Wstęp

„Aby być wiarygodnym, Unia potrzebuje siły stojącej za jej dyplomacją, która zadziała, jeśli ta dyplomacja zawiedzie.”

W latach 90-tych XX wieku w zachodnioeuropejskim myśleniu o miejscu rozwiązań siłowych w stosunkach międzynarodowych doszło do głębokich przewartościowań. Z okresu Zimnej Wojny wyniesiono przekonanie, że użycie siły zbrojnej stanowi opcję ostateczną i najgorszą z przewidywanych. Bezkrwawe przezwyciężenie dwublokowego podziału kontynentu europejskiego i przejście do ery post-zimnowojennej sprawiło, że politycy zachodnioeuropejscy uwierzyli w siłę rokowań, rozwiązań dyplomatycznych, wspartych potęgą ekonomiczną, jaką dysponowały Wspólnoty Europejskie. Jednak d oświadczenia bałkańskie szybko miały pokazać, jak nieprzystające do rzeczywistości były to nadzieje.

Wraz ze zmierzchem dwubiegunowego podziału świata pojawiły się wśród zachodnioeuropejskich decydentów postulaty przejęcia z rąk Amerykanów odpowiedzialności za bezpieczeństwo własnego kontynentu. Często cytowany później symbol takich zamierzeń stanowią słowa wypowiedziane przez ministra spraw zagranicznych Luksemburga w czasie sprawowania przez to państwo wspólnotowej Prezydencji, w czerwcu 1991 r., w chwili narastania kryzysu jugosłowiańskiego: „To jest godzina Europy, a nie godzina Amerykanów”. Dążenie do wzmocnienia pozycji Wspólnot Europejskich na arenie międzynarodowej w wymiarze politycznym i bezpieczeństwa, uzyskało swój formalny wyraz w powołaniu do życia Unii Europejskiej, której drugi filar stanowi współpraca w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Wśród celów WPZiB znalazły się, między innymi: umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich we wszelkich formach oraz utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego.

Traktat z Maastricht ponadto stwierdzał, że Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa „obejmuje wszelkie kwestie związane z bezpieczeństwem Unii, włącznie z ewentualnym określeniem wspólnej polityki obronnej, która z czasem może doprowadzić do wspólnej obrony”. Ale w postanowieniach traktatowych nie było mowy o stworzeniu autonomicznych zdolności militarnych w tym obszarze. Unia miała zwracać się o „określenie i realizację decyzji i działań, które mają skutki dla obronności” do Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE), stanowiącej, jak to zostało ujęte „integralną część rozwoju Unii Europejskiej” (co sugerowało, że UZE stanowiąca dotąd odrębną organizację zbiorowej samoobrony, mogłaby ewentualnie stać się integralną częścią UE).

W 1992 r. UZE przyjęła Deklarację Petersberską, w której określono zakres zadań operacyjnych zarządzania kryzysowego, jakie ta organizacja miała wykonywać w przyszłości, tzw. zadań petersberskich. Obejmują one: misje humanitarne i ratownicze, misje utrzymywania pokoju (peace keeping) oraz zadania jednostek bojowych w zarządzaniu kryzysowym, w tym zaprowadzanie pokoju (peace making). Mimo, że UZE podjęła szereg działań mających na celu stworzenie efektywnych zdolności operacyjnych (m.in. utworzono struktury instytucjonalne, zawarto porozumienie z NATO odnośnie dostępu do natowskich zasobów i zdolności), nie osiągnęła ona samodzielnej zdolności wykonywania zadań petersberskich.

O ile zakończenie Zimnej Wojny i idąca za tym radykalna zmiana w środowisku międzynarodowym zmniejszyły praktycznie do zera zagrożenie bezpośrednim atakiem na terytorium któregokolwiek z państw członkowskich ówczesnych Wspólnot Europejskich, to zwolnienie zimnowojennego „uścisku” spowodowało, że odżyły tłumione aspiracje niepodległościowe oraz waśnie etniczne. Część Europy, jednego z najbardziej stabilnych od zakończenia II wojny światowej i dostatnich regionów, paradoksalnie stała się miejscem krwawych konfliktów zbrojnych.

W krótkim czasie okazało się, że Wspólnoty (od listopada 1993 r. Unia Europejska) są bezradne wobec konfliktów rozgrywających się w najbliższym sąsiedztwie. Po wybuchu walk na terenie Jugosławii, dyplomaci europejscy, promując nienaruszalność granic i deklarując pomoc gospodarczą, rozpoczęli maraton negocjacji na temat kolejnych rozejmów. Do 1994 r. strony konfliktu podpisały ich około 40, niektóre zrywając niemal natychmiast. Wspólnoty Europejskie były zupełnie bezsilne wobec niehonorowania przez strony konfliktu (szczególnie posiadających przewagę na froncie Serbów), swych wcześniejszych zobowiązań. Już we wczesnej fazie ujawniła się podstawowa słabość polityki europejskiej w tym regionie. Ani Wspólnoty, ani później Unia Europejska, nie miały opcji zbrojnego rozwiązania narastającego problemu, nie istniały odpowiednie siły interwencyjne, ale także nie było woli działania za pomocą instrumentów wojskowych. Zaangażowanie dyplomacji europejskiej w opanowanie konfliktu, oparte na środkach negatywnych, lecz jedynie o charakterze ekonomicznym czy politycznym (deklaracje polityczne, embarga, zamrożenie pomocy finansowej) oraz koncyliacji (kolejne misje negocjujące kolejne rozejmy) ponosiło klęskę za klęską. Prośba rządu Bośni i Hercegowiny z końca 1991 r., skierowana do ONZ o przysłanie sił pokojowych, dała wyraz niewiary w skuteczność wyłącznie europejskich zabiegów. Fakt ten stanowił początek końca samodzielnej aktywności Brukseli na rzecz rozwiązania problemów bałkańskich. Późniejsze zaangażowanie sił państw UE, w większości brytyjskich i francuskich, pod egidą ONZ, wobec masakr ludności cywilnej, przy braku wystarczającej siły militarnej oraz woli zdecydowanego działania, doprowadziło do dalszej kompromitacji europejskich wysiłków. W efekcie, opanowanie konfliktu i układ z Dayton, nie były dziełem struktur europejskich, lecz Stanów Zjednoczonych i skutkiem nie wysiłków dyplomatycznych, lecz odwołania się do siły militarnej Sojuszu Północnoatlantyckiego, opartej w głównej mierze na amerykańskim potencjale wojskowym.

Z chwilą wybuchu walk w Kosowie, nauczona doświadczeniami z lat 1991-1995 Unia Europejska, nie próbowała już nawet odgrywać samodzielnej roli militarnej. Ewentualna opcja wojskowa od początku tego konfliktu opierała się na groźbie odwołania do akcji NATO, a więc przede wszystkim na zasobach i zdolnościach armii amerykańskiej. Natomiast sama już natowska operacja wydatnie ukazała słabość europejskiego potencjału wojskowego.

Konflikty na Bałkanach ujawniły ponadto problem innego rodzaju, który miał wpływ na decyzję o stworzeniu własnych zdolności wojskowych przez UE. Otóż działania Stanów Zjednoczonych i NATO w Europie nie cieszyły się akceptacją wszystkich państw członkowskich UE, a ich przywództwo w tym zakresie niejednokrotnie było podważane. Można uznać, że choć udział sił amerykańskich w ostatecznym rozwiązaniu konfliktu w Kosowie okazał się rozstrzygający, to dyplomatyczna taktyka Waszyngtonu nie należała do najbardziej udanych, przyczyniając się w konsekwencji do przedłużania konfliktu. Wątpliwa również była również chęć samych Amerykanów do angażowania się w tego typu działania w Europie w przyszłości. Po wykonaniu części wojskowej operacji przez NATO, część ekonomiczna, zarówno w latach 1995-99, jak i po opanowaniu konfliktu kosowskiego, znalazła się w rękach Europejczyków. UE występowała w roli stabilizatora dyplomatycznego i finansowego zniszczonego walkami regionu. Stąd przyjęło się postrzeganie takiego rozwiązania jako nieformalny podział zdań pomiędzy NATO, czyli głównie Stany Zjednoczone (przywództwo polityczne i opcja wojskowa) i UE (stabilizacja i odbudowa zniszczeń z wykorzystaniem instrumentów ekonomicznych). Powodowało to, w ocenie polityków państw UE, że korzyści polityczne, jakie UE czerpała ze swego zaangażowania w rozwiązywanie konfliktów były niewielkie w porównaniu do wkładów materialnych w tę dziedzinę.

Kosowo stało się dla państw UE, jak ujmują to niektórzy autorzy, swoistym „Rubikonem”, który ostatecznie przesądził o stworzeniu przez Unię własnych sił zbrojnych. Zasadnicze znaczenie miała w tej kwestii zmiana postawy Wielkiej Brytanii, negatywnie nastawionej wobec budowy autonomicznych zdolności wojskowych pod kontrolą UE, gdyż obawiającej się, że może to osłabić NATO. Rząd brytyjski, pod ówczesnym kierownictwem laburzysty Tony'ego Blaira, w obliczu niemocy UE wobec konfliktu rozgrywającego się jej najbliższym sąsiedztwie oraz pewnego rozczarowania amerykańskim przywództwem politycznym, zdecydował, że konieczna jest budowa realnej zdolności wojskowej dla zarządzania kryzysowego pod unijnym przewodnictwem. Wynikiem tej zmiany, było porozumienie brytyjsko-francuskie z St-Malo, które, jako kompromis dwóch najsilniejszych militarnie państw UE, a tym samym potencjalnych liderów wspólnej europejskiej polityki bezpieczeństwa, otworzyło drogę do ustaleń przyjętych na szczycie UE w Kolonii. Podczas tego spotkania, w czerwcu 1999 r., zdecydowano o podjęciu kroków mających wyposażyć UE w odpowiednie struktury i siły zbrojne, służące prowadzeniu operacji w zakresie misji petersberskich. Gwarantem w zakresie wspólnej obrony miało pozostać nadal NATO. Pół roku później, na spotkaniu Rady Europejskiej w Helsinkach powołano do życia Wspólną Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, a w jej ramach wyznaczono cel odnośnie rozwoju zasobów i zdolności wojskowych. Założono, że jego realizacja do 2003 r. umożliwi Unii prowadzenie samodzielnych operacji zarządzania kryzysowego. W Helsinkach zdecydowano ponadto o rozwijaniu, oprócz wymiaru militarnego zarządzania kryzysowego, również zdolności umożliwiających prowadzenie cywilnych operacji tego rodzaju.

Niniejsza praca ma za zadanie przedstawić rozwój struktur oraz zdolności, zarówno wojskowych, jak i cywilnych, umożliwiających UE prowadzenie samodzielnych operacji zarządzania kryzysowego w ramach Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.

Rozdział I obejmuje ogólne zagadnienie teoretyczne dotyczące natury konfliktów zbrojnych, przyczyn ich wybuchu oraz etapów rozwoju. Taka charakterystyka umożliwia następnie (w drugiej części tego rozdziału) przedstawienie metod, jakimi posługuje się społeczność międzynarodowa w odpowiedzi na konflikty zbrojne. Pozwala także na objaśnienie, co właściwie jest rozumiane pod hasłem „operacje zarządzania kryzysowego” Nie jest to zadanie łatwe, ze względu na skomplikowaną, pełną rozbieżności terminologię, na której te zagadnienia się opierają.

Rozdział II dotyczy jednego z podstawowych warunków efektywnego prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego, mianowicie ram instytucjonalnych oraz mechanizmów podejmowania decyzji. Następny, Rozdział III, uzupełnia charakterystykę tego mechanizmu przedstawieniem, budzących wciąż wiele kontrowersji wśród państw członkowskich UE, a co za tym idzie, nie do końca określonych, zasad finansowania misji zarządzania kryzysowego.

Rozdział IV, najobszerniejszy, analizuje rozbudowę wojskowego oraz cywilnego potencjału operacyjnego w ramach Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Śledzi także rozwój zasad współpracy UE z państwami trzecimi oraz reguł ich uczestnictwa w misjach pod przewodnictwem UE. W rozdziale tym znajduje swą charakterystykę kwestia niezmiernie istotna, zasady dostępu UE do zdolności i zasobów NATO.

W 2003 r. UE podjęła się trzech misji zarządzania kryzysowego, pierwszych tego typu operacji pod flagą UE. Stanowią one praktyczny test dla rozwijanych struktur i zdolności w ramach WEPBiO. Ostatni, V rozdział pracy dokładnie analizuje te operacje, podsumowując tym samym unijne osiągnięcia.

Podstawę źródłową pracy stanowią oficjalne dokumenty Unii Europejskiej, szczególnie dokumenty kolejnych szczytów UE oraz spotkań Rady ds. Ogólnych (decyzje dotyczące wspólnych działaniach), dostępne w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez zbiór dokumentów „Official Journal of the European Communities”, dostępny bezpośrednio na serwerze UE oraz po drugie, poprzez zbiór dokumentów dotyczących szeroko rozumianej kwestii europejskiego bezpieczeństwa i obrony (m.in. oficjalne dokumenty UE, NATO, UZE oraz oficjalne stanowiska państw członkowskich tych organizacji) opracowany w ramach publikacji z serii „Chaillot Papers”, przez Instytut Studiów nad Bezpieczeństwem z siedzibą w Paryżu (dostępny przez Internet). Oprócz wspomnianego zbioru przy pisaniu pracy posiłkowałem się również innymi publikacjami tego paryskiego Instytutu. Nieocenionym źródłem informacji odnośnie rozwoju WEPBiO okazał się, również dostępny bezpośrednio przez Internet, dwumiesięcznik European Security Review, opracowywany przez International Security Information Service, Europe (ISIS Europe). Wśród materiałów nie zabrakło oczywiście monografii i opracowań, w przeważającej mierze anglojęzycznych. Opracowania polskich autorów w zakresie omawianej przeze mnie problematyki nie są, jak dotąd, zbyt liczne (choć należy tu zwrócić uwagę na pogłębioną i wszechstronną analizę dr Joanny Starzyk „Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej”).

Rozdział I. Konflikty - metody odpowiedzi. Wprowadzenie teoretyczne.

Konflikt jest pojęciem dosyć płynnym i niejednoznacznym. Jego właściwe zdefiniowanie często zależy od kontekstu, w jakim występuje, a jest to obszar dosyć szeroki - od sfery psychiki jednostki ludzkiej po relacje między tak dużymi zbiorowościami jak cywilizacje.

Na gruncie nauk społecznych, konflikt jest to stosunek między grupami społecznymi lub ich częściami, powstały w wyniku zderzenia sprzecznych dążeń tych grup - stron konfliktu. Zderzenie to może prowadzić do uzgodnienia, ograniczenia czy też likwidacji tych dążeń. U podstaw tych nieprzystawalnych dążeń grupowych leżą sprzeczne, co istotne - sprzeczne w rzeczywistości bądź tylko w mniemaniu stron, interesy dotyczące zasobów materialnych, wynikające z niesprawiedliwej struktury relacji między stronami czy też związanych z dobrami symbolicznymi takimi jak wartości. Do konfliktów dochodzi na różnych płaszczyznach: ekonomicznej, politycznej, kulturowej, itd., a ich stronami bywają wszelkiego rodzaju grupy społeczne, od niewielkich grup skupionych wokół określonych interesów czy wartości poprzez grupy etniczne, narodowe, religijne po bloki cywilizacyjne czy kulturowe.

W latach sześćdziesiątych Galtung zaproponował bardzo, jak się okazało, wpływowy na późniejsze badania nad konfliktami model. Zasugerował on, że konflikt może być postrzegany jako trójkąt, na którego wierzchołkach leżą: sprzeczność, postawa, zachowanie. Sprzeczność odnosi się do, faktycznej lub postrzeganej jako taka, sprzeczności interesów między stronami. Stosunek obejmuje wzajemne postrzeganie stron, siebie samych i istniejącej (bądź nie) między nimi sprzeczności interesów (może być ono pozytywne lub negatywne), w przypadku gwałtownych konfliktów na stosunek wpływ mają emocje takie jak strach, złość, nienawiść, a strony budują negatywne stereotypy dotyczące przeciwnika. Trzeci element zachowanie, może obejmować zarówno współpracę jak i konfrontację, gesty wyrażające pojednanie lub wrogość. W fazie konfliktu zbrojnego zachowanie charakteryzują groźby, przymus i przemoc. Wszystkie te trzy elementy muszą być obecne w odniesieniu do „pełnego” konfliktu (z użyciem siły). W przypadku, gdy brakuje elementów negatywnego stosunku do strony przeciwnej i konfliktowego zachowania, mamy do czynienia z konfliktem utajonym. Galtung widzi konflikt jako dynamiczny proces, w którym struktury czy interesy będące podstawą sprzeczności, stosunek i zachowanie ciągle się zmieniają i wpływają na siebie.

Większość badaczy definiuje konflikt w kategoriach zachowania, tzn. konflikt ma miejsce wtedy, gdy dochodzi do sprzecznych działań (odnosząc to do teorii Galtunga - zachowań), ale są też analitycy określający konflikt w kategoriach stosunku stron do istniejącej między nimi sprzeczności interesów, tzn. że konflikt istnieje, kiedy dwie lub więcej stron wierzą, że ich cele są przeciwstawne.

Podzielone są głosy co do natury konfliktów i ich roli społecznej. Od czasu podjęcia systematycznych studiów na polu rozwiązywania konfliktów pojawiło się kilka, jeśli nie kilkanaście, ogólnych teorii konfliktu, różniących się podstawowymi założeniami. Jeden z badaczy pod koniec lat siedemdziesiątych wyróżnił już siedem takich zasadniczych podejść teoretycznych, których centralne założenia zakładały, że konflikt jest:

- immanentną cechą „zwierząt społecznych”,

- generowany przez naturę i strukturę społeczeństw,

- dysfunkcjonalny wobec systemów społecznych i jest symptomem patologicznego napięcia,

- funkcjonalny wobec systemów społecznych i konieczny dla ich rozwoju,

- nieodzownym elementem rywalizujących interesów państwowych w warunkach anarchii międzynarodowej,

- wynikiem błędnej percepcji i słabej komunikacji,

- naturalnym procesem, powszechnym we wszystkich społeczeństwach.

Przyczyny konfliktów można podzielić na dwie zasadnicze grupy:

- przyczyny bezpośrednie (w literaturze można spotkać również określenie zapalniki [triggers]), powodujące, że dochodzi do użycia siły zbrojnej. Ich analiza bardziej pozwala wyjaśnić, nie dlaczego dany konflikt wybuchł, ale dlaczego wybuchł w danym momencie (jako szczególnie wyrazisty przykład posłużyć może zabójstwo Arcyksięcia Ferdynanda w Sarajewie rozpoczynające I wojnę światową) oraz,

- przyczyny zasadnicze (nazywane też strukturalnymi) to te, które leżą u podstawy sprzeczności dążeń, których zderzenie rozpoczyna konflikt w szerokim rozumieniu użytym na wstępie tego rozdziału.

Mimo, że te dwa rodzaje przyczyn są ze sobą wzajemnie powiązane i oba muszą zaistnieć, aby doszło do konfliktu zbrojnego, to jednak zidentyfikowanie i zrozumienie czynników strukturalnych pozwala na rozwiązanie konfliktu, a nie tylko wstrzymanie walk na pewien okres czasu.

Barometr konfliktów 2002 (Heidelberg Institute on International Conflict Research na podstawie bazy danych KOSIMO [Conflict Simulation Model], rejestrującej wszystkie konflikty od 1945 r., dokonuje ich corocznej analizy) wylicza jako zasadnicze przyczyny konfliktów, które miały miejsce w 2002 roku, sprzeczność interesów wokół (w nawiasach przykłady konfliktów):

- terytorium, granicy (Pakistan - Indie)

- niezależności narodowej, secesji (Rosja - Czeczenia)

- autonomii etnicznej, religijnej, regionalnej (Indie - Kaszmir)

- ideologii (Kolumbia - FARC)

- władzy państwowej (Kongo, Kinszasa)

- władzy na arenie międzynarodowej, pozycji geostrategicznej (Rosja - Gruzja)

- zasobów (Kongo, Kinszasa)

- innych.

Konflikt zbrojny jest węższą kategorią, określającą te konflikty, w których dochodzi do walki zbrojnej między co najmniej dwiema stronami (dwa podmioty wojujące). Należy nadmienić, że w analizach anglojęzycznych funkcjonują również terminy: violent conflict (gwałtownego konfliktu) oraz deadly conflict (śmiertelnego konfliktu). Pojęcia te są podobnie definiowane jak konflikt zbrojny, wyróżnia je jednak to, że oprócz przemocy z obu stron skierowanej wobec siebie, obejmują również przemoc jednostronną, skierowaną przeciwko nieuzbrojonym cywilom, na przykład w postaci masakr ludności cywilnej, czystek etnicznych. W kołach wojskowych konflikt zbrojny jest niekiedy rozumiany jako: „działania sił zbrojnych przeciwstawnych państw (narodów, klas, grup społecznych) prowadzone na ograniczoną (co do celu, użytych środków, obszaru, czasu trwania) skalę”, czyli jako określenie pewnego rodzaju działań zbrojnych, czegoś w rodzaju „małej wojny”. Jednak stwierdzić należy, że takie ograniczone rozumienie jest niespotykane w analizach naukowych oraz na gruncie prawa międzynarodowego. Na tych polach konflikt zbrojny obejmuje wszelkie formy przemocy zbrojnej, takie jak: wojna, interwencja zbrojna, incydent zbrojny, przewrót wojskowy i inne. Najostrzejszą formę konfliktu zbrojnego stanowi wojna, która charakteryzuje się następującymi cechami:

- po co najmniej jednej stronie udział w walce biorą regularne oddziały wojskowe, siły policyjne, paramilitarne itp.

- obie walczące strony są zorganizowane według jakiegoś określonego schematu i porządku oraz istnieje zaplanowana i zorganizowana struktura działań zbrojnych, nawet jeśli ogranicza się ona tylko do obrony.

- ma miejsce ustalona chronologicznie kontynuacja konfliktu zbrojnego bądź korelacja strategicznych i taktycznych zamierzeń szczebla dowodzenia. Po obu stronach występuje, więc centrum planowania i dowodzenia.

W publikacjach i oficjalnych dokumentach, zarówno polskich jak i obcojęzycznych pojawiają się określenia kryzysu, sytuacji kryzysowej czy sporu. Stosowane są w odniesieniu do napiętych, przełomowych sytuacji w stosunkach między różnymi grupami, w których jednak nie dochodzi do użycia przemocy. Natomiast w dyskusjach publicznych, a niekiedy w dokumentach oficjalnych przyjęło się stosowanie terminu sporu i konfliktu jako tożsamych konfliktowi zbrojnemu. Odnosi się to szczególnie do takich terminów jak zarządzanie kryzysowe czy rozwiązywanie sporów.

Typy konfliktów.

W tej kwestii również nie ma jednoznacznych odpowiedzi. Można śmiało przyjąć, że istnieje tyle typologii konfliktów ilu badaczy, a stosowane kryteria nie tylko się różnią, ale czasami są wzajemnie sprzeczne. Jako podstawa podziału brane są pod uwagę: strony konfliktu, przyczyny, cele działań, aspekty moralne czy prawne, w większości przypadków kryteria oparte są na kilku wyróżnikach. W zależności od badacza liczba wyróżnianych kategorii może oscylować od dwu do ponad dwudziestu. W zdecydowanej większości opracowań mamy do czynienia z zasadniczym podziałem na konflikty międzypaństwowe i wewnątrzpaństwowe (czy też pozapaństwowe, niemiędzypaństwowe, jak czasami się je określa). W pierwszym przypadku występują przeciwko sobie państwa lub ich grupy (np. sojusze militarne, bloki ideologiczne), w drugim natomiast różnego rodzaju podmioty, które mogą z czasem korzystać z pomocy zewnętrznej, w wyniku czego dochodzi do umiędzynarodowienia konfliktu wewnątrzpaństwowego. Wśród tej drugiej kategorii można wyróżnić grupę konfliktów rewolucyjno-ideologicznych, opierających się na dążeniu stron konfliktu do zmiany natury instytucji państwowych poprzez: a) zmianę systemu z kapitalistycznego na socjalistyczny, b) przejście z dyktatury do demokracji, c) z państwa świeckiego na wyznaniowe (np. konflikt w Algierii między rządem a ugrupowaniem islamskim walczącym o państwo wyznaniowe). W okresie po-zimnowojennym zaobserwować można wyraźny spadek w występowaniu konfliktów typu a), ale, z drugiej strony, i wzrost w przypadku konfliktów rodzaju b), walka o zrzucenie jarzma dyktatury, oraz rodzaju c), konfliktów opartych o dążenie jednej ze stron do państwa wyznaniowego. Kolejną podgrupą mogą być konflikty o tożsamość/secesje, związane ze statusem określonych grup (narodowych, etnicznych, itd.) względem państwa. Obejmują one walkę o dostęp do określonych zasobów, o autonomię, o możliwość oddzielenia się, czy kontrolę. Wyróżnione mogą być również tzw. konflikty frakcyjne, w których strony mają na celu przejęcie bądź utrzymanie władzy państwowej lub chociaż jej części dla własnych interesów, które obejmują przewroty wojskowe, walki o władzę między lub wewnątrz elit.

Fazy konfliktu.

Konflikty nie są statycznymi, ale dynamicznymi i wielowymiarowymi procesami społecznymi. Chociaż nie jest możliwe znalezienie dwóch identycznych konfliktów, to jednak analizy pozwalają badaczom stwierdzić, że struktura i dynamika konfliktów jest podobna, niezależnie od otoczenia i poziomu społecznego, na którym przebiegają. Toteż, czy dojdzie do konfliktu interpersonalnego czy też międzynarodowego, to będzie on się rozwijał według podobnego wzorca. W literaturze przedmiotu można znaleźć wiele, mniej lub bardziej rozbudowanych, przykładowych modeli przedstawiających cykl życia konfliktu. Kwestię istotną stanowi fakt, że rozwój konfliktu nie przebiega w sposób linearny, z fazy pierwszej do drugiej, z drugiej do trzeciej i tak dalej do fazy ostatniej, lecz przeciwnie, konflikt może powrócić z danej fazy do fazy wcześniejszej, może przeskoczyć dany stopień, zatrzymać się na dłuższy czas i nagle powrócić gwałtownie do fazy.

Przedstawienie etapów rozwoju konfliktów ma istotne znaczenie dla tematu niniejszej pracy. W znacznej mierze właśnie, zależnie od stopnia zaawansowania konfliktu, podejmowane są określone środki mające na celu zapobieganie, a w razie jego niepowodzenia, rozwiązywanie konfliktów. Działania te tworzą cykl korespondujący odpowiednio z określonymi fazami rozwoju konfliktów.

Pierwszy w kolejności jest etap formowania konfliktu, w którym strony zaczynają uświadamiać sobie wzajemną sprzeczność interesów. Cechą swoistą następnej fazy jest użycie przemocy. Ponadto, niektórzy badacze, w ramach tej początkowej fazy, wyróżniają dwie części: fazę utajoną, w której konflikt jest uśpiony i w małym stopniu wyrażany przez jego strony, niebędące jeszcze w dostatecznym stopniu świadome sprzeczności swych interesów oraz fazę ujawniania konfliktu, gdy dochodzi już otwarcie do wyrażenia żądań i urazów wobec siebie. W fazie utajonej narastający konflikt jest trudny do dostrzeżenia z dużą dozą pewności - pozwalającą na podjęcie określonych działań zapobiegawczych. Istnieją jednak pewne ogólne przesłanki, które na takie zagrożenie mogą wskazywać, należą do nich: rosnące ubóstwo, nierówna dystrybucja dóbr i wynikająca stąd frustracja społeczna, wzrastająca tendencja do postrzegania problemów w kategoriach „my - oni”. Do ujawniania konfliktu dochodzi, gdy leżące u jego podstaw sprzeczności stają się bardziej widoczne i centralne dla rozwoju danej społeczności. Członkowie społeczności zaczynają przyjmować wrogie postawy i grupować się w przeciwstawne obozy, powstaje linia podziału, często definiowana w kategoriach etnicznych czy religijnych. Jeśli na tym etapie sprzeczności nie zostaną rozwiązane lub chociaż opanowane przez odpowiednie instytucje społeczne, liderów politycznych czy też interwencje strony trzeciej, to sytuacja ulega pogorszeniu i konflikt przechodzi do kolejnej fazy - nazywanej w zależności od badacza, fazą przemocy, fazą zbrojną, fazą eskalacji, fazą gwałtu.

Przemoc, do jakiej dochodzi na tym etapie, powoduje, że relacje pomiędzy stronami znacznie się zmieniają, pojawiają się nowe, dodatkowe motywy dla kontynuowania walki, takie jak chęć „wyrównania rachunków” za wyrządzone krzywdy czy, odwrotnie, dalsza walka jako forma ucieczki od odpowiedzialności za popełnione czyny. W tej fazie przywództwo niejednokrotnie uzurpują sobie jednostki, które czerpią prywatne korzyści z trwającej walki. Wraz z eskalacją konfliktu pojawiają się trzy charakterystyczne właściwości. Po pierwsze, przedmiot sporu może ulec zmianie, jako, że strony modyfikują swe cele, często zwiększając początkowe żądania. Toteż rozwiązania, które mogły satysfakcjonować strony na początku starcia, nie mają już szans powodzenia. Po drugie, strony szukają sojuszników dla poparcia swych dążeń, co może powodować rozszerzenie zasięgu konfliktu bądź umiędzynarodowienie konfliktu wewnętrznego. Po trzecie, strony stają się coraz bardziej skłonne do aktów przemocy, tworzy się spirala przemocy powodująca, że konflikt wchodzi w fazę następną - fazę eskalacji.

Im dłużej trwają walki i im bardziej są destrukcyjne, tym więcej walczące grupy, szczególnie ich liderzy, mają do stracenia w przypadku, gdyby musiały złożyć broń. Tylko zwycięstwo może usprawiedliwić dokonany rozlew krwi, stąd skłonność do kontynuacji walki, o ile istnieje najdrobniejsza nawet szansa uzyskania przewagi i tym samym narzucenia swoich warunków stronie przeciwnej. Na tym etapie przemoc staje się patologiczna, w coraz mniejszym stopniu ograniczana przez opory względem atakowania cywili czy też infrastruktury cywilnej. Wypowiedzi przywódców, środki masowego przekazu, a co za tym idzie szeregowych członków walczących grup opanowuje język wrogości: cała wina jest przypisywana przeciwnej stronie, problemem są „oni”, agresorem są „oni”, sprawiedliwość jest po „naszej” stronie.

Wraz z kontynuacją przemocy, o ile nie dochodzi do jakiegoś rozstrzygnięcia, zaangażowania strony trzeciej czy też zaprzestania działań z powodu wyczerpania zasobów, sytuacja staje się patowa. Walki często trwają nadal, jednak z mniejszą intensywnością. Każda ze stron posiada ciągle możliwość zadania pewnych strat stronie przeciwnej, ale zaczyna zdawać sobie sprawę, że nie jest zdolna do zwycięstwa. Pojawiają się również obawy, że dalsze utrzymywanie takiej sytuacji może doprowadzić do pogorszenia położenia, zarówno po jednej, jak i po drugiej stronie. Konflikt ewoluuje w jednym z trzech kierunków: dalej utrzymuje się w takiej patowej sytuacji; jedna ze stron podejmuje ostatkiem sił atak, (co może być powodowane wsparciem ze strony sojusznika), powodując ponowną eskalację przemocy; czy w końcu wycieńczone militarnie, ekonomicznie czy psychologicznie strony zaczynają skłaniać się ku pewnemu kompromisowi. Pojawia się miejsce dla innych liderów, w większym stopniu nastawionych na dialog z przeciwnikiem.

Konflikt wchodzi w kolejny etap, różnie nazywany - fazą złagodzoną, fazą poprawy, itp. Zachowanie walczących stron ulega znaczącej zmianie, może dojść do zawieszenia broni. Przemoc jest wypierana przez działania polityczne i negocjacje, wśród przywódców walczących stron, w mediach, pojawiają się nowe opinie, stanowiska, pierwsze wizje pokoju i odbudowy zniszczeń. Należy zwrócić uwagę, że może następować powrót do fazy eskalacji i to nawet wielokrotnie, jeśli jedna bądź obie strony traktują zawieszenie broni i negocjacje jako element taktyki, przerwę dla odzyskania sił i uzupełnienia zasobów. Jeśli jednak wstrzymanie przemocy, chęć osiągnięcia jakiegoś rozwiązania, które prowadziłoby do pokoju, jest prawdziwa, to konflikt przechodzi do ostatniej fazy.

Faza rozwiązania konfliktu jest etapem o krytycznym znaczeniu dla całego cyklu rozwoju konfliktu. Sukces bądź porażka działań budowy pokoju stosowanych w tej fazie determinuje, czy dojdzie do ponownego wybuchu walk. Na tym etapie można wyróżnić dwie postacie: uregulowanie (settlement) i rozwiązanie (resolution) konfliktu. W pierwszym przypadku, posługując się pojęciami z modelu Galtunga, strony zmieniają zachowanie, dochodzi do zaprzestania walki, oraz pewnej zmiany w stosunku, wrogość wobec przeciwnika powoli zmniejsza się. Jednak, mimo łagodzenia wzajemnych relacji, uczucia strachu, podejrzliwości wobec drugiej strony, poczucie niesprawiedliwości czy też nierówności, które mogły być zasadniczymi przyczynami konfliktu, mogą one w dalszym ciągu utrzymywać się. Ustabilizowanie konfliktu oznacza często zawarcie porozumienia w odniesieniu do określonego aspektu konfliktu, a nie jego całości, i może dotyczyć tylko części interesów leżących u jego korzeni. W takim wypadku, kiedy sytuacja podobna jest do pierwszej, utajonej fazy konfliktu, prawdopodobne jest, że konflikt rozgorzeje na nowo. Ale takie ustabilizowanie może i powinno prowadzić do bardziej całościowych uregulowań, które rozumiane są pod pojęciem rozwiązania konfliktu. W tym przypadku, porozumienie między stronami rozwiązuje sprzeczności, które spowodowały, że doszło do wybuchu konfliktu zbrojnego, jak i bezpośrednie skutki konfrontacji zbrojnej. Wyróżnia się siedem wymiarów prawdziwego rozwiązania konfliktu:

- całościowość - wszystkie kwestie sporne zlikwidowane lub nie istotne

- akceptowalność - wynik porozumienia jest akceptowany przez wszystkie strony konfliktu, a nie tylko jedną z nich bądź ich elity.

- samowystarczalność - nie istnieje potrzeba zaangażowania stron trzecich dla utrzymania porozumienia.

- satysfakcja - stron postrzegają wynik porozumienia jako zgodny z ich systemem wartości

- bezkompromisowość - żadne cele nie zostały poświęcone dla osiągnięcia kompromisowych rozwiązań,

- innowacyjność - rozwiązanie stwarza nowe, pozytywne relacje między stronami,

- brak przymusu - porozumienie zostało zawarte bez nacisku ze strony trzeciej.

Należy zauważyć, że są to kryteria bardzo wymagające, toteż w przypadku niewielu konfliktów wszystkie z nich są spełnione.

Metody odpowiedzi na konflikt.

Temat niniejszej pracy stanowią działania operacyjne Unii Europejskiej w obszarze zarządzania kryzysowego. Jednak niemałe kłopoty sprawia próba zdefiniowania tego, co jest rozumiane pod terminem zarządzania kryzysowego. Eksperci bardzo często nie zgadzają się w próbach definicji, nie mówiąc już o politykach i dyplomatach, którzy operują definicjami zależnie od własnych potrzeb, bez względu na ich faktyczne znaczenie. Wynikiem tego jest swoista „dżungla terminologiczna”, która w dużym stopniu zaciemnia obraz zagadnień omawianych w tym rozdziale. Dlatego konieczna wydaje się krótka, przynajmniej powierzchowna, charakterystyka środków i metod odpowiedzi na konflikt, jakim to terminem posługuję się w mojej pracy dla określenia całości wysiłków skierowanych na zapobieganie i rozwiązywanie konfliktów.

Szeroki wachlarz takich strategii i metod tworzy swego rodzaju cykl, którego fazy odpowiadają określonym fazom cyklu rozwoju konfliktów (opisanego powyżej w niniejszym rozdziale). Zastosowanie określonego sposobu odpowiedzi zależy od fazy rozwoju danego konfliktu, a także od innych czynników, m.in. od stopnia porozumienia i kooperacji, jeśli w ogóle istnieją, jakie od skonfliktowanych stron można uzyskać.

W ramach odpowiedzi na konflikt możemy wyróżnić dwa zasadnicze człony:

- zapobieganie konfliktom (conflict prevention), które ma na celu uniemożliwienie wybuchu konfliktu zbrojnego lub niedopuszczenie do ponownego rozpalenia konfliktu, który udało się już opanować, oraz:

- zarządzanie konfliktami (conflict management) stosowane w przypadku, kiedy kryzys przekroczył próg konfliktu zbrojnego i nakierowane na zapobieżenie eskalacji oraz doprowadzenie do jego zakończenia. W oficjalnych dokumentach oraz wypowiedziach przedstawicieli instytucji unijnych (również natowskich) używany jest w odniesieniu do tego rodzaju działań termin zarządzania kryzysowego (crisis management), takim zatem posługuję się w niniejszej pracy.

Konieczna jest w tym miejscu jedna uwaga, mianowicie, należy odróżnić zarządzanie konfliktami od rozwiązywania konfliktów (conflict resolution). Drugi z wymienionych terminów jest obszerniejszy, gdyż oprócz doprowadzenia do zakończenia konfliktu, tzn. do definitywnego zakończenia starć zbrojnych, zakłada on także rozwiązanie strukturalnych przyczyn leżących u postaw konfliktu. Dlatego oprócz krótkoterminowych instrumentów zarządzania kryzysowego, rozwiązywanie konfliktów obejmuje również długookresowe środki budowy pokoju. Jeśli posłużyć się opisanym na początku tego rozdziału modelem Galtunga, rozwiązywanie konfliktów ma prowadzić do sytuacji, w której zachowania nie charakteryzuje już przemoc, stosunek nie jest już wrogi, a struktura powodująca sprzeczność interesów została zmieniona.

Krótka charakterystyka działań z zakresu zapobiegania konfliktom pozwala rozróżnić środki budowy pokoju (peace building) oraz środki utrzymania pokoju (peace maintaining). W analizach naukowych i oficjalnych dokumentach można spotkać również określenia: głębokiego lub strukturalnego zapobiegania, realizowanego za pomocą środków długookresowych (tożsamych ze środkami budowy pokoju) oraz lekkiego lub ostrego zapobiegania przy zastosowaniu krótkookresowych środków operacyjnych (tożsamych ze środkami utrzymywania pokoju). Podział ten wiąże się z rozróżnieniem (dokonanym na początku tego rozdziału) między bezpośrednimi przyczynami - zapalnikami prowadzącymi do wybuchu konfliktu zbrojnego, a zasadniczymi przyczynami leżącymi u podstawy konfliktu (w zdefiniowanym na wstępie szerokim zakresie).

Zatem tzw. lekkie zapobieganie (utrzymywanie pokoju) ma na celu niedopuszczenie do wybuchu przemocy zbrojnej. Do środków utrzymania pokoju należą środki wymienione w Art. 33 Karty Narodów Zjednoczonych (rokowania, badania, pośrednictwo, koncyliacja, arbitraż, rozstrzygnięcie sądowe, odwołanie się do organów lub porozumień regionalnych, albo innymi sposobami pokojowymi stosownie do swego wyboru), ponadto dobre usługi, misje w celu stwierdzenia stanu faktycznego, inspekcje oraz prewencyjne rozmieszczenie oddziałów. W przypadku prewencyjnego rozmieszczenia oddziałów mogą to być siły wojskowe i/lub cywilne.

Natomiast budowa pokoju (tzw. głębokie zapobieganie) odnosi się do sprzeczności leżących u podstaw konfliktów i ma na celu ich rozwiązanie bądź takie załagodzenie, aby nie doszło do kryzysu, który mógłby przerodzić się w konflikt zbrojny. Budowa pokoju ma również miejsce po zakończeniu gwałtownego konfliktu i ma na celu zapobieżenie jego ponownemu wybuchowi. Do strategii stosowanych w przypadku głębokiego zapobiegania należą międzynarodowe reżimy budowy pokoju takie jak: międzynarodowe normy prawne, porozumienia, układy - o zasięgu globalnym, regionalnym czy bilateralnym, zaprojektowane dla zmniejszania zagrożeń dla pokoju, promujące budowę wzajemnego zaufania oraz tworzące ramy dla dialogu i współpracy międzynarodowej. Do przykładów należą układy rozbrojeniowe, układy kontroli zbrojeń, porozumienia regulujące status uchodźców, międzynarodowe mechanizmy rozwiązywania sporów czy międzynarodowe fora dialogu i kooperacji. Te działania przebiegają na poziomie międzynarodowym, istnieją ponadto środki odnoszące się do budowy pokoju wewnątrz określonych krajów (czy też regionów), nakierowane na tworzenie bądź odbudowę warunków politycznych, społecznych, ekonomicznych oraz bezpieczeństwa koniecznych dla uczynienia tych państw stabilnymi, niezagrożonymi możliwością wybuchu konfliktów zbrojnych. Należące do tej kategorii działania można podzielić na:

- polityczne - budowa i/lub wzmacnianie instytucji demokratycznych oraz politycznych i społecznych zdolności i mechanizmów rozwiązywania konfliktów.

- ekonomiczne - pomoc i współpraca na rzecz rozwoju, mające przeciwdziałać biedzie i nierównej dystrybucji dóbr.

- prawne - budowa efektywnego i wolnego od korupcji systemu sądowego i policji.

- dotyczące bezpieczeństwa - reformowanie, profesjonalizacja i cywilna kontrola nad armią.

Ponadto w zakres budowy pokoju już po zaprzestaniu starć zbrojnych (tzw. po-konfliktowa budowa pokoju), oprócz wymienionych wyżej działań, wchodzą programy wspomagania: demobilizacja i ponowna integracja kombatantów w ramy społeczeństwa, pojednanie stron konfliktu (komisje pojednawcze, trybunały do zbadania zbrodni), odbudowy zniszczonych obszarów( programy rozminowywania).

Budowa pokoju ma charakter działań ekonomicznych lub politycznych, realizowanych w długiej przestrzeni czasu, niewymagających działań operacyjnych o charakterze wojskowym. Należy zwrócić uwagę na fakt, że budowa pokoju zajmuje krytyczną pozycję w całym cyklu odpowiedzi na konflikt. Jeśli zostanie ona przeprowadzona skutecznie, cały następujący ciąg działań w cyklu może zostać uniknięty.

W strukturach Unii Europejskiej, to Komisja Europejska jest odpowiedzialna za długoterminowe instrumenty budowy pokoju o charakterze ekonomicznym, do których należą obecnie, na przykład: pomoc rozwojowa, Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy z krajami byłego Związku Radzieckiego, Pakt Stabilizacyjny dla Europy Południowo-Wschodniej czy tzw. Proces z Barcelony, odnośnie regionu śródziemnomorskiego.

Drugą część działań odpowiedzi na konflikt, jednocześnie tę, na której opiera się niniejsza praca, stanowi zarządzanie konfliktami, w nazewnictwie unijnym określane jako zarządzanie kryzysowe.

Unia Europejska prowadzi operacje zarządzania kryzysowego w zakresie tzw. zadań petersberskich, określanych również mianem misji petersberskich. Obejmują one: misje humanitarne i ratownicze, misje utrzymywania pokoju (peace keeping) oraz zadania jednostek bojowych w zarządzaniu kryzysowym, w tym zaprowadzanie pokoju (peace making). Misje petersberskie zostały wchłonięte w ramy kompetencyjne UE na mocy Traktatu Amsterdamskiego.

Zadania utrzymywania pokoju (peace keeping) polegają na rozmieszczeniu sił pokojowych, w postaci personelu wojskowego, czy cywilnego (np. policyjnego), którego zadaniem jest dopilnowanie wcielania w życie i/lub przestrzegania porozumienia zawartego między stronami. Utrzymywanie pokoju zakłada współprace ze stronami i jego metody są pokojowe, zatem użycie siły zbrojnej przez rozmieszczony personel w innym celu niż samoobrona jest sprzeczny z zasadą jego funkcjonowania. Tradycyjne wojskowe oddziały utrzymywania pokoju są lekko uzbrojone i zaangażowane, wraz z personelem policyjnym oraz cywilnym, w monitorowanie, nadzór, weryfikacje zawieszenia broni, wycofania sił stron konfliktu, stref buforowych oraz innych porozumień. Coraz częściej do tych zadań dochodzą: organizacja i monitorowanie wolnych wyborów, ochrona praw człowieka, pomoc i szkolenie administracji cywilnej w okresie przejściowym do uzyskania wystarczającej samodzielności i niezależności do czasu wycofania sił pokojowych.

Pewien kłopot sprawia określenie rodzaju działań wchodzących w zakres zaprowadzania pokoju (peace making), w odniesieniu do misji petersberskich. Instytucje unijne nie wyjaśniają, co rozumieją pod tym terminem. Definicja używana w strukturach ONZ stwierdza, że zaprowadzanie pokoju odnosi się do działań dyplomatycznych nakierowanych na doprowadzenie do porozumienia między stronami konfliktu. Ma to się odbywać metodami pokojowymi, które wymienia artykuł 33 Karty Narodów Zjednoczonych, natomiast misje petersberskie mają charakter wojskowych działań operacyjnych. Fakt ten pozwala zatem przypuszczać, że w przypadku terminu „zadania jednostek bojowych w zarządzaniu kryzysowym, w tym zaprowadzanie pokoju (peace making)” pod przewodnictwem UE chodzi raczej o działania, które w nazewnictwie ONZ określane są mianem wymuszania pokoju (peace enforcement).

Wymuszanie pokoju polega na groźbie użycia siły zbrojnej lub jej użyciu przeciwko jednej bądź większej liczbie stron konfliktu, w celu przekonania ich, żeby działały lub powstrzymały się od działania w sposób, w jaki z własnej woli nie chciały postąpić.

W tym przypadku wyróżniamy trzy zasadnicze rodzaje akcji. Pierwsza, klasyczna, polega na odpowiedzi zbrojnej, autoryzowanej przez ONZ (tzw. operacje z Rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych), w przypadku zbrojnej agresji jednego państwa przeciwko drugiemu (np. interwencja koalicji międzynarodowej pod amerykańskim przewodnictwem w Zatoce Perskiej w 1991 r. po inwazji Iraku na Kuwejt).

Drugi rodzaj to operacje tzw. utrzymywania pokoju plus (peace keeping plus), prowadzone w sytuacji, gdy jedna lub więcej stron porozumienia kończącego starcia zbrojne wycofała się z niego. W takim wypadku wymagana jest akcja, która ma wymusić przestrzeganie takiego porozumienia czy też utworzyć strefę buforową między stronami konfliktu.

Trzeci i najtrudniejszy do przeprowadzenia rodzaj misji wymuszania pokoju to interwencja humanitarna, która doczekała się wielu definicji. Generalnie jej istota polega na zagrożeniu użyciem lub faktycznym użyciu siły w celu zapobieżenia aktom naruszeń praw człowieka na obcym terytorium. Obecnie można wyróżnić dwa podejścia do definiowania interwencji humanitarnych. Pierwsze polega na określeniu warunków, w których powstaje uprawnienie państwa do podjęcia interwencji. Drugie opiera się na zdefiniowaniu kategorii działań państw, których legalność lub dopuszczalność może być oceniana na podstawie odpowiednich kryteriów. Uznając tę drugą metodę za lepszą, można przyjąć, że interwencją humanitarną jest użycie siły lub groźba jej użycia przez państwo, grupę państw lub organizację międzynarodową, mające na celu przede wszystkim ochronę ludności państwa, przeciw której skierowana jest na szeroką skalę zakrojona akcja pozbawiania, uznanych na gruncie prawa międzynarodowego, praw człowieka. Podmioty podejmujące interwencje mogą działać za zgodą Rady Bezpieczeństwa zgodnie z Rozdziałem VII Karty Narodów Zjednoczonych bądź bez takiej zgody. Zdarza się, że akceptacja ze strony Rady Bezpieczeństwa zostaje wyrażona ex post (interwencja NATO w Kosowie w 1999).

Należy odróżnić zdecydowanie interwencję w celu ochrony obywateli państwa będącego jej przedmiotem od akcji zbrojnej mającej na celu ratowanie obywateli własnych lub obywateli państwa trzeciego. Różnica faktyczna polega na znacznie mniejszym zakresie wymaganej ingerencji w integralność terytorialną i suwerenność państwa w wypadku akcji ratunkowej. Taka akcja nie ma na celu zmiany sposobu postępowania władz państwowych i z tych względów jest znacznie bardziej akceptowana, zarówno w doktrynie, jak i w praktyce państw.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną istotną kwestię odnośnie zakresu działań operacyjnych UE. Otóż, w przeciwieństwie do wojskowych operacji zarządzania kryzysowego, prowadzonych wyłącznie w zakresie określonym przez misje petersberskie, cywilne operacje tego typu nie tylko wykraczają poza ten zakres, obejmują one działania wykraczające również poza, przyjęty w niniejszej pracy, zakres zarządzania kryzysowego. Mimo, że już szczyt UE w Helsinkach w grudniu 1999 r. zadecydował, że oprócz budowy środków zarządzania kryzysowego o charakterze wojskowym, w ramach powołanej do życia Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, również cywilne zdolności operacyjne będą rozwijane. Dopiero w czerwcu 2000 r., na szczycie w Santa Maria da Feira, przyjęto pierwsze wytyczne dotyczące zakresu działań dla operacji cywilnego zarządzania kryzysami. Mają one obejmować:

- działania zapobiegające wybuchowi i eskalacji konfliktów,

- konsolidowanie pokoju i wewnętrznej stabilności w okresie przejściowym (od autora: po zakończeniu starć zbrojnych).

Te wskazówki lokują cywilne zarządzanie kryzysami UE w dwóch newralgicznych fazach konfliktu: w okresie wysokiego napięcia tuż przed wybuchem walk zbrojnych oraz w okresie następującym tuż po zakończeniu starć zbrojnych, kiedy sytuacja jest jeszcze bardzo niestabilna. Zatem, gdyby unijną koncepcję operacji cywilnego zarządzania kryzysami, umiejscowić w obrębie cyklu odpowiedzi na konflikt, to znalazłaby się ona pomiędzy działaniami strukturalnego zapobiegania konfliktom, a po-konfliktowymi, strukturalnymi procesami budowy pokoju. Zatem, obejmowałaby nie tylko działania zarządzania kryzysowego, ale również lekkiego zapobiegania konfliktom, a także budowy pokoju tuż po zaprzestaniu starć zbrojnych.

Rozdział II. Instytucjonalne ramy opanowywania konfliktów Unii Europejskiej.

Jeden z podstawowych warunków pomyślności działań zarządzania kryzysowego stanowią odpowiednio funkcjonujące struktury analityczne oraz decyzyjne. Przyjęta podczas spotkania Rady Europejskiej w Laeken w grudniu 2001 r., a więc zaledwie w dwa i pół roku od inicjującego WEPBiO szczytu w Kolonii, deklaracja stwierdzała, że dzięki rozwojowi Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, wzmocnieniu zdolności do działań cywilnych i wojskowych oraz utworzeniu niezbędnych struktur, Unia jest obecnie zdolna do prowadzenia niektórych operacji zarządzania kryzysowego. Mimo, że deklarowana gotowość operacyjna nie obejmowała całego zakresu zadań petersberskich, to braki dotyczyły wojskowych i cywilnych zdolności zarządzania kryzysowego, natomiast większość ekspertów zgadzała się co do faktu, że odpowiednia struktura instytucjonalna i mechanizmy podejmowania decyzji konieczne dla zarządzania kryzysowego w momencie przyjęcia tej deklaracji już istniały.

Zarządzanie kryzysowe zostało wchłonięte w obszar WPZIB w wyniku włączenia przez Traktat Amsterdamski w zakres kompetencji UE, tzw. zadań petersberskich. Jednak w związku z faktem, że w tym czasie Unia Europejska nie dysponowała ani odpowiednimi strukturami ani zdolnościami operacyjnymi, realizacja zadań petersberskich miała spoczywać na Unii Zachodnioeuropejskiej (w artykule 17 punkt 1 skonsolidowanej wersji TUE stwierdzono, że UZE jako „integralna część rozwoju UE” zapewnia UE dostęp do potencjału operacyjnego, w odniesieniu do misji petersberskich). Inna sprawa, że operacyjne zdolności UZE były również daleko niewystarczające dla efektywnego opanowywania kryzysów.

Traktat Amsterdamski przewidywał także powołanie organów, które miały sprzyjać zwiększeniu przejrzystości działań w ramach WPZiB oraz polepszeniu spójności i efektywności działań UE w stosunkach zewnętrznych - Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB/Sekretarz Generalny Rady UE, oraz stworzeniu zdolności analitycznych odnośnie rozwoju WPZiB oraz środowiska międzynarodowego, w tym sytuacji kryzysowych - Komórka Planowania i Wczesnego Ostrzegania. Te dwa ciała odegrały znaczącą rolę, zarówno w budowie Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, jak i w funkcjonowaniu unijnych zdolności opanowywania konfliktów, od chwili uzyskania przez UE zdolności operacyjnej w tej dziedzinie.

Natomiast właściwa „maszyneria” WEPBiO niezbędna do tego, aby UE mogła podjąć się prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego, powstała na mocy postanowień szczytu w Helsinkach (grudzień 1999 r.). Do tej struktury, początkowo o tymczasowym charakterze, a od początku 2001 r. jako stałe ciała, zaliczają się: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy UE oraz Sztab Wojskowy UE. Unijni architekci struktury instytucjonalnej WEPBiO wzorowali się po części na instytucjach Sojuszu Północnoatlantyckiego. Pozycja w strukturze oraz funkcje Komitetu Wojskowego UE oraz Sztabu Wojskowego UE odpowiadają takim organom natowskim jak, odpowiednio: Komitet Wojskowy złożony ze stałych przedstawicieli szefów sił zbrojnych państw NATO oraz stały Międzynarodowy Sztab Wojskowy NATO. Zasadnicza różnica między strukturami unijnymi, a natowskimi polega na tym, że Rada Północnoatlantycka (North Atlantic Council - NAC), składająca się ze stałych przedstawicieli państw Sojuszu, stanowi naczelne forum decyzyjne NATO (poza tym może zbierać się na poziomie ministrów spraw zagranicznych i szefów rządów), podczas gdy w odniesieniu do UE, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa jest tylko organem wykonawczym, spotykającym się okresowo. W odniesieniu do operacji zarządzania kryzysowego, KPB wypełniającym decyzje podejmowane w tym względzie przez Rady UE.

Śledząc rozwój unijnych instytucji umożliwiających prowadzenie operacji zarządzania kryzysowego i wyróżniając w nim pewne etapy, to należy stwierdzić, że oprócz powołania do życia organów na mocy postanowień Traktatu Amsterdamskiego, a następnie trzech ciał w ramach WEPBiO utworzonych po szczycie unijnym w Helsinkach, niejako trzecim krokiem na drodze do efektywnej struktury opanowywania kryzysów UE jest przebudowa organów pomocniczych funkcjonujących od Maastricht. Wzrost ilości zadań i pracy, wraz ze stworzeniem i rozwojem WEPBiO, stworzył konieczność restrukturyzacji Dyrekcji Generalnej Sekretariatu Rady UE odpowiedzialnej za stosunki zewnętrzne (DG-E). W jej wyniku w 2001 r. powstały nowe dyrekcje w ramach DG-E zajmujące się kwestiami WEPBiO oraz unijnymi wojskowymi cywilnymi zdolnościami zarządzania kryzysowego.

Zgodnie z wymogiem zachowania jednolitych ram instytucjonalnych, Traktat z Maastricht powierzył realizację WPZiB tym samym organom, które podejmują decyzje w ramach dwóch pozostałych filarów UE. Mimo zachowania tej jednolitej struktury, prerogatywy poszczególnych organów w ramach WPZiB zostały ukształtowane w odmienny sposób niż ma to miejsce w filarze wspólnotowym, w ramach którego również realizowane są pewne aspekty stosunków zewnętrznych (głównie ekonomiczne). Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej stanowią dwa naczelne ciała decyzyjne w odniesieniu do WPZiB, a tym samym działań zarządzania kryzysowego WEPBiO. Organy te opierają się na zasadzie współpracy międzyrządowej, tym samym reprezentując interesy państw członkowskich. To one decydują, gdzie i w jaki sposób UE będzie odgrywać rolę na arenie międzynarodowej i od nich rozpoczynam charakterystykę unijnych instytucji pod kątem ich roli w odniesieniu do operacji zarządzania kryzysowego.

Źródło: opracowanie własne na podstawie: EU Crisis Response Capability: An Update, ICG Issues Briefing Paper.

Rada Europejska

Rada Europejska nie występuje wśród organów wymienionych w traktatach założycielskich Wspólnot Europejskich. Wyrosła ona z doraźnych spotkań na szczycie przywódców państw członkowskich Wspólnot, mających głównie na celu ujednolicenie stanowisk państw członkowskich w ważnych kwestiach natury politycznej. Od tego czasu, czyli faktycznie od 1974 r., a w sensie formalnym od chwili wejścia w życie JAE, który jako pierwszy tworzył podstawy prawne jej działania, funkcjonuje jako ciało polityczne. Nie jest w sensie formalnym organem Unii Europejskiej. Kolejne traktaty (Traktat z Maastricht, Traktat Amsterdamski, Traktat Nicejski) nie dokonały zmian dotyczących statusu prawnego Rady Europejskiej. Mimo to, wymienione ciało, złożone z głów państw i rządów państw członkowskich oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej, zbierające się przynajmniej dwa razy do roku, stanowi naczelny organ Unii Europejskiej. Zgodnie z art. D Traktatu z Maastricht, „Rada Europejska dostarcza Unii niezbędnych dla jej rozwoju impulsów i ustala ogólne cele polityczne tego rozwoju”. W odniesieniu do Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Rada Europejska określa zasady i ogólne linie kierunkowe jej rozwoju, również te o implikacjach dla obronności, które zawarte w tzw. wnioskach lub aneksach do nich, przyznają Radzie UE mandat do podjęcia decyzji i działań koniecznych dla ich realizacji. Traktat Amsterdamski przyznał ponadto Radzie Europejskiej uprawnienia do przyjmowania wspólnych strategii, w tych dziedzinach, w których państwa członkowskie mają ważne wspólne interesy (na postawie tych wspólnych strategii Rada UE podejmuje decyzje w sprawie wspólnych działań i wspólnych stanowisk). Rada Europejska podejmuje decyzje jedynie na drodze konsensu.

W odniesieniu do WPZiB szczególne znaczenie mają ponadto deklaracje wydawane przez Radę Europejską, w których określa ona stanowisko UE wobec określonych problemów na arenie międzynarodowej. Na ogół stanowią one wstępną reakcję na wydarzenia polityczne w poszczególnych państwach, naruszanie praw człowieka czy rozwój konfliktów zbrojnych. Począwszy już od lat 70-tych Rada Europejska przyjmowała deklaracje odnośnie wszystkich sytuacji kryzysowych np. wobec konfliktu na Bliskim Wschodzie, sytuacji w RPA, konfliktu w byłej Jugosławii czy rozpadu ZSRR.

Rada Unii Europejskiej.

Z formalnoprawnego punktu widzenia Rada jest jednym ciałem, jednak zbiera się ona w różnych składzie w zależności od obszaru polityki Unii, którego jej obrady dotyczą (po jednym ministrze z każdego kraju członkowskiego oraz po jednym Komisarzu, odpowiedzialni za określony obszar, będący przedmiotem obrad). Rada ds. Ogólnych (General Affairs Council - GAC) formalnie ma dwie funkcje: ogólna koordynacja wszystkich polityk UE oraz, na podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej, podejmowanie decyzji niezbędnych do określenia i realizacji WPZiB. Ma ona zapewniać spójność i skuteczność działania Unii w tej dziedzinie. Rada stanowi o polityce mającej znaczenie dla zaangażowania Unii we wszystkich fazach i aspektach zarządzania kryzysami. Radę ds. Ogólnych tworzą ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich UE, a także, na mocy postanowień szczytu w Helsinkach, ministrowie obrony, w przypadku gdy GAC obraduje nad kwestiami związanymi z WEPBiO.

Dla realizacji WPZiB Traktat z Maastricht wyposażył Radę UE w dwa rodzaje instrumentów: wspólne stanowiska i wspólne działania, ponadto, zgodnie z postanowieniami Traktatu Amsterdamskiego, Rada proponuje przyjęcie Radzie Europejskiej wspólnej strategii i zajmuje się jej realizacją. Wspólne działanie dotyczy sytuacji, w których konieczne jest podjęcie działań operacyjnych przez Unię i może przyjmować bardzo różne formy: wysłanie obserwatorów na wybory (np. w Bośni i Hercegowinie, Demokratycznej Republice Konga, czy Nigerii), mianowanie Specjalnego Przedstawiciela z zadaniem administrowania i kontrolowania działań UE na konkretnym terenie lub w określonej kwestii (np. nominowanie Specjalnych Przedstawicieli UE: do spraw Procesu Pokojowego na Bliskim Wschodzie, w regionie Wielkich Jezior w Afryce, czy w Kosowie), po bezpośrednie zaangażowanie militarne (w przypadku omawianych operacji zarządzania kryzysowego). Rada UE definiuje cele, zasięg i środki oraz w razie potrzeby także czas trwania i warunki realizacji wspólnych działań. Decyzje Rady UE dotyczące wspólnych działań nakładają na państwa członkowskie określone obowiązki. Zobowiązują one państwa członkowskie do podporządkowania się decyzji o wspólnym działaniu. Ponadto Rada powinna być poinformowana, w czasie pozwalającym na wcześniejsze konsultacje, o wszelkich planach przyjęcia krajowego stanowiska lub działania związanego ze wspólnym działaniem. Podejmując decyzję o wspólnym działaniu, Rada odpowiada na wniosek Prezydencji, państw członkowskich lub Komisji.

Wspólne działania są podstawowym instrumentem UE w odniesieniu do opanowywania konfliktów. Zgodnie z postanowieniami Rady Europejskiej z Nicei z grudnia 2000 r., operacje zarządzania kryzysowego, w wymiarze prawnym, mają mieć podstawę w postaci wspólnego działania. We wspólnym działaniu, w odniesieniu do wojskowych i cywilnych operacji zarządzania kryzysowego, Rada, oprócz ogólnych, wyżej wymienionych elementów każdego wspólnego działania, takich jak cele misji, czas jej trwania, także środki potrzebne do jej podjęcia, określa uregulowania finansowe dotyczące operacji, postanowienia o udziale państw trzecich, relacje z NATO w odniesieniu do operacji z użyciem środków i zasobów NATO, wyznacza również dowódcę operacji.

W przeciwieństwie do I filaru UE, gdzie większość decyzji zapada w oparciu o kwalifikowaną większość głosów, decyzje w sprawach WPZiB podejmowane są w przeważającej mierze na zasadzie jednomyślności. Zgodnie z Traktatem Nicejskim kwalifikowana większość głosów stosowana jest w przypadku:

- mianowania Specjalnego Przedstawiciela UE

- przyjmowania wspólnych stanowisk, wspólnych działań oraz innych decyzji na bazie wspólnych strategii,

- przyjmowania decyzji wprowadzających w życie wspólne działania lub wspólne stanowiska.

Jednakże wszystkie wspólne działania o implikacjach militarnych i w dziedzinie obronności, nawet jeśli jest to działanie na bazie wspólnego stanowiska, wymagają jednomyślności.

Traktat Amsterdamski wprowadził formułę tzw. konstruktywnego wstrzymania się od głosu. Umożliwia ona podejmowanie działań pod przewodnictwem UE bez udziału niezainteresowanego państwa członkowskiego. Zgodnie z artykułem 23 skonsolidowanej wersji TUE, Rada podejmuje decyzje w obszarze WPZiB jednogłośnie, jednak wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych, nie stoi na przeszkodzie podjęciu takich decyzji. W takim wypadku państwo wstrzymujące się, nie jest zobowiązane do realizacji danej decyzji, ale akceptuje fakt, że decyzja taka wiąże Unię, powstrzymuje się też od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z działaniami Unii podejmowanymi na podstawie tej decyzji lub utrudniały je. Jednakże, traktat stwierdza, że decyzja w sprawie konstruktywnego wstrzymania się od głosu nie zostanie podjęta, jeśli członkowie Rady, którzy złożyli oświadczenie w związku z powstrzymaniem się od głosu, dysponują więcej niż jedną trzecią głosów.

Należy również wspomnieć, że Dania, zgodnie z artykułem 6 Protokołu dotyczącego pozycji Danii, dołączonego do Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, nie bierze udziału w formułowaniu ani wykonywaniu decyzji i działań Unii Europejskiej mających implikacje dla dziedziny obronności UE. W związku z tym, Dania nie jest zobowiązana do wnoszenia swego wkładu w finansowanie wydatków operacyjnych wynikających z takich działań.

Wraz z rozwojem WPZiB, a także postępującym procesem rozszerzenia UE, rosła liczba zagadnień stanowiących przedmiot obrad GAC. Czas przeznaczony na dyskusje kwestii WPZiB skracał się, jako że w obradach dominowały problemy dotyczące rozszerzenia. Spowodowało to konieczność reformy struktury i metod pracy zarówno GAC, a tym samym całej Rady. Na spotkaniu Rady Europejskiej w Sewilli w czerwcu 2002 r. przyjęto pakiet reform dotyczących funkcjonowania Rady. GAC nadal będzie zajmowała się horyzontalną (na poziomie unijnym) koordynacją polityk UE oraz kwestiami z zakresu stosunków zewnętrznych, zarówno w pierwszym, jak i drugim filarze (WPZiB, WEPBiO, handel zagraniczny, współpraca rozwojowa, pomoc humanitarna). Jednak, i tutaj następuje zmiana, aby sobie z tymi dwoma (sprawy zewnętrzne i ogólna koordynacja polityk UE) obszarami poradzić, będzie odbywać dwa oddzielne zebrania, z różnym programem obrad i w różnym czasie, jeśli to będzie możliwe. Nowa GAC nosi nazwę: Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (General Affairs and External Relations Council - GAERC). Dodatkowo reforma zmniejszyła liczbę składów, w jakich zbierała się dotychczas Rada UE, z 15 do 9. Rada ds. Rozwoju została zlikwidowana, a jej kompetencje przejęła GAERC. Po oddzielnych obradach dotyczących spraw zewnętrznych w ramach GAERC spodziewane jest polepszenie ogólnego zarządzania WPZiB na poziomie ministerialnym, jakkolwiek dodatkowe włączenie polityki rozwojowej UE pod jej obrady skłania do pewnych wątpliwości.

Komisja Europejska (KE).

Jeśli podzielić całość polityki zewnętrznej Unii na wymiar gospodarczy i polityczny, to można powiedzieć, że KE zajmuje się tym pierwszym wymiarem, natomiast o drugim, w postaci WPZiB, decydują państwa członkowskie, których interesy reprezentuje Rada UE. Jest to uproszczenie, bo do kompetencji KE w odniesieniu do stosunków zewnętrznych, oprócz kwestii ekonomicznych, należą także obszary rozszerzenia UE oraz pomocy rozwojowej i pomocy humanitarnej.

Rola KE w odniesieniu do II filara jest dużo mniejsza niż ma to miejsce w I filarze. Za stosunki zewnętrzne odpowiedzialny jest Komisarz ds. Stosunków Zewnętrznych (obecnie Chris Patten), który stoi na czele Dyrekcji Generalnej Stosunki Zewnętrzne (DG RELEX). DG Stosunki Zewnętrzne składa się z dziesięciu dyrekcji, z których Dyrekcja X zajmuje się kwestiami WPZiB. Komisja Europejska posiada zasoby i zdolności, które wykorzystywane są w cywilnym zarządzaniu kryzysowym. Odniosła się do tych zasobów Rada Europejska na spotkaniu w Helsinkach i w przyjętym przez siebie Planie Działania w zakresie rozwoju niewojskowych środków zarządzania kryzysowego, postulowała zapewnienie spójności działań i zasobów II filara UE i tych pozostających w gestii KE. W tym celu w obrębie Dyrekcji X w DG-E, pod koniec 2000 r. ustanowiono Komórkę Zarządzania Kryzysowego, która odpowiada za koordynacje działań KE z tymi w ramach WPZiB, w odniesieniu do zapobiegania i opanowywania konfliktów.

Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB/ Sekretarz Generalny Rady UE.

Zgodnie z zapisami traktatowymi Wysoki Przedstawiciel sprawuje także funkcje Sekretarza Generalnego Rady UE, stąd nazwa powstałej posady Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB/Sekretarz Generalny. Podczas spotkania Rady Europejskiej w Kolonii, 3-4 czerwca 1999 r. na to stanowisko powołano Javiera Solanę. Do zadań Solany, jako Wysokiego Przedstawiciela, należy „wspieranie Rady UE w kwestiach wchodzących w zakres wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa poprzez swój wkład w formułowanie, przygotowanie i wykonanie decyzji oraz działanie w imieniu Rady, na prośbę Prezydencji, podejmując dialog polityczny z państwami trzecimi”. Natomiast jako Sekretarz Generalny Rady odpowiada za przygotowanie posiedzeń Rady i jej ciał pomocniczych oraz wspieranie państwa sprawującego przewodnictwo w UE (Prezydencji) w zakresie WPZiB. WP/SG wchodząc, razem z Komisarzem ds. Stosunków Zewnętrznych oraz ministrem spraw zagranicznych państwa sprawującego Prezydencje, w skład tzw. Trojki, bierze udział w spotkaniach OBWE, państw G-8, NATO i innych struktur międzynarodowych. Solana jako Sekretarz Generalny stoi na czele aparatu administracyjnego złożonego z 2 500 urzędników pracujących w ośmiu Dyrekcjach Generalnych (DG), z których DG Stosunki Zewnętrzne (DG-E) zajmuje się zewnętrznymi stosunkami ekonomicznymi oraz WPZiB. W 2001 r. podjęto się restrukturyzacji DG-E tak, aby mogła ona sobie lepiej radzić z całym zakresem zadań związanych z WEPBiO. Obecnie DG-E obejmuje dziesięć dyrekcji, z których dyrekcja VII zajmuje się WEPBiO, dyrekcja VIII - zagadnieniami obronności, a dyrekcja IX - cywilnym zarządzaniem kryzysowym. W obrębie dyrekcji IX, decyzją WP/SG, powstała Komórka Policyjna (Police Unit), mająca zajmować się planowaniem i prowadzeniem operacji policyjnych UE.

Powołanie urzędu WP/SG do życia miało dodać więcej widoczności i ciągłości działaniom Unii na arenie międzynarodowej oraz przyczynić się do poprawy spójności WPZiB. Solana miał być „twarzą i głosem” WPZiB na zewnątrz, osobą, do której mógłby zatelefonować Kissinger (odnosząc się do jego sławnego pytania), gdyby chciał rozmawiać z „Europą”. Znaczenie i efektywność tego stanowiska w dużym stopniu zależała od zdolności osoby, która miałaby je pełnić. Państwa członkowskie wybierając na to stanowisko, Solanę, doświadczonego polityka cieszącego się uznaniem na arenie międzynarodowej, dały do zrozumienia, wbrew obawom niektórych, że zależy im na skuteczności działania tego urzędu, a tym samym na wzmocnieniu samej WPZiB. Nie rozczarowały się. Solana dzięki swej umiejętnej polityce wobec państw członkowskich oraz innych instytucji UE (Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego) zdobył pole do manewru w wypełnianiu swych obowiązków, a dzięki swej ogromnej aktywności na arenie międzynarodowej, zyskał sobie określenie „głównego dyplomaty UE”, co jednocześnie wpłynęło na widoczność i znaczenie WPZiB.

Zgodnie z postanowieniami traktatu, WP/SG miał być tylko ciałem pomocniczym, gdyż tylko wspierał Radę i Prezydencję w ich funkcjach. Poza tym Traktat Amsterdamski zarysował jedynie w ogólnych stwierdzeniach zadania WP/SG. Rada Europejska w Helsinkach sprecyzowała przynależne mu obowiązki. Co ważne, Solanie powierzono opracowanie spójnej i efektywnej polityki UE wobec sytuacji kryzysowych.

Rola WP/SG w odniesieniu do działań opanowywania kryzysów jest nie do końca jasna. Zgodnie z postanowieniem Rady Europejskiej z Nicei o utworzeniu Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa - KPB (charakterystyka tego organu poniżej), dokładna rola WP/SG w relacji do KPB, w wykonywaniu decyzji dotyczących operacji zarządzania kryzysowego, będzie określona każdorazowo we wspólnym działaniu uprawomocniającym daną operacje.

W raporcie Prezydencji przedłożonym Radzie Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r. stwierdza się, że „Wysoki Przedstawiciel/Sekretarz Generalny może, po konsultacji z Prezydencją, [...] przejąć przewodnictwo Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, szczególnie w sytuacjach kryzysowych”. Pojawiła się propozycja, szczególnie wspierana przez Niemcy i Francję, aby WP/SG na stałe objął przewodniczenie KPB, jednak małe państwa członkowskie tej propozycji ostro się sprzeciwiły, obawiając się utraty wpływu na działania w zakresie zarządzania kryzysowego.

Organy Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.

Rada Europejska w Helsinkach, mając na celu wyposażenia UE w struktury niezbędne dla efektywnego funkcjonowania WPZiB, w szczególności dążąc zaś do wypełnienia unijnej odpowiedzialności w zakresie zapobiegania i zarządzania kryzysami, zobowiązała UE i jej państwa do utworzenia w najbliższej przyszłości stałych organów politycznych i wojskowych, takich jak Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy oraz Sztab Wojskowy. W lutym 2000 r. decyzją Rady UE powstały organy tymczasowe, odpowiedzialne za wdrażanie postanowień dotyczących rozwoju i funkcjonowanie WEPBiO: Tymczasowy Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (lepiej znany pod akronimem COPSI - od francuskiego odpowiednika swej nazwy), tymczasowy wojskowy Komitet i Sztab. Natomiast podczas szczytu w Nicei w grudniu 2000 r. zdecydowano o powołaniu stałych struktur (co też się stało decyzją Rady z 22 stycznia 2001 r.) i szeroko określono ich funkcje.

Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (KPB).

KPB według zamierzeń ma odgrywać centralną rolę w obszarze zarządzania kryzysowego UE, ma stanowić ciało, które skupia wszystkie informacje, propozycje, inicjatywy dotyczące rozwijającego się lub trwającego konfliktu w celu dokonania całościowej oceny sytuacji i wypracowania właściwej odpowiedzi (Rada UE podejmuje decyzje o przeprowadzeniu działania).

W Traktacie Nicejskim, artykuł 25 TUE, znalazły się postanowienia mówiące, że Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa obserwuje sytuację międzynarodową w obszarach objętych Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz przyczynia się do określenia polityk poprzez przekazywanie Radzie ocen na jej żądanie lub z własnej inicjatywy. Czuwa on również nad realizacją uzgodnionych polityk, nie naruszając kompetencji Prezydencji i Komisji. Ponadto, w zakresie WPZiB: Komitet ten sprawuje, pod kierunkiem Rady, kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne operacji zarządzania kryzysami.

Rada może upoważnić Komitet do podjęcia dla potrzeb określonych przez Radę celów i czasu trwania operacji zarządzania kryzysami istotnych decyzji dotyczących kontroli politycznej i kierownictwa strategicznego operacją.

W praktyce, w odniesieniu do zaistniałego konfliktu do KPB należy zarekomendowanie Radzie UE „spójnego zestawu opcji”, które mają na celu jego rozwiązanie. Może zaopiniować przyjęcie przez Radą wspólnego działania decydującego o operacji wojskowego opanowywania kryzysu. W takim wypadku, sprawując kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne, na bazie opinii i rekomendacji Komitetu Wojskowego, ocenia podstawowe elementy takiej operacji (między innymi strukturę dowodzenia, plan operacji) i wysyła Radzie rekomendację. Na jej podstawie Rada podejmuje decyzje o przeprowadzeniu operacji. Według słów Wysokiego Przedstawiciela, Javiera Solany, „jest rzeczą podstawową, że jedno ciało powinno mieć dostęp do wszystkich informacji, propozycji i inicjatyw dotyczących sytuacji kryzysowych, tak aby mogło dokonać globalnej oceny takiej sytuacji”. Taką rolę według niego pełni KPB.

KPB składa się on z przedstawicieli państw członkowskich na szczeblu wyższych urzędników lub ambasadorów. Komisja ma również swojego przedstawiciela w obradach KPB, którym przewodniczy Prezydencja bądź, po konsultacji z nią, funkcje te może sprawować Wysoki Przedstawiciel/Sekretarz Generalny, szczególnie w odniesieniu do sytuacji kryzysowych. KPB daje wytyczne Komitetowi Wojskowemu UE i otrzymuje od niego opinie i rekomendacje dotyczące wojskowych aspektów WEPBiO. Jeśli jest to konieczne przewodniczący Komitetu Wojskowego bierze udział w obradach KPB.

KPB koordynuje również wojskowe i cywilne instrumenty zarządzania kryzysowego. W tym celu otrzymuje informacje, opinie i rekomendacje od Komitetu ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysami.

KPB stanowi także, zgodnie z odpowiednimi uzgodnieniami, forum dialogu i współpracy w kwestiach WEPBiO z państwami trzecimi oraz NATO (spotyka się przynajmniej raz podczas trwania danej Prezydencji z Radą Północnoatlantycką).

Komitet Wojskowy UE (KWUE).

Ustanowiony 22 stycznia 2001 r. decyzją Rady, zastąpił ciało tymczasowe utworzone dla realizacji tych samych celów rok wcześniej. Złożony z wojskowych przedstawicieli ministrów obrony państw członkowskich UE. Stanowi forum wojskowej konsultacji i współpracy pomiędzy państwami członkowskimi UE w odniesieniu do zapobiegania i opanowywania konfliktów. Służy pomocą w sprawach wojskowych i opracowuje zalecenia w tym zakresie dla KPB, ponadto wydaje zalecenia Sztabowi Wojskowemu. KWUE spotyka się w gronie ministrów obrony, jeśli sytuacja tego wymaga. Przewodniczący KWUE uczestniczy w spotkaniach Rady, kiedy ta podejmuje decyzje z implikacjami dla obronności UE, również w przypadku sytuacji kryzysowych. W kwietniu 2001 r. Rada mianowała na to stanowisko fińskiego generała Gustava Hägglunda na okres 3 lat.

W sytuacjach kryzysowych KWUE, na prośbę KPB, zwraca się do Sztabu Wojskowego UE o przygotowanie wojskowych opcji zaangażowania w opanowanie danego konfliktu. Następnie ocenia te opcje wojskowe i przesyła je ze swą rekomendacją KPB. Jeśli Rada zdecyduje o operacji wojskowej, KWUE upoważnia głównodowodzącego operacją do planowania misji. Następnie doradza i rekomenduje KPB w kwestiach tzw. Koncepcji Operacyjnych ( Concept of [Military] Operations - CONOPS) rozwijanych przez Dowódcę Operacji oraz Planu Operacyjnego (Operation Plan - OPLAN) sporządzanego przez głównodowodzącego operacji. Dowódca operacji jest mianowany specjalnie dla określonej operacji opanowywania kryzysu i on nadzoruje planowanie wojskowe dla tej misji.

W rzeczywistości decyzje dotyczące planowania określonej operacji zarządzania kryzysowego podejmuje tzw. Komitet Kontrybutorów (Committe of Contributors), grupa ad hoc formowana z przedstawicieli tych krajów, które wnoszą wojskowy wkład w siły operacyjne UE w odniesieniu do danej misji (w jego skład wchodzą również przedstawiciele państw trzecich biorących udział w misji). Skoro tylko zostanie zdecydowane, kto będzie partycypował w określonej misji, wspomniany Komitet jest powoływany do prowadzenia codziennych działań wchodzących w zakres operacji i opracowania strategii wycofania oddziałów. W skład Komitetu wchodzą tylko przedstawiciele państw aktywnie zaangażowanych w operację. Oznacza to, że może w nim zabraknąć niektórych krajów UE (zasada „15 minus 1”) a pojawią się przedstawiciele państw trzecich biorących udział w operacji.

Sztab Wojskowy UE (SzWUE).

Rada UE zobowiązana została w Helsinkach do wzmocnienia Sekretariatu Rady o grupę ekspertów wojskowych pochodzących z państw członkowskich, których zadaniem miałoby być wspieranie prac nad WEPBiO. W lutym 2000 r. utworzono ciało tymczasowe złożone początkowo z 20 ekspertów wojskowych i ośmiu osób cywilnych. Decyzją Rady z 22 stycznia 2001 r. powołano do życia stały Sztab Wojskowy UE. Postawiono mu cel opracowywania ekspertyz wojskowych i wsparcia WPZiB, także prowadzenia operacji wojskowych służących rozwiązywaniu konfliktów pod auspicjami UE. Jest również odpowiedzialny za wczesne ostrzeganie, ocenę sytuacji i planowanie strategiczne misji petersberskich, w tym określeniem europejskich sił narodowych i wielonarodowych (dla takich zadań). Jednak SzW nie ma zajmować się planowaniem określonych operacji sił unijnych, a raczej przygotowaniem ewentualnych, strategicznych opcji działań wojskowych dla Rady, które są oceniane przez Komitet Wojskowy. Te strategiczne opcje działań opisują w zarysie rozwiązanie wojskowe, wymagane zasoby czy też ograniczenia, jakie istnieją w przypadku podjęcia akcji. Ponadto zawierają rekomendacje dotyczące wyboru głównodowodzącego oraz kwatery głównej operacji. Głównodowodzący odpowiedzialny jest za przedstawienie szczegółowego planu operacji, zgodnego z politycznymi wytycznymi, które otrzymał. Przed SzW postawiono zadanie wypracowania stałych mechanizmów konsultacji z NATO, określenia zasobów potrzebnych dla rozwoju WEPBiO, a także metod szkolenia i manewrów sił zbrojnych UE. Struktura SzW składa się z 5 oddziałów: Polityki i Planów, Wywiadu, Operacji i Ćwiczeń, Logistyki i Zasobów, Komunikacji i Systemów Informacyjnych. Do 2003 r. liczba personelu ma osiągnąć 100 ekspertów wojskowych plus pewna liczba ekspertów cywilnych oraz personelu pomocniczego. Sztab spotyka się dwukrotnie w czasie danej Prezydencji ze swoim odpowiednikiem w ramach NATO, efekty tych spotkań przekazuje w raportach KPB i Radzie.

Komórka Planowania i Wczesnego Ostrzegania (KPiWO).

Komórka Planowania i Wczesnego Ostrzegania (Policy Planning and Early Warning Unit), nazywana często w skrócie Komórką Planowania (Policy Unit), została powołana na mocy postanowień Traktatu Amsterdamskiego w obrębie Sekretariatu Generalnego Rady. Miała ona, poprzez zebranie w jednym organie przedstawicieli Sekretariatu Rady, państw członkowskich, Komisji i UZE, przyczynić się do polepszenia synchronizacji WPZiB z innymi wymiarami stosunków zewnętrznych (kwestie ekonomiczne, współpraca rozwojowa w ramach I filaru) i przezwyciężenia trudności związanych z kompleksowym wykorzystaniem pozostających w dyspozycji Unii środków oddziaływania politycznego i ekonomicznego. Do kompetencji Komórki należą: monitorowanie i analiza rozwoju dziedzin wchodzących w zakres WPZiB, ocena rozwoju wydarzeń na arenie międzynarodowej i wczesnego ostrzeganie w przypadku potencjalnych sytuacji kryzysowych oraz przygotowywanie na prośbę Rady UE, państwa przewodniczącego lub z własnej inicjatywy alternatywnych propozycji zawierających analizy, zalecenia i strategie w zakresie WPZiB. Do czasu powołania tej komórki WPZiB musiała opierać się na analizach dotyczących sytuacji kryzysowych, w których na pierwszym miejscu znajdował się narodowy punkty widzenia państw członkowskich.

KPiWO raportuje bezpośrednio Wysokiemu Przedstawicielowi/Sekretarzowi Generalnemu. Personel KPiWO liczy 24 osoby wyznaczone przez WP/SG, państwa członkowskie, Komisję oraz Unię Zachodnioeuropejską (do czasu zakończenia jej istnienia). Komórka jest podzielona na następujące sekcje tematyczne:

- Wspólna Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (WEPBiO),

- Zachodnie Bałkany/Europa Środkowa,

- Problemy horyzontalne (współpraca z ONZ)/Ameryka Łacińska,

- Rosja/Ukraina/Kaukaz/Relacje Transatlantyckie/Region Bałtycki/Azja,

- Region Śródziemnomorski/Środkowy Wschód/Afryka,

- Administracja/Bezpieczeństwo,

- Centrum Sytuacyjne/Komórka Kryzysowa.

Państwa członkowskie zobowiązane są do wspierania Komórki poprzez dostarczanie, w najszerszym możliwym zakresie, wszystkich istotnych dla procesu planowania informacji, także tych poufnych.

Od samego początku jej istnienia, ilość pracy, z jaką musiała sobie radzić Komórka była duża, w sytuacjach awaryjnych konieczne były przesunięcia personelu do obszaru Bałkany, kosztem innych sekcji. Według niektórych obserwatorów, KPiWO rozwinęła się raczej w rozbudowany osobisty gabinet Javiera Solany (Wysokiego Przedstawiciela/Sekretarza Rady), niż organ wczesnego ostrzegania, jak to było zdefiniowane w oficjalnych dokumentach. Biorąc pod uwagę skąpe, w porównaniu z zakresem podlegających zadań, zaplecze personalne przypisane Solanie, ten kierunek rozwoju był prawdopodobnie nieunikniony.

Centrum Sytuacyjne (Situation Centre - SITCEN).

Komórka Planowania zdecydowała o utworzeniu w swym obrębie Centrum Sytuacyjnego, nazywanego także Komórką Kryzysową (Crisis Cell), jako ciała, którego zadaniem byłoby wspieranie jej wysiłków w monitorowaniu rozwoju wydarzeń na arenie międzynarodowej i wczesnym ostrzeganiu o sytuacjach kryzysowych (jednak forma Centrum cały czas rozwija się i ewoluuje w stronę połączonego cywilno-wojskowego ciała, utworzonego z pracowników Komórki Planowania i Wczesnego Ostrzegania oraz Sztabu Wojskowego UE). Sztab Wojskowy UE dostarcza SITCEN informacje wojskowych. I na podstawie tych informacji oraz zebranych przez siebie danych jednostka ta również przygotowuje alternatywne scenariusze działania w odniesieniu do sytuacji kryzysowych dla Komitetu Wojskowego oraz Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Centrum ponadto utrzymuje kontakty z podobnymi centrami sytuacyjnymi w ramach NATO, OBWE oraz ONZ. Centrum Sytuacyjne dysponuje niewielkim personelem, który operuje 24 godziny na dobę, na zasadzie dyżurów oficerów. Centrum otrzymuje potrzebne dane z Centrum Satelitarnego w Torrejon w Hiszpanii, które zostało przejęte od Unii Zachodnioeuropejskiej. Według Solany, Centrum Sytuacyjne stanowi stadium embrionalne zdolności wywiadowczych UE.

Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysami (CIVCOM)

Prezydencja portugalska w pierwszej połowie 2000 r. w oparciu o spis inwentarzowy cywilnych zasobów odpowiedzi na konflikt, pozostających w gestii państw członkowskich oraz na poziomie Unii, wyróżniła cztery obszary priorytetowe w zakresie cywilnego zarządzania kryzysami. Nad rozwojem zdolności unijnych w tych obszarach (policja cywilna, rządy prawa, cywilna administracja, ochrona cywilna) miano się skoncentrować i dla wsparcia tych działań postanowiono utworzyć przy Sekretariacie Rady UE, Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Sytuacjami Kryzysowymi (CIVCOM). Formalnie organ ten powołała do życia decyzja Rady UE z 22 maja 2000 r., a zebrał się na pierwszym posiedzeniu 16 czerwca 2000 r. W jego skład wchodzą po jednym reprezentancie każdego państwa członkowskiego oraz Komisji Europejskiej. Formalnie CIVCOM składa raporty Radzie Stałych Reprezentantów (COREPER), w praktyce jednak silniejsze są jego powiązania z Komitetem Politycznym i Bezpieczeństwa, któremu dostarcza informacji i od którego otrzymuje wskazówki. Jego zadaniem jest koordynowanie wszystkich narodowych agend zajmujących się zadaniami cywilnego zarządzania kryzysowego. Zaraz po utworzeniu zajął się kontynuowaniem, rozpoczętego jeszcze przed szczytem w Helsinkach, spisu inwentarzowego zdolności i zasobów koniecznych dla cywilnego zapobiegania i opanowywania kryzysów, zarówno na poziomie unijnym, jak i narodowym. Na przykład w odniesieniu do pierwszego priorytetowego obszaru, policji cywilnej, CIVCOM korzystając z wiedzy ekspertów III filaru UE, wspierał rozwój zdolności w tym obszarze poprzez określenie wspólnych kryteriów selekcji personelu policyjnego i porozumienie się co do wspólnych standardów ich szkolenia (udział CIVCOM w pozostałych obszarach, w rozdziale dotyczącym cywilnego zarządzania kryzysami).

Rozdział III. Finansowanie unijnych operacji.

Finansowanie operacji, jako oddzielne (jakkolwiek nie do końca pozwalające się odseparować) od finansowania zdolności, stanowi ważny element oddziałujący na efektywność funkcjonowania WEPBiO, a tym samym na spójność funkcjonowania całości WPZiB. Zagadnienie to nabrało szczególnego znaczenia, gdy Unia zaangażowała się w pierwsze w swej historii operacje opanowywania konfliktów: Misję Policyjną w Bośni i Hercegowinie (od stycznia 2003 r.), Operację Concordia w Macedonii (od marca 2003 r.), a ostatnio, niespodziewanie, Operację Artemida w Demokratycznej Republice Konga (czerwiec 2003 r.). Mimo, że misje to różne w swej naturze i zakresie, mogą one stanowić punkt odniesienia dla określenia stałych i efektywnych zasad finansowania tego rodzaju operacji w przyszłości, jako że UE takich jeszcze nie wypracowała. Punkt odniesienia a nie wzór, gdyż finansowanie wyżej wymienionych misji ma charakter rozwiązań ad hoc, do ostatniego momentu przedstawiających szereg niewiadomych dla państw wnoszących swój wkład, które nie mogą stanowić ram finansowych dla tego typu operacji na przyszłość. Tym bardziej, stałe i przejrzyste zasady finansowania operacji w odniesieniu zarówno do członków UE, jak i państw trzecich powinny zostać wypracowane, jeśli Unia zamierza podjąć się operacji zarządzania kryzysowego o dużo szerszym charakterze i większym zaangażowaniu środków (jak na przykład przejęcie natowskiej misji SFOR w Bośni i Hercegowinie) niż przeprowadzone dotychczas niewielkie misje.

Traktat z Maastricht, powołując do życia WPZiB, ogólnie regulował zasady finansowania w ramach II filaru. Artykuł J.11 TUE dzielił wydatki ponoszone w ramach WPZiB na dwie części:

- wydatki administracyjne, związane z codziennym funkcjonowaniem instytucji WPZiB, które pokrywane mają być z budżetu Wspólnot Europejskich oraz

- wydatki operacyjne, spowodowane realizacją postanowień z zakresu WPZiB, które, w zależności od jednomyślnej decyzji Rady UE, mogą również obciążać budżet wspólnotowy albo pokrywać je będą państwa członkowskie „zgodnie z kluczem, który zostanie ustalony”.

Podział wydatków na dwie kategorie był dosyć niejasny, gdyż zgodnie z Traktatem z Maastricht, jedyna różnica między wydatkami administracyjnymi a operacyjnymi polegała na tym, że pierwsze dotyczyły instytucji w ramach Tytułu V TUE, drugie natomiast spowodowane były realizacją postanowień tego Tytułu. Ze względu na to nieprecyzyjne określenie granic między kategoriami wydatków, możliwe stało się nadużywanie prawa do interpretacji w tej dziedzinie przez Radę. W przypadku rozszerzającej interpretacji tych postanowień, i tak często działo się w praktyce, wszystkie lub większość wydatków związanych z realizacją wspólnego działania, mogły być uznane jako wydatki administracyjne pokrywane z budżetu wspólnotowego, gdyż Rada UE, organ reprezentujący interesy państw członkowskich, zadecydowała o zaszeregowaniu tych wydatków jako wydatki na instytucje wynikające z postanowień TUE, a nie z realizacji tych postanowień.

Traktat Amsterdamski, wprowadzając misje petersberskie, po pierwsze poszerzył zakres ewentualnych wydatków operacyjnych, a po drugie dodał do WPZiB wymiar wojskowy (chociaż nie była to jeszcze Wspólna Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, powołana do życia na szczycie w Helsinkach w czerwcu 1999 r.). W związku z powyższym Traktat Amsterdamski zmodyfikował artykuł J.11 TUE (artykuł 28 skonsolidowanej wersji TUE), zmieniając istotnie zasady finansowania WPZiB. Postanowienia dotyczące wydatków administracyjnych nie zostały zmienione, natomiast zdecydowano, że wydatki operacyjne również będą pokrywane z budżetu wspólnotowego (jednak pod oddzielnym nagłówkiem na WPZiB), z dwoma wyjątkami:

- w przypadku wydatków wynikających z działań o implikacjach militarnych lub dotyczących spraw obronności oraz,

- jeśli jednomyślnie zadecyduje tak Rada.

W odniesieniu do tych dwóch sytuacji wydatki operacyjne mają spocząć na państwach członkowskich, odpowiednio do wielkości ich produktu narodowego brutto, chyba że Rada, stanowiąc jednomyślnie, postanowi inaczej. Jeżeli państwo członkowskie skorzystało z przewidzianego w art. 23 ustęp 1 TUE „konstruktywnego wstrzymania się od głosu” w odniesieniu do działań o implikacjach militarnych lub dotyczących spraw obronności, nie będzie ponosiło kosztów jego realizacji.

Tuż po wejściu Traktatu Amsterdamskiego w życie, 6 maja 1999 r. doszło do zawarcia porozumienia międzyinstytucjonalnego na temat przyszłego finansowania WPZiB. Przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i Rady ustalili, że wydatki w tym obszarze, ze względu na swój specyficzny charakter (potrzeba wydzielenia pewnego marginesu manewru, poufności, odwołania się do możliwości narodowych), traktowane będą inaczej niż te, które w sposób konieczny wynikają z Traktatu Rzymskiego lub innych aktów przyjętych zgodnie z nim. W związku z tym ustalono, że co roku wspomniane instytucje muszą porozumieć się co do ogólnej sumy planowanych wydatków operacyjnych w ramach WPZiB z budżetu wspólnotowego na rok następny oraz rozdziału tej sumy na określone niżej sekcje budżetu. Będą to tzw. wydatki nie-obligatoryjne, przyjmowane w wyniku wspólnej decyzji Rady i Parlamentu. W budżecie wspólnotowym, pod rozdziałem WPZiB, wszystkie wydatki operacyjne umieszczone będą według sześciopunktowej struktury, która odpowiednio obejmuje koszty:

- obserwowania i organizowania wolnych wyborów i innych działań związanych z procesami transformacji demokratycznej,

- funkcjonowania wysłanników UE,

- zapobiegania konfliktom, umacniania pokoju i bezpieczeństwa,

- wspierania procesów rozbrojeniowych,

- uczestnictwa w konferencjach międzynarodowych,

- działań pilnych i nieprzewidzianych.

Te ostatnie nie mogą jednak przekroczyć 20% ogólnej sumy wydatków w ramach rozdziału WPZiB budżetu wspólnotowego.

Każdy z wyżej wymienionych punktów będzie zawierał wydatki wynikające z trzech rodzajów decyzji: decyzji już przyjętych, z decyzji jeszcze nie przyjętych, ale przewidywanych oraz decyzji dotyczących działań w czasie przyjmowania budżetu na przyszły rok finansowy nieprognozowanych. Komisja Europejska zachowuje prawo, w ramach danego działania WPZiB, do autonomicznych przesunięć środków między wspomnianymi punktami rozdziału WPZiB budżetu wspólnotowego dla zapewnienia odpowiednio szybkiej implementacji takiego działania. W przypadku, gdyby ogólna wysokość budżetu WPZiB, w trakcie trwania roku budżetowego, okazała się niewystarczająca na pokrycie wszystkich wydatków, Rada i Parlament zajmą się jak najszybciej poszukiwaniem rozwiązania takiego problemu, w oparciu o propozycje Komisji.

Ponadto Rada i Komisja uzgodniły zasady konsultowania oraz informowania Parlamentu na temat finansowych skutków działań podejmowanych w ramach WPZiB, obejmujące między innymi regularne raporty czy prognozy finansowe.

To porozumienie międzyinstytucjonalne weszło w życie 1 stycznia 2000 r. Jednak szybko stało się jasne, że zarówno Rada, jak i następujące po sobie Prezydencje, ociągały się z dostarczaniem Parlamentowi Europejskiemu na czas, tzn. co kwartał, wspomnianych w porozumieniu raportów i prognoz finansowych. Kolejne tarcia dotyczące finansowania WPZiB doprowadziły do następnego kompromisu, osiągniętego w listopadzie 2002 r. Zgodnie z nim Rada zgodziła się przesyłać Parlamentowi natychmiastową (w ciągu 5 roboczych dni) i całościową ocenę przewidywanych kosztów, skoro tylko decyzja w ramach WPZiB, pociągająca za sobą wydatki, zostanie przyjęta. W porozumieniu stwierdzono, że każdego roku, przed 15 czerwca, Rada ma przedkładać Parlamentowi Europejskiemu dokument zawierający „główne aspekty i podstawowe wybory w ramach WPZiB”, wraz z implikacjami dla budżetu wspólnotowego. Te uzgodnienia dotyczą wszystkich decyzji podejmowanych w ramach II filara, także, po raz pierwszy, tych odnoszących się do Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.

Ponadto, porozumienie to dotyczyło unijnego budżetu na rok 2003. Wydatki operacyjne w ramach WPZiB zostały zwiększone z planowanych 30 do 47,5 mln €, co wiązało się z wydatkami na mającą się rozpocząć w styczniu 2003 r. Misję Policyjną UE (MP UE) w Bośni i Hercegowinie.

Przygotowania do realizacji Misji Policyjnej UE w BiH, rozpoczęte już w pierwszej połowie 2002 r., przyczyniły się do zdynamizowania dyskusji w Radzie na temat konkretnych sposobów finansowania operacji o implikacjach militarnych lub dotyczących spraw obronności. Mimo, że Misja Policyjna UE w Bośni i Hercegowinie miała stanowić operację cywilnego zarządzania kryzysami, to była postrzegana jako pierwszy krok do większego zaangażowania UE na Bałkanach, którego następstwem będzie przejęcie wojskowej misji NATO w Macedonii, a być może następnie dużo poważniejszej wojskowej operacji SFOR w BiH.

Państwa członkowskie UE były podzielone co do tego, jak finansowanie takich operacji powinno wyglądać. Państwa Beneluksu, Francja i Grecja opowiadały się za jak najszerszym zakresem wydatków pokrywanych wspólnie, argumentując, że WEPBiO dla swej skuteczności wymaga maksimum solidarności w pokrywaniu wydatków. Natomiast Niemcy, Wielka Brytania i kraje neutralne, chcące utrzymać maksimum kontroli na swymi wkładami w operacje militarne, opowiadają się z kolei za jak najszerszym stosowaniem zasady „płaci ten, do kogo wydatki należą” („costs lie where they fall”), tzn. że dane państwo pokrywa koszty związane z wydzielonymi przez siebie do unijnej operacji siłami. Niemcy dodatkowo obawiały się, że w przypadku szerokiego stosowania zasady „wspólnych kosztów”, one za to najwięcej zapłacą (w związku z wielkością niemieckiego PNB). Po ciężkich targach między państwami członkowskimi, w maju 2002 r. na posiedzeniu Rady ds. Ogólnych osiągnięto wstępne porozumienie dotyczące finansowania operacji o implikacjach militarnych lub dotyczących spraw obronności.

Według tego porozumienia, zawartego we Wnioskach Prezydencji na szczyt w Sewilli, koszty operacji podzielono na dwie kategorie: tzw. koszty wspólne (common costs) oraz tzw. koszty indywidualne (individual costs). Koszty wspólne (w porozumieniu zdefiniowane jedynie jako koszty, które nie mogą być przypisane indywidualnym państwom biorącym udział w operacji), obejmują wydatki związane z kwaterami dla misji pod przewodnictwem UE (tzn. koszty transportu, administracji, lokalnego zatrudnionego personelu, łączności, zakwaterowania personelu sztabu) oraz koszty wsparcia sił operacyjnych, jako całości (tzn. infrastruktura, opieka medyczna). Na koszty wspólne, zgodnie z Traktatem Amsterdamskim, składają się wkłady państw członkowskich odpowiednio do wielkości ich produktu narodowego brutto, jeśli Rada jednomyślnie nie zadecyduje inaczej. Rada będzie decydować w odniesieniu do każdej misji z osobna, czy koszty transportu sił biorących udział w misji oraz ich zakwaterowania będą wchodziły w skład kosztów wspólnych. Wszystkie pozostałe koszty są traktowane jako koszty indywidualne, finansowane przez państwa członkowskie na zasadzie „płaci ten, do kogo wydatki należą”.

Do powyższych ustaleń należy dodać formułę tzw. konstruktywnego wstrzymania się od głosu, zawartą w artykule 23 ust. 1 TUE (wersja skonsolidowana). Na podstawie artykułu 28 skonsolidowanej wersji TUE, państwa członkowskie, których przedstawiciele w Radzie złożyli formalne oświadczenie na podstawie artykułu 23 TUE, nie są zobowiązane do wnoszenia wkładu w finansowanie operacji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne.

Ponadto we Wnioskach Prezydencji stwierdzono, że porozumienie jest przejściowe i jego pełna rewizja nastąpi po tym, jak zakończy się pierwszy operacja, której postanowienia porozumienia dotyczą lub przed czerwcem 2004 r., bądź wcześniej, jeśli będzie trzeba.

Powyższe rozwiązania stwarzają ogólną ramę dla finansowania misji o implikacjach militarnych lub dotyczących spraw obronności wojskowych, jednak konieczne jest przedyskutowanie i rozwiązanie innych, bardziej konkretnych kwestii, które powyższe porozumienie również wymienia. Należą do nich:

- potrzeba utworzenia oddzielnego budżetu WEPBiO dla finansowania wspólnych kosztów,

- rozważenie sposobów uregulowania kosztów po zakończeniu operacji, w przypadku gdy ze wspólnej puli finansowej sfinansowano działania, które mają być sfinansowane przez kraje członkowskie.

- rozważenie możliwości powołania „funduszy przygotowawczego”, dla wspólnych kosztów związanych z przygotowaniem operacji,

- zasady wnoszenia wkładu finansowego przez kraje trzecie,

- zasady utrzymania sprzętu zakupionego ze wspólnych środków.

Nie doszło jeszcze do uzgodnienie trwałych, a nie określonych ad hoc, jak to miało miejsce w przypadku Misji Policyjnej UE w Bośni i Hercegowinie, zasad finansowania cywilnych operacji zarządzania kryzysami. W przypadku niewojskowych misji pod przewodnictwem UE, istotną kwestią jest odpowiednia koordynacja cywilnej operacji (np. misji policji cywilnej UE, jak to ma miejsce w Bośni i Hercegowinie) w ramach WPZiB, z wspierającymi ją krótkoterminowymi działaniami w tym zakresie podejmowanymi przez Komisję Europejską (organ odpowiedzialny za po-konfliktową odbudowę gospodarczą). Ponadto duże znaczenie w tej kwestii ma fakt, że do czasu rozwoju cywilnych zdolności zarządzania kryzysami w ramach II filaru, Komisja odgrywała zasadniczą rolę w odniesieniu do finansowania cywilnych aspektów odpowiedzi na konflikt UE. Rada UE zaproponowała rozwiązanie, szczególnie wspierane przez Francję i Wielką Brytanię (jako zwolenników zachowania pełnej kontroli nad wydatkami w ramach WPZiB), według którego w odniesieniu do każdej operacji cywilnego zarządzania kryzysami tworzone byłyby specjalne fundusze, poza budżetem wspólnotowym, z których konieczne wydatki z taką misją się wiążące, bez zbędnych ograniczeń proceduralnych i budżetowych, byłyby ponoszone. Do takiego funduszu państwa członkowskie wnosiłyby swe wkłady odpowiednio do wysokości swego PNB. Oznaczałoby to pozbawienie Komisji części obecnych uprawnień w odniesieniu do cywilnych aspektów zarządzania kryzysowego. Podobnie Parlament Europejski, który ma uprawnienia w odniesieniu do budżetu wspólnotowego, straciłby wpływ na tego typu wydatki, pozostające poza unijnym budżetem. W związku z tym Komisja Europejska obstaje przy utrzymaniu tego typu wydatków operacyjnych w ramach budżetu wspólnotowego, czyli zgodnie z uregulowaniami traktatowymi (wszystkie wydatki operacyjne, oprócz tych o implikacjach wojskowych lub dla obronności, finansowane są z budżetu wspólnotowego).

Do chwili obecnej w odniesieniu do powyższych kwestii brak stałych uregulowań. Nie czyni to prowadzenia misji pod przewodnictwem UE niemożliwym, jednak z pewnością jest to czynnik, który nie przyczynia się do podwyższenia szybkości i efektywności podejmowanych działań.

Rozdział IV. Rozwój zdolności operacyjnych zarządzania kryzysowego UE.

Zdolności wojskowe.

Wnioski z doświadczeń bałkańskich (wspomnianych na wstępie tej pracy) dla państw członkowskich UE płynęły takie, że państwa te powinny wziąć na siebie większą odpowiedzialność w zakresie utrzymania pokoju i bezpieczeństwa, jeśli nie w skali globalnej, to przynajmniej w swoim najbliższym otoczeniu. W tym celu koniecznym wydawało się podjęcie konkretnych działań służących wzmocnieniu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej oraz stworzeniu realnych zdolności i zasobów do podejmowania akcji z użyciem środków militarnych niezależnie od tego czy Stany Zjednoczone i NATO będą w takie działania zaangażowane czy nie. Nie miało to oznaczać odejścia od dotychczasowych zasad, takich jak założenie, że wzmocnienie polityki bezpieczeństwa w ramach UE nie może naruszać solidarności transatlantyckiej, a co za tym idzie, podstawą bezpieczeństwa europejskiego pozostaje nadal NATO, ponoszące wyłączną odpowiedzialność za wspólną obronę na podstawie artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Mimo deklarowanej woli współpracy w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony oraz oczywistych dowodów na nieadekwatność znajdujących się w dyspozycji EU środków niezbędnych dla realizacji celów tej polityki, aż do 1998 r. Unia Europejska i jej państwa członkowskie koncentrowały się bardziej na wyrażaniu ambicji, niż na podejmowaniu konkretnych działań, służących realizacji tych zamierzeń.

Powszechnie przyjmuje się, że miejscem, w którym została zapoczątkowana późniejsza Wspólna Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony było brytyjsko-francuskie spotkanie na szczycie w St-Malo w grudniu 1998 r. Przyjęta wówczas „Deklaracja w sprawie obrony europejskiej” prezentowała stanowisko tych dwóch krajów w kwestii europejskich zdolności obronnych, jak się także okazało, wyznaczyła podstawowy kierunek poszukiwań w tym obszarze na następne lata. Prowadzone w okresie późniejszym dyskusje koncentrowały się, bowiem na konkretyzacji projektu z St-Malo i nad uzgodnieniem sposobu wprowadzenia w życie uzgodnionych tam rozwiązań. To ogromne znaczenie spotkania przywódców tych dwóch państw dla całej Unii, wiązało się z ich pozycją na arenie tej organizacji, jak i na szerokiej arenie międzynarodowej. Poważniejsze zmiany w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa nie byłyby możliwe bez poparcia ze strony, strzegącej zasady solidarności transatlantyckiej, Wielkiej Brytanii. Państwo to, dysponujące w pełni zawodową, najnowocześniejszą w Europie i przygotowaną głównie do operacji poza granicami (out-of-area) armią, było zawsze, obok Francji, drugiej siły militarnej w UE, uważane za potencjalnego lidera WPZiB. Do czasu konfliktu kosowskiego, który po raz kolejny obnażył nieadekwatność unijnych zdolności odpowiedzi na konflikty, a w głównej mierze brak efektywnych środków wojskowych, Wielka Brytania, w opozycji do stanowiska francuskiego, sprzeciwiała się rozwojowi wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w ramach UE, obawiając się osłabienia NATO. Dopiero doświadczenia, nazywane niekiedy „kosowskim Rubikonem”, spowodowały zmianę tego negatywnego nastawienia. Cała dyskusja w łonie UE dotycząca rozbudowy jej zdolności militarnych była, i jest w dalszym ciągu, podzielona między zwolenników większej bądź też mniejszej niezależności od Waszyngtonu, z Francją i Wielką Brytanią na obu jej końcach.

Wynik porozumienia z St-Malo był w istocie rozwiązaniem kompromisowym, godzącym stanowisko Paryża i Londynu. Stwierdzono, co najważniejsze, że Unia musi mieć możliwość podejmowania autonomicznych działań w obliczu kryzysów międzynarodowych, dysponując siłami wojskowymi i możliwością ich użycia. Realizując zadania w zakresie wspólnej obrony, państwa członkowskie będą działać w ramach instytucjonalnych Unii Europejskiej. Wzmocnienie europejskiej solidarności w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony musi się odbywać z uwzględnieniem różnych odniesień tych państw do NATO. Ponadto stwierdzono, że UE musi mieć możliwość analizowania sytuacji, dysponować odpowiednimi źródłami informacji, posiadać zdolność planowania strategicznego w celu podejmowania decyzji i działań nawet wówczas, gdy nie będzie w nich uczestniczył Sojusz Północnoatlantycki. Wreszcie, Unia potrzebuje sił zbrojnych, które będą w stanie przeciwstawić się nowym zagrożeniom.

Kompromis brytyjsko-francuski, określający główne zasady rozwoju nowej koncepcji bezpieczeństwa, został wkrótce wsparty przez Amerykanów podczas jubileuszowego szczytu NATO w Waszyngtonie, w kwietniu 1999 r. Szczyt waszyngtoński, wychodząc z założenia, że wzmocnienie europejskiej zdolności w wymiarze wojskowym wspomoże Sojusz Północnoatlantycki w dostosowaniu się do wyzwań XXI wieku, zaaprobował postanowienia z St-Malo, dotyczące uzyskania przez UE zdolności do autonomicznych działań wojskowych i prowadzenia tego typu operacji w sytuacji, kiedy Sojusz jako całość nie będzie się w nie angażował. Artykuł 10 Komunikatu Końcowego z Waszyngtonu, odnosząc się do decyzji podjętych na spotkaniu ministerialnym Rady Północnoatlantyckiej w Berlinie, w czerwcu 1996 r., kiedy to NATO przystało na możliwość użycia w operacjach prowadzonych przez Unię Zachodnioeuropejską zdolności i zasobów Sojuszu (stąd koncepcję taką w odniesieniu do UE, zaczęto określać w skrócie mianem Berlin Plus), zaakceptował dostęp UE do wspólnych zdolności i zasobów Sojuszu, w przypadku operacji, w których NATO jako całość nie będzie zaangażowane. Przyjęte w tym zakresie ustalenia między NATO i UE powinny tej drugiej zapewnić przede wszystkim dostęp do systemu planowania NATO.

Idee rozwoju europejskiego bezpieczeństwa i obrony zgodne z założeniami deklaracji z St-Malo, wsparte przez konkluzje szczytu waszyngtońskiego, znalazły wyraz w postanowieniach przyjętych na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kolonii, 3-4 czerwca 1999 r. Wtedy to po raz pierwszy w oficjalnych dokumentach Unii Europejskiej pojawiły się sformułowania mówiące o wspólnej europejskiej polityce dotyczącej bezpieczeństwa i obrony (common European policy on defence and security). Podczas szczytu przyjęto dwa dokumenty: Deklarację Rady Europejskiej w sprawie wzmocnienia Wspólnej Europejskiej Polityki dotyczącej Bezpieczeństwa i Obrony oraz raport Prezydencji niemieckiej w tej sprawie.

W Deklaracji szefowie państw i rządów państw członkowskich UE stwierdzili, że „ Unia Europejska powinna odgrywać pełniejszą rolę na arenie międzynarodowej. W tym celu, zostanie ona wyposażona w konieczne środki i zdolności, dzięki którym będzie mogła podjąć się działania w ramach wspólnej europejskiej polityki dotyczącej bezpieczeństwa i obrony.”

Z Deklaracji ponadto wynikało, że istotą rozwoju tej polityki będzie przede wszystkim zwiększenie zdolności w zakresie planowania i realizacji autonomicznie podejmowanych misji petersberskich. Jednak, co mocno podkreślono, nie może to prowadzić do uszczerbku dla funkcjonowania NATO oraz powinno być realizowane w pełnej zgodności z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych. Sojusz Północnoatlantycki ma pozostać podstawą w zakresie gwarancji zbiorowej obrony europejskich państw do niego należących. Stwierdzono również za konieczne włączenie do UE tych funkcji Unii Zachodnioeuropejskiej, które okażą się niezbędne do wypełniania przez Unię nowych zobowiązań związanych z podejmowaniem i prowadzeniem misji petersberskich. W takim przypadku „UZE jako organizacja zakończyłaby swoją misję”.

W tym miejscu należy nadmienić, że powyższe postanowienia dotyczące zwiększenia zdolności w zakresie prowadzenia misji petersberskich, roli NATO oraz możliwości rozwiązania UZE miały istotne znaczenie nie tylko dla przyszłego kształtu tworzonej WEPBiO, ale także dla całości WPZiB. Należało je traktować jako zapowiedź niepodejmowania się przez UE, przez czas nieokreślony, rozbudowy zdolności w zakresie drugiego członu Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a więc wspólnej obrony w ramach UE. Rada Europejska zebrana w Kolonii ograniczyła zadania unijnej polityki w zakresie bezpieczeństwa do realizacji misji petersberskich, nie wspominając nic o wspólnej obronie. Ponadto, wbrew postanowieniom z Amsterdamu, zakładającym stopniową integrację UZE z UE, w Kolonii upoważniono Radę ds. Ogólnych do przygotowania warunków i określenia trybu włączenia do UE nie całej UZE, ale jedynie „tych funkcji UZE, które będą niezbędne UE w wypełnianiu jej nowej odpowiedzialności w dziedzinie misji petersberskich”. Natomiast nie wspomniano o przejęciu w ramy Unii Europejskiej zobowiązań zbiorowej samoobrony wynikających z artykułu 5 zmodyfikowanego Traktatu Brukselskiego, stanowiącego podstawę prawną UZE. Decyzje te wyznaczyły więc wyraźną linię podziału między operacjami zarządzania kryzysowego (misjami petersberskimi), w których NATO nie mogłoby lub nie chciałoby z jakiś względów uczestniczyć, realizowanymi przez Unię, a wspólną obroną podległą wyłącznie Sojuszowi Północnoatlantyckiemu.

W raporcie Prezydencji dotyczącym wzmocnienia Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, przyjętym w Kolonii, niemal w całości poświęconym rozwijaniu zdolności do pełnienia misji petersberskich, stwierdzono, że Unia powinna skupić swe wysiłki na uzyskaniu odpowiednich zdolności wojskowych oraz odpowiednich struktur decyzyjnych w odniesieniu do obszaru, w którym, jak stwierdza raport, unijna zdolność do działania jest najbardziej pożądana, to znaczy w odniesieniu do rozwiązywania konfliktów w zakresie misji petersberskich. Raport przyjął, jako podstawowy warunek skuteczności takich operacji, konieczność zapewnienia UE niezbędnej zdolności w zakresie politycznej kontroli i strategicznego kierownictwa nad tego typu działaniami. Ponadto, zdaniem Prezydencji niemieckiej niezbędne będzie wyposażenie UE w odpowiednie zdolności w zakresie analizy sytuacji, wywiadu oraz planowania strategicznego. Osiągnięcie tych zdolności będzie wymagać wykorzystania istniejących organów lub powołanie nowych. Raport kładł nacisk na wykorzystanie spotkań, regularnych lub ad hoc, Rady ds. Ogólnych, w których, w miarę potrzeby, mogliby uczestniczyć ministrowie obrony państw członkowskich oraz utworzenie w Brukseli nowych, stałych ciał, takich jak: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa złożony z przedstawicieli państw członkowskich, kompetentnych w dziedzinie polityczno-wojskowej; podległy mu Komitet Wojskowy doradzający w sprawach wojskowych; Sztab Wojskowy wraz z centrum sytuacyjnym oraz ośrodkiem satelitarno-analitycznym (zdaniem Prezydencji niemieckiej pomocne w tym względzie byłoby przejęcie od UZE Centrum Satelitarnego i Instytutu Studiów nad Bezpieczeństwem).

Wszyscy członkowie UE opowiedzieli się za koniecznością powołania odpowiednich sił, łącznie z kwaterami dowódczymi z odpowiednim personelem, które będą mogły być wykorzystywane dla wojskowych operacji zarządzania kryzysowego. Jednak, co podkreślono, utworzenie tego rodzaju sił nie powinno w żadnym wypadku prowadzić do niepotrzebnego dublowania funkcji NATO. Ustalono, że w celu realizacji misji petersberskich Unia każdorazowo decydować będzie, czy w danym przypadku przeprowadzić operacje z wykorzystaniem środków i zdolności NATO czy też nie. Rada Europejska w Kolonii uznała jako niezbędne warunki przyszłej skutecznej współpracy w ramach WEPBiO, umożliwienie udziału w przewidywanych operacjach zarządzania kryzysowego europejskim sojusznikom NATO nie będącym członkami UE oraz zapewnienie efektywnej sposobów konsultacji i współpracy z NATO.

Rezultaty szczytu w Kolonii miały przełomowe znaczenie. Dokumenty przyjęte przez Radę Europejską były pierwszymi oficjalnymi unijnymi dokumentami, zaaprobowanymi przez wszystkie państwa członkowskie, które przedstawiały kierunek rozwoju WEPBiO i stanowiły dla niego dogodną płaszczyznę. Szczególne znaczenie miała tu decyzja o wyposażeniu UE w zdolności do autonomicznego reagowania Unii na konflikty międzynarodowe oraz towarzyszące jej postanowienia w zakresie powołania odpowiednich sił, zdolnych do realizacji wojskowych operacji zarządzania kryzysowego.

Kolejny krok milowy w rozwoju WEPBiO stanowiło spotkanie Rady Europejskiej w Helsinkach, odbyte 10-11 grudnia 1999 r. O ile w Kolonii nakreślono kierunek i ogólne zasady rozwoju WEPBiO, to decyzje z Helsinek nadały tym postulatom bardziej konkretny, materialny kształt. W dużo precyzyjniejszy i bardziej szczegółowy sposób określono cele, których realizacja miała pozwolić Unii na szybkie i efektywne działanie w obszarze zarządzania kryzysowego. Podstawowe decyzje w tych kwestiach znalazły się we wnioskach kończącej urzędowanie Prezydencji fińskiej oraz dołączonych do niej dwóch raportach: pierwszym, w sprawie zaawansowania prac Prezydencji odnośnie do wzmocnienia Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony oraz drugim, w sprawie pozamilitarnego opanowywania kryzysów w Unii Europejskiej.

W celu realizacji zadań petersberskich, opierając się na wytycznych z Kolonii i wykorzystując raporty poszczególnych Prezydencji, w Helsinkach postanowiono przede wszystkim wzmocnić europejską zdolność wojskową. W związku z tym państwa członkowskie Unii narzuciły sobie tzw. Cel Strategiczny (Headline Goal), w którym stwierdzały, że współdziałając w operacjach pod przewodnictwem UE, począwszy od 2003 r. będą gotowe do wystawienia w ciągu 60 dni i utrzymania, przez co najmniej rok, sił wojskowych o wielkości od 50 do 60 tys. osób, zdolnych do podjęcia wszystkich rodzajów misji petersberskich, tzw. Sił Szybkiego Reagowania (Rapid Reaction Forces). Siły te powinny być samowystarczalne pod względem wojskowym, dysponować nieodzownymi zdolnościami w zakresie dowodzenia i kontroli, wywiadu, logistyki oraz innych służb wsparcia, a dodatkowo, w razie potrzeby, powinny zostać uzupełnione elementami lotnictwa i marynarki wojennej. Miały też zostać wystawione mniejsze jednostki, zdolne do szybkiej reakcji, które mogłyby być rozmieszczone w czasie o połowę krótszym niż wspomniane powyżej 60 dni.

W związku ze zdefiniowaniem Celu Strategicznego wśród opinii publicznej w Europie i za oceanem pojawiły się obawy, że oto powstanie stała armia europejska, która, z jednej strony zakwestionuje konieczność istnienia NATO (armia europejska będzie stanowić podstawę wspólnej obrony państw UE), a z drugiej strony, będzie pociągać za sobą zrzeczenie się w pewnym stopniu suwerenności przez państwa UE, tę armię tworzące. Otóż nic podobnego nie miało miejsca. Realizacja Celu Strategicznego będzie polegać na wydzieleniu przez państwa członkowskie formacji wojskowych do określonych operacji, nie są to oddziały stałe. Unia jako siła militarna zaistnieje dopiero wtedy, gdy pojawi się kryzys, w który państwa członkowskie UE zechcą się zaangażować.

Równocześnie dążenie do stworzenia zdolności wojskowych w ramach Unii Europejskiej nie ma nic wspólnego z tworzeniem konkurencji dla NATO. Chodzi o poprawę ogółu europejskich zdolności wojskowych, a przez to, o wzmocnienie europejskiego filaru NATO i wnoszenie efektywniejszego wkładu w operacje prowadzone przez Sojusz. Unia Europejska nie dąży do stworzenia stałych sił reagowania, ale chce mieć zdolność do mobilizacji sił w odpowiedzi na konkretne sytuacje, w oparciu o istniejące zdolności i na zasadzie dobrowolnego udziału. Poza tym, Unia Europejska nie będzie zaangażowana w obronę zbiorową, ale w operacje zarządzania kryzysowego (zadania petersberskie), gdy NATO jako całość nie będzie zaangażowane. Aby uniknąć niepotrzebnego powielania, nie planuje się na potrzeby europejskie tworzenia nowych kwater dowodzenia, które byłyby dodatkiem do istniejących kwater narodowych i międzynarodowych. W zamian za to, planuje się wykorzystanie elementów zintegrowanej struktury dowodzenia NATO, albo korzystanie z kwater udostępnionych przez państwa, które podpisały się pod Celem Strategicznym.

W odniesieniu do zdolności podejmowania decyzji w ramach WEPBiO, niezbędnych, jak to zaznaczono w Kolonii, dla efektywnego planowania i prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego, Rada Europejska w Helsinkach podjęła decyzje o powołaniu nowych organów politycznych i wojskowych. Poza potwierdzeniem decyzji z Kolonii w sprawie odbywania wspólnych posiedzeń ministrów spraw zagranicznych i ministrów obrony państw członkowskich UE, w ramach spotkań Rady ds. Ogólnych, kiedy ta omawiać będzie sprawy dotyczące WEPBiO, postanowiono, że przy Radzie UE powstaną następujące, stałe ciała polityczne i wojskowe, których ustanowienie nie będzie wymagało nowelizacji postanowień traktatowych:

- Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa,

- Komitet Wojskowy,

- Sztab Wojskowy.

Aby umożliwić jak najszybsze wdrożenie całości postanowień z Helsinek, Rada Europejska zobowiązała Radę UE do powołania do marca 2000 r. odpowiednich struktur tymczasowych: tymczasowego Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa oraz tymczasowego ciała wojskowego dla doradzania powyższemu Komitetowi w sprawach wojskowości. Ponadto, Sekretariat Rady miał zostać wzmocniony o grupę ekspertów wojskowych pochodzących z państw członkowskich UE, które również miałyby wspierać prace nad WEPBiO.

Postanowiono w Helsinkach, że zasadniczy wkład w zapewnienie skuteczności i spójności WPZiB oraz rozwój WEPBiO, ma mieć Sekretarz Generalny/Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB. Ma on być kompetentny w sprawach formułowania, przygotowania i realizacji decyzji politycznych. Pełniąc jednocześnie w okresie przejściowym funkcję Sekretarza Generalnego UZE będzie on również ponosił odpowiedzialność za pełne wykorzystanie potencjału tej organizacji w celu doradzania Radzie zgodnie z artykułem 17 TEU.

Wstępne postanowienia odnośnie dialogu i współpracy między UE a NATO zostały przyjęte. Zdecydowano, że początkowo relacje te będą miały charakter nieformalnych kontaktów Wysokiego Przedstawiciela/Sekretarza Generalnego UE z Sekretarzem Generalnym NATO. Rada Europejska zleciła Prezydencji portugalskiej, wypracowanie stałych zasad konsultacji i współpracy, przy poszanowaniu pełnej przejrzystości w stosunkach UE - NATO.

Udało się uzgodnić ogólne warunki wnoszenia wkładu do operacji pod przewodnictwem UE ze strony państw trzecich, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii podejmowania decyzji przez odpowiednie struktury Unii. Odnośnie sześciu europejskich sojuszników NATO, niebędących członkami UE (Czechy, Węgry, Polska, Islandia, Norwegia, Turcja) postanowiono, że w przypadku, gdy Rada UE podejmie decyzję o przeprowadzeniu operacji zarządzania kryzysowego, prowadzonej z użyciem środków NATO, ich udział zależny będzie od ich własnej decyzji. Natomiast, jeśli Unia będzie prowadzić operacje wyłącznie w oparciu o własne środki, ich udział uzależniony będzie od zaproszenia Rady EU. Inne państwa kandydujące do członkostwa w UE, państwa europejskie zaangażowane w dialog polityczny z Unią (Rosja, Ukraina) oraz inne zainteresowane państwa, po uprzednim zaproszeniu przez Radę, również będą mogły wziąć udział w operacjach pod przewodnictwem UE.

Wszystkie państwa, które potwierdziły swój udział w danej operacji poprzez wniesienie do niej znaczących (nie określono bliżej, jak duży wkład jest rozumiany pod tym słowem) sił wojskowych, będą miały te same prawa i obowiązki w bieżącym prowadzeniu takiej operacji jak państwa członkowskie UE biorące w niej udział. W przypadku podjęcia przez UE operacji, zostanie ustanowiony ad hoc tzw. komitet kontrybutorów (Committee of Contributors), który będzie odgrywał znaczącą role w bieżącym prowadzeniu akcji. Komitet ten ma stanowić główne forum dyskusji odnośnie wszystkich problemów związanych z codziennym zarządzania operacją. Ponadto, ma on być konsultowany przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa odnośnie planów zakończenia operacji i wycofania sił. Rada po konsultacji, będą to konsultacje niewiążące, z Komitetem Kontrybutorów podejmie decyzje o zakończeniu operacji. Wszystkie państwa członkowskie mają obowiązek wziąć udział w takim komitecie bez względu na to czy uczestniczą w operacji czy nie, ale tylko państwa wnoszące wkład (także państwa trzecie) wezmą udział w bieżącym prowadzeniu operacji. Z europejskimi członkami NATO, którzy nie są członkami UE i z innymi państwami kandydatami do akcesji do Unii, zostaną utworzone odpowiednie struktury na rzecz dialogu i informowania o sprawach związanych z polityką bezpieczeństwa i obrony oraz o opanowywaniu kryzysów. W razie kryzysu, struktury te posłużą do konsultowania się w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez Radę.

W ten sposób, w okresie pół roku między szczytem w Kolonii a tym w Helsinkach, UE przeszła z etapu zarysowania ogólnych kształtów WEPBiO do etapu dokładnego jej precyzowania, a następnie miała przejść do jej realizacji. Co istotne, decyzje podjęte w Helsinkach potwierdziły, że NATO będzie odgrywało główną rolę również w odniesieniu do operacji opanowywania kryzysów. Zgodnie z Deklaracją z Helsinek unijne środki i zdolności w tym zakresie powinny być rozwijane bez zbędnego powielania środków i funkcji NATO w tym zakresie, a Unia działając samodzielnie, będzie przeprowadzać operacje petersberskie tylko wówczas, gdy NATO jako całość nie zgłosi gotowości do takiego zaangażowania.

Podczas specjalnej sesji Rady Europejskiej, która odbyła się w marcu 2000 r. w Lizbonie zaaprobowano, na podstawie sugestii ministrów obrony państw członkowskich UE, projekt zorganizowania przed końcem 2000 r. specjalnej konferencji, na której państwa członkowskie przedstawią konkretne oferty swego wkładu w tworzenie sił zarządzania kryzysowego Unii, tak aby wypełnić założenia Celu Strategicznego z Helsinek.

Podczas szczytu w Santa Maria da Feira, w dniach 19-20 czerwca 2000 r. przyjęto całościowy raport Prezydencji portugalskiej dotyczący WEPBiO. W odniesieniu do unijnych zdolności wojskowego opanowywania kryzysów, wspomniany raport dotyczył dwóch głównych zagadnień: 1) określał zasady i warunki uczestnictwa państw trzecich w unijnych działaniach na rzecz rozwiązywania konfliktów, w tym ich aspektów wojskowych i cywilnych, 2) precyzował zasady konsultacji i współpracy między UE a NATO.

Jeśli chodzi o udział państw trzecich w unijnych operacjach wojskowych, postanowiono, że do czasu opracowania stałych procedur w tym względzie, spotkania z wymienioną grupą państw będą stanowiły uzupełnienie spotkań odbywanych jako część wzmocnionego dialogu politycznego w sprawach WPZiB. Natomiast stałe zasady dialogu, konsultacji i współpracy z państwami trzecimi podzielono według dwóch faz, w zależności od rozwoju sytuacji, fazy zwykłej (rutynowej) w czasie pokoju oraz fazy operacyjnej, obejmującej dwa etapy: przedoperacyjny (kiedy rozważane są opcje ewentualnego działania) i operacyjny (rozpoczynający się, gdy Rada podejmie decyzje o przeprowadzeniu operacji i ustanowiony zostaje Komitet Kontrybutorów). W fazie rutynowej procedury, obejmującej wymianę informacji i rozwój dialogu w sprawach WEPBiO, szczególnie ocenę postępu UE w rozwijaniu wojskowych zdolności zarządzania kryzysowego, w ciągu każdej Prezydencji odbywać się będą:

- co najmniej dwa regularne spotkania w formule „UE + 15” (tzn. 6 krajów członkowskich NATO nie będących członkami UE i 9 krajów kandydackich do UE), na odpowiednim szczeblu,

- dwa spotkania w formule „UE + 6” (tzn. 6 krajów członkowskich NATO niebędących członkami UE),

- dodatkowe spotkania, jeśli tak zadecyduje Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa lub Rada.

W fazie przedoperacyjnej, raport nie przewiduje specjalnych form konsultacji, stwierdza jedynie, że konsultacje te będą zintensyfikowane. Natomiast w fazie operacyjnej stosować się będzie zasady ustalone już w Helsinkach (w przypadku podjęcia przez Radę decyzji o rozpoczęciu operacji wyłącznie własnymi środkami, europejscy członkowie NATO niebędący członkami UE (dotyczy to także 9 krajów kandydackich do UE), będą w takiej operacji mogli uczestniczyć tylko na zaproszenie Rady UE, jeśli natomiast będzie to operacja z użyciem środków NATO, ich udział w takiej operacji będzie zależny tylko od ich woli). Państwa będą miały te same prawa i obowiązki w bieżącym prowadzeniu takiej operacji jak państwa członkowskie UE biorące w niej udział.

Te postanowienia spotkały się z mieszaną reakcją ze strony 6 europejskich członków NATO nie będących członkami UE. Najgwałtowniej zareagowała Turcja. Minister spraw zagranicznych tego kraju uznał postanowienia dotyczące zasad konsultacji i udziału członków NATO spoza UE w operacjach unijnych, stawiające Turcje (uczestniczącego od dawna w zachodnich strukturach sojuszniczych od dawna) na tej samej płaszczyźnie, co kraje kandydujące do UE, za daleko niezadowalające.

Turcja, jak i pozostałe kraje z tej szóstki europejskich sojuszników NATO, zanim UE podjęła się rozwoju własnych zdolności wojskowych, uczestniczyła w procesie decyzyjnym w ramach Unii Zachodnioeuropejskiej. UZE stanowiła, jak gdyby pomost pomiędzy pełnymi członkami NATO, członkami UE, a innymi krajami. W Radzie UZE, europejscy członkowie Sojuszu niebędący członkami UE, mieli status członków stowarzyszonych (Turcja, Norwegia, Islandia od 1991r., Polska, Czechy, Węgry od 1999 r.), który pozwalał im, pod pewnymi warunkami, na uczestnictwo w procesie decyzyjnym tej Rady. Oznaczało to tyle, że członkowie stowarzyszeni w praktyce nie mieli prawa weta, jednak w przypadku prowadzenia przez UZE operacji wojskowych, w które wnieśli swe wkłady, mieli oni te same prawa i obowiązki, co pełni członkowie UZE.

Natomiast postanowienia w tej kwestii, wprowadzone w Santa Maria da Feira oznaczały brak wpływu natowskiej „szóstki” spoza UE, na mechanizm decyzyjny dotyczący przeprowadzenia określonej operacji z użyciem zasobów i zdolności NATO, a jedynie udział na równi z państwami UE w codziennym prowadzeniu zainicjowanej już misji, bez prawa głosu odnośnie kontroli politycznej i jej kierunku strategicznego. Zdaniem przedstawicieli władz tureckich, te postanowienia musiały zostać gruntownie przemyślane, tak aby Turcja i inne kraje z tej samej grupy mogły uczestniczyć w konsultacjach w ramach WEPBiO na bieżąco, a nie poprzez wymianę informacji dwa razy na pół roku. Minister spraw zagranicznych Turcji zagroził, że jego rząd może zawetować udostępnienie zasobów NATO Unii Europejskiej, jeśli zostanie on poinformowany o takiej prośbie zaledwie z kilkugodzinnym ostrzeżeniem przed planowanym rozpoczęciem unijnej operacji. Turcja szczególnie obawiała się braku wpływu na ewentualne unijnego zaangażowania na Cyprze, zgodnie z greckimi interesami czy też w innych punktach zapalnych w tureckim sąsiedztwie: na Bliskim Wschodzie, na Kaukazie. Ten turecki sprzeciw był pierwszym sygnałem późniejszych trudności, związanych z podpisaniem porozumienia między UE a NATO odnośnie korzystania przez Unię z zasobów i zdolności natowskich, odnośnie operacji wojskowego zarządzania kryzysami. Pozostałe pięć krajów nie wyrażało swego stanowiska w tak gwałtowny sposób. Dla tzw. Trójki Wyszehradzkiej (Czechy, Polska, Węgry) i Norwegii postanowienia te były do zaakceptowania, chociaż nie w stopniu całkowicie zadowalającym. Fakt, że kraje Trójki Wyszehradzkiej nie wyraziły swych wątpliwości, motywowany był prowadzonymi przez nie w tym czasie negocjacjami akcesyjnymi z UE.

W drugiej kluczowej kwestii, dotyczącej zasad konsultacji i współpracy UE z NATO w zakresie wojskowych aspektów zarządzania kryzysowego, opowiedziano się za rozwojem takich form współpracy, które z jednej strony pozwolą wypracować zasady szybkiego i sprawnego podejmowania decyzji w tym zakresie, z drugiej natomiast będą uwzględniać różny charakter obu organizacji. Mając to na uwadze, raport proponuje wykorzystać w procesie określania wzajemnych stosunków, procedury i mechanizmu funkcjonujące już w stosunkach między NATO a UZE. Silnie została zaakcentowana potrzeba niedyskryminacji państw członkowskich obu organizacji. W związku z powyższym raport proponował utworzenie dla wzajemnych konsultacji i współpracy UE - NATO cztery grupy robocze do spraw:

- bezpieczeństwa (dotyczy wymiany i dostępu do informacji między organizacjami),

- określenia zdolności obu organizacji w zakresie przeprowadzania operacji opanowywania konfliktów przy użyciu środków wojskowych (tak, aby nie zachodziło niepotrzebne dublowanie zdolności, ale by się one wzajemnie uzupełniały),

- warunków dostępu UE do zasobów i zdolności NATO (postanowiono, że porozumienie w tym obszarze powinno być zawarte, zanim unijne zdolności rozwiązywania konfliktów osiągną stan gotowości operacyjnej),

- opracowania ostatecznego porozumienia regulującego stosunki między UE i NATO.

Istotnym krokiem na drodze do wypełnienia przez państwa członkowskie zobowiązań związanych z wyznaczonym w Helsinkach Celem Strategicznym, była odbyta 20 listopada 2000 r. w Brukseli tzw. Konferencja w Sprawie Zobowiązań Dotyczących Zdolności (Capabilities Commitment Conference), na której państwa członkowskie UE zadeklarowały swe dobrowolne wkłady na rzecz europejskich sił szybkiego reagowania (Rapid Reaction Force - RRF). Po tym, jak Cel Strategiczny został w grudniu 1999 r. sformułowany, tymczasowe ciało utworzone w ramach Rady UE, złożone z ekspertów wojskowych oddelegowanych przez kraje członkowskie (od stycznia 2001 r. stały Sztab Wojskowy UE), w porozumieniu z ekspertami NATO sporządziło Katalog Celu Strategicznego z Helsinek (Helsinki Headline Catalogue - HHC), stanowiący dokument dokładnie wyszczególniający środki konieczne dla osiągnięcia przez unijne Siły Szybkiego Reagowania (RRF) pełnej zdolności operacyjnej. Wyszczególnione potrzeby były podzielone na cztery obszary:

1. siły lądowe, lotnicze i morskie,

2. transport strategiczny,

3. dowodzenie, kontrola operacyjna, łączność, wywiad (określane razem angielskim skrótem: C3I - command, control, communication, intelligence),

4. obserwacja i rozpoznanie operacyjne.

Państwa członkowskie na konferencji, w której uczestniczyło także 15 krajów spoza UE (6 europejskich sojuszników NATO niebędących członkami UE oraz 9 krajów kandydackich do UE), reprezentowane przez ministrów spraw zagranicznych i obrony przyjęły wspólną deklarację w sprawie zobowiązań, która stwierdzała, że UE, dzięki wkładom państw członkowskich, będzie miała w rzeczywistości w pogotowiu ok. 100 tys. żołnierzy, 400 samolotów i 100 okrętów, które będą mogły być wykorzystane do misji petersberskich. Zobowiązania te dotyczyły zarówno wkładów w postaci żołnierzy, jak i zasobów niezbędnych (wymienione wyżej: dowodzenie, transport, łączność, itd.) dla przeprowadzenia skutecznej operacji opanowywania kryzysów. Deklaracja nie wyszczególniała konkretnych wkładów poszczególnych państw, które same miały podać swe zobowiązania do publicznej wiadomości (wkłady te zawiera tabela poniżej).

Dzień później kilka krajów spoza UE zaoferowało swe wkłady w unijne zdolności opanowywania kryzysów, najwięcej przyrzekła Turcja, 6 tys. żołnierzy (zobowiązania te nie liczą się do Celu Strategicznego).

Państwa członkowskie UE	Liczba żołnierzy (jednostki lądowe)	Samoloty	Okręty
Niemcy	13500	93	20
Wielka Brytania	12500	72	18
Francja	12000	75 + satelity wywiadowcze Helios	15
Hiszpania	6000	40	lotniskowiec
Włochy	6000	b.d.	b.d.
Holandia	5000	b.d.	b.d.
Belgia	4000	25	9
Grecja	3500	b.d	b.d
Austria	2000	b.d	b.d
Finlandia	2000	b.d	b.d
Szwecja	1500	b.d	b.d
Irlandia	1000	b.d	b.d
Portugalia	1000	b.d	b.d
Luksemburg	100	b.d	b.d
Dania	Nie bierze udziału w wymiarze wojskowym UE b.d b.d

Źródło: J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa..., s. 307

Na podstawie wyżej wymienionych wkładów państw UE został opracowany Helsiński Katalog Sił (Helsinki Force Catalogue - HFC), który został skonfrontowany z wymaganiami dotyczącymi koniecznych dla misji petersberskich sił i środków, zawartymi w Katalogu Celu Strategicznego (HHC). Dzięki temu wstępnie zidentyfikowano braki, leżące w następujących obszarach:

- strategicznym: transport morski i powietrzny, łączność, dowodzenie i kontrola oraz zbieranie wiadomości wywiadowczych (C3I),

- taktycznym: działania poszukiwawczo-ratownicze w warunkach walki, pokonanie obrony przeciwlotniczej przeciwnika, czy pociski inteligentne.

Podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei, 7-9 grudnia 2000 r., Prezydencja francuska przedstawiła 60-stronnicowy raport precyzujący i nadający materialny kształt postanowieniom dotyczącym WEPBiO z Santa Maria da Feira. Zostały one zaaprobowane w Nicei w formie oficjalnych decyzji, tworząc najbardziej szczegółowy i precyzyjny zbiór wytycznych w sprawie dalszego rozwoju WEPBiO przyjęty jak dotychczas, który miał być podstawą rozwoju zdolności operacyjnych w tej dziedzinie w najbliższej przyszłości.

Rada Europejska, zgodnie z ustaleniami z Helsinek, zobowiązała Radę UE do powołania do życia w najbliższej przyszłości stałych (w tym czasie istniały już tymczasowe) organów politycznych i wojskowych, takich jak: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (KPB), Komitet Wojskowy (KW) oraz Sztab Wojskowy (SzW). W formie aneksów do raportu Prezydencji francuskiej dołączone także zostały dokumenty ściśle określające skład, kompetencje i sposób funkcjonowania, mających powstać organów. Zaznaczono jednocześnie, że w tworzonym w ten sposób mechanizmie zarządzania kryzysami UE główną rolę odgrywał będzie KPB, który zgodnie z ustaleniami z Helsinek, sprawował będzie, pod nadzorem Rady UE, polityczną kontrolę oraz strategiczne kierownictwo operacji zarządzania kryzysowego.

Ponadto, ogólnie zarysowano instytucjonalną procedurę działania w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej. W przypadku rozwoju potencjalnego konfliktu, KPB prosi KWUE, aby ten zwrócił się do SzWUE o przygotowanie dokumentu zawierającego listę opcji wojskowych, według których unijna operacja mogłaby być przeprowadzona. SzW przygotowuje taki dokument i przedkłada go KWUE. Ten z kolei po wprowadzeniu swych komentarzy i ewaluacji dostarcza dokument KPB, który wybiera najlepszą opcje działania i upoważnia SzWUE do przeprowadzenia wstępnego planowania. Kiedy decyzja o przeprowadzeniu danej operacji opanowywania kryzysu ma być podjęta, Unia intensyfikuje kontakty na wszystkich poziomach ze wszystkimi stronami, tzn. państwami trzecimi, NATO oraz innym zaangażowanymi w rozwój danej sytuacji kryzysowej stronami. Kiedy jest już ustalone, kto partycypuje w danej operacji, ustanawiany jest Komitet Kontrybutorów.

W Nicei zmieniono niektóre postanowienia z Santa Maria da Feira dotyczące zasad konsultacji i współpracy oraz udziału państw trzecich w operacjach wojskowych UE, tak aby uwzględnić postulaty Turcji odnośnie tej kwestii, a tym samym uzyskać jej zgodę na porozumienie UE-NATO. Uznano specjalną pozycję sześciu europejskich sojuszników NATO pozostających poza Unią, w ten sposób, że przewidziano spotkania ad hoc w formacji 15+6” na poziomie politycznym i wojskowym, obejmujące regularne raportowanie oficerom z państw szóstki akredytowanym przy Sztabie Wojskowym UE. Ponadto stwierdzono, że w przypadku operacji z użyciem natowskich zasobów i zdolności, państwa będą zaangażowane w planowanie zgodnie z procedurami obowiązującymi w NATO, a Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa będzie brał pod uwagę punkt widzenia Komitetu Kontrybutorów. Mimo tych ustępstw ze strony Unii, Turcja nie zmieniła swego stanowiska.

W odniesieniu do warunków i zasad współpracy między UE a NATO, przewidziano regularne kontakty między obu ugrupowaniami. Zgodnie z ustaleniami mają to być przede wszystkim wspólne spotkania Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa z Radą Północnoatlantycką (przynajmniej raz w czasie trwania Prezydencji), kontakty między KWUE a odpowiednim organem NATO, spotkania między Wysokim Przedstawicielem/Sekretarzem Generalnym Rady UE, a Sekretarzem Generalnym NATO oraz regularne spotkania pozostałych ciał roboczych obu organizacji. Przewidziano jednocześnie, że szczebel odbywanych kontaktów może być podnoszony na poziom ministerialny w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej. W odniesieniu do operacji opanowywania kryzysów ustalono, że w przypadku misji realizowanych przez Unię bez wykorzystania środków NATO lub w przypadku prowadzenia takiej operacji tylko przez NATO, obie organizacje będą się informowały na bieżąco o przebiegu akcji. W sytuacji zaś, gdy UE będzie korzystała z zasobów i zdolności NATO, Unia, zachowując prawo autonomicznego planowania operacji, zostanie wyposażona w możliwość wykorzystania zdolności planowania NATO, przy czym plany poszczególnych operacji każdorazowo zatwierdzane będą przez KPB. Odbywać się będą także spotkania ekspertów obu organizacji, podczas których dokonywana będzie specyfikacja natowskich środków niezbędnych do przeprowadzenia danej operacji przez UE. W fazie realizacji operacji, Sojusz będzie także na bieżąco informowany w sprawie wykorzystania środków NATO. Ponadto naczelny dowódca unijnej operacji ma dostarczać Sojuszowi informacji dotyczących postępów w czasie jej przebiegu.

Według zapisów, przyjętego na szczycie w Nicei raportu Prezydencji francuskiej dotyczącego WEPBiO, UE w trakcie przygotowywania i prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego z użyciem zasobów Sojuszu, ma stały „gwarantowany dostęp” (tzn. prawnie wiążący automatyczny dostęp bez odwoływania się do decyzji Rady Północnoatlantyckiej) do natowskich zdolności planowania wojskowego w Naczelnej Kwaterze Głównej Sojuszniczych Sił w Europie (Supreme Headquarters of Allied Powers Europe - SHAPE) w Mons w Belgii. Właśnie to zawetowanie przez Turcję „gwarantowanego dostępu”, powodowało, że przez długi okres nie dochodziło do podpisania porozumienia. Turcja była zwolennikiem tego, aby wspomniany unijny dostęp oprzeć na każdorazowej, w odniesieniu do danej operacji, zgodzie Rady Północnoatlantyckiej. Turcja wskazała na omówione wyżej postanowienia Rady Europejskiej z Santa Maria da Feira dotyczące zasad udziału krajów członkowskich NATO niebędących członkami UE w operacjach wojskowych Unii, które nie przewidywały udziału tych państw w decydowaniu o podjęciu operacji wojskowej UE. W związku z tym obawiała się, że przy takim rozwiązaniu, o ile NATO nie będzie miało wpływu na działania unijne, poprzez każdorazową zgodę na dostęp do swych zasobów, UE może działać przeciwko tureckim interesom.

Inne państwa NATO, wśród nich Stany Zjednoczone, były zdania, że zasada „gwarantowanego dostępu” UE do zdolności planowania Sojuszu, daje im znaczący wpływ w ewentualną unijną operację, poprzez zaangażowanie natowskiego personelu w proces planowania i w związku z tym nie sprzeciwiały się takiemu rozwiązaniu. Ponadto Amerykanie obawiali się, że obstawanie przy rozwiązaniu uzależniającym unijny dostęp od każdorazowej zgody Sojuszu, stwarzałoby silną zachętę dla państw UE do budowy własnych, niezależnych od natowskich, zdolności planowania. Taka była zresztą pierwotna intencja Francji i tylko w związku ze sprzeciwem ze strony Wielkiej Brytanii i Niemiec wobec takiego rozwiązania, Unia zdecydowała o zwróceniu się w stronę „gwarantowanego dostępu” do zdolności NATO. Jednak gdyby pierwotna propozycja francuska została przyjęta, możliwości wpływu zarówno Waszyngtonu jak i Ankary, na militarne operacje prowadzone przez Unię drastycznie by się zmniejszyły.

Kwestie dotyczące unijnego dostępu do zdolności planowania NATO, chociaż budzące najwięcej kontrowersji, nie wyczerpują całości problemu. Unia, oprócz dostępu do niektórych wspólnych zasobów NATO, takich jak zdolności dowodzenia i kontroli oraz eskadry samolotów wczesnego ostrzegania AWACS, zasygnalizowała chęć skorzystania z dodatkowych narodowych zasobów, dostępnych dla operacji prowadzonych przez NATO (chodziło głównie o zasoby amerykańskie, tak istotne, jak informacje wywiadowcze, rozpoznanie satelitarne czy też ciężki transport lotniczy). W związku z tym, UE skierowała prośbę do nienależących do Unii członków NATO o wyszczególnienie tych zasobów i zdolności, które mogłyby być ewentualnie udostępnione UE, za każdorazową zgodą Sojuszu. Jeśli chodzi o wspólne zasoby NATO, Stany Zjednoczone nie były zbyt skłonne do zaakceptowania unijnego dostępu do wszystkich tego rodzaju zasobów na bazie „gwarantowanego dostępu”, ale mogły zgodzić się na tzw. „zapewniony dostęp” (politycznie wiążąca obietnica dostępu, która jednak wymaga każdorazowej decyzji Rady Północnoatlantyckiej). Natomiast w odniesieniu do zasobów narodowych, uzyskanie „gwarantowanego dostępu” spotkało się ze sprzeciwem ze strony państw NATO. Ponadto Stany Zjednoczone zapowiedziały, że nie wyszczególnią swych zasobów narodowych jako dostępnych dla operacji poza artykułem 5 Traktatu Waszyngtońskiego (tzn. operacji opanowywania kryzysów). Na spotkaniu Rady Północnoatlantyckiej, które odbyło się kilka dni po szczycie w Nicei, w związku ze sprzeciwem Turcji, porozumienie dotyczące tych zagadnień nie zostało zawarte.

Rada Europejska w Nicei podjęła decyzje w sprawie włączenia niektórych funkcji UZE w zakresie zarządzania kryzysami do UE. Dotyczą one przede wszystkim Centrum Satelitarnego oraz Instytutu Studiów nad Bezpieczeństwem, które jak stwierdzono, przejmą funkcje odpowiednich struktur działających dotąd w ramach UZE.

Podczas szczytu w Nicei szefowie państw i rządów państw członkowskich postawili sobie za cel uczynienie unijnych zdolności zarządzania kryzysami w pełni operacyjnymi do czasu szczytu Rady Europejskiej w Laeken w grudniu 2001 r. Spełnienie tego celu wymagało: powołania do życia stałych organów, umożliwiających działanie WEPBiO (Komitetu Politycznego i Obrony, Komitetu Wojskowego UE oraz Sztabu Wojskowego UE), uzupełnienia braków w zdolnościach i zasobach Sił Szybkiego Reagowania UE (Cel Strategiczny), osiągnięcia porozumienia z NATO dotyczącego zasad dostępu Unii do zasobów i zdolności Sojuszu.

Pierwszy z wymienionych warunków spełniony został bardzo szybko, gdyż już decyzją Rady UE z 22 stycznia 2001 r. wspomniane organy zostały utworzone. Formalne powołanie do życia Centrum Satelitarnego UE oraz Instytutu Studiów Bezpieczeństwa zaplanowano na drugą połowę 2001 r.

Odnośnie zdolności wojskowych, ministrowie obrony państw członkowskich UE na nieformalnym spotkaniu w Brukseli, maju 2001 r. porozumieli się co do przeprowadzenia drugiej konferencji zobowiązań w listopadzie 2001 r., która tym razem miałaby się zająć uzupełnieniem braków w unijnych zdolnościach wojskowych. Taka konferencja, tzw. Konferencji w Sprawie Poprawy Zdolności (Capability Improvement Conference), odbyła się zgodnie z planem. W jej trakcie ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich potwierdzili istnienie puli ponad 100 tys. żołnierzy, około 400 samolotów bojowych oraz 100 okrętów, co ilościowo zaspokajało założenia Celu Strategicznego. Mimo, że przedstawiciele państw złożyli nowe zobowiązania ilościowe i jakościowe mające pokryć luki w zdolnościach wojskowych, to wciąż utrzymują się znaczące braki odnośnie możliwości szybkiej i efektywnej mobilizacji sił oraz ochrony rozlokowanych oddziałów. W związku z tym konferencja wezwała do polepszenia zdolności unijnych w logistyce, mobilności i elastyczności Sił Szybkiego Reagowania.

W odniesieniu do uzupełniania braków w zdolnościach strategicznych, w kwestii zdolności dowodzenia i kontroli, łączności i wywiadu, państwa zaoferowały wystarczającą liczbę kwater głównych na poziomie dowództwa operacji oraz dowództw sił, oddziałów łączności oraz dodatkowe środki odnośnie zbierania danych wywiadowczych oraz rozpoznania. Ponadto, osiągnięto postęp odnośnie transportu strategicznego, morskiego oraz lotniczego, jednakże był on niewystarczający dla osiągnięcia pełnej zdolności do rozlokowania w rejonie konfliktu sił wraz z odpowiednim sprzętem (chodzi o szerokokadłubowe samoloty transportowe oraz statki desantowe). Aby zaradzić tym brakom, niektóre państwa członkowskie zaangażowały się w finansowanie i budowę samolotu transportowego Airbus A400M. Do czasu realizacji tego projektu, zdolności transportowe dla Sił Szybkiego Reagowania miały się opierać na leasingu ukraińskich Antonowów 26.

Nad dalszym uzupełnianiem pozostających wciąż niedoborów i podnoszeniem zdolności wojskowych państwa członkowskie UE postanowiły pracować poprzez realizację Planu Działania w Zakresie Europejskich Zdolności (European Capability Action Plan - ECAP). Nie jest to typ planu z konkretnie wyznaczonymi celami i wiążącymi ramami czasowymi, ECAP stanowi raczej zbiór wytycznych i mechanizmów monitorowania i stymulowania postępu w „łataniu dziur” w zdolnościach wojskowych. Według Planu poprawa zdolności ma się odbywać poprzez zachęcanie państw członkowskich do wnoszenie większej części swych zasobów narodowych na rzecz Sił Szybkiego Reagowania, poprzez dążenie do uczynienia istniejących zdolności bardziej efektywnymi za pomocą nowych sposobów działania wychodzących poza tradycyjne ramy programów zamówień publicznych w dziedzinie środków wojskowych oraz poprzez rozwiązania wielonarodowe, obejmujące porozumienia dotyczące zarówno współprodukcji, finansowania i nabywania oraz zarządzania i używania określonych zdolności. W tym celu, grupa doświadczonych ekspertów z krajów członkowskich, razem z Komitetem Wojskowym UE, kontynuuje analizę i ocenę niedostatków w zdolnościach wojskowych.

Na spotkaniu Rady Europejskiej w Laeken, odbywającym się 14-15 grudnia 2001 r., Unia ogłosiła gotowość operacyjną swych sił szybkiego reagowania. Jednak z dwóch powodów deklaracja ta nie była w pełni wiarygodna. Po pierwsze, stan zaawansowania unijnych zdolności opanowywania kryzysów wciąż pozostawiał wiele do życzenia, a po drugie, nie podpisano jeszcze porozumienia z NATO, zapewniającego UE dostęp do zdolności i zasobów Sojuszu. Zresztą deklaracja o gotowości operacyjnej unijnych zdolności miała zostać poddana w wątpliwość jeszcze podczas tego samego szczytu w Laeken. Chcąc bowiem zakończyć półroczne przewodnictwo swego kraju w UE sukcesem, minister spraw zagranicznych Belgii Louis Michel ogłosił, że Unia, w ramach WEPBiO, jednogłośnie postanowiła o wysłaniu od 3 do 4 tys. swych żołnierzy jako siły pokojowe do Afganistanu. To jednak, co miało się, w jego opinii, stać punktem zwrotnym w historii Unii, stało się dyplomatyczną wpadką. Szef brytyjskiej dyplomacji Jack Straw stwierdził wprost, że UE nie może wysłać czegoś, czego jeszcze nie ma. Przedstawiciele Wielkiej Brytanii, Francji i Niemiec wytłumaczyli, że do Afganistanu nie udadzą się siły UE, lecz państw „koalicji chętnych”, które zadeklarowały wystawienie 5-tysięcznego kontyngentu.

Zresztą stwierdzenie o gotowości operacyjnej padło jedynie w tytule wspomnianej deklaracji, w treści dokumentu wspomniano natomiast o zdolności do prowadzenia „niektórych operacji zarządzania kryzysowego”. Według źródeł wojskowych UE, gdyby Unia chciała przeprowadzić misje wymuszenia pokoju w 2003 r., „nie byłoby to możliwe z ciągu 60 dni, ze względu na problemy z gotowością i pociągałoby za sobą poważne ryzyko dla rozlokowanych sił w związku z brakiem wystarczających możliwości wywiadowczych”. Biorąc pod uwagę wysokie ryzyko podejmowania operacji wymuszania pokoju bez wystarczających zdolności w odniesieniu do wywiadu, transportu czy ochrony rozlokowanych oddziałów, niemożliwym było w tym okresie zaangażowanie sił unijnych w całe spektrum operacji petersberskich. W związku z tym pojawiło się stwierdzenie o gotowości operacyjnej do „niektórych operacji zarządzania kryzysowego”. Deklarując gotowość operacyjną w Laeken, Unia osiągnęła poziom zdolności pozwalający jej na przeprowadzenie niewielkiej akcji nadzorowania pokoju, niewymagającej działań siłowych i o małym ryzyku niepowodzenia.

O ostatecznym charakterze afgańskiej misji, mającej odbyć się pod patronatem ONZ i pod brytyjskim dowództwem, zadecydował sprzeciw trzech politycznych i militarnych sponsorów WEPBiO (Wielkiej Brytanii, Francji, Niemiec), motywowany wspomnianymi powyżej brakami. Trzeba pamiętać, że unijne ambicje rozwoju zdolności w obszarze WEPBiO były i nadal są w wielu krajach, głównie w Wielkiej Brytanii i za Atlantykiem, na cenzurowanym. Pierwsza operacja pod niebieską flagą Europy musiała zatem skończyć się sukcesem, w przeciwnym razie mogła być tą ostatnią. A misja afgańska, niewykluczająca działań siłowych, nie należała do najłatwiejszych.

Podczas szczytu w Laeken, po blisko półtora roku od czasu ustaleń z Santa Maria da Feira dotyczących konsultacji i współpracy z państwami trzecimi odnośnie prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego, udało się, pod wcześniejszym naciskiem Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii (obawiających się, że dalszy upór Turcji może zachęcić kraje UE do tworzenia własnych niezależnych zdolności w dziedzinie planowania), przekonać Turcję do przyjęcia tych postanowień i tym samym zaakceptowania „gwarantowanego dostępu” UE do zdolności planowania NATO. Jednak w chwili, kiedy udało się porozumieć z Turcją, swe obiekcje względem za dużych, jej zdaniem, ustępstw UE wobec Turcji, wyraziła Grecja, stwierdzając, że przewidywana umowa UE-NATO nie uwzględnia w wystarczający sposób jej interesów bezpieczeństwa (teraz to Grecy obawiali się, że Turcja będzie miała za dużo do powiedzenia odnośnie relacji Unii z Cyprem).

Rok 2002 r. w rozwoju WEPBiO stanowił czas zastoju, co wiązało się z dwoma zasadniczymi kwestiami. Po pierwsze, brak było w dalszym ciągu, ze względu na postawę Turcji oraz Grecji, porozumienia Berlin Plus. Powodowało to dodatkowo, że Unia, mimo wyrażonej już w marcu 2002 r. deklaracji chęci przejęcia z rąk NATO operacji nadzorowania pokoju w Macedonii, prawie do końca tego roku z napięciem czekała na zawarcie porozumienie o dostępie do zasobów i zdolności NATO, które stanowiło nieformalny warunek podjęcia się takiej misji. Po drugie, państw członkowskie ociągały się z wypełnianiem braków w unijnych zdolnościach wojskowych zdefiniowanych w ECAP. Mimo pewnego wzrostu wydatków wojskowych niektórych członków Unii, kroki te uznawane są za niewystarczające dla rychłego osiągnięcia celów. Większość państw UE będących członkami NATO okazuje w dalszym ciągu niechęć wobec zwiększania kwot na zdolności obronne, zarówno w ramach sojuszu, jak i Unii. Logistyka, wywiad, łączność i lotnictwo transportowe są piętą achillesową tworzonych europejskich sił reagowania, do chwili obecnej.

Takie porozumienie (Berlin Plus) udało się w końcu osiągnąć rok później, podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze, w grudniu 2002 r. W kilka dni po szczycie, 16 grudnia 2002 r., Javier Solana i Lord Robertson na spotkaniu w Port Ellen podpisali porozumienie ramowe dotyczące stałych relacji między UE a NATO. Na jego mocy, zasady dotyczące udziału europejskich sojuszników NATO niebędących członkami UE („natowska szóstka”) oraz krajów kandydackich („piętnastka”), kwestia stanowiąca oficjalny powód obstrukcji tureckiej, miały pozostać takimi, jakie Unia przyjęła na szczycie w Nicei. Dodatkowo Rada Europejska w Kopenhadze zdecydowała, że kraje „natowskiej szóstki”, a więc i Turcja, będą miały możliwość wyrażenia swych obaw, jeśli ewentualna unijna operacja miałaby być przeprowadzona w ich „geograficznej bliskości” lub jeśli miałaby zagrażać ich narodowych interesom bezpieczeństwa. Z tureckiego punktu widzenia, większe znaczenie miało przekonanie rządów greckiego oraz cypryjskiego, aby zgodziły się na nieuczestniczenie Cypru „w obecnym czasie”, we współpracy wojskowej w ramach WEPBiO (dotyczy to również Malty). I to spowodowało, że udało się w końcu, po dwóch i pół roku, nakłonić Turcję do zmiany negatywnego stanowiska odnośnie porozumienia Berlin Plus.

W ramach powyższych ustaleń NATO przyznało UE:

- „gwarantowany dostęp” do zdolności planowania Sojuszu, dla planowania wojskowego odnośnie operacji pod przewodnictwem UE,

- możliwość dostępu do wyszczególnionych zdolności natowskich i wspólnych zasobów dla unijnych operacji,

- wyszczególnienie w ramach struktur dowódczych Sojuszu, dowództw europejskich, które mogą być wykorzystane, za zgodą Rady Północnoatlantyckiej, do przygotowywania, wspierania, dowodzenia oraz prowadzenia operacji pod polityczną kontrolą oraz strategicznym kierownictwem UE (Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa),

- możliwości, za zgodą NATO, pełnienia roli dowódczej (jako Dowódca Główny operacji) w unijnych misjach przez Zastępcę Naczelnego Dowódcy Sił Sojuszniczych NATO w Europie (Deputy Supreme Commander Allied Forces Europe - D-SACEUR), który tradycyjnie wywodzi się z państwa europejskiego, dodatkowo uzgodniono możliwość wykorzystania natowskiej Naczelnej Kwatery Głównej Sojuszniczych Sił w Europie (Supreme Headquarters of Allied Powers Europe - SHAPE) w Mons w Belgii, jako kwatery głównej operacji pod przewodnictwem UE.

Jeśli chodzi o rozwój unijnych zdolności wojskowych, to obserwuje się, szczególnie od czasu ataku terrorystycznego na wieże WTC w Nowym Yorku (11 września 2001 r.), spowolnienie tempa uzupełniania braków w ramach ECAP. Związane jest to w dużym stopniu z przeniesieniem, przy ciągle małych wydatkach na obronę państw UE, części wydatków na budowę zdolności służących działaniom antyterrorystycznym. Dodatkową kwestią, na którą w tym miejscu należy zwrócić uwagę, jest problem podkreślony w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, przedstawionej przez Solanę na szczycie UE w Salonikach w czerwcu 2003 r. Chodzi o słabą efektywność zdolności wojskowych państw UE, przy ich stosunkowo wysokich wydatkach na obronę (ok. 160 mld € rocznie). Panuje przekonanie, że przeszkodę, na drodze rozwoju pełnej zdolności operacyjnej Europejskich Sił Szybkiego Reagowania, stanowią niskie budżety na obronę państw UE. Faktem jest, że udział wydatków wojskowych w budżetach państw UE spada od końca Zimnej Wojny (z wyjątkiem Grecji i Turcji zbrojących się przeciwko sobie), i biorąc pod uwagę średnią dla całej Unii, jest on dużo niższy niż w przypadku Stanów Zjednoczonych (średnia wydatków na obronę w UE - 1,85%, a w Stanach Zjednoczonych - 2,94%). Jednakże, jeśli zsumujemy wydatki obronne państw UE, to okaże się, że stanowią one około połowy wydatków amerykańskich (290 mld $ w 2000 r.), natomiast europejskie zdolności wojskowe w żaden sposób nie odpowiadają nawet połowie zdolności amerykańskich. Związane jest to oczywiście z faktem, że w przeciwieństwie do amerykańskiego budżetu obronnego, wydatki europejskie nie stanowią jednej całości, ale rozkładają się na budżety 15 państw. Oczywiście trudno wymagać od państw UE, aby wszystkie swe wydatki obronne „wrzucały” do wspólnej europejskiej puli, ale możliwe jest polepszenie efektywności wydawania tych środków. Konieczna jest redukcja powielania wydatków na cele obrony, czemu służy podział zadań i budowa zdolności wielonarodowych, na przykład utworzenie Europejskiej Agencji Zbrojeń. W czasach napiętych budżetów i konkurujących ze sobą priorytetów, zapewnienie maksymalnej wydajności wydatków na obronę ma ogromne znaczenie dla wypełnienia celów w zakresie zdolności. Dlatego, według ekspertów, osiągnięcie tego wymaga nowego i innowacyjnego myślenia i podejścia do spraw bezpieczeństwa. Decydenci w Europie powinni myśleć i działać "po europejsku", jeżeli pragną stworzyć i udoskonalać europejskie zdolności wojskowe. Na każdym etapie planowania sił, od zdefiniowania wymogów poprzez badania, rozwój i decyzje dotyczące zaopatrzenia, oprócz myślenia w kategoriach narodowych, decydenci powinni zadawać sobie pytanie, czy dany element sił zbrojnych lub część wyposażenia są wystarczająco elastyczne, aby pasowały do systemu wielonarodowego; czy to coś wniesie do zdolności europejskich, czy tylko zwiększy istniejącą nadwyżkę zdolności, podczas, gdy istnieją gdzie indziej niedobory. Osiągnięcie tak wielkiej zmiany sposobów myślenia jest niezwykle trudne, choćby dlatego, że niezbędna dyscyplina ostatecznie obejmuje dobrowolne ograniczenia suwerenności, jak również pociąga za sobą cały szereg konsekwencji dla narodowego przemysłu zbrojeniowego.

Zdolności cywilne.

Idea działań cywilnego zarządzania kryzysami w najogólniejszym zarysie ma polegać, podobnie jak w przypadku wymiaru wojskowego, na dobrowolnym zobowiązaniu państw członkowskich UE do wystawienia określonych zasobów i zdolności. Chodzi głównie o przekazywanie odpowiednio przeszkolonego personelu (dotychczas w takich sektorach jak: policja cywilna, praworządność, administracja cywilna, ochrona cywilna) do operacji pod dowództwem UE. Ten personel, w czasie poza działaniami operacyjnymi UE, będzie normalnie funkcjonował w strukturach cywilnych państw członkowskich. Natomiast na poziomie unijnym zostaną stworzone odpowiednie struktury i zdolności do szybkiego rozmieszczenie, koordynacji oraz dowodzenia tymi wkładami w sytuacji kryzysowej.

Koncepcja działań cywilnego zarządzania kryzysami pojawiła się po raz pierwszy na forum decyzyjnym UE, podczas unijnego szczytu w Kolonii w czerwcu 1999 r., w trakcie rozważań nad budową wojskowego wymiaru WPZiB (jednak pierwsze inicjatywy w tym obszarze pojawiały się już wcześniej). Rada Europejska zebrana w Kolonii postanowiła upoważnić, obejmującą w drugiej połowie 1999 r. przewodnictwo Rady UE, Prezydencję fińską do „kontynuowania prac dotyczących wszelkich aspektów bezpieczeństwa w tym pogłębienia i lepszego koordynowania niewojskowych środków reagowania na kryzysy znajdujących się w posiadaniu Unii i jej państw członkowskich”. Na podstawie tych wytycznych, szczyt w Helsinkach w grudniu tego samego roku, zadecydował, że oprócz budowy środków zarządzania kryzysowego o charakterze wojskowym w ramach powołanej do życia Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, również cywilne zdolności będą rozwijane. W Helsinkach przyjęto dwa raporty Prezydencji w sprawie rozwoju unijnych zdolności opanowywania kryzysów, jeden z nich dotyczył właśnie „niewojskowego zarządzania kryzysowego” (non-military crisis management).

Inicjatywa uzupełnienia wojskowych zdolności opanowywania kryzysów zdolnościami cywilnym takich działań, odzwierciedlała obawy niektórych, neutralnych państw członkowskich UE (Szwecja, Irlandia, czy też, z innych powodów, Dania), że przyjęte w Helsinkach zobowiązania, mające na celu polepszenie unijnych zdolności odpowiedzi na konflikt, mogą spowodować nadmierne, ich zdaniem, skoncentrowanie wszystkich wysiłków Unii i jej państw członkowskich właśnie na rozwoju zdolności wojskowych. Rozwijanie cywilnego zarządzania konfliktami miało być zatem raczej przybudówką, jeśli nie „hamulcem bezpieczeństwa”, w zamierzeniach niektórych, w stosunku do nowego kierunku rozwoju WPZiB, a nie oddzielną koncepcją strategiczną. W związku z tym brakowało konsensusu pomiędzy krajami piętnastki, co do tego, gdzie dokładnie cywilne zarządzanie kryzysowe lokuje się w rozwoju WEPBiO, i jak dużą wagę do rozwoju tego obszaru działań należy przykładać. Powoduje to, że tempo rozwój zdolności UE w obszarze zdolności cywilnych w dużym stopniu zależne jest od wizji i stopnia ważności, jaką mu dana Prezydencja przypisuje.

Wspomniany raport Prezydencji w sprawie pozamilitarnego opanowywania kryzysów w Unii Europejskiej, przyjęty w Helsinkach, stwierdzał zainicjowanie spisu inwentarzowego wszelkich dostępnych zasobów, odnośnie cywilnego zarządzania kryzysami, będących w posiadaniu państw członkowskich oraz kolektywnych, na poziomie Unii. Dzięki temu uzyskano ogólny ogląd istniejących możliwości w tym zakresie. Z przeprowadzonej inwentaryzacji jasno wynikało, że zarówno państwa członkowskie, jak i Unia Europejska, dysponują znaczącymi zasobami i doświadczeniem w takich dziedzinach, jak: policja cywilna, pomoc humanitarna, administracyjna i prawna rehabilitacja obszarów dotkniętych konfliktem, poszukiwanie i ratownictwo, monitoring praw wyborczych i praw człowieka, itp. Postanowiono, że spis będzie kontynuowany, a na podstawie wiadomości w ten sposób zebranych zostanie utworzona baza danych, która pozwoli na wstępne zidentyfikowanie sektorów o zasobach i zdolnościach najlepiej rozwiniętych oraz tych, w których istnieją luki.

Raport ponadto postulował konieczność opracowania Planu Działania, który miał określić odpowiedni kierunek oraz kroki, które Unia musi poczynić w celu rozwijania zdolności do reagowania w zakresie opanowywania kryzysów przy użyciu instrumentów niewojskowych. Plan taki postulował:

- wzmocnienie wzajemnej synergii oraz gotowości do użycia zasobów narodowych, kolektywnych i należących do organizacji pozarządowych (NGOs), tak aby uniknąć powielania i poprawić efektywność działania, a jednocześnie zachować elastyczność decyzji każdego kontrybutora odnośnie do użycia jego zasobów i zdolności podczas konkretnego kryzysu, lub poprzez konkretny kanał;

- ułatwienie wnoszenia wkładu UE, oraz poszerzenie jego zakresu, w działania zarządzania kryzysowego innych organizacji międzynarodowych, takich jak ONZ i OBWE, gdy działania takie prowadzone są pod przewodnictwem tych organizacji, a także podczas autonomicznych działań UE;

- zapewnienie międzyfilarowej spójności (pomiędzy I filarem wspólnotowym, również dysponującym środkami cywilnego zarządzania kryzysami, a budowanymi zdolnościami w ramach II filara - WPZiB).

Stwierdzono, że dla realizacji powyższych zamierzeń państwa członkowskie i Unia powinny rozwijać zdolność szybkiego reagowania poprzez określenie ram i sposobów działania, a także wstępnie określić personel, zasoby materialne i finansowe, które można by użyć w autonomicznych operacjach UE, ale także, co zostało stwierdzone w Planie Działania, w odpowiedzi na prośbę ONZ lub OBWE, w misjach prowadzonych pod ich przewodnictwem.

Pierwszym krokiem na drodze do budowy struktur instytucjonalnych dla rozwoju zdolności cywilnych stanowiło, przewidziane w Planie Działania, ustanowienie tzw. mechanizmu koordynacyjnego” w obrębie Sekretariatu Rady, który miał zajmować się koordynacją między Radą a Komisją (konkretnie Komórką Zarządzania Kryzysowego w Dyrekcji Generalnej Stosunki Zewnętrzne) oraz zarządzać, wspomnianą już, bazą danych. Następnie, w Sekretariacie Rady UE, na podstawie decyzji Rady z 22 maja 2000 r. został utworzony Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Sytuacjami Kryzysowymi (CIVCOM), który miał dostarczać Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa informacji, formułować rekomendacje i służyć radą w kwestiach cywilnych aspektów zarządzania kryzysami.

W oparciu o bazę danych zasobów i zdolności, korzystając z wcześniejszych i bieżących doświadczeń opanowywania konfliktów, pomocy ekspertów państw członkowskich oraz rezultatów seminarium na temat cywilnego zarządzania kryzysami zorganizowanego w Lizbonie w kwietniu 2000 r., przeprowadzono studium, które miało zidentyfikować konkretne cele dla rozwoju unijnych zdolności w tej dziedzinie. Miały to być sektory, w których szybkie reagowanie jest najbardziej konieczne i gdzie, zarówno państwa członkowskie jak i Unia, zgromadziły dotychczas największe doświadczenie i zasoby. Na spotkaniu Rady Europejskiej w Santa Maria da Feira w czerwcu 2000 r. studium to, wraz z innymi wnioskami Prezydencji portugalskiej, przyjęto. Tym samym zdecydowano, że należy się skoncentrować nad rozwojem czterech obszarów priorytetowych, do których należą:

1) policja cywilna

2) praworządność

3) cywilna administracja

4) ochrona cywilna.

Podczas szczytu w Santa Maria da Feira, po raz pierwszy, ogólnie zakreślono zakres tych, przez które Unia rozumie cywilne zarządzanie kryzysowe. Do tego czasu problem ten, definicji i zakresu działań cywilnego opanowywania kryzysów, rozwiązywany był przez negacje tego wszystkiego, co miało wymiar wojskowy, w odpowiedzi na sytuację kryzysową, niż przez spójne określenie tego obszaru. Wiązało się to, ze wspomnianym już, brakiem konsensusu i różnym stopniem ważności przykładanym do wymiaru cywilnego zarządzania kryzysowego. W Santa Maria da Feira, jako wytyczne dla rozwoju zdolności w obszarze cywilnego zarządzania kryzysami, przyjęto:

- działania zapobiegające wybuchowi i eskalacji konfliktów,

- konsolidowanie pokoju i wewnętrznej stabilności w okresie przejściowym (po zakończeniu walk),

- [...] w pełnym zakresie zadań petersberskich.

Te wskazówki lokują cywilne zarządzanie kryzysami UE w dwóch newralgicznych fazach konfliktu: w okresie wysokiego napięcia tuż przed wybuchem walk zbrojnych oraz w okresie następującym tuż po zakończeniu starć zbrojnych, kiedy sytuacja jest jeszcze bardzo niestabilna. Zatem, unijną koncepcja cywilnego zapobiegania konfliktów, w obrębie cyklu odpowiedzi na konflikt, scharakteryzowanego w I rozdziale niniejszej pracy, znajduje się między działaniami strukturalnego (długoterminowego) zapobiegania konfliktom, a pokonfliktowymi, strukturalnymi procesami budowy pokoju.

Na szczycie w Göteborgu w czerwcu 2001 r. Rada Europejska zadecydowała o przyjęciu planu działania w zakresie rozwoju zdolności policyjnych tzw. Policyjnego Planu Działania oraz nakreśliła konkretne cele w pozostałych trzech obszarach, które miały zostać osiągnięte do 2003 r. poprzez dobrowolne wkłady państw członkowskich.

Policja cywilna.

Na szczycie w Santa Maria da Feira, równocześnie z określeniem czterech obszarów priorytetowych, szefowie państw i rządów ustalili konkretne cele odnośnie rozwoju pierwszego z nich, policji cywilnej. Członkowie UE zobowiązali się mianowicie, że będą w stanie wydelegować do 5 tys. oficerów policji, w tym 1000 funkcjonariuszy zdolnych do rozmieszczenia w terenie w ciągu 30 dni, do pełnienia zadań w ramach operacji pod przywództwem UE, bądź w ramach misji ONZ lub OBWE. Dla realizacji tego celu postanowiono, że konieczne będzie określenie, jednolitych dla wszystkich państw członkowskich, kryteriów selekcji oraz wspólnych standardów szkolenia personelu policyjnego dla operacji policyjnych UE. Opracowaniem powyższego miał się tym zająć Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Sytuacjami Kryzysowymi (CIVCOM).

Ustalono ponadto, że misje policyjne będą mogły być używane w dwojaki sposób: po pierwsze, w celu przywrócenia prawa i porządku w zastępstwie lokalnych sił porządkowych (w przypadku niestabilnej sytuacji po zaprzestaniu walk, jak na przykład misja policyjna ONZ w Kosowie czy w Timorze Wschodnim) oraz w drugiej roli, w celu wsparcia i wzmocnienia, poprzez doradzanie, szkolenie czy monitorowanie, lokalnej policji w wykonywaniu lub ponownym (po okresie braku takich struktur) przejmowaniu przynależnych jej funkcji i zapewnienia, że będzie ona działać według powszechnie uznawanych standardów dla służb policyjnych, z pełnym poszanowaniem praw człowieka.

Prezydencja szwedzka opracowała Plan Działania w obszarze priorytetowym - policja cywilna. Przyjęty na szczycie Rady Europejskiej w Göteborgu, w czerwcu 2001 r., identyfikował sześć obszarów mających być przedmiotem dalszego opracowania:

1. uzgodnienia co do planowania i realizacji operacji policyjnych na poziomie polityczno-strategicznym (na mocy decyzji Sekretarza Generalnego/Wysokiego Przedstawiciela utworzono Komórkę Policyjną w obrębie Sekretariatu Rady UE. Uzgodniono, że powinna ona rozwijać zdolności planowania operacyjnego, szybkiego ustanowienia kwater głównych dowodzenia oraz zgromadzenia zintegrowanych jednostek policyjnych)

2. systemy dowodzenia i kontroli operacji policyjnych

3. ramy prawne (co wymaga zawarcia „Porozumienia na temat Statusu Sił” oraz wypracowania kompendium reguł zaangażowania)

4. uzgodnienia dla zapewnienia interoperacyjności (w maju 2001 r. na konferencji zwierzchników organów policji państw członkowskich, zgodzono się co do wspólnych kryteriów dotyczących selekcji, szkolenia i wyposażenia oficerów jednostek policji mających brać udział w operacjach unijnych, które mają być uzupełnione o uzgodnienia dotyczące wsparcia administracyjnego i logistycznego oraz porozumienie o wspólnej terminologii i wytycznych dla międzynarodowych działań policyjnych)

5. program podstawowego i specjalistycznego treningu (kluczową rolę w szkoleniu wyższych rangą oficerów policji dla międzynarodowych misji policyjnych ma odgrywać Europejski College Policyjny)

6. sposoby finansowania operacji policyjnych pod przewodnictwem UE.

W listopadzie 2001 r. w Brukseli odbyła się na szczeblu ministerialnym Konferencja Zobowiązań w obszarze Sił Policyjnych, na której państwa członkowskie potwierdziły swe dobrowolne, konkretne wkłady liczebne i jakościowe, służące wypełnieniu określonego w Santa Maria da Feira celu. Z ilościowego punktu widzenia założenia zostały zrealizowane. Wspólnie państwa przyrzekły 5000 oficerów policji i stwierdziły ponadto, że 1413 oficerów z tej liczby będą w stanie rozmieścić w terenie działania w ciągu 30 dni (tym samym, ten drugi cel został rozszerzony o ponad 400 oficerów w porównaniu do ustaleń z Feira). Potwierdzono, że unijne siły policyjne te będą uczestniczyć zarówno w operacjach wspomagania lokalnych struktur, jak i w ich zastępstwie.

Ustalono, że Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa będzie stanowił węzeł koordynacyjny, sprawując kontrolę polityczną oraz określając strategiczne wytyczne dla całości działań zarządzania kryzysowego, zarówno w wymiarze wojskowym, jak i cywilnym, a zatem i misji policyjnych. W związku z ograniczeniami konstytucyjnymi, wkłady personelu policyjnego większości państw członkowskich EU nie mogą działać pod dowództwem wojskowym w żadnych okolicznościach. W związku z tym łańcuch dowodzenia operacjami musi być w pełni cywilny, co w przypadku operacji mieszanych, cywilno-wojskowych, wymaga ścisłej integracji dowództwa cywilnego i wojskowego.

Praworządność (rule of law).

Wzmocnienie praworządności jako drugi z celów priorytetowych odnosi się w głównej mierze do wsparcia odbudowy bądź też reorganizacji lokalnych systemów sądowych i karnych. Obszary policji oraz praworządności są ze sobą ściśle powiązane. Z jednej strony, wzmocnienie rządów prawa jest konieczne dla zapewnienia, że działania struktur policyjnych będą uzupełniane poprzez odpowiednie, dobrze funkcjonujące sądy i więzienia. A z drugiej strony, obecność międzynarodowych sił policyjnych stwarza odpowiednie warunki dla budowy instytucji społeczno-politycznych oraz praworządności. W praktyce, wzmocnienie praworządności w krajach trzecich wymaga od Unii Europejskiej wypracowania zdolności do rozmieszczenia odpowiedniego personelu: sędziów, oskarżycieli oraz innych ekspertów w dziedzinie sądownictwa oraz więziennictwa w środowisku pokonfliktowym, wsparcia w odbudowie instytucji sądowych i więziennych oraz rekrutacji personelu lokalnego w tych dziedzinach.

Na szczycie Rady Europejskiej w Göteborgu przyjęto raport prezydencji zawierający zobowiązanie państw członkowskich do wystawienia do 2003 r., dla operacji cywilnego zarządzania konfliktami UE, do 200 sędziów, oskarżycieli, funkcjonariuszy więziennictwa oraz innych kategorii ekspertów w tym obszarze. Co ważne, zobowiązania te mają odnosić się zarówno do misji autonomicznych UE, jak i operacji w odpowiedzi na prośby i pod egidą organizacji międzynarodowych, jak np. ONZ czy OBWE. Ponadto państwa członkowskie zgodziły się dostarczać do bazy danych, obsługiwanej przez Sekretariat Rady, informacji dotyczących ich specyficznych możliwości w obszarze rządów prawa, dostępnych w razie potrzeby dla działań unijnych. Zgodzono się również na wspólne standardy selekcji, szkolenia i wyposażenia personelu przeznaczonego do misji cywilnego zarządzania kryzysami (program nakierowany na rozwój wspólnych modeli szkolenia ma być sfinansowany przez Komisje).

Podobnie jak w obszarze policji, tak i w obszarze rządów prawa odbyła się w Brukseli, w maju 2002 Konferencja Zobowiązań, której celem było zebranie, na zasadzie konkretnych, dobrowolnych wkładów państw członkowskich, puli ekspertów ustalonej w Göteborgu. Zobowiązano się do wystawienia do 2003 r. do misji zarządzania kryzysami w sumie 282 urzędników w obszarze praworządności (tym samym ustalenia ze szczytu w Göteborgu zostały przekroczone ). Z tej liczby 60 osób ma być dostępnych do rozmieszczenia w ciągu 30 dni, a 43 osoby przeznaczone dla udziału w misjach stwierdzenia stanu faktycznego.

Cywilna administracja.

Działania z tego obszaru, stanowiącego trzeci cel priorytetowy rozwoju cywilnych zdolności zarządzania kryzysowego UE, mają wkład do nadrzędnego celu budowy podstawowych instytucji społeczno-politycznych w środowisku pokonfliktowym. Pod sformułowaniem - zdolności w dziedzinie administracji cywilnej - rozumie się rozmieszczenie na obszarach dotkniętych konfliktem ekspertów mających wspomagać odbudowę lub reorganizację systemu administracyjnego oraz szkolenie jego lokalnych funkcjonariuszy.

Dla wzmocnienia zdolności UE w tym obszarze propozycje przyjęte w Göteborgu przewidują utworzenie puli ekspertów (informacje w tym względzie mają być dostarczane przez państwa członkowskie do bazy danych w Sekretariacie Rady) zdolnych do działania w różnych fazach konfliktu i przeprowadzenia zadań doradczych, szkoleniowych czy monitoringu, jak i zadań wykonawczych, zarówno w sytuacjach, kiedy lokalne struktury administracyjne wymagają wsparcia, jak i w środowisku, gdzie te lokalne struktury w ogóle nie istnieją bądź są bardzo słabe. Jak to jest sformułowane w dokumentach z Göteborga, najbardziej palącym celem rozmieszczenia tego typu ekspertów w ramach operacji rozwiązywania kryzysów jest „budowa nowego lub wsparcie istniejącego aparatu administracyjnego, przy jednoczesnym dążeniu do przekazania tych funkcji administracyjnych w ręce społeczności lokalnych tak szybko, jak to możliwe.” Do zadań wykonawczych personelu administracyjnego należeć mają (według listy sporządzonej na podstawie wcześniejszych doświadczeń misji rozwiązywania konfliktów, np. na Bałkanach, w Timorze Wschodnim): ogólne funkcje administracyjne takie jak rejestracja osób i własności, przeprowadzanie wyborów, pobór podatków czy służba celna; funkcje społeczne jak edukacja, usługi medyczne i opieki socjalnej; oraz funkcje związane z podstawową infrastrukturą, takie jak zapewnienie dostaw wody, energii elektrycznej czy usług telekomunikacyjnych. Podobnie jak w pozostałych celach priorytetowych, i tutaj stwierdzono, że zdolność szybkiego rozmieszczenia wykwalifikowanych ekspertów administracji zależeć będzie, w znaczącym stopniu, od odpowiedniego ich przeszkolenia, i w związku z tym zadecydowano, że muszą zostać wypracowane odpowiednie wspólne standardy i sposoby treningu w tym obszarze. Zwrócono także uwagę, po pierwsze, na fakt, że odpowiednie rozpoznanie i ocena lokalnych potrzeb, warunków i zdolności na dotkniętym konfliktem obszarze ma zasadnicze znaczenie dla opracowania strategii i identyfikacji zasobów dla określonych misji. Po drugie, wskazano na ścisłe powiązanie pomiędzy zadaniami cywilnej administracji w zarządzaniu kryzysowym a długookresowym wsparciem strukturalnym dla odbudowy danych obszarów. Obie te fazy odpowiedzi na konflikt posługują się podobnymi działaniami, które nakładają się na siebie w czasie, dlatego tak istotne jest zapewnienie płynnego przejścia z jednej do drugiej.

Ostatecznie postanowiono, że szczegółowe kategorie funkcji i ekspertów w obszarach, w których zdolności powinny być zwiększone, zostaną zidentyfikowane i wypracowane będą ilościowe oraz jakościowe cele do osiągnięcia.

W raporcie dotyczącym EPBiO przedstawionym na szczycie w Sewilli w czerwcu 2002 r., w obszarze dotyczącym rozwoju zdolności cywilnej administracji, stwierdzono opracowanie zbioru podstawowych wytycznych dla przejściowej cywilnej administracji w toku misji zarządzania kryzysowego. Ponadto, z inicjatywy Komisji, narodowe centra treningowe państw członkowskich rozwijają wspólne sposoby szkolenia oraz kursy pilotażowe dla ekspertów cywilnej administracji.

Ochrona cywilna.

Koncepcja ochrony cywilnej zasadniczo odnosi się do działań w obliczu katastrof naturalnych, ale nie tylko, również zdolności do akcji poszukiwawczych i ratowniczych podejmowanych jako element operacji ratownictwa cywilnego. Opiera się ona zasobach państw członkowski w zakresie służb szybkiego reagowania, które są zaprojektowane głównie do zadań ochrony i ratownictwa na poziomie krajowym. Jednak, zasoby te są używane do walki z nagłymi sytuacjami wyjątkowymi także w innych państwach członkowskich oraz krajach trzecich. W ostatnich latach, jednakże, ochrona cywilna coraz częściej bywa używana w przypadku akcji rozwiązywania konfliktów. W związku z tym zakłada się, że jednostki ochrony cywilnej będą rozmieszczane w celu wsparcia działań pomocy humanitarnej, które mają na celu zaspokojenie potrzeb najbardziej podstawowych dla przeżycia i ochrony dotkniętych kryzysem społeczności. Mają one wykonywać zadania poszukiwania i ratownictwa, budowy obozów dla uchodźców oraz systemów komunikacji. Dla tego, czwartego celu priorytetowego cywilnych działań zarządzania kryzysami, plan rozwoju przyjęty w Göteborgu zakłada, że do 2003 państwa członkowskie powinny być zdolne do wystawienia: 2 lub 3 zespołów do oceny sytuacji i/lub koordynacji działań składających się w sumie z 10 ekspertów, które mogą być wysłane w ciągu 3-7 godzin, w zależności od okoliczności; zespołów interwencyjnych ochrony cywilnej w sumie do 2 tys. osób; oraz dodatkowych lub bardziej wyspecjalizowanych służb wystawionych przez struktury rządowe lub, w zależności od specyficznych potrzeb danej sytuacji kryzysowej, pozarządowe, gotowe do rozmieszczenia w ciągu tygodnia.

Na spotkaniu Rady Europejskiej w Salonikach, oprócz spraw dominujących, takich jak pierwsza Strategia Bezpieczeństwa UE czy plan działania dotyczący przeciwdziałania proliferacji broni masowego rażenia, zajęto się także omówieniem postępu Prezydencji Greckiej w rozwoju unijnych zdolności cywilnego zarządzania kryzysami. Do głównych punktów dyskusji należały Misja Policyjna UE w BiH oraz rozwój ilościowy i jakościowy zdolności w 4 obszarach priorytetowych: policji, praworządności, administracji cywilnej i ochrony cywilnej. Program treningowy Komisji mający przygotowywać personel cywilny dla przyszłych operacji UE wyszkolił 250 osób (do czerwca 2003), seminarium poświęcone ocenie tej pierwszej fazy szkolenia zaplanowane jest na październik 2003 r. Pod rozwagę wzięto propozycje przeprowadzenia nowych operacji cywilnego zarządzania kryzysami, między innymi misji policyjnej w Macedonii, Afganistanie i Demokratycznej Republice Konga. Stwierdzono jednak, że zdolności planowania i wsparcia operacyjnego Sekretariatu

Rady muszą zostać wzmocnione, jeśli Unia zamierza prowadzić równocześnie więcej niż jedną operację. Obecnie Sekretariat dysponuje możliwościami wystarczającymi dla przeprowadzenia drugiej, „małej” misji, podobnej do MPUE.

Rozdział V. Operacje zarządzania kryzysowego w praktyce.

Do chwili obecnej Unia Europejska podjęła się trzech operacji zarządzania kryzysowego: Misji Policyjnej w Bośni i Hercegowinie rozpoczętej na początku 2003 r., z 3-letnim mandatem operacyjnym; operacji nadzorowania pokoju, Concordia w Macedonii, trwającej od marca 2003 r. z mandatem odnawialnym co pół roku; oraz misji wymuszania pokoju w Demokratycznej Republice Konga, z mandatem od 12 czerwca do 1 września 2003 r. Pierwsza z wymienionych misji jest misją cywilną, natomiast dwie pozostałe to wojskowe operacje zarządzania kryzysowego.

Misja Policyjna Unii Europejskiej w Bośni i Hercegowinie (MP UE).

1 stycznia 2003 r. nastąpiło oficjalne zastąpienie Międzynarodowych Sił Policyjnych ONZ w Bośni i Hercegowinie (BiH) przez Misję Policyjną UE (MP UE). Data ta wyznaczyła istotną cezurę w rozwoju unijnych zdolności odpowiedzi na konflikt, gdyż jest to pierwsza operacja zarządzania kryzysowego w ramach Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE. Misja ta w całości wchodzi w skład cywilnego wymiaru rozwiązywania kryzysów.

MP UE również dla Bośni i Hercegowiny oznaczała pewien początek, mianowicie przejście do następnego etapu odbudowy struktur policyjnych w tym państwie. MP UE stanowi zasadniczy instrument reformy służb policyjnych w Bośni i Hercegowinie oraz tworzy nieodłączną część obszernego programu budowy systemu rządów prawa w tym państwie, w której uczestniczy Urząd Wysokiego Przedstawiciela w Bośni i Hercegowinie oraz inne organizacje międzynarodowe. Misja ma na celu zapewnienie, że do 2005 r. (mandat opiewa na 3 lata, do 31 grudnia 2005 r.) struktury policji w Bośni i Hercegowinie będą służbami profesjonalnymi, neutralnymi politycznie oraz publicznie odpowiedzialnymi, wykonującymi swe obowiązki bez uprzedzeń etnicznych. Władze BiH zobowiązane są do ścisłej współpracy z MP UE dla realizacji wyżej wymienionych celów.

Kilka dni po zakończeniu szczytu UE w Laeken, podczas którego zadeklarowano, że „Unia jest zdolna do prowadzenia niektórych operacji opanowywania kryzysów”, Wysoki Przedstawiciel/Sekretarz Generalny, Javier Solana zaproponował sprawdzenie Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, twierdząc, że jest to najlepsza droga, aby stwierdzić czy rzeczywiście posiada ona zdolność operacyjną. Dla tego celu zasugerował podjęcia się dwóch stosunkowo niewielkich operacji, jednak o zasadniczym znaczeniu strategicznym dla UE, jako że w bezpośrednim sąsiedztwie Unii, w regionie, w którym jej dotychczasowe działania odpowiedzi na konflikt postrzegano jako porażkę. Solana proponował zastąpienie Międzynarodowych Sił Policyjnych ONZ w Bośni i Hercegowinie, (wypełniających funkcje służb policji od 1995 r.), których mandat wygasał w styczniu 2003 r. oraz przejęcie od NATO wojskowej operacji nadzorowania pokoju w Macedonii, której mandat był odnawiany co trzy miesiące. Rada UE zaakceptowała te propozycje i zadeklarowała 18 lutego 2002 r., że Unia jest w stanie podjąć się misji w Bośni i Hercegowinie od 1 stycznia 2003 r.

Decyzja taka spotkała się ze sceptycznym podejściem nawet wśród wysokich urzędników unijnych. Obawiano się, czy zasoby, głównie finansowe, zarówno Rady UE, jak i już dość napiętego rozdziału WPZiB w budżecie wspólnotowym, którym zarządza Komisja Europejska, będą wystarczające. W związku z tym kwestie finansowania operacji stanowiły najtrudniejszą część całego przedsięwzięcia. Jednakże skoro tylko osiągnięto porozumienie w tej kwestii, Unia wyjątkowo szybko potrafiła zaadoptować lub stworzyć struktury dla planowanej operacji. W ciągu kilku tygodni od czasu podjęcia decyzji o przejęciu misji w Bośni i Hercegowinie struktura dowodzenia oraz formy koordynacji zostały utworzone. Wspólnym działaniem z 11 marca 2002 r. Rada UE, ustanowiła Duńczyka, Svena Frederiksena Dowódcą Misji/Komisarzem Policji MP UE. Również tego samego dnia Rada UE przyjęła wspólne działanie dotyczące MP UE.

Celem MP UE jest ustanowienie trwałych reguł funkcjonowania służb policyjnych w Bośni i Hercegowinie, zgodnie z najlepszymi europejskimi i światowymi praktykami. W tym celu Misja ma za zadanie polepszenie, poprzez monitorowanie, pouczanie (mentoring) oraz inspekcje, zdolności operacyjnych oraz właściwego zarządzania w strukturach policji BiH. Ponadto MP UE ma monitorować, czy zakres kontroli politycznej nad policją nie narusza zasad państwa prawa. W przeciwieństwie do Międzynarodowych Sił Policyjnych ONZ, MP UE nie pełni funkcji wykonawczej, tzn. jednostki monitorujące MP UE nie zastępują bośniackiej policji w wypełnianiu jej zadań.

Ponadto Komisarz Policji MP UE wskazał dodatkowo na dwie kluczowe kwestie, którymi misja ma się zająć. Po pierwsze, ma ona zapewnić, że policja BiH stworzy bezpieczne środowisko dla powrotu uchodźców, szczególnie mniejszości etnicznych; a po drugie, ma tej policji umożliwić skuteczna walkę z przestępczością zorganizowaną oraz korupcją. Przełamanie „klimatu bezkarności” otaczającego te przestępstwa stanowić będzie znaczące wyzwanie dla MP UE.

Kwatera główna Dowódcy Misji/Komisarza Policji (DM/KP) znajduje się w Sarajewie i w jej skład wchodzą oficerowie łącznikowi, mający koordynować działania MP UE z Urzędem Wysokiego przedstawiciela w BiH oraz innymi organizacjami międzynarodowymi (ONZ, OBWE). Jako że DM/KP jest oficerem kontraktowym, wymagane jest, by składał on raport Komisji Europejskiej na temat działań podejmowanych przez niego w ramach kontraktu. Poprzez Specjalnego Przedstawiciela UE w BiH, którą to rolę w odniesieniu do BiH pełni równolegle Wysoki Przedstawiciel w BiH, Lord Ashdown, DG/KP składa raporty Wysokiemu Przedstawicielowi/Sekretarzowi Generalnemu oraz Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa. W zamian otrzymuje od Solany wytyczne. Za to sam Solana składa raporty dotyczące rozwoju misji Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa oraz Radzie UE. KPB sprawuje kontrole polityczną oraz określa strategiczne wytyczne dla MP UE. W praktyce oznacza to, że strategiczne wytyczne opracowuje WP/SG o ile nie pojawią się problemy, w którym to przypadku decyzje podejmie KPB.

Koordynacją programów MP UE z działaniami Komisji Europejskiej na obszarze BiH zajmują się dwa nieformalne ciała: Połączona Grupa Koordynacyjna w Sarajewie oraz Grupa Specjalna w Brukseli. Grupa z Sarajewa, obejmująca przedstawicieli MP UE oraz delegacji Komisji Europejskiej, koordynuje planowanie oraz implementacje wzajemnie uzupełniających się projektów w zakresie funkcjonowania służb policyjnych w Bośni i Hercegowinie.

MP UE, licząca 500 oficerów policji, 50 międzynarodowych cywilnych ekspertów oraz 300 osób lokalnego personelu, i z rocznym budżetem w wysokości 38 mln €, jest znacznie mniejsza niż poprzedzająca ją misja ONZ, która obejmowała 1600 osób i dysponowała rocznym budżetem w wysokości 121 mln $. Personel MP UE rozlokowany jest przy oficerach średniego oraz wyższego szczebla policji BiH, którzy z kolei, jak to jest w założeniu misji, mają zapewniać, że podległe im struktury będą odpowiednio działać. Ponad 40 jednostek monitorujących zostało rozlokowanych w strukturach policji BiH na poziomie federalnym, na poziomie dwóch ciał składowych BiH (Federacji Bośni i Hercegowiny oraz Republiki Serbskiej) i autonomicznego dystryktu Brćko oraz na poziomie kantonów (w przypadku Federacji) oraz Publicznych Centrów Bezpieczeństwa (w Republice). Przydzieleni funkcjonariusze pełnią funkcje doradców dla ich kolegów z Bośni i Hercegowiny, a także monitorują ich pracę w kontekście siedmiu zasadniczych programów MP UE. Rozlokowanych funkcjonariuszy w ich pracy wspierają dwa mobilne zespoły inspekcyjne, które mogą być rozmieszczane w terenie w zależności od potrzeby.

Tabela: Udział państw członkowskich UE w MP UE.

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Wojny napoleońskie to ciąg konfliktów zbrojnych toczonych przez Francję
02 Eco U Jak napisac prace dyplomowa Co to jest nukowosc
II wojna światowa to jeden z największych konfliktów zbrojnych w historii świata, II Wojna Światowa
Maciej Adam Pieńkowski Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego DYPLOMACJA I WOJNA NIEDOSZŁY KONFL
Współczesne konflikty zbrojne cechy, przyczyny i skutki
04 Eco U Jak napisac prace dyplomowa Redakcja tekstu Adresat
streszczenie panelu, Prace dyplomowe i magisterskie, praca dyplomowa, materiały z internetu
jak napisac przepisac i z sukcesem obronic prace dyplomowa (3)
Biznes Plan - Auto-Plus, Prace dyplomowe, Biznes Plany
MATERIAL DYD Z PSYCHOLOGII do bl[1]. ogolnozaw, Prace dyplomowe, pedagogika i psychologia
DIAGNOZOWANIE RYZYKA DYSLEKSJI, Prace dyplomowe, pedagogika i psychologia
Konflikty religijne, Geografia polityczna i konflikty zbrojne
Prawa Człowieka a międzynarodowe prawo humanitarne konfliktów zbrojnych, Bezpieczeństwo narodowe lic
Problemy dzieci leworęcznych, Prace dyplomowe, pedagogika i psychologia
Problem przemocy w rodzinie i jego wymiar społeczny i prawny, Prace dyplomowe, pedagogika i psycholo

więcej podobnych podstron

Kontakt | Polityka prywatności

Państwa członkowskie UE
Kraj	Razem	Funkcjonariusze policji	Personel cywilny
Austria	5	5
Belgia	5	5
Dania	13	12	1
Finlandia	22	16	6
Francja	75	75
Grecja	10	10
Hiszpania	26	24	2
Holandia	28	28
Irlandia	3	3
Luksemburg	2	2
Niemcy	85	80	5
Portugalia	22	22
Szwecja	16	13	3
Wielka Brytania	64	58	6
Włochy	42	42
Razem	418	395	23