I
ntegracja europejska i jej wpływ na urzeczywistnianie tożsamości narodowej w ramach struktur regionalnych i lokalnych.
Europa Zachodnia coraz bardziej integruje się. Proces ten jest szczególnie widoczny po Maastricht. Natomiast w Europie Środkowej i Wschodniej procesowi ponownego włączenia się do Europy towarzyszy odtworzenie tożsamości narodowej i odradzanie się państw narodowych. Aby ponownie przyłączyć się do Europy państwa Europy Środkowej i Wschodniej muszą rozwinąć praktyczną obywatelską tożsamość narodową, która jest warunkiem pomyślnej integracji z Europą.
Problem tożsamości narodowej w kontekście pogłębiających się procesów integracyjnych jest jednym z ważniejszych wyzwań dla aspiracji nowych demokracji Europy Środkowej i Wschodniej, ukierunkowanych na uzyskanie członkostwa w Unii Europejskiej. Należy bowiem zauważyć, iż w państwach tych problem relacji między integracją a zachowaniem tożsamości narodowej ma wymiar szczególny. Państwa te zdołały przejść do demokratycznej formy rządów ale dobrze pamiętają okres rządów arbitralnych.
Wraz ze zbliżaniem się członkostwa państw Europy Środkowej i Wschodniej narasta dyskusja i kontrowersje. W dyskusji tej kwestia tożsamości narodowej, podobnie jak suwerenność, odgrywa główną rolę. Należy jednak zauważyć, że w dotychczasowych opracowaniach o integracji europejskiej najbardziej eksponowane są kwestie ekonomiczne, polityczne, strukturalne i prawne. Znacznie mniej uwagi poświęca się wartościom cywilizacyjno - kulturowym i problemom tożsamości narodowej integrujących się państw, chociaż rola tych zagadnień stale wzrasta w miarę postępu procesów integracyjnych. Stąd też kieruję słowa uznania dla organizatorów tej konferencji, iż podjęli się zadania stworzenia platformy dla dyskusji w tak zasadniczej kwestii jak tożsamość narodowa w kontekście integracji europejskiej.
W obliczu zbliżającego się członkostwa Polski w Unii Europejskiej i powstających w związku z tym kontrowersji i obaw, dyskusja taka jest szczególnie potrzebna.
W swoim referacie chciałabym skupić się na wskazaniu wpływu integracji europejskiej na urzeczywistnianie tożsamości narodowej w ramach struktur regionalnych i lokalnych.
Integracja europejska jest obecnie najbardziej postępowym i jednocześnie realnym sposobem działania w strukturach międzynarodowych. Jednak budowa zjednoczonej Europy stale wymaga ustalania nowych reguł współistnienia między państwami oraz rozsądnego wyważania interesów narodowych i ogólnoeuropejskich, wypracowania zasad eliminujących dominację jednych państw nad innymi, niwelujących sprzeczne interesy, a jednocześnie pozwalających zachować tożsamość narodową każdego z partnerów.
Unia Europejska ma być instrumentem, dzięki któremu mają być realizowane interesy narodowe poszczególnych państw. W ramach Unii Europejskiej powinno się więc wzmacniać tożsamości narodowe i jednocześnie ukazywać ich związek z tożsamością europejską.
Unia Europejska jest wyjątkową konstrukcją opartą na wspólnych wartościach, ale jej ponadnarodowy charakter jest wyzwaniem dla relacji między państwem a nią. Pojęcie ponadnarodowości nie jest jednoznacznie definiowane, gdyż jak zauważa J. Kranz i J. Reiter termin ten „[...] jest mało precyzyjny. Nie definiują go ani Traktaty Wspólnot, ani prawo wtórne, chociaż z prawa i praktyki Wspólnot daje się odtworzyć jego zasadnicze elementy”.
Prawną definicję przedstawia J. Barcz: „Wspólnota zachodnioeuropejska jest tzw. organizacją ponadnarodową, charakteryzującą się samodzielnym porządkiem prawnym, wykazującym oryginalność i efektywność oraz mającą uprawnienia do stanowienia prawa obowiązującego i stosowanego bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich”.
Nie podlega zatem dyskusji, że członkostwo w Unii i Wspólnotach Europejskich pociąga za sobą istotne konsekwencje dla wykonywania przez państwo swojej suwerenności. Opcja integracyjna polega bowiem na rezygnacji z wykonywania części suwerenności, uznania wewnątrzpaństwowej skuteczności aktów prawnych wydawanych przez organizację międzynarodową, na rzecz której dokonano takiego ograniczenia.
Swoistość Wspólnot Europejskich jako organizacji ponadnarodowych, na które państwa członkowskie przekazują określone elementy władzy państwowej, postawiła na porządku dziennym kwestię korelacji między ponadnarodowością (integracją) a tożsamością narodową. Powstają więc pytania: czy należy postrzegać przyszłość integracji europejskiej, jako zaprzeczenie dla tożsamości narodowej integrujących się państw ?, czy jest to instrument, dzięki któremu mogą być realizowane interesy narodowe poszczególnych państw ?, czy lokalne i narodowe tożsamości spinają i wzmacniają tożsamość europejską ?
Sama Unia Europejska docenia wartości narodowe. Traktat z Maastricht o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 roku w art. F ust. 1 stwierdził wyraźnie, że „Unia respektuje tożsamości narodowe Państw Członkowskich, których systemy rządów opierają się na zasadach demokracji”. Postanowienie to zostało rozwinięte w Traktacie Amsterdamskim z 2 października 1997 r., w artykule 6 TUE (wcześniej art. F), który stanowi, że:
Unia jest ustanowiona na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności, na zasadach, które są wspólne dla Państw Członkowskich.
Unia respektuje podstawowe prawa zagwarantowane w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. oraz prawa wynikające z tradycji konstytucyjnych, wspólnych dla Państw Członkowskich, jako ogólne prawa Wspólnoty.
Unia respektuje tożsamości narodowe Państw Członkowskich (ust. 3 art. 6 TUE).
Jak zauważa J. Barcz, „na podstawie tych postanowień można stosunkowo jasno określić dwa zasadnicze obszary:
tożsamości europejskiej - której istota skupia się wokół wspólnych zasad nowoczesnej, „funkcjonującej demokracji”, i która tworzy ramy dla drugiego obszaru;
obszaru poszanowania (rozwoju) tożsamości narodowej państw członkowskich.
Proces pogłębiania integracji europejskiej powoduje stałe zmniejszanie się roli państw. Integracja europejska oznacza bowiem, iż szereg uprawnień realizowanych tradycyjnie na szczeblu krajowym obecnie realizowanych jest przez sui generis ponadpaństwowy porządek prawny, co z kolei powoduje odpowiednie zmniejszenie uprawnień władz krajowych. Jak zauważa S. Parzymies „utrata przez państwa na rzecz instytucji Unii Europejskiej suwerennych praw do własnej waluty, pełnej kontroli nad gospodarką oraz polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, powoduje marginalizację rządów centralnych i oznaczać będzie obiektywnie wzrost roli regionów w Unii.” Warto więc zwrócić uwagę na interesujące relacje między procesem integracji a współpracą na szczeblu regionalnym i lokalnym.
W historii powojennej Europy Zachodniej dały się zaobserwować dwa zmierzające w przeciwnym kierunku procesy: scalania wysiłków państw w różnych dziedzinach, od gospodarki począwszy, a na sprawach zagranicznych i bezpieczeństwa kończąc, oraz regionalizacji bądź decentralizacji, czyli poszukiwania autonomii lub eksponowania różnic w skali poszczególnych państw.
Dążenia regionalistyczne są charakterystyczne dla Europy Zachodniej w całym powojennym okresie, ale tendencja do kwestionowania wartości państwa scentralizowanego w dziedzinie politycznej, administracyjnej, gospodarczej i kulturalnej jako stanu normalnego stała się najbardziej widoczna w latach sześćdziesiątych. Wtedy właśnie pojawiło się pojęcie „Europa regionów”. Jak pisze S. Parzymies: „Pojęciem „Europa regionów” przyjęło się określać wychodzącą poza granice poszczególnych europejskich państw narodowych bezpośrednią współpracę między wyodrębnionymi według kryteriów właściwych dla każdego z tych państw jednostkami terytorialnymi, formalnie lub nieformalnie nazywanymi regionami. Chodzi o struktury, których kompetencje w systemie władzy w danym państwie ustępują jedynie kompetencjom władz centralnych.”
Na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych nastąpiła również intensyfikacja transgranicznej współpracy regionalnej. Dowiodła ona, że działania mające na celu eliminowanie granic państwowych niekoniecznie muszą być wynikiem decyzji centralnych władz państw, ale również wspólnot lokalnych, które niekiedy czynią to nawet skuteczniej.
W ostatnich kilkudziesięciu latach dostrzegamy w Europie zjawisko znacznego wzrostu roli regionów, zarówno w ustrojach poszczególnych państw, jak i w wymiarze ogólnoeuropejskim. Rola regionów jako podmiotów (a nie tylko adresatów) polityki regionalnej państwa jest szczególnie doniosła w krajach średnich i dużych. Z kolei na kształt polityki regionalnej poszczególnych państw coraz większy wpływ wywierają instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej.
Początki polityki regionalnej Wspólnoty przypadają na połowę lat siedemdziesiątych, przy czym momentem przełomowym było powołanie w 1975 roku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Fonds Europečn de Dčveloppement Rčgional), który był głównym instrumentem rozdziału środków wspólnotowych dla regionów słabiej rozwiniętych. Od tego momentu nastąpiła intensyfikacja działań Wspólnoty w zakresie polityki regionalnej. Najważniejszy krok w dziedzinie zwiększenia roli regionów we Wspólnotach Europejskich został jednak uczyniony dopiero wraz z przyjęciem Traktatu z Maastricht o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 roku, który dał podstawę do utworzenia Komitetu Regionów.
Komitet Regionów jest ciałem doradczym i konsultacyjnym, może wyrażać opinie z własnej inicjatywy, jeśli uzna to za stosowne, tzn. jeśli stwierdzi, że dana sprawa szczególnie dotyczy interesów regionalnych, oraz musi być obowiązkowo konsultowany w sprawach kultury, nauczania, zdrowia, powiązań transeuropejskich oraz współpracy gospodarczo - społecznej. Obowiązek konsultacji spoczywa na Radzie Unii Europejskiej, Komisji oraz - od Traktatu Amsterdamskiego - także na Parlamencie Europejskim. Komitet Regionów liczy 222 członków.
Najważniejszymi aktami prawnymi określającymi ramy prawne oraz formy uczestnictwa społeczności lokalnych w kontaktach międzynarodowych na podstawie standardów europejskich są: Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi (tzw. Konwencja Madrycka Rady Europy z 21 maja 1980 roku), Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 roku, Protokół Dodatkowy do Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, sporządzony w Strasburgu 9 listopada 1995 roku i Europejska Karta Samorządu Regionalnego, przyjęta przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (organ Rady Europy) obradujący w dniach 3 - 5 czerwca 1997 roku.
Podstawowym dokumentem, odnoszącym się do nawiązywania kontaktów zagranicznych przez społeczności regionalne i lokalne jest Konwencja madrycka. W preambule Konwencji wskazano na „doświadczenia, które pokazały, że współpraca między władzami lokalnymi i regionalnymi w Europie ułatwia skuteczną realizację ich celów, a w szczególności przyczynia się do poprawy stanu i rozwoju obszarów przygranicznych” oraz wolę wspierania w jak najszerszym stopniu tej współpracy, aby „w ten sposób przyczyniać się do umocnienia poczucia wspólnoty, które jednoczy narody Europy.”
Konwencja obliguje państwa - strony do wspierania przedsięwzięć wspólnot i władz terytorialnych, uwzględniających wypracowane w ramach Rady Europy wzory porozumień między wspólnotami i władzami (zawarte w załączniku do Konwencji) oraz do podejmowania wysiłków na rzecz „rozwiązania wszelkich problemów natury prawnej, administracyjnej lub technicznej, które mogłyby zakłócić rozwój i pomyślną realizację współpracy transgranicznej”, a także „do zbadania celowości przyznania wspólnotom i władzom terytorialnym takich samych możliwości, jakie stwarza współpraca międzypaństwowa”.
Konwencja kładzie nacisk na rozwój współpracy pomiędzy wspólnotami a władzami terytorialnymi obszarów przygranicznych w dziedzinie rozwoju lokalnego i regionalnego, ochrony środowiska, poprawy infrastruktury publicznej oraz usług dla ludności, pomocy wzajemnej w razie nieszczęść i katastrof. Państwa - sygnatariusze Konwencji - zobowiązują się ułatwiać i wspierać współpracę transgraniczną wspólnot i władz terytorialnych.
Postanowienia Konwencji madryckiej dotyczące obowiązków państw w rozwiązywaniu problemów prawnych czy administracyjnych współpracy transgranicznej uzupełniają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 roku, jednak koncentrują się one raczej na obowiązkach państw i ograniczeniach samorządu przy współpracy zagranicznej, natomiast ogólnikowo określają zakres odpowiednich uprawnień samorządu. W Karcie wyraźnie jednak zaakcentowano konieczność pełnienia przez regiony samodzielnej roli nie tylko w obrębie swoich państw, ale również w stosunkach europejskich.
Polityka regionalna Unii Europejskiej oparta została na zasadzie subsydiarności (pomocniczości), która znalazła wyraz w partnerstwie i komplementarności. Partnerstwo oznacza, że działania organów Wspólnoty powinny jedynie uzupełniać działania podejmowane w terenie, a programy strukturalne powinny być nie tylko opracowywane, ale i administrowane przez władze lokalne lub krajowe. Zasada komplementarności zakłada, że działania Wspólnoty powinny jedynie uzupełniać, wzbogacać i wspierać działania prowadzone na szczeblu krajowym i regionalnym, nie powinny natomiast ich zastępować.
Specyficznym aspektem zasady subsydiarności w Unii Europejskiej są więc relacje między władzami ponadnarodowymi (Komisją, Radą) a władzami reprezentującymi społeczności lokalne krajów członkowskich, relacje, które w literaturze są określane jako „Europa regionów”.
Nawiązywanie i rozwój różnych form współpracy transgranicznej i międzyregionalnej jest jednym z elementów kształtowania i realizacji polityki zagranicznej państw europejskich.
Przez transgraniczność rozumieć należy sąsiadowanie ze sobą obszarów przygranicznych należących do kilku państw. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Konwencji madryckiej z 21 maja 1980 roku „współpracą transgraniczną stanowi każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby państw - stron Konwencji, jak również zawarcie porozumień oraz przyjęcie uzgodnień koniecznych do realizacji takich zamierzeń”. W art. 2 ust. 2 Konwencja stwierdza, że „[...] wyrażenie „wspólnoty i władze terytorialne” odnosi się do jednostek, urzędów oraz organów realizujących zadania lokalne i regionalne oraz uważanych za takie przez prawo wewnętrzne każdego państwa”. W tych szerokich ramach mieszczą się więc zarówno organy administracji rządowej, jak i samorząd.
Konwencja zastrzega, że działania podejmowane w ramach współpracy muszą mieścić się w granicach kompetencji wspólnot i władz terytorialnych w sposób określony przez prawo wewnętrzne. Tak więc to prawo wewnętrzne danego państwa zakreśla dopuszczalny ich zakres, a Konwencja nie narusza zakresu i rodzaju tych kompetencji (art. 2 ust. 2). Kompetencje przyznawane regionom w tej dziedzinie są jednak różne, zależnie od krajowego ustawodawstwa. Ponadto Konwencja stanowi, że „Jeżeli Strony uznają za konieczne zawarcie porozumień międzypaństwowych, to mogą między innymi wyznaczyć normy, formy oraz granice, w których zakresie będą mogły działać wspólnoty i władze terytorialne zajmujące się współpracą transgraniczną. W każdym z porozumień mogą też zostać określone władze i organy, których porozumienia te dotyczą. [...] Porozumienia i uzgodnienia zostaną zawarte z poszanowaniem przewidzianych przez prawo wewnętrzne każdej ze Stron właściwości w dziedzinie stosunków międzynarodowych i ogólnej polityki, jak również z poszanowaniem przepisów dotyczących kontroli oraz nadzoru, którym podlegają wspólnoty i władze terytorialne.”
Jak zauważa S. Czarnow: „uregulowanie to nie jest zresztą wolne od wad, gdyż brakuje w nim wyraźnego potwierdzenia kompetencji wspólnot i władz terytorialnych do podejmowania współpracy transgranicznej. Zapobieżeniu dowolnego ograniczenia tego prawa przez poszczególne państwa, choćby przez pomijanie go w ustawodawstwie, służy Protokół Dodatkowy do Konwencji z 1995 r.. Zobowiązuje on umawiające się strony do uznania i poszanowania prawa wspólnot i władz terytorialnych, podległych ich jurysdykcji, do zawierania porozumień o współpracy transgranicznej ze wspólnotami i władzami terytorialnymi innych państw (art. 1 ust. 1).”
Współpraca transgraniczna może być prowadzona także na szczeblu regionalnym. W tym ujęciu współpraca regionalna oznacza współdziałanie sąsiadujących ze sobą regionów, położonych na terytoriach różnych państw.
Region to „umownie wydzielony, względnie jednorodny obszar odróżniający się od terenów przyległych określonymi cechami naturalnymi lub nabytymi”. W ujęciu węższym region to „nazwa jednostki podziału administracyjnego najwyższego stopnia, wyodrębnionego przez ustawodawcę ze względu na cechy różniące ją od innych jednostek podziału administracyjnego tego samego stopnia” wyposażonej w samodzielność, której zakres zależy od typu państwa, w którym się one znajdują. W takim ujęciu regiony przewiduje statut Zgromadzenia Regionów Europy oraz Karta Samorządu Regionalnego.
Przyjmuje się, że region, niezależnie od formy ustrojowej państwa, w którym się znajduje, powinien stanowić obszar „o relatywnie dużej powierzchni i dość znacznej liczbie ludności [...] względnie jednolity z punktu widzenia gospodarczego, społecznego i kulturowego, w ramach którego prowadzona jest, stosowna do potrzeb i uwzględniająca jego specyfikę, samodzielna polityka gospodarcza, społeczna i kulturalna przez powołane do tego instytucje terytorialne. Region stanowi ogniwo pośrednie (choć niekoniecznie pośredniczące) pomiędzy państwem a innymi jednostkami organizacji terytorialnej państwa [...]. Z punktu widzenia instytucjonalnego region charakteryzuje się niezależnością od państwa, która wyraża się co najmniej posiadaniem osobowości publicznoprawnej i cywilnoprawnej.”
Brak spójnej definicji regionu powoduje, że regionem nazywa się na ogół wszystkie jednostki terytorialne, znajdujące się w przedziale między państwem scentralizowanym a gminą. Za region uważa się więc zarówno polskie województwo o niewielkiej samodzielności, jak i kanton szwajcarski czy land niemiecki mające szeroką autonomię.
Częstą praktyką instytucji europejskich jest pojmowanie regionu jako największej jednostki podziału administracyjnego kraju, usytuowanej poniżej szczebla centralnego. W przypadku Polski będzie to podział na szesnaście województw samorządowo - rządowych. W zależności od wielkości terytorialnej, przesłanek funkcjonalnych i homogeniczności terytorium wyodrębnione zostały w Unii Europejskiej trzy typy regionów (tzw. klasyfikacja NUTS).
Wyrazem współczesnej tendencji do wspólnego, uogólnionego pojmowania roli regionu w systemie państwowym, a także doceniania jego znaczenia w rozwoju stosunków europejskich jest zwłaszcza Europejska Karta Samorządu Regionalnego, przyjęta przez IV Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (organ Rady Europy), obradujący w dniach 3 - 5 czerwca 1997 r.. Ten przygotowany z wielkim trudem materiał Rady Europy (różne pojęcia podmiotów regionalnych w różnych krajach europejskich) stanowi pewien punkt odniesienia dla ukazania skali praw i możliwości rozwiązywania międzynarodowych stosunków regionalnych we współczesnej Europie.
Regiony europejskie mają prawo uczestniczyć w różnych instytucjach europejskich (jak chociażby Komitet Regionów Unii Europejskiej); odbywać się to jednak powinno w obrębie specjalnych struktur przedstawicielskich i związanych z ich istnieniem procedur reprezentacji interesów społeczeństw regionalnych. Regiony mają prawo do samodzielnego (lub wspólnego z innymi regionami) organizowania przedstawicielstw zagranicznych, w szczególności przy instytucjach europejskich.
Podobnie, jak w przypadku odnoszącej się do stosunków lokalnych Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, podstawową ideą nowej Karty jest poszukiwanie elementów wspólnych, przy zachowaniu różnorodności szczegółowych rozwiązań w konkretnych państwach. Region uznano za szczebel władzy, do którego winna mieć zastosowanie zasada subsydiarności i wyraźnie odrzucono taki kierunek regionalizacji, który mógłby prowadzić do ograniczenia zakresu samodzielności samorządu lokalnego i uznano, że regionalizacji muszą towarzyszyć przedsięwzięcia dążące do ochrony samorządności lokalnej.
W Karcie podkreślono też znaczenie regionu jako zasadniczego elementu kultury europejskiej, który wyraża jej kulturowe zróżnicowanie i jednocześnie przyczynia się do wzbogacenia Europy poprzez nawiązywanie do miejscowych tradycji i zakorzenienia w tradycji. Ponadto za jedną z istotnych płaszczyzn funkcjonowania regionów uznano współpracę międzyregionalną i transgraniczną, podkreślając, że stanowi ona „wartościowy i nieodzowny wkład w konstrukcję Europy”.
Karta Samorządu Regionalnego przewiduje, że regiony powinny być w dziedzinach objętych kompetencjami własnymi upoważnione do podejmowania współpracy międzyregionalnej, prowadzonej zgodnie z prawem wewnętrznym i międzynarodowymi zobowiązaniami państwa. W Karcie wyróżnia się trzy rodzaje współpracy: stosunki międzyregionalne, inicjatywy transgraniczne i przedstawicielstwa zagraniczne.
Stosunki międzyregionalne (współpraca międzyregionalna) oznaczają zarówno działania nie pociągające za sobą bezpośrednich zmian w sytuacji prawnej regionu, jak też akty prawne lub umowy o kooperacji albo zrzeszaniu z innymi regionami lub władzami. Tryb współpracy powinny regulować stosowne umowy międzynarodowe, przy czym regiony powinny być upoważnione do samodzielnego zawierania umów o kooperacji lub zrzeszaniu (nie podlegającym rygorom wymaganym przy zawieraniu umów międzynarodowych).
Inicjatywy współpracy transgranicznej polegają na utworzeniu wspólnych organów wykonawczych lub ustawodawczych przez regiony tworzące część obszaru transgranicznego, z poszanowaniem prawa wewnętrznego i międzynarodowego. Akty prawne wydawane przez te organy powinny być poddane kontroli sądowej [...].
Przedstawicielstwo zagraniczne to biuro łącznikowe ustanowione w celu promocji i obrony interesów tworzących je regionów. Biura mogą być tworzone również z udziałem innych niż regiony władz regionalnych lub lokalnych, jak też z organizacjami międzynarodowymi, szczególnie europejskimi.
Od kilkudziesięciu lat stale wzrasta w Europie znaczenie współpracy międzyregionalnej, która może przybierać mniej lub bardziej zinstytucjonalizowaną formę. Dynamiczną formą budowania Europy regionów stają się oddolne inicjatywy zdecentralizowanej współpracy między regionami, które przybierają postać formalnych organizacji, takich jak Rada Europejskich Regionów i Miast, Związek Miast Bałtyckich, Rada Gmin Europejskich, zwana później Radą Gmin i Regionów Europy, Euroregiony oraz różnych mniej sformalizowanych struktur, jak np. utworzone w 1984 roku Stowarzyszenie Tradycyjnych Regionów Przemysłowych Europy (RETT) czy powstające ad hoc grupy interesu, łączące regiony zainteresowane współpracą ze względu na specyficzne programy strukturalne Wspólnoty. Do tych ostatnich można zaliczyć sieci regionalne o charakterze przestrzennym, sektorowym czy też związane z określoną formą polityki Unii.
Współpraca transgraniczna jest pojęciem szerszym niż euroregion, który jest jej odmianą - zinstytucjonalizowaną formą, umiejscowioną na określonym geograficznie obszarze.
W ujęciu teoretycznym euroregion (zwany również regionem transgranicznym) jest obszarem przekraczającym co najmniej jedną granicę państwową i stanowiącym sumę co najmniej dwóch przestrzeni społeczno - gospodarczych o policentrycznym sposobie organizacji. Podstawą tworzenia struktury euroregionalnej jest jednoznacznie wyrażona chęć prowadzenia współpracy gospodarczej, społecznej, kulturalnej i innej regionów przygranicznych należących do różnych państw, a także zgodność wszelkich działań w ramach takich struktur z prawem krajowym danego państwa.
Euroregion jest kategorią kompleksową, która obejmuje polityczną i społeczno - ekonomiczną sferę, wykorzystywana jest dla określenia obszaru dobrowolnej współpracy transgranicznej. Myśl o utworzeniu euroregionów pojawiła się w Europie Zachodniej pod wpływem wyników drugiej wojny światowej, jako forma poszukiwań nowych metod złagodzenia konfliktów, w celu zmiany nieprzyjaźni pomiędzy narodami we współpracę. Przyczyniły się one do rozwoju wzajemnego zaufania i stały się dla obywateli państw Europy Zachodniej symbolem rozwoju ekonomicznego.
Euroregiony zapoczątkowane zostały z inicjatywy władz samorządów przygranicznych na terytorium Włoch i Austrii. W ciągu ostatnich trzech dziesięcioleci obserwuje się dynamiczny wzrost takich transgranicznych powiązań i obecnie w Europie zawarto ich już kilkadziesiąt.
Na początku lat dziewięćdziesiątych do tworzenia euroregionów dołączyły państwa Europy Wschodniej (w tym Polska). Doniosłość kwestii współpracy transgranicznej i międzyregionalnej w całokształcie problematyki stosunków z zagranicą została więc dostrzeżona przez państwa Europy Środkowej i Wschodniej (najwcześniej ze wszystkich tych państw w Polsce), co znalazło wyraz w uregulowaniach traktatowych, głównie z państwami sąsiednimi, zawierających odrębne postanowienia dotyczące współpracy transgranicznej.
Współpraca transgraniczna zajmuje istotne miejsce w życiu społecznym, stosunkach zewnętrznych i polityce zagranicznej państwa, gdyż sprzyja ona znoszeniu barier formalnych między ludnością sąsiadujących regionów, położonych po obu stronach granicy państwowej, poprzez promowanie kultury regionalnej, turystyki nadgranicznej czy ożywianie wymiany handlowej i rynku pracy. Daje więc szansę ożywienia i wzbogacenia życia lokalnego i regionalnego, może sprzyjać ogólnemu rozwojowi gospodarczemu społeczności sąsiadujących państw. Poprzez współpracę transgraniczną dokonuje się włączenie społeczeństwa w stosunki międzynarodowe.
Współpraca transgraniczna i regionalna stanowi istotny element budowy społeczeństwa obywatelskiego: społeczności lokalne i regionalne, dążąc do aktywnego kształtowania rzeczywistości, w której żyją, mają potrzebę i prawo współdziałania z partnerami zagranicznymi.
Rozpatrując znaczenie współpracy transgranicznej i regionalnej w kontekście integracji europejskiej, należy stwierdzić, że współpraca ta odgrywa znaczącą rolę w kształtowaniu procesu budowy społeczności europejskiej opartej na współdziałających ze sobą społeczeństwach, bazujących na zinstytucjonalizowanym systemie demokratycznym. Współpraca transgraniczna i regionalna jest drogą do umocnienia się więzi kooperacyjnych narodów inspirowanych przez siły oddolne, a więc przez samych obywateli i grupy społeczne, a także drogą do zjednoczonej Europy gdyż - jak podkreśla S. Parzymies - „trudno będzie budować dalej zjednoczoną Europę bez uwzględnienia stanowiska regionów”.
Międzynarodowa współpraca transgraniczna i regionalna wspiera proces jednoczenia Europy.
Podstawową zaletą współpracy regionalnej, widoczną dziś bardzo wyraźnie, jest fakt, iż jest ona w stanie pogodzić ze sobą dwie sprzeczne tendencje dominujące dziś w Europie - dążenie do szeroko pojętej integracji i poszukiwanie i umacnianie tożsamości narodowej przez poszczególne kraje europejskie.
Do tendencji właściwych dzisiejszej Europie, należy szybki, niekiedy żywiołowy rozwój więzi międzyspołecznych oraz kontaktów między społecznościami zamieszkującymi regiony przygraniczne. Są one składnikiem szerszego procesu integracji europejskiej, zawierającego zarówno zjawiska ponadnarodowości (uprawnienia organów Unii Europejskiej), suwerenności państw (zasada subsydiarności), jak i regionalizacji (występujący w niektórych częściach Europy renesans regionów) i współpracy transgranicznej. Ten szeroki proces wyraża interesy lokalne, narodowe i panaeuropejskie.
Rozwoju międzynarodowych kontaktów na szczeblu regionalnym i lokalnym nie należy traktować w oderwaniu od ogólnych procesów rozwoju integracji europejskiej. Procesy integracyjne wpływają na otwieranie granic, swobodę przemieszczania się, osiedlania, inwestowania i na kształtowanie się obywatelstwa unijnego. Ułatwiają gospodarowanie i polepszają warunki życia, ale zobowiązują partnerów do respektowania dziedzictw narodowych oraz narodowej różnorodności. Nie likwidują i nie zastępują tożsamości narodowej. Uczestników integracji łączą wspólne wartości (demokracja, praworządność, wspólny rynek, prawa człowieka), tworząc szeroką płaszczyznę współpracy. W jednoczącej się Europie powstają dobre warunki dla rozwoju dialogu i partnerskiej współpracy.
W samych rządach poszczególnych krajów członkowskich Unii Europejskiej rośnie zrozumienie roli regionów w funkcjonowaniu Unii i przeświadczenie, że dzięki regionom może dojść do rzeczywistego przybliżenia Unii do obywateli.
Nawiązując do relacji między integracją europejską a tożsamością narodową należy stwierdzić, że współczesny proces integracji europejskiej zachowuje podstawowe wyznaczniki tożsamości narodowej. Unia Europejska jest instrumentem, dzięki któremu są realizowane interesy narodowe poszczególnych państw. Jak zauważa J. Barcz: „Rozbudowa kompetencji WE nie spowodowała - jak oczekiwano - zaniku świadomości i współpracy regionalnej. Wręcz przeciwnie, pewnym zaskoczeniem był fakt, że interesy w skali lokalnej i regionalnej zaczęły się mocniej artykułować wraz z rozbudową i zacieśnianiem procesu integracji. W tym swoistym fenomenie nie ma jednak wewnętrznej sprzeczności. Okazało się bowiem, iż:
zacieśniający się proces integracji nie wpływa negatywnie na możliwość artykulacji interesów lokalnych i regionalnych;
wręcz przeciwnie, przyczynia się do identyfikacji takich interesów i stwarza ramy dla ich pełniejszej realizacji.
Proces integracji nie pozostaje więc w sprzeczności, czy konkurencji z rozbudową współpracy lokalnej i regionalnej - oba te obszary zaczynają się raczej uzupełniać.”
Istotnym instrumentem godzenia integracji z tożsamością narodową może być zasada subsydiarności pozwalająca na nieprzekazywanie Unii kompetencji, które muszą być wykonywane - lub mogą być wykonywane lepiej - na innych szczeblach niż unijny. Odwoływanie się do subsydiarności powinno służyć obywatelom Europy i integracji, również w wymiarze regionalnym.
Należy więc sprzyjać realizacji tej funkcji regionalizacji, która wyraża się w zasadzie subsydiarności. Oznacza to umożliwienie społeczności regionu, uznającego jednak rząd centralny, wywierania wpływu na kształtowanie warunków swego życia i rozwiązywanie własnych problemów.
Tożsamość regionalna, narodowa i europejska wzajemnie się uzupełniają. Lokalne i narodowe tożsamości spinają i wzmacniają tożsamość europejską. W procesie integracji europejskiej państwa mają szansę zachowania tożsamości narodowej. Trwałe wartości tożsamości narodowej państw mogą tylko ułatwiać integrację ze strukturami europejskimi. Nie należy więc postrzegać przyszłości integracji europejskiej, jako zagrożenia dla tożsamości narodowej integrujących się państw.
Wspólne wartości europejskie to przede wszystkim: stawianie w centrum zainteresowania człowieka, filozoficzny uniwersalizm, utrzymanie trójpodziału władz państwowych, wolna gospodarka wychodząca poza struktury państwowe, demokratyczna legitymizacja władzy i solidarność społeczna. H. Woźniakowski, Polityka a kultura w obliczu integracji europejskiej [w:] M. Kuniński (red.), Integracja europejska, Kraków 2000, s. 121 - 122.
Por. J. Kranz, J. Reiter, Drogi do Europy, Warszawa 1998, s. 21.
Por. J. Barcz, Między konstytucją a ponadnarodowością. Opcja integracyjna konstytucji RFN, Warszawa 1990, s. 312.
Por. A. Przybrowska - Klimczak, E. Skrzydło - Tefelska, Dokumenty Wspólnot Europejskich, Lublin 1994, s. 320; dalej cytowane jako Dokumenty Wspólnot.
Por. A. Przybrowska - Klimczak, E. Skrzydło - Tefelska, Dokumenty Europejskie, Tom III, Lublin 1999, s. 53 i 55; dalej cytowane jako Dokumenty Europejskie.
J. Barcz, Integracja Europejska - suwerenność - tożsamość, „Przegląd Zachodni” 2001, nr 3, s. 13.
S. Parzymies, Unia Europejska a Europa Środkowa. Polityczne aspekty współpracy, Warszawa 1997, s. 137.
S. Parzymies, Europa regionów, „Sprawy Międzynarodowe” 1994, nr 3, s. 17.
Por. Tamże, s. 18 - 19.
J. Sługocki, Koncepcja regionu i zadań samorządu województwa w Polsce na tle europejskim. „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, Poznań 2001, z. 4, s. 2.
Traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich, Paryski z 18 kwietnia 1951 r. powołujący Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS), Rzymski z 25 marca 1957 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG), nie formułowały zasad polityki regionalnej. Traktat o utworzeniu EWG uznawał istnienie problemów regionalnych tylko w sferze ekonomicznej. W preambule Traktatu sygnatariusze wyrazili troskę „[...] o umocnienie jedności gospodarczej swoich państw i zapewnienie im harmonijnego rozwoju przez zmniejszanie różnic między poszczególnymi regionami oraz usunięcie opóźnień w rozwoju regionów mniej uprzywilejowanych”. Dokumenty Wspólnot ... op. cit., s. 37.
Wśród postanowień Traktatu z Maastricht zmieniających Traktat Rzymski, w części dotyczącej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, w celu utworzenia Wspólnoty Europejskiej znajduje się w rozdz. IV, zatytułowany Komitet Regionów, por. Dokumenty Wspólnot ... op. cit., s. 155 - 156. Traktat odnotował więc istnienie współpracy między regionami. Tym samym państwa członkowskie Unii Europejskiej uznały fakt istnienia u siebie nie tylko władzy centralnej, ale również regionalnej i lokalnej, mającej pewne kompetencje międzynarodowe.
European Treaty Series (ETS) Nr 106. W stosunku do Polski weszła w życie 19 kwietnia 1993 r.; Dz. U. 1994, nr 61, poz. 287 i 288.
ETS Nr 122. W stosunku do Polski weszła w życie 1 marca 1994; Dz. U. 1994, nr 124, poz. 607 i 608.
ETS Nr 159. Protokół nie został ratyfikowany przez RP. Tekst [w:] Wybór Konwencji Rady Europy. Wersja polska. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1999 r..
Zob. „Wspólnota” 1997, nr 12, s. 7 - 11; L. Kieres, Europejska Karta Samorządu Regionalnego [w:] P. Buczkowski, K. Bondyra, P. Śliwa (red.), Jaka Europa ? Regionalizacja a integracja, Poznań 1998 r., s. 82.
Por. tekst Konwencji [w:] Dokumenty Europejskie ... op. cit., s. 259.
Por. art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4; Tamże, s. 260 - 261.
Por. art. 5, Tamże, s. 261.
Por. Preambułę Konwencji, Tamże, s. 259.
Por. art. 1; Tamże, s. 260.
Tekst [w:] Tamże, s. 251 - 258.
Szerzej na ten temat: A. Zielińska - Głębocka, Zasada subsydiarności a samorządność terytorialna w Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 1998, nr 4, s. 39 - 41.
S. Czarnow, Niektóre aspekty prawne współpracy transgranicznej i euroregionów, „Państwo i Prawo” 1997, nr 10, s. 56.
Por. tekst Konwencji [w:] Dokumenty Europejskie, op. cit., s. 260.
Por. Tamże.
Por. Tamże, s. 261.
Por. art. 3 ust. 2 i 4, Tamże, s. 261.
S. Czarnow, Współpraca zagraniczna województw, „Państwo i Prawo” 2000, nr 11(657), s. 57.
Por. Nowa Encyklopedia, Wydawnictwo Naukowe PWN, t. 5, Warszawa 1998, s. 481.
Zob. B. Zawadzka, Województwo i region. Wnioski z doświadczeń francuskich, Warszawa 1993, s. 38 - 39.
Zgromadzenie Regionów Europy zostało powołane w 1987 r.. Jest to ciało debatujące o problemach regionów, mające swój sekretariat w Strasburgu, reprezentujące ponad 170 regionów z całej Europy.
S. Czarnow, op. cit., s. 60.
Jest to pięciopoziomowa klasyfikacja obszarów administracyjnych w państwach członkowskich, wśród których trzy pierwsze poziomy są regionalne, a dwa następne lokalne. Kategoria regionalna NUTS I odpowiada w przybliżeniu niemieckim krajom związkowym (landom), NUTS II francuskim regionom lub hiszpańskim wspólnotom autonomicznym (od 1999 r. w Polsce w ramach tej kategorii znajduje się 16 nowych województw), a NUTS III francuskim departamentom. Por. T. G. Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na kształtowanie się polityki regionalnej w Polsce, Biuletyn OCIPE, 15. IX. 1999, nr 9, s. 20; Na podstawie nomenklatury NUTS, terytorium Unii Europejskiej dzieli się obecnie na 78 regionów w ramach szczebla NUTS - I, 210 regionów na poziomie NUTS - II i 1093 regionów na poziomie NUTS - III. Na szczeblu lokalnym zdefiniowano regiony NUTS - IV w następujących krajach: Finlandia, Grecja, Irlandia, Luksemburg, Portugalia i Wielka Brytania. Na poziomie NUTS - V wyodrębniono 98433 gmin (communes) lub obszarów stanowiących ich ekwiwalent; A. Hildebrandt, Zróżnicowanie regionalne w Unii Europejskiej - wnioski dla Polski, „Wspólnoty Europejskie. Biuletyn Informacyjny”, październik 2001, nr 10(121), s. 35.
G. Grzelak, Formalnoprawne warunki rozwijania współpracy międzynarodowej w oparciu o lokalne i regionalne podmioty władzy publicznej, „Gdańskie Studia Międzynarodowe”, Toruń 1998, nr 1, s. 92 - 93.
J. Sługocki, op. cit., s. 2 - 3.
S. Czarnow, op. cit., s. 57 - 58.
E. Dynia, Współpraca transgraniczna jako element współpracy międzynarodowej, „Rzeszowskie Zeszyty Naukowe. Prawo - Ekonomia (seria prawnicza)” Tom XXIX, Rzeszów 2000, s. 123.
S. Czarnow, Niektóre aspekty prawne współpracy transgranicznej i euroregionów. „Państwo i Prawo” 1997, nr 10, s. 56.
A. Skrzydło, Euroregiony z udziałem podmiotów polskich, „Sprawy Międzynarodowe” 1994, nr 3, s. 46.
S. Parzymies, Europa ... op. cit., s. 27.
R. Kuźniar, Euroregion Karpacki - przesłanki powstania, uwarunkowania współpracy, „Sprawy Międzynarodowe” 1994, nr 3, s. 77.
J. Popiuk - Rysińska, Unia Europejska, geneza, kształt i konsekwencje, Warszawa 1998, s. 99 - 104.
S. Parzymies, Unia Europejska ... op. cit., s. 127.
Por. J. Barcz, Integracja ... op. cit., s. 12.
S. Parzymies, Unia Europejska ... op. cit., s. 136 - 137.
- 10 -
Elżbieta Dynia
- 1 -