POLITYKA SPOŁECZNA W PERSPEKTYWIE ŚWIADCZENIOWEJ -wykłady 16-22

Spis treści

Wprowadzenie

W drugim semestrze wykładów z PSiKS przyjrzymy się polityce społecznej z perspektywy świadczeń społecznych, które są jej najlepiej rozpoznawalnym przejawem, instrumentem czy produktem. Nie wynika z tego, że polityka społeczna to tylko świadczenia społeczne lub, że są to jej jedyne przejawy, instrumenty czy produkty. Przedstawię to na prostym schemacie.

=> PS => produkty PS (w tym świadczenia) => klienci PS (w tym odbiorcy świadczeń) => wpływ PS poprzez jej produkty na klientów =>

Schemat należy rozumieć następująco: polityka społeczna wytwarza m.in. świadczenia społeczne (poza tym są to np. regulacje, instytucje), z których korzystają uprawnieni do nich obywatele i które wywierają wpływ na ich sytuację i/lub zachowania. Strzałki na początku i na końcu obrazują to, co wytwarza i warunkuje PS oraz ogół tego, na co ona wpływa, poza bezpośrednim i pośrednim wpływem na klientów.

Jak pamiętamy, w modelu rezydualnym polityki społecznej świadczenia (a ogólniej PS) miały się pojawiać tylko wtedy, gdy zawiodą zarówno rynek, jak i rodzina. Należy to rozumieć tak, że ludzie powinni zdobywać dochody oraz zaspokajać potrzeby i pragnienia poprzez swobodne wymiany z innymi ludźmi (rynek) oraz więzi rodzinne (obowiązki wobec najbliższych). R.M. Titmuss zakończył refleksję nad modelami PS stwierdzeniem, że wiążą się one z etyką pracy i instytucją rodziny, a Eveline M. Burns już w latach 50. XX w. zauważyła, że trzeba rozwiązać dwa problemy z zabezpieczeniem społecznym - możliwość, że jego istnienie zmniejszy bodźce do pracy (gdyby nie łagodzenie ubóstwa, ubodzy może bardziej desperacko poszukiwaliby pracy) i osłabi więzi rodzinne (gdyby nie inne źródła zabezpieczenia, ludzie byliby zdani tylko na rodzinę, a więc więzi z nią czy wewnątrz niej byłyby może silniejsze). Rozważania o modelu rezydualnym dobrze się łączą z obawami, na które zwróciła uwagę Burns (m.in. dlatego, że obie kwestie podnoszono w USA), a te z kolei służą jako uzasadnienie dla zasady pomocniczości - dopóki praca i rodzina zapewniają dobrobyt nie należy ingerować, aby nie zniechęcać ludzi do polegania na pracy i rodzinie.

Praca

Jak rozumieć stwierdzenie, że ktoś pracuje? Zasugerowałem, że praca wiązać się powinna z wynagrodzeniem, czyli tam, gdzie nie ma wynagrodzenia, tam też nie ma mowy o pracy. Sprawa jest jednak bardziej skomplikowana.

Czy A robi coś za pieniądze, ewentualnie za inne korzyści materialne?	Gdzie A to robi?
		W domu	Poza domem
Tak	Praca chałupnicza, praca nakładcza, telepraca	Zatrudnienie u kogoś (praca najemna) lub praca na własny rachunek
Nie	Praca w gospodarstwie domowym	Praca w postaci wolontariatu

Gdyby uznać wszystkie możliwości w tabeli za pracę, to mielibyśmy dwa rodzaje pracy nieodpłatnej. W dodatku włączyłem również pracę polegającą na prowadzeniu własnej firmy lub w postaci wolnego zawodu. Jest to ujęcie bardzo szerokie, w naszym ustawodawstwie (Kodeks Pracy) pracownikiem jest tylko osoba zatrudniona przez inną osobę na podstawie umowy o pracę.

Poza kwestią szerokiego i wąskiego zdefiniowania pracy, mamy też zagadnienie relacji między pracą i zawodem. Czy praca może być niezawodowa? Jeżeli zawód powiążemy z pewnym minimum kwalifikacji (wiedza i umiejętności zawodowe), to prace nie wymagające takiego minimum uznać moglibyśmy za „niezawodowe”. We współczesnych społeczeństwach mamy do czynienia z tysiącami zawodów i specjalności, co oznacza zaawansowany podział pracy. Kwalifikacje zawodowe nie są potrzebne, gdy chodzi o proste prace (np. noszenie czegoś), chociaż potrzebne są do nich sprawność fizyczna, psychiczna i ogólne kompetencje społeczne, np. znajomość języka, minimum samodyscypliny.

Praca wymaga zwykle nie tylko kwalifikacji, ale też m.in. narzędzi i miejsca w przestrzeni, np. odpowiednio przygotowanego pomieszczenia. Być może stąd wzięło się określenie „miejsce pracy”. Gdy mowa o „tworzeniu miejsc pracy”, może to oznaczać działalność, która polega na dostarczaniu narzędzi i przygotowaniu miejsca do pracy, ale też - w ogólniejszym sensie - sam fakt uruchamiania przedsięwzięć, które przyczynią się do zatrudniania kogoś przez kogoś innego do zrobienia lub robienia czegoś. Praca jest ważna nie tylko ze względu na utrzymanie, czyli poza dochodową funkcją pracy są też i inne, np. może być ona sama w sobie źródłem satysfakcji, urozmaica i wzbogaca nasze kontakty społeczne. Ponieważ ludzie pracują przez większą cześć życia, warunki pracy i stosunki w pracy są bardzo istotne dla ich zdrowia i samopoczucia.

Praca jest ważna z wielu powodów, wiadomo jednak skądinąd, że niektórzy ludzie nie pracują. Dlaczego tak się dzieje? Mają tu znaczenie trzy główne czynniki: 1) zdolność do pracy (np. poziom sprawności psychofizycznej), 2) możliwość pracy (np. zdolny do pracy, ale nie może jej znaleźć z powodu dyskryminacji, zdolny do pracy, ale nie ma ofert takiej pracy), 3) motywacja do pracy (np. zdolny do pracy i mogący ją znaleźć, ale z jakiegoś powodu nie chce jej podjąć). Pracę należy tu rozumieć jako ogólne pojęcie, jak i konkretną pracę, np. ktoś może być niezdolny do żadnej pracy, albo niezdolny do pewnych rodzajów prac.

Stąd też wyłania się pewien porządek i logika oraz związane z nią testy: 1) test kryterium zdolności (np. minimalna sprawność fizyczna i umysłowa), 2) test kryterium możliwości (np. umiejętności, kwalifikacje, brak innych obowiązków, praca nie jest zakazana - m.in. dolne kryterium wieku, są oferty pracy), 3) test kryterium chęci (np. motywacja do podejmowania pracy w ogóle, motywacja do podejmowania danego rodzaju pracy za płacę o danej wysokości). Na schemacie wygląda to następująco:

Czy A pracuje?

TAK => w jakim wymiarze czasu?

Pełny = zatrudniony w pełnym wymiarze

Niepełny => czy chciałby pracować w pełnym?

TAK = częściowo bezrobotny

NIE = częściowo zatrudniony

NIE => Czy A jest zdolny do pracy?

NIE => czy zachował częściową zdolność do pracy?

TAK => czy poszukuje pracy?

TAK => częściowo zdolny bezrobotny

NIE = częściowo zdolny bierny zawodowo

TAK => czy A może pracować?

NIE => dlaczego nie może pracować? ...

TAK => czy A poszukuje pracy? (w pełnym, w niepełnym wymiarze)

TAK

NIE = zdolny do pracy, może pracować, ale nie poszukuje pracy (możliwy brak motywacji)

Jak widzimy, niezdolność do pracy może być stopniowalna, pracować można w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy, a symptomem braku motywacji, przy zdolności i możliwości pracy, jest pozostawanie poza pracą i jej nieposzukiwanie. Zdolność do pracy wydaje się łatwiej identyfikowalna w sposób obiektywny (medycyna, psychiatria), ale po wprowadzeniu jej stopniowalności oraz prawa ludzi niepełnosprawnych do pracy, sprawa się komplikuje. Gdy stwierdzimy pełną zdolność do pracy w ogóle i do pewnego rodzaju prac zawodowych, pozostawanie bez pracy można wyjaśniać głównie brakiem możliwości i/lub motywacji.

Rodzina

Problematyka rodziny jest nie mniej złożona w porównaniu z zagadnieniami pracy. Należy odróżnić od siebie rodzinę m.in. w sensie socjologicznym, psychologicznym, biologicznym i w sensie ekonomicznym. Oczywiście, gdy mowa o wspólnym utrzymywaniu się mamy na myśli ten ostatni aspekt. Ma on też odrębną nazwę - „gospodarstwo domowe”. Ludzie mogą się utrzymywać samodzielnie, a gdy to robią wspólnie nie muszą ich łączyć więzi pokrewieństwa lub spełnienie obowiązków rodzicielskich, stąd też gospodarstwa domowe mogą być jednoosobowe, a także niespokrewnione czy bezdzietne (w sensie, że wśród ich członków nie ma dzieci). Niezależnie od tego, większość ludzi utrzymuje kontakty rodzinne również poza gospodarstwem domowym, tzn. więzi rodzinne są rozleglejsze niż więzi domowe.

W większości przypadków ludzie, którzy razem mieszkają utrzymują się wspólnie, czyli stanową jedno gospodarstwo domowe (GD), może się jednak zdarzyć tak, że w jednym mieszkaniu/domu dokonano wyraźnego rozdzielenia dwóch odrębnych GD. Mieszkanie lub dom jest ważnym warunkiem dla istnienia gospodarstwa domowego, może poza społecznościami nomadów.

Na ogół zakłada się, że podział dochodu w GD jest równy lub odpowiedni do potrzeb jego członków, ale niekoniecznie tak zawsze jest, np. rodzice mogą zaniedbywać potrzeby wszystkich lub niektórych dzieci, będących na ich utrzymaniu, współmałżonek lub partner, zarabiający lub decydujący o podziale, może więcej przeznaczać dochodu na swoje potrzeby i pragnienia.

Zajmowanie się rodziną oznacza zwykle różne usługi świadczone w ramach gospodarstwa domowego na podstawie więzi, które łączą ich członków. Wymagają one czasu i energii, stąd wynika problem łączenia ról zawodowych i rodzinnych, szczególnie w kontekście aktywizacji zawodowej kobiet i wzrostu liczby samotnych rodziców. Tradycyjny układ tych ról opierał się na wizji specjalizacji płciowej - kobieta specjalizuje się w rolach rodzinnych, a mężczyzna w rolach zawodowych. Współcześnie kobiety wykonują również role zawodowe (z przymusu ekonomicznego i/lub z chęci samorealizacji) i stąd pojawiają się dodatkowe napięcia na linii role rodzinne a zawodowe - zarówno w układach rodzinnych typu 2+dzieci, jak i szczególnie 1+dzieci. Praca w pełnym wymiarze, kształcenie ustawiczne i obowiązki domowo-rodzinne to razem duże obciążenie i duży problem z koordynacją i dobrym wywiązywaniem się ze wszystkich zadań.

Problemy z pracą i rodziną

Jakie problemy wiążą się z pracą? Przy szerokim jej potraktowaniu mogą być one bardzo różnorodne - inne problemy mają zatrudniający (np. nie ma chętnych do pracy, duża fluktuacja zatrudnionych, niska wydajność, ale też mały popyt na produkty, duża konkurencja, nieopłacalność działalności), a inne zatrudnieni (np. złe warunki pracy, niskie płace, wyzysk, wypadki, choroby zawodowe) czy niezatrudnieni (np. niezdolność do pracy, niepełnosprawność, niemożność znalezienia pracy).

Jakie problemy wiążą się z rodziną? Tu również decydujące znaczenie ma pojęcie rodziny. Gdy ograniczymy punkt widzenia do gospodarstwa domowego, problemy sprowadzają się do utrzymania, czyli zaspokojenia rynkowych potrzeb i pragnień jego członków. Ważny w tym kontekście jest budżet GD, czyli bilans jego dochodów i wydatków, np. problemem są dochody za niskie w stosunku do cen niezbędnych zaspokajaczy, problemem może stać się długotrwały deficyt (nadwyżka wydatków nad dochodami), jeżeli pojawią się kłopoty ze spłatą zadłużenia. Wychodząc poza perspektywę gospodarstwa domowego, problemem może być brak rodziny, np. sieroctwo społeczne i biologiczne, a w samej rodzinie może dochodzić do przemocy, zaniedbywania, a w konsekwencji do rozpadu rodzin. Za społeczne uznawano również takie problemy, jak wzrost dynamiki rozwodów czy spadek płodności kobiet, które łatwo połączyć z rodziną.

Ograniczmy perspektywę jedynie do problemów z utrzymaniem się i zestawmy ze sobą oba rozważane wyżej wymiary ludzkiego życia dla przykładowej osoby dorosłej.

Czy A ma rodzinę?	Czy A pracuje?
		Tak	Nie
Tak	Utrzymuje się z pracy i razem z innymi	Na utrzymaniu rodziny lub utrzymuje się z własności
Nie	Utrzymuje się sam	Nie utrzymuje się z pracy i nie utrzymuje go rodzina

Wiele zależy od tego, czy mamy kogoś na utrzymaniu (np. dzieci) lub kogoś, kto nas utrzyma, oraz od tego, jak wysokie są dochody z pracy (można je mieć jednak z własności, więc sam fakt niepracowania niekoniecznie prowadzić musi do problemów z utrzymaniem). Przy czym, ten ostatni czynnik jest względny, tzn. im więcej osób mamy na utrzymaniu i im droższe są ich potrzeby, tym większe musimy mieć wynagrodzenie z pracy, aby utrzymać siebie i pozostałych.

Ile osób A ma na utrzymaniu?	Jaki jest poziom dochodów A z pracy (np. w stosunku do średniej)?
		Wysoki	Niski
1-2	Możliwe, że A nie ma problemów z utrzymaniem siebie i pozostałych członków rodziny	Możliwe problemy z utrzymaniem siebie i bliskich przy braku dodatkowego dochodu z innych źródeł
3+	Możliwe problemy z utrzymaniem siebie i bliskich	Pewne problemy z utrzymaniem siebie i bliskich

A może być w związku z B, który też pracuje, wówczas dwa połączone dochody z pracy dają pewniejszą podstawę do utrzymania siebie i pozostałych członków GD. Z tego też powodu lepiej przyjąć jako jednostkę analizy całe gospodarstwo domowe oraz brać pod uwagę wszystkie źródła dochodu.

Ile osób jest w GD?	Jaki jest poziom dochodów GD (np. w stosunku do średniej)?
		Wysoki	Niski
1-4	Możliwe, że GD nie ma problemów z utrzymaniem swoich członków	Możliwe problemy z utrzymaniem
4+	Możliwe problemy z utrzymaniem	Pewne problemy z utrzymaniem siebie i bliskich

Jak GD rozwiązują problemy z utrzymaniem? Pierwsza ogólna odpowiedź brzmi - poprzez zwiększanie dochodu. Można to robić na różne sposoby, np. prosząc o pomoc (dalszą rodzinę lub obcych), pożyczając, zwiększając liczbę członków GD pracujących za wynagrodzeniem, zwiększając dochody pracujących członków GD (np. drugi etat, dorabianie, poszukiwanie pracy lepiej płatnej lub bardziej zyskownego przedsięwzięcia). Załóżmy, ze pierwszy sposób odrzucamy. Drugi jest raczej na krótszą metę, gdyż pożyczki trzeba zwrócić i jeszcze za nie zapłacić cenę, o ile są udzielane na warunkach rynkowych (w innych przypadkach mogą być m.in. bez odsetek i w części lub całości umarzalne). Niektóre GD mają też bardziej ograniczone możliwości w porównaniu z innymi, np. wieloosobowe z jednym dorosłym ze względu na zakaz zatrudniania dzieci i konieczność godzenia obowiązków rodzinnych z pracą. Zakładam tutaj, że potrzeby i pragnienia są stałe, a GD nie ma wpływu na liczbę swoich członków. Zwalniając te założenia: 1) GD mogłoby również rozwiązywać problemy z utrzymaniem, ograniczając swoje potrzeby i pragnienia, to jednak może skutkować niezaspokojeniem i dodatkowymi problemami z tym związanymi; 2) GD mogłoby również poszukiwać i przyjmować nowych członków, w szczególności takich, którzy daliby im dodatkowe dochody.

Rola świadczeń polityki społecznej

Dodatkowym założeniem, jakie czyniłem powyżej był całkowity brak polityki społecznej, tzn. w rozwiązywaniu problemów z utrzymaniem GD zdane jest na siebie (praca jego członków), a bezpłatną lub częściowo płatną pomoc może otrzymać tylko od rodziny lub ewentualnie dobroczyńców. Wprowadzając możliwość polityki społecznej otrzymujemy dodatkowe źródło pomocy. Ograniczając perspektywę tylko do świadczeń pieniężnych w formie gotówkowej i podatkowej - bezpośrednio zwiększają one dochód dopływający do GD i w ten sposób co najmniej łagodzą problemy z utrzymaniem się. Świadczenia społeczne w innych formach (w rzeczach, w usługach), jako że są bezpłatne lub tylko częściowo odpłatne, również działają łagodząco, gdyż zmniejszają wydatki GD na niektóre rodzaje niezbędnych zaspokajaczy, np. usługi i dobra mieszkaniowe, medyczne czy edukacyjne. Wszystko to oczywiście przy założeniu, że chodzi tu o realne dochody GD, tzn. po uwzględnieniu przynajmniej wzrostu cen, np. wypłacamy GD świadczenie w wysokości 100 zł, a jednocześnie rosną ceny zaspokajaczy kupowanych przez to GD o 100 zł, w związku z tym nie dozna ono żadnego złagodzenia problemów z utrzymaniem się (zakładamy więc, że świadczeniom nie towarzyszy równy ich wysokości i jednoczesny wzrost cen).

Domniemanie, że GD ograniczają swój wkład w produkcję zaspokajaczy, gdy uzyskają alternatywne do pracy źródło dochodu, oraz że zmniejsza się liczba członków GD, gdy nie są oni zdani tylko na siebie sprawia, że nie wszystkie świadczenia czyniono powszechnymi, np. nie należą się wszystkim obywatelom niezależnie od ich sytuacji na rynku pracy, poziomu dochodów oraz sytuacji rodzinnej. Dotyczy to przede wszystkim świadczeń pieniężnych. Przykładowo, świadczenia ubezpieczeniowe należą się pod warunkiem przepracowania krótszego lub dłuższego okresu oraz w sytuacji niezdolności do pracy lub niemożności jej znalezienia, dla uprawnienia do świadczeń pomocowych trzeba mieć niski dochód (chociaż w Polsce to nie wystarcza, trzeba mieć też chociaż jeden dodatkowy problem), a świadczenia rodzinne wypłacane są przede wszystkim na dzieci w GD.

Świadczenia społeczne łagodzą więc problemy GD z utrzymaniem, czyli z zaspokojeniem podstawowych potrzeb, gdyż przyczyniają się bezpośrednio i pośrednio do zwiększania dochodów i zmniejszania wydatków GD. W większym stopniu powinno dotyczyć to tych GD, które mają dochody z pracy dużo niższe niż średnia.

Klasyfikacje świadczeń dla potrzeb prawa i statystyki

Przedstawienie panoramy świadczeń społecznych wymaga rozwiązania problemu klasyfikacyjnego, tj. różnorodne świadczenia należy podzielić na szersze kategorie. W konwencji 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy o minimalnych normach zabezpieczenia społecznego określono dziewięć sytuacji, które powinny uprawniać do świadczeń społecznych (głównie pieniężnych i medycznych) oraz normy ich wysokości. Na liście znalazły się:

1. Choroba.

2. Bezrobocie.

3. Starość.

4. Wypadek przy pracy.

5. Choroby zawodowe.

6. Obciążenia rodzinne.

7. Macierzyństwo.

8. Inwalidztwo.

9. Śmierć żywiciela rodziny.

Co łączy te sytuacje ze sobą? Choroba na krótszy czas ogranicza sprawność i zdolność do pracy. Inwalidztwo i starość zasadniczo zmniejszają zdolność do pracy w dłuższym czasie. Wypadki przy pracy oraz choroby zawodowe są nieco inaczej traktowane w porównaniu do innych wypadków i innych chorób, ale generalnie w skutkach powodują podobne zmniejszenie zdolności do pracy. Bezrobocie polega zaś na bezskuteczności poszukiwania pracy przez osoby zdolne do pracy. Macierzyństwo z jednej strony czyni kobietę niezdolną do pracy w czasie zaawansowanej ciąży i połogu, z drugiej natomiast oznacza dodatkowe wydatki związane z nowym członkiem GD (niewątpliwie długo niezdolnym do pracy i samodzielnej egzystencji, a następnie mającym się uczyć, a nie pracować), a także dodatkowe obowiązki domowe. Z tym drugim aspektem wiążą się obciążenia rodzinne, czyli liczba członków GD będących na utrzymaniu. Pozostaje śmierć żywiciela rodziny, tzn. tego dorosłego, który utrzymuje GD, traci on przez to całkowicie zdolność do pracy, a dochód członków GD pozostałych przy życiu zasadniczo zmniejsza się. Wszystkie te sytuacje z dużym prawdopodobieństwem spowodują problemy GD z utrzymaniem, dlatego też nazywa się je ryzykami socjalnymi (dużej zbiorowości GD zagrażają ubóstwem).

W perspektywie bardziej teoretycznej są to sytuacje godzące w ogólną zdolność do zarobkowania lub w zdolność do pracy. Zdolność do zarobkowania/pracy wg Johna Dixona („Social Security in Global Perspective”) może być przerwana na pewien czas (np. w związku z chorobą, ciążą i urodzeniem dziecka), ale też może zostać utracona trwale (np. w związku z poważną niesprawnością spowodowaną wiekiem lub śmiercią) albo w ogóle nie osiągnięta (np. w związku z poważną niesprawnością występującą od dzieciństwa). Jeżeli zdolność do pracy została osiągnięta i nie została ani czasowo, ani trwale uszkodzona, może okazać się jednak niewystarczająca do uniknięcia ubóstwa (np. w związku z za niską płacą w stosunku do potrzeb bytowych i kulturalnych rodziny czy w związku z bezrobociem). Kolejny przypadek dotyczy zdolności do pracy, która została osiągnięta, nie jest uszkodzona oraz jest wystarczająca dla uniknięcia ubóstwa, ale jej realizacja jest zbyt kosztowna społecznie (np. realizacja zdolności do pracy ogranicza możliwości sprawowania opieki nad potrzebującymi jej członkami rodziny, np. dziećmi, osobami niesprawnymi, starszymi, a więc koszty tej opieki mogą spaść na społeczeństwo). Zestawmy teraz schemat teoretyczny Dixona z zestawem ryzyk socjalnych MOP.

Problem ze zdolnością do pracy	Ryzyko socjalne (MOP)	Przykładowe świadczenia
Przerwana na pewien czas	Choroba, macierzyństwo	Czasowe zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy i zasiłek chorobowy, urlop macierzyński i świadczenia z nim związane, usługi medyczne
Trwale utracona lub zasadniczo zmniejszona	Starość, inwalidztwo, choroby zawodowe, inwalidztwo z powodu wypadku przy pracy, śmierć żywiciela rodziny (konsekwencje dla osób będących na jego utrzymaniu)	Emerytury i renty z tytułu niezdolności do pracy, usługi rehabilitacyjne
Nie osiągnięta	Inwalidztwo (od dzieciństwa)	Renta socjalna
Niewystarczająca do uniknięcia ubóstwa	Bezrobocie (jest zdolność, ale nie można jej zrealizować), obciążenia rodzinne (dzieci lub inne osoby wymagające opieki na utrzymaniu)	Zasiłki dla bezrobotnych, usługi pośrednictwa i poradnictwa pracy, zasiłki i dodatki rodzinne
Jej realizacja jest zbyt kosztowna społecznie*	Rodzina (np. realizacja zdolności do pracy opiekunów domowych)	Świadczenia, które sprawiają, że łatwiej rezygnować z pracy w celu podjęcia opieki lub też ułatwiają łączenie pracy z opieką

* tę pozycję trudniej przypisać do klasyfikacji MOP

Zobaczmy jeszcze, jak rozwiązuje się problem klasyfikacji świadczeń społecznych w statystyce UE. Zastosowano tam podział według funkcji świadczeń społecznych.

Funkcja	Opis
1. Choroba, opieka zdrowotna	Podtrzymanie dochodu i pomoc w gotówce w związku z fizyczną lub umysłową chorobą (bez niepełnosprawności). Ochrona zdrowia mająca na celu utrzymanie, przywracanie i zwiększanie zdrowia ludzi niezależnie od przyczyn problemów zdrowotnych
2. Niepełnosprawność	Podtrzymanie dochodu i pomoc w gotówce lub w naturze (poza opieką zdrowotną) w związku z niezdolnością niepełnosprawnych fizycznie lub umysłowo ludzi do uczestnictwa w aktywnościach ekonomicznych i społecznych
3. Starość	Podtrzymanie dochodu i pomoc w gotówce lub w naturze (poza ochroną zdrowia) w związku ze starszym wiekiem
4. Śmierć członka rodziny	Podtrzymanie dochodu i pomoc w gotówce lub w naturze (poza ochroną zdrowia) w związku z śmiercią
5. Rodzina, dzieci	Wsparcie w gotówce lub w naturze (poza ochroną zdrowia) w związku z kosztami ciąży, urodzenia i adopcji, wychowania dzieci i opieki nad innymi członkami rodziny
6. Bezrobocie	Podtrzymanie dochodu i wsparcie w gotówce w związku z bezrobociem
7. Mieszkalnictwo	Pomoc w ponoszeniu kosztów mieszkania
8. Wykluczenie społeczne i pozostałe	Świadczenia w gotówce lub w naturze (poza ochroną zdrowia) przede wszystkim przeznaczane na zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego, o ile nie zostały uwzględnione w poprzednich funkcjach

Dla porównania w statystykach OECD wydatki społeczne klasyfikuje się przyjmując wstępnie podział na trzynaście obszarów polityki społecznej:

1. świadczenia gotówkowe związane ze starością;

2. świadczenia gotówkowe związane z niepełnosprawnością;

3. urazy i choroby związane z pracą;

4. świadczenia chorobowe;

5. usługi dla osób starszych i niepełnosprawnych;

6. śmierć członka rodziny;

7. rodzinne świadczenia gotówkowe;

8. usługi dla rodzin;

9. aktywne program rynku pracy;

10. bezrobocie;

11. wydatki publiczne na zdrowie;

12. mieszkalnictwo;

13. inne.

Spróbujmy jeszcze spojrzeć na te rozwiązania z perspektywy przyczyn problemów GD z utrzymaniem się. Co godzi w zdolność do pracy? Na najbardziej oczywistym poziomie są tu cztery bezpośrednie przyczyny: choroba, niepełnosprawność, starość i śmierć. Gdy zdolność do pracy jest pełna, co może utrudniać jej realizację poprzez pracę? Pierwsza odpowiedź polega na wyliczeniu bezpośrednich przyczyn bezrobocia, czyli bezskutecznego poszukiwania pracy. W drugiej należy się odwołać do bezpośrednich przyczyn bierności zawodowej, tj. pozostawania bez pracy i nieposzukiwania jej. Kolejne pytanie: dlaczego realizacja zdolności do pracy nie wystarcza do uniknięcia ubóstwa? Odpowiedź jest następująca: za niskie wynagrodzenia za pracę w stosunku do kosztów życia i liczby osób na utrzymaniu. Ostatnia kwestia: dlaczego praca (realizacja zdolności do pracy) może być zbyt kosztowna dla społeczeństwa?

To ostatnie pytanie brzmi nieco paradoksalnie, gdy każdą pracę będziemy postrzegać za dającą więcej korzyści niż kosztów w perspektywie dobrobytu społeczeństwa, tzn. im więcej osób pracuje, tym wyższy jest ten dobrobyt, co prowadzi do wniosku, że należy maksymalizować liczbę pracujących (problemem jest w tym kontekście praca nieproduktywna, nadmierne zatrudnienie, praca utrudniająca pracę innym itp.). Zakładamy więc, że są jednak takie prace lub tacy pracownicy, których zatrudnienie ze społecznego punktu widzenia jest nieopłacalne. Jedna z takich sytuacji ma miejsce wtedy, gdy wykonywanie innych ról, poza zawodowymi, jest również cenne ze społecznego punktu widzenia. Gdy zbyt wielu obywateli pracuje zbyt długo, to brakuje czasu i energii na wywiązywanie się z obowiązków rodzinnych i obywatelskich, a to może powodować rozmaite problemy społeczne, których koszty istnienia i rozwiązywania spadną na społeczeństwo jako całość (czyli na instytucje lub organizacje finansowane lub współfinansowane z podatków i składek). Nadmiar pracy może być też szkodliwy ze względu na to, że szybko spada wydajność i chęć do pracy ludzi przemęczonych.

Wyłania się stąd następująca logika użyteczna dla dalszej części tej serii wykładów. Najpierw rozważymy te świadczenia, które związane są z niezdolnością do pracy, czyli z takimi sytuacjami, jak: choroba, niepełnosprawność, starość i śmierć. Następnie rozważymy świadczenia związane z sytuacjami, w których ludzie zdolni do pracy nie mogą jej podjąć, klasycznym przykładem jest bezskuteczne poszukiwanie pracy, czyli bezrobocie, ale również konieczność zajmowania się domem. W końcu zostaną nam już tylko takie świadczenia, które można powiązać z sytuacją, gdy istnieje zarówno zdolność do pracy, jak i możliwość jej podjęcia. W takim przypadku można wyróżnić świadczenia dla tych, którzy mimo to nadal pozostają bez pracy (aktywizujące) oraz dla tych, którzy pracują. Sam fakt pracy nie wyklucza świadczeń, ponieważ - jak widzieliśmy wyżej - nie daje to gwarancji uniknięcia problemów z utrzymaniem się GD (np. płaca minimalna w Polsce nie uwzględnia tego, że możemy mieć kogoś na utrzymaniu, co widać gdy porównamy jej wartość netto z wartością minimum socjalnego dla GD z dziećmi). W dalszej części przedstawię więc świadczenia według następującej klasyfikacji:

1. Choroba (np. świadczenia zdrowotne, zasiłki chorobowe);

2. Niepełnosprawność (np. renty inwalidzkie i usługi rehabilitacyjne, usługi pośrednictwa i poradnictwa zawodowego dla niepełnosprawnych);

3. Starość, umieranie i śmierć (np. emerytury, usługi opiekuńcze, opieka paliatywna, zasiłek pogrzebowy);

4. Niemożność podjęcia pracy (np. zasiłek dla bezrobotnych, usługi edukacyjne i szkoleniowe, usługi pośrednictwa i poradnictwa zawodowego, usługi opiekuńcze, edukacyjne i wychowawcze dla dzieci);

5. Pozostawanie bez pracy mimo zdolności i możliwości do niej (bierność zawodowa) (np. dodatki aktywizacyjne, prace społecznie użyteczne);

6. Problemy z utrzymaniem mimo pracy (np. zasiłki rodzinne, dodatki mieszkaniowe).

W punkcie 1 można by też mówić o różnych rozwiązaniach z dziedziny zdrowia publicznego czy ochrony środowiska, gdyż mają one zapobiegać problemom zdrowotnym. Trudniej jednak w tym przypadku wyróżnić świadczenia w klasycznej formie, np. gotówki lub usługi dla osoby, która spełnia jakieś kryterium. Całą edukację umieszczam w punkcje 4, gdyż brak ogólnych lub konkretnych kwalifikacji to jedna z ważnych przyczyn niemożności znalezienia pracy. Świadczenia charakterystyczne dla punktu 5 będą omówione przy świadczeniach dla bezrobotnych, chociaż logicznie rzecz biorąc osoba bezrobotna (poszukująca pracy) nie może być bierna zawodowo (nie poszukująca pracy).

Niektóre z istniejących świadczeń mogą się w tym podziale trudniej mieścić, np. dla kombatantów, którzy nie mają statusu inwalidów wojennych (gdyby taki status mieli, wchodzą do grupy otrzymujących świadczenia związane z niepełnosprawnością); dla ofiar przestępstw, które nie stały się chore lub niepełnosprawne. W pierwszym przypadku są to m.in. dodatki do emerytur i rent oraz ryczałt energetyczny, a w drugim - państwowa kompensata. Funkcja tych świadczeń ma charakter dochodowy, tj. zwiększają one dochody GD z takimi osobami, ale uprawnienie do nich uzyskuje się nie ze względu na niezdolność do pracy, niemożność jej podjęcia, bierność zawodową czy ubóstwo mimo pracy. W przypadku kombatantów, ofiar represji lub przestępstw działa inna logika, pierwsi otrzymują coś w rodzaju nagrody za udział w niebezpiecznych przedsięwzięciach, które służyły całemu społeczeństwu, a drudzy - odszkodowania (nie z własnej winy doznali jakiejś szkody lub krzywdy od funkcjonariuszy państwa lub innych osób, czemu państwo odpowiedzialne za bezpieczeństwo obywateli nie zapobiegło).

Drugi rodzaj świadczeń, które na pierwszy rzut oka słabo mieszczą się w tym podziale, to typowe świadczenia pracownicze, tzn. należą się pracownikom, ale rzadko kojarzy się je z problemami z utrzymaniem GD pracownika, np. czas wolny związany z ograniczeniem czasu pracy, świadczenia związane z BHP (m.in. środki ochrony osobistej), płatne urlopy, odprawy pieniężne, świadczenia z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych czy świadczenia z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Gdyby ich jednak nie było wydatki GD pracownika byłyby większe, a jego dochody mniejsze, czyli, niezależnie od tego, po co je wprowadzano, mają one dodatni wpływ na budżety GD pracowników, a tym samym zapobiegają lub łagodzą ewentualne problemy z utrzymaniem się pracowniczych GD. Można więc je zaliczyć do punktu 6. Intencje przyznawania tych świadczeń niekoniecznie jednak związane są ze sprawami utrzymania, np. usługi i świadczenia BHP związane są z zapobieganiem wypadkom przy pracy.

W kolejnych wykładach, poza przedstawionym podziałem, będę starał się w jego ramach stosować wcześniej wprowadzone rozróżnienie na świadczenia pieniężne (gotówkowe, np. zasiłek dla bezrobotnych i podatkowe, np. ulga podatkowa na dziecko dla samotnych rodziców), usługowe (np. usługi edukacyjne) i rzeczowe (np. wyprawka szkolna). W odróżnieniu od prezentacji, zaczynać będę od świadczeń w usługach, aby nieco osłabić mylące skojarzenie świadczeń społecznych wyłącznie z transferami gotówkowymi.

Podejście, które zastosuję różni się nieco od tego, które pojawia się na ogół w literaturze, gdzie podstawą do klasyfikacji świadczeń nie są ich cele czy funkcje, ale sposób finansowania, organizacja i kryteria uprawniające - na tej podstawie odróżnia się przede wszystkim świadczenia z ubezpieczenia społecznego od świadczeń z pomocy społecznej (i zaopatrzenia społecznego), a dodatkowe podziały wprowadza się już wewnątrz tego odróżnienia, np. świadczenia z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, wypadkowego i chorobowego. Osobno traktowane są świadczenia związane z pracą (m.in. urlopy i ochrona pracy kobiet i młodocianych), zatrudnieniem (w tym świadczenia dla bezrobotnych i niepełnosprawnych poszukujących pracy), ochroną zdrowia i mieszkaniem. Taki układ przyjął np. W. Muszalski w książce „Prawo socjalne” (kilka wydań, ostatnie w 2006).

Przegląd świadczeniowy polskiej polityki społecznej opieram głównie na treści ustaw i rozporządzeń, stan prawny odpowiada na ogół końcowi 2006 r. (gdzie mogłem próbowałem aktualizować informacje).

Świadczenia związane z chorobą

Wprowadzenie

Na początek omówię kilka zagadnień z zakresu teorii choroby. Pojęcie choroby może być zdefiniowane następująco: „szkodliwe odchylenie od normalnego pod względem strukturalnym lub funkcjonalnym stanu organizmu” (za: Encyclopaedia Britannica). Użyteczność tej definicji zależna jest od tego, czy potrafimy określić normy dla struktury i funkcjonowania organizmu oraz stwierdzić, które z odchyleń od tej normy są szkodliwe, gdyż tylko takie odchylenia mają być chorobą, tzn. odchylenia nieszkodliwe nie są chorobami, a niektóre odchylenia od normy mogą być ocenione jako pozytywne, np. iloraz inteligencji powyżej 150 pkt. Zdrowie można postrzegać jako brak szkodliwych odchyleń od norm, czyli brak choroby, ale też jako dobrostan fizyczny, psychiczny i społeczny, a nie tylko brak choroby (jest to nieco zmodyfikowana definicja zdrowia z konstytucji WHO). W tym drugim przypadku, sam brak jakichkolwiek szkodliwych odchyleń nie musi oznaczać zdrowia, pojawia się jednak pytanie, jak zdefiniować „dobrostan” w wymiarze fizycznym, psychicznym i społecznym.

Postrzeganie choroby i zdrowia może być: 1) subiektywne - wówczas kluczowa jest odpowiedź na pytanie, „jak się czujesz”; 2) obiektywne - odpowiedź na pytanie, jak twój stan ocenia specjalista od chorób i zdrowia, np. lekarz; 3) społeczne: a) stereotypy poszczególnych chorób i zdrowia, b) choroby i zdrowie w instytucjonalnym ujęciu, np. w ustawach i rozporządzeniach, c) pozycja zdrowia w hierarchii wartości; 4) statystyczne - wskaźniki i mierniki statystyczne choroby czy zdrowia dla całych populacji.

Wymiar zdrowie-choroba możemy skrzyżować z wymiarem niesprawność-sprawność. Otrzymamy wówczas interesujące możliwości zdrowia, któremu towarzyszy niepełna sprawność (niepełnosprawność nie musi tu być związana z chorobą) oraz choroby, która nie wiąże się ze zmniejszeniem sprawności. Pierwszy przypadek jest bardziej prawdopodobny, chociaż definicja choroby obejmująca szkodliwe odchylenie od normalnej struktury organizmu włączy też większość przypadków niepełnosprawności fizycznej.

Problematykę wzajemnych związków między środowiskiem, podzielonym na społeczne i fizyczne, wyposażeniem genetycznym a stylem życia (reakcje i zachowania), zdrowiem i sprawnością, chorobą, służbą zdrowia oraz dobrostanem i zamożnością pokazuje następujący wykres (za R. G. Evans, M.L. Barber, T.R. Marmor „Why are Some People Healthy and Others Not?”).

Widzimy tu m.in., że zamożność wpływa na jakość środowiska społecznego i fizycznego, a także na dobrostan, a służba zdrowia skoncentrowana jest głównie na chorobach, czyli polityka społeczna oddziałująca na zamożność, na środowisko społeczne i fizyczne, a także na zachowania ludzi może być rozważana w kontekście szeroko rozumianej polityki zdrowotnej, np. ochrona środowiska zmniejsza poziom zanieczyszczeń w powietrzu, wodzie i glebie, a więc powinna przyczyniać się do ograniczania chorób wywoływanych przez te zanieczyszczenia; zakazy i utrudnianie podejmowania działań ryzykownych, powinno, zmniejszając poziom ich występowania, przyczyniać się do zmniejszania chorób i urazów z nimi związanych.

W szerokim ujęciu zapobieganie chorobom to wielowymiarowa polityka, na którą mogą się składać również rozmaite świadczenia. Bezpieczne i higieniczne warunki pracy, środowisko fizyczne, żywność, mieszkania, przedmioty codziennego użytku oraz bezpieczne środowisko społeczne (np. zwalczanie przestępczości przeciwko zdrowiu i życiu) to istotne czynniki, których zwiększanie powinno ograniczać występowanie przynajmniej części chorób. Czy pełne bezpieczeństwo i higiena w tych wymiarach w takim samym stopniu oddziałują na choroby i/lub zdrowie psychiczne? Tak, pod warunkiem, że te same czynniki warunkują zdrowie fizyczne i psychiczne.

To krótkie wprowadzenie zakończę przeglądem praw człowieka i obywatela, które mamy w kontekście zdrowia i choroby. Za poszanowanie, ochronę i realizację tych praw odpowiada państwo, co wiąże się z koniecznością powołania do życia polityki społecznej, chociaż jej konkretny kształt i rozwiązania mogą być różne. W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (1948) w art. 25 czytamy, że „Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie... jego i jego rodziny, włączając w to... opiekę lekarską... oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek.... choroby”. W Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (1966) w art. 12 znajdujemy bardziej radykalne sformułowanie prawa do zdrowia: „Każdy ma prawo do korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu ochrony zdrowia fizycznego i psychicznego”.

Schodząc z poziomu globalnych praw człowieka, spójrzmy na prawa obywatelskie, które zapisano w Konstytucji Polski (1997): „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę...” (art. 67). Ponadto „Każdy ma prawo do ochrony zdrowia”, a władze publiczne mają zapewnić: 1) „równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych niezależnie od sytuacji materialnej obywatela”; 2) „szczególną opiekę zdrowotną dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku”; 3) „zwalczanie chorób epidemicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska” (art. 68), a także 4) „Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu...” (art. 76.). Przypadki nierówności w dostępie do świadczeń, niezapewnienia szczególnej opieki dzieciom, niezapobiegania degradacji środowiska i niechronienia zdrowia konsumentów czy najemców, to przejawy tego, że władze publiczne nie wywiązały się ze swoich obowiązków konstytucyjnych. Minimalizacja liczby takich przypadków wymaga uchwalenia szczegółowych przepisów, zatrudnienia odpowiedniej liczby wyszkolonych ludzi i zapewniania im odpowiednich warunków do pracy, co oczywiście kosztuje.

System ochrony zdrowia w Polsce jest obecnie finansowany głównie ze składki, która w przeważającej części jest odliczana od wymiaru podatku dochodowego od osób fizycznych. Przed 1999 mieliśmy finansowanie z podatków ogólnych (budżetowe). Na stronie pit.pl znalazłem bardzo klarowne podsumowanie historii tej składki. W kolumnie „płacona” mamy całkowity wymiar składki, a w kolumnie „odliczana” mamy stopę składki odliczaną od podatku dochodowego.

W dużym uproszczeniu, system opieki zdrowotnej działa w następujący sposób. Składki trafiają do Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), który finansuje też większość świadczeń opieki zdrowotnej (w tym leki na recepty). NFZ zawiera kontrakty ze świadczeniodawcami publicznymi i niepublicznymi (zakłady opieki zdrowotnej) na określony zakres i liczbę świadczeń, a aptekom zwraca koszty refundacji leków. Schematycznie wygląda to tak.

Świadczenia opieki zdrowotnej

Przedstawienie panoramy tych świadczeń jest po części ułatwione, ponieważ w ustawie regulującej obszar służby zdrowia bezpośrednio używa się pojęcia „świadczenie zdrowotne”, jest ono już w jej tytule „o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych” (2004, dalej piszę w skrócie „ustawa o świadczeniach”). Nie jest to jednak jedyna ustawa dotycząca tak rozumianych świadczeń zdrowotnych, inne to m.in. Kodeks Karny Wykonawczy (świadczenia zdrowotne dla więźniów), ustawa o ochronie zdrowia psychicznego (świadczenia zdrowotne w zakresie psychiatrycznej opieki zdrowotnej), ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (świadczenie usług polegających na leczeniu odwykowym), ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii (świadczenia lecznicze, rehabilitacyjne i reintegracyjne). Jeżeli potraktować szeroko system zdrowotny i włączyć do naszych zainteresowań sferę zdrowia publicznego (czysta i bezpieczna woda, żywność, powietrze) czy ochronę konsumentów, to pojawi się pytanie, czy tu również można mówić o świadczeniach, np. czy inspekcja dbająca o to, żeby żywność była bezpieczna dla konsumentów, udziela w ten sposób komuś świadczeń? Korzystają na tym konsumenci żywności, czy są to więc „świadczenia konsumenckie”? Podobny problem będziemy mieli, gdy zapytamy jakich świadczeń udziela pracownikom Państwowa Inspekcja Pracy (dobry temat na dobrowolną pracę domową).

Świadczenia zdrowotne (w ustawie jest też określenie „świadczenia opieki zdrowotnej”) mają na celu „zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie”. W ustawie o świadczeniach mamy katalog 22 rodzajów świadczeń zdrowotnych, czyli uprawnionym do świadczeń zapewnia się finansowane ze środków publicznych (Narodowy Fundusz Zdrowia lub budżet państwa):

1. badanie diagnostyczne, w tym medyczną diagnostykę laboratoryjną;

2. świadczenia na rzecz zachowania zdrowia, zapobiegania chorobom i wczesnego wykrywania chorób, w tym obowiązkowe szczepienia ochronne;

3. podstawowa opieka zdrowotna;

4. świadczenia w środowisku nauczania i wychowania;

5. ambulatoryjne świadczenia specjalistyczne;

6. rehabilitację leczniczą;

7. świadczenia stomatologiczne;

8. leczenie szpitalne;

9. świadczenia wysokospecjalistyczne (te są finansowane z budżetu państwa, a ich szczegółowy wykaz zawiera jedno z rozporządzeń do ustawy o świadczeniach);

10. leczenie w domu chorego;

11. badanie i terapię psychologiczną;

12. badanie i terapię logopedyczną;

13. świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w tym opiekę paliatywno-hospicyjną;

14. pielęgnację niepełnosprawnych i opiekę nad nimi;

15. opiekę nad kobietą w okresie ciąży, porodu i połogu;

16. opiekę nad kobietą w okresie karmienia piersią;

17. opiekę prenatalną nad płodem i opiekę nad noworodkiem oraz wstępną ocenę stanu zdrowia i rozwoju niemowlęcia;

18. opiekę nad zdrowym dzieckiem, w tym ocenę stanu zdrowia i rozwoju dziecka do lat 18;

19. leczenie uzdrowiskowe;

20. zaopatrzenie w produkty lecznicze, wyroby medyczne i środki pomocnicze;

21. transport sanitarny;

22. ratownictwo medyczne.

Nie widać na tej liście typowych świadczeń pieniężnych, a do zasadniczych usług medycznych należą niewątpliwie ratowanie życia oraz badanie i leczenie (terapia), niezależnie od tego, dla kogo i gdzie są udzielane. Towarzyszą im lub następują po nich usługi takie, jak rehabilitacja (usprawnianie, ale mowa tu jedynie o rehabilitacji medycznej, rehabilitacja społeczna i zawodowa są przeznaczone dla osób niepełnosprawnych i zostaną omówione na kolejnym wykładzie), opieka i pielęgnacja.

Usługi polegające na opiece trudno czasem odróżnić od usług pielęgnacyjnych, np. czy karmienie, przewijanie lub mycie osoby niezdolnej do samoobsługi to opieka, czy raczej pielęgnacja? Jeżeli odpowiemy, że jest to pielęgnacja, na czym polegać ma opieka? W kontekście świadczeń zdrowotnych słowo „opieka” funkcjonuje też w odniesieniu do kobiet karmiących piersią lub zdrowych dzieci, a wtedy z pewnością nie obejmuje tego, co po angielsku nazywa się usługami osobistymi (personal services, nie tylko w kontekście świadczeń społecznych). Wynika stąd, że pojęcie opieki jest szersze niż pojęcie pielęgnacji. W świadczeniu usług pielęgnacyjnych i opiekuńczych dla osób przewlekle chorych wyspecjalizowane są zakłady opiekuńczo-lecznicze (dalsza specjalizacja - dla dzieci i młodzieży, psychiatryczne, dzienne psychiatryczne) i zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze (dalsza specjalizacja - psychiatryczne oraz psychiatryczne dla dzieci i młodzieży), do tej kategorii zakładów zalicza się też stacjonarne hospicja (usługi opieki paliatywnej, czyli związanej z łagodzeniem bólu i podnoszeniem jakości życia osób w stanach terminalnych). Na powyższej liście są również świadczenia rzeczowe (produkty lecznicze, wyroby medyczne i środki pomocnicze), a także usługi specyficzne, np. polegające na transportowaniu chorych do miejsca ratowania i leczenia.

Interesujące, że wyraźnie też określono, jakie świadczenia opieki zdrowotnej nie są finansowane ze środków publicznych (tzw. lista negatywna). Wyszczególniono je w załączniku do ustawy o świadczeniach, znalazły się tam m.in. szczepienia nie należące do obowiązkowych, zabiegi chirurgii plastycznej i zabiegi kosmetyczne (w przypadkach niebędących następstwem wady wrodzonej, urazu, choroby lub następstw jej leczenia), operacje zmiany płci, poradnictwo seksuologiczne w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (z pewnymi wyjątkami), ozonoterapia, akupresura, zooterapia, medycyna ludowa. Poza tym znalazły się tam również „świadczenia opieki zdrowotnej niefinansowane ze środków publicznych w poszczególnych zakresach zastosowania”, np. w zakresie układu nerwowego nie jest finansowane m.in. leczenie padaczki za pomocą implantacji stymulatora nerwu błędnego, w zakresie układu trawiennego m.in. badanie przewodu pokarmowego za pomocą kapsułki endoskopowej. Jest to lista negatywna, która ma wysoce kontrowersyjny charakter, szczególnie w niektórych przypadkach, co sprzyja zainteresowaniu mediów (programy interwencyjne typu, osoba bardzo potrzebuje, a nie ma pieniędzy na świadczenie, które jest na liście negatywnej z apelem, aby z niej zostało skreślone). W dyskusjach nad reformami postuluje się od dawna stworzenie koszyka świadczeń gwarantowanych, czyli listy pozytywnej.

W ustawie o świadczeniach znalazła się jeszcze jedna lista świadczeń „na rzecz zachowania zdrowia, zapobiegania chorobom i wczesnego wykrywania chorób”, czyli:

1. propagowanie zachowań prozdrowotnych, w szczególności poprzez zachęcanie do indywidualnej odpowiedzialności za własne zdrowie;

2. wczesna, wielospecjalistyczna i kompleksowa opieka nad dzieckiem zagrożonym niepełnosprawnością lub niepełnosprawnym;

3. profilaktyczne badania lekarskie w celu wczesnego rozpoznania chorób, ze szczególnym uwzględnieniem chorób układu krążenia oraz chorób nowotworowych;

4. promocja zdrowia i profilaktyka, w tym profilaktyka stomatologiczną obejmującą dzieci i młodzież do ukończenia 19. roku życia,

5. prowadzenie badań profilaktycznych obejmujących kobiety w ciąży, w tym badań prenatalnych zalecanych w grupach ryzyka i u kobiet powyżej 40. roku życia oraz profilaktyki stomatologicznej,

6. profilaktyczna opieka zdrowotna nad dziećmi i młodzieżą w środowisku nauczania i wychowania;

7. wykonywanie szczepień ochronnych;

8. wykonywanie badań z zakresu medycyny sportowej obejmujących dzieci i młodzież do ukończenia 21. roku życia uprawiających sport amatorski.

Świadczeń profilaktycznych w rodzaju tych określonych w punkcie 3 udziela się w szczególności dzieciom i młodzieży. Szczegóły określa w tym przypadku rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie zakresu i organizacji profilaktycznej opieki zdrowotnej nad dziećmi i młodzieżą (2004). Świadczenia zdrowotne określone w tym rozporządzeniu to m.in. testy przesiewowe (polegające na wstępnej identyfikacji odchyleń od normy rozwojowej, niezdiagnozowanych chorób, zaburzeń lub wad, przez zastosowanie szybkich metod badania); badania profilaktyczne (m.in. w zakresie indywidualnej oceny stanu zdrowia i rozwoju uczniów, badania stomatologiczne); udzielanie pomocy w przypadku nagłych zachorowań, urazów i zatruć; obowiązkowe szczepienia ochronne; edukacja zdrowotna i promocja zdrowia.

W ustawie o zakładach opieki zdrowotnej (1991) można również znaleźć coś w rodzaju listy świadczeń zdrowotnych zdefiniowanych następująco: „działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania”. W szczególności związane z:

1. badaniem i poradą lekarską,

2. leczeniem,

3. badaniem i terapią psychologiczną,

4. rehabilitacją leczniczą,

5. opieką nad kobietą ciężarną i jej płodem, porodem, połogiem oraz nad noworodkiem,

6. opieką nad zdrowym dzieckiem,

7. badaniem diagnostycznym, w tym z analityką medyczną,

8. pielęgnacją chorych,

9. pielęgnacją niepełnosprawnych i opieką nad nimi,

10. opieką paliatywno-hospicyjną,

11. orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia,

12. zapobieganiem powstawaniu urazów i chorób poprzez działania profilaktyczne oraz szczepienia ochronne,

13. czynnościami technicznymi z zakresu protetyki i ortodoncji,

14. czynnościami z zakresu zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze.

Pozycje na tej liście w większości pokrywają się z tymi, które znalazły się na liście z ustawy o świadczeniach zdrowotnych, z wyjątkiem orzekania i opiniowania o stanie zdrowia.

Poza ustawami i rozporządzeniami z dziedziny opieki zdrowotnej możemy również znaleźć pewne usługi, które przyznane mogą być m.in. z powodu choroby. Przykładem mogą być usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, które przewiduje ustawa o pomocy społecznej (2004) dla osoby samotnej, która „z powodu... choroby... wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona”. W rozporządzeniu dotyczącym specjalistycznych usług opiekuńczych określono, że polegają one m.in. na pielęgnacji, a ta jest rozumiana jako „wspieranie procesu leczenia”, czyli:

1. „pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych,

2. uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych,

3. pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece,

4. pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania,

5. w szczególnie uzasadnionych przypadkach zmiana opatrunków, pomoc w użyciu środków pomocniczych i materiałów medycznych, przedmiotów ortopedycznych, a także w utrzymaniu higieny,

6. pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia”.

Ponadto należy do nich również „rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu”, gdy nie ma zastosowania ustawa o świadczeniach. Usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne są udzielane w całodobowych domach pomocy społecznej, dwa ich rodzaje przeznaczone są dla osób przewlekle chorych somatycznie i psychicznie.

Leki, wyroby medyczne, środki pomocnicze - świadczenia rzeczowe

Za wiele leków nie musimy płacić ceny rynkowej. Za leki podstawowe i recepturowe płaci się kwoty ryczałtowe (w 2006 nie więcej niż nieco ponad 4 zł za te pierwsze i 12 zł za te drugie, kwoty te są waloryzowane), na leki uzupełniające przysługują zniżki w wysokości 30% i 50% (szczegółowy wykaz leków podstawowych i uzupełniających zawiera odrębne rozporządzenie). Pewnym kategoriom osób chorującym na choroby zakaźne lub psychiczne oraz upośledzonym umysłowo, a także chorującym na wybrane choroby przewlekłe, wrodzone lub nabyte, leki mogą być wypisywane też bezpłatnie. Listę chorób oraz leków bezpłatnych, ryczałtowych i częściowo odpłatnych w przypadku poszczególnych chorób zwiera jedno z rozporządzeń do ustawy o świadczeniach, są tam m.in. choroba Alzheimera, cukrzyca, padaczka, stwardnienie rozsiane.

Jak widać rozwiązanie to dotyczy wszystkich konsumentów danego leku, albo konsumentów chorych na szczególne choroby, tzn. nie trzeba mieć niskich dochodów, żeby mieć prawo do zakupu wybranych przez ustawodawcę leków po niższych niż rynkowe cenach. Oczywiście niższa cena dla konsumenta nie oznacza, że cena producenta jest również niższa, różnicę ktoś musi pokryć, stąd leki podstawowe i uzupełniające oraz te z listy przypisanej do poszczególnych chorób nazywa się też lekami refundowanymi (źródłem refundacji są oczywiście środki publiczne pochodzące z obowiązkowych wpłat obywateli, składka na powszechne ubezpieczenie zdrowotne). W tym kontekście dodatkowym instrumentem ograniczania wydatków publicznych na leki jest stosowanie limitów cen, a wtedy różnicę między ceną urzędową a producenta pokrywa konsument.

Wpływanie na ceny płacone przez konsumentów dotyczy też ortopedycznych wyrobów medycznych (np. protezy kończyn, wózki inwalidzkie) i środków pomocniczych (np. soczewki okularowe, wkładki uszne, samoprzylepne worki stomijne, cewniki urologiczne, materace przeciwodleżynowe), które przysługują świadczeniobiorcy. W jednym z rozporządzeń do ustawy o świadczeniach mamy szczegółową listę tych świadczeń rzeczowych z określeniem kryteriów ich przyznawania: 1) wskazania medyczne, 2) lekarz uprawniony do wystawienia zlecenia do wydania, 2) okres użytkowania i 3) wysokość udziału własnego świadczeniobiorcy w cenie nabycia. Przykład tych kryteriów w odniesieniu do wózka inwalidzkiego ręcznego do stałego użytkowania (podlegają naprawie):

Wskazania medyczne	Lekarz uprawniony	Okres	Odpłatność
Znaczne trwałe ograniczenie zdolności poruszania się	ortopeda, chirurg, neurolog, lekarz rehabilitacji medycznej, reumatolog	raz na 5 lat (może ulec skróceniu)	bezpłatnie

Jak widać, wózek tego rodzaju jest świadczeniem rzeczowym bezpłatnym, o którego otrzymaniu decyduje uprawniony do tego lekarz. Świadczenia tego rodzaju można uznać za należące już do kategorii świadczeń związanych bardziej z niepełnosprawnością niż z chorobą, granica jest tu jednak dość płynna.

Świadczenia gotówkowe

Do głównych świadczeń gotówkowych, które związane są ze zdrowiem należy wynagrodzenie za czas choroby (wynagrodzenie chorobowe), które wypłaca pracodawca przez 33 w roku kalendarzowym (art. 92 Kodeksu Pracy, 1974). Od 34 dnia przysługuje zasiłek chorobowy, który wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych (podstawą jest ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, 1999). Zasiłek ten przysługuje osobom ubezpieczonym w razie niezdolności do pracy spowodowanej chorobą lub niemożności wykonywania pracy w pewnych sytuacjach (np. przebywania w stacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego). Jest to świadczenie, które wypłacane jest w trakcie trwania choroby, ale nie może być wypłacane dłużej niż 182 dni, a w przypadku gruźlicy 270 dni. Gdy niezdolność do pracy przedłuża się poza maksymalne okresy wypłacania zasiłku chorobowego, a dalsze leczenie lub rehabilitacja rokuje przywrócenie zdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu świadczenie rehabilitacyjne. To z kolei świadczenie nie może być wypłacane dłużej niż 12 miesięcy i jest ono na granicy między świadczeniami związanymi z chorobą a tym związanymi z niepełnosprawnością. Świadczenia, które nazywają się tak samo przysługują w przypadkach związanych z wypadkiem przy pracy i chorobą zawodową (ubezpieczenie wypadkowe odróżnia się od ubezpieczenia chorobowego), ale są one generalnie wyższe.

Warto jeszcze wspomnieć o zasiłku opiekuńczym (nie mylić ze świadczeniem opiekuńczym w systemie świadczeń rodzinnych), który przysługuje osobom, które są ubezpieczone i dostały zwolnienie z pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki m.in. nad chorym dzieckiem lub innym członkiem rodziny. Zasiłek ten wypłaca się nie dłużej niż 60 dni w przypadku zwolnienia z pracy na opiekę nad dzieckiem i 14 dni, gdy chodzi o innego członka rodziny. Gdy są inni członkowie rodziny, którzy mogą zajmować się chorym zasiłek nie przysługuje z wyjątkiem dzieci do lat 2.

Wśród 15 powodów, które uzasadniają udzielenie pomocy społecznej znalazła się również długotrwała lub ciężka choroba i aby być uprawnionym do świadczeń pieniężnych przewidzianych w tej ustawie trzeba spełnić jeszcze tylko warunek ubóstwa, czyli mieć dochód w gospodarstwie domowym niższy niż kryterium określone w ustawie (ustawa o pomocy społecznej, 2004). Bezpośrednio wspomniano o długotrwałej chorobie przy wyszczególnianiu kryteriów uprawniających do zasiłku okresowego.

Świadczenia związane z niezdolnością do pracy i niepełnosprawnością

Wprowadzenie

O sprawności wspominałem również w poprzednim wykładzie ze względu na bliskie związki między zdrowiem i sprawnością oraz chorobą i niesprawnością, ale należy pamiętać, że nie tylko choroby prowadzą do niepełnosprawności, ich przyczynami są też wypadki. WHO zaproponowała w 1980 r., aby rozważać zagadnienie niepełnosprawności na trzech poziomach.

• Uszkodzenie (impairment) - każda utrata lub nienormalność dotycząca anatomicznej, fizjologicznej lub psychologicznej struktury lub funkcji (organizmu człowieka).

• Niepełnosprawność (disability) - każde ograniczenie lub brak (wynikające z uszkodzenia) zdolności do przejawiania jakiejkolwiek aktywności w sposób lub w zakresie uznawanym za normalny dla człowieka.

• Upośledzenie (handicap) - niekorzystna dla danej jednostki sytuacja wynikająca z uszkodzenia lub niepełnosprawności, ograniczająca lub uniemożliwiająca wypełnianie przez nią normalnej dla jej wieku, płci oraz społecznych i kulturowych czynników roli.

Uszkodzenie może więc powodować niepełnosprawność, a niepełnosprawność - upośledzenie. Można zastanawiać się nad takimi uszkodzeniami, które nie prowadzą do niepełnosprawności, ale powodują jednak upośledzenie, np. oszpecenie w wyniku poparzeń.

WHO na początku XXI w. opracowała nowy dokument standaryzacyjny w zakresie niepełnosprawności. Powstała w związku z tym lista kontrolna zawierająca kategorie uszkodzeń (znaczące odbieganie od normy lub znaczące braki), aktywności (trudności w wykonywaniu zadań i uczestnictwie w sytuacjach życiowych) oraz czynników środowiskowych (bariery).

• Uszkodzenia funkcji ciała (uwzględnia się wszystkie ważniejsze funkcje np. umysłowe, zmysłowe i ból, głosu i mowy).

• Uszkodzenia struktur ciała (uwzględnia się wszystkie ważniejsze struktury np. nerwowe, widzenia i słuchu, trawienne, metaboliczne i hormonalne).

• Ograniczenia w różnych domenach aktywności i uczestnictwa (uwzględnia się wszystkie ważniejsze domeny np. uczenie się i stosowanie wiedzy, komunikacja, mobilność, samoobsługa, życie domowe, interpersonalne interakcje i relacje, zatrudnienie, życie społeczne).

• Bariery w środowisku (uwzględnia się wszystkie ważniejsze wymiary środowiska np. produkty i technologie, środowisko naturalne i zmienione przez człowieka, wsparcie i relacje z innymi ludźmi, postawy, usługi i polityki publiczne).

Nowe podejście WHO z uwzględnieniem związków niepełnosprawności ze zdrowiem i chorobą zostało przedstawione w następujący sposób (za jedną z prezentacji WHO).

Nowe podejście znalazło też wyraz w Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych (2006), gdzie zdefiniowano niepełnosprawność tak: „Do osób niepełnosprawnych zaliczają się osoby, z długotrwałą obniżoną sprawnością fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną, która w interakcji z różnymi barierami może ograniczać ich pełne i efektywne uczestnictwo w życiu społecznym na równych zasadach z innymi obywatelami”. Z tego wynika co najmniej tyle, że państwa powinny zapobiegać obniżaniu sprawności, podnosić obniżoną sprawność, gdy nie udało się zapobiec jej obniżeniu, oraz zmniejszać bariery dla uczestnictwa osób niepełnosprawnych w życiu społecznym.

W Polsce zdefiniowano niepełnosprawność w uchwale Sejmu Karta Praw Osób Niepełnosprawnych (1997), w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (1997, dalej w skrócie „ustawa o rehabilitacji”), a także w ustawie o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (1998). Z pierwszego dokumentu wynika, że niepełnosprawność występuje wówczas, gdy „sprawność fizyczna, psychiczna lub umysłowa trwale lub okresowo utrudnia, ogranicza lub uniemożliwia życie codzienne, naukę, pracę oraz pełnienie ról społecznych, zgodnie z normami prawnymi i zwyczajowym”. W drugim natomiast mamy dwa kryteria definicyjne i jedno dodatkowe. Pierwszym kryterium definicyjnym jest „naruszenie sprawności organizmu”, a drugim - istotnie ograniczona zdolność do pracy oraz niezdolność do niej lub zdolność do niej, ale jedynie w warunkach pracy chronionej. Dodatkowym kryterium jest potrzeba stałej i długotrwałej lub czasowej i częściowej opieki i/lub pomocy ze strony innych w celu pełnienia ról społecznych i/lub samoobsługi, poruszania się i komunikacji. Ostatnia z ustaw mówi o osobie niezdolnej do pracy: „osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu”. Przy tym „Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy”, a „Częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji”.

Niepełnosprawność może być dzielona według kilku różnych kryteriów na odrębne rodzaje, niektóre z nich są większym problemem dla społeczeństwa i samych niepełnosprawnych, np. znaczne uszkodzenie funkcji psychicznych psychiczna i jego konsekwencje dla sprawności i społecznego funkcjonowania.

• Kryterium rodzaju uszkodzonej funkcji: Sensoryczna (zmysłowa) / Motoryczna (ruchowa) / Psychiczna (umysłowa).

• Kryterium potwierdzenia prawnego: Biologiczna (niepełnosprawność niepotwierdzona orzeczeniem) / Prawna (potwierdzona orzeczeniem).

• Kryterium stopnia (w ustawie o rehabilitacji): Znaczna (niezdolność do pracy + niezdolność do samodzielnej egzystencji) / Umiarkowana (niezdolność do pracy + potrzeba pomocy) / Lekka (istotnie ograniczona zdolność do pracy lub ograniczenia dające się kompensować).

Niektóre z tych rodzajów mogą się również na siebie nakładać (niepełnosprawność sprzężona), np. jednoczesne uszkodzenie funkcji motorycznych i psychicznych. Sprzężenia uszkodzeń tego rodzaju skutkują większymi ograniczeniami i upośledzeniami.

Prawa człowieka w związku z niezdolnością do pracy znalazły się już w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (1948). W art. 25 ustanowiono, że „Każdy człowiek... ma prawo do ubezpieczenia na wypadek... niezdolności do pracy (disability)”. Istotę zagadnienia praw osób niepełnosprawnych (ON) oddaje Konwencja Praw Osób Niepełnosprawnych (2006), której cel określono w art. 1: „promowanie, ochrona oraz zapewnienie równego i pełnego korzystania przez wszystkie ON ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności”. Wiąże się to z obowiązkiem przeciwdziałania dyskryminacji: „Państwa-Strony zakażą wszelkiej dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność i zagwarantują wszystkim osobom niepełnosprawnym jednakową i skuteczną ochronę prawną przed dyskryminacją z jakichkolwiek względów”.

W Konstytucja z 1997: „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na... inwalidztwo” (art. 67), ON mają prawo do szczególnej opieki zdrowotnej, której zapewnienie jest obowiązkiem władz publicznych (art. 68) oraz „Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają... pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej” (art. 69). Według polskiej Karty Praw ON „mają [one] prawo do niezależnego, samodzielnego i aktywnego życia oraz nie mogą podlegać dyskryminacji”, czyli prawo do m.in.:

1. dostępu do dóbr i usług umożliwiających pełne uczestnictwo w życiu społecznym;

2. dostępu do wszechstronnej rehabilitacji mającej na celu adaptację społeczną;

3. nauki w szkołach wspólnie ze swymi pełnosprawnymi rówieśnikami;

4. pracy na otwartym rynku pracy zgodnie z kwalifikacjami;

5. życia w środowisku wolnym od barier funkcjonalnych.

W Polsce mamy obecnie dwa odrębne systemy orzekania o niepełnosprawności, jeden dla celów rentowych o niezdolności do pracy (lekarz orzecznik ZUS i rozpatrujące odwołania od jego orzeczeń komisje lekarskie ZUS, ustawa o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych, skrót nazwy tego funduszu to FUS), a drugi dla celów zatrudnieniowych o stopniu niepełnosprawności (powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności i odwoławcze wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności, ustawa o rehabilitacji). Kryteria orzekania o niepełnosprawności dzieci (osoby w wieku do 16 lat) zostały określone odrębnie, są one istotne ze względu na świadczenia rodzinne, o czym będzie mowa dalej.

Świadczenia rentowe (z tytułu niezdolności do pracy) oraz świadczenia rehabilitacji leczniczej (w ramach prewencji rentowej) finansowane są głównie z rentowej części Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przypadku rolników), którego dochody pochodzą m.in. ze składek płaconych po połowie przez pracodawców i pracowników (stopa składki rentowej to obecnie 13% , w planach jest jej zmniejszenie). Programy rehabilitacji społecznej i zawodowej finansowane są z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), zasilanego głównie przez wpłaty pracodawców niezatrudniających odpowiedniego odsetka takich osób. Usługi dla bezrobotnych osób niepełnosprawnych finansuje Fundusz Pracy, część szkoleń przeznaczonych w szczególności dla osób niepełnosprawnych - PFRON, a usługi kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych pochodzą z funduszy przeznaczanych na oświatę i wychowanie.

Świadczenia w usługach

W ustawie rehabilitacji zdefiniowano rehabilitację następująco: „zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie… osób [niepełnosprawnych], możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej”. Przy czym nie dotyczy to rehabilitacji leczniczej, o której była już mowa, jako o jednym ze świadczeń opieki zdrowotnej (niemniej jest to również świadczenie z ubezpieczenia rentowego ZUS). Rehabilitację podzielono w tej ustawie na zawodową i społeczną, co już odzwierciedla jej tytuł.

Rehabilitacja zawodowa ma na celu „ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy”, czyli z typowych świadczeń dla poszukujących bezskutecznie pracy. Związane są z tym następujące usługi:

1. badania lekarskie i psychologiczne umożliwiające określenie sprawności fizycznej, psychicznej i umysłowej do wykonywania zawodu oraz ocena możliwości zwiększenia tej sprawności;

2. ustalenie kwalifikacji, doświadczeń zawodowych, uzdolnień i zainteresowań;

3. poradnictwo zawodowe uwzględniającego ocenę zdolności do pracy oraz umożliwiającego wybór odpowiedniego zawodu i szkolenia;

4. przygotowanie zawodowe z uwzględnieniem perspektyw zatrudnienia;

5. dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie;

6. określenie środków technicznych umożliwiających lub ułatwiających wykonywanie pracy, a w razie potrzeby - przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, sprzętu rehabilitacyjnego itp.

Jak widzimy ten rodzaj kompleksowej usługi głównie ma na celu zwiększenie szans na zatrudnienie osoby niepełnosprawnej.

Z kolei celem rehabilitacji społecznej jest „umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym”. I tu możemy spróbować wyróżnić pewne usługi:

1. wyrabianie zaradności osobistej i pobudzanie aktywności społecznej osoby niepełnosprawnej;

2. wyrabianie umiejętności samodzielnego wypełniania ról społecznych;

3. likwidacja barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji;

4. kształtowanie w społeczeństwie właściwych postaw i zachowań sprzyjających integracji z osobami niepełnosprawnymi.

Część z tych usług udzielana jest osobom niepełnosprawnym w ramach warsztatów terapii zajęciowej (WTZ) oraz na turnusach rehabilitacyjnych. Główną kompleksową usługą dostarczaną niepełnosprawnym przez WTZ jest terapia zajęciowa, która ma zwiększyć ich umiejętności życiowe („zaradność osobista”) oraz zawodowe (podstawowe i specjalistyczne). Terapia jest realizowana w ramach indywidualnego programu rehabilitacji i terapii, gdzie określone są m.in. formy i zakres rehabilitacji, zakres nauczanych umiejętności, formy współpracy z rodziną i opiekunami. Jedna z usług polega na treningu ekonomicznym, w ramach którego można uczestnikowi dać do dyspozycji kwotę nie wyższą niż 20% najniższego wynagrodzenia (jest to więc coś w rodzaju świadczenia pieniężnego o intencjach edukacyjnych). W rozporządzeniu do ustawy o rehabilitacji określono WTZ jako „placówkę pobytu dziennego”, a więc zapewnia on również typowe usługi pobytowe. Raz na trzy lata oceniane są postępy uczestników WTZ, w zależności od tej oceny mogą być oni skierowani m.in. do zatrudnienia w warunkach pracy chronionej (Zakłady pracy Chronionej), do ośrodka wsparcia (w razie niepomyślnych rokowań) lub do dalszego odbywania zajęć w WTZ.

Cel turnusów rehabilitacyjnych został w ustawie zdefiniowany następująco: „aktywna rehabilitacja połączona z elementami wypoczynku, której celem jest ogólna poprawa psychofizycznej sprawności oraz rozwijanie umiejętności społecznych uczestników, między innymi przez nawiązywanie i rozwijanie kontaktów społecznych, realizację i rozwijanie zainteresowań, a także przez udział w innych zajęciach przewidzianych programem turnusu”. Poza rehabilitacją na turnusach prowadzone są m.in. zajęcia kulturalno-oświatowe i sportowo-rekreacyjne. Można uznać, że składają się na nie kolejne usługi, które są świadczeniami dla osób niepełnosprawnych. Turnusy mogą mieć również charakter specjalistyczny z programami sportowym, szkoleniowym, psychoterapeutycznym, rozwijającym zainteresowania, nauki samodzielnego funkcjonowania. Jednym z warunków dofinansowania udziału osoby niepełnosprawnej ze środków publicznych (Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, PFRON) jest dochód nieprzekraczający 50% przeciętnego wynagrodzenia lub 60% (w przypadku osoby samotnej), jeżeli dochody są wyższe od tych progów dofinansowanie jest pomniejszane z możliwością wyjątków.

Poza rehabilitacją zawodową i społeczną duża część świadczeń związanych z niepełnosprawnością to usługi edukacyjne i szkoleniowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. System oświaty ma zapewniać m.in.: 1) „możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami; 2) opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych” (ustawa o systemie oświaty, 1991). Najważniejszą kompleksową usługą dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej jest kształcenie specjalne, indywidualne nauczenie oraz zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, do którego kieruje się osoby z orzeczeniem o potrzebie korzystania z takich usług (wydają je zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych). Usługi te są udzielane w różnych typach szkół i ośrodków: „w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach”, takich jak: „specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży... [upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim], a także dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami realizację odpowiednio obowiązku... [rocznego przygotowanie przedszkolnego], obowiązku szkolnego i obowiązku nauki”. Dodatkowo dla dzieci niepełnosprawnych (oraz ich rodzin) przewidziano usługę nazywaną „wczesnym wspomaganiem rozwoju”, jej celem jest „pobudzanie psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole”. Taka usługa może być organizowana na podstawie opinii o jej potrzebie, oznacza to, że jednostki systemu szkolnego nie muszą jej udzielać. Usługi dla rodziców w tym względzie to: „udzielanie pomocy w zakresie kształtowania postaw i zachowań pożądanych w kontaktach z dzieckiem: wzmacnianie więzi emocjonalnej pomiędzy rodzicami i dzieckiem, rozpoznawanie zachowań dziecka i utrwalanie właściwych reakcji na te zachowania; udzielanie instruktażu i porad oraz prowadzenie konsultacji w zakresie pracy z dzieckiem; pomoc w przystosowaniu warunków w środowisku domowym do potrzeb dziecka oraz w pozyskaniu i wykorzystaniu w pracy z dzieckiem odpowiednich środków dydaktycznych i niezbędnego sprzętu”.

Osoby niepełnosprawne zarejestrowane jako bezrobotne (zdolne i gotowe do podjęcia zatrudnienia w co najmniej połowie wymiaru czasu pracy) lub niezatrudnione poszukujące pracy mają prawo do usług rynku pracy oraz „instrumentów rynku pracy”, czyli szkoleń, stażu, prac interwencyjnych oraz przygotowania zawodowego w miejscu pracy. Z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (2004) wynika, że osoba niepełnosprawna zarejestrowana jako bezrobotna ma prawo do wszystkich przewidzianych tam usług i instrumentów bez żadnej dyskryminacji, a więc również do pośrednictwa i poradnictwa zawodowego. W ustawie o rehabilitacji stwierdzono, że szkolenie osób niepełnosprawnych „odbywa się w formach pozaszkolnych w celu nauki zawodu, przekwalifikowania lub podwyższenia kwalifikacji”, udziela się tej usługi w placówkach szkoleniowych oraz specjalistycznych ośrodkach szkoleniowo-rehabilitacyjnych, mogą je organizować także pracodawcy. Wynika stąd, że są to szkolenia adresowane do osób niepełnosprawnych, ich koszty są finansowane z PFRON, a nie z Funduszu Pracy.

Ze względu na to, że świadczenia usługowe z pomocy społecznej udzielane są również w związku z niepełnosprawnością przyjrzymy się również treści ustawy o pomocy społecznej (2004) pod tym kątem. Głównym świadczeniem jest tu opieka, ale też poradnictwo specjalistyczne (rodzinne) obejmujące m.in. „problemy opieki nad osobą niepełnosprawną”. W przypadku opieki możemy wyróżnić usługi opiekuńcze, czyli „pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem”, przyznawane „Osobie samotnej, która... wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona”, oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze - „usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności”. Należą do nich m.in.: „uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym zwłaszcza:... kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych... interwencje i pomoc w życiu w rodzinie... pomoc w załatwianiu spraw urzędowych... wspieranie i pomoc w uzyskaniu zatrudnienia... pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi”, a ponadto: „pielęgnacja - jako wspieranie procesu leczenia, ... rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu, .... pomoc mieszkaniowa...”.

Usługi opiekuńcze mogą być udzielane w miejscu zamieszkania, w dziennych ośrodkach wsparcia, a także w całodobowych rodzinnych domach pomocy i w domach pomocy społecznej. Te ostatnie przeznaczone są dla osób wymagających „całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych”. Domy też mają świadczyć „usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu”. Trzy rodzaje domów pomocy społecznej przeznaczone są dla osób niepełnosprawnych: dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, oraz dla osób niepełnosprawnych fizycznie.

Na koniec zostawiłem kwestię zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Jak wspominałem w poprzednich wykładach, zatrudnienia związanego z obopólnymi korzyściami zatrudniającego i zatrudnianego nie można uznać za świadczenie społeczne czy transfer. Z drugiej strony, jeżeli trzecia strona płaci zatrudniającemu, żeby zatrudniał osoby, których w innym przypadku by nie zatrudnił lub pokrywa koszty ich zatrudnienia, to już jednoznaczne uznanie tego za wymianę staje się mniej przekonujące. W ustawie o rehabilitacji zapisano m.in., że „Pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez Fundusz [PFRON].... przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń tych pracowników niepełnosprawnych, wypłacane raz na dwa miesiące...”. Wysokość tego dofinansowania jest zróżnicowana pod względem stopnia niepełnosprawności, zatrudniający osobę zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności może liczyć na najwyższe dofinansowanie: 130% najniższego wynagrodzenia. Obecnie to ostatnie wynosi 936 zł, a więc dofinansowanie w takim przypadku równa się nieco ponad 1216 zł. Upraszczając, gdy zatrudniam kogoś, to liczę na to, że mi się to opłaci, czyli koszty, które poniosę na wynagrodzenie, wyposażenie itd. będą niższe niż dochody ze sprzedaży tego, co zatrudniony wyprodukuje. Jeżeli ktoś sfinansuje mi dodatkowo część lub całość kosztów zatrudnienia tego kogoś, to bilans ten będzie jeszcze bardziej korzystny przy innych warunkach stałych. W kontekście teorii transferów: dostawcą transferu jest zatrudniający, transfer polega na zatrudnieniu klienta przez dostawcę, zatrudniony otrzymuje zaś pracę, wynagrodzenie i inne korzyści z tym związane. Transfer do dostawcy to dofinansowanie, a transfer do klienta to miejsce pracy, przedmiotem świadczenia jest więc miejsce pracy.

Pracodawca zatrudniający odpowiedni odsetek osób niepełnosprawnych (w tym ze znacznym stopniem niepełnosprawności) i spełniający dodatkowe warunki (np. tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych) może otrzymać status zakładu pracy chronionej, co go uprawnia do dodatkowych korzyści w stosunku do zwykłych pracodawców. Zakłady aktywności zawodowej są natomiast przeznaczone dla osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, celem ich zatrudnienia, a także „poprzez rehabilitację zawodową i społeczną, przygotowania ich do życia w otwartym środowisku oraz pomocy w realizacji pełnego, niezależnego, samodzielnego i aktywnego życia na miarę ich indywidualnych możliwości”. Tworzą je „Powiat, gmina oraz fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna, której statutowym zadaniem jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych”.

Świadczenia gotówkowe

Renta z tytułu niezdolności do pracy jest dla osób ubezpieczonych, które stały się niezdolne do pracy i uzyskały uprawnienia rentowe (krótszy okres składkowy i nieskładkowy niż w przypadku tego, który daje prawo do emerytury, zróżnicowany w stosunku do wieku, w którym wystąpiła niezdolność do pracy). Renty te dzieli się na stałe i okresowe w zależności od orzeczenia o tym, jaki ma charakter niezdolność do pracy, a ta może być całkowita lub częściowa (patrz wyżej). Jednym z rozwiązań w systemie rentowym jest ustalenie, że wysokość tych świadczeń nie może być niższa od pewnych progów (renta minimalna). W przypadku rent dla osób z orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy nie może być ono niższe niż 597,46 zł, a w przypadku częściowej niezdolności do pracy - 459,57 zł (kwoty te są systematycznie waloryzowane, a przytoczone tu obowiązują od marca 2006). Renta szkoleniowa jest dla takich osób, które stały się niezdolne do pracy w określonym zawodzie i wobec których orzeczono celowość przekwalifikowania zawodowego, po którym mogą podjąć pracę w innym zawodzie. Rentę szkoleniową przyznaje się na 6 miesięcy z pewnymi wyjątkami. Do rent przysługują też dodatki pielęgnacyjne przeznaczone dla osób które są całkowicie niezdolne do pracy i samodzielnej egzystencji.

Jeżeli niezdolność do pracy została spowodowana wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową to renty z tytułu niezdolności do pracy są wyższe (renty minimalne odpowiednio o ok. 100 zł). System wypadkowy traktowany jest jako odrębny w ubezpieczeniach społecznych i poza niezdolnością do pracy stosuje się tam również orzeczenia o „stałym lub trwałym uszczerbku na zdrowiu”. W przypadku jego wystąpienia i w zależności od jego stopnia, co stwierdza lekarz orzecznik, ubezpieczony ma prawo m.in. do jednorazowego odszkodowania, a także do zasiłku wyrównawczego, przeznaczony dla ubezpieczonego będącego pracownikiem, którego wynagrodzenie uległo obniżeniu wskutek stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu. Zasady orzekania o stałym lub trwałym uszczerbku na zdrowiu, w tym tablice, w których określonym uszkodzeniom lub schorzeniom przypisano wartości procentowe (np. ujawnieniu się psychozy w następstwie ciężkiego stresu lekarz orzecznik może przypisać stopień uszczerbku w granicach 50-80%; zaburzenia czucia, zespoły bólowe bez niedowładów - w zależności od stopnia zaburzeń w granicach 10-30%), zawiera jedno z rozporządzeń do ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (2002).

Specyficznym świadczeniem związanym z całkowitą niezdolnością do pracy nabytą przed 18 lub w pewnych przypadkach przed 25 rokiem życia jest renta socjalna (ustawa o rencie socjalnej, 2003). W zależności od tego, czy orzeczono trwałą całkowitą niezdolność czy okresową przyznawana jest renta socjalna stała lub okresowa. Jej wysokość określono parametrycznie: „84 % kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy”.

Świadczenia gotówkowe z pomocy społecznej mogą przysługiwać po spełnieniu warunku ubóstwa i niepełnosprawności, a więc wszystkie tam przewidziane można tu włączyć. W szczególności zasiłek stały, który przeznaczony jest dla osób pełnoletnich całkowicie niezdolnych do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności - zarówno dla samotnych, jak i takich, którymi opiekuje się rodzina. Drugi rodzaj świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej to zasiłek okresowy, który przyznaje się m.in. z powodu niepełnosprawności.

W systemie świadczeń rodzinnych (ustawa o świadczeniach rodzinnych, 2003, dotyczy tylko świadczeń gotówkowych) osoby niepełnosprawne zostały uwzględnione zarówno w przypadku zasad przyznawania zasiłków rodzinnych, dodatków do nich, a w szczególności do rodzin z osobami niepełnosprawnymi adresowane są świadczenia opiekuńcze. I tak, kryterium dochodowe otrzymania zasiłku rodzinnego (w Polsce nie jest to świadczenie powszechne) dla rodzin z dziećmi, które mają orzeczenie o niepełnosprawności jest wyższe o nieco ponad 80 zł w porównaniu z kryterium dla pozostałych rodzin. Ma to tylko taką konsekwencję, że nieco więcej rodzin z niepełnosprawnymi dziećmi ma dostęp do tych zasiłków. Ponadto dla tych rodzin przeznaczony jest jeden z dodatków do zasiłku rodzinnego - dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, jego celem jest „pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem” (wysokość zróżnicowana w zależności od wieku dziecka, 50 zł lub 70 zł).

Dwa rodzaje świadczeń opiekuńczych zostały wyodrębnione w systemie świadczeń rodzinnych właśnie w związku z niepełnosprawnością. Zasiłek pielęgnacyjny przyznawany „w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji”. Uprawnionymi do niego są m.in. niepełnosprawne dzieci, osoby powyżej 16 lat z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Świadczenie opiekuńcze „z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem... legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności”. Świadczenie to przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu.

Świadczenia rzeczowe i podatkowe

Duża część świadczeń rzeczowych przypisywanych do zakresu szeroko rozumianej opieki zdrowotnej (tzn. nie tylko diagnozowanie i bezpośrednie leczenie chorób) jest przeznaczona dla osób, które są niepełnosprawne (niekoniecznie prawnie). Są to wspomniane wyżej ortopedyczne wyroby medyczne i środki pomocnicze. Przykłady tych pierwszych przedstawię na podstawie rozporządzenia w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych... (2004).

Rodzaj wyrobów	Kryteria przyznawania
medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi	wskazania medyczne	lekarze upoważnieni do wystawiania zleceń na wydanie wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi	okres użytkowania	Wysokość udziału własnego świadczeniobiorcy w cenie nabycia
Proteza kończyny dolnej	Amputacje w obrębie kończyny dolnej	ortopeda, chirurg, lekarz rehabilitacji medycznej	raz na 3 lata	bezpłatnie
Proteza tymczasowa	Pierwszorazowo po amputacji w obrębie kończyny dolnej	ortopeda, chirurg, lekarz rehabilitacji medycznej	zgodnie z zaleceniami lekarza	bezpłatnie
Proteza robocza kończyny górnej	Amputacje w obrębie kończyny górnej w przypadku, kiedy stan kikuta pozwala na zaprotezowanie tego rodzaju protezą	ortopeda, chirurg, lekarz rehabilitacji medycznej	raz na 3 lata	bezpłatnie
Uchwyty robocze do protez	Proteza robocza	ortopeda, chirurg, lekarz rehabilitacji medycznej	raz na 3 lata	bezpłatnie
Proteza kosmetyczna kończyny górnej	Amputacje w obrębie kończyny górnej	ortopeda, chirurg, lekarz rehabilitacji medycznej	raz na 3 lata	bezpłatnie
Pończochy kikutowe	Amputacje w obrębie kończyny dolnej, górnej	ortopeda, chirurg, lekarz rehabilitacji medycznej, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej, felczer ubezpieczenia zdrowotnego	12 sztuk rocznie na każdą kończynę	Bezpłatnie

Do środków pomocniczych, które bardziej wiążą się z niepełnosprawnością niż z chorobą zaliczyć możemy m.in. pomoce optyczne dla osób niedowidzących, protezy piersi, aparaty słuchowe.

Zlecenie na wydanie ortopedycznego wyrobu medycznego lub środka pomocniczego nie jest związane z orzeczeniem o niezdolności do pracy dla celów rentowych lub o niepełnosprawności dla celów rehabilitacji zawodowej.

Osobom niepełnosprawnym przyznano wiele rodzajów ulg, które potraktuję tu już bardzo pobieżnie. W ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (1991) wśród zwolnień przedmiotowych, czyli rodzajów dochodów wolnych od podatku dochodowego znalazły się m.in. świadczenia na rehabilitację zawodową, społeczną i leczniczą osób niepełnosprawnych ze środków PFRON oraz z zakładowych funduszy rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Wydatki na cele rehabilitacyjne oraz związane z ułatwieniem wykonywania czynności życiowych, poniesione przez podatnika będącego osobą niepełnosprawną lub podatnika, na którego utrzymaniu są osoby niepełnosprawne, odejmuje się od dochodu, który ma być podstawą obliczenia podatku (w ustawie wyszczególniono kilka rodzajów takich wydatków). Jest to jeden z rodzajów ulg podatkowych - odliczenie wydatków związanych z niepełnosprawnością od dochodu do opodatkowania (inny rodzaj to wspomniane zwolnienia przedmiotowe oraz ulga polegająca na odliczaniu określonych wydatków od obliczonego już wymiaru podatku). W pewnych szczególnych przypadkach osoby niepełnosprawne są zwolnione z opłacania podatków lokalnych (od nieruchomości, od psów - ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, 1991). Ponadto dotyczą ich także zwolnienia z opłat abonamentowych RTV (ustawa o opłatach abonamentowych, 2005) oraz ulgi w opłatach za przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego m.in.: 95% dla przewodnika lub opiekuna osoby niewidomej lub niezdolnej do samodzielnej egzystencji, 78% dla dzieci i młodzieży dotkniętych inwalidztwem lub niepełnosprawnych (ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, 1992; ulgi w opłatach za przewozy środkami lokalnego transportu zbiorowego ustalają samorządy). Przyznano im także ulgi w opłatach za wstęp do muzeów państwowych (jedno z rozporządzeń do ustawy o muzeach, 1996).

Świadczenia związane ze starością, umieraniem i śmiercią

Wprowadzenie

Starość w dość naturalny sposób łączy się z postępującym ograniczeniem sprawności, stąd też jej bliskie związki z niezdolnością do pracy i niepełnosprawnością. Osoby starsze mogą jednak pracować, podobnie jak to jest w przypadku większości osób niepełnosprawnych, tyle że ich wydajność będzie prawdopodobnie średnio mniejsza w porównaniu z wydajnością ludzi młodszych. Związki starości z umieraniem i śmiercią też są dość ścisłe, gdyż niezależnie od tego, jak długi będzie okres starości, kończy go krótsza lub dłuższa faza umierania oraz śmierć, z jej konsekwencjami dla pozostałych przy życiu członków gospodarstwa domowego i rodziny, a także społeczeństw w ogóle. Umieranie i śmierć mogą być oczywiście doświadczeniem ludzi w różnym wieku, nie tylko osób, które przekroczyły umowny próg starości, ale w przypadku tej ostatniej trudno uznać śmierć za przedwczesną, tzn. połączenie starości i śmierci ma w sobie coś naturalnego. Wiąże się z tym pojęcie życia ludzkiego jako ciągłości w czasie, którą można podzielić na następujące po sobie fazy, w największym uproszczeniu: dzieciństwo, młodość, dorosłość oraz starość. Im są one dłuższe, tym bardziej każda z nich może być dodatkowo podzielona na podokresy typu „wczesny, średni, późny”, np. wczesna starość, średnia starość i późna starość. Z poszczególnymi fazami życia łączy się rozmaite aktywności, np. z młodością - naukę i nie tylko, z dorosłością - pracę i rodzinę, a ze starością?

Starość jest przedmiotem odrębnej dyscypliny wiedzy i badań naukowych, którą nazywa się gerontologią. Ogólnych definicji starości jest wiele, od biologicznych, np. „Okres życia ustroju następujący po wieku dojrzałym charakteryzujący się obniżeniem funkcji życiowych i szeregiem morfologicznych zmian w poszczególnych systemach i organach”, do wielowymiarowych, np. „Etap życia, w którym procesy psychiczne, objawiające się rezygnacją i poczuciem braku szans, oraz społeczne, polegające na odrzuceniu zgodnie z rytuałem kulturowym, oddziałują synergicznie z procesami biologicznymi...”. Ta druga definicja rysuje starość prawdopodobnie w zbyt ponurych barwach. W pierwszej zaś zastosowano pojęcie wieku, a sposoby jego wyznaczania mogą być różne (za B. Szatur-Jaworska i in. „Podstawy gerontologii społecznej).

• Wiek demograficzny - liczba przeżytych lat.

• progi starości, np. 60, 65, 75 lat.

• podokresy starości, np. wiek podeszły 65-74 lat, wiek starczy 75-89 lat, wiek sędziwy 90 i więcej lat.

• Wiek psychiczny - sprawność psychiczna, samoocena (czy czuję się staro).

• Wiek społeczny - charakterystyczne role społeczne łączone z wiekiem, np. babcia, emeryt.

• Wiek ekonomiczny - przedprodukcyjny, produkcyjny, i łączony ze starością - poprodukcyjny.

• Wiek socjalny - kryteria wiekowe uprawniające do emerytury (60K, 65M) i do zasiłku pielęgnacyjnego (75).

W przypadkach, gdy śmierć nie następuje nagle, choroba lub inny podobny stan uważany jest za śmiertelny, a rokowania lekarzy nie dają żadnych nadziei można mówić o procesie umierania, który przeżywa nie tylko sam umierający, ale także jego najbliżsi. Jeżeli mowa o procesie to można też wyróżniać pod wieloma względami jego fazy. Pod względem psychologicznym E. Kubler-Ross podzieliła ten proces na pięć faz (1969, za http://www.uky.edu/~cperring/kr.htm): 1) wyparcie i izolacja (nie przyjmujemy do siebie, że to umieranie, inni zaczynają nas unikać); 2) gniew i pretensje (do boga, do lekarzy); 3) targowanie się (z bogiem, z losem o cud lub więcej czasu); 4) depresja i żal (za utraconymi radościami życia, za nadchodząca utratą bliskich); 5) akceptacja. W każdej z faz pojawiała się nadzieja. Umieranie ma też m.in. aspekty medyczne, np. kwestia łagodzenia bólu czy kwestia kontynuowania leczenia przyczynowego; opiekuńcze, gdy umierający nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować; socjalne, gdyż umierający na ogół nie są zdolni do pracy; moralne w związku z eutanazją.

Sama śmierć też może być różnie rozumiana, od biologicznej definicji śmierci: „Śmierć ma miejsce wówczas, gdy brak jakichkolwiek mierzalnych lub wykrywalnych przejawów funkcjonowania mózgu przez więcej niż 24 godziny”. W przeszłości mowa była też o śmierci w kontekście praw obywatelskich: „śmieć cywilna” jako pozbawienie zdolności prawnej, czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków prawnych. W Kodeksie Cywilnym uznanie za zmarłego wiąże się też z zaginięciem: „Zaginiony może być uznany za zmarłego, jeżeli upłynęło lat dziesięć od końca roku kalendarzowego, w którym według istniejących wiadomości jeszcze żył...”. Po osobie zmarłej pozostają jej „doczesne szczątki”, które powinny zostać pochowane w kulturowo i prawnie określony sposób. Niektórzy zmarli nie mają nikogo, kto by zajął się ich pochowaniem, musi więc to zrobić ktoś inny. Po osobie zmarłej zostają rzeczy i majątek albo niespłacone długi i zostają też ci, którzy byli na jej utrzymaniu, spokrewnieni lub niespokrewnieni ze zmarłym.

W artykule 2, dotyczącym zakazu dyskryminacji, nie wymieniono bezpośrednio wieku: „Każdy człowiek jest uprawniony do korzystania z wszystkich praw i wolności wyłożonych w niniejszej Deklaracji, bez względu na różnice rasy, koloru skóry, płci, języka, religii, poglądów politycznych lub innych przekonań, narodowości, pochodzenia społecznego, majątku, urodzenia lub jakiekolwiek inne różnice”. Starość mogłaby się znaleźć wśród tych ostatnich. W Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych nie znalazłem żadnego bezpośredniego odwołania do starości, ale prawa tam zawarte niewątpliwie dotyczą również osób starszych, np. w komentarzu do art. 11 zawierającego prawo do najwyższego osiągalnego poziomu zdrowia określono zasady realizacji prawa osób starszych do zdrowia, wspomniano także o osobach chronicznie i terminalnie chorych, którym należy się m.in. uwaga i opieka, a także łagodzenie bólu i umożliwienie im umierania z godnością. O tym, co należy zapewnić osobom starszym traktuje dokument niższej rangi, a mianowicie Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ Zasady dla Osób Starszych (1991) Bezpośrednio o prawach osób starszych traktuje Karta Praw Podstawowych UE (2000), w art. 25 czytamy, że „Unia uznaje i szanuje prawo osób starszych do godnego i niezależnego życia oraz do uczestnictwa w życiu społecznym i kulturalnym”. Mamy tu istotną zmianę punktu widzenia, o prawach ludzi starszych nie mówi się już tylko w kontekście problemów z utrzymaniem z pracy lub zdrowiem.

W Konstytucji Polski z 1997 mamy ogólny zapis antydyskryminacyjny: „Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny” (art. 32). Ludzie starsi pojawiają się bezpośrednio tylko w kontekście zabezpieczenia społecznego: „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego... po osiągnięciu wieku emerytalnego” (art. 67) oraz ochrony zdrowia: „Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej... osobom w podeszłym wieku” (art. 68). O prawach zmarłych i ich rodzin dowiadujemy się z aktu niższego rzędu. W ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych (1959) ustanowiono, że: „Prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej”. Zawarto tam również zakaz dyskryminacji: „W miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących”. Doprecyzowano też, że „Zwłoki [tych] osób... powinny być przez zarząd cmentarza traktowane na równi ze zwłokami osób należących do wyznania, do którego należy cmentarz, a w szczególności pod względem wyznaczenia miejsca pochowania, właściwego ceremoniału pogrzebowego i wznoszenia stosownych nagrobków”. Ta ostatnia zasada ma charakter egalitarny, każdy zmarły człowiek powinien być równo traktowany.

Najbardziej rozbudowany jest system świadczeń dla osób starszych, ze względu na ich dużą liczbę oraz specyficzne potrzeby. Należą do niego zarówno sprawy zabezpieczenia społecznego (świadczenie gotówkowe dla osób starszych), jak i związane z usługami medycznymi (geriatria), opiekuńczymi, edukacyjnymi (np. Uniwersytety Trzeciego Wieku). Ludzie na emeryturze mogą pracować, a wówczas obejmują ich sytuację również instytucje prawa pracy. Różne możliwości organizacji systemów emerytalnych można przedstawić w dużym uproszczeniu tak.

• Finansowanie

• Repartycyjne - bieżące emerytury finansowane są z bieżących składek.

• Kapitałowe - bieżące emerytury finansowane są zainwestowanych składek na indywidualnym koncie.

• Podmiot zarządzający pieniędzmi ze składek

• Publiczny - np. ZUS, KRUS.

• Prywatny - np. PTE (Powszechne Towarzystwa Emerytalne zarządzają Otwartymi Funduszami Emerytalnymi).

• Sposób określenia wysokości emerytury

• Wysokość nie jest określona - wiadomo tylko, że świadczenie będzie wynikiem dzielenia zgromadzonego kapitału (co zależy od stopy zwrotu) przez uśrednione dla kobiet i mężczyzn dalsze oczekiwane lata życia (co zależy od statystyk zgonów).

• Parametryczne - wiadomo, że emerytura będzie to określony odsetek wysokości wynagrodzenia z czasu aktywności zawodowej (podstawy wymiaru), np. 80% ze średniej z 10 najlepszych lat.

W zależności od wieku polscy obywatele należą do starego lub nowego systemu, a niektórzy mogli wybrać. W dużym uproszczeniu system stary był publiczny, repartycyjny i z ustalonym świadczeniem, a system nowy jest publiczno-prywatny (trzy filary: obowiązkowe ZUS, PTE oraz dobrowolne Pracownicze Programy Emerytalne i Indywidualne Konta Emerytalne), kapitałowy i z ustaloną składką.

W przypadku umierania i śmierci można wyróżnić system opieki paliatywnej oraz system pogrzebowo-cmentarny. System opieki paliatywnej w Polsce opiera się głównie na specyficznych zakładach opieki zdrowotnej nazywanych hospicjami stacjonarnymi (są też hospicja domowe), a czasem zakładami lub zespołami opieki paliatywnej. System pogrzebowo-cmentarny zaś tworzą 1) cmentarze komunalne (zakładanie i utrzymanie należy do zadań własnych gminy, zakładanie wymaga zgody inspektora sanitarnego), 2) wyznaniowe (zakładanie i utrzymanie należy do władz kościelnych, zakładanie wymaga również zgody inspektora sanitarnego), 3) wojskowe (nadal reguluje ich status ustawa z 1933 - utrzymanie i finansowanie należy do Skarbu Państwa). Usługami pogrzebowymi zajmują się firmy nazywane zakładami pogrzebowymi. Hospicja tworzą głównie organizacje społeczne, a zakłady pogrzebowe mają przede wszystkim postać firm prywatnych. Dlaczego? Bardzo wstępna odpowiedź: opieka paliatywna ma wiele wspólnego ze zdrowiem, a to ma istotne znaczenie moralne, pogrzeb zaś to głównie kwestie techniczne związane z jednorazową usługą.

Świadczenia usługowe

Ze względu na to, że o świadczeniach opieki zdrowotnej pisałem wyżej, pominę je tutaj. W ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie wymienia się ludzi starszych jako adresatów jakichś szczególnych świadczeń. Wzmianka o tej grupie jest natomiast w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego (1994): „Działania zapobiegawcze w zakresie ochrony zdrowia psychicznego są podejmowane przede wszystkim wobec dzieci, młodzieży, osób starszych i wobec osób znajdujących się w sytuacjach stwarzających zagrożenie dla ich zdrowia psychicznego”. Działania te nie są jednak związane bezpośrednio z konkretnymi świadczeniami usługowymi dla osób starszych.

Mimo, że w tym ustawodawstwie milczy się na temat szczególnych świadczeń dla osób starszych, to wśród świadczeń zdrowotnych należy jednak wyróżnić porady i opiekę geriatryczną, np. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych dla zakładów opieki zdrowotnej..., znajdują się wpisy dotyczące m.in. poradni geriatrycznych, psychogeriatrycznych, dziennych ośrodków opieki geriatrycznej i geriatrycznych zespołów opieki domowej, a także oddziałów geriatrycznych. W ramach usług, które świadczą te jednostki, poza specjalistyczną diagnozą medyczną i specjalistycznym leczeniem, są też porady lekarskie, pielęgniarskie, psychologa, pracownika socjalnego i rehabilitanta, a także pewne usługi o charakterze edukacyjnym: „gdyż chory świadomy ograniczeń wynikających z procesu chorobowego nakładającego się na podeszły wiek może czynnie uczestniczyć w procesie leczenia... Holistyczne podejście do pacjenta obejmuje również edukację rodziny bądź opiekunów w zakresie zasad opieki nad osobą w wieku podeszłym oraz pomoc w wypadku pogarszającego się stanu zdrowia i związanej z tym niesprawności” (Standardy świadczenia usług medycznych w specjalności geriatria, stanowisko m.in. Polskiego Towarzystwa Gerontologicznego).

Świadczenia wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o rehabilitacji społecznej i zawodowej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych przeznaczone są głównie dla osób, które nie osiągnęły wieku emerytalnego. W kontekście pierwszej z tych ustaw ma jednak znaczenie szczególna grupa osób w wieku przedemerytalnym, a w szczególności bezrobotnych w wieku powyżej 50 lat. Jest to jedna z kategorii, które są w trudniejszej sytuacji na rynku pracy, jeżeli jednak przyjmiemy, że próg starości pokrywa się z progiem wieku emerytalnego, to usługi dla tych osób (a i tak nie różnią się one wiele od usług dla innych bezrobotnych, o których będzie mowa dalej) są poza tematem świadczeń ze względu na starość.

Poza poradą i opieką geriatryczną, kilka świadczeń adresowanych bezpośrednio do osób starszych można znaleźć w ustawie o pomocy społecznej. Udziela się im pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych w domu lub w ośrodku wsparcia (tu też posiłek), usług opiekuńczych (m.in. pielęgnacja, załatwianie spraw, opieka higieniczna, organizacja czasu wolnego) i bytowych (pobyt, wyżywienie, czystość) w rodzinnym domu pomocy oraz specjalistycznych usług opiekuńcze, bytowych, i wspomagających (m.in. zaspokojenie potrzeb religijnych i kulturalnych) w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku.

Zarówno w ramach opieki geriatrycznej, jak i niezależnie od niej, a też i wieku umierającego charakterystycznym świadczeniem jest opieka paliatywna. W projekcie rozporządzenia w sprawie standardów i procedur medycznych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej w zakładach opieki zdrowotnej napisano, że winna ona obejmować: „zapobieganie i uśmierzanie bólu i innych objawów somatycznych, łagodzenie cierpień psychicznych, duchowych i socjalnych oraz wspomaganie rodziny chorych w czasie trwania choroby jak i po śmierci chorego w okresie osierocenia”. W jednym z załączników do tego projektu wyszczególniono około 80 procedur, pomijając te o charakterze ściśle medycznym (diagnostyczne, terapeutyczne), znalazły się tam również usługi o charakterze rehabilitacyjnym, pielęgnacyjno-higienicznym oraz opieka pielęgniarska wyręczająca, psychoterapia bezpośrednia (odreagowująca, kognitywna, podtrzymująca, behawioralna: relaksacja, wizualizacja), psychoterapia pośrednia: dla rodziny w czasie trwania choroby pacjenta i w okresie przeżywania żałoby, wspieranie osieroconych (bliskich choremu osób bezpośrednio po zgonie), zapewnienie konsultacji lekarzy - specjalistów w zależności od potrzeb chorego.

Szczególną usługą dla osoby zmarłej jest sprawienie pogrzebu, jeżeli jej zwłoki nie zostały pochowane przez rodzinę lub przekazane szkole wyższej (np. bezdomni). W każdym razie jest to jedno ze świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej, odbywa się ono „w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego”.

Świadczenia gotówkowe

Głównym świadczeniem gotówkowym związanym ze starością jest emerytura. Klasycznie, po nabyciu uprawnienia do niej w wyniku spełnienia kryteriów wieku i stażu pracy (ściślej, okresów składkowych i nieskładkowych, do stażu włącza się również pewne okresy, w których ubezpieczony nie pracował), wypłacane jest co miesiąc aż do śmierci osoby uprawnionej. Jest to więc stałe źródło dochodu. Podobnie, jak w przypadku rent ustala się minimalną wysokość tego świadczenia, które od marca 2006 wynosiło tyle samo ile renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renta rodzinna, o której dalej, czyli 597,46 zł. Do emerytury przysługuje wiele różnych dodatków m.in. dodatek pielęgnacyjny, o którym wspominałem wyżej przy rentach; dodatek kombatancki, dodatki nazywane świadczeniami pieniężnymi dla pewnych kategorii osób (m.in. dla deportowanych do pracy przymusowej i osadzonych w obozach pracy przymusowej przez III Rzeszę i ZSRR). Formę dodatku ma też jednorazowa zapomoga pieniężna m.in. dla emerytów otrzymujących niższe emerytury (wcześniej w nazwie tego świadczenia był „dodatek”, ustawa o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny oraz niektórych innych ustaw, 2007). Zapomoga wiąże się z tym, że obecne zasady waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych sprawiają, że nie jest ona przeprowadzana jeżeli inflacja za poprzedni rok jest niższa niż 5%.

W ustawie o świadczeniach rodzinnych przewidziano zasiłek pielęgnacyjny dla osób powyżej 75 lat, ale nie można go pobierać jednocześnie z dodatkiem pielęgnacyjnym (do emerytur). Jest on więc przyznawany osobom, które nie mają do niego prawa. Zasiłek stały z pomocy społecznej jest dla ubogich osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu wieku, a więc dla szczególnej kategorii osób starszych, a im są one starsze, tym bardziej są to osoby niezdolne do pracy.

Dla osób w wieku przedemerytalnym przewidziano świadczenie przedemerytalne, można nabyć do niego uprawnienie już od 55 lat (K) lub 60 lat (M), konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków dotyczących okresów składkowych i okoliczności utraty pracy (ustawa o świadczeniach przedemerytalnych, 2004). Świadczenie to równie dobrze może być jednak przypisane do tych, które związane są z bezrobociem.

Nie znalazłem nigdzie świadczeń gotówkowych adresowanych do osób umierających, można jednak rozważać tu zasiłki chorobowe, gdy umieranie nie trwa długo i nie poprzedził go długi okres niezdolności do pracy. Głównym, niejednorazowym świadczeniem gotówkowym związanym ze śmiercią osoby ubezpieczonej jest renta rodzinna. Przysługuje ona uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń (z pewnymi wyjątkami, np. obejmuje też osoby które pobierały zasiłek lub świadczenie przedemerytalne). Dodatek do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej ma w nazwie informację, dla kogo jest przeznaczony, pod warunkiem, że rodzic/rodzice byli ubezpieczeni. Od 1 marca 2006 r. najniższa renta rodzinna wynosi 597,46 zł, a dodatek dla sieroty zupełnej 287,93 zł. W systemie wypadkowym przewidziano świadczenia, które nazywają się tak samo, ale związane są one ze śmiercią w wyniku wypadku przy pracy lub choroby zawodowej. Dodatkowym świadczeniem w stosunku do poprzednich jest jednorazowe odszkodowanie dla członków rodziny zmarłego ubezpieczonego lub rencisty.

Z kolei głównym, jednorazowym świadczeniem gotówkowym związanym ze śmiercią jest zasiłek pogrzebowy. Przysługuje w razie śmierci ubezpieczonego lub osoby, która pobiera emeryturę lub rentę, a także członków rodziny takich osób. Jest on wypłacany zwykle bezpośrednio zakładom pogrzebowym i od 1 marca 2006 r. wynosi 5057,24 zł. W przypadku braku uprawnienia do tego rodzaju świadczeń pozostaje zasiłek celowy z pomocy społecznej, który „może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu”. Słowo „może” oznacza, że nie jest to świadczenie obligatoryjne.

Jeżeli osoba zmarła była pracownikiem, to należy jej się odprawa pośmiertna: „W razie śmierci pracownika w czasie trwania stosunku pracy lub w czasie pobierania po jego rozwiązaniu zasiłku z tytułu niezdolności do pracy wskutek choroby, rodzinie przysługuje od pracodawcy odprawa pośmiertna” (Kodeks Pracy, 1974). Jej wysokość uzależniona jest od stażu pracy u danego pracodawcy. Jest to świadczenie społeczne o charakterze prywatnym, tzn. z woli ustawodawcy obowiązkowo wypłaca je pracodawca z własnych środków. Nie w każdym jednak przypadku tak się dzieje, jeden z wyjątków ma miejsce wtedy, gdy pracodawca ubezpieczył pracownika na życie (przy warunku nieniższego niż odprawa odszkodowania). Ubezpieczenie na życie jest produktem finansowym sprzedawanym na rynku, a nie świadczeniem społecznym.

Pozostałe świadczenia

Świadczenia podatkowe, które należy uwzględnić to m.in. zwolnienia przedmiotowe w podatku od dochodów osób fizycznych. Wolne od tego podatku są m.in.:

1. świadczenia rzeczowe lub ekwiwalenty pieniężne w zamian tych świadczeń otrzymywane przez emerytów i rencistów w związku z łączącym ich poprzednio z zakładami pracy stosunkiem lub od związków zawodowych;

2. wypłaty środków zgromadzonych w PPE (pracownicze programy emerytaln) dokonane na rzecz uczestnika lub osób uprawnionych do tych środków po śmierci uczestnika;

3. dochody z tytułu oszczędzania na IKE (indywidualne konta emerytalne);

4. odprawy pośmiertne i zasiłki pogrzebowe;

5. zapomogi otrzymane w przypadku śmierci.

Zwolnienia z podatków lokalnych dotyczą podatku od nieruchomości (działki przyzagrodowe członków spółdzielni rolniczych w wieku emerytalnym) i od psów (od osób w wieku powyżej 65 lat prowadzących samodzielnie gospodarstwo domowe - od jednego psa). Osoby, które ukończyły 75 lat zwolnione są z opłat abonamentowych RTV. Emeryci mają m.in. prawo do 1) dwóch jednorazowych przejazdów w ciągu roku kalendarzowego z ulgą 37% w 2 klasie pociągów osobowych, pospiesznych i ekspresowych; 2) 48% ulgi w opłatach komunikacji miejskiej na podstawie aktualnego odcinka emerytury wraz z dowodem tożsamości (ulgi przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego). Ponadto mają też ulgi w opłatach za wstęp do muzeum.

Co do świadczeń rzeczowych, można wspomnieć o tych, które towarzyszą kompleksowi usług udzielanych w domach pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (jak i w innych domach). Ich mieszkańcy, jeżeli nie mogą sobie sami zapewnić, mają prawo do m.in. odzieży i obuwia, środków czystości i higieny osobistej (w tym ręczniki i pościel).

Świadczenia związane z niemożnością znalezienia pracy

Wprowadzenie

Przechodzimy do świadczeń, przyznawanych w razie niemożności znalezienia pracy. Zakładamy, że mamy do czynienia z osobami, które są do niej zdolne, czyli spełniają wszystkie konieczne warunki dotyczące zdrowia i sprawności, aby podjąć jakąkolwiek pracę, co można zapisać schematycznie tak:

nie-choroba + nie-niepełnosprawność + nie-starość +... = zdolność do pracy

Poza tym, czego dana osoba nie powinna mieć, aby uznać ją za zdolną do pracy, są też warunki o charakterze pozytywnym, aby uznać ją za mogącą pracować, tzn. pytamy, co powinna ona mieć, będąc zdolną do pracy, aby móc pracować. Wstępnie możemy przyjąć, że są to kompetencje (wiedza i umiejętności ogólne, w tym społeczne, oraz zawodowe), minimalny poziom zasobów nie należących do wewnętrznych (np. ubrania, środki higieny, sytuacja rodzinna, czas), uprawnienia (np. zakazy zatrudniania niektórych kategorii osób w ogóle oraz w poszczególnych zawodach, a także problemy związane z dyskryminacją) oraz oferty pracy. Z możliwością podjęcia pracy mamy do czynienia jeżeli:

tak-kompetencje + tak-zasoby + tak-uprawnienia + oferta pracy +... = możność pracy

Plusy z kropkami oznaczają inne warunki konieczne lub wystarczające, których nie uwzględniłem. Ważne, że motywację do pracy traktuję odrębnie. Jeżeli pewnej osobie zdolnej i mogącej pracować brak motywacji do pracy, to trudno oczekiwać, że będzie jej poszukiwała, będzie ją podejmowała i ją kontynuowała. To założenie oczywiście nie działa przy pracy niewolniczej lub przymusowej, wówczas pracujemy niezależnie od tego, czy tego chcemy. Obecność motywacji do pracy ma charakter jeszcze jednego warunku wystarczającego. Nie móc podjąć lub znaleźć pracy to jednak co innego niż niechęć do podejmowania lub szukania pracy, a między niechęcią i brakiem chęci też jest pewna różnica. Logika byłaby więc taka:

warunki konieczne + warunki wystarczające + motywacja do pracy = zdolność, możność i chęć do pracy => podjęcie pracy

Przykładowo, świadczenia takie, jak rehabilitacja lecznicza i zawodowa dla niepełnosprawnych, to jednoczesne oddziaływanie na poziom niepełnosprawności w kierunku jego zmniejszenia oraz na poziom kompetencji w kierunku ich zwiększenia. Świadczenia pieniężne dla osób niepełnosprawnych mają na celu zmniejszenie poziomu problemów z utrzymaniem ich GD, mogą być jednak takie świadczenia, które mają zwiększyć ich motywację do pracy, np. pomoc psychologiczna zwiększająca wiarę we własne możliwości, zmniejszająca poziom lęku przed wykluczeniem w pracy i innymi jej przykrymi konsekwencjami i wzbudzająca świadomość własnego prawa do pracy. Świadczeniem może być też sama oferta pracy zaproponowana przez pośrednika pracy wynajętego przez państwo do bezpłatnego świadczenia tego rodzaju usług. Oferty pracy mogą zaś dotyczyć różnych rodzajów pracy, np. subsydiowanej (w całości lub w części koszty jego powstania i utrzymania pokrywa się z środków publicznych) lub niesubsydiowanej, chronionej (w specjalnych warunkach) lub niechronionej. Jak widać przedstawiona struktura zdolności możności i motywacji do pracy daje pewne wskazówki co do orientacji w gąszczu świadczeń.

Motywacja do pracy jest tematem kontrowersyjnym, ze względu na to, iż zabezpieczenie społeczne w razie niezdolności i niemożności do pracy może wpływać na nią w kierunku jej zmniejszania. Zasadnicze w tym kontekście jest pytanie, kiedy opłaca mi się pracować w ogóle lub pracować więcej niż pracuję? Zakładając, że ludzie są racjonalni, będą oni pracować lub pracować więcej wtedy, gdy postrzegany przez nich bilans korzyści i kosztów pracowania (w ogóle lub więcej) będzie większy od bilansu kosztów i korzyści związanych z niepracowaniem (w ogóle lub pracowaniem mniej). Innymi słowy, rozważamy tu sytuację racjonalnego wyboru między dwiema możliwościami. Ze względu na to, że zabezpieczenie społeczne wpływa na bilans drugiej z nich (zmniejsza koszty pozostawania bez pracy lub pracowania mniej), sugeruje się, że przynajmniej niektórzy nie wybiorą możliwości pierwszej.

Jakie korzyści daje praca? Dlaczego jej w ogóle szukamy? Mamy co najmniej cztery możliwe odpowiedzi na to pytanie.

1. Żeby utrzymać się samemu - za to, co daję komuś z siebie dostaję dostęp do zaspokajaczy wytwarzanych przez innych, tzn. za moją pracę dostaję wynagrodzenie, które mogę wymienić na rynku na zaspokajacze własnych potrzeb.

2. Żeby utrzymać tych, którzy są na naszym utrzymaniu - mogę mieć na utrzymaniu osoby niezdolne do pracy i nie tylko, tzn. nawet gdyby mi nie zależało na własnym przeżyciu, muszę uwzględnić to, że zaspokojenie potrzeb i pragnień innych zależy ode mnie.

3. Żeby żyć zgodnie z normami kulturowymi, zdobyć akceptację i szacunek innych - zwykle źle się traktuje tych, którzy żyją „na cudzy koszt”, a są zdolni i mogą pracować, stąd też pejoratywny wydźwięk takich etykietek, jak obibok, leń, pasożyt itp.

4. Żeby współpracować z innymi ludźmi - człowiek jest istotą społeczną, źle się czuje, gdy nic nie robi i jest sam przez dłuższy czas, praca daje możliwość trwałego współdziałania i zadowolenia z współdziałania i obecności innych.

5. Żeby się samorealizować - praca może być źródłem wewnętrznej satysfakcji i sensu życia; satysfakcję i sens życia, m.in. w postaci poczucia bycia potrzebnym innym ludziom, czerpać można nawet z tych prac, które nie cieszą się ogólnym prestiżem.

Jak wspominałem już wyżej, pojęcie pracy dalekie jest od jednoznaczności. Podkreślę tutaj tylko jedno z powyższych rozróżnień. Jakiej pracy możemy poszukiwać?

• Praca jako zatrudnienie u kogoś innego (praca podporządkowana, najemna, na cudzy rachunek) - poszukujemy kogoś, kto zechce nas zatrudnić za wynagrodzeniem

• Praca formalna w różnych sektorach

• Praca nieformalna w różnych sektorach

• Praca jako zatrudnienie samego siebie (samozatrudnienie, praca wolna, na własny rachunek) - poszukujemy takiej formy działalności, która da nam zysk, a nie kogoś, kto nas zatrudni za wynagrodzeniem

• Praca formalna w różnych sektorach

• Praca nieformalna w różnych sektorach

W prawnym kontekście pracą nazywa się tylko pierwszy rodzaj (umowa o pracę, stosunek pracy, chociaż mamy też umowy zlecenia czy o dzieło, które też są umowami na wykonanie pewnej pracy, ale nie w sposób podporządkowany), w drugim przypadku mowa przede wszystkim o działalności gospodarczej. Inaczej, mamy tu pracę wyraźnie pod czyimś kierownictwem, pracę samodzielną dla kogoś i pracę samodzielną dla siebie (np. prowadzenie własnej firmy). Pod różnymi względami te rodzaje pracy różnią się od siebie, np. praca podporządkowana jest bardziej regulowana (Kodeks Pracy).

Przyjrzyjmy się bliżej przyczynom niemożności znalezienia pracy. Inaczej, w jakich sytuacjach mamy problemy ze spełnieniem warunków wystarczających, o których była mowa wyżej. Jeżeli chodzi o kompetencje (= wiedza + umiejętności) to można je podzielić na:

1. Formalne - potwierdzone oficjalnym dyplomem.

2. Ogólne - potrzebne do znalezienia jakiejkolwiek pracy w danej społeczności (np. językowe, zwyczajowe, społeczne).

3. Konkretne - potrzebne do wykonywania konkretnej pracy.

Problemy z kompetencjami formalnymi mamy wtedy, gdy brak nam dyplomu lub certyfikatu, który potwierdza nasze kompetencje, a jest on wymagany przez oferenta pracy. Problemy z kompetencjami ogólnymi występują głównie w przypadku imigrantów, ale mogą też dotyczyć osób, które nie zostały uznane za chore lub niepełnosprawne psychicznie, a jednak mają większe niż inni problemy z dostosowaniem się do wymogów dyscypliny w pracy. Poza tym, że możemy nie mieć żadnych kompetencji związanych z konkretnym zawodem lub specjalnością, np. po szkole ogólnokształcącej, to również, gdy je uzyskamy, może być mało ofert pracy, które ich właśnie wymagają, a dużo osób, które je też mają. Ponadto, konkretne kompetencje mogą się dezaktualizować, wiedza w wielu dziedzinach, szczególnie związanych z nowoczesnymi technologiami, szybko się starzeje.

Druga przyczyna niemożności znalezienia pracy może być związana z niewystarczającymi zasobami o charakterze zewnętrznym. Wiedza i umiejętności mają charakter wewnętrzny (w pewnym sensie zdrowie i sprawność też) i można o nich mówić, jako o zasobach (porównaj pojęcie kapitału ludzkiego). Zadajmy więc pytanie, brak jakich indywidualnych zasobów i kapitału zewnętrznych utrudnia znalezienie pracy lub jej utrzymanie? Wstępna lista może wyglądać następująco:

1. Brak czasu, który musimy poświęcać na inne obowiązki, co może przeszkadzać w podejmowaniu pracy w pełnym wymiarze, np. opieka nad innymi członkami GD może być tak absorbująca, że nie możemy pracować tyle czasu, ile byśmy chcieli.

2. Brak znajomych i znajomości, tego po części dotyczy pojęcie „kapitał społeczny”, wielu ludzi znajduje pracę poprzez swoje kontakty społeczne, dlatego im mniejszy krąg znajomych, tym mniejsze będą szanse na zalezienie pracy.

3. Brak stałego miejsca zamieszkania i odpoczynku, np. bezdomni mają kłopoty z zatrudnieniem, ponieważ oferent pracy może wymagać stały adresu zamieszkania; brak miejsca i warunków do odpoczynku może również sprawiać, że utrzymanie pracy, którą się znalazło jest niemożliwe.

4. Brak środków transportu, aby się przemieszczać z miejsca zamieszkania do miejsca pracy, np. oferta jest na pracę, do której trzeba dojechać, a to wymaga czasu i pieniędzy na transport.

5. Brak rzeczy potrzebnych do wykonywania danej pracy, np. oferta jest na pracę, ale potrzebny do jej wykonywania jest własny samochód.

6. Brak rzeczy i kapitału potrzebnych do założenia własnej firmy i jej prowadzenia.

7. Brak tego, co potrzebne, aby wyglądać tak, jak tego wymaga oferowana praca.

Trzeci wątek odnośnie niemożności lub znacznego utrudnienia znalezienia pracy związany jest z problemami dotyczącymi uprawnień. Można mieć kompetencje i zasoby, ale nie mieć uprawnień, np. oferowanie pracy dzieciom jest zakazane, z czego wynika pośrednio, że dzieci nie mają prawa do pracy (mają za to prawo do nauki), ongiś niektóre rodzaje prac były zakazane dla kobiet, a więc sytuacja była podobna. Brak uprawnień może się wiązać też z tym, że nie mamy formalnego potwierdzenia pewnych umiejętności, np. prowadzenie pojazdów wymaga zdobycia prawa jazdy. W jeszcze innym sensie problemem z uprawnieniami, a ściślej z równouprawnieniem, może być dyskryminacja. Załóżmy, że mamy kompetencje i zasoby podobne do innych kandydatów do danej pracy, ale wyróżnia nas jakaś cecha, na którą nie mamy wpływu, którą jest częścią naszej tożsamości, np. płeć, wiek, wyznanie, orientacja seksualna, kolor skóry, kryminalna przeszłość, narodowość. Jeżeli wystąpi dyskryminacja ze względu na którąś z nich, wtedy zatrudnią w pierwszej kolejności, kogoś kto takich cech nie ma. Jeżeli wszyscy oferenci stosowaliby dyskryminację, wówczas mimo zdolności, możliwości, chęci i wolnych ofert nadal nie moglibyśmy znaleźć zatrudnienia.

Ostatni warunek dotyczył istnienia samej oferty pracy. Tam, gdzie wiele osób poszukuje pracy, a ofert jest mniej niż poszukujących, można się spodziewać niemożności znalezienia pracy z powodu zbyt małej liczby ofert, w tym ich nieistnienia, np. nikt nie oferuje pracy w okolicy dla osób z takimi kwalifikacjami zawodowymi, jakie mamy. Może ta sytuacja jest najbliższa tego, co rozumiemy pod pojęciem bezrobocia. Dotyczy to jednak tylko ofert, które ktoś zgłasza, a nie pracy polegającej na działalności gospodarczej, czyli pracy, którą sami dla siebie tworzymy. Jeżeli założymy, że działalność na własny rachunek wymaga spełnienia większej liczby warunków wstępnych, to może się okazać, że ci, którzy nie mogą znaleźć pracy z powodu zbyt małej liczby ofert, nie mogą też założyć własnego miejsca pracy (organizacji czy przedsiębiorstwa). W każdym razie samo ograniczenie liczby ofert działa głównie wobec tych, którzy szukają zatrudnienia podporządkowanego. Pomijam nieodpłatny wolontariat, który może faktycznie niewiele się różnić od zwykłej pracy podporządkowanej, ale nie daje utrzymania.

Nawiązując do praw człowieka i obywatela związanych z niemożnością pracy, warto wspomnieć o tym, że „Każdy ma prawo do pracy... i do ochrony przed bezrobociem” (art. 23, Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka), „Każdy ma prawo do... ubezpieczenia (security) w razie bezrobocia...” (art. 25, PDPCz) oraz „Każdy ma prawo do edukacji. Powinna ona być bezpłatna przynajmniej na poziomie podstawowym. Podstawowa edukacja powinna być obowiązkowa ...” (art. 26, PDPCz). Włączam edukację, gdyż wiąże się ona z nabywaniem ogólnych i konkretnych kompetencji, które są jednym z warunków wystarczających możliwości znalezienia pracy.

W naszej Konstytucji z 1997 napisano m.in. „...Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych” (art. 65), „Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego...” (art. 67) oraz „Każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa... Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna” (art. 70). Jak widać ustawodawca z okresu III RP nie uwzględnił prawa do pracy w zasadach konstytucyjnych, w odróżnieniu od ustawodawcy z okresu PRL: „Obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do pracy, to znaczy prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy... Prawo do pracy zapewniają: społeczna własność podstawowych środków produkcji, rozwój na wsi ustroju społeczno-spółdzielczego, wolnego od wyzysku, planowy wzrost sił wytwórczych, usunięcie źródeł kryzysów ekonomicznych, likwidacja bezrobocia” (art. 58, Konstytucja z 1952).

Edukacyjny system szkolny tworzą różnego rodzaju szkoły i placówki - zarówno publiczne, jak i niepubliczne o uprawnieniach publicznych. System szkolnictwa pierwszego i drugiego stopnia określa ustawa o systemie oświaty (1991), system szkół wyższych reguluje ustawa prawo o szkolnictwie wyższym (2005). W przypadku szkolnictwa podstawowego i średniego głównym źródłem jego finansowania jest część oświatowa subwencji ogólnej (jeden z trzech rodzajów dochodów jednostek samorządu terytorialnego - ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, 2003), a „Wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa”. Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, a korzystanie z niej do pewnego wieku jest obowiązkowe (obowiązek szkolny, obowiązek nauki), czemu towarzyszy groźba zastosowania środków karnych dla niewywiązujących się z niego rodziców.

System pomocy dla bezrobotnych finansowany jest głównie z Funduszu Pracy, na który odprowadzana jest składka, płacona tylko przez pracodawców, wynosi ona obecnie 2,45% podstawy wymiaru. Główny podmiot świadczący w zakresie świadczeń związanych z bezrobociem to urząd pracy (ogólna nazwa „publiczne służby zatrudnienia”). Ongiś, tzn. przed 1999, system urzędów pracy miał status rządowej administracji specjalnej (rejonowe urzędy pracy). Po reformie uległ on usamorządowieniu, tzn. urzędy pracy stały się jednostkami organizacyjnymi samorządu wojewódzkiego (Wojewódzkie Urzędy Pracy, WUP) oraz powiatowego (Powiatowy Urząd Pracy, w skrócie PUP, charakterystyczne brzmienie w liczbie mnogiej). W liczbach wygląda to tak: „W skład publicznych służb zatrudnienia wchodzi 16 wojewódzkich urzędów pracy oraz 338 urzędów powiatowych oraz ich filie” (za stroną MPiPS). Ongiś cały system nadzorował Krajowy Urząd Pracy, który został zlikwidowany (bodajże w 2002 r.). Kompetencje w zakresie polityki pracy ma oczywiście też minister właściwy do spraw pracy (kierujący MPiPS), jednostką organizacyjną jest tu Departament Rynku Pracy, kompetencje ma też wojewoda, w urzędach wojewódzkich są wydziały polityki społecznej, które zajmują się m.in. polityką rynku pracy (mają m.in. kontrolować działalność urzędów pracy).

Świadczenia usługowe

W pierwszym artykule ustawy o systemie oświaty mowa jest o tym, co w szczególności (a więc nie jest to lista wyczerpująca) zapewnia system oświaty (tu więc należy oczekiwać wymieniania świadczeń). Poza usługą nauczania („zapewnia realizację prawa... do kształcenia się”, „zapewnia możliwość pobierania nauki”, a szkoła publiczna to taka, która „zapewnia bezpłatne nauczanie”), która ma uwzględniać również potrzeby edukacyjne szczególnych kategorii dzieci i młodzieży (niepełnosprawni, niedostosowani społecznie, szczególnie uzdolnieni), znajdujemy tam również co najmniej dwa inne rodzaje usług, a mianowicie - wychowanie i opiekę.

Wychowanie zawsze towarzyszy nauczaniu, ale są również instytucje z większym naciskiem na usługi wychowawcze, głównie mam na myśli młodzieżowe ośrodki wychowawcze (MOW), młodzieżowe ośrodki socjoterapii (MOS). Usługi udzielane młodzieży w tych ośrodkach to terapia pedagogiczna, psychoedukacja, rewalidacja, socjoterapia, profilaktyka i resocjalizacja. Udzielanie ich odbywa się w postaci specjalistycznych zajęć, które mogą mieć charakter indywidualny lub grupowy (grupy wychowawcze 8-12 osób i dwóch wychowawców). Poza tym, w ośrodkach tego rodzaju przewidziano także stwarzanie warunków do uprawnia sportu, turystyki, rekreacji i aktywności kulturalno-oświatowej. MOW przeznaczone są dla dzieci i młodzieży „niedostosowanych społecznie wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy, wychowania i resocjalizacji” i wtedy są to MOW resocjalizacyjno-wychowawcze, oraz dla dzieci i młodzieży z „upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim” i wtedy są to MOW resocjalizacyjno-rewalidacyjne. Usługi udzielane w MOS są dla dzieci i młodzieży, które „z powodu zaburzeń rozwojowych, trudności w uczeniu się i zaburzeń w funkcjonowaniu społecznym mogą być zagrożone niedostosowaniem społecznym lub uzależnieniem i wymagają stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz specjalistycznej pomocy psychoedukacyjnej”.

Ponadto, z wychowaniem w nazwie mamy jeszcze placówki oświatowo-wychowawcze (głównie placówki wychowania pozaszkolnego, np. młodzieżowe domy kultury) oraz specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, głównie dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej, oraz ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze dla dzieci i młodzieży głęboko upośledzonej umysłowo lub ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. Te trzy ostatnie placówki udzielają różnych usług edukacyjnych, ale ważną rolę odgrywa wśród nich rehabilitacja i rewalidacja udzielana dzieciom i młodzieży. Więcej szczegółów na temat placówek i ośrodków wychowawczych znajduje się w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu (MENiS) w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (2005).

Większość placówek z opieką (opiekuńcze) w nazwie, w których udziela się m.in. usług mieszkaniowo-bytowych dzieciom i młodzieży przejęła pomoc społeczna (dzieci, które nie mają rodziców w sensie bezpośrednim lub mają, ale odebrano im władzę rodzicielską). W gestii resortu edukacji pozostały placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, są to bursy i domy wczasów dziecięcych. Bursy świadczą usługę mieszkaniową na czas nauki, a poza tym całodobową opiekę, pomoc w nauce, a także mają zapewniać warunki do nauki, do rozwijania zainteresowań i umożliwiające uczestnictwo w kulturze, sporcie i turystyce. O „zapewnianiu warunków” mowa też i przy innych rodzajach szkół, placówek i ośrodków. Można się zastanawiać, czy samo zapewnienie warunków do czegoś jest już świadczeniem (przedmiotem świadczenia są warunki do czegoś, a nie samo to coś, np. nie udzielamy usług turystycznych, ale stwarzamy warunki do uprawniania turystyki). Trzeba pamiętać, że opieka jest też standardową usługą w szkole (dzieci będąc w szkole są pod opieką nauczycieli), a opieka całodobowa zapewniana jest też w ośrodkach, o których wspomniałem wyżej. Opieka polega też na indywidualizacji nauczania dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej i szczególnie uzdolnionej. Opieki udziela się również uczniom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej i życiowej.

Poza triadą świadczeń edukacyjnych w formie nauczania, wychowania i opieki mamy jeszcze co najmniej usługi polegające na pomocy psychologiczno-pedagogicznej, której udzielić może pedagog szkolny albo wyspecjalizowana instytucja - poradnia psychologiczna-pedagogiczna. Listę usług jakie można w takiej poradni otrzymać zawiera rozporządzenie MENiS w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradni specjalistycznych (2002). Realizują one swoje zadania poprzez:

1. diagnozę;

2. konsultację;

3. terapię;

4. psychoedukację;

5. rehabilitację;

6. doradztwo;

7. mediację;

8. interwencje w środowisku ucznia;

9. działalność profilaktyczną;

10. działalność informacyjną.

Korzystanie z tych form pomocy jest bezpłatne i dobrowolne. Są to więc świadczenia w formie usług. Warto dodać, że usługa polegająca na diagnozowaniu związana jest z inną usługą, a mianowicie - opiniowaniem, które dotyczy dziesięciu kategorii spraw, m.in.: wcześniejszego przyjęcia dziecka do szkoły podstawowej oraz odroczenia rozpoczęcia spełniania obowiązku szkolnego; pozostawienia ucznia klasy I-III szkoły podstawowej na drugi rok w tej samej klasie; objęcia ucznia nauką w klasie terapeutycznej. Opiniowanie tego rodzaju nie jest usługą bezpośrednio dostarczaną obywatelom, ale może zasadniczo wpłynąć na ich losy edukacyjne i nie tylko.

Usługi edukacyjne w postaci nauczania, wychowywania, opieki i pomocy psychologiczno-pedagogicznej możemy uznać za należące do świadczeń, które mają m.in. zapobiec problemom obywateli ze znalezieniem pracy i w konsekwencji z samodzielnym utrzymaniem swojego GD, wynikającym z niedostatecznych kompetencji ogólnych i zawodowych, powiązanych również z niepełnosprawnością (usługi edukacyjne dla niepełnosprawnych dzieci i młodzieży).

W przypadku osób dorosłych, które jednak nie znajdą pracy stosuje się specjalny zestaw świadczeń, które przewidziano przede wszystkim w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (wspomniałem już o niej w kontekście niepełnosprawnych osób bezrobotnych). Świadczenia o charakterze usług znalazły się w rozdziale „usługi rynku pracy” i są to:

1. pośrednictwo pracy;

2. usługi EURES (europejskie pośrednictwo pracy);

3. poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa;

4. pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy;

5. organizacja szkoleń.

Każda z tych usług została w ustawie bliżej scharakteryzowana zarówno pozytywnie oraz niekiedy negatywnie (jakie usługi szczegółowe nie są danym rodzajem usługi rynku pracy). Pośrednictwo pracy jest usługą świadczona nie tylko bezrobotnym, ale również pracodawcom. W szczegółach są to świadczenia takie, jak:

1. udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia oraz pracodawcom w pozyskaniu pracowników o poszukiwanych kwalifikacjach zawodowych;

2. udzielanie pracodawcom informacji o kandydatach do pracy, w związku ze zgłoszoną ofertą pracy;

3. informowanie bezrobotnych i poszukujących pracy oraz pracodawców o aktualnej sytuacji i przewidywanych zmianach na lokalnym rynku pracy;

4. inicjowanie i organizowanie kontaktów bezrobotnych i poszukujących pracy z pracodawcami;

5. informowaniu bezrobotnych o przysługujących im prawach i obowiązkach.

Z kolei usługi poradnictwa zawodowego i informacji zawodowej mają na celu pomoc bezrobotnym w wyborze odpowiedniego zawodu i miejsca zatrudnienia, a pracodawcom w doborze kandydatów do pracy. Są to w szczególności następujące usługi:

1. Informowanie o zawodach, rynku pracy oraz możliwościach szkolenia i kształcenia;

2. Porady z wykorzystaniem standaryzowanych metod ułatwiających wybór zawodu, zmianę kwalifikacji, podjęcie lub zmianę zatrudnienia, w tym badaniu zainteresowań i uzdolnień zawodowych;

3. kierowanie na specjalistyczne badania psychologiczne i lekarskie umożliwiające wydawanie opinii o przydatności zawodowej do pracy i zawodu albo kierunku szkolenia;

4. inicjowanie, organizowanie i prowadzenie grupowych porad zawodowych dla bezrobotnych i poszukujących pracy.

Pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy polega na przygotowywaniu bezrobotnych i poszukujących pracy do lepszego radzenia sobie w poszukiwaniu i podejmowaniu zatrudnienia. W tym przypadku udziela się świadczeń w postaci:

1. szkoleń z zakresu umiejętności poszukiwania pracy;

2. zajęć aktywizacyjnych;

3. dostępu do informacji i elektronicznych baz danych służących uzyskaniu umiejętności poszukiwania pracy i samozatrudnienia.

W rozdziale „świadczenia dla bezrobotnych” ustawy o promocji zatrudnienia... znalazły się również prace społecznie użyteczne: „Na wniosek gminy starosta może skierować bezrobotnego bez prawa do zasiłku korzystającego ze świadczeń z pomocy społecznej do wykonywania prac społecznie użytecznych w miejscu zamieszkania lub pobytu w wymiarze do 10 godzin w tygodniu”. Może same te prace trudniej uznać za usługę dla bezrobotnego (pracę wykonują bezrobotni na rzecz określonych podmiotów), ale samo skierowanie do takich prac już bardzie przypomina usługę, do której mamy prawo.

Szczególnego rodzaju kompleksowe usługi dla osób, które mogą mieć większe kłopoty ze znalezieniem pracy (bezrobotne ponad dwa lata, po odbyciu kary pozbawienia wolności, leczące się z uzależnień, chore psychicznie w procesie leczenia, bezdomne w programie wychodzenia z bezdomności) przewidziano w ustawie o zatrudnieniu socjalnym (2003). Reintegracja społeczna - „działania, w tym również o charakterze samopomocowym, mające na celu odbudowanie i podtrzymanie u osoby uczestniczącej w zajęciach w centrum integracji społecznej, klubie integracji społecznej lub zatrudnionej u pracodawcy, umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu. Reintegracja zawodowa - „działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie u osoby uczestniczącej w zajęciach w centrum integracji społecznej i klubie integracji społecznej zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy”. W Centrach Integracji Społecznej udziela się w ramach reintegracji społecznej i zawodowej następujących usług

1. kształcenie umiejętności pozwalających na pełnienie ról społecznych i osiąganie pozycji społecznych dostępnych osobom niepodlegającym wykluczeniu społecznemu;

2. nabywanie umiejętności zawodowych oraz przyuczenie do zawodu, przekwalifikowanie lub podwyższanie kwalifikacji zawodowych;

3. naukę planowania życia i zaspokajania potrzeb własnym staraniem, zwłaszcza przez możliwość osiągnięcia własnych dochodów przez zatrudnienie lub działalność gospodarczą;

4. uczenie umiejętności racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami pieniężnymi.

Usługi te mają głównie charakter edukacyjny, gdyż odnoszą się do kształcenia i nabywania pewnych ogólnych i zawodowych kompetencji (umiejętności).

Świadczenia gotówkowe

Omówię je w porządku takim, jak wyżej. Najpierw świadczenia gotówkowe w kontekście oświatowym, wychowawczym i opiekuńczym (z uwzględnieniem dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego), następnie związane z bezrobociem i z reintegracją społeczną i zawodową.

Edukacyjne świadczenia o charakterze materialnym nazywane są zwykle stypendiami. W ustawie o systemie oświaty całość tego rodzaju świadczeń nazywa się „pomocą materialną”, mowa też o „świadczeniach pomocy materialnej”. Przysługuje ona uczniom szkół publicznych i szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia, a także w pewnych przypadkach uczniom szkół niepublicznych bez uprawnień szkół publicznych. Pomoc materialną podzielono w ustawie na dwa rodzaje socjalną i motywacyjną. Ten drugi rodzaj wyraźnie obrazuje bodźcową funkcję świadczeń społecznych. Świadczenia obu rodzajów mają charakter fakultatywny, tzn. w ustawie napisano, że mogą zostać przyznane. Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są:

1. stypendium szkolne;

2. zasiłek szkolny.

Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym są:

1. stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe;

2. stypendium Prezesa Rady Ministrów;

3. stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania;

4. stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Zasady przyznawania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego są zbliżone do zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Głównym kryterium jest trudna sytuacja materialna rodziny, która ma wynikać z niskich dochodów (dochód na osobę w rodzinie nie może być wyższy niż kryteria dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej) i „w szczególności”, gdy w rodzinie występują trudne sytuacje życiowe: „bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe”. Stypendium szkolne może być przyznane w trzech formach, z których dwie pierwsze są preferowane: 1) całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych wykraczających poza plan nauczania, 2) pomoc rzeczowa, głównie w postaci zakupu podręczników, 3) świadczenie pieniężne, jeżeli udzielenie pomocy w formach 1 i 2 nie jest możliwe. Widać, że stypendium może mieć formę rzeczową, a w pierwszym przypadku polega na sfinansowaniu czegoś, a nie na przyznaniu określonej kwoty do swobodnej dyspozycji rodziców. Formy te można ze sobą łączyć. Zasiłek szkolny może być przyznany, gdy trudna sytuacja materialna jest przejściowa i pojawia się w wyniku zdarzenia losowego. Wysokość stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego powiązano z wysokością zasiłków rodzinnych. Oba rodzaje świadczeń nie są obligatoryjne, tzn. mogą, ale nie muszą być przyznane. Pomijam omówienie świadczeń motywacyjnych.

W obszarze szkolnictwa wyższego mamy większą różnorodność gotówkowych świadczeń stypendialnych, pomocowych: socjalne, mieszkaniowe, na wyżywienie, specjalne (dla studentów niepełnosprawnych) oraz bodźcowych: za wyniki w nauce lub sporcie. Studenci mają też prawo do pożyczek i kredytów studenckich - pierwszeństwo mają ubożsi studenci, warunki spłaty w porównaniu z rynkowymi są ulgowe, istnieje też możliwość umorzenia (ustawa o pożyczkach i kredytach studenckich, 1998). Pożyczka na preferencyjnych warunkach jest rodzajem świadczenia gotówkowego, szczególnie wtedy, gdy rynek w ogóle nie oferuje pożyczek dla danej kategorii obywateli (ludzie młodzi i uczący się zwykle nie mają stałego dochodu).

Świadczenia rodzinne są przyznawane m.in. na dzieci i młodzież do 18 roku życia (koniec obowiązku nauki), lub dłużej jeżeli kontynuują naukę w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia (a w pewnych sytuacjach kontynuowania przez osoby niepełnosprawne do 24 roku życia). Poza tym, dwa dodatki do zasiłków rodzinnych są ściśle powiązane z wydatkami na edukację. Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.

Przejdę teraz do świadczeń gotówkowych, które towarzyszą usługom rynku pracy, np. bezrobotnemu skierowanemu przez starostę na szkolenie przysługuje dodatek szkoleniowy w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych; bezrobotnemu do 25 roku życia skierowanemu przez starostę na szkolenie przysługuje w okresie jego odbywania stypendium w wysokości 40 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, tej samej grupie bezrobotnych (z jednym wyjątkiem do 27 roku życia), w okresie odbywania stażu u pracodawcy na podstawie skierowania od starosty (nie dłużej niż 12 miesięcy) lub przygotowania zawodowego w miejscu pracy do wykonywania zawodu, przysługuje stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych; bezrobotnemu, który podjął szkolenie bez skierowania z urzędu pracy może być udzielona nieoprocentowana pożyczka na sfinansowanie kosztów tego szkolenia; bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli m.in. w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jak widać łączy się tu szkolenia, staże, a nawet zatrudnienie z pewnymi świadczeniami pieniężnymi, są to więc świadczenia spełniające funkcję bodźcową (nazywa się je aktywizacyjnymi). Dodatkowym świadczeniem w przypadkach stypendiów jest ustalanie i opłacanie składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe od tych stypendiów. Usłudze skierowania do prac społecznie użytecznych towarzyszy świadczenie w wysokości nie niższej niż 6 zł za każdą godzinę.

Klasycznym świadczeniem gotówkowym w tym przypadku jest zasiłek dla bezrobotnych. Aby go otrzymać trzeba spełnić wiele kryteriów, m.in. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy być zatrudnionym przez co najmniej 365 dni z wynagrodzeniem co najmniej na poziomie najniższego. Wysokość tego zasiłku wynosi obecnie 532,90 zł (może być obniżony do 80% lub podwyższony do 120%). Przysługuje on przez okres 6, 12 lub 18 miesięcy m.in. w zależności od stopy bezrobocia w danym powiecie w porównaniu ze średnią stopą bezrobocia w Polsce. Prawo do zasiłku nie przysługuje m.in. w przypadku odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych, a także, gdy w ciągu 6 miesięcy przed zarejestrowaniem nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego z winy bezrobotnego.

Odrębna ustawa reguluje świadczenia przedemerytalne (od marca 2006 wynosiło 711,54 zł miesięcznie), które przysługuje osobom bezrobotnym m.in. w wieku kobiety 55 lat i mężczyźni 60 lat i mającym okresy uprawniające do emerytury (bardzo długie okresy tego rodzaju - 35 lat kobiety i 40 lat mężczyźni zwalniają z kryterium wiekowego).

Świadczenia pieniężne przewidziano też dla uczestników zajęć w centrach integracji społecznej. Jest to świadczenie integracyjne, którego wysokość powiązano z wysokością zasiłku dla bezrobotnych (wynosi ono 80% tego zasiłku).

Świadczenia pozostałe

Do świadczeń podatkowych należy niewątpliwie zwolnienie z podatku od dochodu od osób fizycznych. Zwolnieniem przedmiotowym objęte są:

1. „wartość świadczeń przyznanych... przez pracodawcę na podnoszenie kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego pracownika;

2. zwrot kosztów przejazdu bezrobotnego m.in. na szkolenie i przygotowanie do zawodu”.

Uczniowie i studenci mają ulgi w opłatach za przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego - kolejowego lub autobusowego.

Do świadczeń rzeczowych należą posiłki lub produkty żywnościowe dostarczane m.in. uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej w ramach wieloletniego programu „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc...”, 2005). W ustawie o pomocy społecznej przewidziano zaś pomoc rzeczową m.in. na ekonomiczne usamodzielnienie.

Świadczenia związane z rodziną, gospodarstwem domowym i pracą

Wprowadzenie

Do tej pory rozważaliśmy rozmaite świadczenia, które były związane przede wszystkim z sytuacjami niezdolności lub częściowej zdolności do pracy oraz niemożności jej znalezienia. Wiemy jednak, że problemy z utrzymaniem mogą mieć również te GD, które mają w swoim składzie osoby pracujące. Porównując dochód rynkowy (z pracy, z własności) członków GD z kosztami utrzymania GD (wartość zaspokajaczy potrzeb wszystkich jego członków w określonym czasie) możemy mieć do czynienia z co najmniej trzema sytuacjami

• Dochód rynkowy GD dużo większy od kosztów utrzymania GD => „na wszystko nam wystarcza i jeszcze możemy odłożyć”.

• Dochód rynkowy GD zbliżony do poziomu kosztów utrzymania GD => „jakoś wiążemy koniec z końcem”.

• Dochód rynkowy GD mniejszy od kosztów utrzymania => „żyjemy biednie i nie starcza do pierwszego, zadłużamy się na życie”.

Obie strony tego równania są zależne od wielu różnych czynników. Na pytanie o to, od czego zależy wysokość dochodu rynkowego możemy odwołać się do następujących.

1. Liczba pracujących osób w GD (im więcej pracuje, tym łączny dochód GD większy).

2. Podaż i popyt na kwalifikacje i kompetencje członków GD zdolnych do pracy i mogących pracować.

3. Pozycja w hierarchii władzy w pracy (dyrektorzy, kierownicy zarabiają więcej od szeregowych pracowników).

4. Liczba godzin pracy (im więcej godzin pracy, tym zwykle większy dochód).

5. Wydajność w pracy (pracujący wydajniej zwykle mają większe dochody).

6. Sektor instytucjonalny (publiczny, społeczny, rynkowy, np. w sektorze społecznym i publicznym dochody mogą być niższe).

7. Rodzaj pracy (na czyj rachunek?).

8. Płeć (kobiety zarabiają mniej).

Koszty utrzymania GD również zależą od wielu różnych czynników.

1. Liczba osób utrzymujących się wspólnie w GD - każda osoba w GD ma potrzeby i pragnienia, część z nich można zaspokajać wspólnie (efekt skali).

2. Rodzaj potrzeb członków GD (specjalne potrzeby są droższe, np. potrzeby dzieci niepełnosprawnych).

3. Styl konsumpcji (niektóre style życia są droższe).

4. Miejsce zamieszkania (miasto / wieś, koszty utrzymania na wsi bywają niższe niż w dużych miastach).

5. Rodzaj mieszkania (opłaty za mieszkanie zależą od jego standardu i położenia).

6. Ceny zaspokajaczy potrzeb.

W ten sposób stworzyliśmy szkic struktury teoretycznej do rozważania roli polityki społecznej. Bez niej dochody rynkowe mogą być uzupełniane poprzez korzystanie z darów od innych GD (np. spokrewnionych) lub dobroczynności obcych. Znaczenie polityki społecznej można przedstawić tak:

• W stosunku do samego dochodu rynkowego, np. regulacja płac, zysków, podatki, składki (wszystkie działania tego rodzaju mogą wpływać na wysokość dochodu rynkowego wszystkich obywateli i poszczególnych grup).

• Zastępowanie dochodu rynkowego, gdy GD nie może go zdobyć samodzielnie (typowa funkcja zabezpieczenia społecznego).

• Uzupełnianie dochodu rynkowego, gdy GD nie wystarcza do pierwszego (między zastępowaniem utraconego dochodu, a uzupełnianiem istniejącego dochodu różnica może być subtelna).

• Ogólne zmniejszanie kosztów utrzymania dla wszystkich, np. przeciwdziałanie wzrostowi cen zaspokajaczy potrzeb (polityka antyinflacyjna, ale sam wzrost cen przy podobnym wzroście dochodów nie ma większego znaczenia z perspektywy utrzymania GD).

• Zmniejszanie konkretnych kosztów utrzymania dla konkretnych kategorii społecznych, np. obniżone czynsze w mieszkaniach komunalnych dla uboższych lokatorów.

Widzimy, że pole do projektowania rozmaitych świadczeń jest bardzo szerokie. Skoncentruję się teraz na przedstawianiu praw człowieka i obywatela w kontekście utrzymania GD pracowników.

W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka czytamy, że „Każdy pracujący ma prawo do sprawiedliwego i korzystnego wynagrodzenia, zapewniającego jemu i jego rodzinie egzystencję odpowiadającą godności ludzkiej i uzupełnianego w razie potrzeby innymi środkami ochrony socjalnej (social protection)” (art. 23), a ponadto „Każdy ma prawo do poziomu życia odpowiedniego dla zdrowia i pomyślności (well-being) jego i jego rodziny” (art. 25). Pierwsze z praw wynika z głębokiej intuicji moralnej, że człowiek, który pracuje ma prawo do: 1) wynagrodzenia za pracę, 2) wynagrodzenie to powinno być wypłacone w odpowiedniej formie i czasie, 3) powinno też mieć odpowiednią wysokość, nie tylko w stosunku do ilości i jakości pracy, ale też kosztów utrzymania GD.

Rada Europy przyjęła Europejską Kartę Społeczną (1961), w której zapisano, że „Wszyscy pracownicy mają prawo do sprawiedliwego wynagrodzenia, wystarczającego dla zapewnienia im, jak i ich rodzinom, godziwego poziomu życia” (art. 4), a w związku z tym państwa ratyfikujące mają obowiązek „uznać prawo pracowników do takiego wynagrodzenia, które zapewni im i ich rodzinom godziwy poziom życia” (ust. 1, którego akurat Polska nie ratyfikowała). Ponadto, „Każdy nie mający wystarczających zasobów ma prawo do pomocy społecznej i medycznej” (art. 13), co znaczy, że państwo ratyfikujące ma „zapewnić, by każdej osobie, która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, została przyznana odpowiednia pomoc oraz, w przypadku choroby, opieka konieczna ze względu na jej stan” (ust. 1, którego Polska też nie ratyfikowała). W Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej (ZEKS, 1996) zapisano też, że „Każdy ma prawo do ochrony przed ubóstwem i wykluczeniem społecznym” (art. 30), każdy, a więc również pracownicy; „Każdy ma prawo do mieszkania”, co oznacza m.in. obowiązek rządu - „uczynienie kosztów mieszkań dostępnymi dla osób, które nie mają wystarczających zasobów” (art. 31). Polska niedawno podpisała ZEKS, ale nie wiadomo, kiedy ją ratyfikuje.

W polskim prawie konstytucyjnym zapisano, że „... Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa...” (art. 65), „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego...” (art. 75), „Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców... przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi...” (art. 76). Jak widać, nasz ustawodawca konstytucyjny okazuje się bardzo ostrożny, jeżeli chodzi o ustanawianie prawa obywateli do godziwego wynagrodzenia za pracę. Akurat w tym przypadku podobne podejście mieli autorzy Konstytucji PRL. Co ciekawe, w zwykłej ustawie nasz ustawodawca okazał się bardziej odważny niż przy ratyfikacji EKS (1997) i uchwalaniu Konstytucji (1997): „Pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę. Warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalanie minimalnego wynagrodzenia za pracę” (Kodeks Pracy, 1974, art. 13 wprowadzony nowelizacją z 1996 r.). Ponadto „Pracownicy mają prawo do jednakowego wynagrodzenia za jednakową pracę lub za pracę o jednakowej wartości” (art. 18, antydyskryminacyjny).

Wiele ze świadczeń omówionych wcześniej - mniej lub bardziej, bezpośrednio lub pośrednio -pomaga GD w utrzymywaniu korzystnego bilansu między dochodami a wydatkami. Pozostają nam do omówienia świadczenia, które skierowane są do GD z dziećmi i młodzieżą, podlegającą obowiązkowi szkolnemu, której zatrudnienie jest zakazane, a więc nie może wspomagać swoim dochodem GD, do którego należy. Głównie mam tu na myśli świadczenia rodzinne i dodatki do nich nieomówione wyżej, ale też wiele innych świadczeń adresowanych do dzieci i młodzieży ułatwia utrzymanie się GD, w których składzie one są, np. wspomniane wyżej usługi edukacyjnej opieki zdrowotnej, czy dożywianie, które obejmuje również dzieci do lat 7.

Ze względu na to, że koszty mieszkania należą do jednych z największych w strukturze wydatków GD, ważne też, abyśmy przyjrzeli się ustawodawstwu pod kątem świadczeń mieszkaniowych.

Typowe świadczenia pracownicze niezwiązane z sytuacjami, o których mowa była wyżej, a które można otrzymywać niezależnie od sytuacji materialnej GD też będą nas tu interesowały. Przykładem są tu nie tylko świadczenia socjalne, które pod pewnymi warunkami można łączyć z dochodem z pracy (np. do pewnej wysokości lub bez żadnych ograniczeń, np. emerytury osób z osiągniętym wiekiem emerytalnym), ale również świadczenia pracownicze - w Kodeksie Pracy mowa nie tylko o zasadach wynagradzania za pracę, ale również o zasadach przyznawania „innych świadczeń związanych z pracą”, a obowiązuje również ustawa o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (2006), na podstawie której utworzono Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tworzony jest on ze składek pracodawców obecnie w wysokości 0,10% podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe. Jeszcze inny fundusz interesujący z tego punktu widzenia to Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych.

Świadczenia usługowe

Wiele świadczeń o charakterze niepieniężnym i jednocześnie usługowych, przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej może być przyznana bez spełnienia kryterium dochodowego, czyli nie tylko osobom ubogim, a ściślej - nie tylko ubogim GD. Lista ustawowa tych świadczeń jest bardzo długa i zawiera 18 pozycji.

1. praca socjalna,

2. bilet kredytowany,

3. składki na ubezpieczenie zdrowotne,

4. składki na ubezpieczenia społeczne,

5. pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie,

6. sprawienie pogrzebu,

7. poradnictwo specjalistyczne,

8. interwencja kryzysowa,

9. schronienie,

10. posiłek,

11. niezbędne ubranie,

12. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy,

13. specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia,

14. mieszkanie chronione,

15. pobyt i usługi w domu pomocy społecznej,

16. opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo-wychowawczej,

17. pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych,

18. szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno-opiekuńcze.

Część z tych świadczeń została wspomniana przy innych problemach, np. chorobie, niepełnosprawności i starości. W kategoriach GD są one oczywiście również istotne, gdyż w składzie GD mogą być zarówno osoby pracujące, jak też, chore, niesprawne, stare i umierające. W ten sposób świadczenie usługowe przeznaczone dla tych osób odciąża GD finansowo (np. nie musi kupować takiej usługi na rynku), jak i pod innymi względami (np. można łączyć pracę i inne aktywności z obowiązkami wobec innych członków GD, które byłyby bardzo absorbujące, gdyby GD było zdane samo na siebie, pomijając już problem jednoosobowych GD).

Spośród świadczeń niepieniężnych wymienionych wyżej nie wszystkie są czysto usługowe, np. pomoc rzeczowa albo niezbędne ubranie, niemniej przygotowanie i podanie posiłku to już w dużej części usługa. Poza tym, można też mieć wątpliwość, czy bilet kredytowany, opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne nie są jednak świadczeniami pieniężnymi, chociaż niegotówkowymi. Bez nich obywatel sam musiałby je opłacić lub utraciłby prawa wynikające z posiadania biletu lub ubezpieczenia. Świadczenia te zwiększają jego dochód do dyspozycji, a wraz z nim dochód jego GD, nie to jest jednak ich intencją, a raczej podtrzymanie innych uprawnień.

Czysto usługowe i nieomówione wyżej są takie świadczenia, jak praca socjalna, interwencja kryzysowa, poradnictwo specjalistyczne, szkolenia, poradnictwo i terapia rodzinna. Praca socjalna została określona jako: „działalność zawodowa mająca na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi”. Nie jest to zbyt precyzyjny opis i w ustawie nie doprecyzowano, jakie konkretne usługi składają się na tę działalność (z drugiej strony to właśnie praca socjalna jest głównym pojęciem teoretycznym). O interwencji kryzysowej napisano w ustawie tak: „zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej”. Poradnictwo specjalistyczne „w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych”. Z kolei terapia rodzinna to „działania psychologiczne, pedagogiczne i socjologiczne, mające na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania jej zadań”.

Część świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej związana jest z problemami z rodziną (np. sieroctwo) lub w rodzinie (np. przemoc w rodzinie, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych). Rodzinę zdefiniowano jednak wąsko: „osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące”, czyli właściwie jako GD. Niezależnie od tego, że świadczenia te mogą poprawiać sytuację materialną rodziny, ale ich intencją jest naprawianie rodziny w wymiarze niematerialnym, m.in.: 1) dostarczenie jej zastępstwa dla sierot biologicznych lub społecznych (od domów dziecka nierodzinnych i rodzinnych, przez rodziny zastępcze, do regulacji w sprawach adopcji), 2) poprawianie stosunków wewnątrzrodzinnych. W pierwszym przypadku usługi mają charakter opiekuńczo-wychowawczo-bytowy, a w drugim - może być to interwencja kryzysowa, terapia rodzinna, ale też kompleks usług udzielanych w razie przemocy w rodzinie (ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). Udziela się ich w specjalistycznych ośrodkach wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie i należą do nich poza usługami interwencyjnymi (m.in. schronienie, ochrona przed sprawcą, pomoc medyczna i psychologiczna) i usługami bytowymi (m.in. miejsce zabaw dla dzieci, pomieszczenie do nauki, wyżywienie, środki higieny), usługi terapeutyczno-wspomagające, do których należą

1. opracowanie diagnozy rodziny i indywidualnego planu pomocy ofierze przemocy w rodzinie uwzględniającego: potrzeby, cele, metody i czas pomocy,

2. udzielanie poradnictwa: medycznego, psychologicznego, prawnego, socjalnego,

3. prowadzenie grup wsparcia i grup terapeutycznych dla ofiar przemocy w rodzinie,

4. prowadzenie terapii indywidualnej ukierunkowanej na wsparcie ofiary przemocy w rodzinie oraz nabycie umiejętności ochrony przed osobą stosującą przemoc w rodzinie,

5. zapewnienie dostępu do pomocy medycznej,

6. przeprowadzenie diagnozy sytuacji dzieci i udzielanie im wsparcia psychologicznego oraz specjalistycznej pomocy socjoterapeutycznej i terapeutycznej,

7. udzielanie konsultacji wychowawczych.

Wśród świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej znalazły się mieszkanie chronione i pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych. Można by mówić tutaj właśnie o kompleksie usług usamodzielniających, które adresowane są jednak głównie do osób młodych opuszczających placówki opiekuńczo-wychowawcze, np. dom dziecka. Celem usamodzielnienia jest stworzenie szansy na zorganizowanie własnego GD, do czego warunkiem koniecznym jest mieszkanie, bez niego trudno mówić od klasycznym GD. Mieszkanie chronione to według ustawy „forma pomocy społecznej przygotowująca osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępująca pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Mieszkanie chronione zapewnia warunki samodzielnego funkcjonowania w środowisku, w integracji ze społecznością lokalną”. Tymczasowa pomoc mieszkaniowa może polegać na udzieleniu schronienia, które „następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych”.

W związku z potrzebami mieszkaniowymi GD, które mają problemy z utrzymaniem się można jeszcze wyróżnić świadczenia polegające na wynajęciu przez gminę lokalu socjalnego lub lokalu zamiennego. O uprawnieniu do tego pierwszego orzeka sąd w wyrokach nakazujących opróżnienie lokalu (eksmisja). W przypadku m.in. kobiet w ciąży, małoletnich niepełnosprawnych, obłożnie chorych, bezrobotnych, emerytów i rencistów uprawnionych do pomocy społecznej sąd musi przyznać prawo do lokalu socjalnego (ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, 2001). Za świadczenie można uznać również wynajem przez gminę mieszkania komunalnego lub „lokalu mieszkalnego w zasobie mieszkaniowym gminy”, gdzie czynsz ustalany jest na innych zasadach niż rynkowe i może być obniżony. Można wyciągnąć taki wniosek z następującego zdania „Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach” (ustawa o ochronie praw lokatorów...).

Wśród świadczeń pracowniczych w sensie Kodeksu Pracy lub ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych próżno szukać usług, gdyż mają one przede wszystkim pieniężny charakter. Niemniej udzielanie ochrony już jest pewnego rodzaju usługą. Wyobraźmy sobie, że nikt nas nie chroni przed niewypłacalnością pracodawcy, wówczas może on przestać wypłacać nam wynagrodzenie i całą resztę świadczeń pieniężnych, przestaje płacić składki i podatki itd., ponieważ zbankrutował. GD takich pracowników mogą mieć kłopoty z utrzymaniem w takiej sytuacji, czemu może zapobiec wypłata zaległych wynagrodzeń i innych należnych świadczeń z Państwowego Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Usługi ochronne świadczy również Państwowa Inspekcja Pracy, która działa poprzez kontrolowanie pracodawców, czy nie naruszają praw pracowniczych. Bez takiej usługi pracownik byłby zdany wyłącznie na siebie i ewentualnie pomoc związków zawodowych oraz prawo cywilne (procesy o odszkodowania za złamanie warunków umowy, wyrządzone straty, krzywdy, utratę zdrowia w wypadkach, związane z pracą). Przykładowo w Kodeksie Cywilnym (1964) czytamy, że „w razie uszkodzenia ciała lub wywołania rozstroju zdrowia naprawienie szkody obejmuje wszelkie wynikłe z tego powodu koszty.

Ostatni wątek wykorzystamy, żeby uwzględnić usługi prawne. Interesy GD i jego członków, materialne lub niematerialne, mogą być zagrożone przez rozmaite działania innych ludzi (w tym urzędników reprezentujących państwo) i w związku z tym może ono występować do sądu, również o odszkodowania, renty itp. Problem jednak w tym, że usługi z tym związane są odpłatne (usługi adwokata, usługi radcy prawnego, opłaty sądowe itp.). Gdy GD ma kłopoty z utrzymaniem, nie mówiąc już o innych problemach, np. nieznajomość swoich praw, ma też utrudniony dostęp do instytucji wymiaru sprawiedliwości. Sama instytucja adwokata z urzędu opłacanego przez państwo uznawana jest za niewystarczającą, np. Polska przegrała już kilka procesów przed Trybunałem Praw Człowieka w sprawach o dostęp do sądu dla osób niezamożnych (adwokaci z urzędu lekceważyli swoje obowiązki) i stąd projekt „prawa ubogich”, czyli ustawy o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej przyznawanej przez państwo osobom fizycznym (wpłynął do Sejmu w 2005, pod koniec poprzedniej kadencji i pewnie dlatego PiS traktuje go po macoszemu): „Osobom fizycznym, które ze względu na sytuację majątkową lub osobistą nie mogą samodzielnie bronić swoich praw lub interesów, przyznaje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieodpłatną pomoc prawną”.

Świadczenia gotówkowe

Przegląd świadczeń gotówkowych rozpoczniemy od świadczeń rodzinnych. Już sama nazwa sugeruje, że powodem ich przyznawania jest obecność nieletnich w składzie GD. Najbardziej typowym świadczeniem rodzinnym jest zasiłek rodzinny, którego celem ustawowym jest „częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka”. Przysługują one tylko uboższym GD, które spełniają kryterium dochodowe, ale nieco wyższe niż w pomocy społecznej (Próg Wsparcia Dochodowego Rodzin). Zasiłki te przysługują nie tylko rodzicom, samotnym rodzicom czy opiekunom prawnym i faktycznym dziecka, ale również osobom uczącym się do 24 roku życia. Określono również sytuacje, kiedy one nie przysługują, np. gdy dziecko lub osoba ucząca się pozostaje w związku małżeńskim. Zasiłki rodzinne nie są wysokie: 48 zł, 64 zł i 68 zł na dziecko w zależności od jego wieku (generalnie mniej na młodsze) i od razu wiemy, dlaczego ich celem jest tylko „częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka”. Do zasiłków rodzinnych przysługuje kilka dodatków, o tych związanych z niepełnosprawnością dzieci i ich edukacją wspomniałem wyżej. Zostały jeszcze cztery, z tytułu:

1. urodzenia dziecka;

2. opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego;

3. samotnego wychowywania dziecka (przysługuje jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne od drugiego z rodziców dziecka z powodu jego śmierci lub gdy ojciec jest nieznany);

4. wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej.

Urodzenie dziecka oznacza z jednej strony powiększenie GD o jedną osobę (lub więcej osób w przypadku ciąż mnogich) niezdolną na razie do pracy, ale od razu z potrzebami, których zaspokajanie kosztuje. Pracownik ma prawo do urlopu wychowawczego, co reguluje Kodeks Pracy. Urlop ten może trwać w pewnych sytuacjach do 4 lat i nie jest płatny, a więc wiąże się z utratą dochodu z pracy i ewentualnymi kłopotami z utrzymaniem, choć nie miejsca pracy, gdyż pracownicy od złożenia wniosku o urlop są pod ochroną. Poza tym rodzajem urlopu pracownicy mają też prawo do urlopu macierzyńskiego, ale ten trwa krócej (m.in. 18 tygodni przy pierwszym porodzie, 20 przy następnym) i przysługuje w tym czasie zasiłek macierzyński z ubezpieczenia chorobowego, czyli bez konieczności spełniania kryterium dochodowego, w wysokości 100% przeciętnej płacy z 12 ostatnich miesięcy (ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, 1999).

Wracając do świadczeń rodzinnych. Dodatki do zasiłków rodzinnych są dużo wyższe, pierwszy wynosi jednorazowo 1000 zł (poza tym przy urodzeniu dziecka przysługuje też jednorazowa zapomoga bez kryterium dochodowego, w wysokości 1000 zł), drugi dodatek to miesięcznie 400 zł (nie dłużej niż przez 24 miesiące, z wyjątkami, np. 72 miesiące, jeżeli dziecko ma orzeczenie o niepełnosprawności lub jest poważnie niepełnosprawne), trzeci wynosi 170 zł na dziecko (ale nie więcej niż 340 zł na wszystkie dzieci) z możliwością zwiększania o dodatkowe kwoty (niepełnosprawność dziecka, dochód niższy niż połowa kryterium), czwarty to obecnie 80 zł na trzecie i kolejne dzieci.

Do katalogu świadczeń rodzinnych można jeszcze włączyć zaliczkę alimentacyjną, czyli „kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna”. Zasady jej udzielania zostały określone w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (2005). Rozwiązanie to zastąpiło świadczenia pieniężne z Funduszu Alimentacyjnego, zlikwidowanego przy okazji realizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych (wywołało to wiele kontrowersji i protestów, gdyż część GD z samotnymi rodzicami na tym straciła). Jeżeli w wyniku rozwodu sąd zasądzi alimenty, np. od ojca na rzecz dziecka, ale wyrok ten nie będzie skuteczny, czyli ojciec alimentów nie płaci, a komornik nie może ich ściągnąć w ciągu trzech miesięcy, to wypłaca się świadczenie ze środków publicznych. Do warunków uprawniających do tego świadczenia włączono wiek dziecka (do 18 roku życia lub 24, jeżeli się uczy) oraz kryterium dochodowe w wysokości 583 zł na osobę, co zbliża to świadczenie do innych z pomocy społecznej. Wysokość zaliczki w zależności od dodatkowych warunków (liczba osób uprawnionych w rodzinie, niepełnosprawność osoby uprawnionej) wynosi od 170 zł do 380 zł, np. w zwiększonej wysokości, gdy dochody w rodzinie na osobę nie przekraczają 50% kryterium dochodowego (czyli dla biedniejszych jest wyższe). Charakterystyczne dla tego świadczenia jest to, że dłużnik alimentacyjny powinien zwrócić „należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5 %”, czyli jego dług nie jest anulowany przez to, że wypłacana jest zaliczka alimentacyjna osobie uprawnionej do alimentów (dług ten obciąża GD dłużnika).

Przejdźmy teraz do głównego gotówkowego świadczenia związanego z kosztami mieszkania. Jest to dodatek mieszkaniowy uregulowany ustawą o dodatkach mieszkaniowych (2001). Poza klasyfikacją budżetową zbliża go do pomocy społecznej stosowanie kryterium dochodowego, które tym razem zostało określone nie jako kwota, ale jako parametr, czyli dochody uprawnionego nie powinny być wyższe niż 175% najniższej emerytury (jej wielkość ogłasza prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) na osobę dla jednoosobowego gospodarstwa domowego i 125% najniższej emerytury dla wieloosobowego gospodarstwa domowego. Zastosowano tam jednak jeszcze jedno kryterium otrzymania dodatku mieszkaniowego, jest nim „normatywna powierzchnia użytkowa” lokalu mieszkaniowego, tzn. powierzchnia użytkowa lokalu nie może być większa niż określony procent tego normatywu. Określono go w ten sposób, że na jedną osobę nie może być to więcej niż 35 m2, każda dodatkowa osoba to dodatkowe 5 m2 powierzchni normatywnej, tzn. dla 2 osób mamy 40 m2 itd. (z wyjątkami, jeżeli osoba jest niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub wymagająca osobnego pokoju mamy dodatkowe 15 m2). Dodatek przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu nie jest większa niż 30% lub w pewnych przypadkach 50% normatywu dla danego gospodarstwa domowego. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi „różnicę między wydatkami [m.in. czynsz]… przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą” i jest zróżnicowany m.in. w zależności od liczby osób w GD.

Czas na świadczenia pracownicze. Niech przewodnikiem po nich będzie ustawa o ochronie roszczeń pracowniczych, w której je wyszczególniono. Zaspokojeniu ze środków FGŚP podlegają należności z tytułu:

1. wynagrodzenia za pracę;

2. przysługujących pracownikowi na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy:

1. wynagrodzenia za czas niezawinionego przez pracownika przestoju, za czas niewykonywania pracy (zwolnienia od pracy) i za czas innej usprawiedliwionej nieobecności w pracy,

2. wynagrodzenia za czas niezdolności pracownika do pracy wskutek choroby...,

3. wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego,

4. odprawy pieniężnej przysługującej na podstawie przepisów o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników,

5. ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy...,

6. odszkodowania (związane z wypowiedzeniem pracownikowi umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w pewnych przypadkach),

7. dodatku wyrównawczego;

3. składek na ubezpieczenia społeczne należnych od pracodawców na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych.

Te wszystkie świadczenia pracownicze przewidziane w Kodeksie Pracy i wypłacane z środków pracodawcy są przejmowane w razie jego niewypłacalności przez FGŚP. Trudno uznać wynagrodzenie za pracę za świadczenie, ale to wynagrodzenie, które będzie wypłacone przez FGŚP jest de facto świadczeniem, które nieco przypomina świadczenia z ubezpieczenia społecznego, gdyż Fundusz tworzy się z obowiązkowych składek.

O jeszcze jednym funduszu warto wspomnieć, gdyż ma on w nazwie słowo „świadczenia” -Zakładowych Fundusz Świadczeń Socjalnych (ustawa o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, 1996). Jego celem jest „finansowanie działalności socjalnej organizowanej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z Funduszu oraz na dofinansowanie zakładowych obiektów socjalnych”, a jego utworzenie jest obowiązkowe dla większości pracodawców. Działalność socjalną zdefiniowano tak „usługi świadczone przez pracodawców na rzecz różnych form krajowego wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, udzielanie pomocy materialnej - rzeczowej lub finansowej, a także zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy na cele mieszkaniowe na warunkach określonych umową”. Natomiast zakładowe obiekty socjalne to: „ośrodki wczasowe i kolonijne, domy wypoczynkowe, sanatoria, ogrody działkowe, obiekty sportowo-rekreacyjne, żłobki i przedszkola oraz obiekty służące działalności kulturalnej”. Prawo do działalności socjalnej i korzystania z zakładowych obiektów socjalnych mają nie tylko pracownicy, ale również ich rodziny, emeryci i renciści, czyli byli pracownicy i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca przyznał do tego prawo w odpowiednim regulaminie.

Świadczenia pozostałe

Jednym ze świadczeń o charakterze podatkowym jest kwota dochodu (czyli po odjęciu od przychodów kosztów uzyskania dochodu) wolna od podatku dochodowego od osób fizycznych (w skali roku 2790 zł w 2006 i 3013 zł w 2007) - „roczny dochód niepowodujący obowiązku zapłaty podatku”. Kwota wolna nie jest wysoka, po podzieleniu na 12 wynosi 232,50 zł miesięcznie (2006). Za świadczenie podatkowe możemy też uznać preferencyjne rozliczenie podatku od dochodów osób fizycznych przez osoby samotnie wychowujące dzieci (podział dochodu na dwie części niezależnie od liczby dzieci). Wszelkie ulgi, które przysługują członkom danego GD niezależnie od tytułów i intencji zwiększają dochód tego GD do dyspozycji. Poza tym wiele świadczeń, szczególnie o charakterze pomocy społecznej zwolnionych jest z podatku dochodowego, czyli ustawodawca zdecydował się pozostawić niektórym podatnikom część dochodu (co prawda tego, który im sam przyznał w innej ustawie). Zwolnione z podatku dochodowego są m.in. świadczenia rodzinne wypłacone na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, dodatki rodzinne i pielęgnacyjne, zaliczki alimentacyjne; świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, studentów, uczestników studiów doktoranckich i osób uczestniczących w innych formach kształcenia; świadczenia z pomocy społecznej; pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych oraz jednorazowa pomoc pieniężna na zagospodarowanie, udzielona usamodzielniającym się wychowankom rodzin zastępczych i wychowankom publicznych lub niepublicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Różne rodzaje świadczeń rzeczowych przysługują pracownikom w związku z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy. W tym kontekście mowa też o ekwiwalentach pieniężnych.

Zakończenie

Mimo, że powyższy przegląd świadczeń wygląda dość szczegółowo, to o wielu świadczeniach nawet nie wspomniałem. Już jednak to, co zobaczyliśmy powinno dać wyobrażenie o tym, jak złożony i skomplikowany jest system świadczeń społecznych. Pamiętajmy, że cały czas byliśmy jedynie na jego powierzchni, tzn. koncentrowałem się na tym, co jest dla obywatela widoczne, lub z czego odnieść może bezpośrednią korzyść on sam lub jego gospodarstwo domowe. Pod tą powierzchnią jest cała machina, która finansuje, wytwarza i dostarcza świadczeń według określonych w ustawodawstwie zasad i procedur. Ponadto pominąłem całkowicie politykę społeczną, której produktem nie są świadczenia, a więc m.in. duży obszar regulacji zachowań razem z systemami ich kontroli i egzekwowania.

Na koniec przedstawię jeszcze podsumowanie wymiaru składek na poszczególne fundusze z których finansuje się dużą część świadczeń społecznych. Jak widzieliśmy wyżej świadczenia rodzinne, z pomocy społecznej, dużą część świadczeń edukacyjnych finansuje się z podatków ogólnych, są i takie świadczenia (pracownicze), które finansowane są przez podmioty gospodarcze z ich własnych dochodów. Wysokość składki na ubezpieczenie wypadkowe zależy od przypisania danej branży do poziomu ryzyka, np. górnictwo płaci najwyższe składki. Niektóre ze składek są podzielone między pracodawcę i pracownika, inne płacone są tylko przez pracownika (chorobowa) lub tylko przez pracodawcę (wypadkowa, na Fundusz Pracy, na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracownicznych).

Składki
Emerytalna	Rentowa	Chorobowa	Wypadkowa	FP	FGŚP	NFZ
% podstawy wymiaru	% podstawy wymiaru	% podstawy wymiaru	% podstawy wymiaru	% podstawy wymiaru	% podstawy wymiaru	% podstawy wymiaru
19,52	13,00	2,45	0,67-3,60	2,45	0,10	9,00

W toku dalszych studiów polityki społecznej pojawią się przedmioty, na których studenci będą poznawać ze szczegółami poszczególne podsystemy systemu świadczeń społecznych. Ten cykl wykładów miał na celu bardzo wstępne naszkicowanie całości z perspektywy jednego z głównych jego produktów. Poza tym nie przedstawiałem, ile wydaje się pieniędzy na poszczególne systemy, ilu ludzi do tego się zatrudnia, ilu obywateli lub gospodarstw domowych z nich korzysta, jaki jest wpływ krótkoterminowy i długoterminowy poszczególnych świadczeń itd. Każdy z działów systemu świadczeniowego ma własne teorie i uzasadnienia, zbiory wskaźników i mierników statystycznych, to samo dotyczy każdej ze sfer życia zbiorowego i każdego z problemów społecznych.

Pytania i zadania

1. Jak wiążą się ze sobą zdolność do pracy, możność pracy i motywacja do pracy? W jakich sytuacjach ludzie zdolni do pracy nie mogą pracować?

2. Jak rozumieć stwierdzenie, że realizacja czyjejś pracy może być zbyt kosztowana społecznie? Podaj przykłady sytuacji, gdy praca jest zbyt kosztowna ze społecznego punktu widzenia. Spróbuj w każdym z przykładów zestawić indywidualne oraz społeczne koszty i korzyści z pracy.

3. Omów uwarunkowania zdrowia ludzi i pokaż na tym tle rolę polityki społecznej i świadczeń społecznych.

4. Wyjaśnij na czym mogą polegać problemy z pracą i z rodzina oraz jak one mogą się ze sobą łączyć. Z jakich powodów pracujący mogą mieć kłopoty z utrzymaniem swoich gospodarstw domowych?

5. Czym się różni pojęcie rodziny od pojęcia gospodarstwa domowego?

6. Wyjaśnij różnice między niezdolnością do pracy a niepełnosprawnością w świetle polskiego systemu świadczeń społecznych.

7. Dla kogo przeznaczona jest renta socjalna? Dla kogo przeznaczona jest renta rodzinna? Czy są to dwie nazwy dla takiego samego świadczenia?

8. Na jakie świadczenia gotówkowe może liczyć polski obywatel, gdy ma kłopoty z utrzymaniem ze względu na swoją sytuację rodzinną?

9. Rozwiń skróty PFRON, FGŚP, FP, FUS, ZFŚS, WTZ, PTE, PUP, MOW i podaj nazwy konkretnych świadczeń związanych z tymi instytucjami.

10. Komu są udzielane, w jakiej instytucji i na czym polegają świadczenia reintegracji zawodowej i reintegracji społecznej?

11. Które z wymienionych świadczeń ma charakter ubezpieczeniowy, a które pomocowy: leczenie szpitalne, zaliczka alimentacyjna, zasiłek okresowy, zasiłek macierzyński, zasiłek chorobowy, praca socjalna, interwencja kryzysowa, opieka paliatywna, rehabilitacja w ramach prewencji rentowej. Odpowiedź w każdym przypadku uzasadnij.

12. Z jakimi świadczeniami należy wiązać sformułowanie „prawo ubogich”? Wyjaśnij znaczenie i rolę tych świadczeń w systemie świadczeń społecznych.

13. Czym się różni zasiłek opiekuńczy od świadczenia opiekuńczego?

14. W jakim sensie zatrudnienie kogoś może być uznane za transfer lub świadczenie społeczne? Omów to zagadnienie na przykładzie zatrudnienia osób niepełnosprawnych.

15. Jakie progi wieku stosuje się w Polsce dla świadczeń emerytalnych, przedemerytalnych oraz zasiłku pielęgnacyjnego?

16. Które ze świadczeń rodzinnych mogą być nazywane „becikowym”? Czym się one różnią od zasiłku macierzyńskiego?

17. Na czym polega różnica między zasiłkiem macierzyńskim a dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego?

18. Czym się różni wynagrodzenie chorobowe od zasiłku chorobowego?

19. W jakiej instytucji jest zwykle udzielane i na czym polega świadczenie opieki paliatywnej?

20. Podaj co najmniej pięć przykładów świadczeń podatkowych obecnych w polskim systemie świadczeń społecznych.

21. Przedstaw główne różnice między nowym a starym systemem ubezpieczenia emerytalnego.

22. Na jakie usługi mogą liczyć bezrobotni obywatele w Polsce?

23. Podaj przykłady takich świadczeń społecznych, które nie są finansowane ze środków publicznych.

Polityka społeczna i kwestie społeczne, 2006/2007

Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów I roku - Polityka społeczna w perspektywie świadczeniowej

49

---