunku spraw pomiaru i wskaźników polityki społecznej, które są bardzo ważne z punktu widzenia nauki empirycznej o polityce społecznej, w której wykorzystuje się statystyczne metody analizy danych w celu weryfikacji hipotez dotyczących przyczyn, skutków i korelatów (współwystępujących z nią zjawisk i procesów) polityki społecznej. Następny wykład będzie poświecony właśnie tej problematyce.

Pytania i zadania

1. Wyjaśnij dlaczego powinniśmy znać cele działania zanim przejdziemy do odpowiadania na pytanie o instrumenty działania? Na podstawie pozytywnej lub negatywnej funkcji celu polityki społecznej zadaj pytania o instrumenty polityki społecznej.

2. Jakie są różnice między instrumentami prawnymi a instrumentami ekonomicznymi polityki społecznej? Jaką rolę w tym względzie odgrywają uprawnienia i regulacje?

3. Zastanów się nad tym, co przeszkadza gospodarstwom domowym w dostępie do zaspokajaczy uniwersalnych potrzeb życiowych. W jaki sposób i za pomocą jakich instrumentów polityki społecznej można zmniejszać lub usuwać te przeszkody?

4. Porównaj ze sobą świadczenia społeczne ze świadczeniami jałmużniczymi. Wskaż na podobieństwa i różnice między nimi. Jakie kryteria powinno spełniać świadczenie, aby zostało uznane za społeczne?

5. Przedstaw klasyfikację transakcji przeprowadzanych między ludźmi. Do którego z rodzajów transakcji należy zaliczyć świadczenia społeczne?

6. Dlaczego w przypadku polityki społecznej wielkość transferu, jaki płynie od dawców jest mniejsza od transferu, który dociera do biorców? Jak obliczyć koszt przekazania transferów? Jaką rolę w tym względzie ma poziom zależności dostawców od podmiotu transferującego?

7. Czym się różnią transfery gotówkowe od transferów podatkowych (a ogólniej ulg)? Rozważ, które z nich mogą być lepsze pod względem wielkości kosztu przekazania transferu oraz adresowania?

8. Często powtarza się przysłowie, że lepiej dawać wędki niż ryby, a dawanie kojarzy się ze świadczeniami lub transferami. Zastanów się co znaczy to powiedzenie w kontekście klasyfikacji transferów na różne rodzaje oraz kosztów przekazywania transferów.

9. Podaj argumenty za i przeciw uznaniem zatrudnienia subsydiowanego za świadczenie społeczne.

10. Przedstaw logikę podejmowania decyzji w systemie transferowym, który został postawiony wobec problemu, czy i jakie przyznać świadczenie - zaopatrzeniowe (kategorialne), ubezpieczeniowe czy pomocowe?

11. Jakie rodzaje błędów popełniane są przez system transferowy? Jak na prawdopodobieństwo ich popełnienia wpływa zmniejszanie i zwiększanie poziomu zaufania do informacji udzielanych przez kandydatów na biorców?

12. W jakim sensie państwo jest podmiotem polityki społecznej? Dlaczego państwo uznaje się za główny podmiot polityki społecznej (przy odpowiedzi nawiąż do podziału na podmioty ustalające cele i realizujące cele)? Jak się zmienia ten punkt widzenia, gdy skoncentrujemy uwagę na systemie dobrobytu, a nie na państwie dobrobytu?

13. Jakie sfery przedmiotowe polityki społecznej możemy wyróżnić i jakie problemy demarkacji w związku z tym się pojawiają?

14. Czy przedmiotem polityki społecznej jest zmiana zachowań? A jeżeli tak, o jakie zachowania i jakich grup chodzi?

15. Jaka powinna być polityka społeczna w sferze instrumentalno-podmiotowej w świetle zasad przezorności, samopomocy i pomocniczości?

Polityka społeczna i kwestie społeczne, 2006/2007

Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów I roku - Synteza - poziom instrumentalny (wersja uzupełniona z 23.01.07)

15

Sektor społeczny - organizacje non-profit

Sektor rządowy

Klasyczne podmioty PS

Sfera rynkowa

Sfera publiczna

Sfera prywatna

Sfera państwowa

Dobrobyt społeczny i jego podział

GD1

Sektor samorządowy

Rodzina

REGULATORY

Przedmioty dostępu - zaspokajacze UPŻ będące wytworem gospodarki

Sektor rynkowy - organizacje for-profit

T4

T3

T2

T1

Dostawca

Biorcy

Podmiot transferujący

Dawcy

Pozaspołeczne

Społeczne

Pozarynkowe

Rynkowe

Transfery

Wymiany

Transakcje

ŚS

J

Cena rynkowa

Z środków publicznych

Z środków prywatnych

Łaska, dobra wola

Uprawnienie

Brak udziału w kosztach, bezpłatność

PS

....

Czy może sam sobie pomóc?

NIE

Obywatel zgłasza się/ jest zgłaszany do systemu transferowego

GD2

TAK

NIE

Świadczenie ubezpieczeniowe

Rzeczywisty poziom dostępu do zaspokajaczy UPŻ

GDN

Świadczenie kategorialne

Czy był ubezpieczony?

TAK

Czy należy do kategorii?

Podmioty realizujące cele PS

Podmioty określające cele PS

Podmioty polityki społecznej

Nieekwiwalentne

Ekwiwalentne

Dostęp

Roszczenia

Roszczenia

Obszar symbolizujący błędy

Odmowy

Przyznania

NADAWCA transferów

NIEUPRAWNIENI adresaci

UPRAWNIENI adresaci

Roszczenie

Roszczenie

Precyzyjne kryteria odróżniania uprawnionych od nieuprawnionych

Odmowy

Przyznania

NADAWCA transferów

NIEUPRAWNIENI adresaci

UPRAWNIENI adresaci

Efektor

Efektor

Efektor

Efektor

System transferowy

Test 3

Test 1

Test 2

Receptor

TAK

Odmowa świadczenia

NIE

Świadczenie pomocowe

Formalne

-

Struktura organizacyjna

-

Nieformalne

Regulowane

-

Struktura prawna

-

Swobodne

Ekonomiczne - Cele - Społeczne

Komercyjna - Aktywność - Nierynkowa

K

IP

SS

GS

---