BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

88

Polityka Bud˝etowa

Wprowadzenie

W zwiàzku z powstaniem Unii Gospodarczej i Walutowej
(UGW), oznaczajàcym wprowadzenie jednolitej waluty
euro i prowadzenie jednolitej polityki pieni´˝nej w strefie
euro, co jakiÊ czas pojawiajà si´ opinie, ˝e dla równowagi
powinna byç prowadzona równie˝ jednolita polityka bu-
d˝etowa – je˝eli nie w ca∏ej Unii Europejskiej (UE), to
przynajmniej w strefie euro. Propozycja ta z jednej strony
wydaje si´ bardzo logiczna i naturalna, natomiast z drugiej
strony jest to kwestia niezwykle dra˝liwa i kontrowersyj-
na. Wynika to z faktu, ˝e kwestie bud˝etowe znajdujàce
si´ w kompetencjach rzàdów paƒstw cz∏onkowskich sà
postrzegane jako przejaw suwerennoÊci narodowej. Istnie-
je wi´c silny opór przed urzeczywistnieniem wizji jedno-
litej polityki bud˝etowej, tym bardziej ˝e ca∏kiem niedaw-
no paƒstwa cz∏onkowskie zrezygnowa∏y z cz´Êci swojej
suwerennoÊci – w zakresie polityki pieni´˝nej. Mimo ˝e
w krótkim okresie istniejà powa˝ne problemy z wprowa-
dzeniem powy˝szej koncepcji w ˝ycie, warto si´ zastano-
wiç, czy jest to mo˝liwe (i po˝àdane) w d∏u˝szym okresie.
W zwiàzku z tym nale˝a∏oby przeanalizowaç, jakie konse-
kwencje dla bud˝etu UE mia∏oby prowadzenie jednolitej
polityki bud˝etowej. Jest bowiem naturalne, ˝e musia∏oby
nastàpiç znaczne zwi´kszenie nie tylko rozmiarów wspól-
notowego bud˝etu, ale tak˝e jego roli. Pociàga∏oby to
za sobà koniecznoÊç rozszerzenia kompetencji Wspólnoty
i przej´cie przez nià cz´Êci dotychczasowych uprawnieƒ
znajdujàcych si´ w gestii rzàdów narodowych, zarówno
na obszarze dochodów bud˝etowych (podatków), jak
i wydatków bud˝etowych.

Jak wiadomo, bud˝et UE jest bardzo ma∏y – zw∏asz-

cza w stosunku do jej potencja∏u gospodarczego (w 1999
r. maksymalna wielkoÊç bud˝etu UE zosta∏a zamro˝ona
na poziomie 1,27% PNB Unii w latach 2000-2006). Bu-
d˝et UE jest znikomy nie tylko w kategoriach bez-
wzgl´dnych, lecz równie˝ w odniesieniu do wielkoÊci
bud˝etów paƒstw cz∏onkowskich. Wydatki z bud˝etu
UE sà porównywalne z wydatkami ma∏ych paƒstw
cz∏onkowskich (np. Danii czy Austrii), a jednoczeÊnie
wielokrotnie mniejsze od wydatków najwi´kszych
paƒstw (jak W∏ochy, Wielka Brytania i Francja) i oko∏o
10-krotnie ni˝sze ni˝ wydatki bud˝etowe w Niemczech.

W przesz∏oÊci zdarza∏y si´ ju˝ pewne – nawet bar-

dzo Êmia∏e – propozycje zwi´kszenia rozmiarów bud˝etu
wspólnotowego. Pierwsza tego typu propozycja zosta∏a
zaprezentowana w tzw. Raporcie MacDougalla (z 1977
r.). Raport ten zak∏ada∏, ˝e zwi´kszanie rozmiarów bud˝e-
tu mog∏oby nast´powaç etapowo, a ka˝dy z kolejnych eta-
pów charakteryzowa∏by si´ znacznym zwi´kszeniem
wielkoÊci bud˝etu w porównaniu z etapem poprzednim.
Wyró˝niono trzy zasadnicze etapy, tj. etap „przedfedera-
cyjny” (bud˝et Wspólnoty stanowi∏by oko∏o 2-2,5% jej
PKB), „wczesnofederacyjny” (o bud˝ecie si´gajàcym 5-
7% PKB Wspólnoty) i „federacyjny” (wspólnotowy bu-
d˝et stanowi∏by oko∏o 20-25% jej PKB)

1

.

NakreÊlona wizja jest niewàtpliwie bardzo ambit-

na i obecnie mo˝e wydawaç si´ niezbyt realna (zwi´k-
szenie rozmiarów bud˝etu UE musia∏oby byç bowiem
oko∏o 20-krotne). By∏oby to mo˝liwe dopiero w d∏u˝-
szym (choç trudno powiedzieç w jak d∏ugim) horyzon-
cie czasowym

2

. W kontekÊcie ewentualnego prowadze-

Jednolita polityka bud˝etowa
w strefie euro – realna wizja
czy utopia?*

Ko n r a d S z e l à g

1

Zob.

Report of the Study Group on the role of public finances in European in-

tegration. European Commission, Economic and Financial Series, Brussels 1977.

2

Szerzej na ten temat: K. Szelàg:

Federalizm fiskalny a Unia Gospodarcza

i Walutowa (cz´Êç I i II). „Wspólnoty Europejskie” nr 11 i 12/2003.

*

Niniejszy artyku∏ zosta∏ opracowany na podstawie rozprawy doktorskiej auto-

ra pt. „Unia Gospodarcza i Walutowa – dotychczasowe doÊwiadczenia i poten-

cjalny wp∏yw na dalszy proces integracji w ramach Unii Europejskiej, napisanej

i obronionej w Kolegium Gospodarki Âwiatowej Szko∏y G∏ównej Handlowej

w Warszawie.

nia jednolitej polityki bud˝etowej we Wspólnocie
(a przynajmniej w strefie euro) nale˝y jednak podkre-
Êliç, ˝e zwi´kszenie rozmiarów bud˝etu nie jest jedynà
istotnà zmianà, która musia∏aby zostaç dokonana.
Zwi´kszenie rozmiarów bud˝etu musia∏oby bowiem
oznaczaç jednoczeÊnie zwi´kszenie jego roli, zarówno
od strony dochodowej, jak i wydatkowej. Nale˝y wi´c
zastanowiç si´ nad dwiema zasadniczymi kwestiami:

– czy mo˝liwa (i po˝àdana) jest szeroka harmoni-

zacja podatków w ramach UE (i/lub wprowadzenie po-
datku bàdê podatków ogólnoeuropejskich?

– jakie obszary mog∏yby byç ewentualnie finanso-

wane z centralnego bud˝etu UE?

Ponadto nale˝a∏oby si´ zastanowiç, czy istnieje po-

trzeba utworzenia w przysz∏oÊci w UE (strefie euro)
centralnego organu decyzyjnego w zakresie polityki bu-
d˝etowej (i jakie sà na to szanse).

Harmonizacja podatków w UE

Harmonizacja podatków jest zagadnieniem, które wià˝e
si´ nie tylko z przysz∏ymi etapami integracji europej-
skiej, lecz równie˝ z etapami integracyjnymi, które ju˝
zosta∏y osiàgni´te, a mianowicie ustanowieniem jedno-
litego rynku i wprowadzeniem jednolitej waluty.

Je˝eli chodzi o pierwszà kwesti´, czyli budow´

wspólnego rynku wewn´trznego, to pewien stopieƒ jed-
nolitoÊci (harmonizacji) w sprawach podatkowych mi´-
dzy paƒstwami cz∏onkowskimi by∏by niewàtpliwie po˝à-
dany, aby zagwarantowaç podstawowe swobody obo-
wiàzujàce w ramach Jednolitego Rynku lub przynajmniej
ich nie naruszaç. W tym zakresie nale˝y odnotowaç ak-
tywnà rol´ Trybuna∏u SprawiedliwoÊci, który od poczàt-
ku lat 80. zajmuje si´ sprawami podatkowymi w celu za-
pewnienia przestrzegania powy˝szych swobód. Trybuna∏
stara si´, aby zasada niedyskryminacji podatkowej, która
zosta∏a w pe∏ni uznana i zastosowana w przypadku podat-
ków poÊrednich, by∏a tak˝e stosowana wobec podatków
bezpoÊrednich (zw∏aszcza podatku dochodowego). Nie
jest to jednak nak∏adaniem nowych obowiàzków na paƒ-
stwa cz∏onkowskie, lecz po prostu logicznym rozszerze-
niem stosowania podstawowych zasad (swobód traktato-
wych), na których oparty jest Jednolity Rynek. Jak si´ bo-
wiem ocenia, jednolity rynek, na którym podmioty gospo-
darcze pochodzàce z jednych paƒstw cz∏onkowskich sà
w innych paƒstwach traktowane mniej korzystnie w sto-
sunku do rezydentów (np. je˝eli chodzi o podatek docho-
dowy), w istocie przestaje byç jednolitym rynkiem

3

.

Je˝eli natomiast chodzi o UGW, to po wprowadze-

niu jednolitej waluty – dzi´ki wi´kszej przejrzystoÊci –
znaczne ró˝nice w poziomach opodatkowania pod-
miotów gospodarczych w poszczególnych paƒstwach
cz∏onkowskich sta∏y si´ jeszcze wyraêniejsze. Ponadto,

mo˝na równie˝ spotkaç liczne opinie, ˝e istnieje Êcis∏y
zwiàzek mi´dzy unià walutowà, jednolitym rynkiem
i opodatkowaniem podmiotów gospodarczych. Aby
UGW mog∏a prawid∏owo funkcjonowaç, niezb´dny jest
wi´c wysoki stopieƒ koordynacji gospodarczej i inte-
gracji politycznej, jak równie˝ pewne zmniejszenie nie-
zale˝noÊci paƒstw cz∏onkowskich, m.in. w kwestiach
podatkowych. Jak si´ ocenia, pr´dzej czy póêniej b´-
dzie to nieuniknione, a twierdzenia przeciwne nale˝y
uznaç za niezbyt realistyczne

4

.

Istniejà wi´c powa˝ne argumenty za podj´ciem sto-

sownych dzia∏aƒ harmonizacyjnych w ramach UE, któ-
rych wymaga zarówno jednolity rynek europejski, jak
i jednolita waluta. W tym kontekÊcie powstaje jednak py-
tanie, jaki stopieƒ harmonizacji by∏by najbardziej po˝à-
dany – tj. harmonizacja pe∏na czy cz´Êciowa. Przeciwni-
cy harmonizacji i zbyt daleko posuni´tej integracji pro-
ponujà natomiast koordynacj´ jako odpowiednià form´
wspó∏pracy w kwestiach podatkowych. Forma to w naj-
mniejszym stopniu ingeruje w rozwiàzania narodowe,
a skupia si´ przede wszystkim na zapewnieniu, ˝e nie
b´dà one wywo∏ywaç ˝adnych negatywnych efektów
w skali UE jako ca∏oÊci (takich jak np. podwójne opodat-
kowanie). Niezale˝nie od wyboru formy wspó∏pracy, tj.
harmonizacji lub koordynacji, nale˝y zdecydowaç, czy
ma ona dotyczyç tzw. ruchomych podstaw opodatkowa-
nia (

mobile tax bases

), do których zalicza si´ g∏ównie

dzia∏alnoÊç gospodarczà i inwestycje, czy te˝ sta∏ych baz
podatkowych (

immobile tax bases

), do których nale˝à:

si∏a robocza, ziemia, mieszkania itp.

Problemem, na który szczególnie nale˝y zwróciç

uwag´ w kontekÊcie ewentualnych dzia∏aƒ harmoniza-
cyjnych w sferze podatkowej w UE, jest tzw. konkuren-
cja podatkowa (

tax competition

), cz´sto pojawiajàca

si´ mi´dzy paƒstwami tworzàcymi okreÊlony obszar
gospodarczy. Konkurencja ta zwi´ksza si´ zw∏aszcza
w warunkach post´pujàcej globalizacji, wzrastajàcej
mobilnoÊci czynników produkcji, rozwoju innowacji
finansowych i technologii informatycznych

5

. Konku-

rencja podatkowa przejawia si´ zarówno w stosowaniu
bardziej atrakcyjnych (ni˝szych) stawek podatkowych,
ró˝nego rodzaju zach´t i bodêców podatkowych, jak
np. ulgi, odliczenia, zwolnienia podatkowe. Ma ona
na celu przyciàgni´cie jak najwi´kszej liczby podatni-
ków (inwestorów, konsumentów), dzi´ki którym mo˝li-
we b´dzie osiàgni´cie jak najwi´kszych dochodów bu-
d˝etowych. Z jednej strony konkurencja podatkowa
mo˝e byç po˝yteczna, gdy˝ zmusza rzàdy poszczegól-
nych paƒstw do oferowania mo˝liwie najlepszych
us∏ug i dóbr publicznych po mo˝liwie najni˝szej cenie.
Z drugiej jednak strony, gdy zostanà przekroczone pew-
ne rozsàdne granice, powstaje zjawisko okreÊlane jako

89

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

3

Por. F. Vanistendael:

Redistribution of tax law-making power in EMU? „EC

Tax Review”, Vol. 7, No. 2/1998.

4

Por. O. Rudding:

After the euro: corporation tax harmonisation? „EC Tax Re-

view” Vol. 7, No. 2/1998.

5

Szerzej na ten temat: V. Tanzi:

Globalization, tax competition and the futu-

re of tax systems. IMF Working Paper, No. 141, December 1996.

tzw. szkodliwa konkurencja podatkowa (

harmful tax

competition

), która uniemo˝liwia w∏adzom poszczegól-

nych paƒstw wybór optymalnej strategii podatkowej,
zmusza je do nadmiernego obni˝ania podatków, co
w efekcie podwa˝a ich zdolnoÊç do finansowania pod-
stawowych us∏ug i dóbr publicznych, a tak˝e mo˝li-
woÊç prowadzenia niezale˝nej polityki fiskalnej.

Traktujàc obecnà sytuacj´ jako punkt wyjÊcia dal-

szych rozwa˝aƒ dotyczàcych harmonizacji podatków
w UE, nale˝y na wst´pie wyraênie stwierdziç, ˝e obec-
nie UE nie ma prawa tworzenia i nak∏adania podat-
ków. Jak bowiem wiadomo, niezale˝nie od faktu istnie-
nia jednolitego rynku i jednolitej waluty (a tym samym
jednolitej polityki pieni´˝nej), w dalszym ciàgu ka˝de
paƒstwo cz∏onkowskie prowadzi odr´bnà polityk´ bu-
d˝etowà, a tym samym praktycznie wszelkie kwestie
podatkowe pozostajà w jego kompetencjach. Tak wi´c
analiza powinna skupiaç si´ obecnych systemach po-
datkowych paƒstw cz∏onkowskich UE, wykazujàcych
zarówno podobieƒstwa, jak i ró˝nice. Podobieƒstwa
polegajà na tym, ˝e polityka podatkowa ka˝dego paƒ-
stwa opiera si´ na trzech podstawowych elementach,
którymi sà:

– podatki bezpoÊrednie (

direct taxes

) – np. podatek

dochodowy, podatek od przedsi´biorstw,

– podatki poÊrednie (

indirect taxes

) – np. podatek

od wartoÊci dodanej (VAT) czy akcyza),

– sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne (

social secu-

rity contributions

).

Ró˝nice polegajà natomiast na znaczeniu tych ele-

mentów, a tak˝e ich udziale w tworzeniu dochodów
bud˝etowych. Przyk∏adowo, w Danii podstawowe
(i najwi´ksze wÊród paƒstw cz∏onkowskich) znaczenie
majà podatki bezpoÊrednie (stanowiàce równowartoÊç
blisko 1/3 PKB), natomiast sk∏adki na ubezpieczenie
spo∏eczne – raczej marginalne (niespe∏na 2%). W wielu
paƒstwach sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne odgry-
wajà jednak dominujàcà rol´, zw∏aszcza w Niemczech,
Francji i Holandii (gdzie si´gajà blisko 20% PKB). Je˝e-
li zaÊ chodzi o podatki poÊrednie, to ich wielkoÊç waha
si´ od 11% do 19% PKB w poszczególnych paƒstwach

cz∏onkowskich (Êrednia dla UE wynosi – podobnie jak
w przypadku podatków bezpoÊrednich – oko∏o 14%
PKB). Znacznie zró˝nicowana jest równie˝ ogólna wiel-
koÊç obcià˝eƒ podatkowych w stosunku do dochodu
narodowego – od niespe∏na 35% PKB w Grecji do oko-
∏o 55% PKB w Szwecji (zob. wykres).

Podatki poÊrednie

Zgodnie z postanowieniami Traktatu WE (Tytu∏

VI – Rozdzia∏ II – Przepisy podatkowe), zakazane jest na-
k∏adanie przez paƒstwa cz∏onkowskie (w sposób bezpo-
Êredni lub poÊredni) jakichkolwiek podatków wewn´trz-
nych na produkty innych paƒstw cz∏onkowskich, wy˝-
szych od tych, które zosta∏y na∏o˝one na takie same lub
podobne produkty krajowe (art. 90). Ponadto, Traktat
mówi o potrzebie przyj´cia postanowieƒ odnoszàcych
si´ do harmonizacji przepisów prawnych dotyczàcych
podatków poÊrednich (obrotowych, akcyzowych i in-
nych) w stopniu, w jakim harmonizacja ta jest niezb´d-
na do ustanowienia i prawid∏owego funkcjonowania
rynku wewn´trznego (art. 93). Przepisy te nie wzbudza-
jà wàtpliwoÊci i istnieje powszechna zgoda co do tego, ˝e
w wypadku podatków poÊrednich po˝àdany i wr´cz
niezb´dny jest wysoki poziom harmonizacji, gdy˝ tego
typu podatki mogà stwarzaç bezpoÊrednie przeszkody
w swobodnym przep∏ywie towarów i swobodzie Êwiad-
czenia us∏ug w ramach Jednolitego Rynku

6

.

Podatkiem, który dotychczas zosta∏ poddany pro-

cesowi harmonizacji w najszerszym stopniu, jest poda-
tek od wartoÊci dodanej, czyli VAT (

value added tax

).

Podatek VAT zosta∏ wprowadzony we Wspólnocie
w 1970 r. W tym samym roku, na mocy wspomnianej
wczeÊniej decyzji dotyczàcej Êrodków w∏asnych (zob.
podpunkt 2.3.1), cz´Êç dochodów z podatku VAT uzna-
na zosta∏a za jedno ze êróde∏ finansowania wspólnoto-
wego bud˝etu. Decyzja ta niejako wymusi∏a harmoniza-
cj´ podatku VAT w paƒstwach cz∏onkowskich.
W zwiàzku z tym na mocy dyrektywy 77/388/EEC (tzw.
Szóstej Dyrektywy VAT z 1977r.) dokonano harmoniza-
cji przepisów paƒstw cz∏onkowskich dotyczàcych tego
podatku, stworzono wspólny system podatku VAT, za-
pewniono, ˝e b´dzie on stosowany do takich samych
transakcji we wszystkich paƒstwach cz∏onkowskich,
a tak˝e ujednolicono jego wymiar. Jak z tego wynika,
harmonizacja dotyczy∏a nie kwestii prawno-systemo-
wych, lecz tak˝e wysokoÊci stawek podatku VAT
w odniesieniu do poszczególnych grup towarów
i us∏ug. W wyniku harmonizacji we Wspólnocie stosu-
je si´ trzy podstawowe stawki podatku VAT, a miano-
wicie stawk´ standardowà (

standard/normal rate

), ob-

ni˝onà (

reduced rate

) i minimalnà (

reduced super rate

).

Harmonizacja nie oznacza jednak, ˝e we wszystkich

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

90

Polityka Bud˝etowa

Wykres WielkoÊç i struktura systemów
podatkowych w paƒstwach cz∏onkowskich UE
w 1997 r.

èród∏o: Tax policy in the European Union. European Communities,

Luxembourg 2000, s. 10.

6

Zob. np. F. Bolkstein:

Taxation policy in the European Union. Speech at the

Institute of European Affairs, Dublin, 29 May 2001.

paƒstwach cz∏onkowskich sà stosowane identyczne
stawki podatku VAT. Sà one zbli˝one, a pewien sto-
pieƒ odmiennoÊci nie jest sprzeczny z procesem har-
monizacji; przeciwnie, stanowi jej sens. Wspólne zasa-
dy dotyczà jedynie dolnej granicy stawek podatko-
wych, który dla stawki standardowej ustalono na 15%,
natomiast dla stawki obni˝onej – na 5%. Zgodna z du-
chem harmonizacji jest tak˝e mo˝liwoÊç pomini´cia
przez paƒstwa cz∏onkowskie pewnych (ale tylko ni˝-
szych) stawek podatkowych (zob. tabela).

W 1987 r. Komisja Europejska zaproponowa∏a, aby

wprowadziç we Wspólnocie zasad´ opodatkowania
w miejscu pochodzenia (

origin-based taxation

), czyli

pobierania podatków w paƒstwie, w którym dane do-
bro lub us∏uga sà nabywane. Jednak w zwiàzku z pro-
blemami z jej wprowadzeniem postanowiono zastoso-
waç rozwiàzanie przejÊciowe, czyli mieszanà zasad´
opodatkowania w miejscu pochodzenia i przeznacze-
nia (

origin- and destination-based taxation

). Polega ona

na pobieraniu podatków zarówno w paƒstwie, gdzie
dane dobra lub us∏ugi sà nabywane, jak i w paƒstwie,
z którego pochodzi nabywajàcy je konsument. Stosowa-
nie powy˝szego mieszanego systemu opodatkowania
by∏o stosunkowo skomplikowane i niewygodne, do-
puszcza∏o mo˝liwoÊç nadu˝yç, a ponadto powodowa-
∏o, ˝e Jednolity Rynek nadal charakteryzowa∏ si´ pew-
nà niejednolitoÊcià i segmentacjà. W zwiàzku z tym,
w 1996r. Komisja Europejska zaproponowa∏a stworze-
nie nowego wspólnego systemu VAT (

new common

VAT system

), którego celem by∏o dà˝enie do wprowa-

dzenia – zaproponowanej blisko dziesi´ç lat wczeÊniej
– jednolitej zasady opodatkowania w miejscu pocho-
dzenia, która by∏aby powszechnie obowiàzujàca w UE.
Program skupia si´ na trzech obszarach dzia∏aƒ Wspól-
noty, tj. jednolitym stosowaniu zasad, unowoczeÊnie-

niu VAT i zmianie systemu na docelowy (opodatkowa-
nie w miejscu pochodzenia). W zwiàzku z tym paƒstwa
cz∏onkowskie muszà dokonaç przeglàdu wszystkich
wyjàtków i odst´pstw (czasowych i sta∏ych), które zo-
sta∏y im przyznane. Ponadto VAT musi byç stosowany
w sposób jednolity i spójny, a nak∏adanie i pobieranie
podatków muszà byç bardziej efektywne (m.in. dzi´ki
ÊciÊlejszej wspó∏pracy mi´dzy w∏adzami podatkowymi
paƒstw cz∏onkowskich UE).

Podatkiem, który obok VAT w najwi´kszym stop-

niu zosta∏ poddany procesowi harmonizacji we Wspól-
nocie, jest podatek akcyzowy (

excise duty

). Wspólny

system podatków akcyzowych zosta∏ wprowadzony
wraz z ustanowieniem Jednolitego Rynku, tj. 1 stycznia
1993 r. Ma on zastosowanie do trzech g∏ównych katego-
rii produktów: papierosów, napojów alkoholowych
i

produktów naftowych (zob. np. dyrektywy

92/79/EEC, 92/80/EEC, 92/81/EEC, 92/82/EEC,
95/59/EEC z póên. zm.). Harmonizacja dotyczy∏a usta-
wodawstw narodowych i cz´Êciowe ujednolicenie sta-
wek podatkowych. Paƒstwa cz∏onkowskie mogà jednak
w dalszym ciàgu nak∏adaç inne (nie obj´te procesem
harmonizacji) podatki na te produkty, np. tzw. podatki
ekologiczne (

green taxes

), jak te˝ podatki akcyzowe

na inne dobra (np. podatki i op∏aty drogowe). Istniejà
równie˝ propozycje harmonizacji podatków akcyzo-
wych na produkty energetyczne (gaz ziemny, w´giel
i elektrycznoÊç), ale dotychczas nie odnotowano w tym
zakresie wi´kszych sukcesów.

Podsumowujàc nale˝y stwierdziç, ˝e w przypadku

podatków poÊrednich osiàgni´ty zosta∏ znaczàcy sto-
pieƒ harmonizacji we Wspólnocie. Niemniej jednak
w przysz∏oÊci niezb´dny b´dzie dalszy post´p harmo-
nizacyjny, zarówno w odniesieniu do podatku VAT, jak
i akcyzy. W pierwszym przypadku nale˝y np. lepiej
uregulowaç kwesti´ opodatkowania podatkiem VAT
handlu elektronicznego, aby nie stawiaç podmiotów
gospodarczych z paƒstw cz∏onkowskich w gorszej po-
zycji konkurencyjnej w stosunku do firm spoza UE (za-
proponowany zosta∏ ju˝ projekt stosowanej dyrektywy
w tym zakresie). W drugim przypadku natomiast nie-
zb´dna jest du˝o lepsza i ÊciÊlejsza ni˝ obecnie wspó∏-
praca paƒstw cz∏onkowskich w kwestii uregulowania
podatków akcyzowych na produkty energetyczne

7

.

Podatki bezpoÊrednie

W przypadku podatków bezpoÊrednich – w przeci-
wieƒstwie do podatków poÊrednich – Traktat WE nie
nak∏ada wyraênego (sformu∏owanego wprost) obo-
wiàzku harmonizacji. Podlegajà one jedynie ogólnemu
postanowieniu o zbli˝eniu ustawodawstw w dziedzi-
nach które majà wp∏yw na ustanowienie i funkcjono-
wanie Jednolitego Rynku (art. 94). O ile wi´c podatki

91

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

èród∏o: VAT rates applied in the Member States of the European Community.

Situation at 1st May 2003, DOC/2908/2003, European Commission, Brussels 2003.

Ta b e l a Stawki podatku VAT w paƒstwach
cz∏onkowskich UE (stan na 1 maja 2003 r.)

Paƒstwo

Stawka

Stawka

Stawka

minimalna

obni˝ona

standardowa

Belgia –

6

21

Dania –

–

25

Niemcy –

7

16

Grecja 4

8

18

Hiszpania 4

7

16

Francja

2,1

5,5

19,6

Irlandia 4,3

13,5

21

W∏ochy 4

10

20

Luksemburg 3

6

15

Holandia –

6

19

Austria –

10

20

Portugalia –

5/12

17

Finlandia –

8/17

22

Szwecja

–

6/12

25

Wielka Brytania

–

5

17,5

7

Tam˝e.

poÊrednie poddano formalnej harmonizacji, o tyle
w przypadku podatków bezpoÊrednich oczekiwano ra-
czej harmonizacji spontanicznej

8

. Zarówno wÊród eko-

nomistów, jak i polityków przewa˝a opinia, ˝e system
podatków bezpoÊrednich wymaga ograniczonej har-
monizacji, zw∏aszcza wówczas, gdy jej brak móg∏by po-
wodowaç okreÊlone negatywne efekty, np. dyskrymina-
cj´ podatkowà czy podwójne opodatkowanie. Zasadni-
czo jednak wiele (a nawet wi´kszoÊç) obszarów doty-
czàcych podatków bezpoÊrednich powinno pozostaç
w gestii paƒstw cz∏onkowskich, zgodnie z zasadà sub-
sydiarnoÊci. Istniejà równie˝ opnie, ˝e taki stan rzeczy
powinien mieç miejsce nie tylko obecnie, lecz równie˝
wówczas, gdy UE osiàgnie jeszcze wy˝szy poziom inte-
gracji

9

.

Pierwsze próby harmonizacji podatków bezpo-

Êrednich (g∏ównie podatków od przedsi´biorstw), które
by∏y podejmowane od po∏owy lat 70. do po∏owy lat 80.,
zakoƒczy∏y si´ niepowodzeniem. Pierwsze sukcesy od-
notowano dopiero na poczàtku lat 90. Dwa podstawo-
we obszary, które zosta∏y obj´te procesem harmoniza-
cji, to opodatkowanie grup przedsi´biorstw oraz podat-
ki od przedsi´biorstw

10

. Je˝eli chodzi o opodatkowa-

nie grupy przedsi´biorstw (powiàzanych ze sobà orga-
nizacyjnie i kapita∏owo), to w 1990 r. przyj´te zosta∏y
dwie dyrektywy:

– dyrektywa w sprawie podzia∏ów i po∏àczeƒ

przedsi´biorstw (

divisions and mergers directive

)

11

–

majàca na celu przeciwdzia∏anie wszelkim Êrodkom
o charakterze podatkowym, które mog∏yby przeszka-
dzaç w reorganizacji przedsi´biorstw (w szczególnoÊci
w przypadku fuzji lub przej´ç);

– dyrektywa w sprawie podmiotów dominujàcych

i zale˝nych (

parent-subsidiary directive

)

12

, majàca

na celu zniesienie podwójnego opodatkowania w przy-
padku podzia∏u zysków i ich dystrybucji dokonywanej
mi´dzy podmiotami dominujàcymi (spó∏kami-matka-
mi) i zale˝nymi (spó∏kami-córkami) znajdujàcymi si´
w ró˝nych paƒstwach cz∏onkowskich.

W odniesieniu do podatków od przedsi´biorstw

(

corporation tax, company taxation

) praktycznie od po-

czàtku lat 90. zalecano, aby dokonaç harmonizacji
trzech podstawowych elementów odnoszàcych si´

do opodatkowania przedsi´biorstw, a mianowicie stóp
podatkowych, bazy opodatkowania i systemu pobiera-
nia podatków

13

. Pewne formalne propozycje w tym za-

kresie zg∏oszono jednak dopiero dziesi´ç lat póêniej
(zob. dalej).

Jednym z najwa˝niejszych dotychczasowych osià-

gni´ç harmonizacyjnych we Wspólnocie dotyczàcych
podatków bezpoÊrednich, w tym g∏ównie podatków
od przedsi´biorstw, jest tzw. pakiet podatkowy (

tax

package

), który zosta∏ przyj´ty przez Rad´ ECOFIN

w dniu 1 grudnia 1997 r. Na pakiet sk∏adajà si´ trzy za-
sadnicze elementy

14

:

1) kodeks post´powania w sprawie opodatkowania

dzia∏alnoÊci gospodarczej,

2) opodatkowanie dochodów z oszcz´dnoÊci,
3) zniesienie opodatkowania wewnàtrzkorporacyj-

nych p∏atnoÊci odsetek i op∏at licencyjnych.

Kodeks post´powania w sprawie opodatkowania

dzia∏alnoÊci gospodarczej (

code of conduct for busi-

ness taxation

) nie jest prawnie wià˝àcym dokumentem,

lecz politycznym porozumieniem paƒstw cz∏onkow-
skich, na mocy którego zobowiàzujà si´ one powstrzy-
mywaç od podejmowania i prowadzenia szkodliwej
konkurencji podatkowej. Kodeks zawiera definicj´ tego
poj´cia, uznajàc konkurencj´ podatkowà za potencjal-
nie szkodliwà, je˝eli obni˝anie poziomu podatków (na-
wet do zera) skutkuje tym, ˝e efektywny poziom opo-
datkowania w danym paƒstwie utrzymuje si´ na znacz-
nie ni˝szym poziomie ni˝ w innych paƒstwach cz∏on-
kowskich, co prowadzi lub mo˝e prowadziç do znacz-
nych przesuni´ç dotyczàcych umiejscowienia podmio-
tów gospodarczych i prowadzenia przez nie interesów.
Kodeks zawiera równie˝ list´ kilkudziesi´ciu dzia∏aƒ
i Êrodków podatkowych, które zosta∏y uznane za szko-
dliwe (i powinny zostaç zniesione), a tak˝e stosowne
procedury dotyczàce przeglàdu i oceny. W listopadzie
2000 r. ministrowie finansów paƒstw UE uzgodnili har-
monogram znoszenia zidentyfikowanych w kodeksie
szkodliwych Êrodków podatkowych, które powinny zo-
staç usuni´te do koƒca 2002 r. Ustalono te˝, ˝e paƒstwa
cz∏onkowskie powstrzymajà si´ od wprowadzania ja-
kichkolwiek nowych Êrodków i dzia∏aƒ tego typu.

Kwestia opodatkowania dochodów z oszcz´dno-

Êci (

taxation of savings income

) by∏a rozwa˝ana we

Wspólnocie od d∏u˝szego czasu, co najmniej od po∏owy
lat 80. Oficjalnie jednak – tj. w formie projektu dyrek-
tywy – zosta∏a przedstawiona przez Komisj´ Europej-
skà dopiero w 1998 r.

15

Celem tej propozycji by∏o

utworzenie wspólnego systemu opodatkowania docho-
dów z oszcz´dnoÊci, takich jak odsetki z lokat na ra-

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

92

Polityka Bud˝etowa

8

Por. G. Kopits (red.):

Tax harmonization in the European Community: poli-

cy issues and analysis. IMF Occasional Paper, No. 94, March 1992.

9

Zob. F. Bolkstein:

The future of European tax policy. Speech at the Confe-

rence on Tax Policy in the European Union, the Netherlands Ministry of Fi-

nance/OCFEB, Rotterdam, 18 October 2001.

10

Por. E. Kawecka-Wyrzykowska:

Unijny system podatkowy. W: Integracja

z Unià Europejskà. Poradnik dla przedsi´biorców. Warszawa grudzieƒ 2000

Ministerstwo Gospodarki.

11

Council Directive 90/434/EEC of 23 July 1990 on the common system of ta-

xation applicable to mergers, divisions, transfers of assets and exchanges of

shares concerning companies of different Member States. OJ L 225,

20.08.1990.

12

Council Directive 90/435/EEC of 23 July 1990 on the common system of ta-

xation applicable to parent companies and their subsidiaries in different

Member States. OJ L 225, 20.08.1990.

13

Por.

Tax policy in the European Union. Office for Official Publications of

the European Communities, Luxembourg 2000, s. 25-26.

14

Tam˝e, s. 31-32.

15

Proposal for Council Directive to ensure a minimum of effective taxation of

savings income in the form of interest payments within the Community.

COM(1998)295, OJ C 212, 08.07.1998.

chunkach bankowych czy odsetki od instrumentów
d∏u˝nych (np. obligacji), czyli pobieranie tzw. podatku
u êród∏a (

withholding tax

). Zgodnie z propozycjà Komi-

sji, paƒstwa cz∏onkowskie mia∏y do wyboru jedno
z dwóch rozwiàzaƒ:

– bezpoÊrednie zastosowanie podatku u êród∏a

w stosunku do w stosunku do odsetek wyp∏acanych re-
zydentom innych paƒstw UE, przy czym minimalna
stawka tego podatku musia∏aby wynosiç 20% (dla po-
równania w Wielkiej Brytanii wynosi∏a ona wczeÊniej
20%, w Hiszpanii – 25%, w Niemczech – 30% i 35%);

– przekazywanie w∏adzom podatkowym z innych

paƒstw cz∏onkowskich informacji o dochodach z tytu-
∏u lokat, które zosta∏y uzyskane przez tych obywateli
w danym kraju

16

.

KoniecznoÊç zniesienia opodatkowania p∏atnoÊci

odsetek i op∏at licencyjnych (

taxation of interest and

royalty payments

), dokonywanych mi´dzy przedsi´bior-

stwami z ró˝nych paƒstw cz∏onkowskich, ale nale˝à-
cych do tej samej grupy, wynika∏a z faktu, ˝e opodatko-
wanie to powodowa∏o ró˝nego rodzaju trudnoÊci w pro-
wadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej, jak np. czasoch∏on-
ne formalnoÊci, straty finansowe, a czasami podwójne
opodatkowanie. W zwiàzku z tym w 1998 r. Komisja Eu-
ropejska przedstawi∏a projekt dyrektywy przewidujàcej
ustanowienie wspólnego systemu podatkowego, który
zlikwidowa∏by tego rodzaju podatek u êród∏a.

Jednym z najnowszych, a jednoczeÊnie bardzo

wa˝nych dzia∏aƒ w zakresie podatków od przedsi´-
biorstw by∏ komunikat Komisji Europejskiej z paêdzier-
nika 2001 r.

17

Zaproponowano w nim cztery rozwiàza-

nia harmonizacyjne, które mog∏yby zostaç zastosowane
w UE:

1) opodatkowanie w kraju macierzystym (

home

state taxation

) – oznaczajàce, ˝e mi´dzynarodowe

przedsi´biorstwa dzia∏ajàce w kilku paƒstwach cz∏on-
kowskich UE b´dà oblicza∏y swój ∏àczny podatek na ba-
zie skonsolidowanej, zgodnie z przepisami podatkowy-
mi paƒstwa, w którym majà swoje g∏ówne siedziby;

2) wspólnà skonsolidowanà podstaw´ opodatko-

wania (

common consolidated tax base

) – co dawa∏oby

przedsi´biorstwom mo˝liwoÊç wyboru zupe∏nie no-
wych zasad i metod obliczania ich skonsolidowanych
dochodów;

3) europejski podatek dochodowy od przedsi´-

biorstw (

European corporate income tax

) – tj. jednolity

podatek od przedsi´biorstw wprowadzony na szczeblu
wspólnotowym; zastàpi∏by on istniejàce obecnie naro-
dowe podatki od przedsi´biorstw;

4) obowiàzkowà harmonizacj´ systemów podat-

kowych (

compulsory harmonization of tax systems

) –

dotyczàca przede wszystkim harmonizacji istniejàcych
podstaw opodatkowania w poszczególnych paƒstwach
cz∏onkowskich UE.

Komisja Europejska, podobnie jak Parlament Euro-

pejski, argumentuje, ˝e powy˝sze propozycje sà kom-
pleksowà odpowiedzià na wyzwania, przed którymi
stojà obecnie systemy podatkowe paƒstw cz∏onkow-
skich UE. W szczególnoÊci podkreÊla si´ znaczenie
koncepcji wprowadzenia wspólnej skonsolidowanej
podstawy opodatkowania, która ma wiele zalet –
przede wszystkim dla przedsi´biorstw prowadzàcych
dzia∏alnoÊç transgranicznà i mi´dzynarodowà (np.
ujednolicenie zasad, uproszczenie procedur, redukcja
kosztów)

18

. Istniejà jednak opinie, ˝e wprowadzenie

w ˝ycie powy˝szej propozycji Komisji Europejskiej jest
ma∏o realne ze wzgl´dów politycznych. W zwiàzku
z tym nie nale˝y oczekiwaç ich przyj´cia ani w obec-
nych realiach (ze wzgl´du wymóg jednomyÊlnoÊci
w sprawach podatkowych), ani po ich pewnej modyfi-
kacji (tj. po ewentualnym wprowadzeniu g∏osowania
wi´kszoÊciowego w tym zakresie), lecz dopiero
pod warunkiem istotnego pog∏´bienia integracji poli-
tycznej, czyli ewolucji UE w kierunku struktury federa-
cyjnej. Ponadto, wysuwane sà ró˝nego rodzaju zarzuty
wobec poszczególnych elementów tej propozycji, np.
nadmiernej ingerencji w suwerennoÊç paƒstw cz∏on-
kowskich. Mimo tych wàtpliwoÊci i zastrze˝eƒ sama
potrzeba reformy podatków od przedsi´biorstw w UE
nie jest kwestionowana; przeciwnie, jest uznawana
za niezb´dnà.

W zwiàzku z tym, a tak˝e bioràc pod uwag´ wspo-

mniane trudnoÊci natury politycznej zwiàzane z wpro-
wadzeniem reform podatkowych w kszta∏cie propono-
wanym przez Komisj´ Europejskà, rozwa˝ane sà ró˝ne
rozwiàzania alternatywne. Jednym nich jest pewna mo-
dyfikacja opcji nr 3, czyli wprowadzenia europejskiego
podatku dochodowego od przedsi´biorstw. Modyfikacja
ta mia∏aby polegaç przede wszystkim na tym, ˝e poda-
tek europejski nie zast´powa∏by istniejàcych obecnie
podatków narodowych, lecz by∏by dodatkowym instru-
mentem podatkowym. W takiej formie by∏by ∏atwiejszy
do zaakceptowania od strony politycznej, a tym samym
móg∏by zostaç wprowadzony bez wi´kszych proble-
mów. Mia∏by równie˝ wiele innych zalet. Przede
wszystkim dzi´ki wykorzystaniu istniejàcych admini-
stracji podatkowych paƒstw cz∏onkowskich nie by∏oby
potrzebne tworzenie ponadnarodowego organu podat-
kowego w UE (podobna jest sytuacja w paƒstwach fede-
ralnych, np. w Niemczech, gdzie landy cz´Êciowo admi-
nistrujà podatkami federalnymi). Poza tym nowy sys-
tem opiera∏by si´ wy∏àcznie na zasadzie opodatkowania

93

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

16

Por. L. Or´ziak:

Swobodny przep∏yw kapita∏u w Unii Europejskiej. Warsza-

wa 2000 Szko∏a G∏ówna Handlowa, Biblioteka Wiedzy Europejskiej, zeszyt nr

20, s. 55-57.

17

Towards an Internal Market without tax obstacles – a strategy for providing

companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities.

Communication from the Commission to the Council, the European Parlia-

ment and the Economic and Social Committee, COM(2001)582, Brussels, 23

October 2001.

18

Por. F. Bolkstein:

Towards an Internal Market without tax obstacles. Spe-

ech at the European Commission conference on company taxation in the EU,

Brussels, 29 April 2002.

w kraju pochodzenia, w zwiàzku z czym nie by∏oby po-
trzeby podpisywania nowych porozumieƒ w sprawie
unikania podwójnego opodatkowania

19

.

W przeciwieƒstwie do dzia∏aƒ harmonizacyjnych

odnoszàcych si´ do sektora przedsi´biorstw Komisja Eu-
ropejska nie zamierza podejmowaç dzia∏aƒ majàcych
na celu harmonizacj´ podatków dochodowych ludnoÊci
w paƒstwach cz∏onkowskich UE. Zosta∏o to wyraênie za-
powiedziane w 2001 r. przez unijnego komisarza ds. po-
datkowych, F. Bolksteina, który kategorycznie stwier-
dzi∏, ˝e dopóki on b´dzie pe∏ni∏ swojà funkcj´, harmoni-
zacja podatków od dochodów osobistych w UE b´dzie
wykluczona

20

. Do zakoƒczenia kadencji obecnej Komisji

Europejskiej, tj. do 31 paêdziernika 2004 r., nale˝y wi´c
oczekiwaç zachowania

status quo

.

Podsumowujàc nale˝y stwierdziç, ˝e w wypadku

podatków bezpoÊrednich osiàgni´ty zosta∏ pewien –
choç raczej umiarkowany – stopieƒ harmonizacji we
Wspólnocie. Wynika to jednak z przyj´tego podejÊcia,
zgodnie z którym w przypadku podatków bezpoÊrednich
harmonizacja wymagana jest tylko w ograniczonym za-
kresie – g∏ównie w zakresie opodatkowania przedsi´-
biorstw (gdy˝ jej brak móg∏by negatywnie wp∏ywaç
na konkurencj´ i funkcjonowanie Jednolitego Rynku),
natomiast podatki od dochodów osobistych powinny
pozostaç w kompetencjach paƒstw cz∏onkowskich.

Osiàgni´ty poziom harmonizacji w zakresie podat-

ków bezpoÊrednich – nawet bioràc pod uwag´ przyj´te
podejÊcie cz´Êciowej harmonizacji – nie mo˝e byç
uznany za docelowy. Przede wszystkim wi´kszoÊç za-
proponowanych Êrodków harmonizacyjnych nadal po-
zostaje w fazie projektów, a tym samym nie ma charak-
teru obowiàzujàcego. Ponadto nawet te Êrodki, które zo-
sta∏y ju˝ wprowadzone w ˝ycie, nie zawsze dzia∏ajà do-
skonale i wymagajà dalszej harmonizacji. Wydaje si´,
˝e przynajmniej cz´Êç tych problemów rozwià˝e przed-
stawiona w 2001 r. propozycja uregulowania opodatko-
wania przedsi´biorstw. Ponadto, niektóre paƒstwa
cz∏onkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych
same zacz´∏y wprowadzaç stosowne regulacje dotyczà-
ce niektórych z powy˝szych problemów (przyk∏adem
mo˝e byç Dania, która wprowadzi∏a w∏asny system ulg
podatkowych w odniesieniu do zysków i strat w dzia-
∏alnoÊci mi´dzynarodowej i transgranicznej).

Harmonizacja stawek podatkowych

Powy˝ej by∏a mowa przede wszystkim o dzia∏aniach har-
monizacyjnych dotyczàcych zasad funkcjonowania po-
szczególnych cz´Êci systemów podatkowych paƒstw
cz∏onkowskich UE. Nie nale˝y jednak zapominaç o har-

monizacji stawek podatkowych. Ma ona to do siebie, ˝e
prowadzi do przyj´cia pewnej wspólnej stawki podatko-
wej w wysokoÊci b´dàcej wypadkowà (Êrednià) stawek
podatkowych w poszczególnych paƒstwach cz∏onkow-
skich. W przypadku UE oznacza∏oby to niechybnie ko-
niecznoÊç obni˝enia wysokoÊci podatków w Niemczech
czy krajach skandynawskich, a jednoczeÊnie podwy˝sze-
nie stóp podatkowych w Wielkiej Brytanii czy Irlandii.

W∏aÊnie ta kwestia, czyli wysoce prawdopodobny

wzrost podatków w Wielkiej Brytanii, jest przyczynà
nieustannych sprzeciwów tego paƒstwa wobec jakich-
kolwiek planów harmonizacji podatków w UE, zw∏asz-
cza w odniesieniu do stawek podatkowych. Istnieje kil-
ka powiàzanych ze sobà przyczyn takiego stanu rzeczy-

21

. Po pierwsze, ogólny poziom podatków w Wielkiej

Brytanii jest znacznie ni˝szy ni˝ w pozosta∏ych paƒ-
stwach UE. Po drugie, Wielka Brytania jest tradycyjnie
najwi´kszym beneficjentem bezpoÊrednich inwestycji
zagranicznych w UE, co wynika z faktu, ˝e w porówna-
niu z kontynentalnymi paƒstwami Wspólnoty na Wy-
spach (tj. w Wielkiej Brytanii i Irlandii) panuje general-
nie lepszy klimat inwestycyjny, w tym klimat politycz-
ny, spo∏eczny, ekonomiczny, administracyjny)

22

. Bio-

ràc pod uwag´ powy˝sze fakty, mo˝na stwierdziç, ˝e
efektem wzrostu podatków w Wielkiej Brytanii i ich jed-
noczesnego spadku w innych paƒstwach cz∏onkow-
skich by∏oby wyrównanie atrakcyjnoÊci inwestycyjnej
paƒstw cz∏onkowskich UE. Innymi s∏owy, w porówna-
niu z obecnym stanem spowodowa∏oby to znaczne po-
gorszenie pozycji konkurencyjnej Wielkiej Brytanii,
a tym samym istotne zmiany w kierunkach inwestycji,
które do Wielkiej Brytanii nap∏ywa∏yby znacznie wol-
niej i w znacznie mniejszym zakresie ni˝ w przesz∏oÊci.
Wszystko to powoduje silny opór w∏adz brytyjskich,
w czym wspierajà je inne paƒstwa, zw∏aszcza Irlandia,
która tak˝e stosuje niskie podatki, przez co równie˝
przyciàga wiele inwestycji zagranicznych

23

.

Aby uniknàç koniecznoÊci podwy˝szenia poziomu

podatków, brytyjscy politycy sugerujà czasami, aby to
raczej pozosta∏e paƒstwa UE podj´∏y prób´ obni˝enia
swoich podatków. Ta sugestia – skàdinàd nie pozba-
wiona rozsàdku – nie wydaje si´ jednak mo˝liwa do za-
stosowania. Istnieje bowiem wiele powodów, dla któ-
rych inne paƒstwa UE nie chcà lub nie sà w stanie ob-
ni˝yç swoich podatków.

• Przed przystàpieniem do UGW wi´kszoÊç

paƒstw cz∏onkowskich musia∏a znacznie za-
ostrzyç swà polityk´ fiskalnà, aby spe∏niç kryte-
ria zbie˝noÊci, w zwiàzku z czym nie sà zainte-

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

94

Polityka Bud˝etowa

19

Por. P.B. Spahn:

The need for corporate tax reform in the EU: Reflections

on an international conference on European company taxation. euro-

pa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/company_tax.

20

Zob. A. Roxburgh:

EU: No plans to harmonise income tax.

news.bbc.co.uk/vote2001.

21

Por. J. Barr, M. Elliott:

Moving on up – EU tax harmonisation plans. The Eu-

ropean Foundation, October 1998, s. 12; „The Wall Street Journal Europe”, 10

May 1996.

22

Szerzej na ten temat: A. St´pniak:

Integracja regionalna i transfer kapita∏u.

Inwestycje bezpoÊrednie w aspekcie klimatu inwestycyjnego w Unii Europej-

skiej. Uniwersytet Gdaƒski. Rozprawy i Monografie. Gdaƒsk 1996, s. 81 i nast.

23

Zob. np. U. Lomas:

Ireland and UK blocking EU tax harmonisation plans.

Brussels, 5 November 2002 (www.tax-news.com).

resowane jej dalszym zaostrzaniem – poprzez
obni˝anie podatków i(lub) wydatków bud˝eto-
wych. Ponadto istniejà obawy, ˝e w warunkach
jednolitego rynku i jednolitej waluty mo˝e wzro-
snàç bezrobocie, co pociàga za sobà wzrost kosz-
tów socjalnych.

• Pakt StabilnoÊci i Wzrostu nak∏ada na paƒstwa

cz∏onkowskie obowiàzek unikania nadmiernego
deficytu. W zwiàzku z tym nie chcà one – obni-
˝ajàc podatki (a tym samym wp∏ywy bud˝etowe)
– pogarszaç swojej sytuacji bud˝etowej i ryzyko-
waç naruszenia zasad Paktu, gdy˝ mog∏yby si´
naraziç na ewentualne sankcje, które mogà byç
bardzo dotkliwe

24

.

• Wiele paƒstw cz∏onkowskich (z wyjàtkiem Wiel-

kiej Brytanii) boryka si´ z problemem narastajà-
cych zobowiàzaƒ emerytalnych. W zwiàzku
z tym sà zainteresowane raczej podwy˝szaniem
podatków, by zwi´kszyç dochody bud˝etowe,
z których mo˝liwe by∏oby pokrycie zaleg∏ych i –
w wyniku procesu starzenia si´ spo∏eczeƒstw –
stale rosnàcych zobowiàzaƒ.

• Wiele paƒstw cz∏onkowskich jest zainteresowa-

nych bardziej równomiernym (i w domyÊle bar-
dziej sprawiedliwym) roz∏o˝eniem bezpoÊred-
nich inwestycji zagranicznych w ramach Wspól-
noty, a nie ich skoncentrowaniem w jednym re-
gionie (tj. przede wszystkim w Wielkiej Brytanii).

• Obecny uk∏ad si∏ politycznych w wi´kszoÊci

paƒstw cz∏onkowskich, majàcych rzàdy o orien-
tacji lewicowej (socjaldemokratycznej), sprawia,
˝e zmniejszenie wydatków bud˝etowych (m.in.
na cele spo∏eczne) – a w konsekwencji tak˝e ob-
ni˝enie podatków – jest bardzo ma∏o prawdopo-
dobne

25

.

W zwiàzku z powy˝szym ocenia si´, ˝e mimo

wszystko ∏atwiejsze jest podniesienie brytyjskich po-
datków ni˝ ich obni˝enie w pozosta∏ych paƒstwach
cz∏onkowskich UE. Nie b´dzie to jednak mo˝liwe tak
d∏ugo, jak d∏ugo w kwestiach podatkowych obowiàzy-
waç b´dzie zasada jednomyÊlnoÊci i nawet pojedyncze
paƒstwo b´dzie w stanie skutecznie zablokowaç ka˝dà
inicjatyw´, która nie b´dzie dla niego korzystna, nawet
gdyby by∏a w interesie UE jako ca∏oÊci. Nale˝y jednak
zwróciç uwag´ na potencjalne zagro˝enie, ˝e w wyniku
wzrostu ogólnego poziomu podatków w Wielkiej Bry-
tanii bezpoÊrednie inwestycje zagraniczne mogà skie-
rowaç si´ niekoniecznie do pozosta∏ych paƒstw cz∏on-
kowskich, ale w ogóle poza UE

26

. Unia Europejska jest

bowiem znacznie mniej konkurencyjna w porównaniu
z innymi Êwiatowymi centrami gospodarczymi, jak np.

Stany Zjednoczone czy Japonia. Przyk∏adowo, ∏àczny
poziom obcià˝eƒ podatkowych w UE stanowi∏ w 1997
r. równowartoÊç ponad 42% jej PKB i by∏ znacznie
wy˝szy ni˝ w USA czy Japonii, gdzie stanowi∏ wów-
czas oko∏o 30% ich PKB

27

.

Podsumowujàc powy˝sze rozwa˝ania nale˝y oce-

niç, ˝e proces harmonizacji podatków w UE jest Êred-
nio zaawansowany. Istnieje przy tym znaczne zró˝ni-
cowanie tego zaawansowania, je˝eli chodzi o poszcze-
gólne kategorie podatków. W wypadku podatków po-
Êrednich osiàgni´to bowiem rzeczywiÊcie znaczàcy po-
ziom harmonizacji, natomiast w przypadku podatków
bezpoÊrednich jest on obecnie raczej umiarkowany.
Z jednej strony istniejà realne przes∏anki przeprowa-
dzania harmonizacji (jednolity rynek, jednolita walu-
ta), z drugiej zaÊ wyst´puje silny opór paƒstw cz∏on-
kowskich wobec zbyt daleko posuni´tej harmonizacji
podatkowej, zw∏aszcza przekazania uprawnieƒ w tej
sferze na szczebel ponadnarodowy. Jest to jednak natu-
ralne, gdy˝ paƒstwa cz∏onkowskie UE – po utracie
uprawnieƒ decyzyjnych w zakresie polityki pieni´˝nej
i kursowej – sà niech´tne rezygnacji z kolejnego instru-
mentu, jakim jest polityka bud˝etowa (w tym polityka
podatkowa), cz´sto postrzegana jako jeden z przejawów
suwerennoÊci narodowej. O tym, jak wa˝ne sà sprawy
podatkowe dla paƒstw cz∏onkowskich, Êwiadczy choç-
by fakt, ˝e wszystkie decyzje w tym zakresie muszà byç
podejmowane jednog∏oÊnie. I w∏aÊnie to, czyli wymóg
jednomyÊlnoÊci, a tak˝e z∏o˝onoÊç i kompleksowoÊç
problematyki podatkowej sà g∏ównymi przyczynami
powolnego post´pu w procesu harmonizacji podat-
ków, który od wielu lat dokonuje si´ we Wspólnocie.

Obecna sytuacja w dziedzinie podatków z pewno-

Êcià nie jest optymalna i wymaga dalszych zmian. Po-
mijajàc ju˝ omawiane wczeÊniej kwestie (np. szkodliwà
konkurencj´ podatkowà), istnienie kilkunastu ró˝nych
systemów podatkowych i niemal 100 umów dwustron-
nych dotyczàcych kwestii podatkowych w paƒstwach,
które wspólnie chcà tworzyç jednolity obszar gospodar-
czy, bardzo komplikuje – i tak ju˝ z∏o˝ony – proces in-
tegracyjny, a tak˝e funkcjonowanie Jednolitego Rynku.
Oprócz Jednolitego Rynku równie˝ UGW b´dzie nie-
wàtpliwie wywieraç presj´ na zwi´kszenie harmoniza-
cji w sprawach podatkowych, która mog∏aby si´ przy-
czyniç do jeszcze lepszego funkcjonowania strefy euro.
Mimo ˝e w najbli˝szej przysz∏oÊci nale˝y oczekiwaç
raczej utrzymania

ssttaattu

uss q

qu

uo

o

w kwestiach podatko-

wych, jednak w d∏u˝szym okresie presja na ujednolice-
nie rozwiàzaƒ podatkowych b´dzie coraz silniejsza
i niezb´dne b´dzie podj´cie znacznie szerzej zakrojo-
nych i bardziej zdecydowanych dzia∏aƒ ni˝ obecnie.
Istniejà opinie, ˝e bez determinacji w reformowaniu
obecnego szeroko poj´tego wspólnotowego systemu po-
datkowego (po∏àczonej oczywiÊcie z dzia∏aniami na in-

95

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

24

Szerzej na ten temat: K. Szelàg:

Koordynacja polityk gospodarczych w Unii

Europejskiej (cz´Êç I). „Bank i Kredyt” nr 3/ 2003, s. 21 i nast.

25

Por. J. Barr, M. Elliott:

Moving on up – EU tax harmonisation plans, op.cit.,

s. 13-14.

26

Tam˝e, s. 15.

27

Zob. F. Bolkstein:

Taxation policy in the European Union, op.cit.

nych obszarach) UE nie b´dzie w stanie osiàgnàç g∏ów-
nego celu strategii lizboƒskiej, czyli staç si´ do koƒca
bie˝àcej dekady najbardziej konkurencyjnà, najbardziej
dynamicznie rozwijajàcà si´, opartà na wiedzy gospo-
darkà na Êwiecie

28

.

Powy˝sze rozwa˝ania dotyczà mo˝liwego rozwoju

obecnej sytuacji w niezbyt odleg∏ej przysz∏oÊci. Nale˝a-
∏oby jednak równie˝ przynajmniej podjàç prób´ rozwa-
˝enia ewentualnego rozwoju wydarzeƒ w nieco odle-
glejszej perspektywie, zw∏aszcza je˝eli UE zacz´∏aby
rzeczywiÊcie ewoluowaç w kierunku struktury federa-
cyjnej. Wówczas na pewno niezb´dne by∏oby przyzna-
nie UE prawa do tworzenia i nak∏adania podatków.
To oczywiÊcie nie musia∏oby (i zapewne nie mog∏oby)
oznaczaç ca∏kowitej centralizacji uprawnieƒ podatko-
wych i ich przeniesienia na szczebel ponadnarodowy.
Przede wszystkim wydaje si´ nierealne, aby paƒstwa
cz∏onkowskie zgodzi∏y si´ na takie rozwiàzanie. Ponad-
to – jak si´ ocenia na podstawie doÊwiadczeƒ paƒstw
federalnych – pe∏na centralizacja poboru podatków
prawdopodobnie nie by∏aby rozwiàzaniem doskona-
∏ym, mimo ˝e takie rozwiàzanie ma wiele zalet, jak np.
korzyÊci skali, przeciwdzia∏anie nadmiernej konkuren-
cji podatkowej oraz uchylaniu si´ od obowiàzków po-
datkowych (w przypadku ruchomych podstaw opodat-
kowania), zapewnienie równego traktowania podatni-
ków. Dla uzyskania wi´kszej efektywnoÊci pewne
uprawnienia podatkowe powinny zostaç zdecentrali-
zowane, tj. pozostawione w kompetencjach paƒstw
cz∏onkowskich (g∏ównie w odniesieniu do sta∏ych baz
podatkowych)

29

.

Istotnà sprawà by∏oby te˝ rozstrzygni´cie, jakie po-

datki mog∏yby byç nak∏adane i pobierane przez UE. Je-
˝eli chodzi o wprowadzenie podatku europejskiego, to
w ostatnich latach pojawi∏a si´ koncepcja ustanowienia
europejskiego podatku dochodowego od przedsi´-
biorstw. Dosyç cz´sto pojawia si´ równie˝ propozycja
ustanowienia tzw. podatku ekologicznego (

eco-tax

),

który obowiàzywa∏by w ca∏ej UE. Wprowadzenie takie-
go podatku na poziomie wspólnotowym by∏oby jak naj-
bardziej uzasadnione, gdy˝ oddzia∏ywanie ochrony
Êrodowiska ma wymiar mi´dzynarodowy, a ponadto te-
go rodzaju podatki sà obecnie s∏abo rozwini´te w paƒ-
stwach cz∏onkowskich, bowiem wprowadzeniu ich
na szerszà skal´ przeciwdzia∏a m.in. konkurencja po-
datkowa w UE

30

. Problem ten nie jest tak˝e w∏aÊciwie

rozumiany. W rezultacie podatki ekologiczne odgrywa-
jà marginalnà rol´ w paƒstwach cz∏onkowskich (np.
w Szwecji, która w dziedzinie ekologii jest europejskim

liderem, dochody z podatków ekologicznych stanowi∏y
w latach 90. zaledwie oko∏o 2% wszystkich docho-
dów)

31

. W zale˝noÊci od tego, czy ewentualny przysz∏y

bud˝et federalny UE mia∏by stosunkowo ograniczonà
funkcj´ (tj. finansowanie kilku wybranych dóbr pu-
blicznych), czy te˝ odgrywa∏by bardziej aktywnà rol´
(podobnie jak bud˝ety centralne paƒstw federalnych),
mo˝liwe by∏oby albo poprzestanie na jednym czy
dwóch rodzajach podatku europejskiego, albo istnia∏a-
by potrzeba wprowadzenia dodatkowych podatków
o charakterze ogólnoeuropejskim.

Potencjalne dziedziny finansowane z bud˝etu UE

Jak wynika z poprzednich cz´Êci artyku∏u, harmoniza-
cja podatków w UE, która dokonuje si´ od wielu lat,
jest ju˝ w niektórych dziedzinach doÊç zaawansowana,
a w innych proponowane sà kolejne dzia∏ania harmoni-
zacyjne. Ponadto snuje si´ równie˝ bardziej przysz∏o-
Êciowe wizje wprowadzenia podatku lub podatków
ogólnoeuropejskich, które obowiàzywa∏yby w ca∏ej
Wspólnocie. Gdyby rzeczywiÊcie uda∏o si´ wprowa-
dziç w ˝ycie te propozycje, wówczas wraz ze zwi´ksze-
niem kompetencji UE w zakresie podatków musia∏oby
nastàpiç zwi´kszenie jej uprawnieƒ w odniesieniu
do wydatków z bud˝etu centralnego, którego rozmiary,
znaczenie i funkcje by∏yby w wyniku takiego rozwoju
sytuacji nieporównanie wi´ksze ni˝ obecnie.

Na wst´pie rozwa˝aƒ na temat dziedzin, które mo-

g∏yby byç finansowane w przysz∏oÊci na poziomie UE,
nale˝y stwierdziç, ˝e z bud˝etu centralnego UE powin-
ny byç finansowane te dziedziny, których efekty lub ko-
rzyÊci wykracza∏yby poza granice pojedynczego paƒ-
stwa. Paƒstwa cz∏onkowskie nie sà bowiem na ogó∏ za-
interesowane finansowaniem tego typu dóbr publicz-
nych (lub te˝ nie sà w stanie tego robiç). JednoczeÊnie
nale˝a∏oby podjàç prób´ odpowiedzi na pytanie, czy
w ogóle istnieje ogólnoeuropejskie dobro publiczne (

EU-

-wide public good

). W tej kwestii mo˝na spotkaç dwa

nieco odmienne, ale cz´Êciowo zbie˝ne podejÊcia. Z jed-
nej strony uwa˝a si´, ˝e wi´kszoÊç dóbr publicznych ma
z natury charakter regionalny lub lokalny i zachowa go
w przysz∏oÊci, w zwiàzku czym dobra te powinny byç
dostarczane na odpowiednio ni˝szych szczeblach, a nie
na szczeblu centralnym (ogólnoeuropejskim)

32

. W tej sy-

tuacji rola bud˝etu centralnego UE by∏aby ograniczona
do finansowania kilku jasno okreÊlonych europejskich
dóbr publicznych. Z drugiej strony istniejà opinie, ˝e
wraz z ustanowieniem UGW przestrzenna charakterysty-
ka dóbr publicznych b´dzie si´ stopniowo zmieniaç.

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

96

Polityka Bud˝etowa

28

Por. F. Bolkstein:

Towards an Internal Market without tax obstacles, op.cit.

29

Por. V. Tanzi, H.H. Zee:

Consequences of the Economic and Monetary

Union for the coordination of tax system in the European Union: lessons form

the US experience. IMF Working Paper, No.115, August 1998; M. Cangiano, E.

Mottu:

Will fiscal policy be effective under EMU?, op.cit., s. 6.

30

Zob. P.B. Spahn:

The consequences of Economic and Monetary Union for

fiscal federal relations in the Community and the financing of the Communi-

ty budge. W: The economics of Community public finance, op.cit., s. 541-584.

31

Zob. M. Ricciardelli:

The fiscal problem within EMU: analysis and propo-

sals. University of Rome, Working Paper, No. 10(2), 1996, s. 20.

32

Por. D. Costello:

Intergovernmental grants: what role for the European Com-

munity? W: The economics of Community public finances, op.cit.; J. von Ha-

gen:

Monetary union and fiscal union: a perspective from fiscal federalism. W:

P. Masson, M.P. Taylor (red.):

Policy issues in the operation of currency

unions. Cambridge University Press, Cambridge 1993.

W miar´ jak post´powaç b´dzie integracja gospodarczo-
-walutowa i zacznie wzrastaç poczucie jednoÊci paƒstw
strefy euro, rzeczywisty lub postrzegany zasi´g prze-
strzenny dóbr publicznych mo˝e si´ bowiem rozszerzaç,
preferencje mogà stawaç si´ bardziej jednolite, a tym sa-
mym mogà pojawiç si´ dobra publiczne majàce charak-
ter ogólnoeuropejski. Za europejskie dobra publiczne
od wielu lat uznaje si´ wspólnà obron´, bezpieczeƒstwo,
polityk´ zagranicznà, ochron´ Êrodowiska, wy˝szà edu-
kacj´, badania i rozwój technologiczny, transport, teleko-
munikacj´, energi´. Zapewnianie tego rodzaju dóbr pu-
blicznych musia∏oby byç scentralizowane (ewentualnie
bardzo ÊciÊle koordynowane) i wspierane znacznymi
transferami finansowymi

33

.

Jak wynika z powy˝szego, mimo ˝e dostarczanie

wielu dóbr publicznych powinno byç w przysz∏oÊci –
podobnie jak obecnie – realizowane na szczeblu regio-
nalnym lub lokalnym, istnieje jednoczeÊnie doÊç szero-
ki zakres dóbr, które mog∏yby byç przypisane szczeblo-
wi centralnemu UE. W celu wskazania, które z wymie-
nionych dziedzin mog∏yby byç ewentualnie finansowa-
ne z bud˝etu centralnego UE, aby przynios∏y paƒstwom
cz∏onkowskim najwi´cej korzyÊci, wskazane by∏oby
przeanalizowanie podstawowych funkcji pe∏nionych
przez bud˝ety paƒstw federalnych, czyli funkcji aloka-
cyjnej, redystrybucyjnej i stabilizacyjnej.

Je˝eli chodzi o funkcj´ alokacyjnà, to rozwa˝a si´

przede wszystkim trzy potencjalne obszary, które
w przysz∏oÊci mog∏yby by finansowane z bud˝etu cen-
tralnego UE, a mianowicie edukacj´, infrastruktur´ pu-
blicznà oraz badania i rozwój

34

. Wydatki bud˝etowe

w tych dziedzinach majà zwykle pozytywny wp∏yw
na d∏ugookresowy wzrost gospodarczy.

W przypadku edukacji nale˝y dokonaç podzia∏u

na edukacj´ podstawowà i Êrednià oraz wy˝szà. Pierw-
sza kategoria, czyli edukacja podstawowa i Êrednia, nie
wydaje si´ mieç wp∏ywu wykraczajàcego poza granice
danego paƒstwa, w zwiàzku z czym jej finansowanie
na poziomie ponadnarodowym by∏oby nie tylko nie-
uzasadnione, ale równie˝ niezwykle trudne – je˝eli
w ogóle mo˝liwe (m.in. ze wzgl´du na ró˝norodnoÊç
kultur i j´zyków). W przypadku wy˝szej edukacji (stu-
dia wy˝sze i podyplomowe) sprawa przedstawia si´
inaczej, gdy˝ ma ona wyraêniejsze efekty mi´dzynaro-
dowe. Kszta∏cenie wy˝sze jest bowiem cz´sto zwiàzane
z badaniami naukowymi prowadzonymi na uniwersy-
tetach i w instytutach badawczych. Z ich wyników mo-
˝e korzystaç tak˝e wiele innych paƒstw, gdy˝ sà one
publikowane i powszechnie dost´pne, a pracownicy
naukowi cz´sto biorà udzia∏ w mi´dzynarodowych pro-
jektach badawczych wraz naukowcami z innych kra-

jów. Ponadto, je˝eli w danym paƒstwie wydatki i na-
k∏ady na edukacj´ i badania naukowe sà zbyt ma∏e
w stosunku do potrzeb, a tym samym dziedziny te po-
zostajà znacznie niedoinwestowane, mo˝e to powodo-
waç migracj´ najzdolniejszych i najlepiej wykszta∏co-
nych obywateli danego kraju do innych paƒstw cz∏on-
kowskich, gdzie sytuacja pod tym wzgl´dem jest ko-
rzystniejsza (tym bardziej ˝e grupa ta – mimo ogólnej
niskiej mobilnoÊci w Europie – zalicza si´ do najbar-
dziej mobilnych). W zwiàzku z tym niektóre paƒstwa
mogà dostrzegaç znacznà przewag´ kosztów nad korzy-
Êciami w tym zakresie, a tym samym nie mieç bodêców
do inwestowania w edukacj´. Wy˝sza edukacja i bada-
nia naukowe powinny wi´c byç traktowane jako euro-
pejskie dobro publiczne i finansowane na szczeblu po-
nadnarodowym – z bud˝etu centralnego UE. Na pozio-
mie wspólnotowym nale˝a∏oby równie˝ wypracowaç
szersze (tj. obowiàzujàce w skali ca∏ej UE) wspólne
standardy kszta∏cenia, wprowadziç na szerszà skal´
wzajemne uznawanie dyplomów i stopni naukowych
przez paƒstwa cz∏onkowskie itd.

Kolejna dziedzina – infrastruktura – tak˝e nie jest

jednoznaczna i równie˝ powinna byç rozpatrywana
w podziale na poszczególne kategorie (infrastruktur´
transportowà, telekomunikacyjnà, energetycznà itd.).
Z jednej strony nale˝y zauwa˝yç, ˝e w kilku ostatnich
dekadach wiele rodzajów infrastruktury, które wcze-
Êniej by∏y zapewniane i administrowane przez rzàdy
lub agendy rzàdowe, w wyniku procesów prywatyzacyj-
nych znalaz∏o si´ w kompetencjach podmiotów prywat-
nych (z uwagi na koszty, efektywnoÊç itp.). Z drugiej
strony trzeba jednak pami´taç o postanowieniach trak-
tatowych, zgodnie z którymi Wspólnota ma obowiàzek
przyczyniaç si´ do powstania i rozwoju tzw. sieci trans-
europejskich (

trans-European networks

) w dziedzinie

infrastruktury transportu, telekomunikacji oraz energe-
tyki (

Tytu∏ XV – Sieci transeuropejskie

). Poza tym nie-

które rodzaje infrastruktury (np. sieci dróg i autostrad
czy linie kolejowe) majà wyraêne oddzia∏ywanie mi´-
dzynarodowe, gdy˝ mogà z nich korzystaç u˝ytkownicy
z wielu paƒstw, a wi´c ich stworzenie w danym paƒ-
stwie mo˝e byç po˝àdane, nawet je˝eli jego w∏adze nie
b´dà zainteresowane ich budowà ze wzgl´du na np.
przewidywane niewielkie zainteresowanie tego rodzaju
infrastrukturà ze strony w∏asnych obywateli. Istniejà
wi´c argumenty za tym, ˝e niektóre rodzaje infrastruk-
tury powinny byç (przynajmniej w pewnej cz´Êci) fi-
nansowane z bud˝etu centralnego UE.

Istniejà te˝ opinie, ˝e pewne kategorie infrastruk-

tury powinny byç w jak najwi´kszym zakresie finan-
sowane na szczeblu ponadnarodowym, aby mo˝liwe
by∏o osiàgni´cie mo˝liwie najkorzystniejszych efektów.
Chodzi tu przede wszystkim o sieci informatyczne, któ-
re powinny byç rozwijane w formie finansowanych
z bud˝etu UE zupe∏nie nowych projektów. Mia∏yby one
wymiar czysto europejski, a wi´c uzupe∏niajàcy, a nie

97

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

33

Por.

Making sense of subsidiarity: how much centralization for Europe? CEPR

Annual Report, London 1993;

Stable money – sound finance..., op.cit. Za: M.

Cangiano, E. Mottu:

Will fiscal policy be effective under EMU? op.cit., s. 19.

34

Zob. P. Masson:

Fiscal policy and growth in the context of European inte-

gration. IMF Working Paper, No. 133, July 2000, s. 13-16.

konkurencyjny w stosunku do projektów finansowa-
nych przez rzàdy paƒstw cz∏onkowskich. Zaintereso-
wanie tà dziedzinà na poziomie wspólnotowym wyda-
je si´ w pe∏ni uzasadnione, bioràc pod uwag´ plany
stworzenia i rozwijania w UE tzw. spo∏eczeƒstwa infor-
macyjnego w ramach strategii lizboƒskiej.

Nale˝y równie˝ pami´taç o tym, ˝e w najbli˝szej

przysz∏oÊci do UE przystàpi dziesi´ç nowych paƒstw
(g∏ównie Êrodkowoeuropejskich), których infrastruktura
charakteryzuje si´ znacznym niedorozwojem w porów-
naniu z obecnymi paƒstwami cz∏onkowskimi. Âwiad-
czy o tym choçby uruchomienie specjalnych funduszy
przedakcesyjnych, w tym zw∏aszcza programu ISPA,
który jest przeznaczony na rozwój i modernizacj´ infra-
struktury transportowej i infrastruktury ochrony Êro-
dowiska w obecnych paƒstwach kandydujàcych. Nale-
˝y jednak stwierdziç, ˝e po pierwsze Êrodki finansowe
przewidziane na te cele sà zdecydowanie za ma∏e w sto-
sunku do potrzeb, a po drugie okres mi´dzy uruchomie-
niem powy˝szego programu (2000 r.) a planowanym
rozszerzeniem UE (2004 r.) jest zdecydowanie za krótki,
aby nadrobiç ogromne zapóênienie, które powstawa∏o
przez wiele dziesi´cioleci. Potwierdzajà to rzeczywiste
– bardzo nieznaczne – efekty, które zosta∏y osiàgni´te
dzi´ki funduszowi ISPA. Ponadto ze wzgl´du na po-
wszechnà s∏aboÊç administracji publicznej w paƒ-
stwach kandydujàcych istnieje ryzyko, ˝e tak jak obec-
nie nie jest w stanie wykorzystaç ca∏ej dost´pnej pomo-
cy przedakcesyjnej, tak równie˝ po przystàpieniu nie
b´dzie potrafi∏a zaabsorbowaç znacznie wi´kszej pomo-
cy z funduszy strukturalnych i Funduszu SpójnoÊci.
Cz´Êç Êrodków przyznanych przez UE mo˝e zostaç wy-
korzystana nieefektywnie lub po prostu zmarnotrawio-
na. Wydaje si´ wi´c, ˝e po˝àdane by∏oby, aby po roz-
szerzeniu UE rozwój infrastruktury w nowych paƒ-
stwach cz∏onkowskich by∏ finansowany i zarzàdzany
ze szczebla ponadnarodowego.

Je˝eli chodzi o nast´pnà dziedzin´, czyli badania

i rozwój technologiczny, to wprawdzie ju˝ obecnie jest
ona jednà z pozycji w bud˝ecie ogólnym UE, ale nak∏a-
dy przeznaczane na te cele sà raczej skromne (niespe∏-
na 4% ca∏kowitych wydatków). W zwiàzku z tym, UE
nie jest obecnie w stanie finansowaç wszystkich projek-
tów badawczych, w których przypadku by∏oby to wska-
zane. Tymczasem zgodnie z przepisami traktatowymi
Wspólnota ma na celu wzmacnianie podstaw nauko-
wo-technicznych wspólnotowego przemys∏u i wspiera-
nie jego wi´kszej konkurencyjnoÊci na poziomie mi´-
dzynarodowym (Tytu∏ XVIII – Badania i rozwój techno-
logiczny). Podobnie jak edukacja, równie˝ badania
i rozwój sà dziedzinà, której efekty znacznie wykra-
czajà poza granice jednego paƒstwa, w zwiàzku
z czym powinny byç finansowane z bud˝etu centralne-
go UE – w znacznie wi´kszej skali ni˝ obecnie. Nak∏a-
dy na badania – czasami znaczne – ponoszà konkretne
paƒstwa, natomiast ich efekty stajà si´ z czasem do-

brem publicznym i (na okreÊlonych warunkach) po-
wszechnie dost´pnym, z którego korzysta tak˝e wiele
innych paƒstw. Dotyczy to zw∏aszcza badaƒ w sektorze
nowoczesnych technologii (

high-tech sector

). Niewàt-

pliwie uzasadnione by∏oby wi´c finansowanie ze
wspólnego bud˝etu dzia∏aƒ, które przynoszà wspólne
korzyÊci. KorzyÊci te dotyczà nie tylko poszczególnych
paƒstw cz∏onkowskich, lecz tak˝e UE jako ca∏oÊci, któ-
ra – zgodnie ze strategià lizboƒskà – zamierza stworzyç
tzw. gospodark´ i spo∏eczeƒstwo oparte na wiedzy, co
chce osiàgnàç m.in. dzi´ki lepszej polityce w zakresie
badaƒ i rozwoju.

Pe∏nienie funkcji alokacyjnej przez bud˝et central-

ny UE by∏oby zapewne uzasadnione tak˝e w innych
dziedzinach, jak np. ochrona Êrodowiska, która ma ewi-
dentne efekty zewn´trzne o charakterze mi´dzynarodo-
wym. Dokonywanie wydatków na rzecz Êrodowiska by-
∏oby ponadto spójne z ewentualnym pobieraniem przez
UE ogólnoeuropejskiego podatku ekologicznego (zob.
podpunkt 2.3.3). Wraz z dalszym pog∏´bianiem integra-
cji europejskiej, przejawiajàcym si´ np. ustanowieniem
wspólnego systemu obrony, w bud˝ecie UE musia∏yby
byç przewidziane tak˝e stosowne Êrodki na finansowa-
nie okreÊlonych celów militarnych.

Je˝eli chodzi o funkcj´ redystrybucyjnà, to – jak

wspomniano – bud˝et UE wype∏nia jà ju˝ obecnie
(g∏ównie poprzez fundusze strukturalne i Fundusz
SpójnoÊci), ale efekty redystrybucyjne sà raczej nie-
wielkie. Ponadto widoczna jest pewna tendencja spad-
kowa w zakresie nak∏adów na polityk´ regionalnà. Nie
oznacza to jednak, ˝e zostanie ona zniesiona, gdy˝ takie
rozwiàzanie by∏oby zaprzeczeniem europejskiej soli-
darnoÊci, a tak˝e traktatowych postanowieƒ dotyczà-
cych osiàgania coraz wi´kszej spójnoÊci ekonomicznej
i spo∏ecznej w ramach Wspólnoty (Tytu∏ XVII – Spój-
noÊç ekonomiczna i spo∏eczna). Bioràc wi´c pod uwa-
g´ znaczne ró˝nice w poziomie rozwoju mi´dzy obec-
nymi paƒstwami cz∏onkowskimi, drastycznie pog∏´bio-
ne po przystàpieniu do UE obecnych paƒstw kandydu-
jàcych, wydaje si´ pewne, ˝e po rozszerzeniu Unii nie-
zb´dne b´dà dalsze (znacznie wi´ksze ni˝ dotychczas)
nak∏ady z bud˝etu centralnego, majàce na celu wy-
równywanie poziomu rozwoju mi´dzy poszczególny-
mi regionami i paƒstwami UE. Niezb´dna jest tu po-
wa˝na reforma dotychczasowych zasad funkcjonowa-
nia polityki regionalnej. Jej efektywnoÊç nie jest bo-
wiem najwy˝sza, a ponadto nie jest ona przygotowana
na sytuacj´, w której w UE b´dzie znacznie wi´cej
i znacznie s∏abiej rozwini´tych paƒstw cz∏onkowskich.

Rozwa˝ajàc ewentualne pe∏nienie funkcji redy-

strybucyjnej przez bud˝et centralny UE w przysz∏oÊci,
nale˝y zauwa˝yç, ˝e decydujà o tym przede wszystkim
wzgl´dy polityczne, a w mniejszym stopniu gospodar-
cze. Dotychczas funkcja ta by∏a bowiem wype∏niana
w du˝ej skali przez praktycznie wszystkie paƒstwa
na Êwiecie, mimo ˝e jednoczeÊnie istnia∏o powszechne

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

98

Polityka Bud˝etowa

przekonanie, ˝e redystrybucja – g∏ównie ze wzgl´du
na swój antymotywacyjny charakter – ma negatywny
wp∏yw na wzrost gospodarczy. Dopiero w ostatnich la-
tach pojawi∏y si´ opinie, ˝e redystrybucja mo˝e mieç
te˝ pozytywne efekty, zw∏aszcza, gdy rynki kapita∏owe
nie funkcjonujà doskonale i istniejà pewne zak∏ócenia
uniemo˝liwiajàce wykorzystanie zasobów najbardziej
produktywny sposób

35

. Nie oznacza to bynajmniej, ˝e

nastàpi∏o odejÊcie od tradycyjnego postrzegania redy-
strybucji, ale te˝ nie wydaje si´, aby zakwestionowana
zosta∏a potrzeba i zasadnoÊç pe∏nienia funkcji redystry-
bucyjnej przez bud˝et UE w przysz∏oÊci.

Bioràc pod uwag´ wspólnotowe zasady swobodne-

go przep∏ywu osób, osiedlania si´ oraz podejmowania
i prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, a jednoczeÊnie
bardzo niskà mobilnoÊç si∏y roboczej w UE, postuluje si´
bardziej aktywne dzia∏ania na poziomie wspólnotowym
w zakresie systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych

36

. Rola

UE mog∏aby byç pod tym wzgl´dem dwojaka. Po pierw-
sze, podstawowym zadaniem by∏oby dokonanie pewnej
standaryzacji i ujednolicenia narodowych systemów
ubezpieczeƒ spo∏ecznych, które obecnie sà bardzo zró˝-
nicowane pod wieloma wzgl´dami (wielkoÊç nak∏adów,
wysokoÊç i rodzaje Êwiadczeƒ itp.), a ponadto praktycz-
nie odizolowane od siebie ze wzgl´du na brak tzw. prze-
noÊnoÊci praw socjalnych (

portability

), czyli mo˝liwoÊci

korzystania w danym kraju z praw nabytych w innym
paƒstwie cz∏onkowskim. Po drugie, mo˝liwe by∏oby tak-
˝e pe∏nienie funkcji redystrybucyjnej przez bud˝et UE
w zakresie systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Proponu-
je si´ bowiem stworzenie ogólnoeuropejskiego systemu,
który opiera∏by si´ na dwóch filarach. Pierwszy filar –
zapewniajàcy podstawowy zakres ubezpieczeƒ – by∏by
finansowany z bud˝etu centralnego UE. Drugi filar –
umo˝liwiajàcy otrzymywanie dodatkowych Êwiadczeƒ
socjalnych (i odzwierciedlajàcy narodowe preferencje
pod tym wzgl´dem) – by∏by natomiast pozostawiony
w kompetencjach paƒstw cz∏onkowskich i przez nie fi-
nansowany.

Zdania na temat tego, czy wi´ksza jednolitoÊç na-

rodowych systemów ubezpieczeƒ spo∏ecznych dzia∏a-
∏aby na korzyÊç czy przeciwko zwi´kszeniu mobilnoÊci
si∏y roboczej w UE, sà podzielone. Z jednej strony mo˝-
na wnioskowaç, ˝e to w∏aÊnie du˝a ró˝norodnoÊç tych
systemów zabezpieczeƒ mog∏aby sprzyjaç ewentual-
nym migracjom do paƒstwa oferujàcego najkorzystniej-
sze Êwiadczenia. Tego rodzaju migracje sà jednak uzna-
wane za ma∏o efektywne. W zwiàzku z tym z drugiej
strony uznaje si´, ˝e odpowiednie warunki do efektyw-
nego przemieszczania pracowników i podejmowania
przez nich pracy w innych paƒstwach istniejà wów-

czas, gdy majà oni zapewnione bezpieczeƒstwo socjal-
ne i satysfakcjonujàcy poziom Êwiadczeƒ w ka˝dym
kraju, natomiast decyzje o zmianie miejsca zamieszka-
nia i pracy podejmujà z zupe∏nie innych powodów (za-
wodowych, osobistych itd.). Powy˝sze dzia∏ania
na poziomie ponadnarodowym (zarówno bud˝etowe,
jak i pozabud˝etowe) zapewne przyczyni∏yby si´
do stworzenia w UE lepszych ni˝ obecnie warunków
do zwi´kszenia mobilnoÊci si∏y roboczej w przysz∏oÊci.
Nale˝y przy tym pami´taç, ˝e by∏by to proces d∏ugo-
trwa∏y – choçby z powodu istnienia jeszcze wielu in-
nych ograniczeƒ. Wi´ksze zaanga˝owanie UE w dzie-
dzinie ubezpieczeƒ spo∏ecznych nale˝a∏oby jednak
uznaç za krok w dobrym kierunku.

JeÊli chodzi o funkcj´ stabilizacyjnà, którà móg∏by

pe∏niç bud˝et centralny UE w przysz∏oÊci, to – jak ju˝
mówiono – by∏aby ona zwiàzana z zapewnieniem re-
gionom (paƒstwom cz∏onkowskim) swego rodzaju
ubezpieczenia na wypadek wystàpienia w strefie euro
powa˝nego wstrzàsu asymetrycznego. W zwiàzku
z tym proponowano ró˝ne rozwiàzania, dzi´ki którym
mo˝liwe by∏oby neutralizowanie negatywnych efektów
wstrzàsów asymetrycznych, jak np. utworzenie wspól-
notowego mechanizmu czy instrumentu stabilizacyjne-
go, europejskiego systemu transferów fiskalnych. Nie-
które propozycje zak∏ada∏y, ˝e mechanizmy te mog∏yby
funkcjonowaç bez koniecznoÊci dokonywania powa˝-
niejszych zmian instytucjonalnych, np. dzi´ki utworze-
niu specjalnego funduszu, do którego wszystkie paƒ-
stwa cz∏onkowskie wnosi∏yby sk∏adki i z którego by∏y-
by dokonywane p∏atnoÊci. Trudno jednak oprzeç si´
wra˝eniu, ˝e dokonywanie transferów mi´dzyregio-
nalnych na rzecz regionów (paƒstw) dotkni´tych
wstrzàsem asymetrycznym powinno nast´powaç z bu-
d˝etu centralnego UE. Wydaje si´, ˝e niektóre z propo-
zycji przynajmniej poÊrednio zak∏ada∏y takà w∏aÊnie
ewentualnoÊç. Naturalnie, aby bud˝et UE by∏ w stanie
pe∏niç tego rodzaju funkcj´ stabilizacyjnà w skali ca∏ej
Wspólnoty (a ÊciÊlej strefy euro), niezb´dne by∏oby
znaczne zwi´kszenie jego rozmiarów.

Podsumowanie

Jak wynika z powy˝szych rozwa˝aƒ, ewentualne pro-
wadzenie jednolitej polityki bud˝etowej wymaga∏oby
przede wszystkim znacznego zwi´kszenia rozmiarów
wspólnotowego bud˝etu. To oczywiÊcie nie jedyna po-
wa˝na zmiana, która musia∏aby zostaç wprowadzona.
JednoczeÊnie nale˝a∏oby bowiem odejÊç od zasady
osiàgania równowagi bud˝etowej w ka˝dym roku,
umo˝liwiç UE zaciàganie po˝yczek na finansowanie
ewentualnego deficytu bud˝etowego itp. Ponadto
zwi´kszenie wielkoÊci bud˝etu UE oznacza∏oby jedno-
czeÊnie zwi´kszenie jego roli, zarówno od strony do-
chodowej, jak i wydatkowej (a tym samym wi´ksze za-
anga˝owanie UE na tych obszarach).

99

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

35

Szerzej na ten temat: P. Aghion, P. Howitt:

Endogenous growth theory. MIT

Press Cambridge 1998; P. Aghion, E. Caroli, C. Garcia Penalosa:

Inequality and

economic growth: the perspectives of the new growth theories. „Journal of

Economic Literature”, Vol. 37, December 1999, s. 1615-1660.

36

Zob. P. Masson:

Fiscal policy and growth ..., op.cit., s. 23-25.

Je˝eli chodzi o harmonizacj´ podatków we Wspól-

nocie, to trwa ona ju˝ od koƒca lat 60., ale jej efekty sà
zró˝nicowane. Stosunkowo wysoki jest stopieƒ harmo-
nizacji w wypadku podatków poÊrednich (zw∏aszcza
VAT), znacznie mniejszy natomiast w przypadku po-
datków bezpoÊrednich (choç w ostatnim czasie propo-
nuje si´ szerokà harmonizacj´ podatków od przedsi´-
biorstw). W ostatnich latach coraz cz´Êciej pojawia si´
równie˝ koncepcja ustanowienia podatku ogólnoeuro-
pejskiego (np. podatku ekologicznego). Nale˝y
przy tym zaznaczyç, ˝e ewentualne przyznanie UE pra-
wa do tworzenia i nak∏adania podatków (którego obec-
nie nie ma) nie musia∏oby i zapewne nie mog∏oby ozna-
czaç ca∏kowitej centralizacji uprawnieƒ podatkowych
i ich przeniesienia na szczebel ponadnarodowy. Dla
uzyskania wi´kszej efektywnoÊci pewne uprawnienia
podatkowe powinny zostaç zdecentralizowane, tj. po-
zostawione w kompetencjach paƒstw cz∏onkowskich
(np. w zakresie opodatkowania dochodów osobistych,
których UE nie zamierza harmonizowaç). Niezwykle
wa˝nym efektem szerszej harmonizacji, jak równie˝
pewnej centralizacji kwestii podatkowych by∏aby eli-
minacja nadmiernej i szkodliwej konkurencji podatko-
wej, która zawsze wyst´puje mi´dzy paƒstwami two-
rzàcymi formalnie bàdê nieformalnie wspólny obszar
gospodarczy i(lub) walutowy.

Wraz ze zwi´kszeniem kompetencji UE w zakresie

podatków musia∏oby nastàpiç zwi´kszenie jej upraw-
nieƒ w odniesieniu do wydatków z bud˝etu centralne-
go. Z bud˝etu centralnego UE mog∏yby byç finansowa-
ne te dziedziny, z których korzyÊci wykracza∏yby poza
granice pojedynczego paƒstwa. Finansowanie z bud˝e-
tu centralnego UE powinno obejmowaç obszary po-

strzegane jako tzw. ogólnoeuropejskie dobra publiczne
(np. wspólnà obron´, bezpieczeƒstwo, polityk´ zagra-
nicznà, ochron´ Êrodowiska, wy˝szà edukacj´, badania
i rozwój technologiczny, transport, telekomunikacj´,
energi´ itp.). Poglàdy na temat tego, które dziedziny
mog∏yby byç finansowane z bud˝etu centralnego UE, sà
podzielone. Z jednej strony mo˝na spotkaç opinie, ˝e
wi´kszoÊç dóbr publicznych ma z natury charakter re-
gionalny lub lokalny i zachowa go w przysz∏oÊci, a tym
samym powinny byç finansowane na ni˝szych szcze-
blach. Nie brak jednak opinii, ˝e wraz z ustanowieniem
UGW, w miar´ post´pów integracji gospodarczo-walu-
towej b´dzie wzrastaç poczucie jednoÊci paƒstw strefy
euro, preferencje b´dà stawaç si´ bardziej jednolite, za-
si´g przestrzenny dóbr publicznych b´dzie si´ rozsze-
rza∏, a w rezultacie zacznà si´ pojawiç kolejne dobra
publiczne majàce charakter ogólnoeuropejski.

Je˝eli rzeczywiÊcie mia∏oby kiedyÊ (w bli˝ej nie-

okreÊlonej przysz∏oÊci) nastàpiç znacznie szersze ni˝
obecnie przeniesienie uprawnieƒ w zakresie podatków
i wydatków bud˝etowych na szczebel ponadnarodowy,
wówczas niezb´dne by∏oby równie˝ wprowadzenie
zmian instytucjonalnych, a mianowicie powo∏anie cen-
tralnego organu decyzyjnego podejmujàcego najwa˝-
niejsze decyzje z zakresu polityki bud˝etowej, które by-
∏yby wià˝àce dla paƒstw cz∏onkowskich (przynajmniej
strefy euro). Wymaga∏oby to ewolucji UE w kierunku
struktury federacyjnej, w której – podobnie jak w przy-
padku istniejàcych paƒstw federalnych – prowadzona
by∏aby jednolita polityka bud˝etowa. Powy˝sze wizje,
choç niewàtpliwie uzasadnione, obecnie wydajà si´ do-
syç odleg∏e ze wzgl´du na wielokrotnie tu podkreÊlany
brak woli politycznej w paƒstwach cz∏onkowskich.

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

100

Polityka Bud˝etowa