0298

12.2. Unia Europejska jako system instytucjonalny - proces decyzyjny 309

Jak już wspomnieliśmy, praktyka dzielenia kompetencji legislacyjnych dotyczy jedynie tzw. kwestii Wspólnoty, a więc dotyczących współpracy m.in. w zakresie regulowania wspólnego rynku, prawa cywilnego czy kwestii azylu.

W przypadku kompetencji wykonawczych, Rada - jak już wspomnieliśmy -dokonała delegacji uprawnień na rzecz innych instytucji, w tym i Komisji. Skoro dynamika procesu rozszerzania współpracy europejskiej okazała się znaczna, to przede wszystkim zaczęły pojawiać się nowe zadania w sferze uprawnień wykonawczych, a także implementacyjnych. Beneficjentem tych zmian była przede wszystkim Komisja (dodatkowo kreując sprzyjające temu warunki), ale Rada UE stosuje pewne mechanizmy, pozwalające kontrolować tę pierwszą (np. stworzenie komitetów, których zadaniem jest monitorowanie administracyjnych decyzji Komisji - tzw. komitologia czy delegowanie uprawnień wykonawczych na rzecz specjalnie w tym w tym celu stworzonych agencji).

Jak wynika z dotychczasowych ustaleń, w procesie integracji europejskiej ujawniły swą moc dwie strategie - międzyrządowych i transnarodowych przetargów, których elementy-jak sugerowaliśmy- wzajemnie się przeplatają, dopełniają czy też uzupełniają. Unia Europejska jest w zasadzie kombinacją tych dwóch rodzajów praktyk. W przypadku strategii międzyrządowych dąży się do stworzenia „[...] negocjacyjnego systemu suwerennych państw, których interesy są reprezentowane przez ich rządy zgodnie z terytorialnym (narodowym) punktem widzenia”¹. Jak sugeruje F. Decker, gdyby była to jedyna metoda kształtowania integracji europejskiej, to w zasadzie zarówno jej zakres, jak i treść konkretnych decyzji zostałyby poddane kontroli państw członkowskich i w ten sposób uzyskały legitymację publiczną². Sprawa komplikuje się, gdy ujawniają się procedury transnarodowe, co oznacza, iż punkt nacisku zostaje położony na funkcjonalne interesy, wnoszone do procesu decyzyjnego przez poszczególne instytucje wspólnotowe. W konsekwencji, państwa członkowskie, które choć pierwotnie delegowały część swoich uprawnień na rzecz instytucji wspólnotowych, stają się w wielu sytuacjach jedynie „odbiorcami” decyzji podjętych na górze, a wówczas pojawia się kwestia legitymizacji decyzji (tzw. problem deficytu demokratyczności). Dylematy związane ze stosowaniem obu strategii - procedur przekonują nas o tym, iż reżim polityczny Unii znacznie odbiega (biorąc pod uwagę jego instytucjonalną strukturę i funkcjonalną logikę rozwoju) od reżimów (w istocie parlamentarnych) znanych w państwach europejskich. Można zresztą odnieść ważenie, iż pierwotny projekt integracji, o ograniczonym zakresie i w zasadzie dotykający tylko kwestii współpracy ekonomicznej, zmierzał wyraźnie do stworzenia międzyrządowej struktury, o dość ograniczonych kompetencjach i poddanej kontroli państw członkowskich. Jednakże w miarę rozbudowywania tego projektu, sprawy wymknęły się trochę spod kontroli, a stworzone w jego ramach instytucje w całkiem naturalny sposób zaczęły funkcjonować w warunkach pewnej autonomii wobec państw członkowskich. Dotyczy to zwłaszcza Komisji. Pierwotnie, pełniła ona funkcję sekretariatu Rady Ministrów, a współcześnie zaczyna pod pewnymi względami przypominać

1

   F. Decker, Governan.ce Beyond the Natlon-State. Rejlections on the Dernocratic Deficit oj the European Union, „Journal of European Public Policy" 2002, l. 9, nr 2, s. 258.

2

   Ibidem, s. 259.