450

Część II. Prawo administracyjne

Pr

aw

o a

dm

in

ist

ra

cy

jn

e

Kazus 7.

Opinia prawna (1)

Stan faktyczny

W dniu (...).6.2008 r. Marta C. zwróciła się do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o prze-

kształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położo-

nej w W. przy ul. (...). Uzasadnieniem dla wnioskodawczyni było to, że 1.1.2008 r. weszła

w życie ustawa z 7.9.2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wie-

czystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191,

poz. 1371). Ustawa ta została jednak zaskarżona przez inną gminę miejską do Trybunału

Konstytucyjnego, jako niezgodna z Konstytucją RP w zakresie regulującym stosowanie

bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia.

W związku z powyższym prosimy o wydanie opinii czy w tych okolicznościach – do

czasu kiedy Trybunał nie wyda wyroku, załatwienie sprawy w formie decyzji, w której

winna być wskazana m.in. opłata z tytułu przekształcenia – może nastąpić.

451

Pr

aw

o

ad

m

in

is

tr

ac

yj

ne

Propozycja rozwiązania

W przedmiotowej sprawie zachodzi rozważenie, czy art. 97 § 1 pkt 4 KPA

może znaleźć zastosowanie?

Jest to możliwe w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uza-

leżnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym,

oczywiście o ile organ administracji publicznej w sposób przekonujący uza-

sadni związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnie-

je zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Nie ma bowiem

przeszkód, aby po wejściu w życie ustawy z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytu-

cyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wobec faktu usytuowania tego organu

w strukturze władzy sądowniczej przez użyte w art. 97 § 1 pkt 4 KPA pojęcie

„sąd” rozumieć także Trybunał Konstytucyjny, co oznacza, że przepis art. 97

§ 1 pkt 4 KPA stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez

inny sąd, należy odnosić także do Trybunału (zob. wyr. NSA z 25.2.2010 r.,

I OSK 637/09, niepubl.).

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 KPA, zawieszenie postępowania w tym

trybie uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek. Miano-

wicie, postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy

administracyjnej będącej przedmiotem postępowania wymaga uprzedniego

rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagad-

nienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, istnieje zależność między

uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem spra-

wy i wydaniem decyzji.

Powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 TKU należy stwierdzić,

iż Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym

do badania zgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych i umów mię-

dzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytu-

cji. Zatem, rozstrzygnięcie przez Trybunał w zakresie skargi konstytucyjnej

będzie miało znaczenie dla organu I instancji co do dalszego postępowania

z wniosku strony, bowiem dotyczy regulacji prawnych związanych ze stoso-

waniem przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczyste-

go w prawo własności w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty

z tytułu przekształcenia.

Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wy-

danie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego

przez inny organ lub sąd. Pojęcie „zagadnienie wstępne” użyte w tym prze-

pisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu

tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo

ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki

decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność

rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod

względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicz-

nej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem

wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie

Kazus 7. Opinia prawna (1)

452

Część II. Prawo administracyjne

Pr

aw

o a

dm

in

ist

ra

cy

jn

e

Minikazusy

prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub

sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed

takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważ-

nych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przed-

miotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia

prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 TKU wynika,

że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właści-

wymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne

(ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii.

Formułując wymóg istnienia zależności, Kodeks postępowania karne-

go nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga

związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępo-

wania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnię-

cie sprawy. Trafnie przyjmuje zatem judykatura, że chodzi tu o „bezpośred-

ni związek przyczynowy” (zob. uzas. wyr. NSA z 7.3.2001 r., III SA 32/00,

niepubl.), „bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decy-

zji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny or-

gan lub sąd” (zob. uzas. wyr. NSA z 26.1.1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994,

Nr 2, poz. 55; uchw. NSA (5) z 3.6.1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, Nr 1,

poz. 11). Gdy w sprawie wyłania się zatem „zagadnienie”, które wykazuje

jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decy-

zji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1

pkt 4 KPA, np. zwrócenie się organu administracji publicznej do organu wyż-

szego stopnia o interpretację prawa, o opinię w celu wyjaśnienia wątpliwości

prawnych w rozpoznawanej sprawie (wyr. NSA z 30.3.1983 r., I SA 1796/82,

ONSA 1983, Nr 1, poz. 21 oraz z 17.3.1988 r., SAB/GD 14/87, ONSA 1988,

Nr 1, poz. 41). Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powsta-

nie takiego „zagadnienia” nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania

administracyjnego. Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można jednak

utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji admi-

nistracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno „zależeć”

rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej

dla wnioskodawcy decyzji (zob. uzas. wyr. NSA z 8.6.1998 r., II SA 555/98,

niepubl.; z 6.10.1997 r., II SA 14/97, niepubl.; zob. także wyr. NSA z 7.5.1999 r.,

IV SA 744/97, niepubl.).

Podsumowując – nawiązując do przedstawionych powyżej argumentów

– należy zgodzić się, że w przedmiotowej sprawie jest możliwe zastosowanie

art. 97 § 1 pkt 4 KPA.

453

Pr

aw

o

ad

m

in

is

tr

ac

yj

ne

ORZECZNICTWO

WYROK

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 8.6.1998 r.

II SA 555/98

(niepubl.)

Okoliczność, że przeciwko osobom ubiegającym się o wydanie zezwolenia (przeciwko

udziałowcom spółki) prowadzone jest postępowanie podatkowe mające na celu usta-

lenie, czy z legalnych źródeł dochodu nabyli udziały w spółce, oraz że wyniki tego po-

stępowania pozwolą organowi administracji na wyrobienie sobie opinii o tych osobach,

a w związku z tym i na ocenę czy spełniają oni wymóg przewidziany w art. 33 ust. 1

ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych, nie może być traktowana jako „za-

gadnienie wstępne” w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, od którego w ogóle „zależy”

rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie żądanego zezwolenia. W takiej

sytuacji nie chodzi bowiem o rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego, a jedy-

nie o ustalenia faktyczne.

WYROK

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 6.10.1997 r.

II SA 14/97

(niepubl.)

Okoliczność, że przeciwko osobie ubiegającej się o udzielenie koncesji na obrót bronią

wszczęte zostało postępowanie karne o czyn zagrożony karą grzywny i osoba ta może być

ewentualnie uznana za winną popełnienia tego czynu, nie można traktować jako „zagad-

nienia wstępnego” w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, od którego w ogóle „zależy” roz-

patrzenie sprawy o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej. W takiej

sytuacji nie chodzi bowiem o rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego, a jedynie

o ustalenia faktyczne. To, czy skarżący daje rękojmię należytego prowadzenia wniosko-

wanej przez niego działalności gospodarczej, organ koncesyjny obowiązany jest ocenić

samodzielnie, w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy sprawy.

WYROK

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 7.5.1999 r.

IV SA 744/97

(niepubl.)

1. Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco okre-

ślone w art. 97 § 1 KPA. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni

rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania

i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie

tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę.

2. Kwestia ewentualnego wzruszenia decyzji lokalizacyjnej nie stanowi zagadnienia

wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości.

3. Zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 KPA, organ

nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzy-

Kazus 7. Opinia prawna (1)

454

Część II. Prawo administracyjne

Pr

aw

o a

dm

in

ist

ra

cy

jn

e

gnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obo-

wiązującego prawa, jest możliwe „rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administra-

cyjnej”.

WYROK

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 7.3.2001 r.

III SA 32/00

(niepubl.)

Pod pojęciem „zagadnienia wstępnego” należy rozumieć sytuację, w której wydanie orze-

czenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym

organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia praw-

nego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przed-

miotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji

innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej

sprawie.

WYROK

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 26.1.1993 r.

II SA 1678/92

(ONSA 1994, Nr 2, poz. 55)

W sprawie dotyczącej przeniesienia siedziby adwokata w trybie określonym w art. 71

ustawy z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) nie można

kwestionować prawidłowości dokonanego wpisu na listę adwokatów i z tego powodu

zawieszać postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA.

UCHWAŁA

Naczelnego Sądu Administracyjnego (5)

z 3.6.1996 r.

OPK 14/96

(ONSA 1997, Nr 1, poz. 11)

1. Brak planu szczegółowego, do którego uchwalenia zobowiązują ustalenia miejsco-

wego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego jako plan ogólny pod

rządami ustawy z 12.7.1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17,

poz. 99 ze zm.), nie stanowi przesłanki dla zawieszenia postępowania na podstawie

art. 45 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89,

poz. 415).

2. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się stosownie do art. 40 ust. 1

powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie ustaleń miejsco-

wego planu zagospodarowania przestrzennego, którym w okresie przejściowym (5 lat

od dnia wejścia w życie wymienionej ustawy) staje się – jeżeli dla określonego obszaru

nie uchwalono planu pod rządami nowej ustawy – plan dotychczasowy.

455

Pr

aw

o

ad

m

in

is

tr

ac

yj

ne

WYROK

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 30.3.1983 r.

I SA 1796/82

(ONSA 1983, Nr 1, poz. 21)

1. Klauzula derogacyjna generalna, zawarta w pkt 4 obwieszczenia Ministra Admini-

stracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 22.2.1982 r. w sprawie wykazu

obowiązujących aktów prawnych ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym i Dzienni-

ku Budownictwa oraz nieogłoszonych (Dz.Urz. MAGTiOŚ Nr 1, poz. 1) nie obejmuje

aktów ogłoszonych w Dzienniku Budownictwa, a zatem do aktów takich nie ma za-

stosowania. W związku z tym zachowuje moc zarządzenie Nr 9 Ministra Gospodarki

Terenowej i Ochrony Środowiska z 29.1.1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych

dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz.Bud. Nr 2, poz. 2).

2. Zdanie rozpoczynające § 4 wyżej wymienionego zarządzenia Nr 9 wprawdzie upo-

ważnia organy administracji państwowej do stosowania odstępstw od normatywu

urbanistycznego „w wypadkach uzasadnionych warunkami lokalnymi”, jednakże

pojęcie to łączy z warunkami o charakterze obiektywnym, wynikającym z chronio-

nych lub zastanych walorów przyrodniczych, kulturalnych i zdrowotnych otoczenia.

Wymienione w tym przepisie przykłady nie mogą być interpretowane rozszerzająco

i zmierzać do uznania zabudowy wielkomiejskiej i stopnia technicznego uzbrojenia

terenu za „wypadek uzasadniony warunkami lokalowymi”.

3. Zwrócenie się organu administracji państwowej do organu wyższego stopnia o in-

terpretację prawa nie jest tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez

inny organ, od czego zależy rozstrzygnięcie sprawy i nie może stanowić okoliczności

uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1

pkt 4 KPA.

WYROK

Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 17.3.1988 r.

SAB/GD 14/87

(ONSA 1988, Nr 1, poz. 41)

Gdy organ administracji państwowej uznaje za stosowne wyjaśnić wątpliwości prawne

w rozpoznawanej sprawie przez zasięgnięcie opinii organu zwierzchniego, nie występu-

je kwestia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji.

Tym samym nie zachodzi możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1

pkt 4 KPA.

Kazus 7. Opinia prawna (1)