Ustawa
o finansach
publicznych
Suplement
Komentarz
Pod redakcją
prof. Pawła Smolenia
1. wydanie poprawione
Komentarze Becka
C·H·BECK
KOMENTARZE BECKA
Ustawa o finansach publicznych • Suplement
Polecamy nasze publikacje z serii Komentarze Becka:
Jerzy Pieróg
PRAWO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH, wyd. 11
Jacek Jaworski, Marian Wolanin, Adam Tułodziecki,
Arkadiusz Prusaczyk
USTAWA O GOSPODARCE NIERUCHOMOŚCIAMI,
wyd. 2
Zbigniew Niewiadomski (red.)
PRAWO BUDOWLANE, wyd. 5
Zbigniew Niewiadomski (red.)
PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE
PRZESTRZENNE, wyd. 6
Bernard Smykla
PRAWO BANKOWE, wyd. 2
www.ksiegarnia.beck.pl
Ustawa
o finansach
publicznych
Suplement
Komentarz
Redaktor
prof. KUL dr hab. Paweł Smoleń
Autorzy
dr Anna Bartoszewicz, dr Jolanta Ciak, dr Michalina Duda, dr An-
drzej Gorgol, prof. UMK dr hab. Bożena Kołosowska, dr Beata
Kucia-Guściora, dr Jacek Leńczuk, mec. Andrzej Mierzwa, dr Mo-
nika Münnich, prof. WSB dr hab. Jacek Patyk, dr Piotr Pomorski,
prof. KUL dr hab. Paweł Smoleń
1. wydanie poprawione
WYDAWNICTWO C.H. BECK
WARSZAWA 2013
Suplement do publikacji:
P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych, wyd. 1 poprawione,
Warszawa 2013
Wydawca: Natalia Adamczyk
© Wydawnictwo C.H. Beck 2013
Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa
Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck
Autorzy
Dr Anna Bartoszewicz – adiunkt w Katedrze Rachunkowości Wydziału Nauk
Ekonomicznych Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Autorka
i współautorka publikacji z zakresu audytu wewnętrznego oraz ewidencji
i rozliczania środków unijnych.
Objaśnienia do art. 68–71 (wspólnie z M. Münnich), art. 272–296 (wspólnie
z B. Kołosowską)
Dr Jolanta Ciak – absolwentka Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania
Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Pracownik naukowo-dydaktyczny
Wyższej Szkoły Bankowej w Toruniu i Bydgoszczy. Autorka ponad 70 arty-
kułów poświęconych problematyce deficytu budżetowego, długu publicznego,
podatków i systemu podatkowego, wydatków budżetowych i polityki budże-
towej, integracji europejskiej oraz wykorzystania funduszy Unii Europejskiej
w Polsce.
Objaśnienia do art. 184–195, art. 202–210 (wspólnie z J. Patykiem)
Dr Michalina Duda – adiunkt w Katedrze Finansów i Prawa Finansowego
Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. Główny specjalista
w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Autorka prac naukowych
z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 103–123, 162–166, 171–183, 196–201
Dr Andrzej Gorgol – adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego UMCS
w Lublinie i Wyższej Szkoły Zaradzania i Administracji w Zamościu. Poza-
etatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, radca
prawnym. Autor licznych prac naukowych z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 211–225, 233–246
Dr hab. Bożena Kołosowska, prof. UMK – pracuje w Katedrze Zarządzania
Finansami na Wydziale Nauk Ekonomicznych i Zarządzanie Uniwersytetu
Mikołaja Kopernika w Toruniu. Dodatkowo prof. nadz. Wyższej Szkoły
Bankowej w Toruniu w Katedrze Finansów i Bankowości. Zajmuje się fi-
nansami przedsiębiorstw, ubezpieczeniami społecznymi, wybranymi obszarami
finansów publicznych finansów jednostek samorządy terytorialnego.
Objaśnienia do art. 272–296 (wspólnie z A. Bartoszewicz)
V
Autorzy
Dr Beata Kucia-Guściora – adiunkt w Katedrze Finansów i Prawa Finan-
sowego, Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego
Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. Autorka kilkudziesięciu opracowań
z zakresu prawa podatkowego oraz prawa finansów publicznych.
Objaśnienia do art. 5–7, 33–67
Dr Jacek Leńczuk – adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego Uniwersytetu
Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Wykłada także w Wyższej Szkole Eko-
nomii i Innowacji w Lublinie. W przeszłości wykładowca w Wyższej Szkole
Przedsiębiorczości i Administracji w Lublinie oraz Wyższej Szkole Biznesu im.
bpa Jana Chrapka w Radomiu. Radca prawny. Specjalizuje się w problematyce
z zakresu prawa finansowego, gospodarczego oraz samorządu terytorialnego.
Objaśnienia do art. 226–232, 247–271
Andrzej Mierzwa – radca prawny, wykładowca przedmiotu „Prawo finansów
publicznych” w Krajowej Szkole Administrarcji Publicznej w Warszawie
(1991-2008), członek Rady Służby Publicznej (2007–2008), Przewodniczący
Rady Nadzorczej Banku Gospodarstwa Krajowego w Warszawie (2007 r.)
i Przewodniczący Rady Nadzorczej „Totalizator Sportowy” Spółka z o.o. z sie-
dzibą w Warszawie (2001 r.), doradca Prezesa Rady Ministrów (1998-2001)
i Ministra Finansów (2000-2001). Współautor wraz z Z. Gilowską i W. Mi-
siągiem prac: „Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce”,
wyd. Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 1997; „Organizacja
i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce”, wyd. Instytutu Badań nad
Gospodarką Rynkową, Gdańsk 1997; ekspert Podkomisji Finansów Publicznych
do rozpatrzenia rządowego projektu ustwy o finansach publicznych (2009).
Objaśnienia do art. 1–4, 8–10, 14–32
Dr Monika Münnich – adiunkt w Katedrze Finansów i Prawa Finansowego
WPPKiA Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. Autorka
kilkudziesięciu publikacji o tematyce z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 68–71 (wspólnie z A. Bartoszewicz), art. 124–161, 167–170
Dr hab. Jacek Patyk, prof. WSB w Toruniu – wykłada na studiach
MBA w Uniwersytecie Gdańskim. Działalność naukowo-badawczą prowadzi
w Wyższych Szkołach Bankowych w Toruniu, Poznaniu, Gdańsku i Wrocławiu.
Jest autorem licznych publikacji z zakresu prawa finansowego. Radca prawny
prowadzący własną kancelarię doradztwa ekonomiczno-gospodarczego.
Objaśnienia do art. 202–210 (wspólnie z J. Ciak)
Dr Piotr Pomorski – adiunkt w Instytucie Prawa Wydziału Zamiejscowego
Prawa i Nauk o Gospodarce Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego w Sta-
lowej Woli. Pozaetatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Lublinie. Członek Sieci Naukowej pt „Tworzenie i stosowanie prawa po-
datkowego przez jednostki samorządu terytorialnego” (obejmuje: Uniwersytet
VI
Autorzy
w Białymstoku, KUL, Uniwersytet Śląski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski).
Autor opracowań naukowych z zakresu prawa finansów publicznych i prawa
podatkowego. Przedmiotem jego zainteresowań badawczych są uwarunkowania
dotyczące tworzenia prawa finansowego i charakteru polityki fiskalnej w Polsce
i Unii Europejskiej.
Objaśnienia do art. 72–102
Dr hab. Paweł Smoleń, prof. KUL – kierownik Katedry Finansów i Prawa
Finansowego oraz dyrektor Instytutu Prawa w Katolickim Uniwersytecie
Lubelskim Jana Pawła II. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Lublinie. Członek Rady Redakcyjnej kwartalnika „Casus”, Rady Programo-
wej miesięcznika „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”
oraz czasopisma „Prawo i Polityka”. Członek Zespołu Ekspertów ds. Lokalnego
Prawa Podatkowego oraz Sieci Naukowej pt. „Tworzenie i stosowanie prawa po-
datkowego przez jednostki samorządu terytorialnego” (obejmuje: Uniwersytet
w Białymstoku, KUL, Uniwersytet Śląski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski).
Członek Oddziału PAN w Lublinie (Komisja Prawnicza). Autor lub współautor
licznych prac naukowych z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 11–13, 297
VII
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dodatkowe pozycje bibliograficzne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ustawa o finansach publicznych
Dział I. Zasady finansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rozdział 4. Jawność i przejrzystość finansów publicznych . . . . .
Art. 38a. Kwoty, ogłoszenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dział II. Państwowy dług publiczny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rozdział 3. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne . . . . . . . . . .
Art. 86. Progi ostrożnościowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy Państwa . . . . . . . . . . . .
Art. 103. Wieloletni Plan Finansowy Państwa . . . . . . . .
Art. 103a. Wielkości makroekonomiczne . . . . . . . . . . . .
Art. 104. Zakres przedmiotowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Art. 105. Podstawa projektu ustawy budżetowej . . . . . . .
Art. 106. Przedstawienie, uchwalenie, ogłoszenie . . . . . .
Art. 107. Aktualizacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Art. 108. Informacja o realizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rozdział 2. Ustawa budżetowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Art. 112a. Kwota wydatków na zadania publiczne . . . . .
Rozdział 4. Tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa
Art. 142. Zakres uzasadnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Art. 226. Zakres wieloletniej prognozy finansowej . . . . .
Art. 230. Procedura podejmowania uchwały . . . . . . . . . .
Art. 230a. Przekazanie projektów prognoz finansowych .
Art. 230b. Delegacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IX
Wykaz skrótów
AWPFPUchw Nr 71 . . uchwała Nr 71 Rady Ministrów z 8.5.2012 r.
w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Fi-
nansowego
Państwa
na
lata
2012–2015
(M.P. z 2012 r. poz. 292)
AWPFPUchw Nr 36 . uchwała Nr 36 Rady Ministrów z 5.4.2011 r.
w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Fi-
nansowego
Państwa
na
lata
2011–2014
(M.P. z 2012 r. Nr 29, poz. 324)
NBPU . . . . . . . . . . . . ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Pol-
skim (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.)
rozp. Parlamentu
Europejskiego i Rady
Nr 1175/2011/UE . . . rozp.
Parlamentu
Europejskiego
i
Rady
Nr 1175/2011/UE z 16.11.2011 r. zmieniającego
rozporządzenie Rady (WE) Nr 1466/97 w spra-
wie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych
oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych
(Dz.Urz. L 306 z 23.11.2011 r., s. 12–14)
SWiOBKWUchw . . . . uchwały Nr 51/2002 Zarządu Narodowego Banku
Polskiego z dnia 23.9.2002 r. w sprawie sposobu
wyliczania i ogłaszania bieżących kursów walut
obcych (Dz.Urz. NBP Nr 14, poz. 39 ze zm.)
WPFP . . . . . . . . . . . . Wieloletni Plan Finansowy Państwa
WPFPUchw Nr 119 . . uchwała Nr 119 RM z 3.8.2010 r. w spra-
wie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
2010–2013 (M.P. Nr 57, poz. 773)
VATU . . . . . . . . . . . . ustawa z 11.3.2004 r. o podatku od towarów
i usług (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054
ze zm.)
ZmFinPublU z 2009 r.
z 12.12.2012 r. . . . . . ustawa z 12.12.2012 r. o zmianie ustawy o fi-
nansach publicznych oraz ustawy o podatku od
towarów i usług (Dz.U. z 2012 r. poz. 1530).
XI
Wykaz skrótów
ZmFinPublU z 2009 r.
z 7.12.2012 r. . . . . . . ustawa z 7.12.2012 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U.
z 2012 r. poz. 1456)
ZmFinPublU z 2009 r.
z 16.12.2010 r. . . . . . ustawa z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finan-
sach publicznych oraz niektórych innych ustaw,
(Dz.U. z 2012 r. Nr 257, poz. 1726 ze zm.)
XII
Dodatkowe pozycje bibliograficzne
C. Kosikowski, Reforma finansów w Polsce w świetle nowej ustawy
o finansach publicznych, PiP 2009, Nr 12
C. Kosikowski, Prawo Unii Europejskiej w systemie polskiego prawa
finansowego, Białystok 2010
J. Łacny, komentarz do art. 312, [w:] A. Wróbel, J. Łacny, D. Kornobis-
-Romanowska (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, t. 3,
Komentarz, SIP Lex/2012
Ł. Hardt, Maarten de Jong, Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy
jakości rządzenia w Polsce, Warszawa 2011
A. Mikos-Sitek, Wieloletni Plan Finansowy Państwa oraz wieloletnia
prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego – nowe instru-
menty wieloletniego planowania finansowego, Edukacja Prawnicza 2012,
Nr 3
R. Bucholski, Problematyka deficytu budżetowego w Wieloletnim planie
finansowym państwa, [w:] J. Szołno-Koguc, A. Pomorska, Ekonomiczne
i prawne uwarunkowania i bariery redukcji deficytu i długu publicznego,
Warszawa 2011
S. Franek, Priorytetyzacja zadań państwa a wieloletnie planowanie bu-
dżetowe, [w:] J. Szołno-Koguc, A. Pomorska (red.), Ekonomiczne i prawne
uwarunkowania i bariery redukcji deficytu i długu publicznego, Warszawa
2011
C. Kosikowski, Naprawa finansów publicznych w Polsce, Białystok 2011
C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz,
Warszawa 2010
C. Kosikowski, Wieloletni Plan Finansowy Państwa, [w:] A. Dobaczew-
ska, E. Juchniewicz, T. Sowiński (red.), System finansów publicznych.
Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku, A. Dobaczewska, E. Juch-
niewicz, T. Sowiński (red.), Warszawa 2010
J. Branna, R. Wąsowicz, Semestr europejski. Przewodnik po kluczowych
dokumentach, Informacja OIDE 2012, Nr 1, http://libr.sejm.gov.pl/oide/in-
dex.php?option=com content&view=article&id=14720
Słownik współczesnego języka polskiego, B. Dunaj (red.), Warszawa
1996
XIII
Ustawa o finansach publicznych
z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240)
(zm.: Dz.U. 2010, Nr 28, poz. 146, Nr 96, poz. 620, Nr 123, poz. 835, Nr 152, poz. 1020,
Nr 238, poz. 1578, Nr 257, poz. 1726; 2011, Nr 185, poz. 1092, Nr 201, poz. 1183,
Nr 234, poz. 1386, Nr 240, poz. 1429, Nr 291, poz. 1707; 2012, poz. 1456, poz. 1530,
poz. 1548)
( . . . )
Dział I. Zasady finansów publicznych
( . . . )
Rozdział 4. Jawność i przejrzystość finansów
publicznych
( . . . )
Art. 38a.
1
[Kwoty, ogłoszenie]
Minister Finansów ogłasza, w terminie do dnia 31 maja roku
następnego, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rze-
czypospolitej Polskiej „Monitor Polski”:
1) kwotę ustaloną w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu
publicznego, ogłoszonej zgodnie z art. 38, na walutę polską z zasto-
sowaniem dla zobowiązań wyrażonych w walutach obcych średniej
arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych
przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących w dni robocze
roku budżetowego, za który ogłaszana jest relacja, o której mowa
w art. 38 pkt 1 lit. a,
2) kwotę wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożycz-
kowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym,
3) kwotę obliczoną jako różnica kwoty, o której mowa w pkt 1, oraz
kwoty, o której mowa w pkt 2,
4) relację kwoty, o której mowa w pkt 3, do produktu krajowego
brutto
– według stanu na koniec roku budżetowego.
1
Art. 38a dodany ustawą z dnia 12.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1530), która
wchodzi w życie 1.01.2013 r.
3
Przed Art. 38a
Dział I. Zasady finansów publicznych
Spis treści
Nb
I. Cel nowelizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Zakres regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Metodologia obliczania długu a wahania kursów walut. Śred-
nioroczny kurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. PDP a wolne środki służące prefinansowaniu pożyczkowych
potrzeb budżetu państwa na kolejny rok . . . . . . . . . . . . . .
V. Nowe mierniki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. Cel nowelizacji
1. Komentowany przepis został dodany ustawą z 12.12.2012 r. o zmianie
1
ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o podatku od towarów i usług
(Dz.U. z 2012 r. poz. 1530). Przedmiotem wskazanej nowelizacji jest także
art. 86 FinPublU z 2009 r. oraz art. 146f VATU. Przepis ten wszedł w życie
1.1.2013 r.
2. Zasadniczym celem jaki przyświecał projektodawcom nowelizacji
2
była konieczność ograniczenia wpływu wahań kursów walut obcych oraz
faktu finansowania z wolnych środków potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa z następnego roku budżetowego, na stosowanie ograniczeń zawar-
tych procedurach ostrożnościowych i sanacyjnych określonych w art. 86
FinPublU z 2009 r. (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie
ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o podatku od towarów usług,
Druk sejmowy Nr 927 oraz Nr 959). Wprowadzone zmiany przekładają
się bezpośrednio na stosowanie art. 146f VATU. Dzięki uwzględnieniu
nowych kwot i relacji (mierników) wskazanych w FinPublU z 2009 r.
w art. 38a w związku z art. 86 ust 3 po zmianach, możliwe będzie
uniknięcie automatycznego wzrostu stawek podatku od towarów i usług
wynikającego wprost z art. 146f VATU (zasady te zostały wprowadzone
przez ZmFinPublU z 2009 r. z 16.12.2010 r.).
3. Nowelizacja FinPublU z 2009 r. polegająca na dodaniu nowego
3
art. 38a ma także wymiar formalnoprawny, służy bowiem realizacji zasady
jawności i przejrzystości finansów publicznych. Można wnioskować o tym
z faktu zamieszczenia nowej regulacji właśnie w dziale I rozdziale 4
FinPublU z 2009 r. Ponadto od strony technicznej budowa komentowanego
art. 38a FinPublU z 2009 r. nawiązuje do poprzedzającego go art. 38, co
więcej w komentowanym artykule znajdujemy bezpośrednie odniesienie
do niektórych kwot i relacji ogłaszanych w trybie art. 38. W analogiczny
sposób uregulowano także podmiot zobowiązany do realizacji omawianego
przepisu – MF, termin wykonania obowiązku (31 maja roku następnego)
i jego formę (obwieszczenie publikowane w Dzienniku Urzędowym
Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”).
4
Rozdział 4. Jawność i przejrzystość...
Przed Art. 38a
II. Zakres regulacji
1. Komentowana regulacja nakłada na MF nowy obowiązek ogłoszenia 4
do dnia 31 maja roku następującego po roku budżetowym w drodze
obwieszczenia publikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej
Polskiej „Monitor Polski” dotąd nieogłaszanych kwot:
1) kwoty ustalonej w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu
publicznego ogłoszoną na podstawie art. 38 FinPublU z 2009 r. na
walutę polską w odniesieniu do zobowiązań wyrażonych w walutach
obcych według ich kursu średniorocznego,
2) kwoty wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczko-
wych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym.
2. Wskazanie przez MF powyższych kwot jest następnie punktem 5
wyjścia do obliczenia dwóch wskaźników:
1) kwoty różnicy pomiędzy wyżej wskazaną kwotą w pkt 1, a kwotą
ujętą w pkt 2 (art. 38a pkt 3 FinPublU z 2009 r.) oraz
2) relacji kwoty owej różnicy do PKB.
III. Metodologia obliczania długu a wahania kursów walut.
Średnioroczny kurs
1. Państwowy dług publiczny (PDP) oblicza się jako wartość nominalną 6
zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowa-
niu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora (art. 73
FinPublU z 2009 r. – patrz komentarz do art. 73). Szczegółowy sposób
ustalenia wartości zobowiązań zaliczonych do państwowego długu publicz-
nego wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2010 r.
w sprawie szczegółowego sposobu ustalania wartości zobowiązań zalicza-
nych do państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości
zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji (Dz.U. Nr 57, poz. 366). Zgodnie
z § 6 wspomnianego rozporządzenia wartość nominalna zobowiązań,
zaliczanych do państwowego długu publicznego wyrażonych w walutach
obcych podlega przeliczeniu na walutę polską według średniego kursu
walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, obowiązującego
w ostatnim dniu roboczym danego okresu sprawozdawczego.
2. W Polce udział zadłużenia zagranicznego w państwowym długu pu- 7
blicznym wynosi ok. 30% (udział długu zagranicznego na koniec III kwar-
tału roku 2012 wyniosło 30,9% zob. Ministerstwo Finansów, Zadłużenie
Sektora Finansów Publicznych za III kw./2012, Biuletyn Kwartalny,
http://www.finanse.mf.gov.pl/documents/766655/1170490/zsfp 2012 09
.pdf data dostępu 17.12.2012 r.). Z uwagi na powyższe, realnym proble-
mem staje się możliwość osłabienia złotego w stosunku do walut w jakich
owy dług został zaciągnięty. Zatem zmiany kursów walut w ostatnim
5
Przed Art. 38a
Dział I. Zasady finansów publicznych
dniu roboczym roku mogą w sposób bezpośredni wpłynąć na poziom
państwowego długu publicznego, a tym samym na jego relację do PKB,
skutkując przekroczeniem progów ostrożnościowych określonych w art. 86
FinPublU z 2009 r. Projektodawcy zmian upatrują przyczynę zmiany
kursów walut w ostatnim dniu roku tak w uwarunkowaniach zewnętrznych
(niezależnych od polskiej gospodarki) jak i działaniach spekulacyjnych
(zob. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz ustawy o podatku od towarów usług, Druk sejmowy
Nr 927).
3. Ustalenie kwoty wynikającej z przeliczenia kwoty państwowego
8
długu publicznego ogłoszonej zgodnie z art. 38 FinPublU z 2009 r.
na walutę polską w odniesieniu do zobowiązań wyrażonych w walutach
obcych w brzmieniu nowododanego art. 38a FinPublU z 2009 r. polega na
obliczeniu średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych
ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących w dni robocze
roku budżetowego.
4. Na wstępie warto zasygnalizować, że redakcja art. 38a ust 1 pkt 1
9
nie jest do końca klarowana. Chodzi o sformułowanie „kwotę ustaloną
w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu publicznego, ogłoszonej
zgodnie z art. 38, na walutę polską z zastosowaniem dla zobowiązań
wyrażonych w walutach obcych średniej arytmetycznej średnich kursów
każdej z walut obcych”. Czy oznacza ono kwotę „całego” PDP czy tylko
PDP wyrażonego w walutach obcych. Kontekst komentowanego przepisu
nakazuje przyjąć, że owa kwota dotyczy całego PDP, ale w zakresie
zobowiązań wyrażonych w walutach obcych obliczana jest nie według
standardowej metodologii (wartości nominalnej na dzień 31 grudnia
roku budżetowego), a według średniorocznego kursu wyliczonego dla
każdej waluty. Za taką argumentacją przemawia także fakt że kwota
i relacja do PKB państwowego długu publicznego ogłaszana na podstawie
art. 38 FinPublU z 2009 r. przez MF w obwieszczeniu opublikowanym
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” do
dnia 31 maja roku następującego po roku budżetowym jest ujmowana
w walucie polskiej. Minister Finansów nie ma obowiązku ogłaszania kwoty
państwowego długu publicznego odrębnie dla zobowiązań opiewających
na walutę obcą. W tym zakresie brzmienie komentowanego artykułu nie
wprowadza zmian.
5. Bieżące średnie kursy walut obcych w złotych są obliczane i ogła-
10
szane zgodnie z zasadami określonymi w uchwale Nr 51/2002 Zarządu
Narodowego Banku Polskiego z 23.9.2002 r. w sprawie sposobu wyliczania
i ogłaszania bieżących kursów walut obcych (Dz.Urz. NBP Nr 14, poz. 39
ze zm.) wydanej na podstawie art. 24 ust. 3 i art. 17 ust. 4 pkt 2 NBPU.
6
Rozdział 4. Jawność i przejrzystość...
Przed Art. 38a
6. Przyjęta metodologia obliczania kwoty wskazanej w art. 38a pkt 1 11
FinPublU z 2009 r. zakłada, iż średnie kursy walut obcych obowiązu-
jących w dni robocze roku budżetowego będą podstawą do wyliczenia
średniej arytmetycznej. Wartość tą wydaje się należy rozumieć w sposób
powszechnie przyjmowany jako: sumę wartości wszystkich jednostek po-
dzieloną przez liczbę tych jednostek. Zatem, aby obliczyć kwotę wskazaną
w art. 38a pkt 1 FinPublU z 2009 r. należy ustalić i zsumować wszystkie
średnie kursy ogłaszane przez NBP za dni robocze w roku budżetowym,
a następnie podzielić tą sumę przez ilość przyjętych kursów średnich (czyli
de facto dni roboczych). Działanie takie powinno być przeprowadzone dla
każdej waluty odrębnie. W efekcie uzyskana średnia arytmetyczna śred-
niego kursu waluty (kurs średnioroczny) służy do obliczenia kwoty pań-
stwowego długu publicznego dla zobowiązań wyrażonych w poszczegól-
nych walutach obcych. Zauważyć należy jednocześnie, że w komentowa-
nym artykule przyjęto roczną perspektywę ustalania średniej arytmetycznej
dla średnich kursów poszczególnych walut. W procesie legislacyjnym
proponowano, przyjęcie krótszego np. kwartalnego okresu odniesienia. Nie
spotkało się to z aprobatą z uwagi na możliwość wystąpienia dużych wahań
kursów w tak krótkich okresach, natomiast ustalenie kursu średniorocznego
pozwala uniknięcie skutków tzw. grania na kurs (Stenogram z posiedzenia
Komisji Finansów Publicznych w dniu 7 grudnia 2012 r., Biuletyn
Nr 1294/VII, http://orka.sejm.gov.pl/Zapisy7.nsf/wgskrnr/FPB-131, data
dostępu 15.12.2012 r.).
7. Nie negując rzeczywistych potrzeb ograniczenia wpływu wahań 12
kursów na poziom państwowego długu publicznego, należy zauważyć,
że ustawodawca posługuje się w zakresie obliczania powyższej kwoty
pojęciami niezdefiniowanymi w prawie np. średnią arytmetyczną. Nadto
użyte pojęcie dni roboczych może budzić wątpliwości. Ani FinPublU
z 2009 r., ani NBPU nie definiuje pojęcia dzień roboczy. Ze wspomnianej
SWiOBKWUchw nie wynika co należy rozumieć jako dzień roboczy,
co więcej kursy niektórych walut nie są ustalane codziennie tylko np.
raz w tygodniu (zob. § 4 SWiOBKWUchw). O rozumieniu pojęcia
dzień roboczy można wnioskować na podstawie odrębnych przepisów
ustawowych (judykatura podnosiła problem trudności w ustaleniu pojęcia
dzień roboczy zob. wyr. WSA w Białymstoku z 6.4.2011 r., I SA/Bk
56/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Korzystać z nich można jednak pomocniczo,
gdyż określenie terminu dzień roboczy jako dzień, który nie jest dniem
ustawowo wolnym od pracy i nie przypada w sobotę, nie ma charakteru
definicji legalnej, a jest jedynie wyjaśnieniem go dla potrzeb tych odręb-
nych ustaw w tzw. słowniczkach ustawowych (zob. art. 2 pkt 14 ustawy
z 14.12.1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, t.j. Dz.U. z 2009 r.
Nr 84, poz. 711 ze zm.; art. 2 pkt 40 ustawy z 27.5.2004 r. o funduszach
inwestycyjnych, Dz.U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.). Z kolei termin dzień
7
Przed Art. 38a
Dział I. Zasady finansów publicznych
ustawowo wolny od pracy należy ustalić w oparciu o przepisy ustawy
z 18.1.1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.). Jak
wynika z orzecznictwa sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy
(zob. post. SN z 3.2.2012 r., I CZ 163/11, Legalis). Sięgając natomiast
do aktów wykonawczych należy przywołać § 2 pkt 5 rozporządzenia
Ministra Finansów z 15.4.2011 r. w sprawie wolnych środków niektórych
jednostek sektora finansów publicznych przyjmowanych przez Ministra
Finansów w depozyt lub zarządzanie (Dz.U. Nr 81, poz. 443), w którym
wyjaśniono termin dzień roboczy jako dzień od poniedziałku do piątku,
który jest dniem pracy w urzędzie obsługującym Ministra Finansów, BGK,
Krajowym Depozycie Papierów Wartościowych S.A. oraz Narodowym
Banku Polskim. Zasadne wydaje się pytanie, które z powyższych ujęć
terminu „dni robocze” należy przyjąć? Niedoprecyzowanie powyższego
pojęcia należy uznać z niedociągnięcie legislacyjne.
IV. PDP a wolne środki służące prefinansowaniu pożyczkowych
potrzeb budżetu państwa na kolejny rok
1. Kolejną kwotą, która podlega ustaleniu a następnie ogłoszeniu
13
jestkwota wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczko-
wych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym. Najpierw należy
wyjść od pojęcia pożyczkowych potrzeb budżetu państwa zdefiniowanych
w art. 76 FinPublU z 2009 r. Zgodnie z tym przepisem, przez potrzeby
pożyczkowe budżetu państwa rozumie się zapotrzebowanie na środki
finansowe niezbędne do sfinansowania: 1) deficytu: a) budżetu państwa,
b) budżetu środków europejskich; oraz 2) rozchodów budżetu państwa.
Jednocześnie w myśl art. 77 FinPublU z 2009 r. MF w celu sfinansowania
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz w związku z zarządzaniem
długiem Skarbu Państwa jest upoważniony do:
1) zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu Skarbu Państwa,
w szczególności w drodze emisji papierów wartościowych oraz
zaciągania pożyczek i kredytów na rynku krajowym i zagranicznym;
2) spłaty zaciągniętych zobowiązań, o których mowa w pkt 1;
3) przeprowadzania innych operacji finansowych związanych z zarządza-
niem długiem, w tym operacji związanych z finansowymi instrumen-
tami pochodnymi;
4) zarządzania nadwyżką budżetu środków europejskich.
2. Pojęcie wolnych środków budżetu państwa, w kontekście komen-
14
towanego artykułu pojawia się dopiero jako jedna z form realizacji
zadań wynikających z zarządzania długiem Skarbu Państwa. Minister
Finansów jest upoważniony do między innymi zarządzania wolnymi środ-
kami budżetu państwa, a także zarządzania pasywami finansowymi oraz
aktywami finansowymi Skarbu Państwa, w tym środkami publicznymi
8
Rozdział 4. Jawność i przejrzystość...
Przed Art. 38a
wyodrębnionymi w związku z zarządzaniem długiem Skarbu Państwa.
Przy czym to zarządzanie wolnymi środkami obejmuje w szczególności
ich lokowanie na rynku finansowym. (art. 78 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 FinPublU
z 2009 r.). Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wyjaśnia
precyzyjnie co rozumie przez pojęcie wolnych środków. W doktrynie
przyjmuje się, że pojęcie to można wobec braku definicji legalnej rozumieć
w znaczeniu potocznym – szeroko – jako środki budżetowe, które na
danym etapie wykonania budżetu nie zostały przeznaczone na realizację
określonych celów (tak: P. Pomorski, [w:] P. Smoleń (red.), Ustawa
o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 501).
3. Zauważyć należy przy tym, że FinPublU z 2009 r. używa pojęcia 15
wolne środki, ale wydaje się że nieco innym kontekście aniżeli ujętym
w art. 38a FinPublU z 2009 r. – wskazując podmiotowo na znajdujące
w dyspozycji jednostek sektora finansów publicznych środki, które nie są
wydatkowane w określonym dniu na wykonanie zadań oraz funkcjono-
wanie danej jednostki. Dalsze sprecyzowanie tego pojęcia następuje co
do wolnych środków agencji płatniczych. Obejmuje ono swym zakresem
środki europejskie w części dotyczącej WPR, przekazywane agencjom
przez BGK w oparciu o umowę zawartą z MF a także środki przeznaczone
na współfinansowanie realizacji i zadań finansowanych z udziałem tych
środków.
4. Wydaje się więc, że użytego w komentowanym artykule zwrotu 16
„wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa w kolejnym roku budżetowym” nie można postawić znaku równo-
ści z wolnymi środkami zdefiniowanymi w art. 48 ust. 3. Jednakże należy
widzieć ich współzależność. Wyraża się ona z jednej strony w obowiązku
lokowania przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z art. 48
FinPublU z 2009 r. wolnych środków m.in. w formie depozytu u MF (zob.
art. 48 ust. 1 i 2 w związku z art. 78b FinPublU z 2009 r.). Z drugiej
zaś strony MF został upoważniony do przyjmowania wolnych środków
w depozyt w imieniu Skarbu Państwa, w celu sfinansowania potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa oraz w związku z zarządzaniem długiem
Skarbu Państwa. Zatem w kontekście komentowanego art. 38a FinPublU
z 2009 r. można mówić jedynie o takich wolnych środkach, które zostały
przyjęte przez MF w depozyt w celu sfinansowania pożyczkowych potrzeb
budżetu państwa, a nie o wszystkich wolnych środkach.
5. Uzasadniając konieczność wprowadzenia komentowanych zmian 17
projektodawcy w procesie legislacyjnym wskazywali, na praktykę sto-
sowaną w ramach zarządzania długiem Skarbu Państwa polegającą na
zaciąganiu zobowiązań na finansowanie potrzeb pożyczkowych następnego
roku w celu zmniejszenia ryzyka refinansowania długu. Te działania
mają charakter standardowy i podejmowane są w IV kwartale danego
9
Przed Art. 38a
Dział I. Zasady finansów publicznych
roku budżetowego. Mimo tego, że „wyprzedzające” zadłużanie de facto
wpływa pozytywnie na stabilność finansów publicznych to powoduje
jednak zwiększenie długu brutto z danego roku i ryzyko przekroczenia
progów ostrożnościowych. W uzasadnieniu wskazano, że: „zwiększenie
zobowiązań finansowych z powyższego tytułu powoduje jednocześnie
zwiększenie aktywów w postaci lokat (wg terminologii z ESA 95 – depo-
zytów). Dlatego też takie działania powinny być brane pod uwagę przy uru-
chamianiu mechanizmów ostrożnościowych i sanacyjnych. Projektowane
ustawą zmiany służą wyeliminowaniu omówionych powyżej negatywnych
aspektów działania procedur ostrożnościowych” (Uzasadnienie do projektu
ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o podatku
od towarów usług, Druk sejmowy Nr 927, s. 2).
V. Nowe mierniki
1. Zgodnie z art. 38a pkt 3 MF ma obowiązek ogłoszenia kwoty
18
obliczonej jako różnica kwoty, o której mowa w pkt 1, oraz kwoty, o której
mowa w pkt 2. Oznacza to, że określona wartość nominalna PDP ustalona
na podstawie art. 73 FinPublU z 2009 r. oraz rozporządzenia MF, jest
weryfikowana o dwie kwoty. Najpierw na etapie ustalania kwoty długu
przyjmuje się średnioroczny, a nie z końca roku kurs walutowy, a następnie
tak ustaloną kwotę PDP pomniejsza się o kwotę wolnych środków
związanych z prefinansowaniem pożyczkowych potrzeb budżetu państwa
w roku następnym. Efektem tego zabiegu jest wykazanie pomniejszonej
de fato o te wielkości kwoty państwowego długu publicznego. Można więc
nazwać to dodatkową weryfikacją PDP.
2. Podstawowym skutkiem omawianej regulacji jest utworzenie nowego
19
miernika. Jest on wskazany w art. 38a pkt 4 FinPublU z 2009 r. Na treść
tego miernika składa się zweryfikowana kwota PDP w relacji do PKB.
Ta relacja zaś stanowić ma punkt odniesienia do uruchomienia ograniczeń
w przypadku gdy zostaną przekroczone progi ostrożnościowe.
3. Komentowane zmiany należy uznać za słuszne, a wręcz pożądane.
20
Pozwalają one na ustalenie wielkości zadłużenia w oparciu o zobiektywizo-
wane przesłanki (kurs średnioroczny) a także pominięcia zobowiązań które
de facto dotyczą kolejnego roku. Można dostrzec w nich także czynnik
sprzyjający ochronie polskich finansów publicznych przed działaniami
spekulacyjnymi oraz nieprzewidzianymi zmianami na rynkach finanso-
wych szczególnie w ostatnim kwartale roku.
4. Pozytywna ocena komentowanej regulacji nie wyklucza podniesienia
21
pewnych wątpliwości. Na tle powyższych rozważań rodzi się pytanie, czy
wprowadzenie nowych mierników nie skutkuje zmianą metodologii obli-
czania długu? Jako punkt wyjścia należy podnieść wątpliwości dotyczące
miejsca omawianych regulacji w FinPublU z 2009 r. Jak wyżej wskazy-
10
Rozdział 4. Jawność i przejrzystość...
Przed Art. 38a
wano rozdział 4 działu I zatytułowany „Jawność i przejrzystość finansów
publicznych” obejmuje swym zakresem regulacje, które z punktu widzenia
głównie formalnego, mają gwarantować i stanowić formę realizacji tytuło-
wych zasad. W tych przepisach nie zawarto norm o charakterze material-
noprawnym wskazującym na przykład na metodologię obliczania poda-
wanych do publicznej wiadomości kwot i relacji. Stąd pewne wątpliwości
wzbudza fakt zawarcia w komentowanym przepisie (art. 38a FinPublU
z 2009 r.) regulacji o charakterze materialnoprawnym będących podstawą
do wyliczenia omówionych powyżej kwot. Należy przy tym zauważyć,
że w zamierzeniu projektodawcy zmian (RM) w projekcie przesłanym do
Sejmu, sposób obliczania wskazanych w komentowanym art. 38a FinPublU
z 2009 r. kwot uregulowany był w art. 86 ust. 3. Na etapie prac w komisji
sejmowej przeniesiono jednak to zagadnienie do komentowanego art. 38a,
motywując ten zabieg koniecznością zwiększenia przejrzystości regulacji.
Nie można w pełni zaakceptować tego przeniesienia. Wydaje się bowiem,
że rozdział 4 działu I FinPublU z 2009 r. ma charakter raczej techniczny.
Można w tym zakresie odwołać się do poprzedzającego komentowany
artykuł przepisu art. 38 FinPublU z 2009 r. Wskazane zostały w nim
informacyjne obowiązki MF, bez wskazywania metodologii obliczania tych
kwot. Ogłaszane na podstawie art. 38 kwoty wynikają albo z odrębnych
przepisów (kwota PKB jest ogłaszana przez Prezesa GUS – art. 5 PKBU),
albo z odrębnych regulacji FinPublU z 2009 r. (metodologia obliczania
PDP wynika z art. 73 FinPublU z 2009 r.). Wydaje się więc, że mery-
torycznie bardziej uzasadnione byłoby uregulowanie sposobu obliczania
kwot wskazanych w art. 38a FinPublU z 2009 r. na przykład w dziale II
„Państwowy dług publiczny” w rozdziale 1 „Przepisy ogólne”.
5. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, na zakres realizacji określonego 22
w art. 38a FinPublU z 2009 r. obowiązku. Z komentowanego artykułu
wynika, że na MF ciąży obowiązek ogłoszenia wskazanych kwot. Nie
wskazano wprost podmiotu kompetentnego do ich ustalenia. Z uzasadnie-
nia projektu ustawy zmieniającej wynika, że „realizacja przepisów będzie
dotyczyła przede wszystkim Ministra Finansów w zakresie obowiązku
m.in. przeliczania państwowego długu publicznego według nowego mier-
nika” (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach pu-
blicznych oraz ustawy o podatku od towarów usług, Druk sejmowy Nr 927,
s. 4), choć ta kompetencja nie wynika wyraźnie z przepisów. Wydaje się
więc, że uregulowanie techniki (sposobu) obliczania PDP według nowych
mierników w dziale II rozdziale 1 FinPublU z 2009 r., pozwoliłoby na
czytelne określenie kompetencji MF, który w rozporządzeniu wydawanym
na podstawie art. 73 ust. 5 FinPublU z 2009 r. ustala szczegółowy sposób
obliczania państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa,
będąc jednocześnie zgodnie z art. 74 FinPublU z 2009 r. odpowiedzialnym
za kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania
11
Przed Art. 38a
Dział I. Zasady finansów publicznych
konstytucyjnych granic zadłużenia. Jeśli przyjąć, że rozłączne uregulowa-
nie metodologii obliczania państwowego długu publicznego od nowych
zasad ustalania jego wielkości według nowych mierników, jest świadome
i zamierzone, to wydaje się, że ustawodawca celowo oddziela kwestie
standardowej metodologii obliczania długu od jej weryfikacji przepro-
wadzanej według nowych mierników. Jednocześnie należy podkreślić, że
sam obowiązek podawania wskazanych kwot do publicznej wiadomości
w formie obwieszczenia Ministra Finansów publikowanego w Dzienniku
Urzędowym „Monitor Polski” nie budzi zastrzeżeń.
6. W procesie legislacyjnym wskazano wyraźnie, że intencją projek-
23
todawcy nie jest zmiana metodologii liczenia długu ani zmiana zasad
publikowania zadłużenia. Istotą omawianych zmian jest natomiast dodat-
kowa weryfikacja tych wielkości wówczas, gdy w wyniku przekroczenia
określonego progu zadłużenia w relacji do PKB istniała konieczność
uruchomienia procedur ostrożnościowych. Można zatem stwierdzić, że na
wypadek gdyby procedury te miały być uruchamiane to jest nowy miernik,
który pozwoli na weryfikację poziomu PDK względem PKB i dzięki
weryfikacji o ten miernik w efekcie nie będzie konieczności uruchamiania
owych procedur a tym samym automatycznego podwyższania stawek VAT.
Zgodnie z art. 3 ZmFinPublU z 2009 r. z 12.12.2012 r. komentowane
przepisy stosuje się po raz pierwszy do relacji kwoty państwowego długu
publicznego do produktu krajowego brutto ogłoszonej za rok 2012.
( . . . )
12
Dział II. Państwowy dług publiczny
( . . . )
Rozdział 3. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne
Art. 86.
2
[Progi ostrożnościowe]
1. W przypadku, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu
publicznego do produktu krajowego brutto, o której mowa w art. 38
pkt 1 lit. a, ogłoszonej zgodnie z art. 38:
1) jest większa od 50%, a nie większa od 55%, to na kolejny rok
Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym
relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa
nie może być wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do
dochodów budżetu państwa z roku bieżącego wynikająca z ustawy
budżetowej;
2) jest większa od 55%, a mniejsza od 60%, to:
a) na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy bu-
dżetowej, w którym:
– nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje
się poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu pań-
stwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do
produktu krajowego brutto przewidywana na koniec roku
budżetowego, którego dotyczy projekt ustawy, będzie niższa
od relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. b, ogłoszonej
zgodnie z art. 38,
– nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników pań-
stwowej sfery budżetowej, w tym pracowników jednostek,
o których mowa w art. 139 ust. 2,
2
Art. 86 oznaczenie ust. 1 i ust. 2 dodane ustawą z dnia 16.12.2010 r. (Dz.U.
Nr 257, poz. 1726), która wchodzi w życie 1.01.2011 r., następnie ust. 1 zmieniony
tą ustawą.
13
Przed Art. 86
Dział II. Państwowy dług publiczny
– waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu
odpowiadającego wzrostowi cen towarów i usług konsump-
cyjnych, ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny za
poprzedni rok budżetowy,
– wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów
z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i pożyczek
udzielonych w latach poprzednich,
– nie przewiduje się wzrostu wydatków w jednostkach, o któ-
rych mowa w art. 139 ust. 2, na poziomie wyższym niż
w administracji rządowej,
b) Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu pań-
stwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagra-
nicznych oraz przeglądu programów wieloletnich,
c) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny ma-
jący na celu obniżenie relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1
lit. a,
d) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone
w uchwale budżetowej na kolejny rok mogą być wyższe niż
dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat
ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją
zadań ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3,
e) Rada Ministrów dokonuje przeglądu obowiązujących przepi-
sów w celu przedstawienia propozycji rozwiązań prawnych
mających wpływ na poziom dochodów budżetu państwa, w tym
dotyczących stosowania stawek podatku od towarów i usług,
f) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
otrzymuje dotację celową z budżetu państwa na realizację
zadania, o którym mowa w art. 26a ustawy z dnia 27 sierpnia
1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu
osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407,
Nr 217, poz. 1427 i Nr 226, poz. 1475), w wysokości do 30%
środków zaplanowanych na realizację tego zadania na dany
rok,
g) organy administracji rządowej mogą zaciągać nowe zobowią-
zania na przygotowanie inwestycji, jeżeli mają zapewnione
finansowanie z udziałem środków publicznych, o których mowa
w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, na maksymalnym dopuszczalnym
poziomie, określonym w przepisach lub procedurach dotyczą-
cych danego rodzaju inwestycji, nie mniejszym niż 50% całości
kosztów, z tym że ograniczenia te nie dotyczą:
– odbudowy lub przebudowy dróg krajowych w celu usunięcia
zagrożenia naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym,
14
Rozdział 3. Procedury ostrożnościowe...
Przed Art. 86
– inwestycji, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia
24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123,
poz. 835 i Nr 148, poz. 993),
– przygotowania, wdrożenia, budowy lub eksploatacji sys-
temów elektronicznego poboru opłat, o których mowa
w art. 13i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.),
– zobowiązania z tytułu odszkodowań za nieruchomości prze-
jęte w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199,
poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620);
3) jest równa lub większa od 60%, to:
a) stosuje się odpowiednio postanowienia pkt 2 lit. a, b oraz e–g,
b) Rada Ministrów, najpóźniej w terminie miesiąca od dnia ogło-
szenia relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a, przedstawia
Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie tej
relacji do poziomu poniżej 60%,
c) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone
w uchwale budżetowej na kolejny rok nie mogą być wyższe niż
dochody tego budżetu,
d) poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia relacji, o któ-
rej mowa w art. 38 pkt 1 lit. a, jednostki sektora finansów
publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji.
2. W przypadku określonym w ust. 1 pkt 2 i 3 Rada Ministrów,
w drodze uchwały, może wyrazić zgodę na realizację inwestycji prze-
widzianych do finansowania ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1
pkt 2 i 3, które nie spełniają wymagań określonych w ust. 1 pkt 2 lit. g.
3.
3
W przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1 i 2, procedur, o któ-
rych mowa w tych przepisach, nie stosuje się, jeżeli relacja, o której
mowa w art. 38a pkt 4, nie przekracza odpowiednio 50% lub 55%.
1. Procedury ostrożnościowo-sanacyjne, o których mowa jest w art. 86 1
FinPublU z 2009 r., są rodzajem środka prewencyjnego wdrażanego po
to, by zapobiec negatywnym skutkom zbyt wysokiego poziomu długu
publicznego. Mimo że podstawowy przepis będący swoistą granicą bezpie-
3
Art. 86 ust. 3 dodany ustawą z dnia 12.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1530),
która wchodzi w życie 1.01.2013 r., stosuje się po raz pierwszy do relacji kwoty
państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto ogłoszonej za rok
2012.
15
Przed Art. 86
Dział II. Państwowy dług publiczny
czeństwa określa ten próg na poziomie 3/5 wartości PKB, nie ulega wąt-
pliwości, że w systemie finansów publicznych powinny znaleźć się normy
w jakiś sposób niedopuszczające do osiągnięcia tego współczynnika. Stąd
też w obecnym stanie prawnym znajdują się trzy „bariery niebezpieczeń-
stwa”: 50%, 55% i 60%. Warto w tym miejscu wspomnieć, że projekt
FinPublU z 2009 r. zmniejszał jeszcze pierwszy szczebel „alarmowy” do
granicy 47%, co nie znalazło jednak uznania w oczach ustawodawcy (zob.
Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych z 20.10.2008 r.,
Druk sejmowy Nr 1181, Sejm VI kadencji). O ile jednak ultymatywnym
celem istnienia przepisów o ograniczaniu zadłużenia jest zapobieżenie ne-
gatywnym skutkom dla gospodarki budżetowej (mogącej w ostateczności
przybrać wymiar repudiacji, czyli odmowy spłacania zadłużenia względem
wierzycieli, ze względu na trwałą niewypłacalność Skarbu Państwa), o tyle
bliższym praktyce uzasadnieniem racji tych przepisów jest konieczność
sprawowania przez MF, RM i Sejm swoistej kontroli nad określonymi
w hipotezie art. 86 FinPublU z 2009 r. podmiotami w przedmiocie
realizacji wynikających z dyspozycji tych norm obowiązków.
2. Prewencyjny charakter norm ostrożnościowo-sanacyjnych objawia
2
się przede wszystkim w fakcie, iż określone w treści art. 86 FinPublU
z 2009 r. środki naprawcze mogą być wdrożone dopiero po ziszczeniu
się negatywnych przesłanek, jakimi są niekorzystne wyniki współczynnika
państwowego długu publicznego w relacji do PKB. W tym miejscu trzeba
przywołać znaczenie normy art. 38 FinPublU z 2009 r., obligującej MF do
upublicznienia – w drodze obwieszczenia zamieszczonego w „Monitorze
Polskim” – właśnie tej relacji. Współczynnik ten wylicza się według stanu
na koniec roku budżetowego, zaś ogłoszenie danych przez MF powinno
nastąpić w terminie do 31 maja roku następnego. Jeśli ujawniony w ob-
wieszczeniu poziom długu publicznego w stosunku do PKB przekracza
którykolwiek z trzech wskaźników niebezpieczeństwa, wówczas muszą
nastąpić określone w art. 86 FinPublU z 2009 r. konsekwencje. Ogólnie
można wskazać, iż:
1) mają one postać środków ingerujących w konstruowanie budżetu
państwa na rok przyszły (zgodnie z art. 222 Konstytucji RP rządowy
projekt ustawy budżetowej musi być przedstawiony Sejmowi najpóź-
niej na 3 miesiące przed zakończeniem roku budżetowego; w chwili
podania przez MF danych o wielkości zadłużenia publicznego budżet
znajduje się w trakcie prac ministerialnych, co realnym czyni możli-
wość dokonania zmian, o których mowa w art. 86 FinPublU z 2009 r.);
2) dotyczą przede wszystkim budżetu państwa, lecz we wskazanych
przypadkach wpływają również na ukształtowanie przyszłorocznego
budżetu każdej jednostki samorządu terytorialnego (art. 86 ust. 1 pkt 2
lit. d, art. 86 ust. 1 pkt 3 lit. c FinPublU z 2009 r.);
16
Rozdział 3. Procedury ostrożnościowe...
Przed Art. 86
3) ograniczają nie tylko wydatki planowane na przyszły rok w ustawie
budżetowej, lecz również wydatki zawarte w obowiązujących usta-
wach zwykłych (art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. f FinPublU z 2009 r.);
4) wprowadzają dodatkowe normy służące zracjonalizowaniu przyszłych,
hipotetycznych wydatków budżetowych, które mogą być konsekwencją
zawierania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych
(art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. g FinPublU z 2009 r.);
5) ukształtowane są na zasadzie gradacji, w tym sensie, iż przekraczanie
kolejnych „stanów alarmowych” skutkuje coraz większymi ograni-
czeniami planistycznymi, a pośrednio również dotkliwszymi konse-
kwencjami dla beneficjentów niektórych środków publicznych (jak
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymu-
jący dotację budżetową w celu wypłacania pracodawcy miesięcznego
dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego).
3. Warto również wskazać, że normy sanacyjno-ostrożnościowe nie 3
dotyczą jedynie strony wydatkowej budżetu. Jednym ze środków naprawy
finansów publicznych, podejmowanych w kierunku ograniczania deficytu,
a tym samym – przyrostu długu publicznego – jest bowiem poszukiwanie
nowych źródeł dochodów publicznych. W takie założenie wpisują się
przepisy art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. e FinPublU z 2009 r., które w momencie
przekroczenia relacji długu publicznego do PKB ponad 55% (a także
ponad 60%) zobowiązują RM do dokonania przeglądu obowiązujących
przepisów w celu przedstawienia propozycji rozwiązań prawnych mających
wpływ na poziom dochodów budżetu państwa, w tym dotyczących stoso-
wania stawek podatku od towarów i usług. Jak się wydaje, ustawodawca
– nie narzucając w FinPublU z 2009 r. bezpośrednich dyrektyw co
do konstrukcji systemu podatkowego – w podnoszeniu stawek podatków
państwowych upatruje podstawowego sposobu zwiększenia poziomu do-
chodów publicznych. Zauważyć też trzeba, że pomimo niestosowania do
2011 r. środków sanacyjnych ze względu na nieprzekraczający pułapu
zagrożenia poziom długu publicznego (2007 r. – 44,8%; 2008 r. – 47,1%;
2009 r. – 50,9%; 2010 r. – 52,8% – zob. Ministerstwo Finansów, Strategia
zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011–2014,
Warszawa 2010, s. 22 i 6), w znowelizowanej VATU pojawiły się już
przepisy o automatycznym wzroście stawek tego najważniejszego fiskalnie
podatku w momencie osiągnięcia krytycznych wskaźników zadłużenio-
wych (art. 146f VATU). Zmiany te obrazuje poniższe zestawienie:
17
Przed Art. 86
Dział II. Państwowy dług publiczny
Stawki podatku od towarów i usług w kontekście obowiązywania
procedur ostrożnościowo-sanacyjnych (art. 86 FinPublU z 2009 r.)
Stawki
podatku od
towarów
i usług
Stawki
obowiązujące
do
31.12.2010 r.
Stawki
obowiązujące
od 1.1.2011 r.
Stawki obowiązujące,
gdy relacja
państwowego długu
publicznego do PKB
przekroczy 55%
według stanu na 31.12.2011 r.
W okresie od
1.7.2012 r. do
30.6.2013 r.
oraz od
1.1.2015 r. do
31.12.2015 r.
W okresie od
1.7.2013 r.
do
31.12.2014 r.
Podstawowa
22%
23%
24%
25%
Obniżone
7%
8%
9%
10%
3%
5%
6%
7%
4. Normy zawarte w art. 86 FinPublU z 2009 r. przeszły największą
4
ewolucję, co spowodowane jest wciąż narastającym kryzysem finansowo-
-gospodarczym i piętnem, jakie odbija on na polskich finansach publicz-
nych. Istotne wzbogacenie treści komentowanego artykułu było efektem
nowelizacji wprowadzonych ZmFinPublU z 2009 r. z 16.12.2010 r. Zmiany
te dotyczyły uzupełnienia treści art. 86 o konieczność dokonania przez RM
przeglądu aktualnych rozwiązań prawnofinansowych (zwłaszcza podatko-
wych) pod kątem odnalezienia nowych lub zwiększenia istniejących źródeł
dochodów publicznych, a także wprowadzenia ograniczenia oszczędno-
ściowego przy zaciąganiu nowych zobowiązań publicznych przez organy
administracji rządowej. Nowe przepisy ściśle korespondują z wprowadzoną
od 1.1.2011 r. tzw. regułą wydatkową, ograniczającą tak dokonywanie
wypłat z budżetu państwa, jak i przyjmowanie przez rząd projektów
ustaw mogących nadwyrężać kondycję finansów publicznych w czasie
obowiązywania procedury nadmiernego deficytu i realizacji zaleceń z nią
związanych (zob. komentarz do art. 112a–112d).
5. Począwszy od dnia 1.1.2013 r. norma art. 86 FinPublU z 2009 r.
5
została wzbogacona o przepisy ust. 3, które w dość istotny sposób
zmieniają sposób przeliczania zobowiązań dłużnych wyrażonych w walucie
obcej. W obecnym stanie prawnym kwoty tych zobowiązań podlegają
konwersji na walutę polską według średniego kursu walut obcych obo-
wiązującego w ostatnim dniu roboczym okresu sprawozdawczego – czyli
roku budżetowego; kurs ten jest ogłaszany przez Narodowy Bank Polski
(zob. § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z 30.3.2010 r. w sprawie
18
Rozdział 3. Procedury ostrożnościowe...
Przed Art. 86
szczegółowego sposobu ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do pań-
stwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości zobowiązań
z tytułu poręczeń i gwarancji, Dz.U. Nr 57, poz. 366). Nowa metodologia
konwersji polegać będzie na przeliczaniu wartości zobowiązań wyrażonych
w walucie obcej według średniej arytmetycznej ze średnich kursów każdej
z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących
w dni robocze roku budżetowego. Ta skomplikowana metoda ma – zdaniem
ustawodawcy – zapobiec „sztucznemu” przyrostowi zadłużenia, na jaki
system finansowy jest narażony, gdy miernikiem przewalutowania jest kurs
waluty obcej obowiązujący w jednym konkretnym dniu. W nowym stanie
prawnym konwersja ta ma być „uśredniona” według stopnia kształtowania
się kursów walut przez cały rok budżetowy. Nie kwestionując argumentów
projektodawców tej zmiany o ryzyku działań spekulacyjnych, jakie mogą
towarzyszyć obecnemu systemowi przewalutowania (zob. Uzasadnienie
do projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych i ustawy
o podatku od towarów i usług, Druk sejmowy Nr 927) trudno jednak
nie zauważyć, że motywem nowelizacji przepisów jest również swoisty
„eskapizm fiskalny”, polegający na próbach odroczenia momentu roz-
poczęcia stosowania procedur ostrożnościowych, pociągających ze sobą
skutki nie tylko finansowe, lecz również społeczne i polityczne. Mimo,
że dokonana nowelizacja nie jest sprzeczna z prawem wspólnotowym
(gdyż prawo finansów publicznych podlega znikomej harmonizacji i do-
stosowaniu), trudno powstrzymać się od stwierdzenia, że „nowością”
w tym przypadku nie jest tylko inna procedura matematycznego obliczania
długu, ale też obawa, że taki sposób działania ustawodawcy może być
zapowiedzią „falandyzacji” prawa finansowego – próby dostosowania jego
norm do relatywnie pogarszającego się stanu finansów publicznych; w tym
kontekście reformy legislacji są wykorzystywane do uwiarygodniania
ministerialnych i rządowych decyzji w sprawach finansowych, a więc
stają się konsekwencją, następstwem a nie przyczyną, podstawą działań
organów władzy wykonawczej. Warto też dodać, że zgodnie z inną normą
art. 86 ust. 3 FinPublU z 2009 r. od obliczonej w powyższy sposób kwoty
zobowiązań opiewających w walutach obcych należy odjąć ponadto kwotę
wolnych środków finansowych, jakie pozostały na koniec roku budżeto-
wego, a służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
w kolejnym roku budżetowym. Gdy obliczona finalnie zagregowana
wartość państwowego długu publicznego nie przekroczy dwóch pierwszych
„stanów alarmowych” – 50% lub 55% wartości PKB – nie wdraża się
wówczas odpowiednich procedur ostrożnościowych i sanacyjnych (art. 86
ust. 1 FinPublU z 2009 r.) i nie podnosi się również stawek podatku od
towarów i usług według zobrazowanego w pkt 3 komentarza do niniejszego
artykułu modelu. Nowelizacja przepisu art. 86 FinPublU z 2009 r. weszła
w życie od 1.1.2013 r., lecz dane dotyczące wielkości państwowego długu
19
Przed Art. 86
Dział II. Państwowy dług publiczny
publicznego, uwzględniające nowy modus operandi, znajdą zastosowanie
do roku budżetowego 2012, co zostało odzwierciedlone w znowelizowa-
nym art. 38a FinPublU z 2009 r. (zob. komentarz do tegoż artykułu).
( . . . )
20
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy Państwa
i ustawa budżetowa
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy Państwa
Art. 103.
4
[Wieloletni Plan Finansowy Państwa]
Wieloletni Plan Finansowy Państwa to plan dochodów i wydatków
oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzany na cztery
lata budżetowe.
Spis treści
Nb
I. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jako instrument wielolet-
niego planowania finansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Pojęcie i horyzont czasowy Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Konstrukcja Wieloletniego Planu Finansowego Państwa . . . .
I. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jako instrument wieloletniego
planowania finansowego
1. Wprowadzenie do polskiego systemu finansów publicznych Wielolet- 1
niego Planu Finansowego Państwa (WPFP) jako dokumentu, który w za-
łożeniu służyć ma ukierunkowaniu polityki finansowej państwa, stanowiło
jeden z zasadniczych celów obowiązującej ustawy o finansach publicznych
(zob. Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych, Druk
sejmowy Nr 1181, s. 2). W doktrynie od lat zwracano uwagę na potrzebę
stworzenia instrumentu wieloletniego planowania finansowego, wskazując
jednocześnie, iż dotychczasowe rozwiązania umożliwiające planowanie
budżetowe nie przyjmowały się ze względów ekonomicznych, głównie
z powodu wysokiej inflacji, a częściowo również z braku umiejętności
4
Art. 103 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456),
która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
21
Przed Art. 103
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
planowania (zob. C. Kosikowski, [w:] C. Kosikowski, Z. Springer, Finanse
publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona
Góra 2000, s. 165). Nie znaczy to, że w praktyce budżetowej brak było
jakichkolwiek form planowania wieloletniego, kolejne ustawy z zakresu
finansów publicznych przewidywały bowiem możliwość tworzenia pro-
gramów wieloletnich oraz inwestycji wieloletnich. Wprowadzenie nowej
instytucji prawnej, jaką jest WPFP, nie oznacza całkowitej rezygnacji
ze wskazanych powyżej form. Ustawa o finansach publicznych nadal
wskazuje, że w załącznikach do ustawy budżetowej zamieszcza się m.in.
zestawienie programów wieloletnich w układzie zadaniowym (art. 122
ust. 1 pkt 4 FinPublU z 2009 r.). Na gruncie obowiązujących przepisów
brak natomiast podstaw do gospodarowania środkami publicznymi w for-
mie inwestycji wieloletnich.
II. Pojęcie i horyzont czasowy Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa
1. Wydłużenie horyzontu czasowego planowania w sferze finansów
2
publicznych służy bardziej racjonalnemu gospodarowaniu środkami pu-
blicznymi. W szczególności powinno umożliwić realizację celów polityki
społeczno-gospodarczej poprzez powiązanie wydatków ze średnio i dłu-
gookresowymi priorytetami rządu, a także przyczynić się do wzrostu
efektywności wydatkowania oraz absorpcji funduszy z budżetu UE. Wielo-
letni Plan Finansowy Państwa ma również istotne znaczenie w kontekście
podstawowego celu komentowanej ustawy, jakim jest zapewnienie jawności
i przejrzystości finansów publicznych, czego wyrazem powinno być m.in.
jasne określenie założeń polityki finansowej oraz ich przewidywanych
skutków (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicz-
nych, Druk sejmowy Nr 1181, s. 1). Główną przesłanką wprowadzenia
omawianej instytucji jest jednak konieczność ograniczania nierównowagi
finansów publicznych. Należy podkreślić, że na mocy przepisów prawa
wspólnotowego państwa, które nie przyjęły jednolitej waluty, zobowiązane
są przekazywać Radzie i Komisji program konwergencji obejmujący m.in.
średniookresowy cel osiągnięcia wyniku zbliżonego do równowagi lub
nadwyżki budżetowej, a także opis działań podejmowanych w ramach po-
lityki budżetowej służących osiągnięciu celów konwergencji oraz ocenę ich
wpływu na budżet w ujęciu ilościowym (art. 7 rozp. Rady Nr 1466/97/WE
z 7.7.1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych
oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dz.Urz. WE L 209
z 2.8.1997 r., s. 1–5; szerzej zob. C. Kosikowski, Prawo Unii Europejskiej
w systemie polskiego prawa finansowego, Białystok 2010, s. 63 i n.).
Jednym z instrumentów służących realizacji powyższych celów jest WPFP
(szerzej zob. J. Stankiewicz, [w:] E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Nowa
22
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103
ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz
praktyczny, Gdańsk 2010, s. 338–340).
2. W myśl komentowanego artykułu WPFP to plan dochodów i wydat- 3
ków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzany na 4 lata
budżetowe. Trudno nie zgodzić się z wyrażanym w doktrynie poglądem,
że przytoczona definicja legalna jest wadliwa, ponieważ nieprecyzyjnie
oznacza zakres przedmiotowy tego urządzenia (C. Kosikowski, Nowa
ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 269).
Zgodnie z treścią przepisów obowiązujących do końca 2012 r. WPFP, obok
dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa,
określać miał także podstawowe wielkości makroekonomiczne, kierunki
polityki fiskalnej, skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów
publicznych oraz kwotę państwowego długu publicznego. Jego zakres
przedmiotowy nie obejmował natomiast dochodów i wydatków jednostek
sektora finansów publicznych, co zostało krytycznie przyjęte w doktrynie
(zob. C. Kosikowski, Reforma finansów publicznych w świetle nowej
ustawy o finansach publicznych, PiP 2009, Nr 12, s. 6). Podnoszono, że
wprawdzie komentowana ustawa przewiduje odrębny instrument wielolet-
niego planowania finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego
w postaci wieloletniej prognozy finansowej, brakuje jednak tego rodzaju
narzędzi w przypadku pozostałych jednostek sektora finansów publicznych
(zob. C. Kosikowski, tamże, s. 6).
Wskazanej powyżej wadliwości nie wyeliminowała nowelizacja
z 7.12.2012 r. WPFP nadal definiowany jest jako plan dochodów i wydat-
ków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzany na cztery
lata budżetowe, podczas gdy kolejne przepisy stanowią, iż zawiera on
wstępną prognozę podstawowych wielkości makroekonomicznych i określa
takie elementy jak prognoza wyniku sektora finansowców publicznych, czy
kwota państwowego długu publicznego. Zawarta w ustawie o finansach
publicznych definicja legalna WPFP w dalszym ciągu nie odzwierciedla
więc istoty oraz zakresu przedmiotowego tej instytucji planowania wielo-
letniego.
3. Wieloletni Plan Finansowy Państwa sporządzany jest na 4 lata 4
budżetowe. Uzasadnienia dla stosunkowo krótkiego horyzontu czasowego
planu upatrywać można w zmieniających się okolicznościach gospodar-
czych i politycznych oraz obawie przed tym, że dłuższy okres planowania
obarczony byłby większym błędem. W doktrynie wskazuje się także, że
przyjęty czasokres odpowiada przepisom związanym z realizacją Paktu
Stabilności i Rozwoju, w myśl których średniookresowy cel budżetowy
państwa członkowskiego może być zrewidowany przy wprowadzeniu
znaczącej reformy gospodarczej, a w każdym przypadku co 4 lata (J. Stan-
kiewicz, [w:] E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Nowa ustawa o finansach
23
Przed Art. 103
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
publicznych, s. 343). Jednocześnie podnoszony jest zarzut, że skoro
przyjęto zasadę corocznej aktualizacji WPFP, to należało przyjąć dłuższy
horyzont czasowy planowania (zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa, s. 270).
Zwraca się także uwagę na rozbieżność pomiędzy przyjętym w Polsce
okresem planowania a okresem, na jaki sporządzany jest średniookresowy
plan finansowy w UE (C. Kosikowski, Reforma finansów w Polsce
w świetle nowej ustawy o finansach publicznych, PiP 2009, Nr 12,
s. 6; zob. także L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych.
Komentarz, Warszawa 2011). Średnioterminowymi planami finansowymi
UE są tzw. wieloletnie ramy finansowe (dawniej: perspektywy finansowe),
wyznaczające kategorie oraz maksymalne limity wydatków budżetów
Unii w kolejnych latach. Dodać należy, że od czasu wejścia w życie
postanowiń Traktatu z Lizbony wieloletnie ramy finansowe przyjmowane
są przez Radę w drodze rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 312 ust. 1
zd. 2 TfUE wieloletnie ramy finansowe ustalane są na okres co najmniej
pięciu lat, przy czym faktycznie, od 1993 r., ramy te przyjmowane są
na okresy siedmioletnie. Obecne ramy obejmują lata 2007–2013, kolejne
będą dotyczyć lat 2014–2021 (szerzej zob. J. Łacny, komentarz do
art. 312, [w:] A. Wróbel, J. Łacny, D. Kornobis-Romanowska (red.), Traktat
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, t. 3, Komentarz, SIP Lex/2012 oraz
powoływana tam literatura).
4. Rozpatrując aspekt czasowy przedmiotowej instytucji, należy także
5
zaznaczyć, że w myśl art. 122 ust. 1 PWFinPublU z 2009 r. WPFP po
raz pierwszy powinien być uchwalony do 31.7.2010 r. W rzeczywistości
uchwała w sprawie WPFP została przyjęta 3 dni później, tj. 3.8.2010 r.
(uchwała Nr 119 RM z 3.8.2010 r. w sprawie Wieloletniego Planu
Finansowego Państwa 2010–2013, M.P. Nr 57, poz. 773).
III. Konstrukcja Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
1. Do końca 2012 r. obowiązywał art. 103 ust. 2 FinPublU z 2009 r.
6
stanowiący, iż WPFP sporządzany jest w układzie obejmującym funkcje
państwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji,
z uwzględnieniem celów średniookresowej strategii rozwoju kraju, o której
mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oraz kie-
runków polityki społeczno-gospodarczej RM. W myśl przyjętych przez
projektodawców założeń Wieloletni Plan Finansowy Państwa miał być
zatem dokumentem prezentującym cele średniookresowe państwa w ukła-
dzie funkcjonalnym, miał także stanowić punkt odniesienia dla budżetu
zadaniowego oraz wskazywać kierunki polityki fiskalnej i społeczno-go-
spodarczej RM. Przyjęta konstrukacja WPFP zakładała ścisłe powiązanie
z układem zadaniowym wydatków, czyli z tzw. budżetem zadaniowym.
W związku z powyższym dysponenci części budżetowych, przygotowując
24
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103
w 2010 r. materiały do WPFP zobowiązani zostali do przedstawienia
planowanych/prognozowanych wydatków budżetowych na lata 2010–2013
w układzie uwzględniającym realizowane funkcje i zadania wraz z celami
i miernikami stopnia wykonania danej funkcji (zob. załączniki Nr 73
i 74 do rozporządzenia Ministra Finansów z 12.3.2010 r. w sprawie
szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do
projektu ustawy budżetowej na rok 2011, Dz.U. Nr 42, poz. 245). Warto
także dodać, że zadaniowy plan wydatków na lata 2010–2012 obejmował
22 funkcje państwa, z których 21 grupowało wydatki wszystkich części
budżetowych, według najważniejszych obszarów działalności państwa,
zaś jedna ujmowała całokształt wydatków związanych z merytoryczną
i techniczną obsługą funkcjonowania instytucji publicznych (zob. Ustawa
budżetowa na rok 2010. Uzasadnienie, t. 3, Omówienie. Budżet państwa
w układzie zadaniowym, Druk sejmowy Nr 2375).
2. W uchwalonym 3.8.2010 r. Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, 7
ramach poszczególnych funkcji państwa określone zostały cele, przy czym
zastrzeżono, że poziom wydatków w ramach poszczególnych funkcji oraz
wskazane cele mogą zostać zmodyfikowane w następnym WPFP oraz po-
wiązane z efektami przewidzianymi przez nowe dokumenty programowe.
I tak na przykład, w ramach funkcji 2 „Bezpieczeństwo wewnętrzne i po-
rządek publiczny” wytyczono dwa cele, tj. „Zapewnienie bezpieczeństwa
powszechnego i porządku publicznego” oraz „Poprawę funkcjonowania
służb bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego”. Podkreślić
należy, że cele określone w WPFP nie są tożsame z zadaniami według,
których grupuje się wydatki budżetu państwa w układzie zadaniowym.
Budżet zadaniowy posiada bowiem układ trójstopniowy (funkcje, zadania
i podzadania), a ponadto dodatkową kategorię o charakterze operacyjnym,
tj. działania (art. 2 pkt 3 FinPublU z 2009 r.; zob. także Ł. Hardt, Maarten
de Jong, Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy jakości rządzenia
w Polsce, Warszawa 2011, s. 68). W uzasadnieniu do ustawy budżetowej
na rok 2010, w ramach funkcji „Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek
publiczny” wyróżniono 8 zadań określonych jako:
1) Ochrona obywateli i utrzymanie porządku publicznego,
2) Redukowanie przestępczości i poprawa społecznego poczucia bezpie-
czeństwa,
3) Strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw,
4) Ochrona przeciwpożarowa, działalność ratowniczo-gaśnicza oraz za-
pobiegawcza,
5) Obrona cywilna, zarządzanie kryzysowe,
6) Zapewnienie bezpieczeństwa najważniejszym osobom, obiektom
i urządzeniom w państwie,
7) Ochrona granicy państwowej i kontrola uchu granicznego,
25
Przed Art. 103
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
8) Informatyzacja działalności i budowa społeczeństwa informacyjnego
(zob. Ustawa budżetowa na rok 2010. Uzasadnienie, t. 3, Omówienie.
Budżet państwa w układzie zadaniowym, Druk sejmowy Nr 2375).
Jest rzeczą oczywistą, że zadania określone w budżecie zadaniowym,
choć nie są tożsame z celami wytyczonymi na poziomie danej
funkcji w ramach WPFP, powinny korespondować z tymi celami pod
względem merytorycznym.
3. Zawarte w WPFP cele wskazują, co należy osiągnąć, podejmując
8
poszczególne działania i wydatkując środki publiczne. Formułuje je RM
zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Zdecydowanie większe trudności
rodzi określenie mierników stopnia wykonania danej funkcji. Mierniki
umożliwiające pomiar efektywności i skuteczności podejmowanych działań
powinny być bowiem adekwatne do realizowanych zadań, wiarygodne,
oraz łatwe do monitorowania. Istotne jest również aby umożliwiały
ciągłość pomiaru w wieloletniej perspektywie (http://www.budzet-zada-
niowy.com/baza miernikow/). W powołanym przykładzie jako mierniki
celu „Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego”
przyjęto „Wskaźnik zagrożenia przestępczością na 100 tys. ludności” oraz
„Aktualność procedur reagowania na zdarzenia o charakterze powszech-
nym”, zaś jako mierniki drugiego z wymienionych celów „Wskaźnik
wykrywalności przestępstw ogółem” oraz „Czas dotarcia formacji ratow-
niczych na miejsce zdarzenia (poniżej 15 minut)”.
4. Obowiązujący do końca 2012 r. art. 113 ust. 2 FinPublU z 2009 r.
9
stanowił, iż WPFP uwzględnia cele średniookresowej strategii rozwoju.
W myśl art. 9 pkt 2 ZasPrPolRU średniookresowa strategia rozwoju kraju to
dokument określający podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju
kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym, regionalnym i przestrzen-
nym, obejmujący okres 4–10 lat, realizowany przez strategie rozwoju
oraz przy pomocy programów, z uwzględnieniem okresu programowania
UE. Projekt średniookresowej strategii rozwoju kraju jest opracowywany
i uzgadniany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego we
współpracy z właściwymi ministrami. Sama strategia przyjmowana jest na-
tomiast przez RM w drodze uchwały. Warto dodać, że obecnie obowiązuje
w tym zakresie dokument „Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015”, przyjęty
przez RM dnia 29.11.2006 r. Zgodnie z ZasPrPolRU podlega on okresowej
aktualizacji, co najmniej raz na 4 lata. W związku z tym 30.12.2008 r.
RM przyjęła dokument „Założenia aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju
2007–2015” (http://bip.mrr.gov.pl), zaś 1.6.2009 r. „Informację uzupeł-
niającą do dokumentu Założenia aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju
2007–2015”. „Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015” jest zatem podstawo-
wym, nadrzędnym, wieloletnim dokumentem strategicznym rozwoju spo-
łeczno-gospodarczego kraju, który powinien stanowić punkt odniesienia
26
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103
zarówno dla innych strategii i programów rządowych, w tym WPFP, jak
i programów opracowywanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
5. Komentowany artykuł w wersji pierwotnej stanowił, iż obok celów 10
średniookresowej strategii rozwoju WPFP winien także uwzględniać kie-
runki polityki społeczno-gospodarczej RM. W przeciwieństwie do celów
średniookresowej strategii rozwoju kierunki polityki społeczno-gospodar-
czej rządu nie zostały określane w jednym dokumencie. W doktrynie
wskazuje się, że należy przez to rozumieć całokształt dokumentów
przyjmowanych przez RM, odnoszących się do kwestii społecznych i go-
spodarczych (zob. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych.
Komentarz 2011; A. Mikos-Sitek, Wieloletni Plan Finansowy Państwa oraz
wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego – nowe
instrumenty wieloletniego planowania finansowego, Edukacja Prawnicza
2012, Nr 3, s. 13).
6. Uchwalony w sierpniu 2010 r. WPFP odwoływał się do dwóch podsta- 11
wowych dokumentów określających główne cele polityki społeczno-gospo-
darczej państwa, tj. do raportu „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe” oraz
do „Planu Rozwoju i Konsolidacji Finansów 2010–2011”. Raport „Polska
2030. Wyzwania rozwojowe” zawierał analizę aktualnej sytuacji Polski
oraz przedstawiał priorytety rozwojowe według dziesięciu kluczowych wy-
zwań cywilizacyjnych. Z kolei w przedstawionym 29.1.2010 r. „Planie Roz-
woju i Konsolidacji Finansów Publicznych” wskazano trzy podstawowe,
krótkookresowe cele na okres spowolnienia gospodarczego wywołanego
przez kryzys finansowy, tj. konsolidację finansów publicznych, określenie
priorytetów rozwoju kraju oraz usprawnienie funkcjonowania państwa.
7. Przedstawiając cele polityki społeczno-gospodarczej w WPFP na 12
lata 2011–2014 wskazano, iż ramę nowego modelu zarządzania rozwojem
kraju stanowi Długookresowa Strategia Rozwoku Kraju (w perspektywie
do 2030 r.) oraz Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju i Plan
Zagospodarowania Przestrzennego Kraju (w tej samej perspektywie czaso-
wej). Jednocześnie zaznaczono, że w tak określonych granicach mieścić się
będzie Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju z 10-letnim horyzontem
czasowym, w korelacji z europejskim dokumentem programowym „Eu-
ropa 2020” oraz dziewięcioma zintegrowanymi strategiami dotyczącymi:
Innowacyjności i Efektywności Gospodarki, Rozwoju Transportu, Bezpie-
czeństwa Energetycznego i Środowiska, Rozwoju Regionalnego, Rozwoju
Kapitału Ludzkiego, Rozwoju Kapitału Społecznego, Zrównoważonego
Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa, Sprawnego Państwa oraz Rozwoju
Systemu Bezpieczeństwa Narodowego. W treści załącznika do uchwały
RM w sprawie aktualicaji WPFP na lata 2011–2014 znalazło się także
stwierdzenie, że Wieloletni Plan Finansowy Państwa stanowi ważny
element porządku planowania strategicznego w odniesieniu do dokumentu
27
Przed Art. 103
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
„Europa 2020” (zob. uchwała Nr 36 Rady Ministrów z 5.4.2011 r.
w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata
2011–2014, M.P. Nr 29, poz. 324).
8. W WPFP na lata 2012–1015 przyjęto, że w zakresie celów politki
13
społeczno-gospodarczej państwa ramy porządku strategicznego stanowi
Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju (DSRK „Polska 2030. Trzecia
fala nowoczesności”) oraz Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania
Kraju. W tak określonych granicach mieścić się będzie Średniookresowa
Strategia Rozwoju Kraju 2020 (ŚSRK) stanowiąca najważniejszy doku-
ment w perspektywie średniookresowej i określająca cele strategiczne
rozwoju kraju do 2020 r. skorelowane z europejskim dokumentem progra-
mowym „Europa 2020” oraz dziewięcioma strategiami zintegrowanymi,
wskazanymi w „Planie uporządkowania strategii rozwoju”. Podobnie jak
w roku 2011, w treści załącznika do uchwały RM podkreślono, że cy-
klicznie aktualizowany Wieloletni Plan Finansowy Państwa stanowi ważny
element porządku planowania strategicznego w odniesieniu do dokumentu
„Europa 2020” (zob. uchwała Nr 71 Rady Ministrów z 8.5.2012 r.
w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata
2012–2015, M.P. poz. 292).
9. W drodze ustawy z 7.12.2012 r. o zmianie niektórych ustaw
14
w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456)
uchylono ust. 2 komentowanego artykułu stanowiący, iż WPFP sporzą-
dzany jest w układzie obejmującym funkcje państwa wraz z celami
i miernikami stopnia wykonania danej funkcji i uwzględnia cele środenio-
okresowej strategii rozwoju kraju oraz kierunki polityki społeczno-gospo-
darczej RM. Z powyższą zmianą koresponduje nowelizacja art. 104 ust. 3
FinPublU z 2009 r. W wersji obowiązującej do końca 2012 r. przepis
ten odwoływał się bowiem do układu, o którym mowa w art. 103 ust. 2
FinPublU z 2009 r.
10. Warto zwrócić uwagę, że fakt uchylenia powołanego przepisu nie
15
został w żaden sposób wyjaśniony w treści uzasadnienia do projektu
ustawy okołobudżetowej wprowadzającej analizowaną zmianę. W uzasad-
nieniu stwierdzono jedynie, że głównym celem nowelizacji przepisów do-
tyczących WPFP jest dostosowanie sposobu prezentowania danych w tym
planie do aktulanej ustawy budżetowej oraz zapewnienie jego większej
przejrzystości (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmienie niektórych
ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej, Druk sejmowy Nr 809).
11. Oceniając konsekwencje prawne dokonanej nowelizacji w pierwszej
16
kolejności zauważyć należy, że uchylenie przepisu zobowiązującego RM
do sporządzania WPFP w układzie obejmującym funkcje państwa wraz
z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji nie oznacza
rezygnacji z przygotowywania i uchwalania tego planu, a ściślej rzecz
28
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103
ujmując wydatków w ramach tego planu, w układzie zadaniowym.
W znowelizowanym art. 104 ust. 3 FinPublU z 2009 r. zawarto bo-
wiem przepis, zgodnie z którym prognozę wydatków budżetu państwa
ujmuje się w WPFP w układzie obejmującym funkcje państwa wraz
z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji. Różnica między
dotychczasową a nową regulacją polega na tym, że w stanie prawnym
obowiązującym do 2013 r. przepis określający konstrukcję WPFP zawarty
był w artykule definiującym tę instytucję, zaś z jego treści wynikało, że
cały WPFP sporządzany był w układzie uwzględniającym funkcje państwa,
podczas gdy znowelizowany przepis zawarty jest w artykule określającym
zakres przedmiotowy WPFP i w sposób jednoznaczny wskazuje, że
w układzie zadaniowym ujmuje się prognozę wydatków budżetu państwa.
Wprowadzona zmiana nie wywołuje zatem skutków materialnoprawnych
w zakresie sposobu ujmowania wydatków w WPFP, zasługuje natomiast na
pozytywną ocenę, gdyż w sposób bardziej precyzyjny określa zasadniczy
element konstrukcji tego planu, jakim jest zestawienie wydatków budżetu
państwa według funkcji wraz z celami i miernikami ich wykonania.
12. Zdecydowanie więcej wątpliwości może budzić uchylenie przepisu 17
zobowiązującego RM do uwzględniania w WPFP celów średniookresowej
strategii rozwoju kraju oraz kierunków polityki społeczno-gospodarczej
RM. Planowanie wieloletnie, podobnie jak budżet zadaniowy, w za-
łożeniu ma bowiem promować myślenie strategiczne w dysponowaniu
środkami publicznymi (zob. S. Franek, Priorytetyzacja zadań państwa
a wieloletnie planowanie budżetowe, [w:] J. Szołno-Koguc, A. Pomorska
(red.), Ekonomiczne i prawne uwarunkowania i bariery redukcji defi-
cytu i długu publicznego, Warszawa 2011, s. 406). Zgodnie z przy-
jętym w Polsce systemem programowania i planowania gospodarczego
politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, przy
pomocy programów służących osiąganiu wskazanych w ustawie celów,
z wykorzystaniem środków publicznych (art. 4 ZasPrPolRU). W myśl
obowiązujących przepisów strategiami rozwoju są: długookresowa strategia
rozwoju kraju (obejmująca okres co najmniej 15 lat), średniookresowa
strategia rozwoju kraju (obejmująca okres 4–10 lat) oraz inne strategie
rozwoju, przez które rozumieć należy dokumenty określające podstawowe
uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju w danych obszarach wskazanych
w średniookresowej strategii rozwoju kraju, odnoszące się do rozwoju
regionów, rozwoju przestrzennego, sektorów lub dziedzin, realizowane
przy pomocy programów (art. 9 ZasPrPolRU). W piśmiennictwie zwraca
się uwagę, że w strategiach rozwoju powinno się ustalać przede wszystkim
cele publiczne pozostające do osiągnięcia w wyniku realizacji polityki
rozwoju. Dokumenty wyrażające strategie rozwoju z natury rzeczy nie
mogą i nie powinny być zatem planami finansowymi (zob. C. Kosikowski,
Naprawa finansów publicznych w Polsce, Białystok 2011, s. 421). Funkcję
29
Przed Art. 103
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
urządzenia umożliwiającego powiązanie wydatków publicznych z celami
strategicznymi rządu powinien natomiast pełnić WPFP, na co expressis
verbis zwrócono uwagę w treści załączników do uchwał w sprawie jego
aktualizacji na lata 2011–2014 i 2012–2015. Ponadto należy podkreślić,
że przepisy normujące procedurę aktualizacji WPFP przewidują wyraźnie,
że aktualizacja ta polega na skorygowaniu WPFP w dalszych latach
jego realizacji, w celu zapewnienia zgodności z kierunkami polityki
społeczno-gospodarczej i średniookresową strategią kraju. Tym samym
uchylenie przepisu statuującego obowiązek uwzględniania w treści WPFP
celów średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz kierunków polityki
społeczno-gospodarczej RM nie może oznaczać, że nie będą one brane
pod uwagę w procesie przygotowywania aktualizacji tego planu.
Art. 103a.
5
[Wielkości makroekonomiczne]
Wieloletni Plan Finansowy Państwa zawiera wstępną prognozę
podstawowych wielkości makroekonomicznych.
Spis treści
Nb
I. Zakres przedmiotowy Wieloletniego Planu Finansowego Pań-
stwa – podstawowe wielkości makroekonomicze . . . . . . . . .
I. Zakres przedmiotowy Wieloletniego Planu Finansowego Państwa –
podstawowe wielkości makroekonomicze
1. Komentowany artykuł dodany został do FinPublU z 2009 r. na mocy
1
ZmFinPublU z 2009 r. z 7.12.2012 r. W okresie do końca 2012 r. normę
o zbliżonej treści zawierał art. 104 ust. 1 pkt 1 FinPublU z 2009 r. stano-
wiący, iż Wieloletni Plan Finansowy Państwa, w podziale na poszczególne
lata budżetowe, określa podstawowe wielkości makroekonomiczne. Pierw-
sza różnica pomiędzy przepisem dotychczasowym a regulacją, która weszła
w życie 1.1.2013 r. polega na tym, że w myśl dodanego przepisu WPFP za-
wiera „wstępną prognozę podstawowych wielkości makroekonomicznych”,
a nie „podstawowe wielkości makroekonomiczne”. Jest to zatem zmiana
o charakterze doprecyzowującym, nie ma bowiem wątpliwości, że okre-
ślenie uwarunkowań makroekonomicznych ma charakter prognostyczny.
Zdecydowanie mniej oczywista wydaje się druga z dokonanych zmian.
Wprowadzając do polskiego systemu prawnego WPFP przewidziano, że
określane w nim wielkości, w tym również wielkości makroekonomiczne,
5
Art. 103a dodany ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456), która
wchodzi w życie 1.01.2013 r.
30
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103
przyjmowane są w podziale na poszczególne lata budżetowe. W wyniku
ostatniej nowelizacji zrezygnowano z tego zastrzeżenia, pomijając zupełnie
przedmiotową kwestię w treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizu-
jącej. W związku z powyższym pojawia się pytanie o ratio legis oraz skutki
prawne przyjętych zmian. Analizując znaczenie dokonanej nowelizacji
należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 105 ust. 1 FinPublU z 2009 r. WPFP
stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny
rok budżetowy. Oznacza to, że MF i RM, w trakcie prac nad projektem
ustawy budżetowej, zobowiązani są uwzględnić prognozy i założenia przy-
jęte w tym planie. Wydaje się zatem, że skoro ustawa budżetowa jest ustawą
roczną to prognozy i założenia określone w WPFP również powinny być
ujmowane w podziale na poszczególne lata budżetowe tak, aby możliwe
było ich uwzględnienie w kolejnym projekcie ustawy budżetowej.
2. Jak już wskazano, zakres przedmiotowy WPFP znacznie wykracza 2
poza treść budżetu państwa, w założeniu jest to bowiem dokument, który
powinien odnosić się do całego sektora finansów publicznych. Wieloletni
Plan Finansowy Państwa zawiera zarówno kategorie określane w budżecie
państwa, jak i treści tworzące uzasadnienie do ustawy budżetowej (art. 110
i 142 FinPublU z 2009 r.). Jednym z elementów ujmowanych w WPFP
oraz uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej są założenia makroeko-
nomiczne na rok budżetowy i trzy kolejne lata.
3. W myśl komentowanego artykułu WPFP zawiera wstępną prognozę 3
podstawowych wielkości makroekonomicznych. Ustawa o finansach pu-
blicznych z 2009 r. nie definiuje pojęcia podstawowych wielkości makro-
ekonomicznych, przewiduje natomiast, że do projektu ustawy budżetowej
dołącza się uzasadnienie zawierające m.in. założenia makroekonomiczne
na rok budżetowy i 3 kolejne lata, dotyczące prognozy PKB, poziomu
cen towarów i usług konsumpcyjnych, kursu walutowego, przeciętnego
wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej, poziomu zatrudnienia
i bezrobocia oraz salda obrotów bieżących (art. 142 pkt 2 FinPublU
z 2009 r.). W doktrynie wyrażane jest stanowisko, że podstawowe wiel-
kości ekonomiczne w rozumieniu komentowanego artykułu to wielkości,
o których mowa w art. 142 pkt 2 FinPublU z 2009 r. (zob. C. Kosikowski,
Nowa ustawa, s. 274). Wątpliwości budzi natomiast kwestia określania
w WPFP wskaźnika inflacji (szerzej zob. J. Stankiewicz, [w:] E. Ruśkowski,
J. M. Salachna, Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 345).
4. W treści WPFP na lata 2010–2013 prognoza makroekonomiczna 4
przedstawiona została w rozdziale trzecim. Punktem wyjścia do jej przy-
gotowania był scenariusz wzrostu gospodarczego przyjęty w „Założeniach
Projektu Budżetu Państwa na rok 2011”. W prognozie uwzględniono takie
wielkości, jak: PKB w ujęciu realnym, PKB w cenach bieżących, średnio-
roczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych, przeciętne zatrudnie-
31
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
nie w gospodarce narodowej, stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec
roku, realny wzrost przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej
oraz PKB w strefie euro. Przedstawiając prognozę ekonomiczną w WPFP
na lata 2011–2014 uwzględniono wzrost PKB strefy euro, przyspieszenie
tempa wzrostu PKB w Polsce, a także zmianę przewidywanej ścieżki
popytu na polski eksport w kolejnych latach. W konsekwencji zwiększeniu
uległy wartości wszystkich wskaźników makroekonomicznych, czyli PKP
w ujęciu realnym, PKB w cenach bieżących, średnioroczny wzrost cen
towarów i usług konsumpcyjnych, przeciętne zatrudnienie w gospodarce
narodowej, stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec roku, realny wzrost
przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz PKB w strefie
euro. Ponadto prognozę rozszerzono o dodatkowy wskaźnik, tj. stopę
bezrobocia według BAEL (Badanie aktywności ekonomicznej ludności,
ang. LFS – Labour Force Survey; 15 lat i więcej). W AWPFPUchw Nr 71
uwzględniono co do zasady te same wskaźniki makroekonomiczne, jedynie
w przypadku stopy bezrobocia wskazano, że jest to stopa bezrobocia
rejestrowanego średnio, a nie na koniec roku.
Art. 104.
6
[Zakres przedmiotowy]
1. Wieloletni Plan Finansowy Państwa określa:
1) prognozy dochodów oraz wydatków budżetu państwa;
2) kwoty wyniku i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz
źródła ich sfinansowania;
3) prognozy dochodów i wydatków budżetu środków europejskich;
4) wynik budżetu środków europejskich;
5) prognozę wyniku sektora finansów publicznych;
6) prognozę kwoty państwowego długu publicznego.
2. Prognozę dochodów budżetu państwa ujmuje się w Wieloletnim
Planie Finansowym Państwa według głównych kategorii dochodów,
z wyszczególnieniem:
1) dochodów podatkowych:
a) podatków pośrednich,
b) podatków bezpośrednich;
2) dochodów niepodatkowych;
3) cła;
4) środków europejskich i środków, o których mowa w art. 5 ust. 3
pkt 5 lit. a i b, na realizację projektów pomocy technicznej oraz
środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie,
6
Art. 104 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456),
która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
32
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103a
pkt 5 lit. c i d oraz pkt 6, po ich przekazaniu na rachunek
dochodów budżetu państwa.
3. Prognozę wydatków budżetu państwa ujmuje się w Wieloletnim
Planie Finansowym Państwa w układzie obejmującym funkcje pań-
stwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji.
Spis treści
Nb
I. Zakres przedmiotowy Wieloletniego Planu Finansowego Pań-
stwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Prognoza dochodów budżetu państwa . . . . . . . . . . . . . . .
III. Prognoza wydatków budżetu państwa . . . . . . . . . . . . . . .
IV. Kwota deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa . .
V. Prognoza dochodów, wydatków oraz wyniku budżetu środków
europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VI. Prognoza wyniku sektora finansów publicznych . . . . . . . . .
VII. Prognoza kwoty państwowego długu publicznego . . . . . . . .
I. Zakres przedmiotowy Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
1. W wersji obowiązującej do końca 2012 r. przepis normujący 1
zakres przedmiotowy WPFP stanowił, że plan ten określa, w podziale na
poszczególne lata budżetowe, następujące wielkości:
a) podstawowe wielkości makroekonomiczne;
b) kierunki polityki fiskalnej;
c) prognozy dochodów oraz wydatków budżetu państwa;
d) kwotę deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz źródła
ich sfinansowania;
e) prognozy dochodów i wydatków budżetu środków europejskich;
f) wynik budżetu środków europejskich;
g) skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów publicznyh;
h) kwotę państwowego długu publicznego
W myśl obowiązującego od 1.1.2013 r. art. 104 ust. 1 FinPublU z 2009 r.
WPFP określa:
a) prognozy dochodów oraz wydatków budżetu państwa;
b) kwoty wyniku oraz potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz
źródła ich sfinansowania;
c) prognozy dochodów i wydatków budżetu środków europejskich;
d) wynik budżetu środków europejskich;
e) prognozę wyniku sektora finansów publicznych;
f) prognozę kwoty państwowego długu publicznego.
W treści znowelizowanego przepisu zrezygnowano z zastrzeżenia,
że wskazane powyżej wielkości ujmuje się w WPFP w podziale na
33
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
poszczególne lata budżetowe. W katalogu elementów tworzących WPFP
nie uwzględniono także podstawoych wielkości makroekonomicznych, kie-
runków polityki fiskalnej oraz skonsolidowanej prognozy bilansu sektora
finansów publicznyh.
2. Obowiązek zamieszczania w WPFP wstępnej prognozy podsta-
2
wowych wielkości makroekonomicznych wynika obecnie z dodanego
art. 103a FinPublU z 2009 r. W tym zakresie wprowadzona zmiana ma
zatem wyłącznie charakter techniczny i doprecyzowujący (zob. komentarz
do art. 103a).
3. W przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego do końca
3
2012 r. przepisy wchodzące w życie 1.1.2013 r. nie zawierają normy
prawnej, zgodnie z którą WPFP określa, w podziele na poszczególne lata
budżetowe, kierunki polityki fiskalnej.
Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. nie definiuje pojęcia „kierunki
polityki fiskalnej”, przewiduje natomiast, że kierunki polityki fiskalnej,
jakie należy wskazać w uzasadnieniu do ustawy budżetowej, zawierają
w szczególności założenia dotyczące średniookresowego celu budżetowego
oraz działania z zakresu polityki fiskalnej i polityki gospodarczej zmie-
rzające do jego osiągnięcia (art. 142 pkt 3 FinPublU z 2009 r.). Wypada
także zaznaczyć, że ramy polityki fiskalnej wyznaczają zarówno przepisy
Konstytucji RP, jak i przepisy prawa wspólnotowego zawarte w TfUE
oraz Pakcie Stabilności i Wzrostu. W przypadku norm konstytucyjnych
podstawowe znaczenie ma w tym zakresie restrykcja finansowa dotycząca
przekroczenia granic państwowego długu publicznego (art. 216 ust. 5
Konstytucji RP). Z kolei TfUE nakłada na państwa członkowskie obowią-
zek unikania nadmiernego deficytu budżetowego oraz przewiduje środki,
jakie mogą być zastosowanie w sytuacji pojawiania się takiego deficytu.
Dodać należy, że na Pakt Stabilności i Wzrostu składają się: uchwała
Rady Europejskiej z 17.6.1997 r. w sprawie Paktu Stabilności i Wzrostu
(Dz.Urz. WE C 236 z 2.8.1997 r., s. 1), rozp. Rady Nr 1466/97/WE
z 7.7.1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych
oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz.Urz. WE L 209
z 2.8.1997 r., s. 1–5 ze zm.), a także rozp. Rady Nr 1467/97 z 7.7.1997 r.
w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu
(Dz.Urz. WE L 209 z 2.8.1997 r., s. 6–11 ze zm.). W myśl unormowań
zawartych w powyższych aktach państwa członkowskie zobowiązane są
dążyć do osiągnięcia i utrzymania tzw. średniookresowego celu budżeto-
wego, który jest zdefiniowany w kategoriach salda strukturalnego sektora
instytucji rządowych i samorządowych. Osiągnięcie średniookresowego
celu budżetowego powinno umożliwić realizację przez poszczególne pań-
stwa zasad koordynacji polityk budżetowych, w tym spełnienie warunku,
aby nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych nie
przekraczał 3% PKB, a dług tego sektora 60% PKB.
34
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103a
4. Określając kierunki polityki fiskalnej w treści WPFP na lata 4
2010–2013 wskazano, że głównym celem działań w tych latach jest konso-
lidacja finansów publicznych. Przyjęto przy tym założenie, że konsolidacja
oparta na stronie wydatkowej ma większe szanse powodzenia niż osią-
gnięta za pomocą podwyżek podatków. W związku z powyższym zaplano-
wano wprowadzanie wydatkowej reguły dyscyplinującej. W celu obniżenia
poziomu długu publicznego oraz kosztów jego obsługi przewidziano
także wprowadzenie obowiązku lokowania wolnych środków wybranych
jednostek sektora finansów publicznych w formie depozytu prowadzonego
przez MF lub oddawania w zarządzanie wolnych środków stanowiących
aktywa finansowe Skarbu Państwa. Wydatkowa reguła dyscyplinująca oraz
przepisy przewidujące obowiązki w zakresie lokowania środków przez
jednostki sektora finansów publicznych wprowadzone zostały do FinPublU
z 2009 r. na mocy ustawy z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finansach pu-
blicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 257, poz. 1726 ze zm.).
5. W treści załącznika do AWPFPUchw Nr 36 podkreślono, że istotnym 5
zadaniem władz publicznych w okresie objętym planem jest podjęcie
działań prowadzących do zmniejszenia strukturalnego deficytu sektora in-
stytucji rządowych i samorządowych do poziomu średniookresowego celu
budżetowego. W związku z powyższym przewidziano: reformę systemu
emerytalnego oraz wprowadzenie zmian w przepisach dotyczących składek
na ubezpieczenia zdrowotne rolników, zmniejszenie wysokości zasiłku po-
grzebowego oraz zamrożenie funduszu wynagrodzeń w państwowej sferze
budżetowej, wprowadzenie od 2012 r. dodatkowych reguł ograniczających
poziom deficytu i przyrost długu podsektora samorządowego, wprowadze-
nie nowej, trwałej reguły wydatkowej oraz rozwiązań służących poprawie
jakości sprawozdawczości w sektorze finansów publicznych, a także
wdrożenie corocznego przeglądu wydatków – początkowo w zakresie
wydatków budżetu państwa, a następnie w odniesieniu do innych jednostek
sektora finansów publicznych. Wyznaczając cele polityki fiskalnej w latach
2011–2014 przewidziano także podjęcie działań na rzecz wzmocnienia
strony dochowej budżetu. W tym zakresie zaplanowano: wprowadzenie
obowiązku stosowania kas fiskalnych przez lekarzy i prawników prowadzą-
cych własne praktyki, ograniczenie prawa do zwrotu VAT naliczonego przy
nabyciu samochodów służbowych i paliwa do tych samochodów, zniesienie
obniżonej stawki podatku akcyzowego na biopaliwa, a także podwyżkę
stawek akcyzy na wyroby tytoniowe.
6. W treści WPFP na lata 2012–2015 wskazano, że podstawowym 6
celem polityki fiskalnej rządu jest zlikwidowanie nadmiernego deficytu
sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r., a następnie
kontynuowanie konsolidacji fiskalnej i osiągnięcie średniookresowego celu
budżetowego w 2015 r. Założono, że kluczową zmianą w stosunku
35
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
do obecnych ram fiskalnych będzie wprowadzenie stabilizującej reguły
wydatkowej obejmującej cały sektor finansów publicznych. Przewidziano
również zmiany w zakresie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych
służące ograniczeniu wpływu nagłych zmian kursu walutowego oraz
procesu prefinansowania (zaciągania zobowiązań na finansowanie potrzeb
pożyczkowych w kolejnym roku budżetowym) na poziom państwowego
długu publicznego. Ponadto w WPFP na lata 2012–2015 zaplanowano:
przyjęcie specjalnej ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyj-
nych w gospodarce, wprowadzenie regulacji prawnych umożliwiających
stosowanie przez podatników podatku od towarów i usług faktur uprosz-
czonych, stopniowe, coroczne podwyżki stawek podatku akcyzowego na
papierosy, ograniczenie prawa do stosowania 50% kosztów uzyskania
przychodów w podatku dochodowym od osób fizycznych, zwiększenie
kwoty tzw. ulgi rodzinnej dla rodzin wielodzietnych, likwidację ulgi
z tytułu użytkowania sieci Internet oraz objęcie podatkiem dochodowym
dochodów uzyskiwanych z działalności rolniczej.
II. Prognoza dochodów budżetu państwa
1. W myśl komentowanego artykułu WPFP określa prognozę dochodów
7
budżetu państwa. Zgodnie z obowiązującym do końca 2012 r. art. 104 ust. 2
FinPublU z 2009 r. prognozę dochodów budżetu państwa należało ujmować
w WPFP według głównych kategorii dochodów, z wyszczególnieniem
dochodów podatkowych, w tym podatków pośrednich i bezpośrednich,
dochodów niepodatkowych, cła, a także środków pochodzących z budżetu
UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez
państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu
(EFTA). Ustawa o finansach publicznych przewidywała, że w ramach
dochodów z tytułu podatków pośrednich wyróżnia się dochody z podatku
od towarów i usług, podatku akcyzowego oraz podatku od gier, zaś
w kategorii dochodów z podatków bezpośrednich wpływy z podatku
dochodowego od osób prawnych oraz z podatku dochodowego od osób
fizycznych. Sposób ujęcia prognozy dochodów – co do zasady – był więc
zgodny ze sposobem ujęcia dochodów budżetu państwa w załączniku do
ustawy budżetowej, choć należy zgodzić się z poglądem, że trudno znaleźć
uzasadnienie dla wyodrębnienia w WPFP ceł jako oddzielnej kategorii
dochodów (zob. J. Stankiewicz, Problemy racjonalizacji wydatków publicz-
nych i wieloletniego planowania finansowego w aspekcie budżetu zada-
niowego i wieloletnich planów finansowych w Polsce, [w:] E. Ruśkowski
(red.), System Prawa Finansowego, t. 2, Prawo finansowe sektora finansów
publicznych, Warszawa 2010, s. 296; por. załącznik Nr 1 do BudżetU).
2. Artkuł 104 ust. 2 FinPublU z 2009 r. w wersji obowiązującej od
8
1.1.2013 r. stanowi, iż prognozę dochodów budżetu państwa ujmuje się
36
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103a
w WPFP według głównych kategorii dochodów, z wyszczególnieniem czte-
rech podstawowych grup tych dochodów. Po pierwsze, wyszczególnieniu
podlegać powinny dochody podatkowe, w ramach których wyróżnia się
dochody z podatków pośrednich i bezpośrednich. Warto zaznaczyć, że
w przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego do końca 2012 r.
FinPublU z 2009 r. nie wskazuje na obowiązek wyróżniania, w ramach
dochodów z tytułów podatków pośrednich, dochodów z podatku od
towarów i usług, podatku akcyzowego oraz podatku od gier, zaś w kategorii
dochodów z podatków bezpośrednich wpływów z podatku dochodowego
od osób prawnych oraz z podatku dochodowego od osób fizycznych.
Podobnie jak poprzednio, drugą i czwartą kategorię dochodów stanowią
dochody niepodatkowe i cła. W aktualnej wersji przepisu inaczej określono
natomiast czwartą z podlegających wyszczególnieniu kategorii dochodów.
Do końca 2012 r. były to bowiem środki pochodzące z budżetu UE
oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa
członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
podczas gdy w obecnym stanie prawnym wskazaną kategorię tworzą:
a) środki europejskie,
b) środki przeznaczone na realizację programów w ramach celu Europej-
ska Współpraca Terytorialna oraz programów, o których mowa w rozp.
Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1638/2006/WE z 24.10.2006 r.
określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europej-
skiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz.Urz. UE L 310
z 9.11.2006 r., s. 1), na realizację projektów pomocy technicznej,
c) środki Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji na wydatki,
o których mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE)
Nr 1290/2005 z 21.6.2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki
rolnej, a także środki przeznaczone na realizację Norweskiego Me-
chanizmu Finansowego 2004–2009 oraz Mechanizmu Finansowego
Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004–2009 i inne środki po
ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa.
3. W przyjętym w sierpniu 2010 r. WPFP założono, że dochody ogółem 9
będą się kształtować na poziomie 249 mld zł w 2010 r. oraz odpowiednio
268,2 mld zł, 290,7 mld zł i 304,2 mld zł w latach 2011–2013. Jako
główne czynniki makroekonomiczne mające wpływ na poziom dochodów
wskazano tempo wzrostu PKB do 3,5% w skali roku, wzrost płac w go-
spodarce narodowej oraz wzrost zatrudnienia. Zaplanowano także czasowe
podwyższenie wszystkich stawek podatku od towarów i usług (z wyjątkiem
stawek dotyczących niektórych towarów żywnościowych) oraz mechanizm
warunkowej podwyżki stawek tego podatku w przypadku przekroczenia
progów ostrożnościowych. Ponadto przyjęto, że wprowadzone zostaną
zmiany systemowe służące zmniejszenia tzw. szarej strefy. W tym zakresie
przewidziano zmianę mechanizmu naliczania VAT w handlu złomem,
37
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
ograniczenie prawa do odliczania podatku naliczonego w przypadku
zakupu samochodów oraz likwidację zwolnień z niektórych obowiązków
instrumentalnych. W zakresie podatku akcyzowego zaplanowano także
podwyżki stawek akcyzy na wyroby tytoniowe oraz zwiększenie udziału
biokomponentów w paliwach silnikowych. Nie przewidziano natomiast wa-
loryzacji progów podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych
(zob. ustawa z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz
niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 257, poz. 1726; ustawa z 16.12.2010 r.
o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy o transporcie
drogowym, Dz.U. Nr 247, poz. 1652 ze zm.; ustawa z 26.11.2010 r.
o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej,
Dz.U. Nr 238, poz. 1578 ze zm.; ustawa z 18.3.2011 r. o zmianie ustawy
o podatku od towarów i usług oraz ustawy – Prawo o miarach, Dz.U.
Nr 64, poz. 332 ze zm.). Warto także zaznaczyć, że w 2010 r. wysokość
zgromadzonych dochodów budżetu państwa wyniosła 250,3 mld zł, czyli
przekroczyła kwotę prognozowaną w WPFP (zob. Sprawozdanie z wyko-
nania budżetu państwa za rok 2010, http://www.mf.gov.pl).
4. Przyjmując prognozę dochodów budżetu państwa w latach 2011–2014
10
wskazano, że głównymi czynnikami wpływającymi na kształtowanie się
tych dochodów są zmiany systemowe, w tym przede wszystkim pod-
wyższenie stawek VAT. W prognozie uwzględniono również planowane
dochody z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych
oraz wzrost dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych
i podatku dochodowego od osób prawnych. W AWPFPUchw Nr 36 zało-
żono, że dochody ogółem będą się kształtować na poziomie 273,1 mld zł
w 2011 r. oraz odpowiednio 292,7 mld zł, 309,6 mld zł i 323,3 mld zł
w latach 2011–2014.
5. W treści załącznika do AWPFPUchw Nr 71 wskazano, że na poziom
11
dochodów w okresie objętym planem największy wpływ będzie miała
sytuacja makroekonomiczna, a także wprowadzone w poprzednich latach
oraz planowane w przyszłości zmiany w systemie podatkowym. W tym
kontekście założono, iż niekorzystny dla dochodów z tytułu podatku
od towarów i usług będzie prognozowany po 2012 r. znaczący spadek
inwestycji publicznych. Jednocześnie jednak, od 2013 r., powinna rosnąć
konsumpcja prywatna. Przyjęto również, że spośród zmian systemowych
wpływających na dochody budżetu państwa po 2012 r., najważniejszą
będzie obniżenie, począwszy od 2014 r., stawek VAT: z obecnych 23%
do 22% oraz z 8% do 7%. W zakresie podatku akcyzowego planuje
się dalsze podwyżki stawek akcyzy na papierosy, zaś w sferze podatku
dochodowego od osób fizycznych zmiany w zakresie ulg podatkowych.
Wśród czynników zwiększających dochody budżetu państwa wskazano
także wpływy z wprowadzenia systemu opłat za emisję dwutlenku węgla
38
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103a
oraz opłaty za prawo do dysponowania zasobami częstotliwości radiowych,
a także stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn.
Prognozuje się, że w latach 2012–2015 dochody ogółem kształtować się
będą na poziomie odpowiednio: 293,8; 305,4; 312,7 i 330,3 mld zł.
III. Prognoza wydatków budżetu państwa
1. Zgodnie z treścią art. 104 ust. 3 FinPublU z 2009 r. prognozę 12
wydatków budżetu państwa ujmuje się w WPFP w układzie obejmującym
funkcje państwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonania danej funk-
cji. W obecnym stanie prawnym FinPublU z 2009 r. nie przewiduje zatem
obowiązku wyszczególniania jedenastu kategorii wydatków. Warto jednak
zaznaczyć, że w myśl regulacji obowiązującej do końca 2012 r. prognozę
wydatków budżetu państwa należało ujmować w WPFP w w układzie
obejmującym funkcje państwa wraz z celami i miernikami stopnia danej
funkcji oraz z wyszczególnieniem poszczególnych kategorii wydatków, tj.:
a) wydatków stałych związanych z utrzymaniem i funkcjonowaniem
organów władzy publicznej i wykonywaniem zadań administracji
rządowej;
b) wydatków na obsługę długu publicznego;
c) środków własnych Unii Europejskiej;
d) dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego;
e) subwencji ogólnej i dotacji na zadania zlecone jednostkom samorządu
terytorialnego;
f) wydatków na sfinansowanie zobowiązań wynikających z przyjętych
programów wieloletnich;
g) wydatków budżetu państwa, w tym na realizację działań rozwojowych
kraju;
h) środków przeznaczonych na realizację zadań współfinansowanych
z udziałem środków europejskich, w tym na Wspólną Politykę Rolną;
i) środków przeznaczonych na finansowanie imiennie wymienionych
wydatków lub zadań, w wysokościach określonych w odrębnych
ustawach;
j) innych wydatków rozwojowych oraz
k) innych środków na realizację zadań uznanych przez Radę Ministrów
za priorytetowe.
Komentowany przepis przewidywał również, że wydatki na realizację
działań rozwojowych kraju według priorytetów i głównych kierunków
interwencji wskazanych w średniookresowej strategii rozwoju kraju, w tym
odnoszących się do zagadnień przestrzennych i regionalnych objętych
kontraktami wojewódzkimi, ujmuje się z uwzględnieniem podziału na
źródła finansowania, na każdy rok realizacji średniookresowej strategii
rozwoju kraju.
39
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
2. Obowiązujący do końca 2012 r. nakaz ujmowania w WPFP prognozy
13
wydatków z wyszczególnieniem wskazanych powyżej kategorii wydatków
w pewnym stopniu znajdował odzwierciedlenie w przepisie określającym
przeznaczenie wydatków budżetowych (art. 112 FinPublU z 2009 r.), nie
pokrywał się jednak z podziałem na tzw. ekonomiczne grupy wydatków
(art. 124 FinPublU z 2009 r.). Co szczególnie istotne, nakaz uwzględniania
tego podziału w treści WPFP nie był w pełni respektowany ani w WPFP
na lata 2010–2013, ani w jego aktualizacjach. W takim stanie rzeczy
zmiana treści komentowanego przepisu wydaje się w pełni uzasadniona.
Obowiązek stosowania w WPFP podziału wydatków, nieznajdującego
odzwierciedlenia w treści ustawy budżetowej, nie ułatwiał procesu plano-
wania wieloletniego, a jednocześnie utrudniał realizację zasady jawności
w aspekcie materialnym.
3. Dla przyjętej na lata 2010–2013 prognozy wydatków budżetu państwa
14
istotne znaczenie miała tzw. wydatkowa reguła dyscyplinująca, która
w założeniu winna obowiązywać do momentu wydania przez Radę Ecofin
decyzji o uchyleniu procedury nadmiernego deficytu wobec Polski i która
służy ograniczaniu wzrostu wydatków budżetu państwa o charakterze
uznaniowym oraz nowych wydatków prawnie zdeterminowanych (szerzej
zob. komentarz do art. 112a). W związku z wprowadzeniem 1.1.2011 r.
przepisów statuujących ową regułę art. 104 FinPublU z 2009 r. rozszerzono
o regulację, w myśl której prognozę wydatków budżetu państwa ujętych
w WPFP sporządza się na każdy rok budżetowy zgodnie z zasadami
wydatkowej reguły dyscyplinującej (ust. 4 dodany na mocy art. 1 pkt 9
ZmFinPublU z 2009 r. z 16.12.2010 r.). Nowelizując komentowany
przepis zrezygnowano z powyższego zastrzeżenia wydaje się jednak, że
mające moc prawnie wiążącą reguły fiskalne, w tym w szczególności
obowiązujące w danym okresie reguły wydatkowe, z natury rzeczy muszą
być brane pod uwagę przy opracowywaniu prognoz dotyczących wydatków
budżetowych. Uchylenie powyższej regulacji nie stanowi zatem istotnej
zmiany o charakterze merytorycznym.
4. W myśl prognozy przyjętej w WPFP 2010–2013 poziom wydat-
15
ków budżetu w kolejnych latach powinien kształtować się na poziomie
301,2 mld zł, 313,2 mld zł, 330,7 mld zł i 334,4 mld zł. W przeciwieństwie
do wydatków budżetowych wydatki określone w WPFP nie stanowią
nieprzekraczalnego limitu, mają bowiem jedynie charakter prognoz. Nie-
mniej wskazać należy, że w 2010 r. ogólna kwota wydatków budżetu
państwa wyniosła 301,2 mld zł, co oznacza, że nie przekroczono poziomu
przyjętego w WPFP (zob. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za
rok 2010, http://www.mf.gov.pl).
5. Opracowując prognozę wydatków budżetu państwa na lata
16
2011–2014 uwzględniono przepisy dotyczące dyscyplinującej reguły wy-
40
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103a
datkowej, reguły fiskalnej dotyczącej ograniczania deficytu w jednost-
kach samorządu terytorialnego oraz zamrożenie płac w sferze budżeto-
wej. W myśl przyjętej prognozy kwoty wydatków budżetowych w la-
tach 2012–2014 wynosić miały odpowiednio: 313,3; 329,6; 339,6 oraz
351,2 mld zł.
6. Prognoza wydatków budżetu państwa na lata 2012–2015 zakłada 17
ścisłe przestrzeganie tymczasowej reguły wydatkowej. Uwzglednia rów-
nież wydatki na realizację programów wieloletnich, realizację programów
finansowanych z udziałem środków UE oraz otrzymywanych od państw
członkowskich EFTA, a także kwoty wydatków prawnie zdeterminowa-
nych, w tym dotacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rol-
niczego Ubezpieczenia Społecznego. Przewiduje się, że kwoty wydatków
budżetu państwa w latach 2012–2015 wyniosą odpowiednio: 328,8; 337,4;
340,7 oraz 352,3 mld zł.
IV. Kwota deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
1. W myśl obowiązującego od 1.1.2013 r. art. 104 ust. 1 pkt 2 FinPublU 18
z 2009 r. WPFP określa kwotę wyniku i potrzeb pożyczkowych netto
budżetu państwa oraz źródła ich sfinansowania. Warto zwrócić uwagę, że
przepis obowiązujący do końca 2012 r. przewidywał obowiązek określania,
w podziale na poszczególne lata budżetowe, kwoty deficytu i potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa oraz źródeł ich finansowania. Zmiana
polega zatem na zastąpieniu w treści przepisu terminu „deficyt budżetu
państwa” określeniem „wynik budżetu państwa”, a także na wprowadzeniu
w miejsce dotychczasowej kategorii „potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa” pojęcia „potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa”.
2. Poza analizowanym przepisem FinPublU z 2009 r. nie posługuje się 19
pojęciem „wynik budżetu państwa”. Różnica między dochodami a wydat-
kami budżetu państwa określana jest odpowiednio jako nadwyżka budżetu
państwa albo deficyt budżetu państwa (art. 113 ust. 1 FinPublU z 2009 r.).
Termin „wynik budżetu” używany jest natomiast w odniesieniu do budżetu
środków europejskich oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego
(art. 110 pkt 6, art. 226 ust. 1 pkt 3 FinPublU z 2009 r.). Zmiana polegająca
na zastąpieniu terminu „deficyt” pojęciem „wynik” jednej strony może
oznaczać, że projektodawcy zakładają możliwość przewidywania w treści
WPFP nie tylko ujemnych, ale i dodatnich różnic pomiędzy dochodami
a wydatkami budżetu państwa. Z drugiej strony powiązanie redakcyjne
owego „wyniku” z potrzebami pożyczkowymi budżetu państwa oraz
źródłami ich sfinansowania wskazuje na to, że przez „wynik budżetu
państwa” należy rozumieć deficyt budżetowy.
3. Określany w treści WPFP wynik budżetu państwa stanowi różnicę 20
pomiędzy prognozowanymi na dany okres dochodami a prognozowanymi
41
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
wydatkami budżetu państwa. Z uwagi na prognostyczny charakter wiel-
kości, w oparciu o które ustalany jest wynik budżetu państwa należy
podzielić poglad, iż WPFP określa w istocie nie tyle kwotę wyniku
budżetu państwa, co prognozę tej kwoty (zob. R. Bucholski, Problematyka
deficytu budżetowego w Wieloletnim planie finansowym państwa, [w:]
J. Szołno-Koguc, A. Pomorska, Ekonomiczne i prawne uwarunkowania
i bariery redukcji deficytu i długu publicznego, Warszawa 2011, s. 259).
4. Ustalenie w WPFP poziomu deficytu ma szczególne znaczenie
21
z uwagi na przepis stanowiący, iż w projekcie ustawy budżetowej przed-
stawianym przez RM Sejmowi poziom deficytu nie może być większy
niż poziom deficytu ustalany na ten rok budżetowy w WPFP. Oczywiście
poziom ten może być niższy niż ustalony w planie (szerzej zob. komentarz
do art. 105 ust. 2). Odstępstwo od powyższej zasady jest możliwe jedynie
w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wiąże się z obowiązkiem
przedstawienia przez Radę Ministrów Sejmowi szczegółowego wyjaśnie-
nia.
5. Zgodnie z założeniami przyjętymi w WPFPUchw Nr 119, kwoty
22
deficytu budżetu państwa w kolejnych latach ustalone zostały w wysokości:
52,2 mld zł, 45 mld zł, 40 mld zł i 30 mld zł. W AWPFPUchw
Nr 36 prognozy dotyczące maksymalnego deficytu budżetu państwa to
odpowiednio: 40,2 mld zł; 37,0 mld zł; 30 mld zł oraz 28 mld zł.
W AWPFPUchw Nr 71 wielkości te określono na poziomie: 35 mld zł,
32 mld zł, 28 mld zł i 22 mld zł. Warto także zwrócić uwagę, że w AWP-
FPUchw Nr 71 wskazano nie tylko ogólne kwoty deficytu budżetu państwa
w poszczególnych latach, ale również kwoty deficytu budżetu państwa
ustalane po pomniejszeniu o dochody z Narodowego Banku Polskiego oraz
deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodologii
Unii Europejskiej (ESA’95) w relacji do produktu krajowego brutto.
6. W myśl obowiązujących regulacji WPFP określa kwotę wyniku i po-
23
trzeb pożyczkowych netto budżetu państwa oraz źródła ich sfinansowania.
Jak już zaznaczono, przepis obowiązujący do końca 2012 r. przewidywał
obowiązek określania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Zgodnie
z art. 76 FinPublU z 2009 r. przez potrzeby pożyczkowe budżetu państwa
rozumieć należy zapotrzebowanie na na środki finansowe niezbędne
do sfinansowania deficytu budżetu państwa i deficytu budżetu środków
europejskich oraz rozchodów budżetu państwa. W FinPublU z 2009 r. brak
natomiast definicji „potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa”. Poza
komentowanym przepisem FinPublU z 2009 r. w ogóle nie posługuje się
tym terminem. Określenie to zastosowano natomiast w treści WPFPUchw
Nr 119 oraz uchwał dotyczących aktualizacji tego planu na lata 2011–2014
i 2012–2015.
42
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103a
7. W WPFP na lata 2010–2013 do potrzeb pożyczkowych netto finanso- 24
wanych nowo zaciąganym długiem, poza deficytem budżetu państwa, zali-
czono także: deficyt budżetu środków europejskich, środki przekazywane
na reformę systemu ubezpieczeń społecznych (refundacja z tytułu składki
przekazywanej do OFE), prefinansowanie zadań realizowanych z udzie-
łem środków pochodzących z UE oraz udzielane pożyczki. Wysokość
prognozowanych potrzeb pożyczkowych netto określono odpowiednio na:
82,4 mld zł; 57,5 mld zł; 62,8 mld zł i 38,6 mld zł. W AWPFPUchw Nr 36
do potrzeb pożyczkowych netto finansowanych nowo zaciąganym długiem,
poza deficytem budżetu państwa, zaliczono deficyt budżetu środków
europejskich, refundację z tytułu składki przekazywanej do OFE oraz
udzielone pożyczki. Kwoty prognozowanych potrzeb pożyczkowych netto
po uwzględnieniu zmian zmniejszających poziom składki przekazywanej
do OFE przyjęto w wysokości: 49,2 mld zł; 51,9 mld zł; 32,1 mld zł
i 35,1 mld zł. W treści załącznika do AWPFPUchw Nr 71 stwierdzono, że
do potrzeb pożyczkowych netto finansowanych nowo zaciąganym długiem,
poza deficytem budżetu państwa, który jest ich głównym składnikiem,
należą przede wszystkim: wynik budżetu środków europejskich, refundacja
z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE, udzielane pożyczki
oraz saldo zarządzania środkami w ramach sektora finansów publicznych
(konsolidacja). Prognozowane kwoty owych potrzeb to odpowiednio:
46,2 mld zł; 39,1 mld zł; 41,8 mld zł oraz 45,3 mld zł.
8. Zgodnie z treścią komentowanego przepisu WPFP powinien określać 25
nie tylko kwotę wyniku i potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa,
ale również źródła ich sfinansowania. Ustawa o finansach publicznych
z 2009 r. przewiduje, że deficyt budżetu państwa oraz inne potrzeby
budżetu państwa mogą być sfinansowane przychodami pochodzącymi
z następujących źródeł:
a) sprzedaż skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym
i zagranicznym;
b) kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych;
c) pożyczki;
d) prywatyzacja majątku Skarbu Państwa;
e) kwoty pochodzące ze spłat udzielonych kredytów i pożyczek;
f) nadwyżka budżetu państwa z lat ubiegłych;
g) nadwyżka budżetu środków europejskich, przy czym nadwyżka ta
może być źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych
na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich;
h) inne operacje finansowe.
W WPFP na lata 2010–2013 jako źródło finansowania potrzeb pożycz-
kowych wskazano przychody na rynku krajowym pochodzące z emisji
bonów i obligacji skarbowych oraz przychody na rynkach zagranicznych,
głównie ze sprzedaży obligacji na rynkach międzynarodowych, z dominu-
43
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
jącym udziałem obligacji nominowanych w euro oraz kredytów zaciąga-
nych w międzynarodowych instytucjach finansowych. Analogiczne źródła
finansowania wskazano w AWPFPUchw Nr 36 i AWPFPUchw Nr 71
podkreślając, że kredyty zaciągane w międzynarodowych instytucjach
finansowych obejmować będą głównie kredyty w Europejskim Banku
Inwestycyjnym oraz Banku Światowym.
V. Prognoza dochodów, wydatków oraz wyniku budżetu środków
europejskich
1. Instytucja budżetu środków europejskich wprowadzona została do
26
polskiego systemu prawnego na mocy FinPublU z 2009 r., co wiązało się
z zasadniczą zmianą zasad gospodarowania środkami europejskimi (zob.
komentarz do art. 117). W konsekwencji zarówno w budżecie państwa,
jak i w WPFP odrębnie określa się kwoty dochodów i wydatków budżetu
środków europejskich. Różnica polega na tym, że budżet państwa określa
łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich,
łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich oraz
wynik tego budżetu, podczas gdy WPFP określa prognozy dochodów i wy-
datków budżetu środków europejskich, a tym samym i prognozy jego wyni-
ków. Dodać należy, że dochody budżetu środków europejskich to dochody
z tytułu realizacji programów finansowanych z udziałem środków euro-
pejskich, czyli kwoty zwrócone Polsce, natomiast do wydatków budżetu
środków europejskich zaliczają się wyłącznie te wydatki przeznaczone na
realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich,
które podlegają refundacji. Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami
budżetu środków europejskich stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu
środków europejskich albo deficyt budżetu środków europejskich (szerzej
zob. komentarz do art. 117).
2. W WPFP na lata 2010–2013 przyjęto prognozę łącznej kwoty
27
dochodów budżetu środków europejskich w wykości 253,4 mld zł, pro-
gnozę łącznej kwoty wydatków w wysokości 272,5 mld zł oraz deficyt
tego budżetu w kwocie 19,1 mld zł. Wskazano, że dochody i wydatki
będą realizowane w ramach: Narodowej Strategii Spójności 2007–2013,
Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa
i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007–2013, Norweskiego Mechani-
zmu Finansowego 2009–2014, Mechanizmu Finansowego Europejskiego
Obszaru Gospodarczego 2009–2014, Szwajcarsko-Polskiego Programu
Współpracy oraz Wspólnej Polityki Rolnej.
3. W AWPFPUchw Nr 36 zaplanowano łączne dochody budżetu środ-
28
ków europejskich w wysokości 268,8 mld zł, łaczne wydatki w wysokości
268,9 mld zł oraz deficyt w kwocie 0,1 mld zł. Z kolei w AWPFPUchw
Nr 71 zaplanowane zostały łączne dochody budżetu środków europejskich
44
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 103a
w wysokości 265,5 mld zł, łączne wydatki w wysokości 264,5 mld zł,
zaś wynik budżetu środków europejskich, na koniec okresu 2012–2015
oszacowano łącznie na 1,0 mld zł, co oznacza nadwyżkę tego budżetu.
Dochody i wydatki realizowane będą, podobnie jak w okresie 2010–2013,
w ramach: Narodowej Strategii Spójności 2007–2013, Programu Ope-
racyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych
Obszarów Rybackich 2007–2013, Norweskiego Mechanizmu Finansowego
2009–2014, Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospo-
darczego 2009–2014, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz
Wspólnej Polityki Rolnej.
VI. Prognoza wyniku sektora finansów publicznych
1. Artykuł 104 ust. 1 pkt 7 FinPublU z 2009 r. w wersji obowiązującej 29
do końca 2012 r. stanowił, że WPFP określa, w podziale na poszcze-
gólne lata budżetowe, skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów
publicznych. Przepis przewidujący obowiązek zamieszczania w WPFP
skonsolidowanej prognozy bilansu sektora finansów publicznych poddany
został jednak zasłużonej krytyce. Po pierwsze wskazywano, że obowiązek
zamieszczania w WPFP skonsolidowanej prognozy bilansu sektora finan-
sów publicznych będzie mógł być realizowany dopiero wówczas, gdy taki
bilans zacznie być sporządzany (C. Kosikowski, Wieloletni Plan Finansowy
Państwa, [w:] A. Dobaczewska, E. Juchniewicz, T. Sowiński (red.), Sys-
tem finansów publicznych. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku
E. Juchniewicz, Warszawa 2010, s. 117). Po drugie, wątpliwości budziło
samo pojęcie „skonsolidowanej prognozy bilansu sektora finansów pu-
blicznych”, które nie jest zdefiniowane, ani stosowane na gruncie obo-
wiązujących przepisów. Co szczególnie istotne pojęciem „skonsolidowanej
prognozy sektora finansów publicznych” nie posłużono się także w treści
WPFP na lata 2010–2013, czy w aktualizacjach tego planu. Zastosowanie
w treści przepisu terminu „bilans” zdaje się przemawiać za tym, że nie
chodziło tu o plan o charakterze operatywnym, w którym ujęte byłyby
konkretne zadania dla określonych wykonawców. Przez skonsolidowaną
prognozę bilansu sektora finansów publicznych należało raczej rozumieć
bilans finansowy tego sektora, czyli dwustronne zestawienie planowanych
wpływów i wypływów strumieni pieniężnych w całości gospodarki sektora
finansów publicznych. W piśmiennictwie podkreślano również, że pierwsza
część analizowanego pojęcia nawiązywała do pojęcia konsolidacji, którego
istotą jest wyeliminowanie wewnętrznych przepływów pomiędzy instytu-
cjami zaliczanymi do tego sektora (J. Stankiewicz, [w:] E. Ruśkowski,
J. M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 347).
2. W treści WPFPUchw Nr 119 nie zawarto skonsolidowanej prognozy 30
bilansu sektora finansów publicznych. W rozdziale VII przedstawiono
45
Przed Art. 103a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
natomiast podstawowe problemy dotyczące tego sektora oraz planowane
zadania, służące uelastycznieniu i racjonalizacji wydatków publicznych
oraz zwiększeniu udziału wydatków prorozwojowych. Ponadto w treści
planu zawarto prognozy deficytu sektora finansów publicznych, w myśl
których ma on wynieść odpowiednio 80 mld zł; 75,8 mld zł; 47,8 mld zł
i 23,4 mld zł. W analogiczny sposób uwzględniono sektor finansów
publicznych w AWPFPUchw Nr 36 i AWPFPUchw Nr 71. Prognozowane
kwoty deficytu sektora finansów publicznych w latach 2011–2014 wynoszą
odpowiednio: 75,4 mld zł; 46,5 mld zł; 18,5 mld zł i 15 mld zł, zaś
w prognozie na lata 2012–2015 są to kwoty: 46,5 mld zł; 25,2 mld zł;
22 mld zł oraz 22,5 mld zł.
3. Komentowany artykuł w wersji obowiązującej od 1.1.2013 r. nie
31
przewiduje obowiązku zamieszczania w WPFP skonsolidowanej prognozy
bilansu sektora finansów publicznych. Stanowi natomiast, że WPFP określa
prognozę wyniku sektora finansów publicznych. Przez wynik sektora finan-
sów publicznych rozumieć należy nadwyżkę albo deficyt tego sektora, czyli
odpowiednio dodanią bądź ujemną różnicę między dochodami publicznymi
a wydatkami publicznymi, ustaloną dla okresu rozliczeniowego. Nadwyżkę
lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu
przepływów finansowych między jednostkami tego sektora (szerzej zob.
komentarz do art. 7).
VII. Prognoza kwoty państwowego długu publicznego
1. Ostatnim z elementów, jakie powinny zostać określone w WPFP jest
32
prognoza kwoty państwowego długu publicznego. Warto zwrócić uwagę,
że przepis obowiązujący do końca 2012 r. stanowił, iż WPFP określa kwotę
państwowego długu publicznego, a nie prognozę tej kwoty. W tym zakresie
dokonana nowelizacja ma zatem charakter doprecyzowujący. Państwowy
dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z ty-
tułu: wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytel-
ności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów,
a także wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz
prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych
oraz zobowiązań uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora
finansów publicznych będącą dłużnikiem (szerzej zob. komentarz do
art. 72).
2. Wieloletni Plan Finansowy Państwa nie jest jedynym dokumentem
33
określającym prognozy kwot państwowego długu publicznego. W myśl
art. 75 FinPublU z 2009 r. MF zobowiązany jest bowiem do opracowania
4-letniej strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz oddziaływania
na państwowy dług publiczny. Dokument ten zatwierdzany jest przez RM
a następnie przedkładany Sejmowi wraz z uzasadnieniem do projektu
46
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 104
ustawy budżetowej. I tak, w horyzoncie WPFP 2010–2013 realizowana
była „Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach
2010–2012” oraz, po przyjęciu we wrześniu 2010 r. przez RM, „Strategia
zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011–2014”.
Odpowiednio w okresach planowania 2011–2014 i 2012–2015 kierunki za-
rządzania długiem publicznym wyznaczane są prze–2015” oraz „Strategię
zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2013–2016”.
W treści załącznika do WPFPUchw Nr 119, jak również aktualizaji tego
planu wskazuje się, że zarządzanie długiem Skarbu Pańtwa oraz oddziały-
wanie na dług sektora finansów publicznych powinno być ukierunkowane
na realizację celu Strategii, jakim jest minimalizacja kosztów obsługi
długu przy przyjętych ograniczeniach związanych z ryzykiem. Warto także
zwrócić uwagę, że prognozy długu publicznego przyjęte w Strategii na lata
2013–2016 różnią się od prognoz określonych w pozostałych dokumentach
rządowych, tj. w „Programie Konwergencji. Aktualizacja 2012” oraz
w AWPFPUchw Nr 71. Powyższe rozbieżności uzasania się zmianami
otoczenia makroekonomicznego, mającego wpływ na zmienne rynkowe
i sytuację fiskalną w Polsce (zob. Strategia zarządzania długiem sektora
finansów publicznych w latach 2013–2016, kprm.gov.pl, s. 4). Zgodnie
z prognozą przyjętą w WPFP na lata 2010–2013 wysokość państwowego
długu publicznego powinna kształtować się na poziomie 739,1 mld zł;
814,5 mld zł; 878,7 mld zł oraz 921,5 mld zł. W AWPFPUchw Nr 36
i AWPFPUchw Nr 71 kwoty te ustalono w wysokości: 799 mld zł;
839,6 mld zł; 870,4 mld zł; 909,6 mld zł oraz odpowiednio: 814,3 mld zł;
833,1 mld zł; 851,5 mld zł i 896,5 mld zł.
Art. 105.
[Podstawa projektu ustawy budżetowej]
1. Wieloletni Plan Finansowy Państwa stanowi podstawę przygoto-
wywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.
2. W projekcie ustawy budżetowej na dany rok budżetowy, przed-
stawianym przez Radę Ministrów Sejmowi, poziom deficytu nie może
być większy niż poziom deficytu ustalony na ten rok budżetowy
w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.
3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest uwzględ-
nienie wyższego poziomu deficytu. W tym przypadku Rada Ministrów
jest obowiązana przedstawić Sejmowi szczegółowe wyjaśnienie.
47
Przed Art. 104
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
Spis treści
Nb
I. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jako podstawa przygoto-
wania projektu ustawy budżetowej . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Wieloletni Plan Finansowy Państwa a deficyt budżetowy . . .
I. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jako podstawa przygotowania
projektu ustawy budżetowej
1. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest instrumentem służącym
1
wieloletniemu planowaniu budżetowemu, w związku z tym jest rzeczą
oczywistą, że przyjęte w tym dokumencie założenia powinny znaleźć
odzwierciedlenie w treści uchwalanych w kolejnych latach ustaw budżeto-
wych. Artykuł 105 ust. 1 FinPublU z 2009 r. jednoznacznie określa relację
pomiędzy WPFP a budżetem, wskazując, że WPFP stanowi podstawę
przygotowania projektu ustawy budżetowej. Oznacza to, że MF oraz
RM, w trakcie prac nad projektem ustawy budżetowej, zobowiązani są
uwzględnić prognozy i założenia przyjęte w tym planie. W doktrynie
podnosi się ponadto, że gdyby taki plan nie został przygotowany lub projekt
ustawy zostałby przygotowany z pominięciem jego postanowień, ustawa
nie powinna zostać uchwalona, zaś w przypadku jej uchwalenia konieczne
byłoby skierowanie wniosku do TK o zbadanie jej zgodności z Konstytucją
(zob. C. Kosikowski, Wieloletni Plan Finansowy Państwa, s. 118).
2. Wieloletni Plan Finansowy Państwa przyjmowany jest w formie
2
uchwały RM, nie zawiera więc norm prawa powszechnie obowiązującego,
nie ma również charakteru dyrektywnego. Założenia zawarte w jego
treści w części mają charakter prognoz konkretnych wielkości, przy czym
w stanie prawnym obowiązującym do końca 2012 r. FinPublU z 2009 r.
jedynie w niektórych wydapadkach explicite posługiwała się terminem
„prognoza” (prognoza dochodów i wydatków budżetu państwa, prognoza
dochodów i wydatków budżetu środków europejskich, skonsolidowana
prognoza bilansu sektora finansów publicznych), zaś w pozostałych wska-
zywała, że WPFP określa pewne wielkości (podstawowe wielkości ma-
kroekonomiczne, kwotę deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
oraz źródła ich sfinansowania; wynik budżetu środków europejskich; kwotę
państwowego długu publicznego). W piśmiennictwie zasadnie zwracano
jednak uwagę, że skoro wysokość deficytu budżetu państwa czy wynik
budżetu środków europejskich uzależnione są od prognozowanych docho-
dów i wydatków, to wielkości te również mają charakter prognostyczny
(C. Kosikowski, Wieloletni Plan Finansowy Państwa, s. 118; R. Bucholski,
Problematyka deficytu budżetowego w Wieloletnim planie finansowym
państwa, s. 259). Przewiduje się także kwotę państwowego długu pu-
blicznego oraz podstawowe wielkości makroekonomiczne. Odrębną jakość
48
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 104
stanowią natomiast kierunki polityki fiskalnej, które w świetle przepisów
obwiązujących do końca 2012 r. winny być określane w tym dokumencie.
Polityka fiskalna państwa definiowana jest w literaturze przedmiotu jako
„dobór źródeł i metod gromadzenia dochodów publicznych, a także
kierunków i sposobów realizacji wydatków publicznych dla osiągnięcia
celów społecznych i gospodarczych, ustalonych przez właściwe organy pu-
bliczne” (Z. Fedorowicz, Polityka fiskalna, Poznań 1998, s. 7). Określenie
w WPFP kierunków polityki finansowej państwa oznacza więc przyjęcie
pewnego rodzaju wytycznych, którymi powinna się kierować RM. Należy
także pamiętać, że zarówno cele polityki fiskalnej, jak i społeczno-
-gospodarczej określone zostały w odrębnych dokumentach, z którymi
WPFP powinien być spójny. Są to przede wszystkim: „Strategia Rozwoju
Kraju 2007–2015”, „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe” oraz „Strategia
zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011–2014”.
II. Wieloletni Plan Finansowy Państwa a deficyt budżetowy
1. Ustęp 2 komentowanego artykułu zawiera specyficzną restrykcję fi- 3
nansową, polegającą na nałożeniu na RM obowiązku przyjęcia w projekcie
ustawy budżetowej takiego poziomu deficytu, który będzie niższy lub
równy deficytowi ustalonemu na dany rok budżetowy w WPFP. Wprawdzie
przepis nie wskazuje expressis verbis, że chodzi tu o deficyt budżetu
państwa w rozumieniu art. 113 FinPublU z 2009 r., jednak z uwagi na
kontekst przedmiotowej regulacji trudno przyjąć odmienną interpretację
(zob. J. Stankiewicz, [w:] E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Nowa
ustawa o finansach publicznych, s. 351). Należy także zwrócić uwagę,
że odnosząc się do poziomu deficytu w WPFP, posłużono się terminem
„ustalony”, co wydaje się wskazywać na dyrektywny charakter określającej
go normy, podczas gdy przesądzające o wielkości deficytu dochody
i wydatki budżetu państwa stanowią jedynie prognozy. W doktrynie
zwraca się także uwagę, że w istocie WPFP nie określa „poziomu”
deficytu budżetowego, którego nie może przekraczać „poziom” deficytu
ustalony w projekcie ustawy budżetowej na dany rok budżetowy, lecz
„kwotę” tego deficytu, która dopiero w relacji z PKB daje podstawę do
obliczenia poziomu deficytu budżetu państwa (szerzej zob. R. Bucholski,
Problematyka deficytu budżetowego w Wieloletnim planie finansowym
państwa, s. 260). Zawarta w WPFP norma określająca wysokość deficytu
budżetowego ma charakter wiążący w stosunku do tych podmiotów, które
w myśl FinPublU z 2009 r. zobowiązane są do przygotowania i uchwalenia
projektu ustawy budżetowej, czyli przede wszystkim w stosunku do MF
i RM. Świadczy o tym treść art. 138 FinPublU z 2009 r., w myśl którego
MF przedstawia RM założenia projektu budżetu państwa na rok następny,
uwzględniające ustalenia przyjęte w WPFP oraz kierunki działań zawarte
49
Przed Art. 105
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
w przyjętym przez Radę Ministrów Programie Konwergencji. Jednocześnie
zaznaczyć należy, że komentowana ustawa nie przewiduje żadnych sankcji
za naruszenie tego obowiązku.
2. Zakaz ustalania w projekcie ustawy budżetowej deficytu wyższego
4
niż przyjęty w WPFP nie ma charakteru bezwzględnego. W szczególnie
uzasadnionych przypadkach możliwe jest bowiem uwzględnienie deficytu
na poziomie wyższym niż wynikający z planu. Ustawa o finansach publicz-
nych z 2009 r. nie precyzuje, co należy rozumieć przez pojęcie szczególnie
uzasadnionych przypadków, trudno jednak nie zgodzić się z twierdzeniem,
że chodzi tu o sytuacje, w których z przyczyn obiektywnych nie jest
możliwe zachowanie ustalonego limitu (zob. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa
o finansach publicznych. Komentarz). Przypuszczać należy, że do takich
szczególnie uzasadnionych przypadków można by zaliczyć konieczność
zwiększenia wydatków państwa w związku z ogłoszeniem stanu nadzwy-
czajnego lub gwałtowane załamanie gospodarki z powodu światowego
kryzysu finansowego. Bez wątpienia za szczególnie uzasadniony przypa-
dek nie powinno się natomiast uznawać konieczności dokonania korekty
błędnie opracowanych prognoz w zakresie deficytu (L. Lipiec-Warzecha,
Ustawa o finansach publicznych. Komentarz). Wydaje się, że szczególnie
uzasadnionymi przypadkami nie są również takie zdarzenia polityczne,
które stanowią trwałe elementy demokratycznego systemu państwa, np.
wybory parlamentarne, prezydenckie czy zmiana rządu.
3. W sytuacji gdy RM określi w projekcie ustawy budżetowej poziom
5
deficytu wyższy niż ustalony w WPFP, zobowiązana jest do przedstawienia
Sejmowi szczegółowego wyjaśnienia. Nie oznacza to jednak, że złożenie
owych wyjaśnień w każdych warunkach usprawiedliwia decyzję o przy-
jęciu wyższego deficytu. Przesłanką zwiększenia deficytu jest bowiem
zaistnienie szczególnie uzasadnionych przypadków. Skoro przekroczenie
limitu ustalonego w WPFP może nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasad-
nionych przypadkach, to oznacza to, że muszą one obiektywnie wystąpić,
zaś składane Sejmowi wyjaśnienie powinno jedynie służyć przedstawieniu,
na czym polega owa nadzwyczajność sytuacji. W literaturze przedmiotu
wskazuje się ponadto, że złożenia wyjaśnień nie można traktować je-
dynie w kategoriach formalnych, czyli dopełnienia pewnego obowiązku
proceduralnego. Pomimo braku wyraźnego przepisu przewidującego taki
tryb postępowania powinny one podlegać ocenie Sejmu. Z uwagi na
konstytucyjne ograniczenia w zakresie kształtowania poziomu deficytu
brak akceptacji ze strony Sejmu nie może jednak oznaczać wstrzymania
procesu legislacyjnego (zob. C. Kosikowski, Wieloletni Plan Finansowy
Państwa, s. 119). W tym kontekście należy przychylić się do twierdzenia,
że wymóg złożenia wyjaśnień ma charakter dyscyplinujący dla RM
i informacyjny dla Sejmu oraz osób trzecich (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa
o finansach publicznych. Komentarz).
50
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 105
Art. 106.
[Przedstawienie, uchwalenie, ogłoszenie]
1. Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt Wie-
loletniego Planu Finansowego Państwa.
2. Rada Ministrów uchwala Wieloletni Plan Finansowy Państwa
i ogłasza go w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Mo-
nitor Polski” oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.
Spis treści
Nb
I. Tryb uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa .
II. Obowiązek promulgacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. Tryb uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
1. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. nie reguluje szcze- 1
gółowo trybu przegotowania WPFP nie wskazuje również materiałów
źródłowych, w oparciu o które plan ten powinien być sporządzony (zob.
L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz). Jest
jednak rzeczą oczywistą, że projekt WPFP powinien zawierać elementy
wskazane w w treści art. 104 FinPublU z 2009 r. Zgodnie z treścią
komentowanego przepisu podmiotem zobowiązanym do przygotowania
projektu WPFP jest MF, na którym ciąży obowiązek sporządzenia tego
planu w formie jednolitego dokumentu i przedstawienia go RM. Minister
Finansów, w drodze rozporządzenia, określa również szczegółowy sposób,
tryb i terminy opracowania materiałów niezbędnych do przygotowania
i aktualizacji WPFP oraz informacji o przebiegu jego wykonania (art. 138
ust. 6 pkt 8 FinPublU).
2. Wytyczne dotyczące sposobu przygotowania materiałów do projektu
WPFP na lata 2010–2013 określone zostały w tzw. nocie budżetowej, czyli
rozporządzeniu Ministra Finansów z 12.3.2010 r. w sprawie szczegółowego
sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy
budżetowej na rok 2011 (Dz.U. Nr 42, poz. 245). Na mocy powołanego
aktu dysponenci części budżetowych zobowiązani zostali do przedłożenia
Ministrowi Finansów projektów WPFP według formularzy oznaczonych
sybolami:
a) WPFP-1 – Wieloletni Plan Finansowy Państwa – zestawienie plano-
wanych/prognozowanych wydatków budżetowych;
b) WPFP-2 – Wieloletni Plan Finansowy Państwa – zestawienie pla-
nowanych/prognozowanych wydatków, projekty z udziałem środków
Unii Europejskiej;
c) WPFP-3 – Wieloletni Plan Finansowy Państwa – zestawienie pla-
nowanych/prognozowanych wydatków budżetowych w podziale na
prawnie zdeterminowane i pozostałe.
51
Przed Art. 106
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
Wzory formularzy określone zostały w załącznikach Nr 73–75 do
rozporządzenia, zaś dysponenci części budżetowych zobowiązani zostali do
przedłożenie powyższych materiałów w terminie 14 dni kalendarzowych
od dnia otrzymania pisma przekazującego prognozy i założenia makro-
ekonomiczne oraz stosowne wytyczne.
3. Wieloletni Plan Finansowy Państwa przyjmowany jest w formie
2
uchwały RM. Zgodnie z art. 93 Konstytucji RP uchwały RM mają charakter
wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi
wydającemu te akty. Podlegają również kontroli co do ich zgodności
z powszechnie obowiązującym prawem. Tryb i zasady podejmowania
uchwał określa RMU oraz uchwała Nr 49 RM z 19.3.2002 r. – Regulamin
pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221 ze zm.).
4. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. nie określa terminu, w jakim
3
uchwała powinna zostać podjęta. Jedynie w odniesieniu do pierwszego
planu przepisy ustawy wprowadzającej nakładały obowiązek podjęcia
uchwały do 31.7.2010 r. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę,
że z treści przepisów FinPublU z 2009 r. nie wynika jednoznacznie, czy
WPFP ma charakter kroczący, czy też powinien być uchwalany jako nowy
dokument, co 4 lata (por. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach pu-
blicznych. Komentarz; C. Kosikowski, Wieloletni Plan Finansowy Państwa,
s. 120). W uzasadnieniu do projektu FinPublU z 2009 r. wskazano jednak
wyraźnie, że WPFP sporządzany jest „krocząco” na 4 lata budżetowe (Druk
sejmowy Nr 1181).
II. Obowiązek promulgacji
1. Zgodnie z treścią komentowanego artykułu WPFP podlega ogłoszeniu
4
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”
oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Zasady i tryb ogłaszania aktów
prawnych normuje ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172
ze zm.). W myśl jej przepisów w M.P. ogłasza się m.in. uchwały RM
i zarządzenia Prezesa RM, wydane na podstawie ustawy. Ponieważ WPFP
przyjmowany jest w formie uchwały RM wydanej na podstawie FinPublU
z 2009 r. obowiązek promulgacji w dzienniku urzędowym jest oczywisty.
Wieloletni Plan Finansowy Państwa bez wątpienia zalicza się także do
informacji w sprawach publicznych w rozumieniu DInfPublU, w związku
z czym podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w po-
wołanej ustawie. Warto jeszcze dodać, że BIP to urzędowy publikator te-
leinformatyczny w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinfor-
matycznej. Szczegółowe wymagania dotyczące struktury stron Biuletynu
określa rozp. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.1.2007 r.
w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. Nr 10, poz. 68).
52
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 106
Art. 107.
[Aktualizacja]
1.
7
Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest aktualizowany przez
Radę Ministrów, w drodze uchwały, raz w roku, w terminie do dnia
30 kwietnia, i uwzględnia prognozę obejmującą dany rok budżetowy
i trzy kolejne lata.
2.
8
Aktualizacja polega na doprowadzeniu danych zawartych w Wie-
loletnim Planie Finansowym Państwa do zgodności z ustawą budże-
tową na dany rok budżetowy lub, w uzasadnionych przypadkach, do
zgodności z danymi dotyczącymi przewidywanego wykonania ustawy
budżetowej za poprzedni rok budżetowy.
3. Aktualizacja polega również na skorygowaniu Wieloletniego
Planu Finansowego Państwa w dalszych latach jego realizacji, w celu
zapewnienia zgodności z kierunkami polityki społeczno-gospodarczej
i średniookresową strategią rozwoju kraju.
Spis treści
Nb
I. Charakter i zakres aktualizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Aktualizacja Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na
lata 2011–2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Aktualizacja Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na
lata 2012–2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. Charakter i zakres aktualizacji
1. Komentowany przepis nakłada na RM obowiązek corocznej aktuali- 1
zacji WPFP.
Należy zwrócić uwagę, że obowiązek aktualizacji ma charakter cy-
kliczny i nie jest uwarunkowany rzeczywistymi zmianami kierunków
polityki społeczno-gospodarczej lub zmianami sytuacji finansowej państwa
(por. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz;
C. Kosikowski, Wieloletni Plan Finansowy Państwa, s. 120). Artykuł 107
ust. 1 FinPublU z 2009 r. w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.
stanowił, iż WPFP jest aktualizowany przez RM, w drodze uchwały, co-
rocznie, w terminie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej,
i uwzględnia prognozę na kolejne trzy lata. Termin aktualizacji uzależniony
był zatem od dynamiki prac nad ustawą budżetową. Zaznaczyć należy, że
7
Art. 107 ust. 1 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1456), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
8
Art. 107 ust. 2 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1456), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
53
Przed Art. 106
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
AWPFPUchw Nr 36 przyjęta została w dniu 5.4.2011 r., zaś AWPFPUchw
Nr 71 – dopiero 8.5.2012 r.
2. Z dniem 1.1.2013 r. wszedł w życie ust. 1 komentowanego
2
artykułu w brzmieniu nadanym ZmFinPublU z 2009 r. z 7.12.2012 r.
W myśl tego przepisu WPFP aktualizowany jest przez RP, w drodze
uchwały, raz w roku, w terminie do dnia 30 kwietnia, i uwzględnia
prognozę obejmującą dany rok budżetowy i kolejne trzy lata. W obecnym
stanie prawnym termin aktualizacji WPFP nie jest już zatem ustalony
w relacji do momentu ogłoszenia ustawy budżetowej, lecz wyznaczony
poprzez wskazanie daty kalendarzowej. Zaznaczyć należy, że celem
powyższej zmiany było dostosowanie terminu aktualizacji WPFP do tzw.
semestru europejskiego, czyli europejskiego okresu oceny i koordynacji
polityki gospodarczej, stanowiącego ramy wzmocnionego zarządzania
gospodarczego (zob. J. Branna, R. Wąsowicz, Semestr europejski. Prze-
wodnik po kluczowych dokumentach, Informacja OIDE 2012, Nr 1,
http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com content&view=article
&id=14720). Ustanowienie dorocznego, 6-miesięcznego cyklu, który
pozwala włączyć zarówno budżetową, jak i makroekonomiczną oraz
strukturalną politykę państw członkowskich w cykl planowania na szcze-
blu UE nastąpiło w drodze rozp. Parlamentu Europejskiego i Rady
Nr 1175/2011/UE z 16.11.2011 r. zmieniającego rozporządzenie Rady
(WE) Nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżeto-
wych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz.Urz. L 306
z 23.11.2011 r., s. 12–14). Do głównych celów tej instytucji zalicza
się: monitorowanie stosowania dyscypliny budżetowej zgodnie z „Paktem
stabilności i wzrostu”, monitorowanie implementacji strategii „Europa
2020” oraz paktu euro plus, a także analizowanie sytuacji gospodarczej
państw członkowskich (tamże). Wypada również zaznaczyć, że art. 4 i 8
rozp. Rady Nr 1466/97/WE w brzmieniu nadanym przez rozp. Parlamentu
Europejskiego i Rady Nr 1175/2011/UE z 16.11.2011 r. zmieniającego
rozporządzenie Rady (WE) Nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych
(Dz.Urz. L 306 z 23.11.2011 r., s. 12–14) stanowi, iż programy stabilności
i konwergencji przedkładane są corocznie w kwietniu, najlepiej do połowy
kwietnia i nie później niż w dniu 30 kwietnia. W stanie prawnym
obowiązującym od 1.1.2013 r. termin aktualizacji WPFP jest zatem zgodny
z terminem w jakim przedkładane są przez Polskę „Krajowy Program
Reform oraz Program Konwergencji”.
3. Druga zmiana w treści ust. 1 komentowanego artykułu polega na
3
zastąpieniu terminu „corocznie” określeniem „raz w roku”. W ocenie
projektodawców taki zabieg ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w któ-
rych WPFP mógłby podlegać aktualizacji częściej niż raz w roku (zob.
54
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 106
Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku
z realizacją ustawy budżetowej, Druk sejmowy Nr 809). Powyższej
zmianie trudno jednak przypisywać istotne znaczenie merytoryczne. Skoro
w języku polskim termin „corocznie” oznacza „co rok” to uzasadnione
wydaje się twierdzenie, że w stanie prawnym obowiązującym do końca
2012 r. przepisy FinPublU z 2009 r. również nie przewidywały możliwości
aktualizacji WPFP częściej niż raz w roku (zob. Słownik współczesnego
języka polskiego, B. Dunaj (red.), Warszawa 1996, s. 132).
4. Ustęp 2 komentowanego artykułu w brzmieniu obowiązującym do 4
końca 2012 r. stanowił, iż aktualizacja polega na doprowadzeniu danych
zawartych w WPFP do zgodności z ustawą budżetową na dany rok
budżetowy. W doktrynie zwracano przy tym uwagę na problem relacji
pomiędzy WPFP a ustawą budżetową. Z jednej strony WPFP stanowi
bowiem podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny
rok budżetowy, z drugiej jego aktualizacja polega na dostowaniu do tej
ustawy (zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa, s. 281).
5. Z dniem 1.1.2013 r. wszedł w życie przepis stanowiący, iż aktualizacja 5
polega na doprowadzeniu danych zawartych w WPFP do zgodności
z ustawą budżetową na dany rok budżetowy lub, w uzasadnionych przpad-
kach, do zgodności z danymi dotyczącymi przewidywanego wykonania
ustawy budżetowej za poprzedni rok budżetowy. W obowiązującym stanie
prawnym w procesie aktualizacji WPFP zasadą jest zatem doprowadzenie
do zgodności danych zawartych w tym planie z danymi wynikającymi
z ustawy budżetowej na dany rok budżetowy. Wyjątek stanowi aktuali-
zacja polegająca na uzganianiu danych zawartych w WPFP z danymi
dotyczącymi przewidywanego wykonania ustawy budżetowej za poprzedni
rok budżetowy. Znowelizowany przepis w dalszym ciągu budzi jednak
wątpliwości interpretacyjne. Po pierwsze, aktualne pozostaje pytanie o cha-
rakter relacji pomiędzy instrumentem planowania wieloletniego, jakim
jest WPFP, a ustawą budżetową. Po drugie, ustawodawca nie wyjaśnia
co należy rozumieć pod pojęciem „uzasadnionych przypadków”, które
uzasadniać mają aktualizację WPFP polegającą na zapewnieniu zgodności
danych zawartych w tym planie z danymi dotyczącymi przewidywanego
wykonania ustawy budżetowej.
6. Zdecydowanie mniej kontrowersyjny wydaje się przepis, w myśl 6
którego aktualizacja polega na skorygowaniu WPFP, w dalszych latach jego
realizacji, w celu zapewnienia zgodności z kierunkami polityki społeczno-
-gospodarczej i średniookresową strategią rozwoju kraju. Wprawdzie zno-
welizowany art. 103 FinPublU z 2009 r. nie stanowi już expressis verbis,
że WPFP uwzględnia cele środeniookresowej strategii rozwoju kraju oraz
kierunki polityki społeczno-gospodarczej RM, muszą być one jednak brane
pod uwagę w procesie aktualizacji tego planu. Planowanie wieloletnie
55
Przed Art. 106
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
w założeniu ma bowiem promować myślenie strategiczne w dysponowaniu
środkami publicznymi. Warto dodać, że w myśl art. 12a ust. 7 ZasPrPolRU
średniookresowa strategia rozwoju kraju podlega okresowej aktualizacji
co najmniej raz na 4 lata. Ponadto ustawa przewiduje możliwość jej
aktualizacji w każdym terminie, jeżeli wymaga tego aktualna sytuacja
społeczno-gospodarcza kraju (art. 12a w zw. z art. 12 ZasPrPolRU). Z kolei
średniookresowy cel budżetowy podlega przeglądowi co trzy lata, przy
czym w przypadku przeprowadzenia reformy strukturalnej, która wywrze
znaczący wpływ na stabilność finansów publicznych może on podlegać
dalszemu przeglądowi (art. 2a rozp. Rady Nr 1466/97/WE w brzmieniu
nadanym przez art. 1 pkt 5 rozp. Parlamentu Europejskiego i Rady
Nr 1175/2011/UE.
7. W myśl art. 138 ust. 6 pkt 8 FinPublU szczegółowy sposób, tryb
7
i terminy opracowania materiałów niezbędnych do aktualizacji WPFP
określa MF w drodze rozporządzenia. Dyrektywy dotyczące przygotowa-
nia materiałów niezbędnych do sporządzenia aktualizacji WPFP na lata
2011–2014 zawarte zostały w rozporządzeniu MF z 9.3.2011 r. w sprawie
szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do
projektu ustawy budżetowej na rok 2012 (Dz.U. Nr 56, poz. 290). Zgodnie
z treścią powołanego aktu dysponenci części budżetowych zobowiązani
zostali do przedłożenia MF materiałów niezbędnych do sporządzenia
aktualizacji WPFP w termnie 14 dni kalendarzowych od dnia ogłoszenia
ustawy budżetowej na rok 2012. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie
z brzmieniem § 10 ust. 2 noty budżetowej z roku 2011 materiały te
powinny być opracowanie na poziomie funkcji, zadań i podzadań przy
wykorzystaniu umieszczonego w odrębnym formularzu katalogu tych
funkcji, zadań i podzadań (formularz BZ-1), czyli w układzie zadaniowym
w rozumieniu art. 2 pkt 3 FinPublU z 2009 r.
8. Zgodnie z treścią rozporządzenia MF z 31.5.2012 r. w sprawie
8
szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do
projektu ustawy budżetowej na rok 2013 (Dz.U. z 2012 r. poz. 628)
dysponenci części budżetowych zobowiązani zostali do przedłożenia MF
materiały niezbędne do aktualizacji WPFP w terminie dłuższym niż w roku
ubiegłym, tj. 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 2013.
Rozporządzenie bardziej szczegółowo określało także sposób opracowania
powyższych materiałów stanowiąc, iż winny one być przygotowane po
pierwsze, w szczegółowości funkcja, zadanie, podzadanie, działanie wraz
z określeniem celów i mierników na poziomie podzadań i działań, przy
wykorzystaniu katalogu funkcji, zadań, podzadań i działań, umieszczonego
w formularzu BZ-1 – Zestawienie planowanych wydatków budżetowych
w układzie zadaniowym na następny rok budżetowy. Po drugie na
wskazanych poniżej formularzach oraz w szczegółowości funkcja i zadanie,
56
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 106
przy wykorzystaniu katalogu funkcji i zadań, umieszczonego w formularzu
BZ-1. Formularze, według których w 2012 r. przygotowywano materiały
do aktualizacji WPFP to:
– PP – Przychody budżetu państwa i ich rozdysponowanie;
– PFC – Elementy planu finansowego państwowego funduszu celowego;
– PFC-FUS – Plan finansowy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;
– PFC-FEP – Plan finansowy Funduszu Emerytur Pomostowych;
– PFC-FER – Plan finansowy Funduszu Emerytalno-Rentowego;
– PFC-FA – Plan finansowy Funduszu Administracyjnego;
– PF-FPiR – Plan finansowy Funduszu Prewencji i Rehabilitacji;
– PF-UE (BP) – Planowane wydatki w ramach Narodowej Strategii
Spójności, Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora
Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007–2013, Nor-
weskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014 (NMF) i Mechani-
zmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014
(MF EOG) oraz Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy
(SPPW) z wyodrębnieniem beneficjentów w ramach budżetu państwa;
– PF-UE (BE) – Planowane wydatki w ramach Narodowej Strategii
Spójności, Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora
Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007–2013, Nor-
weskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014 (NMF) i Mechani-
zmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014
(MF EOG) oraz Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy
(SPPW) z wyodrębnieniem beneficjentów w ramach budżetu środków
europejskich;
– PF-OSPR – Elementy planu finansowego agencji wykonawczej,
instytucji gospodarki budżetowej oraz niektórych osób prawnych
zaliczanych do sektora finansów publicznych;
– PF-ANR-ZWRSP – Plan finansowy Zasobu Własności Rolnej Skarbu
Państwa;
– PF-CDR – Plan finansowy Centrum Doradztwa Rolniczego;
– PF-ZUS – Plan finansowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
– SW-2 – Wybrane elementy planu finansowego uczelni publicznych.
W zakresie w zakresie niektórych jednostek, tj.: samodzielnych publicz-
nych zakładów opieki zdrowotnej, dla których organem założycielskim lub
nadzorującym jest organ administracji rządowej lub państwowa uczelnia
medyczna bądź państwowa uczelnia prowadząca działalność dydaktyczną
i badawczą w dziedzinie nauk, państwowych instytucji kultury, pań-
stwowych instytucji filmowych, Narodowego Funduszu Zdrowia, Polskiej
Akademii Nauk, uczelni publicznych i pozostałych osób prawnych, których
plany finansowe nie są prezentowane w załącznikach do ustawy budżetowej
materiały powinny być przygotowane na formularzach PF-UE (BP), PF-UE
(BE), SW-2 oraz PF-OSPR.
57
Przed Art. 106
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
Materiały niezbędne do sporządzenia aktualizacji WPFP dysponenci
zobowiązani byli przekazać bezpośrednio do Departamentu Reformy
Finansów Publicznych Ministerstwa Finansów w formie papierowej i do-
kumentu elektronicznego utworzonego w aplikacji BUZA.
II. Aktualizacja Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata
2011–2014
1. Pierwsza aktualizacja WPFP na lata 2010–2013 dokonana została
9
na mocy AWPFPUchw Nr 36. Przedstawiając prognozę ekonomiczną,
uwzględniono wzrost PKB strefy euro, który okazał się wyższy od
tego, jaki zakładano w 2010 r., przyspieszenie tempa wzrostu PKB
w Polsce, a także zmianę przewidywanej ścieżki popytu na polski eksport
w kolejnych latach. W konsekwencji zwiększeniu uległy wartości wszyst-
kich wskaźników makroekonomicznych, czyli PKP w ujęciu realnym,
PKB w cenach bieżących, średnioroczny wzrost cen towarów i usług
konsumpcyjnych, przeciętne zatrudnienie w gospodarce narodowej, stopa
bezrobocia rejestrowanego na koniec roku, realny wzrost przeciętnego
wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz PKB w strefie euro. Ponadto
prognozę rozszerzono o dodatkowy wskaźnik, tj. stopę bezrobocia według
BAEL (Badanie aktywności ekonomicznej ludności, ang. LFS – Labour
Force Survey; 15 lat i więcej).
2. W zakresie polityki fiskalnej założono kontynuację działań kon-
10
solidacyjnych mających na celu zmniejszenie nierównowagi finansowej.
W tym zakresie zaplanowano reformę systemu emerytalnego. zmiany
w przepisach dotyczących składek na ubezpieczenia zdrowotne rolników
oraz wprowadzenie dodatkowych reguł ograniczających poziom deficytu
i przyrost długu podsektora samorządowego, a także wprowadzenie nowej,
trwałej reguły wydatkowej. W sferze prawa daninowego przewidziano
dalszą podwyżkę akcyzy na wyroby tytoniowe oraz wprowadzenie tzw.
faktur uproszczonych.
3. W AWPFPUchw Nr 36 zawarto nowe prognozy dotyczące budżetu
11
państwa oraz budżetu środków europejskich. W odniesieniu do dochodów
budżetu państwa przewidziano wzrost w stosunku do pierwotnie przyjętych
wielkości, co uzasadniono przede wszystkim podwyżką stawek podatku od
towarów i usług oraz wygaśnięciem skutków spowolnienia gospodarczego
z lat 2008–2009. W zaktualizowanej prognozie określono również wyższe
kwoty wydatków budżetu państwa (z wyjątkiem 2012 r.) oraz niższą
kwotę deficytu budżetowego. Zasadniczo, poza 2012 r., przewidziano także
korzystniejsze wyniki budżetu środków europejskich. W ocenie RM za-
stosowanie wydatkowej reguły dyscyplinującej oraz zamrożenie funduszu
wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej powinno przyczynić się
do zmniejszenia deficytu sektora finansów publicznych. Zdecydowanie
58
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 106
bardziej optymistyczne są również prognozy dotyczące państwowego długu
publicznego.
III. Aktualizacja Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata
2012–2015
1. Drugiej aktualizacji WPFP dokonano w drodze AWPFPUchw Nr 71. 12
W prognozie ekonomicznej uwzględniono tzw. techniczną recesję, w jakiej
znalazła się gospodarka Unii Europejskiej na przełomie 2011 i 2012 r.
Wskazano także, że w przyjętym okresie planowania należy spodziewać
się ograniczenia inwestycji publicznych, co związane jest m. in. z wykorzy-
staniem w poprzednich latach znacznej części środków unijnych, których
Polska jest beneficjentem w ramach obecnej perspektywy finansowej.
Przyjęto, że w 2012 r. realne tempo wzrostu PKB zwolni do 2,5%, zaś
utrzymująca się wysoka stopa bezrobocia wraz z rosnącą podażą pracy
oraz planowanym zamrożeniem funduszu wynagrodzeń w większości
jednostek podsektora rządowego i ubezpieczeń społecznych, będą znacząco
ograniczać wzrost wynagrodzeń w skali całej gospodarki, co z kolei
stanowić będzie poważną barierę dla wzrostu dochodów do dyspozycji
gospodarstw domowych. W myśl zawartych w aktualizacji prognoz realne
tempo wzrostu PKP w kraju powinno stopniowo przyspieszać do do 2,9%
w 2013 r. i odpowiednio do 3,2% i 3,8% w kolejnych latach. Prognozuje
się także, że od 2013 r. stopa bezrobocia zacznie się stopniowo zmniejszać
do 8,9% w 2015 r. co pozwoli na szybszy wzrost spożycia prywatnego.
2. W zakresie polityki fiskalnej jako zasadniczy cel rządu wska- 13
zano zlikwidowanie nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych
i samorządowych w 2012 r., a następnie kontynuowanie konsolidacji
fiskalnej i osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego w 2015 r.
W związku z powyższym przewidziano wprowadzenie stabilizującej reguły
wydatkowej obejmującej cały sektor finansów publicznych, a także zmiany
w zakresie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych służące ograniczeniu
wpływu nagłych zmian kursu walutowego oraz procesu prefinansowania na
poziom państwowego długu publicznego. W sferze daninowej zaplanowano
m.in. przyjęcie specjalnej ustawy o redukcji niektórych obciążeń admini-
stracyjnych w gospodarce, jak również ograniczenie prawa do stosowania
50% kosztów uzyskania przychodów w podatku dochodowym od osób
fizycznych, zwiększenie kwoty tzw. ulgi rodzinnej dla rodzin wielodziet-
nych, likwidację ulgi z tytułu użytkowania sieci Internet oraz objęcie
podatkiem dochodowym dochodów uzyskiwanych z działalności rolniczej.
3. W AWPFPUchw Nr 71 zawarto nowe prognozy dotyczące budżetu 14
państwa oraz budżetu środków europejskich. W zakresie dochodów i wy-
datków budżetu państwa przewiduje się kwoty niższe niż w perspektywie
WPFP na lata 2011–2014. Z wyjątkiem roku 2013 niższa jest również
59
Przed Art. 107
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
prognozowana kwota deficytu budżetowego. Wynik budżetu środków
europejskich oszacowano łącznie na kwotę 1 mld zł co oznacza, że w prze-
ciwieństwie do okresów planowania 2010–2013 i 2011–2014 budżet ten
powinien zamkąć się nadwyżką. Z przyjętych założeń wynika, że w latach
2012–1015 relacja państwowego długu publicznego do PKB zmniejszy
się do poziomu 47,2% w 2015 r. Zmiany te mają być konsekwencją
kształtowania się potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, tempa wzrostu
PKB oraz kursu złotego w stosnku do innych walut, w tym zwłaszcza
euro. W stosunku do planu na lata 2011–2014 zdecydowanie mniej
optymistyczne są natomiast prognozy dotyczące deficytu sektora finansów
publicznych.
Art. 108.
[Informacja o realizacji]
1. Ministrowie, w terminie do dnia 15 kwietnia, przedkładają
Ministrowi Finansów informacje o realizacji Wieloletniego Planu
Finansowego Państwa, w tym o stopniu realizacji celów.
2. Minister Finansów łącznie ze sprawozdaniem z wykonania ustawy
budżetowej przedkłada Radzie Ministrów informację o przebiegu
wykonania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa.
3. Informację, o której mowa w ust. 2, Rada Ministrów ogłasza
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”
oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.
Spis treści
Nb
I. Informacja o realizacji Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. „Informacja o przebiegu wykonania Wieloletniego Planu Fi-
nansowego Państwa 2010–2013” . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. „Informacja o przebiegu wykonania Wieloletniego Planu Fi-
nansowego Państwa 2011–2014” . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. Informacja o realizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
1. Uchwalany w formie uchwały RM WPFP jest wprawdzie aktem
1
o charakterze wewnętrznym, stanowi jednak podstawę do przygotowania
projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy, co oznacza, że jest
to akt prawny o szczególnym znaczeniu dla gospodarki finansowej państwa.
Ponieważ zakres przedmiotowy WPFP nie jest tożsamy z zakresem budżetu
państwa na ministrów i RM nałożono dodatkowe obowiązki o charak-
terze sprawozdawczo-informacyjnym w zakresie jego wykonania. I tak,
ministrowie zobowiązani są przedłożyć MF informację o realizacji WPFP,
60
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 107
w tym o stopniu realizacji celów. Nie ulega wątpliwości, że informacja
powinna zostać sporządzona adekwatnie do określonej w art. 104 FinPublU
z 2009 r. treści samego planu. Należy również zwrócić uwagę, że komen-
towany przepis akcentuje obowiązek uwzględniania w przedmiotowym
sprawozdaniu stopnia realizacji celów wyznaczanych w WPFP w ramach
poszczególnych funkcji państwa. W myśl przyjętych założeń, instrumen-
tami służącymi mierzeniu efektów uzyskanych w wyniku podejmowanych
działań są określone w WPFP mierniki, oznaczające wartościowe, ilo-
ściowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów
z poniesionych nakładów (art. 2 pkt 3 FinPublU z 2009 r.). W związku
z powyższym stopień realizacji wyznaczonych celów powinien być oce-
niany z uwzględnieniem mierników określonych w WPFP w odniesieniu
do poszczególnych zadań (szerzej zob. komentarz do art. 103).
2. Ministrowie mają obowiązek przedłożyć MF informacje o realizacji 2
WPFP w terminie do 15 kwietnia. W myśl art. 138 ust. 6 pkt 8 FinPublU
z 2009 r. szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowania materiałów
niezbędnych do przygotowania informacji o przebiegu wykonania WPFP
określa MF, w drodze rozporządzenia.Minister Finansów zobowiązany
jest z kolei do sporządzenia zbiorczej informacji o przebiegu wykonania
WPFP i do przedłożenia jej, wraz ze sprawozdaniem z wykonania ustawy
budżetowej, RM. Przedmiotowa informacja dołączana jest do sprawozdania
z wykonania ustawy budżetowej i przedkładana przez RM Sejmowi oraz
NIK w terminie przewidzianym do złożenia sprawozdania z wykonania
ustawy budżetowej, czyli do 31 maja roku następującego po roku budże-
towym (art. 182 ust. 4 pkt 5 FinPublU z 2009 r.).
3. Jak już zaznaczono, WPFP jest dokumentem o szczególnym zna- 3
czeniu dla gospodarki finansowej państwa, co oznacza, że zarówno sam
plan, jak i informacja z jego wykonania powinny być jawne. W związku
z powyższym w pełni uzasadnione wydaje się nałożenie na RM obowiązku
ogłaszania informacji o przebiegu wykonania budżetu państwa w M.P. oraz
w BIP.
4. Odrębnym zagadnieniem jest problem oceny zasadności nakładania 4
na ministrów i RM obowiązków polegających na przygotowaniu i ogło-
szeniu informacji o realizacji WPFP. W piśmiennictwie podnosi się, że
FinPublU z 2009 r. nie zawiera żadnych przepisów, które wskazywałyby
na to, że plan podlega wykonaniu przez określone podmioty i według
określonej procedury. Wieloletni Plan Finansowy Państwa nie jest więc
planem operacyjnym i nikt nie musi ani nie może go wykonywać
(C. Kosikowski, Nowa ustawa, s. 283). Logiczną konsekwencją takiego
założenia jest twierdzenie, że komentowaną regulację należy uznać za
wadliwą (tenże, Wieloletni Plan Finansowy Państwa, s. 122). Wskazana
kwestia niewątpliwie zasługuje na refleksję. Z jednej strony trudno bowiem
61
Przed Art. 107
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
kwestionować twierdzenie, że komentowana ustawa nie zawiera przepisów
normujących tryb i zasady wykonania WPFP, w związku z czym nie jest on
planem operacyjnym. Bez wątpienia WPFP nie podlega wykonaniu polega-
jącym na ciągłym prowadzeniu gospodarki finansowej państwa stosownie
do jego postanowień. Taką funkcję pełni ustawa budżetowa. Postanowienia
zawarte w treści planu nie wymagają również podejmowania działań
w ściśle określonym terminie i nie są skonkretyzowane kwotowo. Zakłada
się jedynie, że podjęte zostaną pewne działania o charakterze faktycznym
(np. finansowane będą działania związane z podnoszeniem poziomu jakości
kształcenia kadr oraz kształcenia zawodowego uwzględniającego zmiany
i zapotrzebowanie na rynku pracy) lub normatywnym (np. wprowadzone
zostaną podwyżki stawek podatku od towarów i usług, czy nowa reguła
wydatkowa). Termin realizacji poszczególnych zadań określony jest naj-
częściej jako okres obowiązywania planu, ewentualnie konkretny rok tego
planu. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje również obowiązku
przyjęcia i zatwierdzania przedstawionej informacji przez organ władzy
publicznej, a tym samym i sankcji prawnych za niewykonanie planu.
5. Z drugiej strony wydaje się, że informacja o przebiegu wykonania
5
WPFP nie powinna być ujmowana w kategoriach sprawozdania analogicz-
nego do sprawozdania z wykonania budżetu państwa, czyli sprawozdania,
którego istotą jest ocena przebiegu wykonania zadań przez wskazane
podmioty za dany okres. W komentowanym przepisie nie posłużono się
bowiem pojęciem sprawozdania, lecz terminem „informacja”. W języku
polskim ten ostatni termin oznacza ~element wiedzy komunikowany, prze-
kazywany komuś za pomocą języka lub innego kodu; także to co w danej
sytuacji może dostarczać jakiejś wiedzy (zob. Słownik współczesnego
języka polskiego, B. Dunaj (red.), s. 322). Wydaje się więc, że intencją
ustawodawcy nie było nałożenie na RM obowiązku sporządzenia spra-
wozdania o charakterze merytoryczno-finansowym, lecz jedynie pewnych
obowiązków o charakterze informacyjnym, które z jednej strony umożliwić
mają realizację zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych,
z drugiej powinny dyscyplinować organy prowadzące politykę gospodarczą
i ułatwić dokonanie politycznej oceny podejmowanych działań. W świetle
art. 61 Konstytucji RP zapewnienie jawności działania organów władzy
publicznej musi być postrzegane jako wartość konstytucyjnie pożądana.
II. „Informacja o przebiegu wykonania Wieloletniego Planu
Finansowego Państwa 2010–2013”
1. W przedłożonej wraz ze sprawozdaniem z wykonania ustawy bu-
6
dżetowej na rok 2010 „Informacji o przebiegu wykonania Wieloletniego
Planu Finansowego Państwa 2010–2013” przedstawione zostały informacje
na temat celów polityki społeczno-gospodarczej państwa oraz sytuacji
62
Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy...
Przed Art. 107
makroekonomicznej, a także informacje i dane dotyczące budżetu pań-
stwa, budżetu środków europejskich oraz państwowego długu publicznego
w 2010 r. Szczególnie istotne informacje zawiera załącznik, w którym
zaprezentowano wykonanie wydatków budżetu państwa w 2010 r. w ukła-
dzie obejmującym funkcje państwa wraz z celami i miernikami wykonania
danej funkcji. W części poświęconej realizacji głównych zadań związanych
z celami polityki społeczno-rozwojowej państwa wskazano m. in. na:
przeprowadzone reformy nauki, szkolnictwa wyższego oraz wymiaru
sprawiedliwości, wykonywany „Plan prywatyzacji na lata 2008–2011” oraz
program rozbudowy portów lotniczych, a także inwestycje związane z or-
ganizacją EURO 2012. W zakresie polityki fiskalnej kluczowe znaczenie
miały zaprezentowany w styczniu 2010 r. „Plan Rozwoju i Konsolidacji
Finansów Publicznych na lata 2010–2011” oraz uchwalenie nowej ustawy
o finansach pblicznych, na mocy której do polskiego systemu praw-
nego wprowadzone zostały nowe instytucje, takie jak wydatkowa reguła
dyscyplinująca, czy obowiązek lokowania wolnych środków wybranych
jednostek sektora finansów publicznych w formie depozytu u MF. Poprawa
sytuacji makroekonomicznej w UE przyczyniła się do przyspieszenia
wzrostu gospodarczego w Polsce. W całym roku 2010 był on wyższy od
zakładanego w WPFP i wyniósł 3,8%. Rok 2010 nie przyniósł natomiast
poprawy aktywności inwestycyjnej. Średnioroczny wzrost cen towarów
i usług konsumpcyjnych w 2010 r. ukształtował się na poziomie 2,6%
wobec 2% zakładanych w WPFP na lata 2010–2013, zaś stopa bezrobocia
wzrosła do 12,3%, czyli do poziomu zakładanego w planie. Dochody
budżetu państwa w 2010 r. wyniosły 250,3 mld zł, a wydatki 294,9 mld zł,
co stanowi odpowiednio 100,5% i 97,9% wielkości prognozowanych na
ten rok w WPFP na lata 2010–2013. Z kolei deficyt wyniósł 44,6 mld zł,
czyli 85,4% deficytu zaplanowanego w WPFP. Dochody i wydatki budżetu
środków europejskich zrealizowane zostały w kwatach niższych od zakła-
danych, zaś deficyt tego budżetu ukształtował się na poziomie 10,42 mld zł,
czyli był niższy od prognozowanego. Potrzeby pożyczkowe budżetu pań-
stwa w 2010 r. wyniosły 65,45 mld zł, deficyt sektora finansów publicznych
84,7 mld zł, a państwowy dług publiczny 747,9 mld zł (52,8% PKB),
tym samym przekroczony został pierwszy próg ostrożnościowy (zob.
http://www.archbip.mf.gov.pl/files/budzet panstwa/sprawozdania roczne
/2010/20110601 informacja o przebiegu wykonania wpfp 2010-2013.
pdf).
III. „Informacja o przebiegu wykonania Wieloletniego Planu
Finansowego Państwa 2011–2014”
1. W „Informacji o przebiegu wykonania Wieloletniego Planu Finanso- 7
wego Państwa 2011–2014” zaprezentowno syntetyczne informacje i dane
63
Przed Art. 108
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
dotyczące: celów polityki społeczno-gospodarczej państwa, kierunków
polityki fiskalnej państwa, sytuacji makroekonomicznej, budżetu państwa
oraz budżetu środków europejskich w 2011 r., przychodów i rozchodów
budżetu państwa w 2011 r., sektora finansów publicznych w 2011 r. oraz
wydatków budżetu państwa w 2011 r. w uskładzie obejmującym funkcje
państwa. W zakresie celów polityki społeczno-gospodarczej wskazano,
iż kontynuowane były prace nad przyjęciem dokumentów strategicznych
stanowiących nowy model zarządzania rozwojem kraju. Ramy tego modelu
wyznacza „Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju «Polska 2030. Trzecia
fala nowoczesności»”. W sferze polityki fiskalnej podkreślono wagę rady-
kalnego zmniejszenia dynamiki realnej wydatków publicznych w 2011 r.,
które udało się osiągnąć m. in. poprzez: wprowadzenie wydatkowej
reguły dyscyplinującej, zamrożenie funduszu wynagrodzeń w państwowej
sferze budżetowej, zmniejszenie wysokości zasiłku pogrzebowego, wejście
w życie przepisów służących ograniczeniu deficytu jednostek samorządu
terytorialnego oraz zmiany w systemie emerytalnym. Omawiając sytu-
ację makroekonomiczną podkreślono, że na skutek wysokich nakładów
na inwestycje infrastrukturalne na wysokim poziomie utrzymywała się
dynamika aktywności inwestycyjnej. Jednocześnie jednak wzrosła liczba
bezrobotnych, a niska dynamika dochodów do dyspozycji gospodarstw
domowych oraz relatywnie wysoka inflacja nie sprzyjały wzrostowi kon-
sumpcji prywatnej. Produkt krajowy brutto wzrósł o 4,3%, tj. o 0,3 punktu
procentowego więcej niż założono w WPFP na lata 2011–2014. Średnio-
roczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2011 r. wyniósł
4,3% wobec 3,5% zakładanych w planie na lata 2011–2014. Dochody
budżetu państwa wyniosły ok. 277,6 mld zł, a wydatki ok. 302,7 mld zł,co
stanowi odpowiednio 101,6% i 96,6% kwot przewidzianych w ustawie
budżetowej na rok 2011. Deficyt wyniósł 25,1 mld zł, czyli 62,5%
deficytu zaplanowanego w ustawie budżetowej. Dochody i wydatki budżetu
środków europejskich zrealizowano w kwotach niższych od zakładanych,
zaś deficyt tego budżetu ukształtował się na poziomie 12,2 mld zł. Potrzeby
pożyczkowe netto budżetu państwa w 2011 r. wyniosły 26,9 mld zł. Głów-
nymi składnikami tych potrzeb był, podobnie jak w roku ubiegłym, deficyt
budżetu państwa były: deficyt budżetu państwa, deficyt budżetu środków
europejskich, transfery do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu
ubytku składki przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych oraz
saldo udzielonych pożyczek. Deficyt sektora finansów publicznych wyniósł
w 2011 r. 55,9 mld zł, natomiast państwowy dług publiczny wyniósł
815,3 mld zł, co oznacza wzrost o 67,4 mld zł w porównaniu ze
stanem na koniec 2010 r. Relacja długu do PKB ukształtowała się na
poziomie 53,5%, czyli nie przekroczono drugiego progu ostrożnościo-
wego (zob. http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1002080/wpfp 2011-
-2014 wykonanie.pdf).
64
Rozdział 2. Ustawa budżetowa
Przed Art. 112a
Rozdział 2. Ustawa budżetowa
( . . . )
Art. 112a.
9
[Kwota wydatków na zadania publiczne]
1.
10
Kwota wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie
może być większa niż kwota środków planowanych na ich realizację
w roku poprzednim powiększona w stopniu odpowiadającym progno-
zie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych
na dany rok budżetowy, przyjętego w założeniach stanowiących pod-
stawę do prac nad projektem ustawy budżetowej, zgodnie z ustawą
z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-
-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U.
Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), powiększonego o punkt procentowy.
2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do:
9
Art. 112a dodany ustawą z dnia 16.12.2010 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 1726), która
wchodzi w życie 1.01.2011 r.
10
Art. 112a ust. 1 brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do na-
stępujących wydatków budżetu państwa wynikających z obowiązujących przepisów,
które weszły w życie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy:
1) subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego;
2) wydatków na potrzeby obronne Rzeczypospolitej Polskiej;
3) składek na ubezpieczenie zdrowotne finansowanych z budżetu państwa;
4) wypłat świadczeń finansowanych ze środków budżetu państwa zleconych do
wypłaty Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych i Kasie Rolniczego Ubezpiecze-
nia Społecznego;
5) wydatków związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymywaniem,
ochroną i zarządzaniem infrastrukturą transportu lądowego, finansowanych lub
dofinansowanych przez ministra właściwego do spraw transportu, o których
mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 267, poz. 2251);
6) wydatków na programy wieloletnie;
7) innych wydatków związanych z realizacją zadań publicznych niewymienionych
w pkt 1–6 i art. 112a ust. 2 ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,
na realizację których poziom wydatków został określony w ustawie regulującej
dane zadania publiczne.
Przepisu art. 112a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie
stosuje się, w przypadku gdy zmiany w przepisach ustawy regulującej wydatki,
o których mowa w ust. 1, nie powodują zwiększenia wydatków względem wydatków
wynikających z dotychczas obowiązujących przepisów o więcej niż 10 mln zł i 1%
maksymalnego limitu tych wydatków w pierwszym pełnym roku wykonywania tej
ustawy.
65
Przed Art. 112a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
1) wydatków na obsługę długu publicznego;
2) środków własnych Unii Europejskiej oraz obligatoryjnych składek
wpłacanych do organizacji międzynarodowych;
3) wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem
środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w tym wydatków
budżetu środków europejskich;
4)
11
wypłat i obsługi świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu
alimentacyjnego oraz finansowania składek na ubezpieczenia eme-
rytalne i rentowe za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne
lub specjalny zasiłek opiekuńczy;
5) składek na ubezpieczenie społeczne za osoby przebywające na
urlopach wychowawczych i macierzyńskich oraz za osoby niepeł-
nosprawne;
6) świadczeń emerytalno-rentowych funkcjonariuszy i uprawnionych
członków ich rodzin oraz uposażeń sędziów i prokuratorów w sta-
nie spoczynku;
7) dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Eme-
rytur Pomostowych i Funduszu Emerytalno-Rentowego Kasy
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na sfinansowanie wypłat
świadczeń emerytalno-rentowych gwarantowanych przez państwo.
Spis treści
Nb
I. Geneza regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Konstrukcja wydatkowej reguły dyscyplinującej . . . . . . . . .
I. Geneza regulacji
1. Prawo wspólnotowe przewiduje, że państwa członkowskie UE zobo-
1
wiązane są do unikania nadmiernego deficytu. Oceny, czy istnieje nad-
mierny deficyt, dokonuje Rada na wniosek Komisji. W przypadku stwier-
dzenia, że deficyt przekracza określone wartości odniesienia, Rada przyj-
muje zalecenia skierowane do danego państwa członkowskiego w celu do-
prowadzenia w oznaczonym terminie do obniżenia jego poziomu (art. 126
ust. 1, 6 i 7 TfUE). W Polsce w 2008 r. deficyt sektora instytucji rządowych
i samorządowych przekroczył wartość referencyjną z Maastricht (3,0%
PKB), w następstwie czego Rada Ecofin 7.7.2009 r. podjęła decyzję o ist-
nieniu w Polsce nadmiernego deficytu i równocześnie wydała zalecenia
dotyczących jego redukcji (zob. decyzja Rady 2009/589/WE z 7.7.2009 r.
w sprawie istnienia nadmiernego deficytu w Polsce, Dz.Urz. UE L 202
11
Art. 112a ust. 2 pkt 4 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1548), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
66
Rozdział 2. Ustawa budżetowa
Przed Art. 112a
z 4.8.2009 r., s. 46). Zgodnie z tymi zaleceniami Polska powinna do 2012 r.
zredukować nadmierny deficyt w sposób wiarygodny i trwały. W związku
z powyższym, w przyjętym 29.1.2010 r. Planie Rozwoju i Konsolidacji
Finansów 2010–2011, w ramach działań mających na celu wzmocnienie
ram instytucjonalnych i organizacji finansów publicznych, przewidziano
wprowadzenie wiążących reguł wydatkowych wraz z przedstawieniem
mechanizmów monitorowania i egzekwowania ich wypełniania. Założono,
że reguła doraźna, służąca obniżeniu deficytu strukturalnego, wymagać
będzie bardzo silnego ograniczenia wydatków o charakterze uznaniowym,
a więc niewynikających z obowiązujących przepisów, oraz stanowczego
ograniczenia tworzenia regulacji przewidujących tego rodzaju wydatki.
Reguła docelowa, stabilizująca deficyt strukturalny na docelowym pozio-
mie, powinna natomiast obejmować możliwie szeroki zakres wydatków
sektora finansów publicznych. Założono, że będzie ona miała charakter
antycykliczny i będzie oparta w części realnej na wzroście gospodarczym
w kilkuletnim okresie referencyjnym, a w części nominalnej – na celu
inflacyjnym. Warto również zwrócić uwagę, że przewidując poziom do-
chodów budżetowych w WPFP na lata 2010–2013, uwzględniono przepisy
projektu ustawy wprowadzającej tzw. wydatkową regułę dyscyplinującą
oraz wskazano, że reguła ta obowiązywać będzie do momentu wydania
przez Radę Ecofin decyzji o uchylaniu procedury nadmiernego deficytu
wobec Polski. Przyjęcie dodatkowej reguły fiskalnej zostało pozytywnie
ocenione przez Komisję. (zob. Communication from the Commission to
the Council. Assessment of the action taken by Poland in response to the
Council Recommendation to Poland with a view to bringing an and to the
situation of excessive government deficit, Brussels COM (2010) 24).
2. Zawarta w komentowanym przepisie wydatkowa reguła dyscyplinu- 2
jąca wprowadzona została do systemu prawnego na mocy art. 1 pkt 10
ustawy z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 257, poz. 1726). Należy zaznaczyć, że
nie jest to instrument stanowiący novum w polskiej praktyce budżetowej.
Dotychczasowym rozwiązaniom, takim jak reguła wydatkowa, zwana
potocznie „regułą Belki”, czy reguła salda budżetowego (tzw. kotwica
budżetowa) nie nadano jednak formy trwałej instytucji prawnej, nie zostały
bowiem ujęte w formie przepisów zawierających normy o charakterze
abstrakcyjnym (szerzej zob. K. Marchewka-Bartkowiak, Reguły fiskalne,
Analizy Biura Analiz Sejmowych 2010, Nr 7, s. 5–7).
3. W treści uchwały w sprawie aktualizacji WPFP na lata 2011–2014 3
ponownie wskazano, że wydatkowa reguła dyscyplinująca będzie obowią-
zywać do momentu wydania przez Radę Ecofin decyzji o uchylaniu proce-
dury nadmiernego deficytu wobec Polski oraz przewidziano wprowadzenie
nowej, trwałej reguły wydatkowej wraz z procedurą corocznego przeglądu
67
Przed Art. 112a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
wydatków. Warto także dodać, że obecnie główną, wyrażoną w przepisach
Konstytucji RP oraz przepisach ustawy o finansach publicznych, regułą
fiskalną jest tzw. reguła zadłużenia, określająca limit państwowego długu
publicznego (szerzej zob. komentarz do art. 74 i n.).
4. W ocenie projektodawców nowelizacji z 16.12.2010 r., przyjęte
4
rozwiązania powinny przyczynić się do ograniczania wzrostu wydatków
o charakterze uznaniowym, a także nowych wydatków prawnie zdeter-
minowanych (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy
o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Druk sejmowy
Nr 3576). Należy jednak pamiętać, że przyjęta reguła fiskalna – stano-
wiąca przecież rodzaj restrykcji dotyczącej granic wydatkowania – została
zawarta w przepisach rangi ustawowej. W związku z powyższym pojawia
się pytanie, czy i w jakim zakresie ogranicza ona swobodę polityczną w za-
kresie wydatkowania środków budżetowych. Skoro w polskim systemie
źródeł prawa brak jest podstaw do różnicowania pozycji poszczególnych
aktów normatywnych w obrębie ustaw, to trwałość funkcjonowania wpro-
wadzonej reguły wydatkowej uzależniona będzie od woli ustawodawcy.
Zarówno konstrukcja, jak i sam fakt jej obowiązywania mogą bowiem
zostać zmienione w drodze kolejnej nowelizacji komentowanej ustawy.
5. Innym problemem, jaki pojawia się w kontekście hierarchii źródeł
5
prawa, jest relacja pomiędzy przepisami statuującymi wydatkową regułę
dyscyplinującą a przepisami ustaw budżetowych. W myśl art. 219 ust. 2
Konstytucji RP zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa,
stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpo-
wiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania
ustawy budżetowej określa ustawa. W związku z powyższym wydaje
się, że przedmiotowe ograniczenie może mieć znaczenie tylko w takim
zakresie, w jakim dotyczy obowiązku RM sporządzenia projektu ustawy
budżetowej. Nie może być natomiast postrzegane jako ograniczenie wła-
dzy ustawodawczej. Jednocześnie należy jednak pamiętać, że swoboda
ustawodawcy w zakresie kształtowania poziomu wydatków budżetowych
ograniczona jest poprzez konstytucyjny zakaz ustalenia większego deficytu
budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej (art. 220
ust. 1 Konstytucji RP), zaś wprowadzonej regule wydatkowej towarzyszy
czasowy zakaz przyjmowania przez RM projektów ustaw, określających
zwolnienia, ulgi i obniżki, których skutkiem finansowym może być zmniej-
szenie dochodów jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do
wielkości wynikających z obowiązujących przepisów (zob. komentarz do
art. 112c). W związku z powyższym przypuszczać należy, że ustawowo
określona reguła wydatkowa, funkcjonująca obok istniejących restrykcji
konstytucyjnych oraz ograniczeń ustawowych w sferze swobody określania
dochodów, powinna realnie wpłynąć na poziom wydatków ustalanych
w poszczególnych ustawach budżetowych.
68
Rozdział 2. Ustawa budżetowa
Przed Art. 112a
II. Konstrukcja wydatkowej reguły dyscyplinującej
1. W praktyce budżetowej państw UE stosowane są różne reguły 6
budżetowe, tzn. reguły salda budżetowego, reguły zadłużenia, reguły
wydatkowe i dochodowe (szerzej zob. K. Marchewka-Bartkowiak, Reguły
fiskalne, s. 4–5). Jak już zaznaczono, komentowany przepis zawiera
regułę wydatkową. W doktrynie zwraca się jednak uwagę, że konstrukcje
reguł wydatkowych mogą różnić się pod względem zakresu wydatków,
które obejmują, zastosowania korekty inflacyjnej, a także wprowadzenia
ilościowego limitu wydatków lub ustalonej stopy ich wzrostu (K. Mar-
chewka-Bartkowiak, Reguły fiskalne, s. 5). W Polsce przyjęto, że kwota
wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może być większa
niż kwota środków planowanych na ich realizację w roku poprzed-
nim powiększona w stopniu odpowiadającym prognozie średniorocznego
wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na dany rok budżetowy,
powiększonego o punkt procentowy. Ustalono zatem limit stopy wzrostu
wydatków z uwzględnieniem korekty inflacyjnej. Stopień wzrostu wydat-
ków odpowiadać ma prognozie średniorocznego wskaźnika cen towarów
i usług konsumpcyjnych na dany rok budżetowy przyjętego w założeniach
stanowiących podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej, zgodnie
z ustawą z 6.7.2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospo-
darczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100,
poz. 1080 ze zm.), powiększonego o punkt procentowy.
2. Przyjęta w komentowanym przepisie wydatkowa reguła dyscypli- 7
nująca nie dotyczy wszystkich wydatków budżetu państwa. Z zakresu
jej działania wyłączone zostały cztery podstawowe grupy wydatków. Po
pierwsze, są to wydatki na obsługę długu publicznego. Po drugie, środki
własne UE oraz obligatoryjne składki wpłacane do organizacji międzyna-
rodowych. Trzecia kategoria obejmuje wydatki na realizację programów
finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz
niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa
członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
a także innych, niepodlegająceych zwrotowi środków pochodzących ze
źródeł zagranicznych. Ponieważ wydatki na realizację programów z udzia-
łem środków europejskich w części stanowią wydatki budżetu państwa,
w części zaś wydatki budżetu środków europejskich, w ustawie zastrzeżono
wyraźnie, że z zakresu wydatkowej reguły dyscyplinującej wyłączone są
także wydatki budżetu środków europejskich. Do czwartej grupy zaliczyć
należy wydatki, w stosunku do których obowiązek ponoszenia, wysokość
oraz zasady przekazywania określone zostały w ustawach z zakresu
zabezpieczenia społecznego. Są to wydatki z tytułu:
1) wypłat i obsługi świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu ali-
mentacyjnego oraz finansowania składek na ubezpieczenia emerytalne
69
Przed Art. 112a
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
i rentowe za osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne lub spe-
cjalny zasiłek opiekuńczy;
2) składek na ubezpieczenie społeczne za osoby przebywające na
urlopach wychowawczych i macierzyńskich oraz za osoby niepełno-
sprawne;
3) świadczeń emerytalno-rentowych funkcjonariuszy i uprawnionych
członków ich rodzin oraz uposażeń sędziów i prokuratorów w stanie
spoczynku;
4) dotacji dla FUS, Funduszu Emerytur Pomostowych i Funduszu
Emerytalno-Rentowego KRUS na sfinansowanie wypłat świadczeń
emerytalno-rentowych gwarantowanych przez państwo.
3. Wydatki, do których nie znajduje zastosowania wydatkowa reguła
8
dyscyplinująca, należą do kategorii tzw. wydatków sztywnych (inaczej
nazywanych związanymi lub zdeterminowanymi). Są to bowiem takie
środki budżetowe, w stosunku do których wysokość, czas i tryb finanso-
wania są tak określone, że wyłącza to całkowicie lub w znaczącej części
swobodę decyzyjną RM oraz pozostałych wykonawców budżetu w zakresie
wykonywania suwerenności finansowej w sferze polityki wydatkowej (zob.
T. Dębowska-Romanowska, Charakter prawny i klasyfikacja tzw. wydatków
sztywnych a granice swobody politycznej władz państwa, [w:] J. Głuchow-
ski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Uwarunkowania i bariery w pro-
cesie naprawy finansów publicznych, Lublin 2007, s. 279). Warto zwrócić
uwagę, że chodzi w tym wypadku o takie wydatki, których obowiązek
ponoszenia wynika z zobowiązań, jakie przyjmuje na siebie państwo
w stosunkach z organizacjami ponadnarodowymi (środki własne UE oraz
obligatoryjne składki wpłacane do organizacji międzynarodowych), wy-
datki których sposób realizacji określają umowy międzynarodowe (wydatki
na realizację programów finansowanych z udziałem środków pochodzących
z budżetu UE oraz innych, niepodlegających zwrotowi środków pocho-
dzących ze źródeł zagranicznych), a także wydatki będące następstwem
ustawowo unormowanych obowiązków państwa. Do tej ostatniej kategorii
zaliczać się będą wydatki na obsługę długu publicznego oraz przewidziane
w przepisach z zakresu zabezpieczenia społecznego wypłaty świadczeń
pieniężnych na rzecz osób fizycznych.
4. Katalog wydatków budżetu państwa, do których nie stosuje się ogra-
9
niczeń wynikających z wydatkowej reguły dyscyplinującej, ma charakter
wyczerpujący (zob. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych.
Komentarz). Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie obejmuje on wszyst-
kich wydatków prawnie zdeterminowanych, brak w nim np. subwencji dla
jednostek samorządu terytorialnego, subwencji dla partii politycznych czy
składek na ubezpieczenie zdrowotne finansowanych z budżetu państwa.
W związku z powyższym w treści ustawy, na mocy której wprowadzono
70
Rozdział 2. Ustawa budżetowa
Przed Art. 112a
analizowaną instytucję, zawarto przepis przejściowy przewidujący kolejne
wyłączenia (art. 25 noweli z 16.12.2010 r.). I tak, ograniczeń wynikających
z reguły wydatkowej nie stosuje się do wydatków budżetu państwa wyni-
kających z obowiązujących przepisów, które weszły w życie przed dniem
wejścia w życie ustawy nowelizującej. Na tej podstawie przepisom statu-
ującym wydatkową regułę dyscyplinującą nie podlegają wydatki z tytułu:
1) subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego;
2) wydatków na potrzeby obronne RP;
3) składek na ubezpieczenie zdrowotne finansowanych z budżetu pań-
stwa;
4) wypłat świadczeń finansowanych ze środków budżetu państwa zleco-
nych do wypłaty ZUS i KRUS;
5) wydatków związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymy-
waniem, ochroną i zarządzaniem infrastrukturą transportu lądowego,
finansowanych lub dofinansowanych przez ministra właściwego do
spraw transportu, o których mowa w ustawie z 16.12.2005 r. o finan-
sowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251
ze zm.);
6) wydatków na programy wieloletnie;
7) innych wydatków związanych z realizacją zadań publicznych nie-
wymienionych w pkt 1–6 i art. 112a ust. 2 FinPublU z 2009 r.,
na realizację których poziom wydatków został określony w ustawie
regulującej dane zadania publiczne.
5. Podkreślić należy, że wskazane powyżej wyłączenia nie mają cha- 10
rakteru bezwzględnego. W art. 25 ust. 2 ustawy z 16.12.2010 r. o zmianie
ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.
Nr 257, poz. 1726 ze zm.) zastrzeżono bowiem, że ograniczeń wynikają-
cych z wydatkowej reguły dyscyplinującej nie stosuje się w przypadku, gdy
zmiany w przepisach ustawy regulującej wyżej wymienione wydatki nie
powodują zwiększenia tych wydatków względem wydatków wynikających
z dotychczas obowiązujących przepisów o więcej niż 10 mln zł i 1% mak-
symalnego limitu tych wydatków w pierwszym pełnym roku wykonywania
znowelizowanej FinPublU z 2009 r.
6. Podsumowując, warto dodać, że zgodnie z intencją projektodawców, 11
wydatkowa reguła dyscyplinująca dotyczyć ma określenia wielkości tzw.
elastycznych wydatków budżetu państwa ogółem, a nie poszczególnych ka-
tegorii wydatkowych, bądź wydatków poszczególnych dysponentów, które
będą mogły być planowane zgodnie z przyjętymi przez RM założeniami do
projektu budżetu państwa na dany rok budżetowy (zob. Uzasadnienie do
projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
innych ustaw, Druk sejmowy Nr 3576).
( . . . )
71
Przed Art. 142
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
Rozdział 4. Tryb opracowywania i uchwalania
budżetu państwa
( . . . )
Art. 142.
[Zakres uzasadnienia]
Do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawiera-
jące w szczególności:
1)
główne cele polityki społecznej i gospodarczej, zgodne z Wielo-
letnim Planem Finansowym Państwa;
2)
założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i trzy kolejne
lata, dotyczące prognozy:
a) produktu krajowego brutto i jego składowych, w tym:
– wielkości eksportu netto,
– popytu krajowego, w tym konsumpcji prywatnej i zbioro-
wej,
– nakładów brutto na środki trwałe,
b) poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,
c) kursu walutowego,
d) przeciętnego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej,
e) poziomu zatrudnienia i bezrobocia,
f) salda obrotów bieżących;
3)
kierunki polityki fiskalnej, zawierające w szczególności założenia
dotyczące średniookresowego celu budżetowego oraz działania
z zakresu polityki fiskalnej i polityki gospodarczej zmierzające
do jego osiągnięcia;
4)
przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok budżetowy
poprzedzający rok budżetowy, którego dotyczy projekt ustawy
budżetowej;
5)
omówienie projektowanych:
a) przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budże-
towych,
b) przychodów i kosztów państwowych funduszy celowych,
c) przychodów i kosztów agencji wykonawczych,
d) wykazów określonych w art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. b i c;
6)
omówienie przewidywanych dochodów i wydatków, nadwyżki lub
deficytu oraz długu sektora finansów publicznych;
7)
omówienie wielkości środków własnych Unii Europejskiej oraz
środków ujętych w budżecie środków europejskich;
8)
informacje o udzielonych przez Skarb Państwa kwotach poręczeń
i gwarancji, według przewidywanego wykonania na koniec roku
72
Rozdział 4. Tryb opracowywania...
Przed Art. 142
budżetowego poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy
projekt ustawy budżetowej;
9)
kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;
10)
zestawienie zadań i celów priorytetowych na dany rok budżetowy;
11)
12
skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne
lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy
celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżeto-
wej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9
pkt 14, sporządzany w układzie zadań budżetowych określonych
w art. 2 pkt 3, wraz z celami i miernikami stopnia realizacji
celów.
1. Zgodnie z treścią art. 8 pkt 5 ustawy z 7.12.2012 r. art. 142 pkt 11 1
FinPublU z 2009 r. otrzymuje brzmienie: „skonsolidowany plan wydatków
na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych jednostek budżetowych,
państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji go-
spodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa
w art. 9 pkt 14, sporządzany w układzie zadań budżetowych określonych
w art. 2 pkt 3, wraz z celami i miernikami stopnia realizacji celów”.
Znowelizowana wersja komentowanych przepisów ustawy weszła w życie
z dniem 1.1.2013 r.
2. Zgodnie z treścią uzasadnienia do ustawy zmieniającej komentowane 2
przepisy, wprowadzona zmiana ma charakter doprecyzowujący. Dotych-
czasowe ogólne unormowanie, zobowiązujące wymienione w przepisach
jednostki sektora finansów publicznych do sporządzania ich skonsolidowa-
nych planów wydatków na rok budżetowy lub okres dwóch lat w układzie
zadaniowym zostało zmienione, w ten sposób, że znowelizowane prze-
pisy jednoznacznie wskazują sposób prezentowania danych dotyczących
wydatków (por. Uzasadnienie do ustawy z dnia 24 grudnia 2012 r.
o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej
(Dz.U. z 2012 r. poz. 1456, Druk sejmowy Nr 809).
3. Znowelizowanie treści komentowanych przepisów nie jest zatem 3
zabiegiem wyłącznie redakcyjnym, ale służy wspomnianemu wyżej do-
precyzowaniu. Zgodnie z treścią omawianych przepisów skonsolidowane
plany wydatków powinny być sporządzane w układzie zadań budżeto-
wych grupujących wydatki według celów, wraz z celami i miernikami
stopnia realizacji tych celów. Realizacja konkretnych zadań i podzadań
budżetowych oraz celów przez państwowe jednostki budżetowe, państwowe
fundusze celowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej
oraz państwowe osoby prawne niebędące przedsiębiorstwami, instytutami
12
Art. 142 pkt 11 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1456), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
73
Przed Art. 142
Dział III. Wieloletni Plan Finansowy...
badawczymi, bankami, lub spółkami prawa handlowego, jest ściśle zwią-
zana z funkcjami państwa, w których realizacji biorą udział wymienione
jednostki sektora finansów publicznych.
4. Prezentowanie, w ramach treści uzasadnienia do projektu ustawy bu-
4
dżetowej, skonsolidowanego planu wydatków na dany rok budżetowy oraz
dwa kolejne lata wymienionych enumeratywnie jednostek sektora finansów
publicznych, czyli państwowych jednostek budżetowych, państwowych fun-
duszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej
oraz państwowych osób prawnych niebędących przedsiębiorstwami, insty-
tutami badawczymi, bankami, lub spółkami prawa handlowego, stanowi
element składowy nowego planowanie wydatków budżetowych. Skonsoli-
dowany plan wydatków wymienionych wyżej jednostek sektora finansów
publicznych, koresponduje bowiem z jednej strony z ideą planowania wie-
loletniego wyrażoną w publicznych planach wieloletnich, czyli w WPFP
(zob. komentarz do art. 103–108) oraz wieloletniej prognozie finansowej
jednostek samorządu terytorialnego (zob. komentarz do art. 226–232).
Z drugiej zaś strony z instytucją układu (budżetu) zadaniowego (zob.
komentarz do art. 2 pkt 3) (zob. C. Kosikowski, Reforma finansów w Polsce
w świetle nowej ustawy o finansach publicznych, PiP 2009, Nr 12, s. 5 i 9
oraz literatura tam przywołana).
5. Zasady przeprowadzenia konsolidacji wydatków publicznych oraz
5
metody przygotowywania skonsolidowanych planów wydatków na spe-
cjalnych formularzach planistycznych, prezentowane są zainteresowanym
jednostkom sektora finansów publicznych na specjalnych szkoleniach orga-
nizowanych przez ministerstwo finansów (zob. http://www.mf.gov.pl/mini
sterstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-zadaniowy/aktual
nosci/-/asset publisher/SVp7/content/prace-nad-budzetem-zadaniowym-
na-rok-2013, data dostępu 3.1.2013 r.).
( . . . )
74
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza
finansowa i uchwała budżetowa jednostki
samorządu terytorialnego
( . . . )
Rozdział 2. Wieloletnia prognoza finansowa
jednostki samorządu terytorialnego
Art. 226.
[Zakres wieloletniej prognozy finansowej]
1. Wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i okre-
ślać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:
1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samo-
rządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i porę-
czenia;
2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz
wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;
5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorial-
nego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do
zaciągnięcia;
6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację,
o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu;
7)
13
(
uchylony)
8)
14
kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów
wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których
mowa w ust. 3.
13
Art. 226 ust. 1 pkt 7 uchylony ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1456), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
14
Art. 226 ust. 1 pkt 8 dodany ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1456), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
75
Przed Art. 226
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza...
2.
15
(
uchylony)
2a.
16
Do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia
przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także infor-
macje uszczegóławiające dane, o których mowa w ust. 1.
3. W załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy
finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:
1) nazwę i cel;
2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordy-
nującą wykonywanie przedsięwzięcia;
3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe;
4) limity wydatków w poszczególnych latach;
5) limit zobowiązań.
4.
17
Przez przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3, należy rozumieć
wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
1) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa
w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3;
2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.
1. Przystępując do omawiania zagadnień związanych z wieloletnią
1
prognozą finansową (WPF) należy przede wszystkim zastanowić się nad
jej istotą oraz charakterem prawnym. Zgodnie z Uzasadnieniem projektu
ustawy o finansach publicznych wprowadzenie wieloletniej prognozy
finansowej miało stanowić realizację koncepcji stworzenia instrumentu
wieloletniego planu finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego
przyjmowanego w drodze uchwały organu stanowiącego. Chciano, aby
WPF nie była sporządzana na okres krótszy niż rok budżetowy i 3 kolejne
lata, a minimalny okres sporządzania prognozy podlegał obowiązkowemu
wydłużeniu, na okres na jaki przewiduje się limity wydatków wieloletnich.
W zamyśle projektodawcy WPF miała być prognozą kroczącą, czyli
uzupełnianą (przedłużaną) na kolejny rok budżetowy, tak by każdorazowo
obejmowała rok budżetowy i co najmniej 3 kolejne lata. W głównym opisie
projektu wymieniono WPF jako instrument służący realizacji podstawo-
wego celu legislacji, jakim było wzmocnienie oraz poprawa przejrzystości
finansów publicznych (rządowy projekt ustawy o finansach publicznych,
Druk sejmowy Nr 1181, data wpływu do Sejmu – 20.10.2008 r.).
15
Art. 226 ust. 2 uchylony ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456),
która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
16
Art. 226 ust. 2a dodany ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456),
która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
17
Art. 226 ust. 4 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1456), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
76
Rozdział 2. Wieloletnia prognoza...
Przed Art. 226
2. Wieloletnie planowanie budżetowe nie jest instytucja nową. Pewne 2
jego elementy można było odnaleźć w poprzedniej FinPublU z 2005 r.
W załączniku do uchwały budżetowej można było określać, oprócz limitów
wydatków na okres roku budżetowego, także limity wydatków na wielolet-
nie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków
pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków
z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA oraz innych
środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, jak również zadania wy-
nikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między RM a samorządem
województwa (art. 166 ust. 1 FinPublU z 2005 r.). Wieloletnie planowanie
budżetowe jest również znane z ustawodawstw innych państw, w tym
w szczególności należących do OICD (The Organization for Intra-Cultural
Development). Dotyczy ono najczęściej okresów 3 i 4 letnich, chociaż np.
w Nowej Zelandii plan wieloletni uchwala się na 10 lat. Ze względu na
perspektywę czasową planowanie takie jest uważane za strategiczne.
3. Wieloletnia prognoza finansowa ma w założeniu spełniać podobne 3
zadania do WPFP (art. 103–108 FinPublU z 2009 r.). Jednak w konstrukcji
obu instytucji można zauważyć pewne różnice. Należy przyjąć, iż WPF, tak
jak WPFP, ma charakter obligatoryjny. Jednostki samorządu terytorialnego
mają obowiązek, a nie prawo podjęcia w tej mierze stosownej uchwały.
Przepisy FinPublU z 2009 r. nie regulują jednak tej kwestii wprost
i bezpośrednio. Wniosek taki można wyprowadzić po przeprowadzeniu
wykładni systemowej wewnętrznej. Zgodnie z przepisem art. 230 ust. 2
FinPublU z 2009 r. zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia
projekt uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany wraz z projektem
uchwały budżetowej. Natomiast uchwałę w sprawie WPF organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego podejmuje nie później niż uchwałę
budżetową (art. 230 ust. 6 FinPublU z 2009 r.). W obu przypadkach użyto
trybu obligatoryjnego. Dodatkowo przepis art. 122 ust. 2 PWFinPublU
z 2009 r. nakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorial-
nego podjęcie po raz pierwszy uchwał w sprawie WPF nie później niż
uchwał budżetowych na rok 2011. Ustawodawca pozostawił jednak pewna
lukę prawną. Przepisy nie dają bowiem odpowiedzi na pytanie, co się stanie
w przypadku nieuchwalenia WPF. W zakresie braku uchwalenia uchwały
budżetowej przewidziano możliwość prowadzenia gospodarki finansowej
jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przedłożonego projektu
i ewentualne zastępcze ustalenie budżetu przez regionalną izbę obrachun-
kową (art. 240 FinPublU z 2009 r.). W przypadku WPF rozwiązanie takie
nie wchodzi jednak w grę nawet w drodze analogii. Nadto nieuchwalenie
WPF nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 5–18c
OdpNarFPU). Brak jest zatem sankcji za nieprzedłożenie projektu i nie-
uchwalenie WPF.
77
Przed Art. 226
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza...
4. Wieloletnia prognoza finansowa, inaczej niż uchwała budżetowa, nie
4
ma w pełni dyrektywnego charakteru po stronie wydatków (C. Kosikowski,
Nowa ustawa po finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010,
s. 515). Wieloletnia prognoza finansowa nie jest planem, ma charakter
jedynie prognostyczny (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicz-
nych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1034). Można jednak zauważyć
pewne elementy dyrektywności WPF w zakresie limitów wydatków na
wykonywanie przedsięwzięć w poszczególnych latach jej obowiązywania
(art. 226 ust. 3 pkt 4, art. 231 ust. 1 FinPublU z 2009 r.). Niektóre
postanowienia WPF są wiążące dla budżetu rocznego, jak np. konieczność
zaplanowania w nim takich wydatków na realizację wskazanych w WPF
przedsięwzięć, aby możliwe było ich terminowe zakończenie (art. 231
ust. 2 FinPublU z 2009 r.). Taki sam charakter ma ograniczenie organów
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zakresie możliwości
zmniejszania w uchwale budżetowej bez zgody zarządu zaplanowanych
wydatków na realizacje przedsięwzięcia określonego w WPF (art. 231
ust. 3 FinPublU z 2009 r.).
5. Na skutek wprowadzenia do FinPublU z 2009 r. WPF znacznemu
5
wzmocnieniu uległa pozycja organów wykonawczych jednostek samorządu
terytorialnego w zakresie realnych możliwości wpływania na realizację
wieloletnich programów gospodarczych, w tym przede wszystkim inwe-
stycyjnych. W przepisach zawarto konkretne rozwiązania gwarantujące
zarządom niezmienność przyjętych programów, jak i pakiet uprawnień
urealniających te gwarancje. Dotyczy to wyłącznej inicjatywy uchwało-
dawczej przyznanej zarządom (art. 230 ust. 1 FinPublU z 2009 r.) oraz
wyłącznych kompetencji zastrzeżonych dla zarządów w zakresie zmian
w WPF (art. 232 FinPublU z 2009 r.) jak również ograniczeń nałożonych
na organy stanowiące (art. 230 ust. 7, art. 231 ust. 1 i 3 FinPublU z 2009 r.).
6. Ustawodawca postanowił, iż WPF „powinna” być realistyczna. Bar-
6
dziej prawidłowe byłoby sformułowanie: „wieloletnia prognoza finansowa
jest realistyczną prognozą określającą [. . . ]”. Uniknęłoby się w ten sposób
wątpliwości, co do obligatoryjności warunku realności WPF. Realność
będzie spełniona, jeżeli WPF będzie oparta na starannie i obiektywnie
opracowanych kryteriach, przewidywaniach w zakresie zdarzeń, które mają
i mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu teryto-
rialnego w perspektywie dłuższego niż rok czasu, w tym również możli-
wości wystąpienia zjawisk nieoczekiwanych (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa
o finansach publicznych. Komentarz, s. 1035). W WPF muszą być zawarte
objaśnienia przyjętych do jej skonstruowania wartości ekonomicznych.
Dbałość o realistyczny charakter WPF leży w interesie samych jednostek
samorządu terytorialnego. Jest to swoisty business plan uwiarygodniający
je w oczach instytucji finansowych, w tym zagranicznych. Odejście od
78
Rozdział 2. Wieloletnia prognoza...
Przed Art. 226
realności będzie wprawdzie negatywnie ocenione przez regionalna izbę
obrachunkową, ale bardziej dotkliwą sankcją będzie zapewne niemożność
finansowania określonych przedsięwzięć ze środków zagranicznych.
7. Nie ulega wątpliwości, iż WPF podlega kontroli w zakresie jej 7
legalności (art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 7 RIOU).
Więcej problemów nastręcza rozstrzygnięcie w zakresie kryteriów i meto-
dologii kontroli realności wartości przyjętych w WPF. Niektórzy autorzy
twierdzą, iż ocena realności przesłanek tej realności, jako nieskodyfiko-
wanych, a co za tym idzie ocena przyszłej sytuacji finansowej jednostki
samorządu terytorialnego, należy wyłącznie do jej organu stanowiącego
(tak np. C. Kosikowski, op. cit., s. 516). Inni autorzy podnoszą, iż kryterium
realności przyjętych w WPF wartości powinno być stosowane wyłącznie
w ujęciu formalnym. Oznaczałoby to, iż ocena prawidłowości przewidywań
może następować tylko w zakresie zgodności z wielkościami uchwa-
lonymi w uchwale budżetowej oraz danymi dotyczącymi wielkości już
zaciągniętych zobowiązań dłużnych. W pozostałym zakresie (np. prognozy
dochodów w kolejnych, objętych WPF latach oraz wydatków, wynikających
z nich deficytów lub nadwyżek) regionalna izba obrachunkowa może
jedynie zwrócić uwagę na prawdopodobieństwo ich niedoszacowania albo
przeszacowania. Mogłaby to jednak zrobić tylko wtedy, gdy istnieją uza-
sadnione przesłanki takich twierdzeń (tak np. J. M. Salachna, Wieloletnia
prognoza finansowa jako przedmiot kontroli i nadzoru regionalnych izb
obrachunkowych, FK 2010, Nr 10, s. 38).
8. Nie ulega wątpliwości, iż elementy składowe WPF wymienione 8
w przepisie art. 226 FinPublU z 2009 r. to katalog otwarty. Jednoznacznie
wskazuje na to użycie sformułowania „co najmniej”. Ustalenie większej
szczegółowości prognozy, w tym przedstawienie głównych źródeł docho-
dów bieżących, należy do decyzji organów jednostki samorządu terytorial-
nego. W opinii Ministerstwa Finansów WPF, jako dokument finansowy,
powinna przyczynić się do realizacji zasady jawności i przejrzystości finan-
sów publicznych. Projekt uchwały w sprawie WPF jest przedmiotem jawnej
debaty (art. 34 ust. 1 pkt 4 FinPublU z 2009 r.). Wobec tego ujęte w WPF
objaśnienie przyjętych wartości powinno w jednoznaczny sposób wyjaśnić
m.in., jakie tytuły dochodów i wydatków są ujęte w tym dokumencie oraz
w jaki sposób były one prognozowane. Limit zobowiązań, o którym mowa
w przepisie art. 226 ust. 3 pkt 5 FinPublU z 2009 r., wynika z uprawnienia
organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań niezbędnych do realizacji
przedsięwzięcia. Stopień wykorzystania limitu zobowiązań nie musi pokry-
wać się z wykorzystaniem limitu wydatków, o którym mowa w przepisie
art. 226 ust. 3 pkt 4 FinPublU z 2009 r. Kwota, na którą będzie można
zaciągać zobowiązania, będzie ulegała pomniejszaniu o kwotę zobowiązań
zaciągniętych w ramach ustalonego limitu dla przedsięwzięcia. Natomiast
79
Przed Art. 226
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza...
limit wydatków będzie ulegał zmniejszeniu stosownie do stopnia realizacji
wydatków (Pismo Ministerstwo Finansów Departament Finansów Samo-
rządu Terytorialnego z 27.1.2010 r., ST1-4834-328/WWR/09/10/1908,
Wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego).
9. Z dniem 1.1.2013 r. dokonano zmian w komentowanym artykule
9
głównie o charakterze porządkującym. Zgodnie z uzasadnieniem projektu
noweli potrzeba ich wprowadzenia wyniknęła z zebranych doświad-
czeń i uwzględnienia wewnętrznych uwarunkowań formalnoprawnych, np.
„objaśnienia” przyjętych w WPF wartości były jej częścią, a obecnie
dołącza się je do WPF. W ramach tej nowelizacji dokonano także zmian
merytorycznych. Zmieniono definicję „przedsięwzięć”, z której usunięto
wieloletnie umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach
następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki
i z których wynikające płatności wykraczały poza rok budżetowy.
Z definicji tej usunięto również gwarancje i poręczenia udzielane przez
jednostki samorządu terytorialnego. Zrezygnowano także z obligatoryjnego
wyszczególniania w kategorii „wydatków” wydatków na wynagrodzenia
i składki od nich naliczane oraz wydatków związanych z funkcjonowaniem
organów jednostki samorządu terytorialnego.
10. Prognoza kwoty długu zgodnie z przepisem art. 226 FinPublU
10
z 2009 r. jest elementem WPF, która będzie uchwalana obok uchwały
budżetowej. Informacja o stanie mienia komunalnego natomiast załączana
będzie, zgodnie z art. 267 FinPublU z 2009 r., do rocznego sprawozdania
z wykonania budżetu (uchw. Kolegium RIO w Warszawie z 4.8.2010 r.,
183/K/10, Legalis).
11. W świetle przepisu art. 266 ust. 1 pkt 2 FinPublU z 2009 r.,
11
informacja o przebiegu realizacji przedsięwzięć, o których mowa w art. 226
ust. 3 FinPublU z 2009 r., jest tylko częścią informacji o kształtowaniu
się WPF. Należy zatem stwierdzić, że mimo wskazania w tytule uchwały
Rady Gminy, iż określa ona zakres i formę informacji o kształtowaniu
się wieloletniej prognozy finansowej, to nie zamieszczenie w tej uchwale
niezbędnych postanowień w tym zakresie stanowi naruszenie art. 266
ust. 2 ustawy o finansach publicznych (uchw. Kolegium RIO w Warszawie
z 2.9.2010 r., 219/K/10, Legalis).
12. Uchwała w sprawie WPF jest w hierarchii równoważna uchwale bu-
12
dżetowej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku ewentualnych
kolizji nie będzie możliwe stosowanie zasady derogacyjnej lex superior
derogat legi inferiori. Można będzie jedynie korzystać z reguł: lex posterior
derogat legi priori albo lex specialis derogat legi generali (A. Walasik,
Wątpliwości dotyczące wieloletniej prognozy finansowej, ST 2011, Nr 1–2,
s. 43).
80
Rozdział 2. Wieloletnia prognoza...
Przed Art. 226
Art. 227.
[Okres obowiązywania wieloletniej prognozy
finansowej]
1.
18
Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżeto-
wego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych.
2. Prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy
finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje
się zaciągnąć zobowiązania.
1. Ten z pozoru prosty przepis budzi jednak kilka kontrowersji 1
w praktyce stosowania prawa. Nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca
przewidział obligatoryjny, minimalny okres obowiązywania WPF, który co
do zasady wynosi 4 lata. W pierwotnym brzmieniu FinPublU z 2009 r. (do
31.12.2012 r.) przewidywano, iż okres ten nie mógł być krótszy niż okres,
na jaki przyjęto limity wydatków na realizację konkretnych przedsięwzięć
w poszczególnych latach obowiązywania WPF. Jeżeli zatem limity te
określono na okres dłuższy niż 4 lata, to ten limit był także minimalnym
okresem obowiązywania WPF. Było to rozwiązanie logiczne, zapewniające
realność i stabilność realizacji zaplanowanych przedsięwzięć. Tymczasem
dokonana z dniem 1.1.2013 r. nowelizacja przepisu art. 227 ust. 1 FinPublU
z 2009 r. zmieniła horyzont czasowy WPF i zgodnie z wolą ustawodawcy
miała na celu zapewnienie spójności z ustawowym wymogiem zachowania
realistyczności prognoz.
2. Okres czteroletni wydaje się być skorelowany z okresem obowiązy- 2
wania WPFP. Jest on sporządzany na cztery lata budżetowe (art. 103 ust. 1
FinPublU z 2009 r.).
3. Nie wyznaczono natomiast żadnej granicy dla maksymalnego okresu 3
obowiązywania WPF. To z kolei rodzi pytanie, czy w sytuacji uchwalenia
WPF na okres dłuższy niż czteroletni, jednostki samorządu terytorialnego
muszą corocznie uchwalać WPF. Należy mieć na uwadze, że WPF ma
charakter kroczący, czyli podlega odnawianiu, permanentnemu wydłuża-
niu okresu jej obowiązywania. Wiadomo też, że jednostki samorządu
terytorialnego nie mogą pozostawać bez WPF (C. Kosikowski, Nowa
ustawa, s. 521). Nadto zgodnie z przepisami art. 230 ust. 2 i 6 FinPublU
z 2009 r. zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do
przedłożenia projektu uchwały w sprawie WPF wraz z projektem uchwały
budżetowej, a samą uchwałę organ stanowiący podejmuje nie później niż
uchwałę budżetową. Pytanie, czy musi się to odbywać corocznie przy
okazji uchwalania budżetu, nawet w sytuacji, gdyby WPF była uchwalona
np. na okres 6 lat. Moim zdaniem jednostki samorządu terytorialnego
18
Art. 227 ust. 1 w brzmieniu ustawy z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r.
poz. 1456), która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
81
Przed Art. 227
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza...
mimo wszystko będą musiały corocznie uchwalać WPF. Wskazuje na to
chociażby konieczność zawarcia w niej kwoty długu jednostki samorządu
terytorialnego wraz z relacją określoną w przepisie art. 243 FinPublU
z 2009 r., która dotyczy skutków realizacji budżetu w roku budżetowym
oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym. W WPF należy
zatem poddać analizie każdoroczną uchwałę budżetowa pod kątem relacji
opisanej w przepisie art. 243 FinPublU z 2009 r. Jednak do roku, w którym
osiągnie się czteroletni minimalny wymagany okres obowiązywania WPF,
wystarczające będzie podejmowanie uchwał w sprawie zmiany WPF (por.
C. Kosikowski, Nowa ustawa, s. 520).
4. Zawarte w ust. 2 komentowanego artykułu czasowe rozróżnienie
4
obowiązywania WPF i stanowiącej jej część prognozy kwoty długu
związane jest z możliwym dłuższym okresem spłaty zobowiązań jednostek
samorządu terytorialnego w stosunku do terminu realizacji zadań. Jest to
rozwiązanie zasadne ze względu na umożliwienie bardziej elastycznego
prognozowania w ramach WPF. Służyć ma oderwaniu prognozowanego
czasu realizacji przedsięwzięcia i czasu spłaty długu, jaki zaciągnięto na
te realizację.
( . . . )
Art. 230.
[Procedura podejmowania uchwały]
1. Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie
wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do
zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
2. Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub
jej zmiany zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia
wraz z projektem uchwały budżetowej:
1) regionalnej izbie obrachunkowej – celem zaopiniowania;
2) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
3. Opinię do projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy
finansowej lub jej zmiany, przedstawionego wraz z projektem uchwały
budżetowej, regionalna izba obrachunkowa wydaje ze szczególnym
uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy doty-
czących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na
które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania. Przepis art. 246
ust. 2 stosuje się odpowiednio.
4. Regionalna izba obrachunkowa na podstawie przyjętej przez
jednostkę samorządu terytorialnego wieloletniej prognozy finansowej
oraz uchwały budżetowej przedstawia opinię w sprawie prawidłowości
planowanej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wyni-
82
Rozdział 2. Wieloletnia prognoza...
Przed Art. 227
kającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, o której mowa
w art. 226 ust. 1 pkt 6. Przepis art. 246 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
5. W przypadku negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej
w zakresie, o którym mowa w ust. 4, jednostka samorządu terytorial-
nego dokonuje takich zmian uchwał, aby została zachowana relacja
określona w art. 243.
6. Uchwałę, o której mowa w ust. 2, organ stanowiący jednostki sa-
morządu terytorialnego podejmuje nie później niż uchwałę budżetową.
7. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może
uchylić obowiązującej uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finan-
sowej, jednocześnie nie podejmując nowej uchwały w tej sprawie.
8.
19
Jednostka samorządu terytorialnego przekazuje regionalnej
izbie obrachunkowej uchwały i zarządzenia w sprawie wieloletniej
prognozy finansowej.
9.
20
Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
lub jej zmiany, o którym mowa w ust. 2, oraz uchwała i zarządzenie
w sprawie wieloletniej prognozy finansowej są przekazywane do
regionalnej izby obrachunkowej w formie dokumentu elektronicznego.
1. Komentowane przepisy, mimo swojej obszerności, nie powinny 1
nastręczać kłopotów w praktyce stosowania przepisów. Dokonano jasnego
i przejrzystego podziału kompetencji, dokładnie określono ramy czasowe
procedowania.
2. Po raz pierwszy uchwały w sprawie WPF jednostki samorządu tery- 2
torialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musiały
podjąć nie później niż uchwały budżetowe na rok 2011 (art. 122 ust. 2
PWFinPublU z 2009 r.). W latach 2011–2013 do WPF jednostki samorządu
terytorialnego zarząd tej jednostki załącza informację o relacji łącznej
kwoty przypadających w danym roku budżetowym: 1) spłat rat kredytów
i pożyczek, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów
i pożyczek, 2) wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odset-
kami i dyskontem, 3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych
poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu.
3. Zastrzeżenie do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu 3
terytorialnego inicjatywy w zakresie przygotowania projektu uchwały
w sprawie WPF oraz uchwały w sprawie jej zmiany, nie oznacza braku
19
Art. 230 ust. 8 dodany ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456),
która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
20
Art. 230 ust. 9 dodany ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456),
która wchodzi w życie 1.01.2013 r.
83
Przed Art. 227
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza...
możliwości twórczego wpływania na ich ostateczny kształt przez organy
stanowiące. Należy zaakceptować możliwość zgłaszania w toku ich uchwa-
lania wniosków radnych. Muszą one jednak respektować wszelkie prawem
stawiane wymagania, szczególnie w kontekście przepisów art. 226, 227,
229, 231 i 232 FinPublU z 2009 r.
4. Wieloletnia prognoza finansowa nie podlega publikacji w woje-
4
wódzkich dziennikach urzędowych. Publikacji podlegają jedynie uchwały
budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania
budżetu gminy, powiatu i województwa (art. 13 pkt 7 ustawy z 20.7.2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych,
tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Jednak ze względu
na deklarowaną przez ustawodawcę maksymalizację realizacji jawności
finansów publicznych dzięki wprowadzeniu WPF, należy zapewnić jak
najszerszą i najskuteczniejsza ich publikację. W pełni uzasadniony wydaje
się postulat, aby były one publikowane w wojewódzkich dziennikach
urzędowych.
5. Opinię o prognozie kwoty długu regionalna izba obrachunkowa
5
przedstawia po uchwaleniu uchwał: budżetowej i w sprawie wieloletniej
prognozy finansowej, a nie w okresie badania projektu uchwały budżetowej
(uchw. Kolegium RIO w Zielonej Górze z 1.12.2010 r., 410/2010,
Legalis). W tej samej uchwale regionalna izba obrachunkowa stwierdza, iż
kompetencja zarządu – analogicznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
wygasa co do możliwości dokonywania samodzielnych zmian w zapro-
ponowanym projekcie uchwały budżetowej z chwilą jego sporządzenia
i przedłożenia 15 listopada organowi stanowiącemu i organowi nadzoru.
Jednakże nie do rzadkości należy zaaprobowane w praktyce zgłaszanie
w trakcie debaty nad uchwałą budżetową (obecnie także uchwałą w sprawie
WPF) autopoprawek zarządu do zgłoszonych projektów. Żaden przepis
FinPublU z 2009 r. nie zababrania tej praktyki. Nie spotkała się ona także
ze sprzeciwem ze strony orzecznictwa.
6. Przepis art. 230 ust. 6 FinPublU z 2009 r. wskazuje, że uchwałę
6
w sprawie WPF organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
podejmuje nie później niż uchwałę budżetową. Nie oznacza to jednak
upoważnienia do włączania kwestii uchwalenia WPF w tryb i zakres prac
nad projektem uchwały budżetowej, gdyż uchwała w sprawie WPF jest
odrębną od uchwały budżetowej uchwałą podejmowaną jedynie nie później
niż uchwała budżetowa. Należy także podkreślić, iż zgodnie z przepisami
art. 226 ust. 3 pkt 4 FinPublU z 2009 r. w zw. z art. 121 ust. 4 PWFinPublU
z 2009 r., to nie w uchwale budżetowej ani w załącznikach do tej uchwały,
ale w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
jednostki samorządu terytorialnego określa się odrębnie dla każdego
przedsięwzięcia między innymi okres realizacji i łączne nakłady finansowe,
84
Rozdział 2. Wieloletnia prognoza...
Przed Art. 227
limity wydatków w poszczególnych latach oraz limit zobowiązań (uchw.
Kolegium RIO w Zielonej Górze z 18.8.2010 r., 288/2010, LexPolonica
2394385).
7. Wątpliwości praktyczne może budzić sformułowanie zawarte w prze- 7
pisie ust. 6 komentowanego artykułu, zgodnie z którym uchwałę w sprawie
WPF organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje nie
później niż uchwałę budżetową. Nie ulega wątpliwości, iż w kontekście
tego przepisu uchwała w sprawie WPF musi być podjęta wcześniej lub
w tym samym dniu, w którym podejmuje się uchwałę budżetową (tak
C. Kosikowski, Nowa ustawa, s. 521). Pojawiają się jednak kontrowersje
dotyczące konkretnego momentu podjęcia tych uchwał, czyli w jakiej
kolejności na sesji organu stanowiącego powinny być one podejmowane.
Wydaje się, iż jako pierwsza powinna być podjęta uchwała budżetowa,
a dopiero po niej uchwała w sprawie WPF. Za tą kolejnością przemawia
chociażby dyspozycja przepisu art. 229 FinPublU z 2009 r., zgodnie
z którym wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie
jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w za-
kresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów
oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przepisy art. 226
ust. 1 FinPublU z 2009 r. wymagają, aby WPF była realistyczna i określała
dla każdego roku objętego prognozą m. in.: 1) dochody bieżące oraz
wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na
obsługę długu, gwarancje i poręczenia; 2) dochody majątkowe, w tym
dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki
samorządu terytorialnego; 3) wynik budżetu jednostki samorządu teryto-
rialnego; 4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;
5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;
6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinanso-
wania spłaty długu. Mowa tu o każdym roku budżetowym, w tym także
o pierwszym roku budżetowym, który musi pokrywać się z WPF (art. 227
ust. 1 FinPublU z 2009 r.). Zasadne zatem jest, aby organy stanowiące po-
znały najpierw ww. dane dotyczące roku budżetowego zawarte i ostatecznie
przyjęte w uchwale budżetowej poprzedzonej zapewne bogatą we wnioski
debatą, a dopiero potem (ale nie później niż tego samego dnia i na tej
samej sesji) podejmowały zgodną z tymi danymi uchwałę w sprawie WPF.
8. Wymóg wynikający z art. 230 ust. 7 FinPublU z 2009 r. jest 8
konsekwencją zasady, iż jednostka samorządu terytorialnego nie może
pozostawać bez WPF. Oznacza to konieczność zachowania ciągłości WPF
w aspekcie formalnym. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby nowa
WPF była merytorycznie nową jakością w zakresie planowania wielo-
letniego. Oczywiście problemem samym w sobie pozostaną rozpoczęte
85
Przed Art. 230
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza...
a niezakończone przedsięwzięcia. W tym zakresie należałoby wprowadzić
stosowne ograniczenia, gdyż gwarancje zawarte w chociażby w przepisach
art. 231 i 232 FinPublU z 2009 r. stają się pozbawione swojej mocy,
a zastrzeżona w przepisie art. 226 ust. 1 FinPublU z 2009 r. realność, może
okazać się iluzoryczna i jako taka nie podlegająca pozytywnej weryfikacji
przez regionalną izbę obrachunkową.
9. Z dniem 1.1.2013 r. do komentowanego artykułu dodano ust. 8 i 9.
9
Dodane przepisy stanowią, że jednostka samorządu terytorialnego musi
przekazywać do RIO wymienione w nich dokumenty tylko w formie do-
kumentu elektronicznego. Tym samym jednostki samorządu terytorialnego
nie będą zobowiązane do przesyłania formy papierowej tych dokumentów.
Przekazanie w formie elektronicznej musi następować z wykorzystaniem
aplikacji (zob. komentarz do art. 230b). Ma to zapewnić sprawne prze-
kazanie danych zarówno do RIO, jak i przez izby do Ministra Finansów
(zob. komentarz do art. 230a).
Art. 230a.
21
[Przekazanie projektów prognoz finanso-
wych]
Regionalna izba obrachunkowa przekazuje, w formie dokumentu
elektronicznego, Ministrowi Finansów:
1) projekty wieloletnich prognoz finansowych, o których mowa
w art. 230 ust. 2, wraz z wynikami opinii;
2) wieloletnie prognozy finansowe wraz z wynikami rozstrzygnięć
nadzorczych.
1. W pierwotnym brzmieniu FinPublU z 2009 r. nie było przepisów
1
komentowanego art. 230a. Weszły one w życie 1.1.2013 r. Celem ustawo-
dawcy było zapewnienie Ministrowi Finansów większego zakresu informa-
cji o prognozowanej sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorial-
nego. Niezbędne stało się wprowadzenie rozwiązań rozszerzających zakres
danych pozyskiwanych przez Ministra Finansów oraz usprawniających
proces ich przekazania. Stworzenie podstawy prawnej systematycznego
pozyskiwania informacji o prognozowanej sytuacji finansowej jednostek
samorządu terytorialnego jest istotne z punktu widzenia sprawowania
przez Ministra Finansów ogólnej kontroli nad sektorem finansów pu-
blicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, że państwowy
dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego produktu
krajowego brutto. Chodzi także o zapewnienie realnej kontroli nad stanem
długu Skarbu Państwa oraz poziomu deficytu sektora finansów publicznych
21
Art. 230a dodany ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456), która
wchodzi w życie 1.01.2013 r.
86
Rozdział 2. Wieloletnia prognoza...
Przed Art. 230a
w celu zapewnienia przestrzegania zasady, o której mowa wyżej (art. 74
ust. 1 i 2 FinPublU z 2009 r.).
2. Dodane przepisy umożliwiają pozyskiwanie informacji o progno- 2
zowanych danych jednostek samorządu terytorialnego tylko w formie
elektronicznej.
3. Pozytywnie należy także ocenić nakaz przekazywania Ministrowi 3
Finansów wyników rozstrzygnięć nadzorczych. Powinno się to wydatnie
przyczynić do szybkiej legislacyjnej eliminacji przepisów wadliwych
lub uzupełnienia luk w prawie. Jest również szansa, aby dzięki temu
pogłębić jawność i przejrzystość finansów publicznych oraz doprowadzić
do ujednolicenia orzecznictwa RIO.
Art. 230b.
22
[Delegacja]
Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia:
1) wzór wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu tery-
torialnego oraz załącznika, o których mowa w art. 226 ust. 1 i 3,
2) sposób przekazywania przez jednostkę samorządu terytorialnego
regionalnej izbie obrachunkowej:
a) projektów uchwał, o których mowa w art. 230 ust. 2,
b) uchwał i zarządzeń w sprawie wieloletniej prognozy finansowej,
3) sposób i terminy przekazywania przez regionalne izby obrachun-
kowe Ministrowi Finansów:
a) projektów wieloletnich prognoz finansowych, o których mowa
w art. 230 ust. 2, wraz z wynikami opinii,
b) wieloletnich prognoz finansowych wraz z wynikami rozstrzy-
gnięć nadzorczych
– mając na względzie potrzebę zapewnienia jawności i przejrzy-
stości finansów publicznych, sporządzenia realistycznych prognoz
finansowych jednostek samorządu terytorialnego oraz uzyskania
przez Ministra Finansów informacji umożliwiających realizację
zadań, o których mowa w art. 74 i art. 174 pkt 4.
1. Delegację ustawową zawartą w komentowanym artykule Minister 1
Finansów wykonał wydając rozporządzenie z 10.1.2013 r. w sprawie wie-
loletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U.
z 2013 r. poz. 86). Weszło ono w życie w dniu 1.2.2013 r.
2. Projekt uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany, o których mowa 2
w art. 230 ust. 2 FinPublU z 2009 r. oraz uchwały i zarządzenia w sprawie
22
Art. 230b dodany ustawą z dnia 7.12.2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456), która
wchodzi w życie 1.01.2013 r.
87
Przed Art. 230b
Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza...
WPF jednostka samorządu terytorialnego przekazuje do RIO w formie
dokumentu elektronicznego z wykorzystaniem aplikacji wskazanej przez
Ministra Finansów w Biuletynie Informacji Publicznej, w którym publikuje
się także struktury danych przekazywanych za pośrednictwem tej aplikacji.
Dokumenty elektroniczne muszą być opatrzone bezpiecznym podpisem
elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu.
3. Regionalne izby obrachunkowe przekazują Ministrowi Finansów
3
projekty WPF jednostek samorządu terytorialnego wraz z wynikami opinii
w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy.
4. Regionalne izby obrachunkowe przekazują Ministrowi Finansów
4
WPF jednostek samorządu terytorialnego wraz z wynikami rozstrzygnięć
nadzorczych w terminie do dnia:
1) 10 marca roku budżetowego – w odniesieniu do WPF wynikających
z uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego
w sprawie WPF, otrzymanych do dnia 1 lutego roku budżetowego,
przy czym pierwszy raz w roku 2014,
2) 5 maja roku budżetowego – w odniesieniu do WPF wynikających
z uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego
w sprawie WPF, otrzymanych do ostatniego dnia pierwszego kwartału
roku budżetowego,
3) 5 sierpnia roku budżetowego – w odniesieniu do WPF wynikających
z uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego
w sprawie WPF, otrzymanych do ostatniego dnia drugiego kwartału
roku budżetowego,
4) 5 listopada roku budżetowego – w odniesieniu do WPF wynikających
z uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego
w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, otrzymanych do ostat-
niego dnia trzeciego kwartału roku budżetowego.
88
Ustawa
o finansach
publicznych
Suplement
Komentarz
Pod redakcją
prof. Pawła Smolenia
1. wydanie poprawione
Document Outline
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
Suplement, Finanse, Metastock, Manual Metastock 7.2 PL
System finansowy w Polsce 2
prezentacja finanse ludnosci
Finanse 4
finanse publiczne Podatki (173 okna)
Oszustwa finansowe
Finanse12
Finanse wykład 2
analiza finansowa ppt
Finanse Wykład 1
Podmiotowa klasyfikacja zjawisk finansowych
6 FINANSE wyklad
5a Finanse publiczne
więcej podobnych podstron