CENTRALNY ZARZĄD SŁUŻBY WIĘZIENNEJ

Podstawowe problemy więziennictwa

Informacja przyjęta przez Radę Ministrów

w dniu 27 kwietnia 2004 r.

Warszawa, kwiecień 2004

INFORMACJA

Podstawowe problemy więziennictwa

1. Aktualna sytuacja więziennictwa........................................................................ 3

1.1.Czynniki zewnętrzne kształtujące stan więziennictwa................................3

1.1.1.Finansowanie zadań więziennictwa...............................................3

1.1.2. Populacja pozbawionych wolności............................................... 4

1.1.3. Standardy więzienne – oczekiwania Rady Europy....................... 5

1.2.Czynniki wewnętrzne kształtujące stan więziennictwa............................... 6

1.2.1. Infrastruktura więziennictwa......................................................... 6

1.2.2. Kadra więziennictwa.....................................................................7

1.2.3. Realizacja wybranych zadań Służby Więziennej..........................8

1.2.3.1. Zapewnienie bezpieczeństwa....................................................8

1.2.3.2. Oddziaływania penitencjarne.....................................................9

1.2.3.3. Zatrudnianie osadzonych........................................................ 10

1.2.3.4. Ochrona zdrowia..................................................................... 11

1.Realizacja bieżących zadań więziennictwa – możliwości i potrzeby................. 11

2.1.Utrzymanie i rozbudowa bazy więziennictwa........................................... 11

2.2. Wzmocnienie kadrowe służby – przesłanki ilościowe i jakościowe......... 12

2.3.Realizacja zadań penitencjarno-ochronnych wobec zmiany charakteru

populacji osadzonych............................................................................. 13

2.Zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania więziennictwa...........................14
Wnioski.................................................................................................................15
Harmonogram pozyskania 10000 miejsc zakwaterowania ..................................17
w latach 2005-2009.............................................................................................. 17
Tabele i wykresy...................................................................................................17

1. Aktualna sytuacja więziennictwa

Polskie więzienia są przeludnione i borykają się z konsekwencjami wieloletniego

niedofinansowania.

Populacja pozbawionych wolności wzrosła w ciągu ostatnich pięciu lat o ponad

50%, zaś liczba funkcjonariuszy Służby Więziennej o 2,6%. Dla niemal 11 tys. osadzo-
nych brakuje miejsc. Funkcjonariusze są przeciążeni nadmiarem obowiązków. Liczba
godzin nadliczbowych osiągnęła wielkość 1,88 mln.

W minionym roku więziennictwo istotnie zredukowało poziom swoich zobowi-

ązań finansowych. Jego majątek i sprzęt są jednak w znacznym stopniu zdekapitalizo-
wane. Realna staje się groźba wyłączania z eksploatacji kolejnych obiektów.

Wśród osadzonych coraz więcej jest sprawców najpoważniejszych przestępstw,

członków zorganizowanych grup przestępczych, więźniów brutalnych o wyjątkowo wy-
sokim poziomie demoralizacji. Tymczasem przeludnienie i stan techniczny wielu
więzień powodują obniżenie ich właściwości ochronnych. Spada poczucie bez-
pieczeństwa wśród osadzonych i funkcjonariuszy. Uzasadniona jest obawa o skutecz-
ność ochrony społeczeństwa przed pozbawionymi wolności sprawcami przestępstw.
Zagrożona jest realizacja funkcji izolacyjnych tymczasowego aresztowania, co może
godzić w dobro, prowadzonych przez policję i prokuraturę, postępowań karnych.

Od 1996 r. międzynarodowe instytucje monitorujące wykonywanie kar po-zba-

wienia wolności zwracają uwagę, że Polska winna poprawiać standardy traktowania
osadzonych. Od września 2000 r. więziennictwo nie zapewnia osobom pozbawionym
wolności przewidzianej przez prawo normy powierzchni mieszkalnej.

Polskiemu więziennictwu w dalszym ciągu zagraża znaczne obniżenie możliwo-

ści sprawnego wykonywania zadań. Stan ten, w konsekwencji, doprowadzić może do
osłabienia całego wymiaru sprawiedliwości i znacząco wpłynąć na wzrost zagrożenia
publicznego.

Skuteczność przeciwdziałania przestępczości zależy od współdziałania wielu

podmiotów. Nie można dopuścić do sytuacji, aby skutki wieloletniego niedofinansowa-
nia więziennictwa doprowadziły do marnotrawienia wysiłków policji i innych organów
zaangażowanych w walkę z przestępczością.

1.1.

Czynniki zewnętrzne kształtujące stan więziennictwa

Wśród czynników zewnętrznych kształtujących stan polskiego więziennictwa wy-

mienić należy poziom finansowania zadań oraz liczebność populacji osób pozba-
wionych wolności. Wartość drugiej zmiennej jest o tyle znacząca, że od końca trzeciego
kwartału 2000 roku liczba osadzonych w jednostkach penitencjarnych przekracza liczbę
przewidzianych dla nich miejsc.

Dodatkowym czynnikiem zewnętrznym są oczekiwania międzynarodowych in-

stytucji monitorujących systemy penitencjarne. W świetle ustaleń tych instytucji Polska
ma znaczne trudności z zapewnieniem odpowiednich standardów izolacji przestępców.

1.1.1. Finansowanie zadań więziennictwa

Przez wiele lat przyznawane kolejnymi ustawami budżetowymi środki na działal-

ność więziennictwa zaspokajały jedynie ok. 60–70% realnych, oszczędnie zgłaszanych,
potrzeb.

Sytuacja finansowa z roku na rok generowała coraz poważniejsze trudności,

których skutki przekładały się na stan bazy Służby Więziennej, jej wyposażenie i funk-
cjonalność. Stan finansów został zdecydowanie pogorszony przez dynamiczny wzrost
zaludnienia jednostek penitencjarnych, a tym samym, przez konieczność zapewnienia
właściwych warunków bytowych coraz liczniejszej grupie pozbawionych wolności. Tym-
czasem Służba dysponowała środkami na utrzymanie zdecydowanie mniejszej liczby
więźniów, niż było ich w rzeczywistości.

W dwutysięczny rok Służba Więzienna weszła ze zobowiązaniami rzędu 17 mln

złotych, w 2001 rok już na poziomie ok. 68 mln zł (w 2000 r. wyasygnowane środki
budżetowe umożliwiały utrzymanie średnio 55 tys. osadzonych, w jednostkach prze-
bywało ich średnio ponad 64 tys.), zaś 2002 rok rozpoczął się z balastem zobowiązań
sięgającym ponad 118 mln zł, w tym ok. 53 mln zobowiązań wymagalnych (w 2001 r.
wyasygnowane środki budżetowe umożliwiały utrzymanie średnio 63 tys. osadzonych,
w jednostkach przebywało ich średnio ponad 78 tys.). W wyniku wprowadzonej pod
koniec 2001 roku blokady wydatków budżetowych Służba Więzienna nie otrzymała
kwoty 66,4 mln zł. Rok 2002 zakończony został ze zobowiązaniami sięgającymi ok.
56,5 mln, z czego wymagalne stanowiły ok. 11,3 mln zł. W 2003 roku udało się uniknąć
zobowiązań wymagalnych. Ogólna kwota zobowiązań wyniosła ok. 21,3 mln zł.

Osiągnięta dzięki ogromnemu wysiłkowi redukcja poziomu zobowiązań więzien-

nictwa nie świadczy o rozwiązaniu jego trudności finansowych, jako że potrzeby w tym
zakresie są nadal duże. Jest ona efektem rezygnacji z zakupów i wielu koniecznych
działań remontowych, co przekłada się dalsze pogorszenie właściwości bazy więzien-
nictwa. Budżety kolejnych lat powinny umożliwić przystąpienie do nadrabiania zaległo-
ści w powstrzymywaniu dekapitalizacji obiektów i odtwarzania infrastruktury.

Odpowiedzialność za niedofinansowanie więziennictwa przenoszona była na

kierowników jednostek penitencjarnych. W ostatnich latach przeciwko większości z nich
prowadzone były postępowania przed komisją dyscypliny finansów publicznych w
Ministerstwie Sprawiedliwości. Przeważająca liczba zakończyła się uniewinnieniem,
gdyż wykazana została najwyższa staranność obwinionych w racjonalnym gospoda-
rowaniu środkami.

Poczynione ustalenia wzmacniają tezę, która głosi, iż realizacja polityki karnej

państwa musi być zabezpieczona odpowiednim poziomem jej finansowania.

1.1.2. Populacja pozbawionych wolności

W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych średnioroczna liczba osadzonych

wahała się od niespełna 46 tys. w 1990 roku do ponad 65 tys. w roku 1995. W ciągu
kolejnych trzech lat (1996–1998) oscylowała wokół 58 tysięcy. Zmiany w liczebności po-
pulacji nie stanowiły w tym okresie problemu z punktu widzenia pojemności jednostek
penitencjarnych, która ukształtowała się na poziomie 63–65 tys. miejsc.

Od stycznia 1999 roku do chwili obecnej liczba miejsc, którymi dysponuje

więziennictwo dla osadzonych wzrosła z niespełna 65 tysięcy do ponad 69 tysięcy.
Przyrost ten uzyskano głównie poprzez zmianę przeznaczenia pomieszczeń. Mniejszą
rolę odegrała realizacja zadań inwestycyjno-remontowych, które koncentrowały się w
ostatnim okresie na budowie jednej jednostki penitencjarnej oraz oddziałów dla niebez-
piecznych, a także pracach odtworzeniowych i remontowych.

Jednocześnie od początku 1999 roku liczba osadzonych wzrosła z ok. 53 tysięcy

do nieomal 81 tysięcy aktualnie. W 2001 roku tygodniowo przybywało średnio ponad

200 osadzonych. W 2002 roku ich liczba ustabilizowała się na poziomie 81–82 tysięcy,
po czym rosnąc w pierwszym kwartale 2003 roku na jego koniec osiągnęła wartość
prawie 83 tysięcy pozbawionych wolności. Od tamtego czasu zawiera się ona w prze-
dziale 80–81 tysięcy osób.

Formalne różnicowanie osób pozbawionych wolności odbywa się z uwzględ-

nieniem kryteriów płci, wieku, uprzedniej karalności, długości pozostałej do odbycia
kary, stanu zdrowia psychicznego i fizycznego, poziomu demoralizacji oraz stopnia za-
grożenia społecznego stwarzanego przez więźnia, a także umyślności zawinienia.
Zgodnie z podstawowymi standardami prawa nie rozróżnia się osadzonych z uwagi na
rasę, pochodzenie etniczne czy orientację seksualną.

Liczba przebywających w Polskich więzieniach cudzoziemców (nieco ponad

1000) nie przekracza 1,5% populacji pozbawionych wolności. Ich traktowanie podczas
trwania izolacji uwzględnia potrzebę przezwyciężania trudności w komunikowaniu się
oraz występującej niekiedy odmienności kulturowej czy religijnej. Dwie trzecie obcokra-
jowców wywodzi się z krajów powstałych po rozpadzie Związku Radzieckiego.

Kobiety stanowią w populacji pozbawionych wolności ok. 2,8%, co przekłada się

na liczbę ponad 2100 tymczasowo aresztowanych, skazanych i ukaranych. Specyfika
izolowania kobiet polega m.in. na konieczności istnienia w strukturze więziennej służby
zdrowia oddziału położniczego (Zakład Karny w Grudziądzu). Na terenie jednostek
penitencjarnych funkcjonują też dwa domy dla matki i dziecka (w zakładach karnych w
Grudziądzu i w Krzywańcu), gdzie umożliwione jest sprawowanie opieki przez pozba-
wione wolności kobiety nad ich potomstwem, które nie ukończyło 3 roku życia. Liczba
przebywających w tych placówkach dzieci nie przekracza 30.

Prawo karne wykonawcze w sposób szczególny odnosi się do więźniów młodo-

cianych (osób, które nie ukończyły 21 roku życia). Wobec tej – liczącej ok. 7000 i stano-
wiącej niespełna 9% populacji – grupy stworzone zostały najszersze możliwości
stosowania oddziaływań penitencjarnych.

Stale rośnie liczba orzeczeń oczekujących na wykonanie. 31 grudnia 2003 roku

było ich 35221 i dotyczyły 31092 osób.

Opisana sytuacja przekłada się na 15–17% przeludnienie więzień oraz stałe za-

grożenie napływem skazanych z grupy „oczekujących na wykonanie kary”. Zaludnienie
niektórych jednostek penitencjarnych przekracza 140% ich pojemności.

Do zakładów karnych i aresztów śledczych trafia obecnie coraz więcej przestęp-

ców brutalnych, agresywnych, związanych z przestępczością zorganizowaną. Z jednej
strony podnosi to zdecydowanie poziom trudności pracy wykonywanej przez funkcjo-
nariuszy i pracowników więziennictwa, z drugiej – stawia wysokie wymagania w zakre-
sie stopnia zabezpieczenia ochronnego jednostek penitencjarnych. 31 stycznia 2004
roku w więzieniach przebywało 2028 osadzonych związanych z przestępczością zor-
ganizowaną, 426 zaliczonych do niebezpiecznych oraz 154 skazanych na dożywotnie
pozbawienie wolności.

1.1.3. Standardy więzienne – oczekiwania Rady Europy

Przemiany, jakie dokonały się w polskim więziennictwie na początku lat 90. spo-

tkały się z bardzo pozytywnym przyjęciem w krajach Europy Zachodniej. Przeprowadzo-
ne reformy były traktowane jako modelowe rozwiązania dla krajów środkowo- i wschod-
nioeuropejskich. Siłą polskich reform było istotne podniesienie jakości pracy peniten-
cjarnej, przy zaangażowaniu niewielkich środków finansowych. Pryncypialne podejście
do praw osób pozbawionych wolności było możliwe poprzez przeobrażenia mentalne
kadry przy istotnym spadku liczby osób pozbawionych wolności. Podmiotowość w trak-
towaniu więźniów oraz wzbogacenie warsztatu oddziaływań zaowocowały znaczną po-

prawą atmosfery w więzieniach i poprawą większości wskaźników świadczących o sku-
teczności instytucji penitencjarnych.

Dostrzeganie pozytywnych zmian w polskich więzieniach przez Radę Europy

spowodowało, że kraj nasz zaczął odgrywać rolę lidera przemian w regionie środkowo-
europejskim. Pozycja ta w żadnej mierze nie może być wiązana z osłabieniem
oczekiwań, jakie instytucje międzynarodowe mają wobec Polski. Wynika to m.in. z ra-
portów Europejskiego Komitetu ds. Zapobiegania Torturom i Nieludzkiemu lub Poniża-
jącemu Traktowaniu lub Karaniu (CPT) z 1996 i 2000 roku. W dokumentach tych doce-
niana jest, co prawda, właściwa realizacja zadań penitencjarnych, ale np. poddana
została krytyce obowiązująca w Polsce norma 3m

2

powierzchni mieszkalnej dla jednego

osadzonego. CPT jednoznacznie rekomenduje zwiększenie tej normy do 4m

2

na osobę,

a w celach pojedynczych do ponad 6m

2

, co i tak znacząco odstaje od standardów

stosowanych w wielu krajach europejskich (np. w Niemczech norma wynosi 8–10 m

2

).

Ponadto w ostatnim raporcie komitet wskazał Polsce na inne niedociągnięcia i złe prak-
tyki. Dotyczyły one zwłaszcza tych obszarów działalności (penitencjarnej, zatrud-
nieniowej czy związanej z ochroną zdrowia), które związane są z ponoszeniem nakła-
dów finansowych, uzależnione od posiadanej bazy lub wynikają z uwarunkowań ekono-
miczno-prawnych.

Żywe zainteresowanie sytuacją w polskich więzieniach wykazuje Komitet Praw

Człowieka ONZ, czego wyrazem jest m.in. egzekwowanie od Polski sprawozdań do-
tyczących zwłaszcza przestrzegania reguł minimalnych w postępowaniu z osobami po-
zbawionymi wolności.

W świetle ustaleń międzynarodowych instytucji monitorujących więziennictwo,

aktualną sytuację w polskich jednostkach penitencjarnych należy uznać za trudną. Do-
tyczy to zwłaszcza przestrzegania normy powierzchni mieszkalnej, poziomu zatrud-
nienia osadzonych, prowadzenia wymagających finansowania działań penitencjarnych
czy wreszcie bezpośredniej opieki wychowawczej, która jest pochodną liczby więźniów
przypadających na jednego funkcjonariusza.
1.2.

Czynniki wewnętrzne kształtujące stan więziennictwa

1.2.1. Infrastruktura więziennictwa

Spośród 156 jednostek podstawowych, tj. zakładów karnych i aresztów śled-

czych eksploatowanych przez więziennictwo, tylko 37 (23,7%) powstało po II wojnie
światowej. Znaczny jest udział obiektów pochodzących z okresu międzywojennego lub
powstałych w drodze adaptacji obozów jenieckich z I i II wojny światowej. 95 jednostek
(60,9%) wybudowanych zostało przed I wojną światową, a niektóre z nich są znacznie
starsze. Eksploatowane są jeszcze obiekty, które zbudowano w XVIII, XVII, a nawet w
XIV, czy XIII wieku. Np. Zakład Karny w Koronowie mieści się w XIII-wiecznym klasz-
torze, Zakład Karny w Łęczycy – w obiektach miejskich z XIV wieku, zakłady karne w
Nowym Sączu, Nowym Wiśniczu, Zamościu i Rawiczu – w XVII i XVIII-wiecznych
budynkach klasztornych.

Ponieważ przez wiele lat dalece niewystarczające w stosunku do potrzeb były

nakłady inwestycyjne asygnowane na więziennictwo, zaczęły nawarstwiać się trudności
z utrzymaniem i bieżącą eksploatacją obiektów i urządzeń. Zaniedbywana poprzez nie-
dofinansowanie infrastruktura była w coraz gorszej kondycji, a wykonywane najczęściej
w trybie awaryjnym remonty przynosiły skutki niewspółmiernie niskie w stosunku do
ponoszonych nakładów.

Zapowiadane w raporcie „Podstawowe problemy więziennictwa” z 2002 roku

wyłączenia z eksploatacji całych obiektów lub ich części stały się faktem. Dotyczyło to
szczególnie budowli zaplecza gospodarczego m.in. kotłowni, kuchni, ale także budyn-
ków penitencjarnych. Tylko na przestrzeni ostatnich dwóch lat doszło w jednostkach

penitencjarnych do trzech poważnych katastrof budowlanych (Zakład Karny w Nysie –
zarwał się dach, Zakład Karny w Barczewie – złamał się komin kotłowni, Zakład Karny
w Łęczycy – doszło do zarwania się stropów), w których – na szczęście – nie ucierpieli
ludzie.

Poważnym problemem więziennictwa jest brak wystarczającej liczby miejsc dla

osadzonych. Dalece niewystarczająca jest zwłaszcza liczba miejsc w aresztach śled-
czych dużych miast. Szczególnie ostro problem ten występuje w Warszawie, Lublinie,
Łodzi oraz aglomeracji katowickiej. Tymczasem w ostatnim dziesięcioleciu wybudowa-
no zaledwie dwa nowe areszty: w Radomiu i w Piotrkowie Trybunalskim. Udało się
ponadto zaadaptować na więzienia obiekty w Grądach-Woniecku i, częściowo, w Czer-
wonym Borze, odtworzyć lub wyremontować kilka pawilonów penitencjarnych. To
daleko za mało, aby mówić o realnym przyroście miejsc dla osadzonych oraz o popra-
wie ich lokalizacji.

W zdecydowanie złym stanie jest infrastruktura łączności przewodowej więzien-

nictwa. Wymiany wymaga ponadto duża część, znajdującego się w jednostkach, prze-
starzałego sprzętu komputerowego, który nie jest w stanie sprostać współczesnym wy-
maganiom.

W celu łagodzenia skutków złego stanu łączności więziennictwa oraz poprawy

jakości współdziałania między organami porządku publicznego i wymiaru sprawiedliwo-
ści w 2003 roku Służba Więzienna została włączona do krajowej sieci współdziałania i
alarmowania policji.

Żywym problemem jest od pewnego czasu stan środków transportu więziennic-

twa. Służba Więzienna eksploatuje ponad 730 różnego typu pojazdów. Istnieje pilna
potrzeba wymiany około 100 oraz, w przypadku przejęcia obowiązków konwojowych od
policji, zakupu kolejnych 100 nowych pojazdów.

1.2.2. Kadra więziennictwa

W Służbie Więziennej 31 grudnia 2003 r. zatrudnionych było 22536 funkcjo-

nariuszy i 2068 pracowników więziennictwa (na 1225 etatach), z czego 4218 to kobiety
(17,1%). Niemal trzy czwarte funkcjonariuszy (74,8%) legitymowało się stażem słu-
żbowym niższym, niż 15 lat, zaś prawie połowa (47,5%) niższym, niż 10 lat. Jedno-
cześnie funkcjonariusze ze stażem powyżej 20 lat stanowili 8,8% stanu etatowego słu-
żby.

Wśród zatrudnionych funkcjonariuszy ponad jedna czwarta (27,6%) legitymowała

się wyższym wykształceniem, zaś nieomal trzy czwarte (70,8%) – średnim. Kadra
oficerska stanowiła 24,6% stanu etatowego służby. Na stanowiskach oficerskich zatrud-
niani są głównie pedagodzy, psycholodzy, prawnicy, ekonomiści, lekarze i inżynierowie.

Dotychczasowa liczba funkcjonariuszy oraz pracowników więziennictwa była

zdecydowanie zbyt mała, by zapewnić możliwość realizacji na odpowiednim poziomie
wszystkich zadań Służby Więziennej.

W 1995 roku Rada Ministrów zaakceptowała wnioski zawarte w raporcie o stanie

więziennictwa, opracowanym w ówczesnym Centralnym Zarządzie Zakładów Karnych.
Uznano, że liczba etatów, wynosząca wówczas 21285 funkcjonariuszy, jest niewystar-
czająca. Raport wskazywał na konieczność systematycznego zwiększania liczby zatrud-
nionych funkcjonariuszy i pracowników docelowo, do roku 2000, o około 2,5 tys.

Uznane w 1995 roku potrzeby etatowe były w minionych latach realizowane w

znikomym stopniu.

Nawarstwiające się od lat braki etatowe oraz wzrost populacji osadzonych i roz-

szerzenie zakresu zadań Służby Więziennej powodowały, że praktycznie ta sama liczba
funkcjonariuszy i pracowników więziennictwa zobowiązana była wykonywać coraz

więcej zadań. Ilustracją tego może być fakt, że o ile w styczniu 2000 roku na jednego
funkcjonariusza przypadało średnio 2,54 osadzonego, to w styczniu bieżącego
wskaźnik ten wynosił już ok. 3,6. W konsekwencji, by sprostać obowiązkom, funkcjo-
nariusze zmuszeni byli pracować w godzinach ponadnormatywnych, co wymagało
zwielokrotnionego wysiłku. Brak możliwości wypoczynku powoduje przemęczenie funk-
cjonariuszy, niejednokrotnie skutkując obniżeniem poziomu ich pracy, zwiększeniem
prawdopodobieństwa popełnienia błędu mogącego wywołać zagrożenie porządku i bez-
pieczeństwa jednostek.

Dotycząca głównie służby ochronnej, liczba godzin nadliczbowych funkcjo-

nariuszy, za które nie otrzymali oni stosownego wynagrodzenia lub ekwiwalentu w po-
staci czasu wolnego od służby ciągle rosła i w styczniu bieżącego roku w skali kraju
wynosiła niemal 1,9 mln. W niektórych jednostkach sięgała ponad 350 godzin na jedne-
go funkcjonariusza.

1.2.3. Realizacja wybranych zadań Służby Więziennej
1.2.3.1. Zapewnienie bezpieczeństwa

Zadania ochronne Służby Więziennej koncentrują się na zapewnieniu skuteczne-

go odosobnienia osób pozbawionych wolności, ochronie społeczeństwa
przed sprawcami przestępstw oraz dbałości o bezpieczeństwo osadzonych, funkcjo-
nariuszy i pracowników więziennictwa.

W ostatnich latach obserwowana jest systematyczna poprawa szczelności jedno-

stek penitencjarnych. O ile w 1991 roku zbiegło 44 osadzonych z jednostek za-
mkniętych, to w latach 2001–2003 liczba zbiegłych z takich jednostek nie przekraczała
1–2 osób rocznie.

Następuje jednocześnie racjonalizacja w udzielaniu różnego rodzaju zezwoleń

na opuszczenie bez dozoru zakładów karnych i aresztów śledczych. O ile w 1991 r. nie
powróciło z nich do jednostek 6,3% osadzonych, w latach 2000–2001 wskaźnik ten
ustabilizował się poniżej 1%, to w latach 2002–2003 nie przekroczył 0,5%.

Od 1992 roku w polskich jednostkach penitencjarnych nie doszło do buntu ro-

zumianego jako przejęcie przez osadzonych kontroli nad pewnym obszarem więzienia.

Bezpieczeństwo osadzonych oraz funkcjonariuszy i pracowników SW jest po-

chodną wielu czynników, wśród których na czoło wysuwa się atmosfera panująca w
aresztach śledczych i zakładach karnych. Negatywnie na nią wpływający przyrost popu-
lacji pozbawionych wolności znalazł odbicie we wzroście szeregu niepokojących zda-
rzeń. Od 1999 do 2001 roku systematycznie zwiększała się liczba zachowań agresyw-
nych: przypadków znęcania się i zgwałceń osadzonych przez współosadzonych,
samouszkodzeń, samobójstw i prób popełnienia samobójstwa. Na wysokim poziomie
utrzymywała się liczba bójek i pobić wśród osadzonych. W 2001 roku wyraźnie wzrosła
liczba dokonywanych przez osadzonych zbiorowych zakłóceń bezpieczeństwa oraz na-
paści na personel więzienny podczas wykonywania obowiązków służbowych. W 2002
roku udało się zahamować tę niekorzystną tendencję. Ciągle wzrasta natomiast liczba
przypadków ujawniania na terenie jednostek przedmiotów zagrażających porządkowi i
bezpieczeństwu: środków łączności, substancji odurzających, alkoholu i innych.

Z liczącej nieomal 81 tys. osób populacji pozbawionych wolności wielu osadzo-

nych wymaga szczególnego nadzoru (osoby związane z przestępczością zorganizowa-
ną, zaliczeni do niebezpiecznych, dożywotnio pozbawieni wolności). By nadzór ten
mógł być właściwie wykonywany podjęto decyzję o budowie oddziałów dla niebezpiecz-
nych z intencją wyposażenia każdego okręgu Służby Więziennej w co najmniej jeden
taki obiekt. Aktualnie SW dysponuje 15 oddziałami dla niebezpiecznych na łączną licz-

bę 395 miejsc.

Podnoszenie bezpieczeństwa więzień poprzez poszukiwanie rezerw w kompe-

tencjach i wydolności ludzkiej wyczerpuje się. Każdy następny krok zmierzający do po-
prawy efektywności działań ochronnych musi być związany z ponoszeniem kosztów. Od
lat oczekuje na wdrożenie plan modernizacji uzbrojenia SW. Rośnie zapotrzebowanie
na wykorzystywanie psów służbowych do wykrywania substancji odurzających. Warun-
kiem bezpieczeństwa staje się wyposażenie jednostek w urządzenia i sprzęt do wykry-
wania metalu, materiałów wybuchowych, narkotyków czy telefonów komórkowych. Nie-
zbędna jest również poprawa wyposażenia funkcjonariuszy w sprzęt ochrony osobistej
(np. kamizelki ochronne) czy w urządzenia sygnalizacji i alarmowania.

1.2.3.2. Oddziaływania penitencjarne

Realizacja zadań penitencjarnych w sytuacji znacznego przeludnienia zakładów

karnych i aresztów śledczych oraz niedostatku środków finansowych napotykała na ol-
brzymie trudności. W związku z niedoborami kadrowymi trudno było zapewnić od-
powiednią efektywność oddziaływań wychowawczych i korekcyjnych. Wobec takich
uwarunkowań podstawowy wysiłek kadry penitencjarnej kierowany był na utrzymanie
właściwej atmosfery wśród osadzonych, łagodzenie sytuacji konfliktowych, za-
pobieganie sytuacjom groźnym dla porządku i bezpieczeństwa.

W zakładach karnych prowadzi się nauczanie obowiązkowe w zakresie szkoły

podstawowej i gimnazjum, a także nauczanie ponadpodstawowe, ponadgimnazjalne i
na kursach zawodowych. W związku z trudną sytuacją finansową, więziennictwo miało
poważne trudności z utrzymaniem posiadanej bazy szkolnej. Nie można było spełnić
wszystkich wymagań stawianych szkołom średnim (zorganizowanie warsztatów
szkoleniowych lub pracowni zajęć praktycznych, wyposażenie w pracownie informatycz-
ne).

Od początku lat dziewięćdziesiątych odczuwalny był poważny niedobór środków

na działalność kulturalno-oświatową. Dla złagodzenia tych niedostatków Służba
Więzienna podjęła wiele inicjatyw przy współudziale lokalnych środowisk twórczych i
związków sportowych. Zawarto porozumienia z samorządami lokalnymi, dzięki którym
niektórzy więźniowie korzystają z obiektów sportowych oraz mają wolny wstęp do wielu
ośrodków kultury.

Najpoważniejszym problemem, jaki występuje od ponad trzech lat, jest zmniej-

szenie się bazy lokalowej do prowadzenia pracy kulturalno-oświatowej. W związku z
przeludnieniem jednostek penitencjarnych poszukiwano możliwości zwiększenia liczby
miejsc zakwaterowania. W efekcie wiele pomieszczeń dotychczas wykorzystywanych
do prowadzenia zajęć kulturalno-oświatowych przekształcono w cele mieszkalne.

Specjalistyczna działalność terapeutyczna wobec skazanych prowadzona jest w

46 oddziałach terapeutycznych o ogólnej pojemności 2365 miejsc.

Około 30% osadzonych w jednostkach penitencjarnych to osoby uzależnione od

alkoholu, zaś, jak się szacuje, około 5% populacji osadzonych to uzależnieni od nar-
kotyków. Aby w pełni zaspokoić potrzeby leczenia więźniów uzależnionych, realizowa-
nego w ramach przyjętego przez Sejm Narodowego Programu Profilaktyki Rozwiązywa-
nia Problemów Alkoholowych oraz wynikającego z brzmienia art. 117 kkw, potrzebne
jest zarówno zwiększenie liczby oddziałów, jak i nakładów finansowych przeznaczonych
na tę sferę działań. Realizacja potrzeb (mimo skrócenia czasu terapii w oddziałach od-
wykowych wydłuża się okres oczekiwania więźniów na poddanie się oddziaływaniom
terapeutycznym) wymaga utworzenia dalszych 8 oddziałów oraz zatrudnienia 80 tera-
peutów.

Na poważne trudności napotyka świadczenie pomocy postpenitencjarnej

więźniom. Wynika to z niedostosowania sumy przeznaczonych na ten cel środków

finansowych do dynamiki wzrostu liczby osadzonych skutkującej znacznym wzrostem
liczby uprawnionych do korzystania z tych środków. Przełożyło się to m.in. na zmniej-
szenie wielkości pomocy finansowej udzielanej osobom opuszczającym jednostki
penitencjarne a przeznaczonej na dojazd do miejsca zamieszkania i utrzymanie w
czasie pierwszych dni po zwolnieniu (w 2000 roku średnia pomoc wynosiła 50 zł, w
2002 roku – 35 zł, w 2003 – 39 zł). W 2004 roku sytuacja ulegnie znacznemu pogor-
szeniu. Na skutek zwiększenia wpłat do budżetu państwa ze środków specjalnych
zmniejszy się wysokość środków przeznaczonych na pomoc postpenitencjarną.
Szacuje się, że średnia wartość pomocy udzielanej osadzonym, wliczając w to
wszystkie jej składniki, wyniesie około 25 zł.

1.2.3.3. Zatrudnianie osadzonych

Na koniec grudnia 2003 roku w aresztach śledczych i zakładach karnych zatrud-

nione były ogółem 16063 osoby pozbawione wolności, w tym 9933 odpłatnie, 6130
nieodpłatnie, co łącznie stanowiło 20,3% populacji. Zjawisko bezrobocia wśród
więźniów narastało od początku lat dziewięćdziesiątych. Szczególnie drastyczny
spadek zatrudnienia zanotowano w latach 1990–1994 (o ok. 50%). Od początku 2002
roku odnotowuje się niewielki wzrost liczby osadzonych pracujących.

Brak zatrudnienia pociąga za sobą często poważne konsekwencje dla więźniów i

ich rodzin, utrudnia realizację celów wykonania kary, ma negatywny wpływ na kszta-
łtowanie postaw i nawyków osadzonych.

Pewne nadzieje na poprawę sytuacji stworzyły obowiązujące od 1 września 2003

roku rozwiązania zawarte w nowelizacji kodeksu karnego wykonawczego. Zmierzają
one bowiem do obniżenia kosztów pracy osób pozbawionych wolności a, tym samym,
zwiększenia zainteresowania pracodawców zatrudnianiem osadzonych. Ich pierwsze
efekty stały się widoczne już w drugim półroczu 2003 r., co zwłaszcza dotyczyło zatrud-
nienia odpłatnego. Tymczasem w ostatnich miesiącach wprowadzono szereg istotnych
zmian w innych przepisach, które mogą zniweczyć te efekty. Z dniem 1 stycznia 2004
roku uchylony został art. 9 ustawy o zatrudnianiu osób pozbawionych wolności obniża-
jący podstawę opodatkowania o koszty wynagrodzeń skazanych. Od 1 stycznia 2005
roku likwidacji ulegnie ulga w podatku dochodowym od osób prawnych, przysługująca
podmiotom zatrudniającym osadzonych. W uchwalonej 29 stycznia br. ustawie Prawo
zamówień publicznych zniesiony został zapis preferujący firmy przywięzienne w do-
stępie do zamówień publicznych. Likwidacja tej preferencji stwarza zagrożenie dla dal-
szego funkcjonowania tych podmiotów. Przy aktualnym potencjale produkcyjnym i
finansowym nie będą one bowiem w stanie pozyskać alternatywnych rynków zbytu. W
konsekwencji grozi to utratą kilkuset miejsc pracy dla więźniów

Duży niepokój budzi również zapis art. 45 ustawy budżetowej na 2004 r., zobowi-

ązujący państwowe jednostki budżetowe do dokonywania wpłat do budżetu państwa w
wysokości 40% planowanych wpływów środków specjalnych. Duże nadzieje wiązała
Służba Więzienna ze zwiększeniem zatrudnienia przy produkcji nakładczej. Biorąc jed-
nak pod uwagę fakt, iż ta forma zatrudnienia rozliczana jest w ramach środków specjal-
nych, tak wysokie obciążenie – oderwane od ekonomicznych uwarunkowań –
uniemożliwia prowadzenie zatrudnienia w tej formie.

Podmioty zatrudniające osadzonych nie mogą być nastawione jedynie na

osiąganie zysku. Doświadczenie wskazuje, że w zdecydowanie większym stopniu spe-
łniać one muszą funkcję warsztatów realizujących edukację przez pracę, niż podmiotów
gospodarczych uczestniczących w grze rynkowej.

Więziennictwo podejmuje duży wysiłek organizacyjny zmierzający do stworzenia

warunków wzrostu zatrudnienia osadzonych we wszystkich możliwych formach, zarów-

no odpłatnego, jak i nieodpłatnego (np. na rzecz jednostek penitencjarnych, przy
pracach charytatywnych, na rzecz samorządów terytorialnych). Działania te wymagają
jednak stworzenia takiego otoczenia prawnego, które da preferencje podmiotom zatrud-
niającym osadzonych. Ich potrzeba wynika ze specyfiki realizowanych przez te pod-
mioty zadań. Inaczej nie wytrzymają one twardych reguł rynkowych i upadną, co
ograniczy i tak już skromną bazę zatrudnienia osadzonych.

Rozwiązania takie stosowane są w wielu krajach Unii Europejskiej. Polegają one

m.in. na dofinansowywaniu z budżetu państwa kosztów tworzenia i utrzymywania
miejsc pracy dla skazanych, zwolnieniach podatkowych czy zamówieniach rządowych
(wyłączność na dostawy określonych wyrobów, bądź świadczenie określonych usług).

1.2.3.4. Ochrona zdrowia

Więzienna służba zdrowia zapewnia podstawową i specjalistyczną opiekę me-

dyczną osobom pozbawionym wolności. Zadanie to realizują we współpracy z cywilną
służbą zdrowia zakłady opieki zdrowotnej, wchodzące w skład struktury organizacyjnej
jednostek penitencjarnych. Są nimi ambulatoria wraz z izbami chorych, szpitale
więzienne, pracownie diagnostyczne, gabinety stomatologiczne, pracownie protetyczne,
gabinety rehabilitacji oraz fizykoterapii.

Limity środków budżetowych przyznawanych na zakupy sprzętu i aparatury me-

dycznej były od wielu lat bardzo niskie. Pozwalały jedynie na doposażanie ambulatori-
ów i szpitali tylko w niedrogie urządzenia i w stopniu niezaspokajającym potrzeb. Nie-
możliwa była wymiana wyeksploatowanego i często niespełniającego wymaganych
parametrów bezpiecznego stosowania sprzętu stanowiącego wyposażenie np. pracow-
ni rentgenodiagnostycznych i bloków operacyjnych. W efekcie wieloletniego niedofinan-
sowania nawarstwiły się zaległości w tym zakresie. Np. połowa zestawów aparatury ra-
diologicznej do tzw. dużego obrazka to aparaty ponaddwudziestoletnie, wyeksploatowa-
ne, o znacznej awaryjności. Sytuacja taka stawia pod znakiem zapytania zdolność
prowadzenia skutecznej diagnostyki, zwłaszcza dotyczącej wykrywania gruźlicy płuc
(wskaźniki epidemiologiczne populacji więziennej są ponadpięciokrotnie wyższe od
ogólnokrajowych).

Innym poważnym problemem jest wzrost zagrożeń epidemiologicznych zakaże-

niami wszczepiennymi, których etiologii należy upatrywać w podejmowanych przez
więźniów próbach dożylnego przyjmowania narkotyków lub środków psychotropowych.
Z punktu widzenia szkód powodowanych poprzez zakażenia wirusami HIV, HCV i HBV,
sprawa nabiera szczególnej wagi i nie może być oceniana jedynie jako problem szczel-
ności jednostek penitencjarnych.

Jakość podstawowej opieki medycznej w zakładach karnych i aresztach śled-

czych jest coraz częściej pochodną wielkości populacji osadzonych. Dotyczy to zarów-
no wzrostu obciążenia obowiązkami personelu medycznego, jak i kosztów świadczeń.

1.

Realizacja bieżących zadań więziennictwa – możliwości i potrzeby

2.1.

Utrzymanie i rozbudowa bazy więziennictwa

Wysokość środków finansowych przyznawanych w ostatnich latach na więzien-

nictwo spowodowała znaczną dekapitalizację obiektów więziennych oraz pozostałej
bazy materialnej. Ograniczany zakres koniecznych do wykonania prac remontowych
doprowadził do znacznego skumulowania potrzeb.

W tej sytuacji budowa w 2003 roku kolejnych oddziałów dla niebezpiecznych nie

może być traktowana jako działanie globalnie poprawiające stan bazy więziennictwa.
Nadal pozostają niezaspokojone podstawowe potrzeby dotyczące zwiększenia liczby
miejsc dla osadzonych, poprawy stanu technicznego miejsc zakwaterowania więźniów i
poprawy warunków pracy funkcjonariuszy, zakupów sprzętu ochronnego, uzbrojenia,
środków ochrony osobistej i środków do transportowania osadzonych.

W rezultacie znacznego wzrostu populacji osadzonych więziennictwo przy-

gotowało program powiększenia aktualnej bazy zakwaterowania. Jego przeprowa-
dzenie polegałoby na budowie nowych pawilonów penitencjarnych na terenie
istniejących jednostek oraz odtworzeniu i wyremontowaniu pawilonów penitencjarnych
zniszczonych w czasie buntów (z lat 80. i z przełomu lat 80/90), powodzi bądź wyłączo-
nych z powodu bardzo złego stanu technicznego. Dotychczasowe możliwości realizacji
zadań inwestycyjnych przez służbę skłaniają do stwierdzenia, że jest to jedyna realna
droga do szybkiego uzyskania znacznej liczby miejsc zakwaterowania. Koszt pozy-
skania jednego miejsca w nowej lokalizacji wynosi około 130 tys. zł, gdy tymczasem
uzyskanie takiego samego miejsca w oparciu o istniejącą infrastrukturę jest znacznie
tańsze i zdecydowanie szybsze. Np. budowany na terenie istniejącej jednostki pawilon
mieszkalny dla 200 osadzonych może powstać w ciągu roku.

Nieuchronna jest jednak również budowa kilku nowych jednostek penitencjar-

nych, zwłaszcza aresztów. W niektórych rejonach Polski tymczasowo aresztowani do-
wożeni są do sądów na odległość nawet ponad 100 km. Angażuje to policję, środki
transportu, tworzy realne zagrożenia i obniża sprawność sądów. Budowa nowych
aresztów będzie miała wpływ nie tylko na poprawę sytuacji więziennictwa, ale i
znacząco usprawni wymiar sprawiedliwości zmniejszając jednocześnie koszty jego
funkcjonowania.

Niezbędne są znaczne nakłady finansowe na budowę nowych jednostek i budo-

wę pawilonów w jednostkach istniejących. Wobec niedostatku środków publicznych
(budżetowych) np. szybka budowa kilku jednostek penitencjarnych mogłaby być realizo-
wana metodą partnerstwa publiczno-prywatnego. Służba Więzienna dysponuje lokaliza-
cjami dla takich inwestycji. Jednocześnie kilka samorządów lokalnych deklaruje nieod-
płatne przekazanie terenów.

Koszt budowy 10 tysięcy miejsc oraz niezbędnej rozbudowy infrastruktury

wyniósłby ok. 750 mln zł. Kwota ta określa skalę potrzeb wynikających z aktualnej
dynamiki represji karnej.

Ocena stanu łączności przewodowej więziennictwa przyspieszyła podjęcie decy-

zji o budowie i wdrożeniu teleinformatycznego systemu Służby Więziennej. Z wykorzy-
staniem funduszy PHARE wprowadzony zostanie w 2004 roku program obsługujący in-
formacje o osadzonych. Umożliwi to udostępnianie danych uprawnionym podmiotom.
Warunkiem wdrożenia systemu jest odpowiednio szybkie zbudowanie sieci łączącej
jednostki organizacyjne więziennictwa. Pochłonie to ok. 4–5 mln zł, ale zdecydowanie
usprawni zarządzanie służbą i zmniejszy koszta ponoszone na łączność telefoniczną.

2.2.

Wzmocnienie kadrowe służby – przesłanki ilościowe i jakościowe

Wzrost potrzeb kadrowych Służby Więziennej wynika zarówno z nakładanych

doraźnie na służbę zadań, jak też ze znacznego zwiększenia obowiązków powodowa-
nego stanem populacji pozbawionych wolności.

Wśród doraźnie nakładanych obowiązków wymienić należy chociażby realizację

zapisów zawartych w rządowym programie „Bezpieczna Polska”. Bez zabezpieczenia
etatowego nie uda się zrealizować np. przejęcia od policji niektórych obowiązków kon-
wojowych. Oczywiste jest, że przyjęcie do realizacji tych zadań będzie wymagać ponad-

to stosownych środków finansowych. Łącznie na przejęcie konwojowania (pozyskanie
510 etatów i dokonanie zakupów sprzętu uzbrojenia i wyposażenia) potrzebne będą w
roku rozpoczęcia przygotowań środki w wysokości nie mniejszej niż 40 mln zł.

Uwzględniając dramatyczną sytuację kadrową więziennictwa w budżecie na

2004 rok wyasygnowano środki na uruchomienie nowych 660 etatów funkcjonariuszy i
100 etatów pracowników.

Etaty te w przeważającej części posłużą do realizacji potrzeb w zakresie wzmoc-

nienia służby ochronnej. Według stanu na dzień 31 grudnia 2003 roku na podstawo-
wych stanowiskach ochronnych zatrudnionych było 11601 funkcjonariuszy. Ponieważ
służba ta jest pełniona w systemie zmianowym, w efekcie np. w porze nocnej, jed-
nostka penitencjarna, w której przebywa 1700 osadzonych jest chroniona przez 24
funkcjonariuszy.

Bez wzmocnienia etatowego pionu ochrony niemożliwe będzie także rozwiązanie

problemu nadgodzin. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich aktualny stan narusza
podstawowe prawo funkcjonariuszy do otrzymywania wynagrodzenia za wykonaną słu-
żbę i jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP.

Uruchomienie etatów w wymiarze przewidzianym w ustawie budżetowej na 2004

rok pozwoli złagodzić i, przy dalszym wzmocnieniu etatowym, rozwiązać problem nad-
godzin w Służbie Więziennej w ciągu najbliższych dwóch lat.

Konieczność dalszego wzrostu liczby etatów dla więziennictwa wynika ponadto z

potrzeby zapewnienia warunków do realizacji wszystkich jego statutowych zadań na od-
powiednim poziomie.

Uciążliwość służby pociąga za sobą szereg konsekwencji zdrowotnych, które

ponoszą funkcjonariusze i pracownicy więziennictwa. Sytuację mogło poprawić wprowa-
dzenie w życie ustawy o służbie medycyny pracy. Niestety, nie wyasygnowano stosow-
nych środków na jej wdrożenie. Uniemożliwiło to podejmowanie efektywnych działań
zapobiegających pogarszaniu się kondycji zdrowotnej funkcjonariuszy i pracowników
SW.

Od wielu lat Służba Więzienna jest jedną z najniżej uposażonych służb mun-

durowych. Nie może doczekać się na realizację stawiany przez służbę cel, jakim jest
zrównanie wskaźnika uposażeń z obowiązującym w policji. Określony przez Radę
Ministrów od 1 stycznia 2001 roku na poziomie 1,84, w dalszym ciągu jest istotnie
niższy od policyjnego.

W celu ujednolicenia niektórych przepisów regulujących stosunek służbowy funk-

cjonariuszy Służby Więziennej z rozwiązaniami stosowanymi w innych „służbach mun-
durowych” podjęte zostały prace nad nowelizacją ustawy o Służbie Więziennej. Projekt
nowelizacji ujęto w rocznym planie prac legislacyjnych Rady Ministrów. Jego przedsta-
wienie przewidziane jest w IV kwartale br.

2.3.

Realizacja zadań penitencjarno-ochronnych wobec zmiany charakteru po-
pulacji osadzonych

W ostatnich latach nastąpiły istotne przemiany w populacji osób pozbawionych

wolności i nie mają one charakteru jedynie ilościowego. Coraz więcej więźniów rekru-
tuje się spośród grup przestępczości zorganizowanej, coraz częściej trafiają do jedno-
stek penitencjarnych sprawcy przestępstw dokonywanych z użyciem siły, szczególnie
brutalnych lub odznaczających się bardzo wysoką szkodliwością społeczną. W warun-
kach znacznego przeludnienia, braku zatrudnienia oraz przy trudnościach w zapew-
nieniu im wartościowej organizacji czasu tworzą więźniowie społeczność, nad którą
panowanie i sprawowanie kontroli jest coraz trudniejsze. Pogłębieniu ulegają trudności
w realizacji funkcji naprawczych kary.

W tym kontekście podstawowymi zadaniami więziennictwa są zapewnienie dys-

cypliny i porządku w jednostkach penitencjarnych, przeciwdziałanie próbom ucieczek,
ale także udaremnianie wnikania na teren więzień substancji niebezpiecznych oraz
przedmiotów niedozwolonych. W zakres ten wchodzi również zabezpieczanie dobra
śledztwa, jako podstawowa funkcja tymczasowego aresztowania.

Nadmiar obowiązków i przemęczenie funkcjonariuszy, a także niedostatki infra-

struktury jednostek oraz wyposażenia w odpowiedni sprzęt (dotyczy to zwłaszcza tech-
nicznych urządzeń wykrywających) znacznie utrudniają realizację tych zadań.

W sprawach bardzo poważnych przestępstw należy się liczyć z możliwością wy-

wierania przez środowisko przestępcze presji na funkcjonariuszy. Nie można również
wykluczyć, że zachowania przestępcze grup zorganizowanych przeniosą się na grunt
zakładów karnych i aresztów śledczych przybierając formy aktów terroru np. prób od-
bicia więźnia, wzięcia zakładnika czy organizacji spektakularnych ucieczek.

2. Zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania więziennictwa

Izolowanie nadmiernej w stosunku do rzeczywistych możliwości więziennictwa

liczby osadzonych w połączeniu z efektami wieloletniego niskiego finansowania zadań
remontowych i inwestycyjnych doprowadziło do degradacji infrastruktury wielu więzień.
O ile nie będzie kontynuowana w przyszłości poprawa poziomu finansowania więzien-
nictwa co najmniej na poziomie 2004 roku, nie będzie możliwości powstrzymania
degradacji substancji wielu jednostek. Grozić to będzie wyłączeniem kolejnych obiektów
zagrożonych katastrofami budowlanymi a w konsekwencji – dalszym zagęszczeniem in-
nych zakładów karnych i aresztów śledczych. Nastąpić może dalsze osłabienie właści-
wości ochronnych i izolacyjnych jednostek penitencjarnych. Zmniejszenie bez-
pieczeństwa jednostek więziennych, funkcjonariuszy i pracowników przełożyłoby się
wtedy na obniżenie bezpieczeństwa publicznego. Poziom zagrożeń wzmocniłyby niedo-
stateczne wyposażenie w sprzęt, przemęczenie funkcjonariuszy, złe nastroje wśród
osadzonych, ograniczone możliwości oddziaływania na społeczność pozbawionych wol-
ności przez kadrę penitencjarną.

Taki rozwój sytuacji w przypadku obniżenia poziomu finansowania zadań Służby

Więziennej w budżetach lat przyszłych zaprzeczy ostatecznie poglądowi, że oszczędza-
nie na więziennictwie zwiększa jedynie dolegliwość kary.

W warunkach przeludnienia więzień i trudności z zapewnieniem osadzonym

jakiegokolwiek zajęcia, w tym zwłaszcza pracy, znacznemu ograniczeniu ulega możli-
wość sprawowania kontroli nad zbiorowością osób pozbawionych wolności. Zagęsz-
czenie relacji sprzyja rozwojowi agresji oraz innych zachowań patologicznych. W tej
sytuacji, przy dalszym wzroście przeludnienia lub jego stabilizacji przez dłuższy czas na
obecnym poziomie można się spodziewać wzrostu liczby wypadków nadzwyczajnych.
Wprawdzie w latach 2002–2003 udało się ograniczyć, w porównaniu z latami 2000–
2001, liczbę bójek, pobić, przypadków znęcania się osadzonych nad współosadzonymi
itp., jednak trudno oczekiwać, że kontrola nad tymi zjawiskami będzie w dalszym ciągu
tak skuteczna. Skoro doszłoby do wzrostu patologicznych zdarzeń na terenie więzień,
spadku szczelności jednostek penitencjarnych, pogłębiania demoralizacji izolowanych
przestępców, naturalną rzeczą byłby spadek zaufania społecznego do więziennictwa.
W konsekwencji ucierpiałby na tym autorytet całego wymiaru sprawiedliwości a tym
samym autorytet państwa.

Dalsze pogarszanie się warunków bytowych w polskich więzieniach spowodowa-

łoby obniżenie ocen formułowanych przez międzynarodowe instytucje monitorujące
przebieg procesu izolacji. Z lidera środkowoeuropejskiej penitencjarystyki Polska
zmieniłaby się w kraj, któremu w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania i

kary pozbawienia wolności pozostaje „wiele do poprawienia”. Zmarnotrawiony zostałby
wysiłek, który przed kilku laty uczynił z polskiej Służby Więziennej nowoczesny w skali
ogólnoeuropejskiej organ wykonawczy wymiaru sprawiedliwości.

Od 1 maja 2004 roku granice Polski z Federacją Rosyjską, Białorusią i Ukrainą

staną się wschodnią granicą Unii Europejskiej. Wytworzy to nową jakość zjawisk kry-
minalnych na terenie Polski wschodniej. Tymczasem liczba i lokalizacja jednostek
penitencjarnych na tym terenie pozostawia wiele do życzenia. Konieczne jest, aby za
przykładem służb granicznych i celnych dokonać istotnego wzmocnienia tego obszaru
w dobrze zabezpieczone kadrowo, funkcjonalne jednostki penitencjarne. Sprzyjać to
będzie zachowaniu właściwych standardów bezpieczeństwa publicznego oraz ułatwiać
funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Zasadne wydaje się, aby
zamierzenie to ujęte zostało w ramy rządowego programu, do którego realizacji wy-
korzystane zostałyby środki z funduszy strukturalnych UE.

Wnioski

Reforma polskiego więziennictwa z początku lat dziewięćdziesiątych przebiegała

przy ustabilizowanych, niewysokich stanach osadzonych. Sprzyjała jej sprawna wy-
miana kadrowa, finansowe bezpieczeństwo oraz społeczna akceptacja wdrażanych
przemian. W efekcie zmieniła się filozofia wykonania kary.

Wzrost przestępczości i mające miejsce zaostrzenie odpowiedzialności karnej

wytworzyły w ostatnich czterech latach nową sytuację, która zagrażając funkcjonowaniu
więziennictwa, godziła w sprawność całego wymiaru sprawiedliwości. Realizowana i
znajdująca społeczną akceptację polityka karna nie uwzględniała stanu bazy i sytuacji
finansowej więziennictwa. Osiągnięte zostały granice wydolności systemu penitencjar-
nego, problemem stało się zapewnienie bezpieczeństwa więzieniom i społeczeństwu
oraz zabezpieczenie prawidłowego toku prowadzonych postępowań karnych poprzez
pełną izolację tymczasowo aresztowanych.

Nadzieje na poprawę sytuacji daje budżet 2004 roku. Zapewniony w nim poziom

finansowania stwarza szansę zabezpieczenia podstawowych potrzeb więziennictwa
oraz zakończenia bieżącego roku bez znaczących obciążeń finansowych przenoszo-
nych na rok kolejny. Przezwyciężenie zagrożeń wynikających z dekapitalizacji bazy wy-
maga jednak przeznaczenia dalszych środków na remonty obiektów i zwiększenie licz-
by miejsc zakwaterowania osadzonych.

Zwiększony stan etatowy umożliwi zatrzymanie procesu narastania liczby nad-

godzin i przystąpienie do rozwiązania tego nabrzmiałego problemu. Zakończenie tego
procesu będzie jednak możliwe przy kontynuowaniu wzrostu liczby etatów w kolejnych
latach.

Konstrukcja kolejnych budżetów więziennictwa winna uwzględniać te uwarun-

kowania.

Aby kontynuować wychodzenie więziennictwa ze stanu głębokiego kryzysu, przy

planowaniu środków budżetowych przeznaczonych na jego funkcjonowanie należy
uwzględniać zarówno efekty polityki karnej państwa jak i standardy wynikające z
międzynarodowych zobowiązań Polski.

W celu poprawy kondycji więziennictwa oraz wzmocnienia autorytetu państwa,

który obniżony został poprzez niewykonywanie ogromnej liczby prawomocnie
orzekanych kar pozbawienia wolności należy przede wszystkim:

1.

zwiększyć pojemność jednostek penitencjarnych oraz poprawić ich stan techniczny i

poziom zabezpieczenia. Szczegółowy zakres zadań przedstawia Harmonogram po-
zyskania 10000 miejsc zakwaterowania w latach 2005-2009 (załącznik nr 1, str. 19).
Ze względu na wagę problemu realizacja harmonogramu winna się stać jednym z
priorytetów budżetu;

2. kontynuować poprawę sytuacji kadrowej więziennictwa poprzez dalszy wzrost liczby

etatów umożliwiający rozwiązanie problemu nadgodzin oraz poprzez zwiększenie
wskaźnika uposażeń.

Faktyczne potrzeby polskiego więziennictwa dyktują konieczność podjęcia na-

stępujących zadań:

1.

podjęcia decyzji o budowie w istniejących jednostkach pawilonów mieszkalnych, po
ok. 200 miejsc każdy, w celu pilnego zwiększenia pojemności i poprawy bez-
pieczeństwa więzień. CZSW posiada powtarzalną dokumentację budowlaną.
Więziennictwo dysponuje lokalizacją dla obiektów o globalnej pojemności 10 tys.
miejsc. Koszt budowy jednego pawilonu wynosi ok. 8 mln zł;

2.

przyznania środków na rozbudowę Zakładu Karnego w Garbalinie, która pozwoli po-
zyskać ok. 340 miejsc (koszt realizacji w cenach bieżących - ok. 35 mln zł, z możli-
wością zakończenia inwestycji w 2007 roku). Zrekompensuje to utratę miejsc
wynikającą z konieczności zamknięcia (stan techniczny) Zakładu Karnego w Łęczy-
cy.

3. podjęcia decyzji o możliwości finansowania budowy jednostek penitencjarnych w

formie partnerstwa publiczno-prywatnego;

4.

przyznania Służbie Więziennej 510 etatów oraz stosownych środków na realizację
zadań związanych z przejęciem od policji obowiązku konwojowania osadzonych
między jednostkami penitencjarnymi. Wynika to z rządowego programu poprawy
bezpieczeństwa obywateli „Bezpieczna Polska”. Trzeba przeznaczyć na ten cel nie
mniej niż 40 mln zł. Bez spełnienia tego warunku nie będzie możliwa realizacja okre-
ślonego w programie zadania;

5.

zrównania wskaźnika uposażeń w Służbie Więziennej z obowiązującym w policji.
Obowiązujący od 1 stycznia 2001 roku wskaźnik na poziomie 1,84 jest niższy od po-
licyjnego o 9 punktów procentowych. Różnica ta nie znajduje racjonalnego uzasad-
nienia, zwłaszcza w obliczu gwałtownego przyrostu obowiązków służbowych oraz
narastających zagrożeń. Postulat ten wzmacnia wysoki poziom przygotowania za-
wodowego kadry;

6.

stworzenia prawno-finansowych warunków motywujących pracodawców do zatrud-
niania osób pozbawionych wolności, w szczególności przywrócenia preferencji w do-
stępie do zamówień publicznych, ulgi w podatku dochodowym od osób prawnych
oraz wypracowania takiego kształtu prawa finansów publicznych, które pozwoli po-
dejmować elastyczne działania w zakresie zatrudniania osadzonych i wykorzy-
stywać przychody z tej działalności do pokrywania kosztów tworzenia miejsc pracy
(bez konieczności ich odprowadzania na dochody budżetowe),

7.

wdrożenia programu modernizacji uzbrojenia więziennictwa umożliwiającego popra-
wę stanu wyposażenia w uzbrojenie funkcjonariuszy Służby Więziennej poprzez wy-
mianę przestarzałej konstrukcyjnie, zawodnej i wyeksploatowanej broni strzeleckiej
na broń nowoczesną. Program, którego realizację przewidziano na trzy lata kosz-
towałby ogółem około 20 mln zł,

8. podjęcia decyzji o opracowaniu rządowego programu wzmocnienia więziennictwa

na terenach Polski wschodniej przy wykorzystaniu unijnych funduszy strukturalnych
w latach 2007-2013. Będzie to dopełnieniem działań umacniających bez-

pieczeństwo wschodniej granicy Unii Europejskiej.

Harmonogram pozyskania 10000 miejsc zakwaterowania

w latach 2005-2009

Lp.

Rodzaj przedsięwzięcia

Koszty w mln zł

z tego: realizacja w latach

Efekt - nowe

miejsca

2005

2006

2007

2008

2009

1.

Budowa nowych jednostek penitencjarnych
na terenach będących w zarządzie
więziennictwa

296,4 mln zł

2 200 miejsc

25,0 mln zł

46,4 mln zł

400 miejsc

95,0 mln zł

90,0 mln zł

600 miejsc

40,0 mln zł

1 200 miejsc

2.

Odtworzenie jednostek penitencjarnych z
powiększeniem ich pojemności (ze
względu na zły stan techniczny obiektów
remont nie ma ekonomicznego uzasad-
nienia)

221,0 mln zł

1 490 miejsc

43,0 mln zł

63,0 mln zł

108 miejsc

55,0 mln zł

951 miejsc

33,0 mln zł

27,0 mln zł

431 miejsc

3.

Adaptacja przejętych obiektów wojskowych

30,0 mln zł

424 miejsc

15,0 mln zł

15,0 mln zł

424 miejsc

4.

Budowa nowych pawilonów na terenie jed-
nostek penitencjarnych

157,0 mln zł

3 653 miejsc

45,0 mln zł

47,0 mln zł

1 653 miejsc

29,0 mln zł

800 miejsc

22,5 mln zł

600 miejsc

13,5 mln zł

600 miejsc

5.

Adaptacja budynków (gospodarczych oraz
po przedsiębiorstwach i gospodarstwach)
znajdujących się na terenie jednostek
penitencjarnych na pawilony penitencjarne

56,4 mln zł

1 929 miejsc

19,8 mln zł

714 miejsc

36,6 mln zł

1 215 miejsc

6.

Odtworzenie pawilonów penitencjarnych
wyłączonych z pojemności jednostek ze
względu na zły stan techniczny

15,4 mln zł

649 miejsc

15,4 mln zł

649 miejsc

RAZEM

776,2 mln zł

10 345 miejsc

163,2 mln zł

1 363 miejsc

208,0 mln zł

3 800 miejsc

179,0 mln zł

1 751miejsc

145,5 mln zł

1 200 miejsc

80,5 mln zł

2 231 miejsc

Tabele i wykresy

Liczba osadzonych w latach 1945-2003 (stan w dniu 31 grudnia)

79281

62719

54373

110182

106243

124685

105444

98192

40321

76164

74807

85262

81075

64952

71448

35879

24702

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

100000

110000

120000

130000

140000

19

45

19

47

194

9

19

51

195

3

195

5

19

57

19

59

19

61

196

3

19

65

19

67

19

69

19

71

19

73

19

75

19

77

19

79

19

81

198

3

19

85

198

7

19

89

19

91

19

93

19

95

199

7

19

99

20

01

20

03

Średnioroczna liczba osadzonych i liczba miejsc w latach 1990-2003 r.

81

39

1

58

84

4

65

50

4

62

59

3

62

35

8

61

28

9

56

06

8

45

62

6

57

70

5

55

43

6

78

71

6

64

24

6

81

32

1

58

35

0

62

85

4

61

57

8

62

67

6

63

47

5

64

45

6

65

31

5

65

37

2

64

74

7

67

64

6

69

95

4

69

33

5

68

83

5

64

78

6

63

05

9

40000

50000

60000

70000

80000

90000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Średnioroczna liczba osadzonych

Liczba miejsc według stanu na 31 grudnia

Średnioroczna liczba osadzonych oraz wysokość środków budżetowych

więziennictwa w cenach porównywalnych w latach 1991-2003

900000

1100000

1300000

1500000

1700000

1900000

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

w

yso

ko

ść

bu

dże

tu

(w

tys.

zł

) w

ce

na

ch

z

20

03

r.

40000

45000

50000

55000

60000

65000

70000

75000

80000

85000

90000

śr

ed

ni

or

oczn

a

liczb

a

osa

dz

on

ych

Średnioroczna liczba osadzonych

Budżet w cenach porównywalnych z 2003 r.

* Przedstawione koszty 2003 roku składają się z wydatków i zobowiązań za 2003 rok pomniejszonych o zobowi-

ązania z 2002 roku

Koszty utrzymania jednego osadzonego w 2003 r.*

Wyszczególnienie

Ogółem

(w tys. zł)

Średni stan

osadzonych

Wydatki na utrzymanie jednego

osadzonego (w zł)

dziennie

miesięcznie

rocznie

Koszty poniesione w skali roku
na utrzymanie osadzonych w
ZK i AŚ - ogółem

1 446 814

w tym pozapłacowe wydatki
bieżące

386 980

81 321

48,74

1 482,62

17 791,39

13,04

396,56

4 758,68

Orzeczenia i osoby oczekujące na wykonanie kar w 2001-2003 r.

22

85

4

31

09

2

29

45

7

29

21

3

27

29

5

27

58

2

26

40

0

26

83

2

25

93

5

25

96

3

23

92

7

23

33

2

25

57

6

24

27

9

24

28

6

22

30

6

23

12

0

23

02

2

23

11

8

22

16

6

22

84

3

20

81

3

20

00

0

19

85

1

35221

28953

30418

32590

33064

30908

29592

30256

28761

26515

25649

25152

15000

20000

25000

30000

35000

40000

31.03.01r. 30.06.01r. 30.09.01r. 31.12.01r. 31.03.02r. 30.06.02r. 30.09.02r. 31.12.02r. 31.03.03r. 30.06.03r. 30.09.03r. 31.12.03r.

Osoby oczekujące

Osoby po upływie terminu

Orzeczenia

Struktura wydatków ponoszonych na bezpośrednie utrzymanie

osadzonych - 2003 r.

Leki

13,1 mln zł (8%)

Środki żywności

129,6 mln zł (82%)

Odzież, bielizna, pościel,

śr.czystości

16,5 mln zł (10%)

124

133

140

211

265

293

356

385

433

0

100

200

300

400

500

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Liczba osadzonych niebezpiecznych w latach 1995 - 2003

według stanu na dzień 31 grudnia

Średnioroczna liczba osadzonych oraz liczba funkcjonariuszy

i pracowników więziennictwa (w przeliczeniu na pełny etat),

według danych na 31 grudnia, w latach 1993-2003

62358

81321

21115

23761

20000

21000

22000

23000

24000

25000

26000

27000

28000

29000

30000

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

lic

zb

a

fu

nk

cj

on

ari

us

zy

i

pra

co

w

ni

kó

w

40000

45000

50000

55000

60000

65000

70000

75000

80000

85000

90000

lic

zb

a

os

ad

zo

ny

ch

Średnioroczna liczba osadzonych

Liczba funkcjonariuszy i pracowników