WYKŁAD I (02.10.2008.):

Pojęcie finansów publicznych

Termin „finanse” - oznacza metody podziału produktu krajowego brutto (PKB), dokonywanego za pomocą pieniądza.

Istota finansów polega na gromadzeniu i rozdysponowaniu przez określone podmioty prawa publicznego czy prywatnego. Zasadniczą cechą finansów jest więc ich pieniężny charakter. Poza sferą stosunków pieniężnych finanse nie występują. Dlatego finanse postrzegane jako stosunki społeczno-ekonomiczne pojawiły się wraz z powstaniem i rozwojem gospodarki towarowo-pieniężnej. Finanse nie istniały w warunkach gospodarki naturalnej (wymiana towaru na towar, usługi na usługę bez użycia pieniądza). Wraz z rozwojem stosunków społecznych i ekonomicznych finanse zaczęły przejmować podstawową rolę w zakresie podziału PKB.

Finanse jako metoda podziału PKB mają charakter obiektywny, więc niezależny od woli podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. Można powiedzieć, że finanse są obiektywnym sposobem wymiany produktów i usług za pomocą pieniądza. Jednakże pieniężny charakter finansów występuje nie tylko wówczas, gdy w grę wchodzi pieniądz w jego pierwotnej postaci (kruszcowy lub kruszce wymienialne na banknoty), lecz także, co współcześnie jest regułą, gdy rolę środka pieniężnego pełnią bilety bankowe, zapisy na rachunkach bankowych (dokonywane w różny sposób).

Mówiąc o finansach przypomnieć należy, że pieniądz pełni następujące funkcje:

• środka płatniczego (wymiany)

• miernika wartości

• środka służącego do przechowywania wartości

Mówiąc o pieniądzu charakteryzując finanse należy zwrócić uwagę na fakt, iż finanse nie są synonimem pieniędzy, ani zasobów pieniężnych. Finanse są bowiem ruchem pieniądza, dzięki któremu dokonuje się przesuwanie wartości dóbr i usług pomiędzy określonymi, poszczególnymi podmiotami. Tym wartościom towarzyszą różnego rodzaju stosunki prawne (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, prawa autorskie itd.). Finanse dzięki temu mogą służyć zamianie form własności: z pieniężnej na rzeczową lub z rzeczowej na pieniężną. Ta zamiana dokonuje się z uwzględnieniem wartości pieniężnych. Wynika z tego, iż istota finansów przejawia się w ruchu pieniądza, a ten polega na gromadzeniu środków pieniężnych z jednej strony, a wydatkowaniu z drugiej. Ważne by dostrzec sens tego zjawiska, gdyż gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych nie jest celem samym w sobie. Celem gromadzenia i wydatkowania jest w rzeczywistości gromadzenie uprawnień do dysponowania (z uwzględnieniem różnych tytułów prawnych) określoną częścią PKB. Realizacja owych uprawnień może być bezpośrednia i pośrednia. Pierwszy rodzaj to nabycie towarów, usług - polega na bezpośredniej zamianie pieniądza na określone dobra i usługi. Drugi polega na odstępowaniu własnych uprawnień do określonej części PKB (określonej kwoty pieniędzy) innym podmiotom mogącym te uprawnienia realizować lub odstąpić je kolejnemu podmiotowi, np. poprzez darowiznę; zawarcie umowy pożyczki; spadek; nabycie obligacji, akcji czy udziałów w spółce z o.o.

Z tego co powiedziano dotychczas wysnuć można wniosek, iż finanse są powłoką głębszego zjawiska, odzwierciedlającego dokonywujący się za pomocą pieniądza, proces redystrybucji podziału PKB.

WYKŁAD II (09.10.2008.):

Finanse publiczne

Finanse publiczne wiążą się z koniecznością zaspokajania potrzeb ogólnych (zbiorowych), tj. takich, które w przeciwieństwie do potrzeb indywidualnych nie mogą być zaspokajane przez poszczególne osoby (podmioty). Ich zaspokajanie jest możliwe tylko drogą zespołowych nakładów (wspólnych), a więc nakładów służących zbiorowemu zaspokajaniu zespołowych potrzeb. Finanse publiczne wiążą się ze zbiorowym zaspokajaniem potrzeb społecznych (ogólnych, zbiorowych). Do takich potrzeb zaliczmy: bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości, administrację publiczną, obronę narodową, ale także transport publiczny, ochronę środowiska, zaopatrywanie ludności w wodę, utylizację nieczystości itd.

Historia rozwoju społeczeństw dowodzi, że zakres finansów publicznych rozwija się, zwiększa stopniowo w miarę wzrostu zadań państwa i jego funkcji. U źródeł tego procesu leżą zadania polityczno-ustrojowe. Zakres finansów publicznych zależy od funkcji państwa, te zaś są pochodną ustroju państwa.

Jeżeli zwiększa się zakres finansów prywatnych to zmniejsza się zakres finansów publicznych.

W finansach publicznych podstawową rolę spełnia podmiot, na rzecz którego środki są pobierane i który je wydatkuje. Tymi podmiotami jest państwo, województwo, powiat, gmina. Mogą to być inne podmioty prawa publicznego, np. związki wyznaniowe, kościoły, stowarzyszenia. Podmioty, o których mowa w sposób władczy kształtują stosunki prawne, a dla realizacji stosować mogą przymus prawny. Świadczeniami przymusowymi są podatki, cła oraz inne daniny publiczne.

Zasady ogólne finansów publicznych w świetle ustawy z dnia 30.06.2005r. o finansach publicznych

Zakres regulacji ustawy o finansach publicznych został określony w art.1, treść finansów publicznych określa art.3. Wskazuje on, iż finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Definicja ta ma charakter otwarty, tzn. że inne podmioty prawa publicznego mogą mieć charakter finansów publicznych. Pozwala interpretować inne przepisy tej ustawy. Definicja ta wyznacza zakres przedmiotowy finansów publicznych.

O ile art.3 wskazuje na zakres przedmiotowy ustawy, to art.4 wskazuje zakres podmiotowy ustawy. Przepisy tego artykułu zawierają katalog jednostek sektora finansów publicznych, katalog ten jest zamknięty. Podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych, realizujące czynności zaliczane do finansów publicznych poddane są reżimowi ustawy o finansach publicznych, a więc mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art.7 K) regulującego finanse publiczne.

Podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych dokonują czynności, których celem jest gromadzenie i rozdysponowanie środków publicznych. Ważna jest definicja „środków publicznych” zawarta w art.5 ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca zaliczył do nich przychody i dochody publiczne oraz środki pochodzące ze środków zagranicznych, nie podlegających zwrotowi. Środki publiczne definiowane są nie tylko przez art.5 wskazujący źródła ich pochodzenia, ale także poprzez wskazanie ich przeznaczenia zawartego w art.6 (rozchód). Przychodom nie tylko towarzyszy rozchód ale także wydatki związane z wykupem papierów wartościowych, odsetkami, dyskontem wyemitowanych papierów wartościowych.

Art.87, 88 ustawy

WYKŁAD III (16.10.2008.):

Budżet państwa

„Budżet państwa” - jest planem finansowym, obejmującym liczbowe zestawienie dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (art.191 ustawy o finansach publicznych) organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej; organów kontroli i ochrony prawa jak również sądów i trybunałów. Organy te wymienione są w Konstytucji RP w odpowiednich jej częściach (rozdziałach).

Ustawa o finansach publicznych wskazuje, iż budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, zwanego „rokiem budżetowym”. Ustawa ta wskazuje, iż ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym. Z innych przepisów ustawy można wywieść charakter budżetu państwa jako prawa finansowego.

Budżet państwa jest planem jednostronnie dyrektywnym. Dyrektywność ta występuje po stronie wydatków, oznacza to, że przekroczenie zaplanowanych w budżecie wydatków niesie konsekwencje prawne w postaci sankcji z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez osoby odpowiedzialne za taki stan rzeczy. Odpowiedzialności tej nie należy utożsamiać z innymi rodzajami odpowiedzialności, np. odpowiedzialności politycznej o czym rozstrzyga Trybunał Sprawiedliwości. Natomiast dyrektywność budżetu państwa nie występuje po stronie dochodowej. Oznacza to, iż realizacja zaplanowanych dochodów nie jest zagrożona sankcjami prawnymi. Umieszczenie określonych pozycji po stronie dochodów państwa ma charakter analitycznych (informacyjny). Nie wykonanie dochodów nie wiąże się z odpowiedzialnością prawną.

Na treść budżetu państwa składają się z jednej strony dochody i wydatki, z drugiej przychody i rozchody. Dochody i wydatki można sklasyfikować dzięki różnym kryteriom, np. dochody podatkowe i poza podatkowe. Klasyfikacją ta posługuje się m.in. ustawodawca uchwalając corocznie budżet państwa. Z tego punktu widzenia dochodami państwa są głównie podatki, zwane także „podatkami państwowymi”, np. podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy, podatek dochodowy od osób prawnych, podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek tonażowy. Natomiast do dochodów poza podatkowych zaliczamy: cła; wpłaty z zysków przedsiębiorstw państwowych; wpłaty z zysków jednoosobowych spółek Skarby Państwa; wpłaty z tytułu dywidendy (dywidenda - udział z zysku spółki, przypadający jej wspólnikom); wpłaty z zysków Narodowego Banku Polskiego; wpłaty nadwyżek dochodów własnych państwowych jednostek budżetowych; wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych; wpłaty w wysokości 50% zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych; dochody z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze (umowa leasingu) dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy, praw; odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych; odsetki od lokat finansowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na ustalonym rachunku bieżącym budżetu państwa; odsetki z udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych; i inne dochody.

Dominującymi dochodami budżetu państwa są dochody podatkowe, a wśród nich zasadnicze znaczenie mają podatki pośrednie - od towarów i usług, akcyzowy. Natomiast zmienia się stale znaczenie podatków bezpośrednich - od osób prawnych i fizycznych.

Do przychodów budżetu państwa (art.95 ust.2) zaliczyć należy środki publiczne pochodzące:

• ze sprzedaży krajowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym

• z kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych

• z pożyczek

• z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa

• z nadwyżek budżetu państwa z lat ubiegłych

(nie ma innych przychodów poza pięcioma powyższymi!)

Dochody mają charakter definitywny (ostateczny). Oznacza to, środki zasilające budżet państwa, tak uwzględnione w planie nie powracają do źródeł, z których zastały pobrane. Dobitnym przykładem są podatki. Inaczej jest, gdy źródłem budżetowym są przychody, gdyż środki publiczne pochodzące ze źródeł przychodów muszą ulec zwrotowi. Przychód w postaci kredytu zaciągniętego przez państwo musi zostać zwrócony przed upływem czasu przeznaczonego na spłatę; to samo z pożyczką, emisją skarbowych papierów wartościowych. W tych przypadkach przychody rodzą konsekwencje w postaci rozchodów: spłata rat kapitałowych zaciągniętych kredytów, pożyczek, wykupu skarbowych papierów wartościowych.

Inaczej należy traktować pozostałe źródła: prywatyzacja Skarby Państwa, nadwyżka z budżetu z lat ubiegłych.

Wydatki budżetu państwa podobnie jak dochody można sklasyfikować według różnych kryteriów. Ustawa o finansach publicznych klasyfikuje wydatki budżetu państwa ze względu na ich przeznaczenie, dzieląc je na kilka grup:

• utrzymanie i funkcjonowanie organów władzy publicznej, organów kontroli i ochrony prawa, administracji rządowej

• funkcjonowanie sądów i trybunałów

• dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego na zadania określone ustawami; subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego; subwencje dla partii politycznych

• środki wpłacane do budżetu Unii Europejskiej, przeznaczone na finansowanie programów i projektów, na realizację których uzyskano środki z budżetu UE. O ile te pierwsze są środkami własnymi UE, o tyle te drugie są środkami na współfinansowanie; środki publiczne na realizację Wspólnej Polityki Rolnej

• wydatki na obsługę długu publicznego

Konsekwencją przychodów jest nie tylko rozplanowanie rozchodów, lecz również plan związany z zaciągniętymi zobowiązaniami.

PRZYCHÓD = ROZCHÓD + WYDATKI

Rozchody budżetu państwa to:

• spłata rat kapitałowych zaciągniętych kredytów w banku

• spłata rat kapitałowych pożyczek i wykup skarbowych papierów wartościowych bez odsetek i dyskonta, gdyż odsetki i dyskonto to wydatki, a nie rozchody

WYKŁAD IV (30.10.2008.):

Procedura budżetowa

„Procedura budżetowa” - szereg czynności, których celem jest sporządzenie budżetu, jego uchwalenie i wykonanie, a także kontrola jego wykonania. Procedura ta podporządkowana jest określonym zasadom, ujętych w przepisach, w tym w Konstytucji i w Ustawie o finansach publicznych.

Jak z powyższego wynika procedurę budżetową podzielić można na etapy.

Sporządzenie budżetu obejmuje czynności, które związane są przede wszystkim z przygotowaniem budżetu. Natomiast przygotowanie projektu budżetu to czynności podejmowane przez organy administracji rządowej. Czynności te rozpoczynają się wraz z wydaniem przez ministra finansów rozporządzenia zw. „notą budżetową”. Rozporządzenie to zgodnie z art.120 ust.1-7 Ustawy o finansach publicznych określa szczegółowe zasady, tryb i terminy do opracowania projektu ustawy budżetowej na rok następny. Adresatami tego aktu normatywnego są wszyscy dysponenci części budżetu państwa. Materiały przekazywane są następnie ministrowi finansów. Zawierają one głównie przewidywane dochody i wydatki pochodzące od ministrów, wojewodów i innych podmiotów. Mają one charakter wyjściowy, gdyż o ostatecznym kształcie dochodów i wydatków poszczególnych części budżetu decyduje minister finansów. W odniesieniu do niektórych dysponentów minister finansów nie ingeruje w zaplanowane przez nich projekty dochodów i wydatków na rok następny, np. szef kancelarii Sejmu, szef kancelarii Senatu, prezes Najwyższej Izby Kontroli. Są to podmioty, dysponenci części budżetowych, których można nazwać podmiotami o szczególnym statusie prawno-budżetowym.

Projekt ustawy budżetowej (art.121 ust.1) jako jednolity dokument opracowywany jest przez ministra finansów, następnie wraz z uzasadnieniem projekt przedstawiany jest Radzie Ministrów. Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej rozstrzygając wcześniej spory budżetowe. W myśl art.222 Konstytucji, Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia Sejmowi projektu ustawy na rok następny, w terminie nie później niż 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Jednakże w wyjątkowych przypadkach, z ważnych przyczyn Rada Ministrów może przedstawić Sejmowi projekt budżetu państwa w późniejszym okresie. Konstytucja mówi o tym jako „wyjątkowych przypadkach”. W przypadku, gdy Rada Ministrów z ważnych przyczyn nie mogła przedstawić projektu ustawy budżetowej Sejmowi do 30 września, może w tym samym terminie przedłożyć projekt ustawy o prowizorium budżetowym. Prowizorium budżetowe jest planem gospodarki państwa, posiadającym charakter prawny nieco odmienny od budżetu państwa. Upodabnia je jedynie treść jak i forma prawna, gdyż prowizorium może być uchwalone jedynie w formie ustawy. Różnice polegają na tym, że prowizorium jest mniej szczegółowym planem i jest uchwalane na okres krótszy niż rok (miesiąc, kwartał). Prowizorium przestaje funkcjonować po wejściu w życie ustawy budżetowej. Celem prowizorium jest uniknięcie sytuacji, w której gospodarka państwa byłaby prowadzona z uwagi na brak ustawy budżetowej, bez żadnego obowiązującego planu.

Ustawa o finansach publicznych przewiduje tez sytuację, gdy zarówno ustawa budżetowa jak i ustawa o prowizorium budżetowym nie zostaną uchwalone przed pierwszym stycznia. Wówczas do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy (budżetowej, prowizorium) podstawą gospodarki finansowej jest przedstawiony Sejmowi odpowiedni projekt ustawy budżetowej czy prowizorium. W takiej sytuacji obowiązują stawki należności budżetowych, w tym podatkowe, w tym składki na fundusze celowe dla roku poprzedzającego rok budżetowy.

Stadium uchwalania budżetu państwa rozpoczyna się z chwilą przekazania Sejmowi przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Należy wskazać, że do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawierające dodatkowe elementy. Mają one dostarczać niezbędne informacje Sejmowi w trakcie prac nad uchwaleniem budżetu państwa. Dołączyć również należy założenia makroekonomiczne.

Prace nad projektem ustawy budżetowej w Sejmie dokonywane są zgodnie z regulaminem Sejmu - 3 czytania. Pierwsze czytanie (przedłożenie rządowe) odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu, obejmuje ono uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę oraz wygłoszenie „expose” przez ministra finansów. Drugie czytanie nie może się odbyć wcześniej niż 7 dni od doręczenia posłom sprawozdania komisji. Po drugim czytaniu Sejm może przesłać projekt do Komisji Sejmowej do trzeciego czytania. Uchwalenie ustawy budżetowej zamyka trzecie czytanie (zwykła większość głosów, co najmniej ½ ogólnej liczby posłów).

Sejm uchwalając budżet nie jest związany projektem złożonym przez Radę Ministrów. Od tej zasady istnieje jeden wyjątek - istotnym ograniczeniem zakresu możliwości oddziaływania Sejmu na kształt ustawy budżetowej jest konstytucyjny zakaz ujęty w art.220K zwiększania wydatków, który stanowi, iż zwiększanie wydatków lub ograniczanie dochodów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu niż przewidziany w projekcie ustawy. Oznacza to, że poziom deficytu budżetowego, uchwalonego w projekcie nie może być przekroczony przez Sejm. Sejm może obniżyć kwotę deficytu budżetowego. W praktyce możliwości dokonywania zmian w dochodach i wydatkach są ograniczone, gdyż w większości zaplanowane wydatki mają charakter sztywny, tzn. regulowane są innymi ustawami, np. Ustawą o systemie oświaty, Ustawą o policji.

Ustawę budżetową uchwaloną przez Sejm, marszałek Sejmu przesyła do Senatu. Senat może uchwalić poprawki w terminie do 20 dni od dnia przekazania projektu Senatowi. Senat może ustawę przyjąć bez poprawek, ale nie może odrzucić ustawy budżetowej. Następnie ustawa jest przekazywana Prezydentowi do podpisu, jeśli nie - ustawa wraca do Sejmu. Przyjętą przez Sejm i Senat ustawę marszałek Sejmu przesyła Prezydentowi RP do podpisu (ma on 7 dni na podpis), tak samo jest z ustawą o prowizorium. Prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium, ale przed podpisaniem może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wydania orzeczenia o zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją (ma dwa miesiące na wypowiedzenie się od dnia złożenia wniosku). Jeżeli ustawa jest zgodna z Konstytucją prezydent nie może odmówić podpisu, jeśli nie jest zgodna - może. Po podpisania ustawy Prezydent zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.

Konstytucja zawiera w art.225 normę pozwalającą na skracanie parlamentarnych prac nad ustawą budżetową do racjonalnych granic czasowych.

WYKŁAD V (06.11.2008):

Wykonywanie budżetu państwa

„Wykonywanie budżetu państwa” - to ogół czynności polegających na pobieraniu dochodów publicznych i przychodów ze źródeł i w proporcjach określonych w ustawie budżetowej oraz dokonywanych wydatków publicznych i rozchodów w kwotach ustalonych w budżecie.

W toku wypełniania budżetu państwa obowiązują zasady, a zaliczyć do nich należy zasady terminowości, ustalania, pobierania i odprowadzania dochodów budżetu państwa. Terminy te określone są w obowiązujących przepisach, które regulują dochody podatkowe. Druga zasada to dokonywanie wydatków w granicach kwot ustalonych w budżecie. Kolejna to zasada celowego i oszczędnego dokonywania wydatków budżetu, a więc z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów. Czwarta zasada to zasada wyboru najkorzystniejszej oferty, której należy przestrzegać zlecając zadania w zakresie budżetu, należy uwzględniać przepisy ustawy o zamówieniach publicznych.

Mając na uwadze wykonywanie budżetu państwa dostrzegamy, że nie ogranicza się ono do pobierania i rozdysponowania środków publicznych. Wykonywanie budżetu państwa obejmuje także dokonywanie operacji związanych z zaciąganiem i spłatą długu publicznego, a także dokonywanie zmian w planie wydatków. Wykonywanie budżetu obejmuje operacje związane z zamknięciem rachunków budżetowych.

Wykonywanie budżetu dokonuje się na podstawie „układu wykonawczego”. Jest nim szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetu. Przygotowują go dysponenci (ministrowie, wojewodowie i inni) w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Sporządzenie układu wykonawczego jest konieczne, gdyż projekt budżetu państwa ma ograniczoną szczegółowość. Zawiera jedynie ważniejsze źródła, części i działy klasyfikacji budżetu, a więc jest sporządzony dość ogólnie, aby był czytelny dla parlamentarzystów. Dla potrzeb wykonywania budżetu potrzebne jest bardziej szczegółowe ujęcie - służy temu układ wykonawczy. Opracowuje się go w podziale na części, rozdziały, działy, paragrafy, a więc w sposób bardziej szczegółowy niż budżet państwa. Wydatki budżetu państwa są sklasyfikowane tylko na części, działy i rozdziały, a układ wykonawczy ma jeszcze paragrafy.

Wykonawcami budżetu państwa są podmioty, które biorą udział w realizacji norm zawartych w ustawie budżetowej. Można je podzielić na dwie grupy wykonawców:

1. Pośrednich

2. Bezpośrednich

Wykonawcami pośrednimi są organy państwa sprawujące nadzór lub kontrolę nad wykonywaniem budżetu państwa w całości lub części. Zgodnie z art.137 wykonaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów. W tym celu może wydawać rozporządzenia zawierające wytyczne, określające niezbędne informacje dotyczące realizacji oraz sposoby wykonywania wydatków. Pośrednim wykonawcą budżetu jest też minister finansów. Art.153 mówi, minister finansów stanowi ogólną kontrolę w realizacji dochodów wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa, jak też wykorzystania środków pochodzących z Unii Europejskiej oraz sprawuje kontrolę deficytu budżetu. Do pośrednich wykonawców budżetu państwa zaliczamy także ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Pośrednimi wykonawcami budżetu państwa są też dysponenci poszczególnych części budżetowych, którzy też obowiązani są sprawować nadzór i kontrolę podległych im jednostek organizacyjnych.

Bezpośrednimi wykonawcami budżetu państwa są te organy państwowe i podlegające im jednostki budżetowe, które same gromadzą dochody na rzecz budżetu i dokonują wydatków zasobów budżetowych. Niektóre z tych jednostek są powołane w celu gromadzenia dochodów na rzecz budżetu, zalicza się tu naczelników urzędów skarbowych i urzędów celnych.

Wykonawcami budżetu są w większości jednostki organizacyjne dokonujące wyłącznie wydatków z budżetu. Dokonuje się to w różny sposób, np. wypłata zasiłków oraz świadczenie usług niematerialnych (funkcjonowanie urzędów administracji publicznej, sądów, prokuratur).

Mówiąc o wykonywaniu budżetu zwrócić uwagę na bankową obsługę budżetu państwa. Polega ona na prowadzeniu rachunków bankowych, na których gromadzone są zasoby budżetowe, przyjmowaniu wpłat i dokonywaniu wypłat na zlecenie upoważnionych do tego podmiotów.

Na usługi budżetu państwa są prowadzone rachunki bankowe takie jak:

• Centralny Rachunek Bankowy Budżetu Państwa

• rachunki bieżące budżetowych jednostek organizacyjnych

• rachunki bieżące urzędów obsługujących organy podatkowe

• rachunki bieżące państwowych funduszy celowych

• rachunki bieżące zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych

• rachunki pomocnicze

• rachunki bieżące jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicą Rzeczypospolitej (konsulaty, ambasady)

Najważniejszy jest Centralny Rachunek Bankowy Budżetu Państwa, gdzie wyodrębnione są dochody i wydatki budżetu państwa oraz wydatki środków dla potrzeb… . Rachunek ten wykorzystywany jest też do wykonywania zgromadzonych na nich środków na rachunki bieżące jednostek budżetowych w celu umożliwienia im dokonywania wydatków.

Podmioty państwowe dokonujące obsługi kasowej budżetu państwa (bankowej) to w pierwszej kolejności Narodowy Bank Polski, który prowadzi rachunki bankowe od 1 do 6 wespół z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. Ten ostatni nie może prowadzić rachunków bieżących organów obsługujących podatki i rachunki bieżące zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych. Rachunki bieżące poza granicami mogą prowadzić inne banki, np. PKO SA.

Zasady dysponowania środkami budżetowymi

Środki gromadzone na rachunkach bankowych budżetu państwa tworzą określone zasoby środków publicznych. Są one wydatkowane w trakcie realizowania budżetu państwa, zgodnie z procedurą przyjętą w ustawie o finansach publicznych. Procedura ta reguluje mechanizmy, które uruchamiają środki budżetu i hamują wypływ środków.

Uruchamianie i blokowanie środków budżetowych to dwie strony tego zagadnienia. Uruchamianie środków finansowych odbywa się poprzez przekazywanie ich z Centralnego Rachunku Bankowego Budżetu Państwa na rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych.

Dysponenci 1-go stopnia to jednostki organizacyjne, dla których ustanowiono w budżecie państwa odrębne części budżetowe, które zasilane są bezpośrednio z centralnego budżetu państwa. Wykorzystują oni przekazane im na rachunki bankowe środki, dokonują wydatków związanych z ich funkcjonowaniem w granicach przewidzianych ich własnym planem finansowym. Pozostałe części środków finansowych dysponenci 1-go stopnia przekazują na rachunki bankowe dysponentów 2-go stopnia, a więc podległym im jednostkom organizacyjnym. Dysponenci 2-go stopnia otrzymują na realizację zadań określonych w budżecie środki finansowe od dysponentów głównych. Pozostałą część środków pieniężnych przekazują jednostkom sobie podległym, a więc dysponentom 3-go stopnia. Dysponenci 3-go stopnia to jednostki organizacyjne podporządkowane dysponentom 2-go stopnia, a niekiedy wprost dysponentom 1-go stopnia. Dysponenci 3-go stopnia wykorzystują przekazane im środki pieniężne bez prawa dalszego przekazania ich dalszym jednostkom organizacyjnym. Dysponentami środków są w zasadzie te jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które mają status jednostek budżetowych. Minister finansów ma prawo ustanowić dysponentami środków publicznych także inne jednostki. Dysponentami nazwać można te jednostki organizacyjne, które realizują wydatki budżetu państwa i … .

Cechą charakterystyczna jest to, iż dysponenci środków budżetowych tworzą hierarchiczną strukturę, w której wyróżnia się dysponentów 1-go, 2-go i 3-go stopnia. Hierarchiczna struktura dysponentów budżetu ma znaczenie przy blokowaniu środków budżetowych. Blokowanie to okresowy zakaz dysponowania całością lub częścią planowanych wydatków budżetowych. Blokowanie to także możliwość wstrzymania przekazywania środków finansowych na realizację budżetu.

Ustawa zezwala na blokowanie wydatków, po spełnieniu następujących przesłanek:

• decyzja przy stwierdzeniu niegospodarności w określonej jednostce

• opóźnienia w realizacji zadań

• nadmiar posiadanych środków

• stwierdzenie naruszenia zasad gospodarności finansów, obowiązujących podczas wykonywania budżetu

Decyzję o blokowaniu wydatków podejmuje minister finansów w zakresie całego budżetu państwa. Mogą je też podjąć dysponenci części budżetowych w odniesieniu do ich „własnych” części budżetu państwa. W zakresie blokowania wydatków kompetencje ma również Rada Ministrów. W przypadku zagrożenia realizacji wydatków całej ustawy budżetowej może nastąpić blokowanie oznaczone, co oznacza wstrzymanie przekazywanych środków na realizację zadań finansowanych z budżetu państwa na dany okres lub do końca roku czy zakaz dysponowania… . Decyzję wydaje Rada Ministrów po uzyskaniu raportu Komisji Sejmowej. Rada Ministrów może zablokować wprowadzenie stanu nadzwyczajnego na terytorium całego kraju lub jego części.

Zagrożenie realizacji ustawy budżetowej polega na tym, że tempo realizacji wydatków budżetu przekracza tempo przypływu dochodów.

Wykonywanie budżetu proponuje się metodą kasową - wydatki mogą być realizowane, gdy zrealizowane są dochody.

WYKŁAD VI (13.11.2008):

Zmiany w budżecie w toku jego wykonywania

Konsekwencją dyrektywnego charakteru budżetu państwa jest to, iż budżet co do zasady powinien być wykonywany w kształcie w jakim został uchwalony. Jednak konsekwentne przestrzeganie wszystkich postanowień budżetu i w każdej sytuacji mogłoby się okazać nieracjonalne. Prowadzić by to mogło finansowania zadań, których waga zmniejszyła się lub straciła na wartości i jednoczesnego niedofinansowania zadań istotnych, których ranga okazała się być ważna. Tego rodzaju sytuacje wymagać mogą zmian w zaplanowanych wcześniej wydatkach. Ustawa o finansach publicznych przewiduje zatem możliwość dokonywania zmian po stronie wydatków budżetu państwa. Zmiany te nazywane są w skrócie „virement”. Zmiany te możliwe są do przeprowadzenia wyłącznie przez uprawnione do tego organy i w przewidzianym w ustawie trybie i zakresie. Zmiany te polegają na przenoszeniu planów wydatków budżetu pomiędzy określonymi podziałkami klasyfikacji budżetowej. Zgodnie z tymi przepisami dysponenci części budżetowych mogą dokonywać przeniesień wydatków w ramach danej części budżetu państwa. Przeniesienia te mogą być dokonywane między rozdziałami i paragrafami klasyfikacji wydatków. Minister finansów na wniosek ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego może dokonywać przeniesień między częściami i działami budżetu państwa wydatków przeznaczonych na realizację programów operacyjnych, realizowanych ze źródeł pochodzących ze źródeł zagranicznych. Również prezes Rady Ministrów może dokonywać przenoszenia planowanych dochodów i wydatków między częściami budżetu państwa (w sytuacji przeniesienia czy przekształcenia ministerstwa). Dysponenci części budżetowych mogą upoważnić do dokonywania przeniesień kierowników podległych im jednostek. Upoważnienia te mogą dotyczyć jednakże w obrębie jednego rozdziału. Natomiast przeniesienie, które spowodowałoby zmianę wysokości wydatków majątkowych wymaga zgody ministra finansów podobnie jak zmniejszenie wydatków. Przenoszenia nie mogą zwiększać wydatków planowanych na uposażenia i wynagrodzenia w stosunku pracy.

Kontrola wykonania budżetu

Wykonywanie budżetu podlega kontroli Sejmu. Kontrola ta rozpoczyna się już w trakcie trwania roku budżetowego, o tym stanowi art.159 ustawy o finansach publicznych. Minister finansów zobowiązany jest do przedłożenia Sejmowej Komisji Finansów Publicznych oraz NIK-owi informacji o przebiegu wykonywania budżetu państwa za 1-sze półrocze do 10 września roku budżetowego. Jednakże właściwe prace nad sprawozdaniem z wykonywania budżetu państwa zaczynają się po zakończeniu roku budżetowego. Z tego względu Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego obowiązana jest przedłożyć Sejmowi sprawozdanie z wykonywania budżetu wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Art.158 ustawy o finansach publicznych wskazuje na elementy konieczne, jakie powinno zawierać sprawozdanie z wykonywania budżetu. Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie zapoznając się jednocześnie z opinią NIK-u. W ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, Sejm ma obowiązek podjęcia uchwały o udzieleniu lub odmowie rządowi absolutorium. Absolutorium jest aktem zawierającym oświadczenie woli Sejmu, którego treścią jest aprobata lub dezaprobata sposobu w jakim budżet był wykonany. Udzielenie absolutorium pociąga jedynie ten skutek, że parlament nie może więcej prowadzić debat i podejmować uchwał dotyczących tej kwestii. Prawne konsekwencje nie otrzymania absolutorium nie są uregulowane w Konstytucji. Twórcy Konstytucji celowo zrezygnowali z tej kwestii.

Budżety jednostek samorządu terytorialnego

Art.4 ust.2 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż sektor finansów publicznych dzieli się na podsektory:

1. Rządowy

2. Samorządowy

3. Ubezpieczeń społecznych

Podsektor samorządowy finansów publicznych obejmuje jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne, takie jak: jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze samorządowych jednostek budżetowych, a także samorządowe fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury i inne samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych aniżeli ustawa o finansach publicznych ustaw, w celu wykonywania zadań publicznych. Z podsektora samorządowego wyłączone są spółki prawa handlowego.

Pojęcia jednostek samorządu terytorialnego to pojęcia ogólne. Podstawowym planem finansowym jednostek samorządu terytorialnego jest zgodnie z art.165 budżet jednostek samorządu terytorialnego. Budżet jednostek samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów gminy, powiatu i województwa samorządowego, a więc organów stanowiących i wykonawczych gminy, powiatu, województwa oraz jednostek im podległych (szkoły itd.). Budżet jednostek samorządu terytorialnego zawierający liczbowe zestawienie przewidywanych dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów przyjmowany jest w formie uchwały budżetowej, obejmuje rok budżetowy, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Budżet jednostek samorządu terytorialnego stanowi treść uchwały budżetowej. Uchwała ta zawiera też inne plany dochodów i wydatków jednostek sektora podsektora samorządowego takich jednostek organizacyjnych jak samorządowe zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze samorządowych jednostek budżetowych, samorządowe fundusze celowe, a także dochodów własnych samorządowych jednostek budżetowych.

Na treść budżetu jednostek samorządu terytorialnego składają się dochody i wydatki oraz przychody i rozchody

WYKŁAD VII (20.11.2008):

Dochody z budżetu jednostek samorządu terytorialnego

Dochody z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (JST) zdefiniować można w ujęciu modelowym i ujęciu normatywnym. W ujęciu modelowym przez dochody własne budżetu samorządu terytorialnego należy rozumieć dochody płynące na rzecz JST i zasilające tylko ten budżet ze źródeł przyznanych jej na mocy ustaw bezterminowo. W ujęciu normatywnym nie wszystkie dochody własne odpowiadają tej definicji. Niektóre pomimo, iż są dochodami własnymi w ujęciu modelowym, nie są dochodami własnymi w sensie normatywnym. Przyjęcie takich rozwiązań służyć ma osiągnięciu celów ustawodawczych, przede wszystkim zwiększenia możliwości wykorzystania przez JST środków publicznych pochodzących od UE i innych źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi. Podział ten, na dochody własne i inne nazywane dochodami regulującymi wywieść można z art. 167 Konstytucji. Terminem dochody własne posługują się także ustawy ustrojowe, a więc z III 1990r o samorządzie gminnym, 5 V 1998r o samorządzie powiatowym, VI 1998r o samorządzie wojewódzkim. Przepisy szczególne do wyżej wymienionych ustaw są zawarte np. w ustawie o dochodach JST.

Na szczeblu budżetu gminy zalicza się do nich: (art. 4 u.d.j.s.t):

Art. 4. 1. Źródłami dochodów własnych gminy są:

  1)   wpływy z podatków:

a)  od nieruchomości,

b)  rolnego,

c)  leśnego,

d)  od środków transportowych,

e)  dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej,

f)  ⁽³⁾ (uchylona),

g)  od spadków i darowizn,

h)  od czynności cywilnoprawnych;

  2)   wpływy z opłat:

a)  skarbowej,

b)  targowej,

c)  ⁽⁴⁾ miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania psów,

d)  ⁽⁵⁾ (uchylona),

e)  eksploatacyjnej - w części określonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, z późn. zm.²⁾),

f)  innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;

  3)   dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych;

  4)   dochody z majątku gminy;

  5)   spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy;

  6)   dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;

  7)   5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  8)   odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  9)   odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy;

  10)  odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  11)  dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

  12)  inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.

2. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy wynosi 39,34 %, z zastrzeżeniem art. 89.

3. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71 %.

Dochody te odpowiadają modelowemu ujęciu. Te, które temu nie odpowiadają: dotacje z budżetu innych JST, udział z podatku od osób prawnych.

Metoda zasilania budżetu gminy ma na celu nie tylko pobudzenie zainteresowania, aby dochody budżetu państwa płynące z danego obszaru były wysokie, ale by były odpowiednio wysokie też wpływy zasilające budżet danej gminy (<-istota udziałów).

Natomiast źródłami własnymi powiatu są (art. 5 u.d.j.s.t):

Art. 5. 1. Źródłami dochodów własnych powiatu są:

  1)   wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;

  2)   dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budżetowych;

  3)   dochody z majątku powiatu;

  4)   spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu;

  5)   dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;

  6)   5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  7)   odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  8)   odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu;

  9)   odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  10)  dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

  11)  inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.

2. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu wynosi 10,25 %.

3. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu, wynosi 1,40 %.

Odpowiadają one ujęciu modelowemu. Ustawodawca zaliczył do nich dotacje innych JST.

Do dochodów własnych województwa zaliczmy (art. 6 u.d.j.s.t.)

Art. 6. 1. Źródłami dochodów własnych województwa są:

  1)   dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych wojewódzkich jednostek budżetowych;

  2)   dochody z majątku województwa;

  3)   spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa;

  4)   dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;

  5)   5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  6)   odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  7)   odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa;

  8)   odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

  9)   dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

  10)  inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.

2. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa wynosi 1,60 %.

3. ⁽⁶⁾ Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa, wynosi 14,0 %.

…………..

1. wśród dochodów własnych powiatu i województwa nie ma podatku

2. różnice w stawkach udziałów gmin, powiatów i województw. Stawki te trzeba odnieść do bezwzględnej kwoty z tytułu wpływu dla obu podatków

Przy kształtowaniu dochodów własnych JST należy mieć na uwadze ich zakres kompetencji - największe ma gmina.

Poza dochodami własnymi do dochodów JST zalicza się dochody równoważące. Mają za zadanie uzupełnić dochody własne JST do poziomu ogólnej sumy potrzebnej do zaspokajania wszystkich wydatków danej JST wynikających z obowiązku realizacji nałożonych na nią zadań.

Należy zwrócić uwagę, iż dochody regulowane zawierają w sobie elementy(?) regulujące nadwyżkę środków własnych w celu przeniesienia do budżetu innych JST pomniejszając w ten sposób dochody pozostałych JST.

Wśród dochodów o których mowa, Konstytucja wymienia subwencje ogólne i dotacje celowe. Szczegółowo określa je ustawa o budżecie JST. W art. 7 określa subwencje ogólną dla gmin, powiatów i województw. Subwencja ogólna dla gmin składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej, o której mowa jest w art. 27 i nast. (ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Subwencja ogólna dla powiatów składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Subwencja ogólna dla województw z części wyrównawczej, regionalnej i oświatowej. Obok subwencji ogólnej ustawodawca przewiduje zasilanie budżetu JST dotacjami celowymi z budżetu państwa zgodnie z art. 8.

Dotacje celowe o których mowa przeznaczane mogą być na:

Art. 8. 1. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być dotacje celowe z budżetu państwa na:

  1)   zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami;

  2)   zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej;

  3)   usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych;

  4)   finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych;

  5)   realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.

2. Dochodami powiatu są dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań straży i inspekcji, o których mowa w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 3. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być środki z funduszy celowych, pozyskiwane na podstawie odrębnych przepisów.

W rozdziale 7 ustawy o dochodach JST zawarte są przepisy regulujące otrzymywanie dotacji z budżetu państwa dla JST.

Dotacje celowe dla JST charakteryzują się tym, iż otrzymywane środki publiczne mogą być przeznaczane na ściśle określony cel. Środki niewykorzystane przez daną JST lub nie do końca wykorzystane podlegają zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi tak jak dla zaległości podatkowych, nie ma też możliwości skorzystania z kolejnych dotacji celowych.

Obok dotacji celowych do dochodów regulujących budżet JST zalicza się subwencje ogólną. Jednak o przeznaczeniu środków otrzymanych z subwencji decyduje samorządowy organ stanowiący, a więc Rada powiatu, gminy, sejmik wojewódzki.

Jak była wyżej mowa dochody regulujące służą także obniżeniu niektórych dochodów JST. Mechanizm ten zawarty został w przepisach regulujących zasady ustalanie subwencji ogólnej i wpłat JST (art. 29, 30, 31 u. d.j.s.t.) z przepisów tych wynika, że gminy osiągające określone dochody na poziomie przekraczających ujęte w ustawie progi, obowiązane są odprowadzić część swoich dochodów na rachunek państwa z przeznaczeniem dla gmin, powiatów, województw osiągających niższe dochody.

Subwencja ogólna składa się z minimalnej kwoty podstawowej (art. 29).

Dochody płynące z podatków gminnych przekraczające 150% - gminy te dokonują wpłat do budżetu państwa.

WYKŁAD VIII (27.11.2008):

Przychodami budżetowych JST są środki płynące z:

• zaciągniętych kredytów

• zaciągniętych pożyczek

• ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez JST

• z prywatyzacji majątku JST

• nadwyżki budżetu JST z lat ubiegłych

• środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym JST wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych

Wydatki JST można sklasyfikować według różnych kryteriów, wskazując na ekonomiczny charakter wydatków, względną trwałość w czasie ponoszonych wydatków (wydatki sztywne i zmienne), na przeznaczenie wydatków. Biorąc pod uwagę znaczenie przedmiotowe, a więc przeznaczenie, można to podzielić na kilka grup.

I grupa - znajdują się w niej wydatki na administrację samorządową. Chodzi tu o środki na utrzymanie obiektów administracyjnych, finansowanie porządku publicznego, ochrony przeciwpożarowej, obronności kraju, zapobiegania nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, ochrony praw konsumentów, przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizację lokalnego rynku pracy i inne.

W II grupie - wydatki na kulturę czyli utrzymanie szkół, przedszkoli, bibliotek, edukacji publicznej, ochronę dóbr kultury, kulturę fizyczną, kulturystykę, szkolnictwo wyższe, sport, rekreację.

III grupa - to wydatki na urządzenia socjalne, zasiłki, pomoc społeczną, wpieranie osób niepełnosprawnych, polityki prorodzinnej.

IV grupa - wydatki na gospodarkę komunalną, utrzymanie wodociągów, kanalizacji, utylizację odpadów, zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, utrzymanie dróg, mostów, transport zbiorowy, w tym koleje, gospodarkę wodną, drogi publiczne, związane z geodezją, kartografią i katastrem i inne.

V grupa - wydatki na obsługę długu publicznego JST, związane ze spłatą odsetek od kredytów i pożyczek, prowizji, opłat bankowych związanych z zaciągnięciem kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonta od wyemitowanych papierów wartościowych.

(porównaj wykład na temat budżetu państwa)

Wydatki związane z JST:

1. z realizacji zadań własnych

2. z realizacji zadań zleconych

• w drodze ustawy

• na podstawie porozumienia

Rozchody budżetu JST

Zaliczyć do nich należy środki publiczne przeznaczone na:

1. wykup papierów wartościowych wyemitowanych przez JST

2. spłatę rat kapitałowych zaciągniętych kredytów

3. spłaty rat kapitałowych zaciągniętych pożyczek

Opracowywanie i uchwalanie budżetu JST

( zobacz wykład na temat budżetu państwa)

Podobnie jak w budżecie państwa, przygotowanie uchwały budżetu, a także inicjatywa zmian należą do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego JST, a więc zarządu danej JST. (art. 179 u.f.p)

Art. 180. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań oraz informację o stanie mienia komunalnego, zawierającą:

  1)   dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności;

  2)   dane dotyczące:

a)  innych niż własność praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach,

b)  posiadania;

  3)   dane o zmianach w stanie mienia komunalnego, w zakresie określonym w pkt 1 i 2, od dnia złożenia poprzedniej informacji;

  4)   dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania;

  5)   inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia komunalnego.

Przygotowany przez zarząd projekt uchwały budżetowej, prognozy i informacje, zarząd przedstawia Regionalnej Izbie Obrachunkowej w celu zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu JST. Obowiązek ten powinien być spełniony do 15 listopada roku poprzedzającego dany rok budżetowy. Podobnie dzieje się w wypadku prowizorium budżetowego. Wówczas organ stanowiący na wniosek zarządu może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym. Uchwała ta powinna obejmować okres objęty ustawą o prowizorium budżetowym. Uchwałę o prowizorium podejmuje organ stanowiący. Należy ją podjąć przed rozpoczęciem roku budżetowego. U.f.p w art. 182 dopuszcza podjęcie tej uchwały do 31 marca roku budżetowego. Może to nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, podstawą gospodarki jest projekt ustawy budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu JST. W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie do 31 marca, budżet JST ustala RIO, a więc organ administracji rządowej podległy prezesowi RM. Budżet ten obejmuje zadania własne i zlecone danej JST. Do dnia ustalenia budżetu przez RIO podstawą ustalenia gospodarki budżetowej jest dalej projekt ustawy przedstawiony organowi stanowiącemu przez zarząd.

Podobnie jak w odniesieniu do budżetu państwa rola organu stanowiącego w procesie podejmowania ustawy budżetowej jest ograniczona. Organ stanowiący nie może wprowadzić zmian w zwiększeniu wydatków i jednocześnie deficytu, zmniejszeniu dochodów. Może to jednak uczynić po uzyskaniu zgody zarządu JST.

Wykonywanie

Analogicznie jak do budżetu państwa, zarząd JST przekazuje podległym sobie jednostkom informacje do opracowania projektu i planów finansowych po przekazaniu projektu uchwały organu stanowiącego. W terminie 21 dni od podjęcia uchwały zarząd JST opracowuje układ wykonywania budżetu w sposób zapewniający szczegółowość (art. 187)

Podobnie jak w budżecie państwa w toku wykonywania zarząd JST może dokonywać zmian w dochodach i wydatkach JST. Mogą one odbywać się wyłącznie w zgodzie z u.f.p. Mogą polegać na modyfikacji planów dochodów i wydatków związanych z korektą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych. Zmiany te polegać mogą także na przenoszeniu tych wydatków oraz na modyfikacji planów wydatkowych JST, które wynikają z korekty kwoty subwencji. Do dokonywania zmian niezbędne jest upoważnienie od organu stanowiącego JST. Niemożliwe jest przenoszenie wydatków między działami ……….

Art. 188 ust. 2

2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do:

  1)   dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;

  2)   przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego;

  3)    ⁽¹²⁷⁾ przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym.

3. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.

Bankową obsługę JST wykonuje bank wybrany w drodze przepisów o zamówieniu publicznym. Wykonywanie budżetu JST podlega kontroli ze strony organu stanowiącego. Kontrola ta wykonywana jest już w trakcie realizacji budżetu. W pełni może się ona dokonać po zakończeniu roku budżetowego. Wtedy zarząd JST przedstawia organowi stanowiącemu i RIO informację o wykonaniu budżetu w terminie do 31 VIII. Zarząd JST ma obowiązek przedstawić również w terminie do 20 marca organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne, zawierające dochody i wydatki wynikające z zamknięć rachunków budżetowych. W tym samym terminie sprawozdania przekazuje się RIO. Następnie organ stanowiący rozpatruje sprawozdania i podejmuje uchwałę o absolutorium dla zarządu JST do 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym.

Zasady budżetowe

Są to wzorce, do których powinno się zmierzać w trakcie realizowania gospodarki budżetowej, aby zapewnić jej sprawność, efektywność, a nade wszystko legalność. Można się spotkać z określeniem ich jako postulatów pod adresem gospodarki budżetowej. Jednakże spotkać się można z poglądem, iż obrazować one powinny …………….

Odnosząc się do tych dwóch koncepcji na temat zasad budżetowych, należy zwrócić uwagę, iż w praktyce należy posługiwać się zasadami wypływającymi z ………

Dlatego przy powoływaniu się na zasadę prawa, można powoływać się na zasadę lub przepis, z którego ta zasada wynika. Ważne jest by przepis ten nie zawierał zaprzeczenia danej zasady. Wynika z tego, że konkretna zasada budżetowa to swoista norma prawna stojąca na równi z innymi przepisami u.f.p., bądź ze względu na swój indywidualny wyraz w ustawie nazywane są zasadami skodyfikowanymi poszczególnych różnych przepisów, których dana zasada jest uogólnieniem, nazywane są zasadami nieskodyfikowanymi.

WYKŁAD IX (04.12.2008):

Poszczególne przepisy ustawowe są w stosunku do odpowiadających im ogólnych zasad ich konkretyzacją, a więc dostosowaniem do zagadnień szczegółowych, czyli wprowadzeniem ich w życie wówczas, gdy tym zasadom odpowiadają w pełni. Przepisy ustawowe mogą zawierać treść wskazującą na ograniczanie owych zasad lub ich modyfikację wówczas, gdy tworzą od nich szczególne wyjątki. Niekiedy takie ograniczenia stają się przejawem innej zasady, wtedy jednak można mówić o sprzeczności danych zasad, w tym zasad budżetowych, zasad wzajemnie się ograniczających.

Do najważniejszych zasad budżetowych zaliczyć należy:

1. Zasadę zupełności budżetu

2. Zasadę jedności budżetowej

3. Zasadę równowagi

4. Zasadę szczegółowości

5. Zasadę uprzedniości

6. Zasadę roczności

7. Zasadę jawności

8. Inne

ZASADA ZUPEŁNOŚCI

Zasada zupełności budżetu, inaczej powszechności budżetu przesądza sprawę jego zasięgu, roli i miejsca w sektorze finansów publicznych. Zgodnie z tą zasadą budżet państwa powinien obejmować całość działalności państwa, a więc dochody, wydatki, przychody i rozchody. Innymi słowy budżet państwa powinien obejmować całość z sektora finansów publicznych. Natomiast budżety jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z tą zasadą powinny obejmować dochody i wydatki, przychody i rozchody poszczególnych związków publiczno-prawnych.

Interpretacja tej zasady uzależniona jest od warunków ustrojowych i gospodarczych. Chodzi tu o ograniczanie pozycji rządu w wykonywaniu budżetu, gdyż zasada zupełności wyrażała postulat ścisłego zamieszczania dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów państwa w budżecie. Dochody te i przychody powinny być zamieszczane w budżecie podobnie jak wydatki i rozchody pełnymi kwotami (brutto). Taka wykładnia zasady zupełności z pewnością była możliwa dopóki działalność finansowa państwa obejmowała swym zasięgiem wyłącznie zadania publiczne, realizowane przez państwo bez użycia mechanizmów charakterystycznych dla działalności gospodarczej, a więc takiej, w której wydatki uzależnia się od uzyskanych przychodów

Zasada zupełności budżetu jest zarówno przestrzegana, ograniczana jak i łamana. Jest przestrzegana w tych przypadkach, gdy funkcjonowanie gospodarki budżetowej oparte jest o metodę budżetowania brutto w jej czystej postaci. Nie ma czystej postaci jako takiej. W praktyce oznaczać to powinno, iż zasada ta realizowana jest tam gdzie zadania publiczne realizowane są w formie jednostek budżetowych. Jednostki budżetowe co do zasady powiązane są z danym budżetem (państwa lub jednostek samorządu terytorialnego) kwotami pełnych dochodów oraz kwotami pełnych wydatków. Zob. ćw. - jednostki budżetowe art.20 ustawy o finansach publicznych.

Zasada zupełności budżetu realizowana w formie budżetowania brutto przez jednostki budżetowe doznaje ograniczeń z uwagi na istnienie wydzielonych rachunków dochodów własnych, a także poprzez tworzenie w ich ramach funduszów motywacyjnych, o których mowa w art.23 ustawy, zob. więcej - ćw.

Zasada zupełności ograniczana jest w sposób wyraźny, co do istoty w związku z budżetowaniem typu netto. Charakteryzuje się ono tym, iż w przeciwieństwie do metody brutto, dana jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych rozlicza się z właściwym sobie budżetem (państwa, jednostek samorządu terytorialnego) wynikiem swej działalności. Tym wynikiem będzie zawsze dodatnia lub ujemna różnica przychodów i wydatków (kosztów) funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych. W ten sposób (wynikowo) rozliczają się takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych jak zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze zakładów budżetowych - art.24 ustawy, zob. ćw. na ten temat.

Cechą pozwalającą opisać sposób rozliczania zakładów budżetowych z właściwym budżetem jest okoliczność, że całość nadwyżki zakładów budżetowych …. po uiszczeniu podatku dochodowego od osób prawnych, przekazywana jest do odpowiedniego budżetu. W podobny sposób rozliczają się inne jednostki - gospodarstwa pomocnicze zakładów budżetowych, art.26, 27.

Możemy wskazać przykład łamania zasady zupełności budżetu. Zasada ta w istocie jest łamana w sytuacji, gdy część środków publicznych nie trafia w ogóle do budżetu państwa, a mówiąc ściśle nie jest objęta planem budżetowym. Zasada zupełności łamana jest, gdy ustawodawstwo przyjmuje działanie funduszy celowych. Fundusze celowe określają rodzaje wydatków publicznych z ogółu wydatków państwowych bądź samorządowych, objętych co do zasady planowaniem budżetowym w celu finansowania nim ściśle określonych zadań. Zadania te nie są umieszczane więc w budżecie państwa czy budżecie jednostek samorządu terytorialnego. Finansowanie pewnych, wyodrębnionych zadań publicznych dokonywane jest z określonych źródeł przychodów, które zasilają dany fundusz celowy.

Mówiąc o budżecie oraz o funduszach celowych należy zwrócić uwagę na fakt, iż budżet państwa lub budżet jednostek samorządu terytorialnego są planami finansowymi uwzględniającymi większość wydatków na różnorodne zadania publiczne. Natomiast wydatki z funduszów celowych, a więc środki tam zgromadzone przeznaczane są tylko na pewien rodzaj i typ zadań publicznych. W ten sposób gospodarka „funduszowa” polega na powiązaniu i uzależnienie wydatków funduszowych od uzyskiwanych wpływów, czyli przychodów zgodnie z przepisami art.29. W związku z powyższym wydatki z funduszów mogą być wykonywane, a co za tym idzie rosnąć wraz z napływaniem przychodów. W przeciwieństwie do gospodarki budżetowej, gdzie upływ roku budżetowego umożliwia wykonywanie dalszych nakładów, środki funduszowe nie wygasają z upływem roku - przenoszone są na rok następny, gdyż nie wygasają i dlatego zaletą gospodarki funduszowej może być ciągłość finansowania zadań.

WYKŁAD X (11.12.2008):

Podręcznik: „Podstawa faktyczna rozstrzygnięć podatkowych”

Antoni Hanusz

Podręcznik: „Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego”

A.Hanusz, Niezgoda, Czerski

Celem tworzenia funduszy jest po pierwsze zabezpieczenie realizacji zadań ważnych dla państwa i społeczeństwa, które dzięki powołaniu funduszów mogą być dokonywane bez względu na finansowe potrzeby budżetu państwa i budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Po drugie elastyczność gospodarowania środkami publicznymi gromadzonymi w funduszach celowych. Elastyczność ta wynika z faktu, iż środki funduszowe niewykorzystane w danym roku nie wygasają, lecz przenoszone są samoczynnie, a więc bez konieczności angażowania właściwych organów na rok następny. Takiej elastyczności nie posiada gospodarowanie środkami zgromadzonymi w budżecie.

Po trzecie realizacja przedsięwzięć finansowych z funduszy celowych jest łatwiejsza w kontrolowaniu finansowania tych przedsięwzięć oraz oceny ich efektywności. Wynika to z faktu, iż fundusz celowy charakteryzuje się pewnym stopniem specjalizacji, różniąc się tym od budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Budżet państwa jest urządzeniem uniwersalnym, a więc gromadzącym dochody z bardzo różnych źródeł umożliwiającym dokonywanie wydatków na bardzo różne cele bez względu na to z jakich źródeł zasoby te powstały i w jakich proporcjach. Natomiast fundusz celowy tworzony jest dla finansowania wąskiej i z reguły jednorodnej grupy zadań finansowanych ze środków publicznych, gromadzonych z niewielkiej liczby źródeł przychodów, które jednak mogą być bardzo wydajne.

Po czwarte posługiwanie się funduszami celowymi może być formą propagowania ważnych zadań publicznych, służących identyfikowaniu się społeczeństwa z tymi zadaniami oraz ich akceptacją, np. Państwowy Fundusz Kombatantów.

Po piąte powoływanie funduszy celowych może być wykorzystywane do zwiększania ciężarów publicznych, które są w rzeczywistości obciążeniami typu podatkowego, ukrytymi pod nazwą „składy opłat” etc., np. Fundusz Pracy.

Fundusze celowe w świetle obowiązujących regulacji (art.29 ustawy o finansach publicznych) mogą być tworzone tylko w drodze ustawy. Przychody pochodzące ze środków publicznych mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację ściśle określonych zadań. Zarówno konkretne rodzaje przychodów jak i konkretne rodzaje zadań muszą być określone w ustawie, która powołuje do życia dany fundusz celowy, tzn. nie może ich utworzyć nikt poza Parlamentem. W przeszłości było inaczej. Fundusze celowe tworzone mogą być jako:

• osoby prawne

• wyodrębnione rachunki bankowe, którymi dysponuje organ wskazany w ustawie

Fundusze celowe mające osobowość prawną mają strukturę wewnętrzną, organy takie jak organy nadzorcze, zarządy oraz podległe im jednostki organizacyjne. Fundusz taki jest uczestnikiem obrotu prawnego - może zaciągać zobowiązania, nabywać prawa oraz udzielać i zaciągać pożyczki.

1. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

2. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

3. Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników KRUS

Obok nich funkcjonują fundusze, które nie mają ani organów, ani funkcjonalnego wyodrębnienia … stanowią formę wyodrębnioną finansowego rachunku, np. Fundusz Alimentacyjny, Państwowy Fundusz Kombatantów, Fundusz Leśny, Fundusz Rozwoju Pracowniczych Ogrodów Działkowych, Fundusz Marii Curie-Skłodowskiej.

Fundusze te nie mają żadnych organów ani struktury organizacyjnej, nie mogą zaciągać zobowiązań, a ich obsługę zapewniają wskazane w ustawie organy, np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zapewnia obsługę Funduszu Alimentacyjnego.

Źródła przychodów poszczególnych funduszów:

Fundusz Alimentacyjny - dotacje budżetu i ściągnięte alimenty, przeznaczenie to wypłata świadczeń dla dzieci w razie nie wyegzekwowania alimentów.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - wpłaty i kary pieniężne, przeznaczenie to finansowanie ochrony Środowiska.

Z punktu widzenia struktury funduszów celowych można mówić o funduszach:

• centralnych, np. Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

• terenowych

• mieszanych

Inny podział funduszów celowych to fundusze:

• autonomiczne - nie są powiązane z budżetem państwa ani budżetem jednostek samorządu terytorialnego

• celowe - powiązane z budżetowymi dotacjami lub nadwyżkami środków budżetowych (niemal wszystkie fundusze)

ZASADA JEDNOŚCI

Zasada jedności budżetu może być rozpatrywana w dwóch aspektach:

1. Formalnym

2. Merytorycznym (materialnym)

Zarówno w pierwszym jak i w drugim przypadku zasada ta dotyczy konstrukcji wewnętrznej budżetu. Zasada jedności w sensie formalnym to żądanie, aby każdy związek publiczno-prawny uchwalał tylko jeden budżet (jedno liczbowe zestawienie planowanych dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów), aby był sporządzony w jednym dokumencie - planie finansowym uchwalanym przez organy stanowiące, np. Radę Gminy czy Powiatu ( samorządowe). Zasada jedności budżetu w aspekcie formalnym powstaje jako wyraz politycznego postulatu, zmierzającego do dania Parlamentowi efektywniejszej kontroli finansów publicznych. Przestrzeganie tej zasady umożliwia jednoznaczne i proste ustalenie istnienia lub nieistnienia równowagi budżetu na szczeblu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W Polsce w tym sensie zasada jedności jest w pełni przestrzegana - na szczeblu państwa uchwalany jest jeden budżet, podobnie na szczeblu gminy, powiatu czy województwa.

Można się jednak spotkać z systemami prawnymi, gdzie ta zasada nie jest przestrzegana, np. Belgia, Wielka Brytania. Są to budżetu głowy państwa, ministrów obejmujące dług publiczny.

Innymi przejawami łamania zasady jedności budżetu w aspekcie formalnym jest:

• uchwalanie budżetów zwyczajnych i nadzwyczajnych

• uchwalanie budżetów podstawowych i dodatkowych

• uchwalanie budżetu administracji publicznej

• uchwalanie budżetu wojskowego

Zasada jedności w sensie merytorycznym (materialnym) wyraża konieczność, aby wszystkie dochody i przychody budżetu tworzyły jeden ogólny zasób środków publicznych, którym nie przypisuje się źródeł pochodzenia. W związku z tym służyć one mają na pokrycie wszystkich wydatków zaplanowanych w budżecie bez wiązania z konkretnymi źródłami pochodzenia dochodów i przychodów. Jest ona stale konfrontowana z rzeczywistością i zdarzają się próby podważania jej. Merytoryczny sens tej zasady można określić od strony negatywnej jako zakaz przeznaczania określonych rodzajów dochodów na określone cele. Normatywny wyraz tej zasady znaleźć można w art.31 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, iż środki publiczne pochodzące poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na imiennie oznaczone wydatki (expresis verbis).

Zasada ta doznaje wyjątków, które wskazuje art.31 ust.2 po przecinku (in fine), chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej.

Ustęp 3 ważne-wpisz!!!

Zasady jedności w sensie merytorycznym nie stosuje się m.in. do wydatków…(art.31 ust.3)

Wyjątki od tej zasady ust o dochodach…

ZASADA RÓWNOWAGI

Kolejną zasadą budżetową formułowaną przez doktrynę jest zasada równowagi budżetu. Postuluje ona, aby strona, po której zaplanowano wydatki równała się stronie, po której zaplanowano dochody budżetowe. Zasada ta oznacza konieczność wzajemnego dopasowania wydatków do planowanych dochodów (kolejność nieprzypadkowa).

Zasada równowagi budżetu podyktowana jest dobrem ogólnopaństwowym, chodzi o to, aby państwo i jednostki samorządu terytorialnego nie popadały w długi. Przestrzeganie tej zasady wyklucza występowanie deficytu budżetowego, a także deficytu w budżecie jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta nie ma charakteru normatywnego, bowiem przepisy o finansach publicznych i Konstytucja zwracają uwagę na możliwość występowania deficytu budżetowego. Definiują tą możliwość. Jednocześnie ustawa o finansach publicznych definiuje deficyt budżetu, który jest ujemną różnicą między zaplanowanymi na dany rok dochodami, a wydatkami budżetowymi.

Ustawa ta wskazuje też źródła sfinansowania deficytu budżetowego. Są nimi po pierwsze środki pochodzące z zaciągniętych kredytów. Po drugie środki pochodzące z zaciągniętych pożyczek. Po trzecie środki pochodzące z emisji skarbowych papierów wartościowych. Po czwarte środki pochodzące z prywatyzacji majątku skarbu państwa. Po piąte środki pochodzące z nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych (art.98 ust.2 ustawy o finansach publicznych).

Katalog źródeł sfinansowania deficytu budżetowego ma charakter zamknięty - nie ma możliwości sfinansowania deficytu budżetowego innymi środkami aniżeli wymienione w tym przepisie. Wśród źródeł sfinansowania deficytu budżetowego na uwagę zasługują zasady emisji i … . Skarbowym papierem wartościowym jest taki dokument, w którym skarb państwa potwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru wartościowego i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny i niepieniężny. Skarbowe papiery wartościowe mogą być emitowane bądź wystawiane wyłącznie w granicach limitów określonych w ustawie budżetowej na dany rok. Skarbowe papiery wartościowe mogą być emitowane bądź wystawiane jako papiery wartościowe o pierwotnym terminie wykupu krótszym niż rok (do 364 dni włącznie). Takie krótkoterminowe skarbowe papiery wartościowe nazywają się bonami skarbowymi. Natomiast skarbowe papiery wartościowe, które zawierają pierwotny termin wykupu nie krótszy niż rok (365 dni i więcej) nazywane są obligacjami skarbowymi. Poza tym deficyt budżetu państwa może być sfinansowany poprzez oferowanie osobom fizycznym skarbowego papieru oszczędnościowego. Skarbowy papier oszczędnościowy jest skarbowym papierem wartościowym oferowanym wyłącznie do sprzedaży osobom fizycznym. Nabywcami tego rodzaju papierów wartościowych mogą być też stowarzyszenia oraz inne organizacje społeczne i zawodowe, oraz fundacje wpisane do Krajowego Rejestru Sądownictwa. Skarbowy papier wartościowy może być wyłączony z obrotu na rynku wtórnym lub może być przedmiotem w obrocie wyłącznie między osobami fizycznymi.

Zasady emisji skarbowych papierów wartościowych są różne. Jeżeli chodzi o bony skarbowe to są one oferowane z dyskontem i wykupywane według wartości nominalnej po upływie okresu na jaki zostały wyemitowane (krótszy niż rok). Natomiast obligacje skarbowe oferowane są do sprzedaży z oprocentowaniem w postaci dyskonta lub odsetek. Dyskonto oznacza, że nabywca płaci kwotę niższą niż nominalna wartość obligacji skarbowej. Natomiast przy jej wykupie otrzymuje wartość nominalną … oprocentowania w postaci odsetek, nabywana jest po cenie nominalnej. Przy wykupie od nabywcy, otrzymuje on zwrot nominalnej wartości obligacji oraz oprocentowanie. Natomiast ustawa o finansach publicznych nie mówi o sposobie oprocentowania skarbowych papierów wartościowych. Rozstrzygnięcie pozostawia warunkom emitowania papierów wartościowych.

Procedury ostrożnościowe i sanacyjne

Mimo, że ustawodawca dopuszcza możliwość zaciągania zobowiązań przez Skarb Państwa w celu sfinansowania nie znajdujących pokrycia w dochodach …. . Uruchamiane są w przypadku, gdy relacja kwoty państwowego długu publicznego do PKB kształtuje się na poziomie uznanym za niekorzystny dla państwa. Procedury te mają uchronić państwo przed dostaniem się w tzw. „pułapkę zadłużeniową”. Pułapka zadłużeniowa to sytuacja, w której związek publiczno-prawny nie będąc w stanie spłacić na bieżąco zadłużenia wraz z odsetkami, zmuszany jest do zaciągania nowych zobowiązań, które w coraz większym stopniu służą spłacie jedynie odsetek od zadłużenia. Proces ten doprowadzić może w skrajnych wypadkach do repudiacji. Repudiacja to odmowa zapłaty należności wynikających z zadłużenia. Treść procedury ostrożnościowej i ewentualnie procedury sanacyjnej uzależniona jest od względnej wysokości długu publicznego. Państwowy dług publiczny rozumieć należy jako wartość nominalną zadłużenia jednostki sektora finansów publicznych (po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora). Gdy kwota państwowego długu publicznego jest większa od 50%, ale nie większa od 55% PKB, wówczas Rada Ministrów może uchwalić jedynie taki projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku ubiegłego. Ponadto ta relacja stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli natomiast kwota państwowego długu publicznego jest większa od 55% lecz mniejsza od 60% PKB, wówczas Rada Ministrów może uchwalić projekt ustawy budżetowej, przyjmując jako górne ograniczenie deficytu jego poziomu, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do PKB będzie niższa od relacji kwoty długu Skarbu Państwa do PKB obliczonej za rok ubiegły oraz za pierwsze półrocze roku bieżącego. Ponadto relacje deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów podlega określonym w ustawie o finansach publicznych ograniczeniom. Jednocześnie Rada Ministrów zobowiązana jest do przedstawienia Sejmowi programu sanacyjnego. Program ten ma na celu obniżenie relacji państwowego długu publicznego do PKB. Gdy kwota państwowego długu publicznego jest równa lub większa od 60% PKB ustawodawca nakazuje podjęcie szeregu działań łącznie z programem sanacyjnym. Po pierwsze poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia relacji, o której mowa jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji. Po drugie Rada Ministrów zobowiązana jest przedstawić Sejmowi program sanacyjny. Po trzecie w kolejnym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przedmiotowych jednostkom sektora finansów publicznych. Po czwarte w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok oraz w uchwalonych budżetach jednostek samorządu terytorialnego kwota wydatków musi być równa lub niższa od kwoty dochodów, a więc obowiązuje zakaz uchwalania budżetu z deficytem. Natomiast program sanacyjny obejmuje podanie przyczyn kształtowania się tak niekorzystnych relacji państwowego długu publicznego do PKB. Zawierać on musi program przedsięwzięć mających na celu doprowadzenie do poprawy wskazanej relacji. Po trzecie musi zawierać 3-letnią prognozę dotycząca relacji państwowego długu publicznego do PKB wraz z przewidzianym rozwojem relacji makroekonomicznej sytuacji kraju.

Procedur ostrożnościowych i sanacyjnych nie stosuje się w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego, wojennego i klęski żywiołowej ogłoszonej na całym terytorium Rzeczpospolitej.

W literaturze podkreśla się, iż niewielkie deficyty budżetowe mogą służyć regulowaniu gospodarki narodowej. W świetle przepisów ustawy o finansach publicznych możliwe jest uchwalanie budżetów z nadwyżką oraz budżetów zrównoważonych. Nadwyżka budżetowa to dodatnia różnica między dochodami, a wydatkami budżetu państwa. Występowanie nadwyżki budżetowej oznacza, że część dochodów budżetu nie jest wykorzystywana na finansowanie wydatków danego roku. Nadwyżka budżetu może być źródłem pokrycia deficytu budżetu występującego w następnych latach. Może tez być źródłem rezerw o bardziej lub mniej oznaczonym przeznaczeniu. Może przynosić z tego tytułu oprocentowanie, umożliwia tez prowadzenie przez banki… .

Nadwyżkę budżetu państwa należy ocenić pozytywnie, jeśli występuje w umiarkowanej wielkości. Umożliwia prowadzenie bardziej elastycznej polityki na szczeblu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego występują liczne przypadki uchwalania budżetu z nadwyżką.

WYKŁAD (08.01.2009):

ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI

Zasada szczegółowości budżetu żąda zgrupowania dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetowych w pewne jednorodne grupy liczbowo zestawione w sposób szczegółowy, a nie ogólny. Zasada szczegółowości budżetu podobnie jak zasada jedności budżetowej określa wewnętrzne konstrukcje budżetu i podobnie jak zasada jedności wiąże się z polityczną funkcją budżetu. Zasada szczegółowości budżetu wyrosła więc również z założeń ustrojowych. Chodziło bowiem o to, aby Parlament otrzymując szczegółowe dane liczbowe miał nie tylko pełne rozeznanie z jakich źródeł i na jakie cele przeznacza się środki finansowe, ale co więcej, aby uchwalając budżet w sposób szczegółowy jednocześnie zobowiązywał rząd do respektowania odnośnych podziałek klasyfikacyjnych w toku wykonywania budżetu. Zastosowanie tej zasady ma na celu ograniczenie do minimum możliwości dokonywania zmian w zaplanowanych wydatkach budżetowych w trakcie wykonywania budżetu. W ten sposób wzmacnia się pozycję organów władzy ustawodawczej w stosunku do władzy wykonawczej w zakresie kontroli sprawowanej nad finansami publicznymi. Kontrola wykonywania budżetu przez Parlament oraz inne organy przedstawicielskie uzależnione jest od stopnia szczegółowości budżetu. Im budżet jest bardziej szczegółowy tym bardziej silne są powiązania kwot wydatkowanych z poszczególnymi zadaniami. Po drugie im większa jest szczegółowość budżetu, tym głębsza może być analiza zjawisk finansowych, a także możliwość uzyskania informacji odnośnie podziału i wykorzystania środków pieniężnych. W związku z tym większa jest możliwość dokonywania oceny, a co za tym idzie krytyki wykonywania budżetu ze strony Parlamentu oraz innych organów przedstawicielskich (Rady Gminy, Rady Powiatu, Sejmików Wojewódzkich). Po trzecie im większa szczegółowość budżetu, tym mniejsza możliwość ingerencji organów wykonawczych w gospodarowanie środkami budżetowymi. Jednocześnie zwiększa się w tym zakresie rola organów przedstawicielskich. Po czwarte im większa szczegółowość budżetu, tym mocniejsza jego dyrektywność, rozumiana jako wymóg nie przekraczania zaplanowanych limitów wydatków w budżecie.

Zasadzie szczegółowości budżetu czyni za dość klasyfikacja budżetowa. Klasyfikacja budżetowa jest sformalizowanym systemem podziałek dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetowych, stosowanym w planowaniu ewidencji i sprawozdawczości budżetu państwa, budżetów gmin, powiatów i województw, państwowych funduszy celowych oraz państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych. Temu systemowi przyporządkowane są określone kody liczbowe, odpowiadają one klasyfikacji działowej stosowanej w statystyce publicznej z uwzględnieniem polskiej klasyfikacji działowej. Dzięki temu klasyfikacja budżetowa stanowi system podziałek, według których zespala się dochody i wydatki, przychody i rozchody budżetowe, jednocześnie ujmuje się je w sposób hierarchiczny i wieloszczeblowy. Dzięki temu powstaje czytelny obraz planu finansowego państwa, jednostek samorządowych i terytorialnych, a więc poszczególnych budżetów, umożliwiający porządkowanie i segregacje wydatków i dochodów, przychodów i rozchodów wiążąc je w jednorodny zespół z uwzględnieniem zadań lub źródeł ich finansowania bądź także podmiotów je realizujących.

Klasyfikacja budżetowa może być oparta na kryterium podmiotowym, przedmiotowym lub mieszanym. Kryterium podmiotowe pozwala ująć w oddzielnej podziałce budżetowej podmiot powołany do realizacji działań finansowych do budżetu, ustalając jednocześnie ich zakres i kompetencje. Kryterium przedmiotowe tworzy klasyfikację rzeczową, nawiązującą do zadań budżetowych i wydatków z przeznaczeniem na poszczególne ich rodzaje, a także źródeł pochodzenia przychodów i dochodów.

Normy wskazujące na klasyfikację budżetową ujęte są w różnych częściach ustawy o finansach publicznych, np.art.100§3.

Dochody i wydatki, przychody i rozchody budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego klasyfikowane są na działy, rozdziały i paragrafy. Natomiast budżet państwa składa się ponadto z części budżetowych. Z części budżetowych nie składają się budżety jednostek samorządu terytorialnego. Część budżetowa to podziałka o najwyższym stopniu zagregowania (najbardziej ogólna). Ujmuje dochody i wydatki w płaszczyźnie podmiotowej, a niekiedy w przedmiotowej. W odrębnych częściach budżetowych ujęte są ……, np. Kancelaria Prezydenta, Kancelaria Rady Ministrów, Kancelaria Sejmu i Senatu, Kancelaria prezesa Sąd Najwyższego. Odrębnymi częściami budżetu dysponują ministrowie (art.103). W uzasadnionych przypadkach, na wniosek właściwego ministra, w budżecie państwa mogą być tworzone odrębne części dla:

1) urzędów centralnych nadzorowanych przez ministra;

2) państwowych jednostek organizacyjnych niebędących organami władzy lub

administracji rządowej;

3) zadań ogólnych, jeżeli wyodrębnienie części jest uzasadnione koniecznością

zapewnienia bieżącej kontroli dochodów lub wydatków.

Częściami budżetu państwa dysponują kierownicy jednostek oraz organy wymienione w art.121 ust.2, a dla sądownictwa powszechnego Minister Sprawiedliwości, właściwi ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust.3 pkt2, zwani dalej „dysponentami części budżetowej”. Klasyfikacja części budżetowych budowana jest także z uwzględnieniem kryterium przedmiotowego. W odrębnych częściach budżetu państwa obejmuje się subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, rezerwę ogólną, rezerwy celowe, obsługę długu Skarbu Państwa, środki własne Unii Europejskiej, przychody i rozchody związane z:

a) finansowaniem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;

b) prefinansowaniem zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących

z budżetu Unii Europejskiej

Poszczególne części budżetowe rozpadają się na działy klasyfikacji budżetowej. Działy budżetu to podziałki oparte na kryterium przedmiotowym, odpowiadające podziałom działalności państwa. klasyfikacja działów odpowiada klasyfikacji stosowanej w statystyce publicznej (sfera publiczna i budżetowa). Odpowiada ona poszczególnym branżom gospodarki państw, np. budownictwu, leśnictwie, łączności; a także rodzajom działalności publicznej, np. wymiar sprawiedliwości, ubezpieczenia społeczne. Działom tym również przypisane są kody liczbowe. W ramach działów następuje dalszy podział dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów. Rozdziały oparte są na kryterium podmiotowym, czasem przedmiotowym. Odpowiadają grupom lub typom jednostek organizacyjnych, realizujących budżet, np. szkoły podstawowe, szkoły ponadpodstawowe. W drugim przypadku odpowiadać będą rodzajowi działalności, zwanej zadaniami budżetowymi, np. lokalny transport drogowy. W przeszłości rozdziały rozpadały się na tytuły odpowiadające określonym jednostkom organizacyjnym lub określonym zadaniom. Obecnie tytuły nie występują w klasyfikacji budżetowej. Rozdziały dzielą się na paragrafy, które uwzględniają kryterium przedmiotowe klasyfikacji budżetowej. Odpowiadają one określonym źródłom dochodów lub przychodów oraz określonym źródłom wydatków i rozchodów. Paragrafy stanowią podstawową podziałkę klasyfikacji budżetowej. W paragrafach zawarte są poszczególne rodzaje podatków, jak również przedmioty opodatkowania. Można więc sklasyfikować w poszczególnych paragrafach dotacje celowe, zasiłki, dodatki mieszkaniowe dla nauczycieli, odprawy pośmiertne, diety, podatek od nieruchomości-§55. Niekiedy w klasyfikacji budżetowej spotykamy jeszcze bardziej szczegółową podziałkę - pozycje budżetowe. Stanowią one najdalej idącą formę rodzajową wydatków budżetowych, obecnie niespotykaną.

Zmiany w budżecie w toku jego wykonywania, a zasada szczegółowości budżetu

Konsekwencją dyrektywnego charakteru budżetu, a także jego szczegółowości jest to, że budżet co do zasady powinien być wykonywany w kształcie w jakim został uchwalony. Jednak konsekwentne przestrzeganie wszystkich postanowień budżetu i w każdej sytuacji mogłoby okazać się w pewnych sytuacjach nieracjonalne, np. gdy cele, na które zaplanowano wydatki okazałyby się nieaktualne lub wymagające niższych wydatków niż zaplanowane czy zaplanowano je w niższej wysokości. Pojawia się więc problem prawnej możliwości dokonywania zmian w budżecie w trakcie jego wykonywania. Należy powiedzieć, że generalnie dokonywać zmian w ustawie budżetowej, a tym samym w zawartym w niej budżecie państwa może Parlament i nie jest w tym zakresie ograniczony, co wynika z art.220K oraz z tego, iż inicjatywa ustawodawcza w zakresie zmian należy wyłącznie do Rady Ministrów. Pomijając te okoliczności ustawa o finansach publicznych dopuszcza możliwość dokonywania zmian w budżecie. Mogą one być przeprowadzone wyłącznie przez uprawnione do tego organy, wyłącznie w trybie i zakresie przewidzianym w przepisach ustawy o finansach publicznych (art.148), ale tylko w ramach danej części i działu (między częściami wyżej nie można). Art.148 - ważne na egzamin!

Rezerwy budżetowe to środki zaplanowane w budżecie po stronie wydatków, których przeznaczenie w momencie ustalania budżetu nie jest do końca określone. Rezerwy mają umożliwiać wykonanie budżetu w sytuacjach nieprzewidzianych, np. gdy środki zaplanowane na określony rodzaj wydatków okazałyby się niewystarczające. Rezerwy celowe zapewniają elastyczność budżetu w celu jego wykonania. Z innej strony nadmierne rozbudowanie rezerw celowych może powodować podważenie istoty gospodarki budżetowej, opartej na planowaniu wydatków. Rezerwy budżetowe nie mają charakteru kasowego, tzn. że w chwili uchwalania budżetu nie kryją się za nimi zgromadzone uprzednio środki finansowe, które natychmiast mogłyby być wydatkowane. Dopiero zgromadzenie dochodów budżetowych w zaplanowanych kwotach umożliwia wykorzystanie rezerw budżetowych. Rezerwy budżetowe mogą mieć charakter rezerw:

• ogólnych

• celowych

Rezerwa ogólna (art.102) to planowane wydatki na nieprzewidziane cele. W momencie uchwalania budżetu znana jest kwota tej rezerwy, nie jest znane jej przeznaczenie, ani podmioty wydatkujące ją. Ogólna rezerwą budżetową dysponuje Rada Ministrów. Może ona upoważnić prezesa Rady Ministrów i ministra finansów do dysponowania w określonych granicach tą rezerwą. Nie może być ona przeznaczona na zwiększenie wydatków, które zmniejszono w wyniku przeniesień dokonywanych na tle art.148. Przeniesienie „virement”.

Rezerwy celowe mogą być tworzone w budżecie na wydatki, których szczegółowy podział nie może być wykonywany w momencie opracowywania budżetu. Przeznaczenie nie jest znane, ale znany jest podmiot, który będzie nią dysponował lub znane jest przeznaczenie, ale nie jest znany wykonawca. Tworzenie rezerw celowych na wydatki, których realizacja związana jest z zaciągnięciem kredytu w ….. , związane z prefinansowaniem. Tworzenie rezerw celowych na wydatki związane z realizacją wspólnej polityki rolnej oraz programami i projektami realizowanymi ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Rezerwy celowe mogą być także tworzone, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Suma rezerw nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu państwa.

WYKŁAD (15.01.2009):

ZASADA ROCZNOŚCI

Zasada roczności budżetu wynika z zasad ustrojowo-politycznych. Parlamentowi należy zagwarantować ciągłość i trwałość decyzji w zakresie gospodarki budżetowej. Współcześnie odnosi się wieloletnie planowanie budżetu. Umożliwić ma ono tworzenie dla budżetów uchwalanych na okres roczny, szerszych perspektyw czasowych. Abstrahując od wieloletniego planowania budżetu, zasada roczności ma charakter normatywny (art..219K). Stanowi on, iż Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy, konkretyzacja w art.95 ust.1 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, iż budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów. Dalszą konkretyzacją jest norma art.95 ust.2. Zasada roczności budżetu niesie za sobą określone konsekwencje prawem przewidziane, mówi o nich art.157. Przepis ten stanowi, iż niezrealizowane wydatki budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego. Art.157 ust.2 wymienia wyjątki, gdy niezrealizowane wydatki budżetu państwa nie wygasają z upływem roku budżetowego. Są to wydatki, których planowanym źródłem finansowania są przychody ze źródeł zagranicznych, a nie dochody. Po drugie wydatki z budżetu państwa na finansowanie programów i projektów z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych i funduszu spójności, a także Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych „Sekcja Gwarancji” oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich; środków udzielonych przez państwa członkowskie EFTA, tj. norweskiego oraz innych środków nie wymienionych. …… Zasada roczności zakreśla horyzont czasowy, kiedy mogą być realizowane dochody i wydatki, przychody i rozchody. Niewykorzystane wydatki wygasają. Zasada rzeczywiście jest wyrazem roli polityczno-ustrojowej. Po czwarte wyjątki od zasady przewiduje także art.219 ust.3 K, lecz w innym kształcie niżeli art.157. Konstytucja dopuszcza planowanie dochodów i wydatków państwa w okresie krótszym niż rok. Przewiduje zastąpienie budżetu państwa Ustawą o prowizorium budżetowym.

ZASADA UPRZEDNIOŚCI BUDŻETU

Zasadę uprzedniości budżetu można też wywieźć z Konstytucji (art.219). Zasada ta postuluje, aby budżet uchwalano przed rozpoczęciem okresu budżetowego. Wynika to z faktu, iż budżet obejmuje przyszłe dochody i wydatki, przychody i rozchody państwa. Tą zasadę można wywieźć z Konstytucji, Ustawy o finansach publicznych, a także z ustaw ustrojowych, regulujących funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o finansach publicznych (art.121), Konstytucja (art.222), podobnie art.182 ustawy o finansach publicznych(?). Ta oczywista zasada doznaje normatywnych wyjątków - możliwość uchwalania budżetu w trakcie roku budżetowego. ………… Szczegółowe zasady postępowania w sytuacji nie uchwalenia budżetu do końca roku poprzedzającego rok budżetowy przewidują … . Art.126 ust.3 wskazuje na obowiązek przedstawienia Sejmowi Ustawy o prowizorium budżetowym, gdy nie może być przedstawiony projekt ustawy budżetowej. Art.127 ust.1 uzupełnia normę konstytucyjną opisującą stan faktyczny, gdy niemożliwe jest przedstawienie projektu Ustawy budżetowej jak i Ustawy o prowizorium, w wyniku czego nie zostaną przedstawione przed 1 stycznia, wtedy podstawą gospodarki jest przedstawienie projektu ustawy lub projektu o prowizorium budżetowym, co ma miejsce dziś.

ZASADA JAWNOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH, W TYM ZASADA JWNOŚCI BUDŻETU

Zasada jawności budżetu postuluje, aby budżet był dostępny do publicznej wiadomości, zarówno dane liczbowe w nim zawarte, jak również w czasie uchwalania, przygotowania i wykonania. Zasada ta ma charakter normatywny, jego polityczna rola, znaczenie merytoryczne. Pozwala na wprowadzenie do budżetu poprawek wynikających z głosu opinii publicznej. Jawność realizowana jest przez:

• jawność obrad Parlamentu

• jawność debat budżetowych

• jawność debat nad sprawozdaniem z wykonywania ustawy budżetowej

• podanie do publicznej wiadomości kwot dotacji budżetowych itd. (art.12 ust.3 Ustawy o finansach publicznych)

WYKŁAD (22.01.2009):

PRAWO BANKOWE

Prawo bankowe jest dziedziną prawa zawierającą normy z różnych jego gałęzi. Ich cechą charakterystyczną jest to, że wyodrębnione zostały ze względu na adresata oraz przedmiot regulacji prawnych. Adresatami norm prawa bankowego publicznego są banki, natomiast przedmiotem regulacji jest aktywność zawodowa banków. Prawo bankowe stanowi tę dziedzinę prawa, która reguluje zasady tworzenia i organizacji oraz działalności banków. Publiczne prawo bankowe reguluje również zasady wykonywania czynności bankowych. Podstawą wykonywania czynności bankowych są jednak umowy zawierane przez banki z ich klientami. Te natomiast kształtowane są zasadą autonomii woli stron, która jest jedną z naczelnych zasad prawa cywilnego.

Źródłami publicznego prawa bankowego są:

1. Ustawa z 2 sierpnia 1997 ?

2. Konstytucja

3. Ustawa z 29 sierpnia 1997 Prawo bankowe

4. Ustawa z 29 sierpnia 1997 o Narodowym Banku Polskim

5. Ustawa z 21 lipca 2006 o nadzorze nad rynkiem finansowym

6. Ustawa z 7 grudnia 2000 o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających

7. Ustawa z 29 sierpnia 1997 o listach zastawnych i bankach hipotecznych

8. Ustawa z 14 grudnia 1995 o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych

9. Ustawa z 16 września 1982 Prawo spółdzielcze

10. Ustawa z 28 kwietnia 1936 Prawo czekowe

11. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2006/48/EC z dnia 14 czerwca 2006 w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe

12. Inne akty normatywne

Zakres przedmiotowy prawa bankowego oraz metody jakimi posługuje się ustawodawca w tym zakresie, każą dzielić prawo bankowe na 2 sfery, tj. publiczne prawo bankowe i prywatne prawo bankowe. Publiczne prawo bankowe obejmuje normy dotyczące zasad tworzenia, organizacji, postępowania naprawczego, likwidacji i upadłości banków zgodnie z art.1 ustawy Prawo bankowe. Publiczne prawo bankowe obejmuje też normy dotyczące nadzoru banku ze strony państwa. Określa także miejsce i rolę centralnego banku państwa w systemie bankowym. Celem normy publicznego prawa bankowego jest zapewnienie bezpieczeństwa powierzonych bankom środków, a także stabilność całego systemu bankowego. Natomiast prywatne prawo bankowe reguluje stosunki banków i ich klientów. Uzupełnia w tym zakresie normy prawa cywilnego.

Pojęcie i rodzaje banków

Przepisy prawa bankowego definiują „bank” (art.2 ustawy Prawo bankowe) jako osobę prawną utworzoną zgodnie z przepisami ustawy, działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych, obciążających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem prawnym. Osoba prawna powstaje z momentem wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, z mocą ustawy.

W definicji tej znajdują się trzy istotne elementy charakteryzujące banki:

1. bank może funkcjonować wyłącznie jako osoba prawna, nie ma możliwości, aby działał wokół podmiotów nie mających osobowości prawnej czy prowadzonych przez osoby fizyczne

2. aby wykonywać czynności bankowe banki muszą uzyskać zezwolenia (koncesje) - konstytucyjna zasada swobody i wolności gospodarczej jest łamana

3. prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z obciążeniem ryzykiem gospodarczym nie tylko środków własnych banku, ale przede wszystkim środków powierzonych przez dysponentów.

Z tego ostatniego względu wynika konieczność ograniczenia lub wyłączenia zasady wolności gospodarczej na rzecz koncesjonowania działalności bankowej. Procedura związana z wydawaniem zezwolenia na utworzenie banku zbada, czy ta działalność banku będzie zapewniać bezpieczeństwo zgromadzonych tam środków.

Bank jest zatem instytucją, która spełniać ma pokreślone zadania:

• zaspokajanie za pomocą kredytów zapotrzebowania na środki pieniężne

• skupianie wolnych środków finansowych w wyniku czego bank może zaspokajać zapotrzebowanie na środki pieniężne

• banki zaopatrują gospodarkę narodową w znaki pieniężne

• banki pośredniczą w rozliczeniach z zagranicą

• banki obsługują krajowy obieg pieniężny

Należy wskazać, że przepisy bankowe Unii Europejskiej nie posługują się pojęciem „banku”, a „instytucją kredytową” - przedsiębiorstwa, którego działalność polega na przyjmowaniu od ludności depozytów lub innych źródeł finansowania podlegających spłacie oraz udzielaniu kredytów na własny rachunek. Instytucja kredytowa ma prawo emisji środków płatniczych w formie pieniądza elektronicznego. Dlatego pojęcie banku jest węższe od pojęcia instytucji kredytowej.

Rodzaje banków

Banki funkcjonujące w obszarze polskiego systemu bankowego podzielić można ze względu na różne kryteria:

1. Prawna forma działania:

• spółki akcyjne (najczęściej)

• spółdzielnie

• banki państwowe - jedynie Bank Gospodarstwa Krajowego

Cel działalności:

• banki komercyjne - prowadzące działalność charakterze zarobkowym

• banki realizujące inne cele, np. pomoc wzajemna, wspieranie realizacji programów społeczno-gospodarczych podejmowanych przez rząd lub jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków publicznych

3. Zakres świadczonych usług:

• uniwersalne - większość czynności bankowych, dokonują kompleksowej obsługi klientów

• wyspecjalizowane - wykonują niektóre czynności bankowe lub obsługują niektóre grupy klientów, np. banki hipoteczne udzielają kredytów zabezpieczonych hipotecznie lub w inny sposób, środki na działalność kredytową uzyskują z emisji listów zastawnych (szczególnego rodzaju bankowe papiery wartościowe)

4. Siedziba banku:

• krajowe - siedziba w Polsce

• zagraniczne - siedziba w innych krajach

• instytucje kredytowe - siedziba na terytorium jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej. Jest to status odmienny niż przy banku zagranicznym, skutkuje to nakazem dopuszczenia do świadczenia usług finansowych w danym państwie członkowskim oraz zakazem dyskryminacji takich instytucji w krajach członkowskich Unii Europejskiej

5. Zakres działania i miejsce w systemie bankowym:

• bank centralny - Narodowy Bank Polski w Polsce nie wykonuje w zasadzie czynności na rynku usług bankowych. Realizuje funkcje, których nie mogą spełniać inne banki (funkcje emisyjną, banku banków oraz banku państwa)

• banki operacyjne - konkurują z Narodowym Bankiem Polskim w pozostałych kwestiach

Zasady i tryb tworzenia banków

Działalność finansowa banków możliwa jest dzięki posiadaniu własnych środków pieniężnych oraz środków powierzonych przez klientów. Stąd olbrzymia walka norm prawnych mających zapewnić bezpieczeństwo zdeponowanym przez klientów środków. Gwarancją bezpieczeństwa jest posiadanie przez bank odpowiednich kapitałów własnych. Ocena ich wielkości badana jest podczas przyznawania licencji bankowi. W tym zakresie przestrzegane muszą być normy prawa krajowego z wymienioną wyżej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady. Dyrektywa określa minimalne wymagania, które muszą być uwzględnione w prawie krajowy, dotyczące:

1. kapitału założycielskiego

2. kwalifikacji etycznych i zawodowych osób założycieli oraz osób kierujących instytucją kredytową

3. przedstawionego przez założycieli programu działania instytucji kredytowej i struktury jej działania

Krajowe władze nadzorcze powinny być powiadamiane o zamiarze prowadzenia działalności przez instytucję kredytową licencjonowaną w innym państwie., na obszarze innego państwa.

Zasady wiązane z utworzeniem banku obejmują dwa etapy. Pierwszy wiąże się z uzyskaniem przez założycieli banku w formie spółki akcyjnej i spółdzielni zezwolenia. Banki państwowe zezwolenia nie potrzebują, gdyż właściwy organ państwowy tworzy taki bank w drodze rozporządzenia. Dopiero po utworzeniu może nastąpić jego zorganizowanie i rejestracja. Drugi etap to uzyskanie przez bank zezwolenia na prowadzenie działalności operacyjnej. Dopiero wówczas może dokonywać on czynności bankowych.

Ogólne zasady tworzenia banków

Utworzenie banku może nastąpić jeżeli nastąpiło wyposażenie banku w odpowiedniej wielkości fundusze własne (art.31) oraz pomieszczenia należycie zabezpieczone, w celu przechowywania w banku środków. Założyciele i osoby mające objąć funkcje kierownicze muszą mieć odpowiednie kwalifikacje i spełniać pewne wymagania. Minimalny poziom kapitału założycielskiego to 5 mln euro, a dla banków spółdzielczych 1 mln euro. Kapitał założycielski nie może pochodzić z kredytów czy pożyczek. Jest to gwarancja pokrycia ewentualnych strat. Nie może też pochodzić ze źródeł nieudokumentowanych. Kapitał założycielski może być wnoszony nie tylko w formie pieniężnej, ale też jako wyposażenie czy nieruchomość, o ile będą one przydatne w działalności banku. Nie mogą przekroczyć 15% kapitału założycielskiego.

Założyciel:

- minimum 2 osoby na stanowiskach w zarządzie

- wykształcenie i doświadczenie zawodowe niezbędne do kierowania bankiem

- udowodniona znajomość języka polskiego

Zezwolenie na utworzenie banku wydaje Komisja Nadzoru Finansowego. W zezwoleniu określa się nazwę, siedzibę, założycieli, wysokość kapitału założycielskiego, działalność do której bank jest upoważniony. Zezwolenie stanowi zatwierdzenie statutu. Komisja Nadzoru Finansowego ma obowiązek odmówić, jeżeli nie zostały spełnione wymogi lub działalność narusza prawo, interesy klientów albo nie gwarantuje bezpieczeństwa zgromadzonych środków. Odmowa to decyzja administracyjna o charakterze ostatecznym. Oznacza to, że niedopuszczalny jest tryb odwoławczy, ale decyzja może być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od razu (nie ma postępowania odwoławczego).

Zasady szczególne tworzenia banków

Poza zasadami ogólnymi obowiązują również zasady szczegółowe. Utworzenie banku w formie spółki akcyjnej powstaje na podstawie przepisów Kodeksu Prawa Handlowego, o ile nie są sprzeczne z przepisami prawa bankowego. Przez minimum 3 osoby fizyczne lub prawne, wyjątek dotyczyć może banku, instytucji kredytowej, zakładu ubezpieczeń, międzynarodowej instytucji finansowej oraz Skarbu Państwa, które mogą samodzielnie utworzyć inny bank. Utworzenie banku w formie spółki formie akcyjnej związane jest z uzyskaniem zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego. Prawo bankowe przewiduje jako organy banku:

• Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy

• Radę Nadzorczą

• Zarząd

Banki spółdzielcze tworzone są na podstawie ustawy Prawo Spółdzielcze, po uzyskaniu zezwolenia. Prawo spółdzielcze podczas tworzenia banku spółdzielczego przez założycieli kręgu ….. . Konieczność zrzeszenia banku spółdzielczego z wybranym bankiem zrzeszającym (w formie banku akcyjnego zrzeszający).

Banki państwowe mogą być tworzone w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, wydawanego na wniosek Ministra Skarbu, zaopiniowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego.

• Rada Nadzorcza

• Zarząd

1

Centralny Rachunek Bankowy Budżetu Państwa

Dysponenci 1 stopnia „główni”

Dysponenci 1 stopnia „główni”

Dysponenci 1 stopnia „główni”

Ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie i inne podmioty

Dysponenci

2 stopnia

Dysponenci

2 stopnia

Dysponenci

2 stopnia

Dysponenci

3 stopnia

Dysponenci

3 stopnia

Dysponenci

3 stopnia

---