Rozdział 8

DOKUMENTY PROGRAMOWE

1. Dokumenty UE kształtujące dokumenty krajowe

Strategia lizbońska. Jednym z przełomowych momentów w historii UE było przyjęcie w marcu 2000 r. tzw. strategii lizbońskiej⁶ oraz uzupełnienie jej założeń o aspekt środowiskowy w 2001 r. Pierwotnym celem strategii było uczynienie z Unii Europejskiej w ciągu 10 lat najbardziej dynamicznej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy gospodarki na świecie, zdolnej do zapewnienia zrównoważonego wzrostu, oferującej więcej lepszych miejsc pracy, większą spójność społeczną, jak również poszanowanie środowiska naturalnego.

Początkowo strategia skupiała się na czterech kwestiach:

- innowacyjności (gospodarka oparta na wiedzy),

- liberalizacji (rynków telekomunikacji, energii, transportu oraz rynków finansowych),

- przedsiębiorczości (ułatwienia w zakładaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej),

- spójności społecznej (kształtowanie nowego aktywnego państwa socjalnego).

Ponieważ realizacja założeń gospodarczych wyznaczonych w "pierwotnej" wersji strategii lizbońskiej okazała się bardzo trudna m.in. ze względu na dużą liczbę celów, w marcu 2005 r. na Szczycie Rady Europejskiej przyjęto komunikat przygotowany przez przewodniczącego M. Barroso w porozumieniu z wiceprzewodniczącym G. Verheugenem pt. "Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek Strategii Lizbońskiej"⁷. Następnie na podstawie komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego przyjęto dokument "Wspólne działania na rzecz wzrostu i zatrudnienia: Wspólnotowy program lizboński"⁸ , który dotyczył lat 2005-2008. Efektem przyjęcia wytycznych w zakresie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia była reforma polityki spójności, która stała się kluczowym instrumentem finansowania założeń odnowionej strategii lizbońskiej na szczeblu krajowym oraz ustanowienia tzw. Lisbon earmarking, czyli zasad wyodrębniania środków polityki spójności na realizację celów lizbońskich.

W grudniu 2007 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie wspólnotowego programu lizbońskiego 2008-2010⁹ , który ustanowił 10 kluczowych celów działania Wspólnoty w czterech obszarach priorytetowych.

W obszarze Inwestowanie w ludzi i modernizowanie rynków pracy zdefiniowano następujące cele:

- cel 1: do połowy 2008 r. Komisja przedstawi wniosek dotyczący odnowionej agendy społecznej, obejmujący w szczególności kształcenie, migrację i zmiany demograficzne oraz zajmie się problemem niedoboru umiejętności, udoskonalając monitorowanie wymagań w zakresie umiejętności i zdolność do przewidywania zmian w tym zakresie;

- cel 2: w 2008 r. Komisja przedłoży wnioski dotyczące wspólnej polityki imigracyjnej.

W obszarze Wyzwolenie potencjału gospodarczego, szczególnie MŚP, wskazano następujące cele:

- cel 3: wspólnota przyjmie regulację poświęconą małym przedsiębiorstwom, aby wyzwolić zdolności MŚP do rozwoju na każdym etapie ich funkcjonowania;

- cel 4: wspólnota ukierunkuje swoje działania w taki sposób, aby do 2012 r. zmniejszyć obciążenia administracyjne UE o 25% i zrealizować program dotyczący uproszczenia prawodawstwa;

- cel 5: wspólnota wzmocni wspólny rynek, zwiększy konkurencję w sektorze usług oraz będzie kontynuować działania zmierzające do integracji europejskiego rynku usług finansowych.

W obszarze Inwestowanie w wiedzę i innowacje określono następujące cele:

- cel 6: wspólnota urzeczywistni "piątą swobodę" - swobodę przepływu wiedzy - i stworzy rzeczywistą Europejską Przestrzeń Badawczą;

- cel 7: wspólnota udoskonali ramowe warunki dla innowacji, w szczególności w odniesieniu do kapitału podwyższonego ryzyka i prawa własności intelektualnej.

W obszarze Energia i zmiany klimatyczne wyznaczono następujące priorytety:

- cel 8: wspólnota dokończy tworzenie wspólnego rynku energii i przyjmie pakiet środków dotyczących zmian klimatycznych, aby stworzyć ramy umożliwiające zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych co najmniej o 20% i zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych o 20% do 2020 r.;

- cel 9: wspólnota będzie wspierać politykę w dziedzinie przemysłu, ukierunkowaną na bardziej zrównoważony tryb produkcji i konsumpcji, koncentrując się na odnawialnych źródłach energii i wydajnych pod względem zużycia zasobów produktach, usługach i technologiach.

Ostatni cel w ramach tzw. planu zewnętrznego to:

- cel 10: wspólnota będzie prowadzić negocjacje dwustronne z najważniejszymi partnerami, aby stworzyć nowe możliwości dla międzynarodowego handlu i inwestycji, poprawić dostęp do rynku, koncentrując się na tych krajach i sektorach, w których nadal istnieją znaczące bariery, oraz stworzyć wspólne otoczenie prawne, złożone z przepisów i norm.

Realizacja zadań wyznaczonych w strategii lizbońskiej w krajach członkowskich odbywa się za pomocą krajowego programu reform. W Polsce w listopadzie 2008 r. Rada Ministrów przyjęła "Krajowy Program Reform na lata 2008-2011 na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej".

Strategiczne Wytyczne Wspólnoty dla Spójności. Rozwiązania unijnej polityki programowania w latach 2000-2006 polegały na przyjęciu, najpierw na poziomie kraju członkowskiego, dokumentu programowego określającego wykorzystanie środków finansowych (Narodowy Plan Rozwoju), a następnie przyjęciu przez Komisję odpowiadającego mu dokumentu unijnego (Podstawy Wsparcia Wspólnoty). System ten zakładał dostosowanie środków unijnych do rozwiązań danego kraju.

W obecnym okresie programowania Rozporządzenie Rady 1083/2006 wprowadza nowe, w stosunku do poprzedniego okresu programowania, rozwiązania w systemie programowania i wykorzystania pomocy finansowej na poziomie unijnym. Artykuł 25 stanowi: "Rada ustanawia na poziomie Wspólnoty zwięzłe strategiczne wytyczne dla spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, określające indykatywne ramy interwencji funduszy, z uwzględnieniem innych stosownych polityk Wspólnoty (...)". Wytyczne powinny być przygotowane we współpracy z państwami członkowskimi i poprzedzone szerokimi konsultacjami społecznymi w celu promowania harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju Wspólnoty oraz wzmocnienia spójności społecznej i gospodarczej przy jednoczesnym uwzględnieniu innych polityk Wspólnoty.

Strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności (SWWS) zostały przyjęte decyzją Rady nr 2006/702/WE z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategii wytycznych Wspólnoty dla spójności (Dz. Urz. UE L 291 z dnia 21 października 2006 r., s. 11) i określiły ramy dla interwencji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Wytyczne te definiują priorytety Wspólnoty służące wspieraniu zrównoważonego, harmonijnego i trwałego rozwoju oraz realizacji głównego celu polityki spójności, jakim jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej na terytorium Wspólnoty. Wytyczne te muszą być komplementarne z wytycznymi dotyczącymi polityki gospodarczej i zatrudnienia, a więc z dokumentem "Zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia". Celem ustanowienia strategicznych wytycznych jest zapewnienie lepszej spójności i ciągłości wspólnych działań Wspólnoty i państw członkowskich. W odróżnieniu od rozporządzeń, które definiują cel i zakres wsparcia w ramach poszczególnych funduszy, wytyczne dążą do zidentyfikowania obszarów, w których polityka spójności może najskuteczniej przyczynić się do realizacji priorytetów Wspólnoty.

Wytyczne wskazują trzy obszary priorytetowe, które odpowiadają założeniom "odnowionej" strategii lizbońskiej. Są to:

- zwiększenie atrakcyjności państw członkowskich, regionów i miast przez poprawę dostępności, zapewnienie odpowiedniej jakości i poziomu usług oraz zachowanie potencjału środowiskowego,

- wsparcie innowacyjności, przedsiębiorczości i wzrostu gospodarki oparte na wiedzy popartej badaniami i nowymi technikami informacyjno-komunikacyjnymi,

- tworzenie lepszych miejsc pracy przez zachęcanie większej liczby osób do podjęcia zatrudnienia lub rozpoczęcia działalności gospodarczej, poprawa adaptacyjności pracowników i przedsiębiorstw oraz zwiększenie inwestycji w kapitał ludzki.

Dodatkowo każdy z priorytetów został podzielony na mniejsze, bardziej szczegółowe wytyczne, określające konkretne działania, np. w ramach drugiego priorytetu (wsparcie innowacyjności, przedsiębiorczości i wzrostu gospodarki opartej na wiedzy) szczegółowe wytyczne nakazują:

- rozszerzenie i poprawę infrastruktury transportowej,

- wzmacnianie synergii między ochroną środowiska a wzrostem gospodarczym,

- podjęcie kwestii intensywnego wykorzystywania tradycyjnych źródeł energii w Europie.

Wytyczne stanowią indykatywne ramy dla państw członkowskich w zakresie opracowania narodowych strategicznych ram odniesienia i programów operacyjnych na lata 2007-2013. Są one odzwierciedleniem założeń wynikających ze strategii lizbońskiej, jednakże jedynie wskazują główne kierunki działań państw członkowskich i nie stanowią zamkniętego katalogu. Rozwiązanie to pozwala poszczególnym krajom na dostosowanie wybranych celów do specyfiki i potrzeb danego kraju oraz poszerzenie sposobu realizacji celów o działania, które nie zostały w wytycznych bezpośrednio wskazane.

2. Krajowe dokumenty strategiczne

Narodowa Strategia Spójności (pierwotnie określana jako Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia). Państwo członkowskie, na podstawie założeń przyjętych w Strategicznych Wytycznych Wspólnoty dla spójności, opracowuje dokument krajowy o nazwie Narodowa Strategia Spójności (NSS) oraz programy operacyjne na lata 2007-2013. Narodowa Strategia Spójności określa kierunki pomocy dostępnej z budżetu UE w latach 2007-2013) w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności. Dokument ten powinien łączyć w sobie priorytety Wspólnoty i krajowy program reform.

W połowie okresu programowania, w celu uwzględnienia istotnych zmian w priorytetach Wspólnoty, w porozumieniu z państwami członkowskimi, może być dokonany przegląd wytycznych. Ewentualne zmiany w SWWS nie powodują skutków dla państw UE w postaci zmian w krajowych programach operacyjnych i NSS.

W Polsce NSS jest stosowana do wszystkich trzech celów ("Konwergencja", "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie", "Europejska współpraca terytorialna"). W niektórych krajach NSS nie ma zastosowania do trzeciego celu, czyli do europejskiej współpracy terytorialnej. Zgodnie z przepisami z art. 27 ust. 4 rozporządzenia 1083/2006 krajowe strategie powinny zawierać następujące elementy:

- analizę dysproporcji, słabości i potencjału rozwojowego danego kraju, z uwzględnieniem tendencji w gospodarce europejskiej i światowej;

- strategię wybraną na podstawie tej analizy, w tym priorytety tematyczne i terytorialne. W stosownych przypadkach priorytety te obejmują działania związane z trwałym rozwojem obszarów miejskich, różnicowaniem gospodarek wiejskich i obszarów zależnych od rybołówstwa;

- wykaz programów operacyjnych dla celów "Konwergencja" oraz "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie";

- opis sposobu, w jaki wydatki w ramach celów "Konwergencja" i "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie" przyczynią się do realizacji priorytetów UE w zakresie promowania konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy, w tym do osiągania celów pakietu "Wzrost i zatrudnienie";

- podział środków finansowych z każdego funduszu na poszczególne programy (w ujęciu rocznym);

- wyłącznie w odniesieniu do regionów objętych celem "Konwergencja" - przewidywane działania na rzecz zwiększenia wydajności administracji państwa, kwotę całkowitych rocznych środków przewidzianą w ramach EFRROW i EFR;

- w odniesieniu do państw członkowskich, kwalifikujących się w ramach Funduszu Spójności¹⁰ - informacje na temat mechanizmów mających na celu koordynację między samymi programami operacyjnymi oraz między tymi programami a EFRROW, EFR i innymi instrumentami finansowymi (np. EBI, mechanizmy finansowe);

- ponadto mogą zawierać również procedurę koordynacji polityki spójności Wspólnoty z politykami krajowymi, sektorowymi i regionalnymi danego państwa członkowskiego.

W Polsce NSS przyjęto pod pierwotną nazwą Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, którą ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) zmieniono na Narodową Strategię Spójności. Zasady jej przyjmowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jednak NSS została przyjęta przez Radę Ministrów dnia 29 listopada 2006 r., a więc jeszcze przed obowiązywaniem u.z.p.p.r. Ustawa odniosła się do NSS w przepisach przejściowych, w których, zgodnie z obowiązującymi wtedy regulacjami, zdecydowano, że z dniem wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 26 grudnia 2006 r., NSS stają się planem wykonawczym (czyli dokumentem programowym, tworzonym w przypadku, gdy cele rozwoju mogą być osiągnięte przez dwa lub więcej skoordynowane ze sobą programy operacyjne¹¹).

Przygotowana przez Polskę NSS została zaakceptowana decyzją Komisji w maju 2007 r. Znalazły się w niej następujące zagadnienia:

- opis sytuacji społeczno-gospodarczej,

- analiza SWOT - sytuacja na progu realizacji celów w okresie programowania,

- kierunki i efekty realizacji polityki spójności w Polsce w latach 2004-2006,

- ocena ex ante, w tym prognoza oddziaływania na środowisko oraz ocena skutków makroekonomicznych,

- strategia rozwoju społeczno-gospodarczego kraju,

- działania na rzecz wzmocnienia zdolności administracyjnych w ramach NSS na lata 2007-2013,

- koordynacja polityki spójności z działaniami realizowanymi w ramach strategii,

- koordynacja działań realizowanych w ramach polityki spójności z działaniami realizowanymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej,

- instrumenty realizacji celów,

- system realizacji,

- ramy finansowe.

Dodatkowo strategia zawiera cztery aneksy dotyczące szczegółowej diagnozy społeczno-gospodarczej kraju, konsultacji społecznych, wydatków w ramach poszczególnych kategorii earmarkingu i inicjatywy Wspólnoty.

Zgodnie z przyjętą strategią nadrzędnym celem rozwoju kraju jest tworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej

Cele strategiczne mają być osiągnięte przez realizację horyzontalnych celów szczegółowych, takich jak:

- poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa mechanizmów partnerstwa,

- poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej,

- budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski,

- podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług,

- wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej,

- wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich.

Łączna suma środków zaangażowanych w realizację NSS w Polsce wyniesie około 85,6 mld euro. Z tytułu realizacji strategii rocznie (do roku 2015) będzie wydatkowane około 9,5 mld euro, co odpowiada około 5% PKB. W ramach tej sumy:

- 67,3 mld euro będzie pochodziło z budżetu UE,

- 11,9 mld euro będzie pochodziło z krajowych środków publicznych (w tym ok. 5,93 mld euro z budżetu państwa),

- ok. 6,4 mld euro zostaną pozyskane od podmiotów prywatnych.

Z założenia wydatkowanie tych środków będzie koordynowane z wydatkami w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej oraz programami europejskimi w sferze wzmacniania konkurencyjności. Instrumentem realizacji celów strategii są krajowe i regionalne programy operacyjne.

Krajowy Program Reform na lata 2008-2011 na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej (KPR). KPR to dokument planistyczny, którego celem jest realizacja w Polsce założeń strategii lizbońskiej, czego efektem będzie stworzenie doskonałych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej z jednoczesnym uwzględnieniem rozwoju i wysokiego poziomu życia mieszkańców. Realizacja zasad programu reform będzie odbywała się przede wszystkim z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju w aspekcie społecznym, ekonomicznym i środowiskowym.

Reformy prowadzone w ramach KPR skupią się na trzech obszarach priorytetowych:

Obszar priorytetowy 1. Aktywne społeczeństwo. W ramach tego obszaru realizowane będą działania zmierzające do tworzenia odpowiednich warunków dla rozwoju społecznego i poprawy warunków życia obywateli. Realizacji tego założenia służą następujące działania:

- działanie 1. Rozwój edukacji w społeczeństwie i gospodarce opartej na wiedzy.

- działanie 2. Modernizacja systemu zabezpieczenia społecznego: realizacja założeń reformy ubezpieczeń społecznych oraz prowadzenie działań zmierzających do późniejszej dezaktywizacji pracowników;

- działanie 3. Aktywne polityki rynku pracy:

- 3.1. Doskonalenie instytucjonalnej obsługi rynku pracy;

- 3.2. Wprowadzenie systemu zachęt wspomagających aktywność zawodową osób z grup zagrożonych bezrobociem i wykluczeniem społecznym, w tym w szczególności wydłużanie okresu aktywności zawodowej pracowników oraz powrót na rynek pracy osób po 50. roku życia;

- 3.3. Realizacja polityki w zakresie migracji zarobkowych przy uwzględnieniu potrzeb rynku pracy (w szczególności w celu zwiększenia napływu pracowników wysoko wykwalifikowanych);

- działanie 4. Rozwój instytucji ułatwiających zwiększanie aktywności społeczeństwa obywatelskiego, wspieranie i rozwój przedsiębiorstw oraz wzmacnianie roli organizacji partnerów społecznych i mechanizmu dialogu społecznego;

- działanie 5. Rozwój społeczeństwa informacyjnego, zapewnienie szerokopasmowego dostępu do internetu oraz podnoszenie umiejętności informatycznych;

- działanie 6. Poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia:

- 6.1. Zmiany w systemie finansowania systemu ochrony zdrowia;

- 6.2. Zmiany w funkcjonowaniu zakładów opieki zdrowotnej.

Obszar priorytetowy 2. Innowacyjna gospodarka. Realizacja działań w tym obszarze ma na celu rozwój sektorów i gałęzi o dużej wartości dodanej oraz wysokiej innowacyjności, co będzie miało istotny wpływ na długofalowy wzrost gospodarczy. Cel ten będzie realizowany za pomocą następujących działań:

- działanie 1. Zapewnienie przyjaznego otoczenia prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorczości, innowacyjności i inwestycji;

- działanie 2. Poprawa konkurencyjności nauki poprzez reformę systemu finansowania i funkcjonowania jednostek naukowych;

- działanie 3. Wdrażanie rozwiązań wspierających działalność proinnowacyjną oraz badania i rozwój (B+R), w tym usprawnienie transferu wiedzy i dyfuzję innowacji;

- działanie 4. Zagwarantowanie odpowiedniej dla potrzeb nowoczesnej gospodarki infrastruktury transportowej, przesyłowej i teleinformatycznej;

- działanie 5. Zapewnienie warunków konkurencji w sektorach sieciowych;

- działanie 6. Wykorzystanie innowacyjnych rozwiązań w zakresie ochrony środowiska;

- działanie 7. Zakończenie głównych procesów prywatyzacyjnych.

Obszar priorytetowy 3. Sprawne instytucje. Obszar ten ma przyczyniać się do efektywnego wykorzystania środków publicznych. Realizacja tego celu uzależniona jest od poprawy efektywności funkcjonowania i potencjału krajowej administracji publicznej. Podstawowym elementem umożliwiającym taką poprawę jest wdrożenie nowoczesnych standardów realizacji zadań publicznych, co będzie miało znaczący wpływ na realizację polityk prorozwojowych i inwestycji publicznych przy jednoczesnej dbałości o sprawy socjalne. Priorytet ten będzie realizowany poprzez następujące działania:

- działanie 1. Rozwój nowoczesnej administracji publicznej, w tym administracji elektronicznej, w celu podniesienia jakości realizowanych przez nią zadań;

- działanie 2. Zwiększenie efektywności funkcjonowania sektora finansów publicznych i poprawa zarządzania publicznymi środkami finansowymi;

- działanie 3. Decentralizacja finansów publicznych na rzecz samorządów, przekazanie samorządowi nowych zadań i kompetencji oraz wyznaczenie wyraźnej linii demarkacyjnej pomiędzy kompetencjami administracji rządowej i samorządowej;

- działanie 4. Stworzenie nowoczesnego i efektywnego systemu promocji Polski, w tym w szczególności systemu promocji gospodarki polskiej oraz wzmocnienie współpracy gospodarczej.

Priorytety i działania realizowane w ramach KPR są zbieżne z priorytetami Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, Zintegrowanymi Wytycznymi na rzecz Zatrudnienia i Wzrostu obszarów priorytetowych wskazanych przez Radę Europejską w marcu 2006 r. oraz z priorytetami Wspólnotowego Programu Lizbońskiego. Efekty realizacji KPR będą monitorowane za pomocą wskaźników makroekonomicznych, takich jak tempo wzrostu PKB, PKB na jednego mieszkańca oraz realizacja kryteriów konwergencji. Należy jednak pamiętać, że oczekiwane efekty realizacji KPR, takie jak wzrost PKB, spadek bezrobocia czy wzrost płac były prognozowane na podstawie projekt budżetu na 2009 r., a więc bez uwzględnienia skutków kryzysu gospodarczego z końca 2008 r. i początku 2009 r.

Strategie rozwoju w rozumieniu art. 6 u.z.p.p.r. Strategie rozwoju są podstawą prowadzenia w Polsce polityki rozwoju definiowanej jako zespół wzajemnie powiązanych działań, które sprzyjają trwałemu i zrównoważonemu rozwojowi kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, a także podnoszeniu konkurencyjności gospodarczej i tworzeniu nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej i lokalnej.

Projekty strategii rozwoju podlegają konsultacjom z jednostkami samorządu terytorialnego, partnerami społecznymi i gospodarczymi oraz z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Przy opracowywaniu projektu strategii rozwoju uwzględnia się przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocen oddziaływania na środowisko, poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w przypadkach wymaganych przez te przepisy.

Należy także podkreślić, że wpisywanie się danego projektu współfinansowanego z udziałem środków z funduszy UE w odpowiednią strategię jest dodatkowym elementem oceny merytorycznej projektów. Jeśli zatem określony projekt wpisuje się w daną strategię, ma szansę na uzyskanie dodatkowych punktów w trakcie oceny projektu.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju definiuje kilka rodzajów strategii rozwoju, które zostaną omówione poniżej. W tym miejscu należy wspomnieć o różnego rodzaju programach i strategiach sektorowych o zasięgu krajowym, regionalnym i lokalnym, które tworzone są na podstawie odrębnych regulacji prawnych.

Długookresowa strategia rozwoju kraju. Zgodnie z przepisami u.z.p.p.r. długookresowa strategia rozwoju kraju to dokument określający takie elementy, jak:

- główne trendy i wyzwania, wynikające zarówno z rozwoju wewnętrznego kraju, jak i zmian w jego otoczeniu zewnętrznym;

- kompleksowa społeczno-gospodarcza koncepcja rozwoju kraju w perspektywie długookresowej z uwzględnieniem wymiaru społecznego, gospodarczego, środowiskowego, terytorialnego i instytucjonalnego;

- scenariusze rozwoju społeczno-gospodarczego, uwzględniające cele i zasady zrównoważonego rozwoju;

- uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne przestrzennego rozwoju kraju;

- cele, kierunki i priorytety przestrzennego rozwoju i zagospodarowania kraju oraz sposoby ich realizacji, w tym podstawowe elementy struktury przestrzennej kraju, zasady realizacji i koordynacji polityk zmierzających do zapewnienia ładu przestrzennego oraz rekomendacje do uwzględnienia w średniookresowej strategii rozwoju kraju, w tym wskazania obszarów problemowych o znaczeniu krajowym.

Przygotowanie i uzgadnianie projektu długookresowej strategii rozwoju kraju koordynuje Prezes Rady Ministrów lub wyznaczony przez niego przedstawiciel. W trakcie prac nad tym dokumentem Sejm i Senat mogą przeprowadzić debatę na temat polityki rozwoju. Strategia jest przyjmowana w formie uchwały Rady Ministrów na okres co najmniej 15 lat. Po podjęciu stosownej uchwały Prezes Rady Ministrów informuje Sejm i Senat o jej przyjęciu. Przyjęcie nowej strategii powinno nastąpić co najmniej rok przed upływem okresu obowiązywania poprzedniej długookresowej strategii. W przypadku zmiany sytuacji społeczno-gospodarczej w kraju można dokonać aktualizacji strategii. Odbywa się ona w tym samym trybie i z zachowaniem zasad właściwych dla przyjmowania długookresowej strategii.

Obecnie trwają prace nad kształtem długookresowej strategii rozwoju kraju, która ma obowiązywać do roku 2030.

Średniookresowa strategia rozwoju. Średniookresowa strategia rozwoju kraju to dokument, który zawiera m.in.:

- diagnozę sytuacji społecznej, gospodarczej, regionalnej i przestrzennej kraju, z uwzględnieniem stanu środowiska,

- prognozę trendów rozwojowych w okresie objętym strategią,

- informację o sposobie uwzględnienia rekomendacji wynikających z raportu ewaluacyjnego, zawierającego szacunkową ocenę skutków strategii, sporządzonego przed rozpoczęciem jej realizacji,

- określenie celów strategicznych w okresie realizacji strategii w wymiarze społecznym, gospodarczym, regionalnym i przestrzennym,

- wskaźniki realizacji,

- określenie kierunków polityki państwa służących osiąganiu celów strategicznych polityki rozwoju,

- określenie kierunków interwencji podmiotów prowadzących politykę rozwoju (są nimi Rada Ministrów, samorząd województwa, samorząd powiatowy i gminny),

- wyznaczenie obszarów problemowych o znaczeniu krajowym i ponadregionalnym, wymagających interwencji państwa,

- założenia systemu realizacji oraz ram finansowych.

Projekt średniookresowej strategii rozwoju kraju jest opracowywany i uzgadniany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego we współpracy z właściwymi ministrami na okres od 4 do 10 lat. Zasady przyjmowania strategii średniookresowej są takie same, jak określone w strategii długookresowej. Ustawa przewiduje, że strategia powinna być okresowo aktualizowana, co najmniej raz na cztery lata, lub gdy wymaga tego aktualna sytuacja społeczno-gospodarcza kraju. Zasady aktualizacji są takie same, jak w przypadku strategii długookresowej.

Średniookresowa strategia rozwoju kraju uwzględnia okres programowania Unii Europejskiej, ustala strategiczne zadania państwa i zasady uwzględniania ich w programach operacyjnych. Przy jej przygotowywaniu brane są pod uwagę ustalenia zawarte w długookresowej strategii rozwoju kraju.

Do dnia 31 lipca każdego roku Prezes Rady Ministrów przekazuje Sejmowi i Senatowi informację o realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju, z uwzględnieniem stopnia osiągnięcia celów długookresowej strategii rozwoju kraju w roku poprzednim.

Obecnie ministerstwo rozwoju regionalnego prowadzi prace nad projektem średniookresowej strategi rozwoju, która ma obejmować lata 2011-2020.

Strategie rozwoju w rozumieniu art. 9 pkt 3 u.z.p.p.r. Strategie rozwoju to dokumenty spójne ze średniookresową strategią rozwoju kraju, określające podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju w danych obszarach, odnoszące się do rozwoju regionów, rozwoju przestrzennego, sektorów lub dziedzin, realizowane przy pomocy programów. W dokumencie tym powinny znaleźć się takie elementy, jak:

- diagnoza sytuacji w odniesieniu do zakresu objętego programowaniem strategicznym, z uwzględnieniem stanu środowiska oraz zróżnicowań przestrzennych,

- prognoza trendów rozwojowych w okresie objętym strategią,

- określenie celów rozwoju w zakresie objętym strategią,

- wskaźniki realizacji,

- określenie kierunków interwencji, odpowiednio do rodzaju strategii, w ujęciu wojewódzkim lub terytorialnym,

- systemy realizacji i ramy finansowe,

- inne elementy, jeżeli wynika to ze zobowiązań międzynarodowych.

Projekt strategii rozwoju opracowuje oraz uzgadnia właściwy minister (z własnej inicjatywy lub na wniosek RM) i przedkłada go ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego w celu zaopiniowania pod względem zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju (z wyłączeniem przypadków, gdy projekt strategii rozwoju opracowuje i uzgadnia zarząd województwa). Po uzyskaniu opinii strategię przyjmuje Rada Ministrów w formie uchwały, na okres obowiązywania strategii średniookresowej lub na okres wykraczający poza ten termin, jeżeli wynika to ze specyfiki rozwojowej w danym obszarze. W drugim przypadku niezbędne jest wydzielenie w strategii okresu odpowiadającego okresowi obowiązywania średniookresowej strategii rozwoju kraju.

Pod koniec roku 2009 w Polsce obowiązuje około 40 strategii, które dotyczą rozwoju różnych obszarów. W najbliższym czasie ich liczba najprawdopodobniej zostanie zmniejszona do około 10.

Zgodnie z przepisami u.z.p.p.r. strategiami rozwoju odnoszącymi się do rozwoju regionów są:

1) krajowa strategia rozwoju regionalnego,

2) strategia ponadregionalna,

3) strategia rozwoju województwa, o której mowa w art. 11 u.s.w.

Krajowa strategia rozwoju regionalnego. Projekty krajowej strategii rozwoju regionalnego opracowuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w porozumieniu z j.s.t. oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi. Strategia ta przyjmowana jest przez Radę Ministrów, w formie uchwały, na okres niewykraczający poza okres obowiązywania średniookresowej strategii rozwoju kraju. Uwzględnia ustalenia zawarte w średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz innych strategiach rozwoju.

Krajowa strategia rozwoju regionalnego określa:

- uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju regionalnego,

- politykę państwa wobec regionów, ich grup lub obszarów problemowych,

- zasady oraz mechanizmy współpracy oraz koordynacji działań, podejmowanych przez Radę Ministrów na poziomie krajowym, z działaniami podejmowanymi przez samorząd terytorialny na poziomie regionu.

Krajowa strategia rozwoju regionalnego zawiera te same elementy, co średniookresowa strategia rozwoju kraju, z tym, że elementy te prezentowane są w ujęciu regionalnym. Obecnie w ministerstwie rozwoju regionalnego trwają prace nad projektem Krajowej strategii rozwoju, która ma obowiązywać na lata 2010-2020.

Strategie ponadregionalne. Podobnie jak w przypadku projektu krajowej strategii rozwoju regionalnego, projekty strategii ponadregionalnych opracowuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w porozumieniu z j.s.t. oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi. Strategia przyjmowana jest przez Radę Ministrów, w drodze uchwały, na okres niewykraczający poza okres obowiązywania średniookresowej strategii rozwoju kraju. Obecnie trwają prace nad ich kształtem.

Strategia rozwoju województwa. Koncepcja rozwoju danego województwa jest określania w dokumencie nazywanym strategią rozwoju województwa. Zasady tworzenia takiej strategii zostały określone w u.s.w. Przygotowanie projektów strategii należy do zarządu województwa, ale w trakcie prac nad tym dokumentem zarząd współpracuje z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami, organizacjami pozarządowymi, szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi, może także współpracować z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich.

Uchwalenie tej strategii należy do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa. Każdorazowo w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały o przyjęciu lub aktualizacji strategii, samorząd województwa (zarząd) dostosowuje do nich strategię rozwoju województwa.

Celem strategii jest:

1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej,

2) pobudzanie aktywności gospodarczej,

3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa,

4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń,

5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.

Strategia uwzględnia cele średniookresowej strategii rozwoju kraju, krajowej strategii rozwoju regionalnego, a także odpowiednich strategii ponadregionalnych, ponadto jest spójna z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. W dokumencie tym przedstawia się diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej województwa oraz określa cele i kierunki realizacji działań strategicznych polityki rozwoju województwa. W strategii wydziela się okres niewykraczający poza okres objęty aktualnie obowiązującą średniookresową strategią rozwoju kraju. Instrumentami realizacji strategii są programy wojewódzkie i regionalne programy operacyjne (w rozumieniu u.z.p.p.r.).

Szczegółowe zagadnienia dotyczące treści strategii i jej aktualizacji oraz okresu jej obowiązywania są indywidualnie rozwiązywane w każdym z województw. Schemat pracy nad strategią lub jej aktualizacją jest jednak podobny. Najistotniejszym punktem jest uchwała sejmiku województwa, która określa harmonogram pracy nad strategią (aktualizacją). Na podstawie tej uchwały zarząd województwa podejmuje prace nad strategią (aktualizacją). Zakres tych prac może być bardzo szeroki. Najczęstszymi jego elementami są konsultacje społeczne, analizy wykonania poprzednich strategii, przygotowanie założeń nowej strategii (aktualizacji). Efektem tych prac jest przygotowanie strategii (aktualizacji) i przekazanie jej sejmikowi województwa. Następnie sejmik w formie uchwały przyjmuje strategię (aktualizację) rozwoju danego województwa i przedkłada ją ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego.

Wszystkie województwa w Polsce mają strategie rozwoju województwa. Przyjmowane są na okres od kilku do kilkunastu lat; często jest to okres zgodny z okresem programowania UE. Ich konstrukcje różnią się od siebie. Składają się z rozdziałów lub części. Można jednak w nich wyróżnić elementy stałe, takie jak:

- diagnoza sytuacji w regionie i określenie najważniejszych procesów w nim zachodzących,

- ocena efektów realizacji dotychczasowej strategii,

- analiza SWOT - bilans strategiczny regionu,

- wizja, cele, priorytety oraz działania w sferze gospodarczej, przestrzennej i społecznej,

- system wdrażania monitorowania i ewaluacji strategii,

- charakterystyka instrumentów finansowych i prawnych realizacji strategii.

Strategie rozwoju powiatu i gminy. Przepisy ustaw ustrojowych nie wskazują wprost na obowiązek tworzenia przez powiaty i gminy ich strategii rozwoju. Stosując jednak wykładnię przepisów u.z.p.p.r. należy powiedzieć, że zgodnie z art. 3 pkt 3 politykę rozwoju prowadzi samorząd powiatu i gminy, a polityka ta, zgodnie z treścią art. 4 ust. 3, może być prowadzona również na podstawie instrumentów prawnych i finansowych określonych w odrębnych przepisach. Oznacza to, że tworzenie takich dokumentów mogą określać inne ustawy. W przypadku powiatów podstawą prawną jest tu art. 12 pkt 4 u.s.p., który przyznaje wyłączną kompetencję do stanowienia o kierunku działań zarządu powiatu radzie powiatu. Tak szeroka definicja ustawowa jest podstawą do przyjmowania strategii rozwoju powiatu, jako dokumentu, który wskazuje kierunki rozwoju tych jednostek. Ponieważ nie ma przepisów, które definiowałyby "minimalny" zakres strategii, od wyłącznej decyzji zarządu i rady powiatu zależy, jakie elementy zostaną w niej ujęte.

Podobnie jak w przypadku powiatów nie sprecyzowano wprost obowiązku przyjmowania strategii w gminach. Podstawą prawną do jej przyjęcia jest art. 18 ust. 1 u.s.g., który powierza radzie gminy wszystkie sprawy związane z działaniami gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w ust. 2 pkt 6 omawianego artykułu stwierdzono, że uchwalanie programów gospodarczych należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Uchwalając swoje strategie rozwoju gminy korzystają zatem z dyspozycji obu artykułów lub jednego z nich.

Etapy prac nad strategią rozwoju lokalnego są zbliżone do etapów pracy nad strategią województwa. Pierwszy z nich to prace polegające na opracowaniu strategii. Na tym etapie prowadzi się szerokie konsultacje społeczne oraz prace eksperckie w celu opracowania dokumentu łączącego w sobie wiedzę praktyczno-teoretyczną i potrzeby społeczności lokalnej. Drugi etap to uchwała rady powiatu/gminy o przyjęciu strategii rozwoju.

Z ogólnej analizy strategii rozwoju lokalnego wynika, że podstawowym celem każdej strategii jest odpowiedź na pytanie "Jakie działania powinny być podjęte na obszarze powiatu aby w przyszłości optymalnie się rozwijać i funkcjonować przy jednoczesnym zaspokojeniu potrzeb zbiorowych lokalnej społeczności?". Definiując zatem pojęcie strategii należy stwierdzić, że jest to koncepcja systemowego działania ujęta w formie dokumentu programowego, przyjmowanego w formie uchwały rady powiatu lub gminy, która kompleksowo określa perspektywiczne cele rozwojowe (oraz ich weryfikację) w okresie kilkuletnim, realizowane odpowiednio przez zarząd powiatu/wójta/burmistrza/prezydenta miasta.

Elementami strategii, które najczęściej zostają zawarte w tym dokumencie, są:

- charakterystyka i diagnoza obecnego stanu powiatu/gminy,

- przebieg procesu planowania,

- wskazanie celów, które mają być zrealizowane dzięki strategii oraz sposobu ich realizacji,

- analiza SWOT,

- analiza i określenie struktury przyrodniczej, demograficznej, gospodarczej, społecznej, technicznej, rolniczej, turystycznej itd. danego powiatu/gminy,

- określenie możliwości finansowych danego powiatu/gminy wraz z określeniem sytuacji budżetowej,

- określenie zgodności strategii rozwoju powiatu/gminy ze strategiami wyższego rzędu,

- określenie zasad wdrażania oraz monitoringu realizacji i wykonania strategii (w tym określenie zasobów ludzkich i rzeczowych niezbędnych do realizacji strategii),

- określenie zasad aktualizacji/zmian strategii.

Strategia rozwoju lokalnego jest zatem dokumentem, który z jednej strony określa kierunki rozwoju danej jednostki, a z drugiej stanowi materiał informacyjny dla potencjalnych inwestorów o możliwościach i zasobach tej jednostki. Ponadto jest podstawą do planowania i realizowania przedsięwzięć lokalnych, które finansowane będą ze środków krajowych i zagranicznych. Należy także podkreślić, że dzięki opracowaniu takich strategii społeczność lokalna może sama realizować wskazane cele poprzez działalność lokalnych stowarzyszeń czy fundacji, co dodatkowo owocuje umocnieniem więzi lokalnej. Należy przy tym zaznaczyć, że ze względu na zakres zadań powiatu lub gminy treść strategii jest w tym względzie odmienna.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że strategie przygotowywane są na okres kilku lub kilkunastu lat i jedynie od woli organu przygotowującego i uchwalającego zależy, na jak długo zostanie ona przyjęta. Przykładowo w powiecie chrzanowskim strategia obowiązuje w latach 2006-2015, w powiecie będzińskim - w latach 2009-2020, a w powiecie strzelińskim - w latach 2008-2018.

Należy również podkreślić, że część obowiązujących obecnie strategii powiatowych i gminnych została przyjęta na podstawie nieobowiązującego już przepisu art. 9 pkt 4 u.z.p.p.r., który stanowił, że strategiami rozwoju są m.in. strategie rozwoju lokalnego, w tym strategie rozwoju powiatów i gmin.

Programy operacyjne

Programy Operacyjne (PO) służą realizacji jednego z trzech celów polityki spójności UE, a na poziomie krajowym - także realizacji NSS. Podstawy do ich tworzenia zostały określone w rozporządzeniu 1083/2006, które definiuje je jako dokumenty przedłożone przez państwo członkowskie i przyjęte przez Komisję, określające strategię rozwoju wraz ze spójnym zestawem priorytetów, które mają być osiągnięte z pomocą funduszy UE. W obecnym okresie programowania państwo członkowskie może uzyskać pomoc finansową w ramach funduszy jedynie na podstawie PO, które obejmują okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Programy Operacyjne są przygotowywane przez państwo członkowskie we współpracy z partnerami społecznymi, gospodarczymi i samorządowymi, a następnie przedstawiane komisji równolegle z NSS lub po jej zatwierdzeniu (nie później niż po 5 miesiącach od przyjęcia strategicznych wytycznych wspólnoty). Polska przedstawiła programy peracyjne po zatwierdzeniu NSS.

Programy Operacyjne dla celów "Konwergencja" oraz "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie" zawierają następujące dokumenty:

1) analizę sytuacji kwalifikowalnego obszaru lub sektora pod kątem mocnych i słabych stron oraz wybraną strategię;

2) uzasadnienie wybranych priorytetów, w którym należy wziąć pod uwagę strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności, NSS oraz wyniki oceny ex ante;

3) informacje o osiach priorytetowych i ich konkretnych celach. Cele te określa się ilościowo, z wykorzystaniem wskaźników, które muszą umożliwiać pomiar postępów w stosunku do sytuacji wyjściowej oraz pomiar osiągnięcia celów osi priorytetowej;

4) podział, według kategorii, wykorzystania wkładu funduszy w program operacyjny;

5) plan finansowy zawierający dwie tabele:

- przedstawiającą podział na każdy rok okresu programowania kwoty całkowitych środków finansowych przewidzianych na wkład każdego z funduszy;

- określającą, dla całego okresu programowania, dla każdego programu operacyjnego i dla każdej osi priorytetowej, kwotę całkowitych środków finansowych stanowiących wkład Wspólnoty i wkłady krajowe oraz wskaźnik wkładu funduszy, z uwzględnieniem wkładu publicznego i prywatnego;

6) informacje o komplementarności ze środkami finansowymi z EFRROW i działaniami finansowanymi z EFR;

7) przepisy wykonawcze dla programu operacyjnego, w tym między innymi opis systemów monitorowania i oceny, informacje o instytucji właściwej dla otrzymywania płatności dokonywanych przez Komisję oraz o instytucji lub instytucjach odpowiedzialnych za dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów, elementy mające na celu zapewnienie promocji programu operacyjnego i upowszechniania informacji na jego temat;

8) indykatywny wykaz dużych projektów, które muszą być przekazane Komisji do zatwierdzenia;

9) programy operacyjne finansowane wspólnie z EFRR i FS w odniesieniu do transportu i środowiska naturalnego, zawierające oś priorytetową właściwą dla każdego funduszu i zobowiązania właściwe dla każdego funduszu;

10) program operacyjny w ramach celu "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie", zawierający uzasadnienie koncentracji w aspekcie tematycznym, geograficznym i finansowym;

11) dodatkowo dla celów "Konwergencja" oraz "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie" programy operacyjne finansowane z EFRR zawierają:

- we właściwych przypadkach - informacje na temat podejścia do trwałego rozwoju obszarów miejskich,

- oś priorytetową właściwą dla działań finansowanych w ramach dodatkowej alokacji,

- dodatkowo z inicjatywy państwa członkowskiego mogą także zawierać wykaz miast wybranych do objęcia działaniami ukierunkowanymi na problemy środowiska miejskiego oraz wykaz procedur subdelegacji na rzecz władz miejskich, możliwie za pomocą grantu globalnego, a także działania w zakresie współpracy międzyregionalnej z udziałem przynajmniej jednych władz regionalnych lub lokalnych innego państwa członkowskiego;

12) programy operacyjne finansowane z EFS dla celów "Konwergencja" oraz "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie" z inicjatywy państwa członkowskiego mogą zawierać podejście horyzontalne lub odrębną oś priorytetową dla działań międzyregionalnych i transnarodowych z udziałem władz krajowych, regionalnych lub lokalnych przynajmniej jednego innego państwa członkowskiego;

13) programy operacyjne, objęte jedną lub kilkoma odrębnymi alokacjami, zawierające informacje na temat procedur przewidzianych do celów alokacji i zapewnienia monitorowania tych odrębnych alokacji.

W przepisach rozporządzenia 1080/2006 określono, że każdy program operacyjny realizowany w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna powinien zawierać następujące informacje:

1) analizę sytuacji w zakresie współpracy pod kątem jej mocnych i słabych stron oraz przyjętej w odpowiedzi na nią strategii;

2) wykaz kwalifikowalnych obszarów objętych obszarem programu, w tym w zakresie programów współpracy transgranicznej;

3) uzasadnienie wyboru priorytetów w odniesieniu do strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności narodowych strategicznych ram odniesienia, jeżeli państwa członkowskie postanowiły włączyć do nich działania finansowane w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna", jak również oczekiwane wyniki oceny ex ante;

4) informacje o osiach priorytetowych i ich celach szczegółowych. Cele te określa się ilościowo, z wykorzystaniem ograniczonej liczby wskaźników, które muszą umożliwiać pomiar postępów w stosunku do sytuacji wyjściowej oraz pomiar stopnia osiągnięcia celów osi priorytetowych;

5) do celów informacyjnych - indykatywny podział, według kategorii, zaprogramowanego wykorzystania wkładu EFRR w program operacyjny;

6) jednolity plan finansowy, bez podziału na państwa członkowskie, obejmujący dwie tabele - pierwszą przedstawiającą podział na każdy rok kwoty całkowitych środków finansowych przewidzianych na wkład EFRR oraz drugą, określającą dla całego okresu programowania, dla programu operacyjnego i dla każdej osi priorytetowej, kwotę całkowitych środków finansowych stanowiących wkład Wspólnoty i wkład krajowy oraz wskaźnik wkładu EFRR (z uwzględnieniem wkładu publicznego i prywatnego);

7) informacje dotyczące komplementarności z działaniami finansowanymi z EFRROW i z EFR;

8) przepisy wykonawcze dla programu operacyjnego, obejmujące m.in. wyznaczenie przez państwo członkowskie wszystkich instytucji, opis systemów monitorowania i oceny, informacje o instytucji właściwej do otrzymywania płatności dokonywanych przez Komisję oraz o instytucji lub instytucjach odpowiedzialnych za dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów, opis procedur uruchamiania i obiegu przepływów finansowych w celu zapewnienia ich przejrzystości, rozwiązania gwarantujące promocję programu operacyjnego, opis procedur wymiany danych informatycznych w celu spełnienia wymogów w zakresie płatności, monitorowania i oceny oraz indykatywny wykaz dużych projektów.

W Polsce zagadnienia związane z przygotowywaniem i opracowaniem programów operacyjnych zostały zawarte w u.z.p.p.r. W obecnie obowiązujących przepisach ustawa stanowi, że są to dokumenty o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, ustanawiane w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz strategii rozwoju, określające działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji (stanowiące element programu). Programy przyjmuje się w drodze uchwały lub decyzji odpowiedniego organu, z uwzględnieniem rozwiązań przewidzianych w rozporządzeniu 1083/2006, a następnie przekazuje się je Komisji Europejskiej, która przyjmuje je w drodze decyzji. Programy operacyjne służą realizacji celów zawartych w NSS oraz w strategiach rozwoju. Programami operacyjnymi są krajowe programy operacyjne (PO) i regionalne programy operacyjne (RPO).

Obecnie obowiązujące PO i RPO zostały przygotowane na szczeblu krajowym, a następnie przedstawione Komisji Europejskiej, która przyjęła PO i RPO w drodze pojedynczych decyzji¹². Programy zawierają rozwiązania prawne wskazane w rozporządzeniu 1083/2006. Za prawidłową realizację programu odpowiada, w przypadku PO, instytucja zarządzająca, którą jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, a w przypadku RPO - instytucja zarządzająca, którą jest zarząd województwa.

Przepisy unijne dopuszczają możliwość dokonywania przeglądu (zmian) w programach operacyjnych, z inicjatywy państwa członkowskiego lub Komisji (działającej w porozumieniu z zainteresowanym państwem członkowskim). Aby dokonać zmiany PO musi być spełniony co najmniej jeden z poniższych warunków:

- wystąpienie znaczących zmian społeczno-gospodarczych w danym kraju lub regionie,

- zmiany w priorytetach wspólnotowych, krajowych lub regionalnych,

- trudności w realizacji programu,

- alokacja środków zgromadzonych w ramach rezerwy wykonania lub rezerwy interwencyjnej.

Również przepisy prawa krajowego zawarte w u.z.p.p.r. dopuszczają możliwość zmiany w PO i RPO. Takie zmiany zatwierdzane są odpowiednio uchwałą Rady Ministrów lub Zarządu Województwa.

Obecnie w Polsce mamy 6 krajowych programów operacyjnych i 16 regionalnych programów operacyjnych (dla każdego województwa). Każdy program operacyjny ma określony cel i priorytety, które są realizowane w jego ramach. Ponadto dla każdego programu został określony m.in. system instytucjonalny, plan finansowy oraz poziom i kwota dofinansowania, a także wielkość projektu, typy beneficjentów, harmonogram naboru wniosków, wykaz dokumentów i przepisów wykonawczych, zakres realizacji strategii lizbońskiej i celów polityki UE. W szczególnych przypadkach programy zawierają szczególne warunki lub ograniczenia.

Szczegółowe rozwiązania co do sposobu funkcjonowania każdego programu znajdują się ponadto w licznych dokumentach, m.in. w:

- szczegółowym opisie priorytetów programu,

- wytycznych,

- zaleceniach dla beneficjentów,

- instrukcjach wypełniania dokumentów,

- poradnikach dla beneficjenta.

W tym miejscu należy przypomnieć o generalnej zasadzie prawa UE, która mówi, że jeden program operacyjny może być finansowany środkami pochodzącymi z jednego funduszu strukturalnego lub Funduszu Spójności. Wyjątek w tym zakresie wśród programów operacyjnych, ze względu na wielkość programu (49% środków), został zastosowany w stosunku do PO Infrastruktura i Środowisko, który finansowany jest z FS i EFRR. Poniższe zestawienie przedstawia źródła finansowania poszczególnych programów operacyjnych:

- PO Infrastruktura i Środowisko - EFRR i FS,

- PO Innowacyjna Gospodarka - EFRR,

- PO Kapitał Ludzki - EFS,

- PO Rozwój Polski Wschodniej - EFRR,

- PO Pomoc Techniczna - EFRR,

- PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej - EFRR,

- 16 RPO - EFRR.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego szacuje, że na realizację NSS zostanie przeznaczonych 85,6 mld euro. Największa część tej sumy (67,3 mld euro) będzie pochodziła z budżetu UE, 11,9 mld euro, zgodnie z zasadą dodawalności - z krajowych środków publicznych (w tym ok. 5,93 mld euro z budżetu państwa). Pozostała część środków (ok. 6,4 mld euro) pochodzić będzie od podmiotów prywatnych. Szczegółowy podział funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce w układzie poszczególnych programów operacyjnych kształtuje się w następujący sposób:

- PO Infrastruktura i Środowisko - 41,9%,

- PO Kapitał Ludzki - 14,6%,

- PO Innowacyjna Gospodarka - 12,4%,

- PO Rozwój Polski Wschodniej - 3,4%,

- PO Pomoc Techniczna - 0,8%,

- PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej - 2%,

- 16 RPO - 24,9%.

Obszary finansowane w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej często się ze sobą pokrywają. Z uwagi na unijny zakaz finansowania tych samych typów zadań ze środków różnych funduszy konieczne jest dokonanie w każdym państwie członkowskim szczegółowego rozgraniczenia w zakresie finansowania poszczególnych działań. W wyniku przeprowadzenia omawianego procesu, tzw. linii demarkacyjnej, typy projektów finansowane w ramach danego programu operacyjnego zostają precyzyjnie określone. Zestawienie przebiegu linii demarkacyjnej przygotowywane jest w formie tabelarycznej na etapie programowania. Kryteria, na podstawie których przeprowadza się omawiany podział, uwzględniają zasięg i charakter projektów, ich wartości (koszty kwalifikowane), rodzaj beneficjenta. Przebieg linii demarkacyjnej zatwierdza Komitet Koordynacyjny NSRO (NSS). Szczegółowe rozwiązania konkretnych typów finansowanych projektów znajdują się zawsze w programach operacyjnych (najczęściej w szczegółowym opisie priorytetów). Należy także pamiętać, że ostatecznie to sam beneficjent odpowiada za przestrzeganie zakazu podwójnego finansowania.

Przykładowy przebieg linii demarkacyjnej dla dziedziny interwencji - drogi, przedstawia tabela 4.

Tabela 4. Przebieg linii demarkacyjnej dla dziedziny interwencji - drogi

Dziedzina interwencji	Zakres finansowania inwestycji w ramach RPO	Zakres finansowania inwestycji w ramach krajowych PO	Zakres finansowania w ramach programów związanych z rolnictwem
DROGI	- drogi wojewódzkie - drogi powiatowe - drogi gminne (z wyłączeniem dróg wydzielanych lub przebudowywanych w ramach projektów scaleniowych)	- autostrady - drogi ekspresowe - drogi krajowe - drogi krajowe w miastach na prawach powiatów (minimalna wartość projektu drogowego - 20 mln PLN)	drogi gminne i dojazdowe do gruntów rolnych wydzielane lub przebudowywane w ramach projektów scaleniowych

Krajowe Programy Operacyjne

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (PO IŚ). Program ten jest największym polskim programem operacyjnym, gdyż na jego realizację przeznaczono 37,6 mld euro, z których wkład unijny wynosi 27,9 mld euro, a wkład krajowy - 9,7 mld euro. Środki te będą pochodziły z FS i EFRR. Program ten w największym stopniu przyczynia się do realizacji założeń wynikających ze strategii lizbońskiej i celów polityki spójności, gdyż jego celem jest poprawa atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów. Poprawa ta powinna obejmować równoczesny rozwój infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia, zachowanie tożsamości kulturowej i rozwijanie spójności terytorialnej. Są to więc cele ściśle powiązane z celami "Konwergencja" i "Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie".

W ramach programu wyznaczono 15 działań priorytetowych, na które przeznaczono następujące środki finansowe:

1. Gospodarka wodno-ściekowa - 3 275,2 mln euro (w tym 2 783,9 mln euro z FS).

2. Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi - 1 430,3 mln euro (w tym 1215,7 mln euro z FS).

3. Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska - 655 mln euro (w tym 556,8 mln euro z FS).

4. Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska - 667 mln euro (w tym 200 mln euro z EFRR).

5. Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych - 105,6 mln euro (w tym 89,9 mln euro z EFRR).

6. Drogowa i lotnicza sieć TEN-T - 10 548,3 mln euro (w tym 8 802,4 mln euro z FS).

7. Transport przyjazny środowisku - 12 062,0 mln euro (w tym 7 676,0 mln euro z FS).

8. Bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci transportowe - 3 465,3 mln euro (w tym 2 945,5 mln euro z EFRR).

9. Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna - 1 403 mln euro (w tym 748 mln euro z FS).

10. Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii - 1 693,2 mln euro (w tym 974,3 mln euro z EFRR).

11. Kultura i dziedzictwo kulturowe - 576,4 mln euro (w tym 490 mln euro z EFRR).

12. Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia - 411,8 mln euro (w tym 350 mln euro z EFRR).

13. Infrastruktura szkolnictwa wyższego - 588,2 mln euro (w tym 500 mln euro z EFRR).

14. Pomoc techniczna - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego - 220,9 mln euro (w tym 187,8 mln euro z EFRR).

15. Pomoc techniczna - Fundusz Spójności - 462,9 mln euro (w tym 393,5 mln euro z FS).

Zgodnie ze wskazanymi priorytetami, największe dofinansowanie otrzyma sektor transportu, środowiska i energetyki. Należy także podkreślić, że środki PO IŚ zostaną wsparte środkami otrzymanymi w ramach wsparcia technicznego.

Ze względu na bardzo szeroki zakres działań w ramach PO IŚ w jego wdrażanie zostało zaangażowanych wiele instytucji pośredniczących, którymi dla poszczególnych priorytetów są:

- Ministerstwo Środowiska (priorytety I-V),

- Ministerstwo Infrastruktury (priorytety VI-VIII),

- Ministerstwo Gospodarki (priorytety IX-X),

- Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (priorytet XI),

- Ministerstwo Zdrowia (priorytet XII),

- Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (priorytet XIII).

Projekty ubiegające się o dofinansowanie wyłaniane są w trybie konkursowym, indywidualnym i systemowym.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego szacuje, że dzięki realizacji PO IŚ zostaną osiągnięte m.in. następujące cele:

- powstanie 9 tys. km kanalizacji sanitarnej, w wyniku czego 810 tys. osób zostanie podłączonych do sieci,

- zbudowanych zostanie 318 oczyszczalni ścieków,

- powstanie 20 nowych ponadregionalnych zakładów zagospodarowania odpadów,

- 5,5 mln osób zostanie dodatkowo objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi,

- poziom składowania odpadów zmniejszy się z 79% do 50%,

- powstanie 400 obiektów małej retencji,

- utworzonych zostanie 500 stanowisk do analizowania i reagowania na zagrożenia katastrofami naturalnymi,

- 135 dużych przedsiębiorstw otrzyma wsparcie w zakresie systemów zarządzania środowiskowego,

- 1550 ha zostanie przywrócona ochrona właściwego stanu ekosystemów,

- powstanie 477 km autostrad w sieci TEN-T,

- powstanie 1400 km dróg ekspresowych w sieci TEN-T,

- 8 lotnisk zostanie przebudowanych w sieci TEN-T,

- 1250 km linii kolejowych zostanie zmodernizowanych,

- powstanie 410 km sieci transportu szynowego i trolejbusowego,

- 270 km dróg wodnych zostanie zmodernizowanych,

- udział energii elektrycznej wytworzonej ze źródeł odnawialnych wzrośnie z 2% do 7,5% w zużyciu energii elektrycznej brutto,

- roczna produkcja biopaliw osiągnie 1 mln ton,

- powstanie 1000 km nowo wybudowanych gazociągów przesyłowych i 4900 km gazociągów dystrybucyjnych,

- zostanie wybudowanych 600 km elektroenergetycznych sieci przesyłowych,

- 14 obiektów dziedzictwa kulturowego zostanie poddanych ochronie,

- na potrzeby ratownictwa medycznego zostanie zakupionych 600 ambulansów,

- 100 zakładów opieki zdrowotnej zostanie przebudowanych i doposażonych,

- 120 obiektów szkolnictwa wyższego zostanie zmodernizowanych,

- powstanie 6 tys. miejsc pracy.

Program Operacyjny Kapitał Ludzki (PO KL). Na realizację tego programu przeznaczono 11,5 mld euro. Wkład unijny pochodzący ze środków EFS wyniesie ok. 9,7 mld euro, a wkład krajowy - ok. 1,8 mld euro. Program odzwierciedla założenia strategii lizbońskiej i ma przyczyniać się do wzrostu zatrudnienia oraz spójności społecznej. Ponieważ cel główny programu, jakim jest rozwój zasobów ludzkich, jest bardzo obszerny, w celu jego efektywniejszej realizacji wyznaczono 6 celów strategicznych, którymi są:

1. Podniesienie poziomu aktywności zawodowej oraz zdolności do zatrudnienia osób bezrobotnych i biernych zawodowo.

2. Zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego.

3. Poprawa zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw do zmian zachodzących w gospodarce.

4. Upowszechnienie edukacji społeczeństwa na każdym etapie kształcenia, przy równoczesnym zwiększeniu jakości usług edukacyjnych i ich silniejszym powiązaniu z potrzebami gospodarki opartej na wiedzy.

5. Zwiększenie potencjału administracji publicznej w zakresie opracowywania polityk i świadczenia usług wysokiej jakości oraz wzmocnienie mechanizmów partnerstwa.

6. Wzrost spójności terytorialnej.

Cele strategiczne będą realizowane przez następujące priorytety:

1) centralne:

- zatrudnienie i integracja społeczna,

- rozwój zasobów ludzkich i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz poprawa stanu zdrowia osób pracujących,

- wysoka jakość systemu oświaty,

- szkolnictwo wyższe i nauka,

- dobre rządzenie;

2) regionalne:

- rynek pracy otwarty dla wszystkich,

- promocja integracji społecznej,

- regionalne kadry gospodarki,

- rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach,

- pomoc techniczna.

Ostatni priorytet ma na celu wsparcie instytucji realizujących program. Pomoc finansowa kierowana na realizację projektów na szczeblu centralnym wyniesie 40% całości środków, natomiast na szczeblu regionalnym - 60%. Środki w ramach pomocy w regionach zostały podzielone pomiędzy województwa. Przy podziale środków przypadających konkretnemu województwu brano pod uwagę wiele czynników kształtujących sytuację społeczną regionu (m.in. liczba mieszkańców, poziom bezrobocia, liczba przedsiębiorstw).

Projekty w ramach PO KL są wyłaniane w dwóch podstawowych trybach: systemowym i konkursowym. Instytucjami pośredniczącymi, które będą realizowały priorytety na poziomie krajowym są: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (priorytet 1 i 2), Ministerstwo Edukacji Narodowej (priorytet 3) Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (priorytet 4) oraz Departament Zarządzania EFS w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego (priorytet 5) w którym nie wyznaczono instytucji pośredniczącej). Na poziomie regionalnym funkcje IP pełnią odpowiednie urzędy marszałkowskie i wojewódzkie urzędy pracy.

Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (PO IG). Na realizację tego programu przeznaczono 9,7 mld euro, z których 8,25 mld euro będzie pochodziło z EFRR, a 1,45 mld euro - z budżetu krajowego. Cel programu - rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa - jest ściśle związany z założeniami strategii lizbońskiej. Ma on być realizowany poprzez następujące cele szczegółowe:

- zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw,

- wzrost konkurencyjności polskiej nauki,

- zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym,

- zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym,

- tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy,

- wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce.

Realizacja tych celów oparta będzie na następujących priorytetach:

1. Badania i rozwój nowoczesnych technologii.

2. Infrastruktura sfery B+R.

3. Kapitał dla innowacji.

4. Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia.

5. Dyfuzja innowacji.

6. Polska gospodarka na rynku międzynarodowym.

7. Społeczeństwo informacyjne - budowa elektronicznej administracji.

8. Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki.

9. Pomoc techniczna.

Instytucjami pośredniczącymi w realizacji priorytetów są: Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (priorytety 1 i 2), Ministerstwo Gospodarki (priorytety 3-6) oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (priorytety 7 i 8). Projekty ubiegające się o dofinansowanie wyłaniane są w trybie konkursowym, systemowym i indywidualnym.

Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej (PO RPW). Na realizację PO RPW przeznaczono blisko 2,27 mld euro z EFRR. Celem programu jest przyspieszenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego wschodniej Polski w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Cel ten będzie realizowany w czterech województwach wschodniej Polski: lubelskim, podkarpackim, podlaskim i warmińsko-mazurskim oraz w województwie świętokrzyskim. Cel główny ma być osiągnięty dzięki realizacji celów szczegółowych:

- stymulowaniu rozwoju konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy,

- zwiększeniu dostępu do szerokopasmowego internetu we wschodniej Polsce,

- rozwoju wybranych funkcji metropolitalnych miast wojewódzkich,

- poprawie dostępności i jakości powiązań komunikacyjnych województw wschodniej Polski,

- zwiększeniu roli zrównoważonej turystyki w gospodarczym rozwoju makroregionu,

- optymalizacji procesu realizacji PO RPW.

Cele szczegółowe realizowane będą za pomocą następujących priorytetów:

1. Nowoczesna gospodarka.

2. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego.

3. Wojewódzkie ośrodki wzrostu.

4. Infrastruktura transportowa.

5. Zrównoważony rozwój potencjału turystycznego opartego na warunkach naturalnych.

6. Pomoc techniczna.

Instytucją pośredniczącą dla PO RPW jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), a w jej ramach dwa departamenty: Zespół Infrastruktury Nowoczesnej Gospodarki (osie priorytetowe: 1, 2), oraz Zespół Projektów Infrastrukturalnych (osie priorytetowe: 3, 4, 5). Projekty wyłaniane są w trybie indywidualnym i konkursowym.

Program Operacyjny Europejskiej Współpracy Terytorialnej (PO EWT). Na realizację tego programu przeznaczono 773 mln euro, które pochodzą z EFRR. Celem tego programu jest realizacja trzeciego celu polityki spójności. Zastąpił on dotychczasową inicjatywę INTERREG III. Program będzie realizowany poprzez trzy typy projektów:

- program współpracy transgranicznej,

- program współpracy transnarodowej,

- program współpracy międzyregionalnej.

Programy współpracy transgranicznej polegają na rozwijaniu inicjatyw lokalnych i regionalnych. W swoim działaniu skupia się on na regionach położonych wzdłuż wewnętrznych i zewnętrznych granic UE z uwzględnieniem granic morskich, ma więc charakter regionalny. W Polsce będzie realizowanych siedem programów współpracy transgranicznej:

1. Polska (województwo zachodniopomorskie) - Niemcy (Meklemburgia/Pomorze Przednie - Brandenburgia).

2. Polska - Saksonia.

3. Polska - Czechy.

4. Polska - Litwa.

5. Polska - Słowacja.

6. Polska (województwo lubuskie) - Niemcy (Brandenburgia).

7. Południowy Bałtyk (Polska - Szwecja - Dania - Litwa - Niemcy).

Dla trzech ostatnich programów funkcję wspólnej Instytucji Zarządzającej pełni Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, w pozostałych przypadkach zarządzanie programami zostało powierzone partnerom zagranicznym.

Program współpracy transnarodowej skupia się na integracji terytorium UE przez harmonijny, trwały i zrównoważony rozwój oraz integrację przestrzenną. Polska będzie uczestniczyła w realizacji dwóch projektów w ramach współpracy transnarodowej. Będą to:

1. Program Regionu Morza Bałtyckiego, w którym obok Polski uczestniczą: Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niemcy (wybrane regiony), Szwecja oraz 3 państwa spoza UE: Białoruś (wybrane regiony), Norwegia i Rosja (wybrane regiony).

2. Program dla Europy Środkowej, w którym obok Polski uczestniczą: Austria, Czechy, Niemcy (wybrane regiony), Słowacja, Słowenia, Węgry, Włochy (wybrane regiony), Ukraina (wybrane regiony).

Do głównych priorytetów współpracy realizowanej w ramach poszczególnych programów operacyjnych współpracy transnarodowej należą:

1. Wsparcie innowacyjności.

2. Poprawa dostępności do obszaru programowego oraz wewnątrz obszaru programowego.

3. Zwiększenie atrakcyjności i konkurencyjności miast i regionów.

4. Rozsądne korzystanie oraz zarządzanie środowiskiem naturalnym.

Program współpracy międzyregionalnej umożliwia współpracę władz szczebla regionalnego oraz lokalnego z różnych krajów UE-27, a także Norwegii i Szwajcarii w ramach projektów służących wymianie i przekazywaniu doświadczeń oraz wspólnemu opracowywaniu koncepcji i narzędzi, które wpłyną na poprawę efektywności polityk rozwoju regionalnego i przyczynią się do modernizacji gospodarki. Program realizuje dwa podstawowe priorytety oraz pomoc techniczna. Są to:

Priorytet 1 innowacyjności oraz gospodarki opartej na wiedzy - koncentrując się na kwestiach związanych z innowacyjnością, badaniami i rozwojem technologii, przedsiębiorczością oraz MŚP, społeczeństwem informacyjnym, zatrudnieniem i kwalifikacjami.

Priorytet 2 środowisko naturalne i zapobiegania ryzyku, a w szczególności kwestii związanych z zagrożeniami naturalnymi i technologicznymi, gospodarką wodną, gospodarką odpadami i zapobieganiem ich nadmiernemu wytwarzaniu, różnorodnością biologiczną oraz zachowaniem dziedzictwa naturalnego, energetyką, zrównoważonym transportem, dziedzictwem kulturowym i krajobrazem.

Program ten wspiera dwa rodzaje interwencji.

Pierwszy typ interwencji to inicjatywy regionalne - projekty zainicjowane przez podmioty na szczeblu regionalnym ukierunkowane na wymianę doświadczeń w określonym obszarze polityki w celu rozpoznania działań optymalnych oraz opracowania nowych narzędzi i metod wdrożenia.

Drugi typ interwencji to tzw. kapitalizacja, w tym opcja szybkiej ścieżki. Projekty tego typu mają na celu zapewnienie, iż rozpoznane - np. w toku prac nad projektami o charakterze inicjatyw regionalnych - działania optymalne zostaną uwzględnione w programach Konwergencji, Konkurencyjności Regionalnej i Zatrudnienia oraz Europejskiej Współpracy Terytorialnej.

Program Operacyjny Pomoc Techniczna (PO PT). Na realizację PO PT przeznaczono ok. 607 mln euro, z czego 516 mln euro będzie pochodziło ze środków EFRR, zaś pozostała kwota będzie stanowiła wkład krajowy.

Program ten jest jednym z elementów realizacji systemu NSS. Jego głównym celem jest zapewnienie sprawnego i efektywnego przebiegu realizacji NSS w latach 2007-2013 . Program ten ma więc na celu zapewnienie sprawnej realizacji NSS oraz wsparcie przygotowania przyszłych interwencji funduszy strukturalnych (cel szczególny nr 1), skuteczne rozpowszechnianie informacji i promocja NSS oraz zapewnienie odpowiedniego przepływu i wymiany informacji pomiędzy uczestnikami procesu realizacji NSS (cel szczególny nr 2).

Realizacji tych celów mają służyć następujące priorytety:

1. Wsparcie zasobów ludzkich.

2. Wsparcie informatyczne realizacji NSS.

3. Wsparcie realizacji operacji funduszy strukturalnych.

4. Komunikacja i promocja.

Ze względu na specyfikę programu nie powołano w nim instytucji pośredniczącej. W skład systemu instytucjonalnego PO PT wchodzi zatem Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Pomoc Techniczna w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego oraz, tak jak dla pozostałych programów, odpowiednie instytucje certyfikujące i audytowe.

Beneficjentami pomocy są instytucje wdrażające NSS. Należą do nich: Instytucja Koordynująca NSS w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, Instytucja Strategiczna w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, Krajowa Jednostka Oceny w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, Instytucja Koordynująca Regionalne Programy Operacyjne w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, Instytucje Zarządzające poszczególnymi programami operacyjnymi wdrażanymi centralnie, departamenty w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, instytucje pośredniczące w administracji rządowej, instytucje wdrażające (pośredniczące II stopnia) w administracji rządowej, instytucja certyfikująca (departament w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego), instytucje pośredniczące w certyfikacji i kontrolerzy I stopnia w programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej w urzędach wojewódzkich, Instytucja Audytowa w Ministerstwie Finansów, Urzędy Kontroli Skarbowej, jednostka odpowiedzialna za otrzymywanie i przekazywanie płatności w Ministerstwie Finansów, operator krajowego systemu informatycznego wspomagającego realizację NSRO/PWW w Ministerstwie Finansów, jednostki w Ministerstwie Finansów i Ministerstwie Rozwoju Regionalnego odpowiedzialne za wsparcie jednostek realizujących NSRO, jednostka odpowiedzialna za weryfikację zasady dodatkowości w Ministerstwie Finansów, instytucja zarządzająca/Instytucja Krajowa dla programów Celu Europejska Współpraca Terytorialna w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, jednostka odpowiedzialna za promocję i informację NSRO w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, instytucja zarządzająca PO PT w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, organy administracji rządowej zajmujące się zagadnieniami obszarów Natura 2000 oraz ocen oddziaływania na środowisko, Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Regionalne Programy Operacyjne

Na realizację 16 Regionalnych Programów Operacyjnych przeznaczono 16,6 mld euro, pochodzących z EFRR. Programy regionalne przeznaczają środki finansowe na działania podejmowane w danym województwie. Cel projektu i priorytety działania są indywidualnie ustalane przez zarząd województwa, który opracowuje i realizuje dany program. Najczęściej cele RPO związane są z pozyskiwaniem środków finansowych na działania z zakresu edukacji, zdrowia, rozwoju miast w regionie, transportu, promocji regionu i turystyki oraz wsparcia dla przedsiębiorców w danym regionie. Określenie trybu wyboru projektu, poziomu dofinansowania i systemu instytucjonalnego jest każdorazowo określane w programach operacyjnych. Alokacja środków unijnych dla poszczególnych województw w ramach RPO przedstawia się następująco:

Regionalny Program Operacyjny województwa:	Wkład wspólnotowy (w euro)
dolnośląskiego	1.213.144 879
kujawsko-pomorskiego	951.003.820
lubelskiego	1.155.854.549
lubuskiego	439.173.096
łódzkiego	1.006.380.910
małopolskiego	1.290.274.402
mazowieckiego	1.831.496.698
opolskiego	427.144.813
podkarpackiego	1.136.307.823
podlaskiego	636.207.883
pomorskiego	885.065.762
śląskiego	1.712.980.303
świętokrzyskiego	725.807.266
warmińsko-mazurskiego	1.036.542.041
wielkopolskiego	1.272.792.644
zachodniopomorskiego	835.437.299
Ogółem	16.555.614.188

Rozdział 9

SYSTEM INSTYTUCJONALNY - ZAŁOŻENIA OGÓLNE

System instytucjonalny obejmuje krajowe i regionalne instytucje, które zostały zaangażowane w zarządzanie, certyfikację wydatków, audyt, monitoring i koordynację programów operacyjnych. Funkcje tych instytucji zostały określone w dokumentach unijnych¹³ oraz w licznych dokumentach krajowych, takich jak ustawy, wytyczne ministra rozwoju regionalnego i wytyczne instytucji zarządzających. Dodatkowo należy podkreślić, że system instytucjonalny wyznaczony przez przepisy unijne jest rozszerzony przepisami krajowymi np. o dodatkowe instytucje kontroli, które wykonują swoje funkcje wynikające z racji wykorzystywania przez beneficjentów środków pochodzących z budżetu UE, które są środkami publicznymi w rozumieniu u.f.p. (Minister Finansów, NIK oraz RIO). Ponadto krajowy system instytucjonalny związany z realizacją programów operacyjnych rozbudowany jest o zadania, które wykonuje minister rozwoju regionalnego (oprócz funkcji Instytucji Zarządzającej). Zadania ministra w tym zakresie wynikają przede wszystkim z u.z.p.p.r.

Przepisy rozporządzenia 1083/2006 wyznaczyły ogólne zasady dotyczące systemów zarządzania programami operacyjnymi i kontroli nad nimi. Wskazano w nich, że:

- system instytucjonalny jest tworzony przez każde państwo członkowskie;

- muszą zostać określone podmioty systemu i ich funkcje;

- funkcje podmiotów nie mogą się ze sobą pokrywać;

- konieczne jest określenie jasnych procedur dokonywania wydatków zdeklarowanych w ramach programów operacyjnych;

- systemy rachunkowości i księgowości, monitorowania i sprawozdawczości finansowej muszą być skomputeryzowane i wiarygodne;

- w przypadku, gdy podmiot odpowiedzialny powierza wykonanie zadań innemu podmiotowi należy opracować system sprawozdawczości i monitorowania;

- konieczne jest opracowanie systemu audytu;

- w ramach funkcjonującego systemu muszą zostać opracowane procedury sprawozdawczości i monitorowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych;

- dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznaczy instytucję zarządzającą, instytucję certyfikującą oraz instytucję audytową, z którą określa swoje relacje i relacje pomiędzy tymi instytucjami. Jedna instytucja może zostać wyznaczona dla więcej niż jednego programu operacyjnego;

- państwo członkowskie może wyznaczyć jedną lub kilka instytucji pośredniczących w celu wykonania części lub całości zadań instytucji zarządzającej lub instytucji certyfikującej, za które instytucja zarządzająca lub instytucja certyfikująca ponoszą odpowiedzialność;

- niektóre lub wszystkie instytucje mogą stanowić część tego samego podmiotu;

- szczególne zasady dotyczące zarządzania programami operacyjnymi i ich kontrolą w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna" ustanawia rozporządzenie 1080/2006.

System instytucjonalny składa się z dwóch podsystemów: podstawowego, obejmującego wspólne rozwiązania dla wszystkich programów operacyjnych, z wyjątkiem systemu instytucjonalnego programów realizowanych w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna" oraz Europejskiego Instytutu Sąsiedztwa i Partnerstwa, oraz systemu zawierającego szczegółowe rozwiązania, w tym podstawowe różnice w systemie instytucjonalnym, zachodzące pomiędzy programami krajowymi a regionalnymi (np. niekiedy brak instytucji pośredniczącej w programach regionalnych).

1. Minister rozwoju regionalnego

Zadania ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego jako instytucji uczestniczącej w systemie realizacji programów operacyjnych należy podzielić na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza grupa to zadania wynikające z faktu, iż minister jest odpowiedzialny za zarządzanie środkami pomocowymi pochodzącymi m.in. z budżetu UE oraz przygotowywanie i wdrażanie strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, druga grupa to zadania ministra rozwoju regionalnego jako Instytucji Zarządzającej (grupa tych zadań została szczegółowo omówiona w następnym rozdziale).

Zadania ministra w ramach pierwszej grupy wynikają z u.z.p.p.r., ale także z licznych aktów prawnych o charakterze ustrojowym, określających zasady funkcjonowania ministerstwa i ministra¹⁴. Ze wskazanych regulacji wynika, że do najważniejszych zadań ministra należy¹⁵:

- koordynacja i monitorowanie systemu zarządzania środkami unijnymi w celu zagwarantowania właściwej i terminowej realizacji programów finansowanych z funduszy Unii Europejskiej,

- działanie na rzecz maksymalnego wykorzystania środków przyznanych na lata 2004-2006,

- koordynacja wdrażania Narodowej Strategii Spójności i programów operacyjnych na lata 2007-2013 w celu pełnego wykorzystania przyznanych Polsce środków,

- tworzenie w ramach kompetencji otoczenia prawnego, które przyczyni się do usprawnienia wydatkowania funduszy unijnych przyznanych Polsce (m.in. wydawanie wytycznych dotyczących programów operacyjnych i publikowanie ich treści),

- monitorowanie realizacji Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015, ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju regionalnego,

- współpraca z samorządem terytorialnym w zakresie rozwoju regionalnego (m.in. opracowanie i uzgadnianie z zarządem województwa projektu regionalnego programu operacyjnego oraz zawieranie z zarządem województwa kontraktu wojewódzkiego w zakresie i na warunkach określonych w uchwale Rady Ministrów),

- współpraca z Komisją Europejską, zapewniająca realizację polityki spójności, wykonywanie zadania państwa członkowskiego,

- czynny udział, na poziomie krajowym i europejskim, w dyskusji o przyszłości polityki spójności po roku 2013.

2. Instytucje zarządzające programami operacyjnymi

Instytucja zarządzająca. Wyznaczenie i określenie obowiązków instytucji zarządzającej (IZ) w rozumieniu przepisów unijnych, jest niezbędne dla każdego programu operacyjnego. Funkcję IZ pełni krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej albo podmiot publiczny lub prywatny, wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym, który odpowiada za zarządzanie i realizację programów operacyjnych, w tym za:

- koordynowanie wybieranych do dofinansowania projektów, zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do danego programu operacyjnego w całym okresie ich realizacji,

- weryfikowanie zdeklarowanych wydatków pod względem rzeczywistego ich poniesienia i zgodności z zasadami unijnymi i krajowymi,

- istnienie informatycznego systemu rejestracji i przechowywania zapisów księgowych dla każdej operacji w ramach programu operacyjnego;

- zapewnienie utrzymywania przez beneficjentów i inne podmioty uczestniczące w realizacji operacji odrębnego systemu księgowego albo odpowiedniego kodu księgowego dla wszystkich transakcji związanych z operacją;

- istnienie i prowadzenie systemu oceny programów operacyjnych;

- opracowanie odpowiedniego systemu przechowywania dokumentów wydatków, zwłaszcza dla potrzeb audytu;

- kierowanie pracą komitetu monitorującego i dostarczanie mu dokumentacji wymaganej w celu monitorowania jakościowej realizacji programu operacyjnego;

- opracowywanie i przedkładanie Komisji rocznych i końcowych sprawozdań z realizacji, po ich uprzednim zatwierdzeniu przez komitet monitorujący;

- przestrzeganie wymogów w zakresie informacji i promocji;

- dostarczanie Komisji informacji umożliwiających jej dokonanie oceny dużych projektów.

Szczegółowy opis IZ przedkładany jest Komisji przez państwo członkowskie przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność okresową lub nie później niż w terminie dwunastu miesięcy od zatwierdzenia każdego programu operacyjnego.

Rozwiązania zawarte w przepisach unijnych zostały rozwinięte w przepisach prawa krajowego. W Polsce najważniejsze rozwiązania dotyczące funkcjonowania IZ znalazły się w u.z.p.p.r. Zgodnie z jej przepisami instytucją zarządzającą może być właściwy minister, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (w przypadku regionalnego programu operacyjnego) odpowiedzialny za przygotowanie i realizację programu operacyjnego.

Ustawa nie wyjaśnia, w jakich okolicznościach może nastąpić pełnienie funkcji IZ przez właściwego ministra, innego niż minister do spraw rozwoju regionalnego, ponieważ równocześnie wszystkie kompetencje IZ w zakresie programów krajowych powierza wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego.

Instytucja zarządzająca odpowiada za następujące czynności:

- prawidłową realizację programu,

- przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian,

- przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów,

- wybór, na podstawie określonych kryteriów, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego,

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu,

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego,

- określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem,

- określenie systemu realizacji programu operacyjnego,

- zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych,

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów,

- monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacja programu operacyjnego oraz stopnia osiągania jego celów,

- opracowywanie, w razie potrzeby, propozycji zmian w programie operacyjnym,

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów,

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań,

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych,

- zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego,

- ogłaszanie komunikatów o adresie strony internetowej, na której instytucja zarządzająca zamieści treść szczegółowego opisu priorytetów krajowego programu operacyjnego lub jego zmian, o terminie, od którego szczegółowy opis priorytetów programu operacyjnego lub jego zmiany będą stosowane, zakresie zmian wprowadzonych do szczegółowego opisu priorytetów (w przypadku krajowego programu operacyjnego - w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w przypadku regionalnego programu operacyjnego - w wojewódzkim dzienniku urzędowym),

- wskazywanie w ramach danego programu projektów indywidualnych o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu oraz umieszczanie listy takich projektów w internecie,

- publikowanie w internecie dokumentów i ich zmian, związanych z realizacją danego programu operacyjnego,

- tworzenie, prowadzenie i udostępnianie listy ekspertów (może przekazać tą kompetencję instytucjom uczestniczącym we wdrażaniu programu operacyjnego),

- występowanie z wnioskiem o przesunięcie środków między priorytetami programu operacyjnego.

Instytucja zarządzająca musi wypełniać również obowiązki wynikające z rozporządzenia 1083/2006, nawet jeśli nie zostały one wprost wskazane w ustawie.

Instytucja zarządzająca może powierzyć, na podstawie porozumienia, wykonywanie części zadań tzw. instytucji pośredniczącej lub na podstawie porozumienia albo umowy - instytucji pośredniczącej II stopnia (instytucji wdrażającej). Dokonanie takiego przeniesienia obowiązków nie zwalnia IZ z odpowiedzialności za prawidłową realizację zadań powierzonych instytucji pośredniczącej. Dodatkowo IZ zatwierdza procedury dokonywania czynności w ramach powierzonych zadań, opracowane przez IP. Ponadto IZ lub, za jej zgodą, IP lub instytucja wdrażająca, może powierzyć realizację czynności technicznych związanych z obsługą swoich zadań innym podmiotom na podstawie porozumienia lub umowy.

Szczegółowe określenie zadań, które będzie realizowała dana instytucja, wynika z zakresu powierzenia oraz danego programu operacyjnego. W grupie zadań, które może zrealizować IZ, IP oraz IP II stopnia znalazły się m.in.:

- ogłoszenie na swojej stronie internetowej konkursu na dofinansowanie projektu, a następnie ogłoszenie listy projektów, które uzyskały dofinansowanie oraz pisemne poinformowanie wnioskodawcy o wynikach oceny jego projektu,

- podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu,

- przeprowadzanie kontroli beneficjenta w zakresie prawidłowej realizacji projektu.

W grupie zadań, które może realizować wyłącznie IZ i IP, są zadania związane z procedurą odwoławczą. Do zadań tych należy ponowne rozpatrzenie, na wniosek wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniosku o dofinansowanie oraz wnoszenie skargi do NSA.

Uszczegółowieniem rozwiązań w zakresie funkcjonowania IZ są rozwiązania zawarte w opisach poszczególnych programów operacyjnych. Uwzględnia się w nich specyficzne zasady funkcjonowania danego programu i potrzebę jego skutecznej realizacji. Ponadto szczegółowe zasady funkcjonowania IZ są precyzowane wytycznymi. Przykładem takich wytycznych są:

1. Wytyczne w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym, obowiązujące od dnia 22 stycznia 2009 r.

2. Wytyczne dotyczące dokonywania przeglądu i renegocjacji z Komisją Europejską programów operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 obowiązujące od dnia 9 września 2008 r.

3. Wytyczne w zakresie trybu dokonywania płatności i rozliczeń obowiązujące od dnia 15 października 2007 r.

Instytucja Pośrednicząca (IP). Instytucją pośredniczącą w rozumieniu przepisów rozporządzenia 1083/2006 jest każdy podmiot lub instytucja publiczna, prywatna lub wykonująca obowiązki w imieniu takiej instytucji w odniesieniu do beneficjentów realizujących operacje. Państwo członkowskie może wyznaczyć jedną lub kilka instytucji pośredniczących w celu wykonania części lub całości zadań instytucji zarządzającej, za które instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność. Opis systemu IP powinien być przedstawiony Komisji przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność okresową albo nie później niż w terminie dwunastu miesięcy od zatwierdzenia każdego programu operacyjnego.

Bardziej szczegółowe regulacje związane z funkcjonowaniem instytucji pośredniczącej określone są przez poszczególne państwa członkowskie. W Polsce zasady funkcjonowania tej instytucji w znaczącej mierze określiła u.z.p.p.r. Przepisy prawa krajowego pojęciem IP określają organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Przepisy krajowe zawężają rozwiązania przyjęte w przepisach unijnych i nie dopuszczają do pełnienia funkcji IP przez podmioty prywatne.

Na podstawie przepisów u.z.p.p.r. instytucja pośrednicząca może wykonywać następujące zadania związane z realizacją programów operacyjnych:

- przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, opracowanego na podstawie wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego,

- przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu,

- dokonywanie (na podstawie określonych kryteriów) wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego,

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu,

- kontrola realizacji dofinansowanych projektów,

- dokonywanie na rzecz beneficjentów płatności ze środków programu operacyjnego,

- wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych,

- odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom,

- prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych.

Instytucji pośredniczącej mogą być powierzone dodatkowe zadania, nie wymienione w powyższym katalogu. Liczba zadań będzie zawsze wynikała ze specyfiki danego programu operacyjnego i potrzeby jego skutecznej realizacji. Należy także pamiętać o zadaniach, które mogą być realizowane przez IZ, IP lub IP II stopnia, a które zostały opisane w poprzednim punkcie, poświęconym IZ.

Instytucja pośrednicząca II stopnia (instytucja wdrażająca). Przepisy prawa unijnego nie definiują wprost instytucji pośredniczącej II stopnia, nazywanej też instytucją wdrażającą. Rozporządzenie 1083/2006 definiuje IP jako każdy podmiot lub instytucję publiczną lub prywatną, za której działalność instytucja zarządzająca lub instytucja certyfikująca ponosi odpowiedzialność, lub wykonującą obowiązki w imieniu takiej instytucji w odniesieniu do beneficjentów realizujących projekty. Rozporządzenie nie zawiera zastrzeżenia, że instytucja pośrednicząca nie może realizować swoich zadań poprzez inne instytucje. Podkreśla ono jedynie, że IZ ponosi odpowiedzialność za działania takiej instytucji. Ustawodawca krajowy skorzystał z tego rozwiązania i w u.z.p.p.r. definiuje IP II stopnia jako podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów. Należy podkreślić, iż funkcję IP II stopnia może pełnić podmiot prywatny (takiej możliwości nie było w przypadku IP, choć dopuszcza ją prawo unijne).

Instytucja pośrednicząca II stopnia jest powołana w celu realizacji zadań związanych bezpośrednio z beneficjentami (np. ogłoszenie konkursu, podpisanie umowy z beneficjentem, kontrola beneficjenta w zakresie wykorzystania środków pomocowych). Zakres jej ogólnych obowiązków wynika z u.z.p.p.r., z powierzenia lub umowy, którą zawrze z IZ lub IP oraz ze specyfiki danego programu operacyjnego i potrzeby jego skutecznej realizacji.

3. Instytucje certyfikujące wydatki

Zgodnie z przepisami rozporządzenia 1083/2006 niezbędne jest wyznaczenie dla każdego programu operacyjnego instytucji certyfikującej, którą może być krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub podmiot publiczny, wyznaczony przez państwo członkowskie do poświadczenia deklaracji wydatków i wniosków o płatność przed ich przesłaniem Komisji. Jedna instytucja może zostać wyznaczona dla więcej niż jednego programu operacyjnego. Państwo członkowskie może wyznaczyć instytucję do wykonania części lub całości zadań instytucji certyfikującej, za które instytucja ta ponosi odpowiedzialność. Opis systemu IC powinien być przedłożony przez państwo członkowskie Komisji przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność okresową lub nie później niż w terminie dwunastu miesięcy od zatwierdzenia każdego programu operacyjnego.

Instytucja certyfikująca odpowiada w szczególności za:

- opracowanie i przedłożenie Komisji poświadczonych deklaracji wydatków i wniosków o płatność,

- poświadczenie, że deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów księgowych i jest oparta na weryfikowalnej dokumentacji uzupełniającej oraz, że zadeklarowane wydatki są zgodne z mającymi zastosowanie zasadami wspólnotowymi i krajowymi i zostały poniesione w związku z operacjami wybranymi do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu i spełniają zasady wspólnotowe i krajowe,

- zapewnienie, do celów poświadczenia, że otrzymała od instytucji zarządzającej odpowiednie informacje na temat procedur i weryfikacji prowadzonych w związku z wydatkami zawartymi w deklaracjach wydatków,

- uwzględnienie, do celów poświadczenia, wyników wszystkich audytów przeprowadzanych przez instytucję audytową lub na jej odpowiedzialność,

- utrzymywanie w formie elektronicznej zapisów księgowych dotyczących wydatków zadeklarowanych Komisji,

- prowadzenie ewidencji kwot podlegających procedurze odzyskiwania i kwot wycofanych po anulowaniu całości lub części wkładu dla operacji. Kwoty odzyskane są zwracane do budżetu ogólnego Unii Europejskiej przed zamknięciem programu operacyjnego poprzez potrącenie ich z następnej deklaracji wydatków.

Instytucja certyfikująca jest również organem, który jest informowany o wstrzymaniu płatności okresowych przez Komisję (taką informację otrzymuje również minister rozwoju regionalnego).

Podstawą krajową do umocowania istnienia IC jest art. 35 ust. 2 pkt 7 u.z.p.p.r., który nakłada na ministra rozwoju regionalnego obowiązek certyfikacji Komisji Europejskiej poniesienia wydatków w ramach programów operacyjnych oraz przeprowadzania kontroli w celu zapewnienia prawidłowej realizacji tego procesu.

Instytucja certyfikująca programy krajowe. Podstawą funkcjonowania instytucji certyfikujących programy krajowe są:

- dokumenty określające zasady funkcjonowania Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (wymienione i omówione w części poświęconej ministrowi rozwoju regionalnego), szczególnie decyzja nr 5 Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie podziału pracy w kierownictwie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego,

- wytyczne w zakresie warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 obowiązujące od dnia 15 lipca 2008 r.,

- Instrukcja wykonawcza Instytucji Certyfikującej, zatwierdzona dnia 16 października 2007 r.,

- instrukcje wypełniania załączników do wytycznych (poświadczeń i deklaracji wydatków oraz wniosków o płatność okresową).

Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w tych dokumentach funkcję IC w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego pełni Departament Instytucji Certyfikującej, podlegający podsekretarzowi stanu. Departament jest komórką niezależną w zakresie wykonywanych zadań od komórek wykonujących funkcję instytucji zarządzającej. Departament wykonuje w szczególności zadania wskazane w rozporządzeniu 1083/2006. Najważniejszą funkcją IC jest opracowanie i przedłożenie Komisji poświadczonych deklaracji wydatków i wniosków o płatność. Szczegółowy schemat trybu składania oraz zasad weryfikacji wniosków o płatność określają wytyczne w zakresie trybu dokonywania płatności i rozliczeń, obowiązujące od dnia 5 października 2007 r.,

Instytucje pośredniczące w certyfikowaniu. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakłada na ministra rozwoju regionalnego obowiązek certyfikacji Komisji Europejskiej poniesionych wydatków w ramach programów operacyjnych oraz przeprowadzania kontroli w celu zapewnienia prawidłowej realizacji tego procesu. W odniesieniu do RPO minister może przekazać to zadanie wojewodzie, na podstawie porozumienia. Wojewodowie, do których delegowane są zadania IC, pełnią funkcję Instytucji Pośredniczących w Certyfikacji. W urzędzie wojewódzkim, który obsługuje danego wojewodę, wyznacza się specjalną jednostkę organizacyjną, która wykonuje delegowane zadania i która jest niezależna od jednostek wykonujących funkcję IZ. Delegacja ta nie zwalnia instytucji certyfikującej w ministerstwie z odpowiedzialności za delegowane zadania i najczęściej dotyczy zadań związanych z RPO.

Do najważniejszych zadań, które mogą być delegowane przez Instytucję Certyfikującą Instytucji Pośredniczącej w Certyfikacji, zgodnie z wytycznymi ministra rozwoju regionalnego w zakresie certyfikacji, są:

- weryfikacja pod względem formalnym i merytorycznym Poświadczenia i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową od Instytucji Zarządzającej RPO do Instytucji Certyfikującej;

- poświadczanie wydatków dla RPO, wykazanych przez Instytucję Zarządzającą w poświadczonej przez nią deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową;

- przekazywanie Instytucji Certyfikującej poświadczonego przez Instytucję Pośredniczącą w Certyfikacji Poświadczenia i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową od Instytucji Zarządzającej do Instytucji Certyfikującej;

- przeprowadzanie w imieniu Instytucji Certyfikującej systemowych wizyt sprawdzających w Instytucji Zarządzającej RPO oraz w instytucjach pośredniczących lub w instytucjach pośredniczących II stopnia/instytucjach wdrażających w zakresie realizacji programu oraz przeprowadzanie wizyt sprawdzających wydatki przedstawione w poświadczeniach i deklaracjach wydatków oraz wnioskach o płatność otrzymanych od IZ w wymienionych instytucjach oraz w szczególnych przypadkach u beneficjentów, m.in. w sytuacji braku możliwości przeprowadzenia kontroli wydatków w IZ. Wizyty sprawdzające przeprowadzane są w wybranych instytucjach, zgodnie z rocznymi planami wizyt sprawdzających, sporządzanymi na podstawie analizy ryzyka;

- opiniowanie procedur zawartych w instrukcjach wykonawczych Instytucji Zarządzającej RPO oraz zmian do instrukcji wykonawczych, szczególnie w zakresie zarządzania finansowego i kontroli;

- analizowanie, do celów poświadczenia wydatków, informacji i zaleceń pokontrolnych IZ RPO i instytucji, do których IZ RPO delegowała swoje zadania;

- analizowanie oraz uwzględnianie, do celów poświadczenia wydatków, wyników kontroli przeprowadzonych przez NIK oraz inne organy upoważnione do przeprowadzania kontroli i audytów w zakresie prawidłowości realizacji wydatków w ramach RPO;

- analizowanie oraz uwzględnianie, do celów poświadczenia wydatków, informacji o nieprawidłowościach, uzyskanych na podstawie raportów i zestawień przedkładanych przez IZ RPO do Instytucji Pośredniczącej w Certyfikacji;

- weryfikowanie elektronicznej ewidencji kwot podlegających procedurze odzyskiwania i kwot wycofanych po anulowaniu całości lub części wkładu dla danego projektu, prowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w Krajowym Systemie Informatycznym (SIMIK 07-13), zwanym KSI (SIMIK 07-13);

- przekazywanie do IC zbiorczej informacji dla RPO za okres od początku realizacji programu do dnia 31 grudnia poprzedniego roku, dotyczącej ewidencji kwot podlegających procedurze odzyskiwania i kwot wycofanych po anulowaniu całości lub części wkładu dla danego projektu, zgodnie ze wzorem określonym przez IC, w terminie do końca lutego następnego roku kalendarzowego oraz każdorazowo na prośbę IC;

- analizowanie informacji dotyczących procesu realizacji programu operacyjnego, zawartych w otrzymywanych od IZ RPO informacjach miesięcznych oraz sprawozdaniach okresowych, rocznych i końcowych oraz uwzględnianie ich w procesie certyfikacji wydatków dla RPO;

- monitorowanie zasady n+3/n+2 dla danego RPO, m.in. na podstawie poświadczeń i deklaracji wydatków oraz wniosków o płatność okresową otrzymywanych od IZ RPO;

- monitorowanie prawidłowości przechowywania dokumentacji księgowej oraz dokumentacji procesu wdrażania, szczególnie w IZ RPO.

4. Instytucje audytowe

Zgodnie z przepisami rozporządzenia 1083/2006, w celu prawidłowego funkcjonowania systemu kontroli programów operacyjnych niezbędne jest ustanowienie w państwach członkowskich UE instytucji audytowej, którą może być krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub podmiot publiczny, funkcjonalnie niezależny od instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej, wyznaczony przez państwo członkowskie dla każdego programu operacyjnego i odpowiedzialny za weryfikację skutecznego działania systemu zarządzania i kontroli. Jedna instytucja może zostać wyznaczona dla więcej niż jednego programu operacyjnego.

Instytucja audytowa programu operacyjnego odpowiada m.in. za:

- prowadzenie audytów w celu weryfikacji skutecznego funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli programu operacyjnego;

- prowadzenie audytów operacji na podstawie stosownej próby w celu weryfikacji zadeklarowanych wydatków;

- przedstawianie Komisji, w terminie dziewięciu miesięcy od zatwierdzenia programu operacyjnego, strategii audytu, obejmującej podmioty, które będą przeprowadzać audyty, ich metodologię, metody doboru próbek danych dla potrzeb audytu oraz indykatywne rozplanowanie audytów w celu zapewnienia przeprowadzenia audytu głównych podmiotów oraz równomiernego rozkładu audytów w całym okresie programowania. W przypadku, gdy wspólny system stosuje się do kilku programów operacyjnych, można przedstawić jedną strategię audytu;

- coroczne przedstawienie Komisji do dnia 31 grudnia (w latach 2008-2015) sprawozdania audytowego;

- przedłożenie Komisji, nie później niż dnia 31 marca 2017 r., deklaracji zamknięcia, zawierającej ocenę zasadności wniosku o wypłatę salda końcowego oraz zgodności z prawem i prawidłowości transakcji będących podstawą wydatków objętych końcową deklaracją wydatków, do której dołącza się końcowe sprawozdanie audytowe.

Czynności prowadzone przez instytucję audytową powinny być oparte na międzynarodowych standardach audytu.

Przepisy u.z.p.p.r definiują instytucję audytową jako organ administracji publicznej funkcjonalnie niezależny od instytucji zarządzającej oraz instytucji certyfikującej, wyznaczony dla każdego programu operacyjnego i odpowiedzialny za weryfikację skutecznego działania systemu zarządzania i kontroli. Funkcję instytucji audytowej pełni Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej (GIKS). Zasady funkcjonowania GIKS określa ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia 1083/2006. Funkcję GIKS pełni Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, który obecnie sprawuje również funkcję Pełnomocnika Rządu do spraw Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na szkodę Rzeczypospolitej Polskiej lub Unii Europejskiej oraz Generalnego Inspektora Informacji Finansowej. Swoje zadania, szczególnie w zakresie kontroli środków europejskich, wykonuje poprzez Departament Ochrony Interesów Finansowych UE w Ministerstwie Finansów oraz 16 wojewódzkich urzędów kontroli skarbowej (specjalna komórka organizacyjna odpowiedzialna za kontrolę środków pochodzących z Unii Europejskiej). Główny Inspektor Kontroli Skarbowej w swych zadaniach jest niezależny od innych instytucji.

5. Instytucje monitorujące i koordynujące

Komitet monitorujący. Przepisy rozporządzenia 1083/2006 stanowią, że w celu monitorowania prawidłowej realizacji programów operacyjnych powinien być utworzony komitet monitorujący (KM). Komitet ten jest ustanawiany przez państwo członkowskie (które decyduje również o jego składzie), w porozumieniu z instytucją zarządzającą, dla każdego programu operacyjnego, w terminie trzech miesięcy od daty powiadomienia państwa członkowskiego o decyzji zatwierdzającej program operacyjny (możliwe jest ustanowienie jednego komitetu monitorującego dla kilku programów operacyjnych). Każdy komitet monitorujący sporządza swój regulamin wewnętrzny w ramach instytucjonalnego, prawnego i finansowego porządku danego państwa członkowskiego oraz przyjmuje go w porozumieniu z instytucją zarządzającą w celu wykonywania swoich zadań. Pracy KM przewodniczy przedstawiciel państwa członkowskiego lub instytucji zarządzającej. Komitet Monitorujący wykonuje następujące zadania związane ze skutecznością realizacji programu operacyjnego:

- analizuje i zatwierdza kryteria wyboru finansowanych operacji w terminie sześciu miesięcy od zatwierdzenia programu operacyjnego i zatwierdza wszelkie zmiany tych kryteriów zgodnie z potrzebami programowania;

- dokonuje okresowego przeglądu postępów na drodze do osiągnięcia konkretnych celów programu operacyjnego, na podstawie dokumentów przedkładanych przez instytucję zarządzającą;

- analizuje wyniki wdrażania, szczególnie osiągnięcie celów określonych dla każdej osi priorytetowej;

- analizuje i zatwierdza roczne i końcowe sprawozdania z realizacji programów;

- informowany jest o treści rocznego sprawozdania audytowego lub jego części odnoszącej się do danego programu operacyjnego i o wszelkich istotnych uwagach, jakie Komisja może przedstawić po przeanalizowaniu tego sprawozdania lub odnoszących się do tej części sprawozdania;

- może występować do instytucji zarządzającej z wnioskiem o przeprowadzanie wszelkiego rodzaju przeglądów lub analizy programu operacyjnego mogących prawdopodobnie przyczynić się do osiągnięcia celów funduszy;

- analizuje i zatwierdza wszelkie wnioski o zmianę treści decyzji Komisji w sprawie wkładu funduszy.

Rozwiązania krajowe w tym zakresie uzupełniają rozwiązania unijne i zostały zawarte przede wszystkim w u.z.p.p.r. oraz w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego nr 3 dotyczących komitetów monitorujących, obowiązujących od dnia 7 września 2007 r.,

Zgodnie z omawianymi regulacjami minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego pełniący funkcję instytucji zarządzającej programem operacyjnym, w drodze zarządzenia¹⁶, a w przypadku regionalnego programu operacyjnego - zarząd województwa w drodze uchwały¹⁷, powołuje Komitet Monitorujący. Pracom KM w przypadku programów krajowych przewodniczy przedstawiciel ministra do spraw rozwoju regionalnego, jako instytucji zarządzającej. W odniesieniu do RPO KM przewodniczy przedstawiciel właściwej instytucji zarządzającej RPO (właściwy miejscowo zarząd województwa). W skład komitetu monitorującego krajowe PO i RPO wchodzą przedstawiciele:

- Komitetu,

- strony rządowej,

- strony samorządowej,

- partnerów społecznych i gospodarczych,

- inne osoby i obserwatorzy, bez prawa głosu.

Zadania KM opierają się na zadaniach wskazanych w rozporządzeniu 1083/2006, a także wynikają ze specyfiki danego PO lub RPO. Komitet monitorujący program operacyjny może podjąć decyzję o powołaniu podkomitetu monitorującego dla poszczególnych osi priorytetowych (lub grup osi priorytetowych), któremu deleguje część swoich zadań związanych z prowadzeniem monitoringu w ramach danej osi priorytetowej.

Komitet obraduje na jawnych posiedzeniach, z których sporządza się protokół podawany do publicznej wiadomości na stronach internetowych właściwych instytucji zarządzających. Decyzje komitetu monitorującego podejmowane są w formie uchwał, zwykłą większością głosów. Każdy członek komitetu monitorującego ma jeden głos. W przypadku tej samej liczby głosów za i przeciw decydujący głos należy do przewodniczącego. Szczegóły pracy każdego komitetu określa jego regulamin. Członkowie KM swoje obowiązki związane z udziałem w posiedzeniach komitetu wykonują nieodpłatnie. Koszty obsługi KM są finansowane ze środków pomocy technicznej.

Komitet Koordynacyjny do spraw Polityki Rozwoju (KK). Komitet Koordynacyjny do spraw Polityki Rozwoju (KK) to organ opiniodawczo-doradczy Prezesa Rady Ministrów powołany w celu kompleksowego wytyczania kierunków polityki rozwoju i jej oceny. Podstawą prawną do powołania takiego organu są przepisy u.z.p.p.r. i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Komitetowi przewodniczy Prezes Rady Ministrów lub wyznaczony przez niego przedstawiciel. W drodze zarządzenia PRM określa skład oraz regulamin pracy komitetu. Do zadań KK należy m.in.:

- określanie potrzeb i inicjowanie działań w zakresie programowania i realizacji polityki rozwoju,

- ocena realizacji długookresowej i średniookresowej strategii rozwoju kraju,

- ocena spójności realizacji polityki rozwoju, z uwzględnieniem polityk unijnych,

- ocena uwarunkowań, wyzwań wewnętrznych i zewnętrznych rozwoju kraju,

- ocena skuteczności przyjętych rozwiązań kształtowania i realizacji polityki rozwoju,

- monitorowanie realizacji strategii i programów, w tym poszczególnych instrumentów dla prowadzenia polityki rozwoju,

- inicjowanie opracowywania prognoz i raportów o rozwoju społeczno-gospodarczym i terytorialnym,

- ocena potencjału administracyjnego instytucji uczestniczących w zarządzaniu procesami rozwoju kraju,

- formułowanie opinii i rekomendacji dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki rozwoju.

Komitet Koordynacyjny NSRO. Na podstawie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.) jej członkowie, po zawiadomieniu Prezesa Rady Ministrów, mogą powoływać rady i zespoły, jako organy pomocnicze w sprawach należących do zakresu ich działań. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego powołał Komitet Koordynacyjny Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007-2013. Do zadań KK należy:

- monitorowanie realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 oraz poszczególnych PO na podstawie raportów i sprawozdań monitorujących,

- monitorowanie spójności realizowanych polityk w zakresie polityki konkurencyjności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej z polityką spójności oraz innymi politykami rozwojowymi,

- przedstawianie wniosków i rekomendacji wynikających z corocznych informacji na temat zgodności działań realizowanych w ramach PO z odpowiednimi politykami Wspólnoty,

- formułowanie opinii i rekomendacji na temat przebiegu wdrażania polityk horyzontalnych w celu zapewnienia spójnej realizacji polityki rozwoju,

- zapewnienie zgodności programów operacyjnych ze Strategią Rozwoju Kraju 2007-2015,

- monitorowanie poziomu wydatków ponoszonych w ramach realizacji polityki spójności, służących realizacji strategii lizbońskiej,

- opiniowanie propozycji modyfikacji systemu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 i jego usprawnień, wynikających z analiz, raportów i informacji,

- opiniowanie działań naprawczych dotyczących problemów z realizacją PO,

- opiniowanie i zatwierdzanie propozycji przesunięcia środków pomiędzy poszczególnymi PO,

- opiniowanie i zatwierdzanie raportu z realizacji PO na potrzeby podziału środków krajowej rezerwy wykonania,

- wydawanie opinii na temat zgodności działań realizowanych w ramach krajowych programów operacyjnych z działaniami realizowanymi w ramach regionalnych PO,

- monitorowanie spójności realizowanych w ramach PO działań celu "Konwergencja" z działaniami realizowanymi w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna",

- monitorowanie spójności realizowanych w ramach PO działań celu "Konwergencja" i celu "Europejska współpraca terytorialna" z innymi działaniami strukturalnymi,

- monitorowanie spójności realizowanych w ramach PO działań celu "Konwergencja" i celu "Europejska współpraca terytorialna" z działaniami realizowanymi ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Norweskiego Instrumentu Finansowego,

- zapewnienie prawidłowości funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli dla poszczególnych PO,

- monitorowanie stosowania zasady równości szans oraz zasady zrównoważonego rozwoju w ramach PO,

- inne zadania, które są niezbędne do prawidłowej realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 oraz Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, po określeniu ich przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego.

Komitet powoływany jest na okres realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 i Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015. W skład komitetu wchodzą minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego jako przewodniczący komitetu, przedstawiciele strony rządowej, samorządowej oraz partnerów społecznych. Ponadto w posiedzeniach Komitetu, na zaproszenie przewodniczącego, mogą uczestniczyć, w charakterze obserwatorów, bez prawa głosu, przedstawiciele Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego, ministrów właściwych odpowiedzialnych za realizację w okresie 2007-2013 strategii sektorowych oraz wojewodów.

Posiedzenia komitetu odbywają się co najmniej dwa razy w roku. Komitet podejmuje decyzje w formie uchwał przyjmowanych zwykłą większością głosów jego członków.

Komitet Kontroli i Audytu Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. Na podstawie art. 35 u.z.p.p.r. utworzony został Komitet do spraw Kontroli i Audytu Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności, który jest organem opiniodawczo-doradczym ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w zakresie realizacji zadań związanych z kontrolą wykorzystania środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w tym z budżetu Unii Europejskiej.

Pracami Komitetu kieruje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub wyznaczony przez niego przedstawiciel. Na podstawie zarządzenia ministra określa się skład Komitetu oraz regulamin jego prac. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje, że w skład Komitetu wchodzą przedstawiciele ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, w zakresie koordynowania wdrażania funduszy strukturalnych oraz w zakresie koordynowania regionalnych programów operacyjnych, przedstawiciele instytucji zarządzających, przedstawiciele instytucji audytowej, przedstawiciele instytucji certyfikującej oraz inni wskazani przedstawiciele.

Przewodniczący Komitetu może zapraszać do udziału w jego pracach osoby niebędące jego członkami, w tym szczególnie przedstawicieli NIK oraz innych państwowych organów kontroli, jeżeli wymaga tego zakres spraw będących przedmiotem prac Komitetu.

Do zadań Komitetu należy m.in.:

- wymiana informacji i doświadczeń między instytucją audytową, instytucją zarządzającą, instytucją certyfikującą oraz organami kontroli państwowej w zakresie przeprowadzonych kontroli,

- opiniowanie planów kontroli instytucji zarządzających programami operacyjnymi,

- opiniowanie zasad kontroli w zakresie weryfikacji równoległego finansowania wydatków ponoszonych w ramach różnych programów wspólnotowych oraz w ramach różnych okresów programowania,

- proponowanie działań na rzecz zwiększenia efektywności kontroli przeprowadzanych w ramach poszczególnych programów operacyjnych,

- analiza sprawozdań i raportów z kontroli w obszarze funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, przekazywanych do Komisji Europejskiej.

CZĘŚĆ III

ŚRODKI UE W POLSKIM SYSTEMIE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Elżbieta Kornberger-Sokołowska

Julia Zdanukiewicz

Rafał Cieślak

Rozdział 10

STATUS PRAWNY ŚRODKÓW EUROPEJSKICH

Umiejscowienie środków finansowych pochodzących z budżetu UE oraz innych bezzwrotnych środków pomocy zagranicznej w systemie finansów publicznych w Polsce określały kolejne ustawy o finansach publicznych (z 1998 r., z 2005 r. i 2009 r). Regulacje prawne w tym zakresie podlegały zmianom. Punktem wyjścia do określenia statusu prawnego środków finansowych jest zaliczenie ich przez wszystkie te ustawy do kategorii środków publicznych. Stanowią one wyodrębnioną grupę środków, obok dochodów publicznych, przychodów budżetowych oraz przychodów jednostek sektora finansów publicznych pochodzących z prowadzonej przez nie działalności. Ich odrębny reżim prawny wynika przede wszystkim z tego, że są one przeznaczone wyłącznie na cele określone w umowie międzynarodowej lub deklaracji dawcy oraz muszą być wydatkowane zgodnie z procedurami zawartymi w tej umowie lub innymi procedurami obwiązującymi przy ich wykonywaniu. Stanowiły one do końca roku budżetowego 2009, dochody budżetu państwa po ich przekazaniu w złotych na rachunek dochodów budżetu (z wyjątkiem środków przeznaczonych na realizację projektów w ramach programów "Europejskiej współpracy terytorialnej" oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa). Dysponentem tych środków był Minister Finansów, zaś bankową obsługę tych rachunków prowadził NBP. Zgodnie z nową o finansach publicznych z 2009 r., od roku budżetowego 2010, środki pochodzące z budżetu UE oraz niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) są gromadzone na wyodrębnionych rachunkach bankowych i nie stanowią dochodów budżetu państwa. Obsługę bankową rachunków prowadzi NBP lub BGK. Dysponentami środków są Minister Finansów lub jego pełnomocnicy, a także w zakresie środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009-2014 i Mechanizmu Finansowego EOG 2009-2014 - Minister Rozwoju Regionalnego. Dochodami budżetu państwa są natomiast środki przeznaczone na realizację projektów pomocy technicznej oraz środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 oraz Mechanizmu Finansowego EOG 2004-2009.

Nową instytucją wprowadzoną przez ustawę z 2009 r. jest budżet środków europejskich, który zgodnie z art. 117 u.f.p. jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (tj. w ramach funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz na realizację Wspólnej Polityki Rolnej) z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej. Różnica między dochodami a wydatkami tego budżetu stanowi odpowiednio nadwyżkę albo deficyt, przy czym wynik nie będzie wliczany do wyniku budżetu państwa. Zgodnie bowiem z metodologią ESA'95 saldo przepływu środków pomiędzy Polską a UE w zakresie środków unijnych nie jest wliczane do budżetu sektora finansów publicznych. Deficyt budżetu środków europejskich będzie finansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, nadwyżka zaś będzie źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich. Dochody i wydatki tego budżetu będą ujmowane w ustawie budżetowej według podziałek klasyfikacji budżetowej właściwych dla całego budżetu państwa oraz według podziału na programy finansowane z udziałem środków europejskich. W budżecie tym przewidziane jest także utworzenie rezerwy celowej. Zgodnie z art. 186 u.f.p. wydatki z tego budżetu mogą być przeznaczone na:

- realizację projektów przez jednostki budżetowe;

- płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

- dotacje celowe dla beneficjentów;

- realizację projektów finansowanych w ramach Programu Środki Przejściowe;

- realizację Wspólnej Polityki Rolnej zgodnie z odrębnymi ustawami.

Za obsługę płatności odpowiada Minister Finansów.

Zasady przepływów finansowych w obszarze rozliczeń z UE ulegały także zmianom.

W pierwszym okresie członkostwa Polski w UE (lata 2004-2006) środki finansowe przekazywane były beneficjentom (czyli podmiotom realizującym projekty współfinansowane przez UE) w formie prefinansowania lub refundacji (zwrotu poniesionych wydatków kwalifikowanych). Prefinansowanie było formą pożyczki z budżetu państwa, ściśle powiązaną z umową o dofinansowanie projektu. Pożyczka taka była nieoprocentowana w przypadku udzielenia jej państwowym jednostkom budżetowym i samorządom województw na realizację zadań w zakresie zwalczania bezrobocia oraz agencjom płatniczym, natomiast dla pozostałych rodzajów beneficjentów była oprocentowana. Zwrot pożyczki następował po otrzymaniu środków z budżetu UE. W przypadku, gdy z przyczyn zależnych od beneficjenta środki z budżetu UE nie zostały właściwie wykorzystane, beneficjent zobowiązany był do zwrotu środków z zasobów własnych. Pożyczka wykorzystana w całości lub części niezgodnie z przeznaczeniem podlegała zwrotowi do budżetu państwa wraz z naliczonymi odsetkami (mogła też być potrącona z należnej samorządowi subwencji lub udziałów w podatkach, albo przez zablokowanie dotacji ). Szczegółowe procedury i zasady przekazywania środków na prefinansowanie określały liczne akty wykonawcze do u.f.p z 2005 r.. Były one zróżnicowane w zależności od statusu prawnego jednostki starającej się o pożyczkę, uwzględniały także różnice w systemie wdrażania poszczególnych programów operacyjnych. Środki przeznaczone na prefinansowanie ujmowane były w rozchodach budżetu państwa, stanowiąc element składowy potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Jednostki samorządu terytorialnego w niezbyt szerokim zakresie korzystały z tej formy wspomagania finansowego, nie zawsze była ona bowiem formą bardziej korzystną od licznych innych form pozyskania zwrotnych środków zewnętrznych (kredytów lub pożyczek).

Ustawa o finansach publicznych z 2005 r. (obowiązująca od 1 stycznia 2006 r.) zmieniła sposób ujmowania środków przeznaczonych na realizację programów współfinansowanych ze źródeł zagranicznych. Środki pochodzące z budżetu UE (z wyłączeniem środków przeznaczonych na Europejską Współpracę Terytorialną, ) były przekazywane na rachunek budżetu państwa i stawały się dochodami tego budżetu. Środki te były wydatkowane jako:

- bezpośrednie finansowanie wydatków państwowych jednostek budżetowych związanych z realizacją programu zakwalifikowanego do współfinansowania ze środków UE,

- dotacje rozwojowe dla beneficjentów środków lub dla instytucji, które w ramach zarządzania programem operacyjnym uprawnione są do przekazywania środków dla beneficjentów,

- finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej na podstawie odrębnych przepisów.

Jedną z form dotacji rozwojowej były dotacje dla samorządów województw jako instytucji zarządzających RPO (lub jeśli pełniły one rolę instytucji pośredniczącej w zarządzaniu krajowymi PO). Dotacje te stanowiły dochody ich budżetów. Samorządy przekazywały kolejne dotacje beneficjentom tych programów, które w przypadku j.s.t. stanowiły również dochód ich budżetów.

Dotacje rozwojowe przekazywane były w formie zaliczki lub zwrotu wydatków, w wysokości odpowiadającej rocznemu limitowi wydatków na realizację PO. Ustawa nie określała proporcji środków przekazywanych jako zaliczki i jako zwrot wydatków (refundacja). Dla samorządu województwa dotacje przekazywane były w formie zaliczki, a następnie rozliczane po zrealizowaniu projektu przez beneficjantów. Podstawę do udzielenia i przekazania dotacji rozwojowej beneficjentom stanowiła umowa, zawierana między dysponentem środków a beneficjentem. W przypadku beneficjentów - państwowych jednostek budżetowych -było to porozumienie zawierane z instytucją pośredniczącą lub wdrażającą.

W umowie (lub porozumieniu) określone były szczegółowe warunki przekazywania i wykorzystania dotacji rozwojowych, w tym opis przedsięwzięcia i termin jego realizacji, harmonogram dokonywania wydatków, terminy i sposób ich rozliczania, a także zobowiązanie do poddania się kontroli, formy zabezpieczeń, warunki rozwiązania umowy oraz warunki i terminy zwrotu środków wykorzystanych nieprawidłowo lub nienależnych. Bezpośrednią przesłanką do przekazania dotacji było złożenie przez beneficjenta wniosku o płatność (płatność zaliczkową, płatność pośrednią lub płatność końcową). Ustawa o finansach publicznych z 2005 r. regulowała także zasady rozliczania dotacji rozwojowych, zasady i przesłanki zwrotu dotacji oraz sankcje stosowane wobec beneficjentów w przypadkach wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur lub pobranych w nadmiernej wysokości. Sankcje te wyłączone zostały w stosunku do państwowych jednostek budżetowych oraz j.s.t.

W nowej ustawie o finansach publicznych z 2009 r., zmianie uległ system przepływów finansowych a także zrezygnowano z instytucji dotacji rozwojowych. Została ona zastąpiona instytucją płatności, za realizację których odpowiada Minister Finansów. Zgodnie z art. 188 u.f.p. podstawą dokonania płatności na rzecz beneficjenta jest zlecenie płatności wystawione przez instytucję, z którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie projektu, oraz pisemna zgoda dysponenta części budżetowej na dokonanie płatności, z zastrzeżeniem, że w przypadku gdy projekt realizuje instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca będąca zarządem województwa lub przez zarząd województwa upoważniona, zlecenia płatności są wystawiane przez zarząd województwa. Zgodnie z art. 189 u.f.p. zlecenie płatności może dotyczyć kwoty wydatków kwalifikowalnych zgodnie z kryteriami określonymi na podstawie u.z.p.p.r., a w przypadku programu finansowanego z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego - na podstawie ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619), wynikającej z wniosku o płatność. Zgodnie z art. 190 w przypadku gdy beneficjentem projektu finansowanego ze środków europejskich jest jednostka sektora finansów publicznych, każdy wydatek kwalifikowalny powinien zostać ujęty we wniosku o płatność przekazywanym właściwej instytucji w terminie do 3 miesięcy od dnia jego poniesienia. Zgodnie z art. 191 instytucje zawierające umowy z beneficjentami środków przekazują dysponentom części budżetowej lub do zarządu województwa, w terminie do 5 dnia każdego miesiąca, zbiorcze harmonogramy wydatków wynikających z podpisanych umów. Zgodnie z art. 192 u.f.p. Minister Finansów przekazuje na rachunki w Banku Gospodarstwa Krajowego środki na płatności na rzecz beneficjentów, a w przypadku Wspólnej Polityki Rolnej - na rzecz agencji płatniczych, o których mowa w odrębnych ustawach. Kwota tych środków nie może być wyższa niż łączny limit wydatków dla programów finansowanych z udziałem środków europejskich, określony w budżecie środków europejskich. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przekazuje Ministrowi Finansów kwartalne prognozy płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich w terminie do 15 dnia miesiąca poprzedzającego dany kwartał. Zgodnie z art. 193 u.f.p. jednostki realizujące program finansowany z udziałem środków europejskich mogą zaciągać zobowiązania, rozumiane jako suma limitów wydatków wynikających z decyzji o dofinansowaniu lub umów z beneficjentami programów finansowanych z udziałem środków europejskich, do wysokości łącznej kwoty wydatków określonych dla całego programu, z uwzględnieniem wieloletnich limitów zobowiązań i wydatków.Zasady rozliczania środków przekazywanych w ramach płatności w związku z realizacją PO określone są w u.f.p. Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu. Zgodnie z art. 207 w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji

Zwrot środków może zostać dokonany przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi. Beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, jeżeli:

1) otrzymał płatność na podstawie przedstawionych jako autentyczne dokumentów podrobionych lub przerobionych lub dokumentów potwierdzających nieprawdę;

2) na skutek okoliczności leżących po stronie beneficjenta nie zrealizował pełnego zakresu rzeczowego projektu w przypadku projektów infrastrukturalnych lub nie zrealizował celu projektu;

3) nie zwrócił środków w terminie;

4) okoliczności, o których mowa wyżej, wystąpiły wskutek popełnienia przestępstwa przez beneficjenta, partnera, podmiot upoważniony do dokonywania wydatków, a w przypadku gdy podmioty te nie są osobami fizycznymi - osobę uprawnioną do wykonywania w ramach projektu czynności w imieniu beneficjenta, przy czym fakt popełnienia przestępstwa przez wyżej wymienione podmioty został potwierdzony prawomocnym wyrokiem sądowym.

Okres wykluczenia rozpoczyna się od dnia, kiedy decyzja, stała się ostateczna, zaś kończy się z upływem trzech lat od dnia dokonania zwrotu tych środków. Od decyzji o zwrocie środków, wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej; w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej.

Należy również zaznaczyć, że wszystkie wydatki związane z realizacją programów operacyjnych klasyfikowane są, niezależnie od standardowej klasyfikacji budżetowej określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów, według odrębnego systemu. Wynika on z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 z późn. zm.).

Szczegółowa klasyfikacja wydatków strukturalnych stanowi dodatkową, obok tradycyjnej klasyfikacji budżetowej, klasyfikację wydatków. Pozwala ona na wyodrębnienie z ogółu wydatków jednostek sektora finansów publicznych wydatków przeznaczonych na cele strukturalne. Obowiązuje ona także te jednostki, które nie realizują działań współfinansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE. W przypadku realizacji zadań finansowanych z udziałem środków UE, klasyfikacji wydatków ze środków UE, klasyfikacja ta dotyczy tylko wydatków faktycznie poniesionych. Obejmuje ona wszystkie wydatki finansowane ze środków krajowych, które zgodnie z zasadą dodatkowości przeznaczane są na umocnienie spójności gospodarczej i społecznej w ramach polityki strukturalnej UE. Jest to niezbędne dla kontroli przestrzegania zasady dodatkowości. Klasyfikacja wydatków strukturalnych jest trzypoziomowa, ujmuje się ją w: obszarach, kategoriach i podkategoriach wydatków strukturalnych. Klasyfikacja ta odnosi się przede wszystkim do takich wydatków, jak tworzenie nowych obiektów, rozwój systemów informatycznych, podwyższanie kwalifikacji kadr, inwestycja w infrastrukturę itp. Nie obejmuje natomiast wydatków przeznaczonych na bieżące utrzymanie i działalność jednostek organizacyjnych.

Rozdział 11

TRYB DOKONYWANIA PŁATNOSCI I ROZLICZEŃ ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA REALIZACJĘ NARODOWEJ STRATEGII SPÓJNOŚCI W LATACH 2007-2013

Polska jako beneficjent pomocy z UE otrzymuje środki finansowe pochodzące z funduszy strukturalnych i FS. Środki te przekazywane są przez Komisję Europejską w formie płatności zaliczkowych, płatności okresowych, a także płatności salda końcowego i wpływają na wyodrębnione rachunki bankowe prowadzone w euro. Refundacja przekazywana przez Komisję dokonywana jest na podstawie danych zawartych w tabelach finansowych dla każdej osi priorytetowej w danym programie operacyjnym. Zgodnie z przepisami nowej ustawy o finansach publicznych podstawą dokonania płatności na rzecz beneficjenta jest zlecenie płatności wystawione przez instytucję, z którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie projektu, oraz pisemna zgoda dysponenta części budżetowej na dokonanie płatności, z zastrzeżeniem, że w przypadku gdy projekt realizuje instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca będąca zarządem województwa lub przez zarząd województwa upoważniona, zlecenia płatności są wystawiane przez zarząd województwa. Zlecenie płatności może dotyczyć kwoty wydatków kwalifikowalnych zgodnie z kryteriami określonymi na podstawie u.z.p.p.r., a w przypadku programu finansowanego z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego - na podstawie u.w.r.s.r., wynikającej z wniosku o płatność, zweryfikowanego pozytywnie przez instytucję z, którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie. W przypadku gdy beneficjentem projektu finansowanego ze środków europejskich jest jednostka sektora finansów publicznych, każdy wydatek kwalifikowalny powinien zostać ujęty we wniosku o płatność przekazywanym właściwej instytucji w terminie do 3 miesięcy od dnia jego poniesienia. Instytucja z którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie, przekazuje dysponentowi części budżetowej lub do zarządu województwa, w terminie do 5 dnia każdego miesiąca, zbiorcze harmonogramy wydatków wynikających z podpisanych umów lub wydanych decyzji o dofinansowanie.

Minister Finansów przekazuje na rachunki w Banku Gospodarstwa Krajowego środki na płatności na rzecz beneficjentów, a w przypadku Wspólnej Polityki Rolnej - na rzecz odpowiednich agencji płatniczych. Kwota przekazanych środków, nie może być wyższa niż łączny limit wydatków dla programów finansowanych z udziałem środków europejskich, określony w budżecie środków europejskich. Bank Gospodarstwa Krajowego może prowadzić obsługę wypłat na współfinansowanie realizacji programów i projektów finansowanych z udziałem środków europejskich, w ramach umowy zawartej z właściwym dysponentem części budżetowej.

Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przekazuje Ministrowi Finansów kwartalne prognozy płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich w terminie do 15 dnia miesiąca poprzedzającego dany kwartał. W odniesieniu do programu finansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rybackiego prognozy przekazuje minister właściwy do spraw rybołówstwa, a w odniesieniu do środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej - prognozy przekazuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi oraz minister właściwy do spraw rynków rolnych.

Minister Finansów informuje ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz ministra właściwego do spraw rybołówstwa o kwocie środków wypłaconych przez Bank Gospodarstwa Krajowego beneficjentom w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, w terminie do 15 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano płatności.

Jednostki realizujące program finansowany z udziałem środków europejskich mogą zaciągać zobowiązania, rozumiane jako suma limitów wydatków wynikających z decyzji o dofinansowaniu lub umów z beneficjentami programów finansowanych z udziałem środków europejskich, do wysokości łącznej kwoty wydatków określonych dla całego programu, z uwzględnieniem wieloletnich limitów zobowiązań i wydatków. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przedstawia Radzie Ministrów, w terminie do końca miesiąca następującego po zakończeniu kwartału, informacje o wysokości zobowiązań wynikających z zawartych z beneficjentami umów w ramach poszczególnych programów, wysokości środków przekazanych beneficjentom i planowanych do przekazania do końca roku budżetowego. Rada Ministrów, na wniosek Ministra Finansów zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, może podjąć decyzję o wstrzymaniu zaciągania zobowiązań w ramach danego programu w przypadku zagrożenia wykonania planu dochodów budżetu z tytułu realizacji programów finansowanych ze środków europejskich, określonych w ustawie budżetowej. Na wniosek instytucji zarządzającej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w porozumieniu z Ministrem Finansów, może wyrazić zgodę na zaciągnięcie zobowiązań przekraczających łączną kwotę wydatków programu finansowanego z udziałem środków europejskich. O wyrażonej zgodzie minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego informuje Radę Ministrów.

Minister Finansów, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, zaopiniowany przez właściwego dysponenta części budżetowej, dokonuje przeniesień między częściami i działami budżetu państwa wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Właściwy dysponent części budżetowej może dokonywać przeniesień pomiędzy programami finansowanymi z udziałem środków europejskich w ramach części i działu klasyfikacji wydatków. Przeniesienie wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, z wyłączeniem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Minister Finansów na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi lub ministra właściwego do spraw rynków rolnych dokonuje przeniesień między częściami i działami w ramach wydatków z udziałem środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Właściwy dysponent części budżetowej może dokonywać przeniesień w ramach części i działu klasyfikacji wydatków z udziałem środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego sprawuje nadzór i kontrolę nad realizacją programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, minister właściwy do spraw rynków rolnych oraz minister właściwy do spraw rybołówstwa sprawują nadzór i kontrolę nad realizacją programów finansowanych odpowiednio z udziałem środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej i środków Europejskiego Funduszu Rybackiego.

Beneficjent pomocy otrzymuje środki finansowe na podstawie umowy o dofinansowanie lub decyzji oraz prawidłowo złożonego i poświadczonego wniosku beneficjenta o płatność . Zasady składania wniosku o płatność w stosunku do każdego beneficjenta określane są na podstawie umowy o dofinansowanie lub decyzji. Minimalne wymogi dotyczące konstrukcji wniosku o płatność zostały określone w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie sprawozdawczości, zaś szczegółowe rozwiązania obowiązujące dla danego programu/osi/priorytetu/działania zostały określone przez instytucję zarządzającą danym programem. Generalną zasadą jest, że do wniosku o płatność dołącza się kopie dokumentów potwierdzających poniesione wydatki lub koszty. Oryginały dokumentów związanych z realizacją projektu (lub poświadczone kopie) przechowywane są przez beneficjenta. Dokumentami potwierdzającymi poniesione koszty lub wydatki są np. faktury, inne dokumenty księgowe o takiej wartości dowodowej, jak dowody zapłaty lub inne dokumenty określone przez instytucję zarządzającą. W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest złożenie zestawienia dokumentów, które będzie potwierdzało zestawienie poniesionych kosztów/wydatków. Może ono być dokonane w formie zestawienia faktur lub wyciągu z dokumentacji księgowej beneficjenta.

Beneficjent może złożyć następujące rodzaje wniosku o płatność:

- wniosek o przekazanie płatności zaliczkowej (część lub całość przewidzianej kwoty dofinansowania przekazywana z góry na realizację projektu),

- wniosek o przekazanie płatności pośredniej (kwota refundacji części wydatków kwalifikowanych poniesionych w kolejnych etapach realizacji projektu),

- wniosek o przekazanie płatności końcowej (kwota refundacji części lub całości wydatków kwalifikowanych poniesionych na realizację projektu),

- rozliczenie płatności zaliczkowej (udokumentowane wydatki poniesione przez beneficjenta w ramach środków otrzymanych w formie płatności zaliczkowej),

- rozliczenie wydatków (udokumentowane wydatki poniesione przez jednostki budżetowe finansujące całość wydatków na realizację projektu ze środków będących w ich dyspozycji).

Wniosek o płatność składany jest przez beneficjenta do odpowiedniej IZ, IP lub IP II stopnia i może jednocześnie dotyczyć kilku wskazanych powyżej elementów. Wniosek powinien być złożony poprawnie. W przypadku wystąpienia w nim błędów formalnych, rachunkowych lub merytorycznych instytucja dokonująca weryfikacji wniosku wzywa beneficjenta do uzupełnienia lub poprawienia wniosku lub sama dokonuje takiego uzupełnienia lub poprawy. Poprawka/uzupełnienie dokonywane przez instytucję, do której wpłynął wniosek mogą dotyczyć jedynie oczywistych pomyłek pisarskich i rachunkowych w zestawieniu dokumentów potwierdzających poniesione i objęte wnioskiem wydatki lub oczywistych omyłek w opisie załączonych kserokopii dokumentów.

Po weryfikacji dokumentów przez instytucję, do której wpłynął wniosek zostaje poświadczona kwota wydatków kwalifikowanych poniesionych przez beneficjenta i zatwierdzona do wypłaty kwota uwzględniająca wielkość dokonanych płatności na rzecz beneficjenta w celu zachowania określonego poziomu dofinansowania wynikającego z umowy lub decyzji.

Kwota wydatków kwalifikowanych może zostać pomniejszona o:

- wykazany przez beneficjenta dochód (o ile nie został wcześniej uzgodniony),

- kwotę wydatków błędnie uznanych za kwalifikowane w poprzednim wniosku o płatność dotyczącym tego samego projektu,

- kwoty nieprawidłowo wydatkowane, a przekazane wcześniej beneficjentowi.

Wyniki weryfikacji wniosku oraz wysokość kwoty do wypłaty przekazywana jest beneficjentowi w formie pisemnej lub elektronicznej (lub obydwu) niezwłocznie po zatwierdzeniu wniosku o płatność, wraz z uzasadnieniem - w przypadku rozbieżności pomiędzy kwotą wnioskowaną a kwotą zatwierdzoną do wypłaty. Na tym etapie kończy się indywidualne rozpatrywanie wniosku danego beneficjenta. Kwota przyznanych mu do wypłaty środków będzie od tej pory ujmowana w dokumencie "Poświadczenie i deklaracja wydatków" wraz z kwotami innych beneficjentów. Dokument ten sporządzany jest okresowo przez instytucję, do której beneficjent składał wniosek o płatność. Ze względu na ograniczone ramy niniejszego podręcznika oraz fakt, że system certyfikacji jest bardzo rozbudowany, nie zostanie on szczegółowo omówiony, lecz wskazane zostaną jedynie jego najważniejsze elementy.

Należy podkreślić, że system certyfikacji opiera się na tzw. modelu kaskadowym, czyli każdorazowym przekazywaniu dokumentu "Poświadczenie i deklaracja wydatków" wraz z wnioskiem o płatność. Przekazywanie tego dokumentu rozpoczyna się od instytucji pośredniczącej. Następnie, w zależności od przyjętych dla danego programu operacyjnego rozwiązań, poświadczenie wraz z wnioskiem trafia do instytucji zarządzającej, a przez nią - do instytucji certyfikującej lub bezpośrednio do instytucji certyfikującej (w przypadku RPO udział w procesie certyfikacji bierze instytucja pośrednicząca w certyfikacji, której rola została omówiona w części poświęconej systemowi instytucjonalnemu).

Na każdym etapie instytucja, która otrzyma omawiany dokument, dokonuje jego weryfikacji i sporządza na jego podstawie swoje "Poświadczenie i deklarację wydatków" wraz z wnioskiem o płatność.

Gdy deklaracja i poświadczenie wydatków wraz z wnioskiem o płatność trafią do instytucji certyfikującej, na ich podstawie sporządzane jest poświadczenie i deklaracja wydatków oraz wniosek o płatność okresową od instytucji certyfikującej do Komisji Europejskiej.

Schemat przepływu wniosku o płatność. Ogólny schemat przepływu wniosku o płatność w ramach krajowych programów operacyjnych przedstawia rysunek 2.

Rys. 2. Ogólny schemat przepływu wniosku o płatność w ramach krajowych programów operacyjnych

Źródło: Wytyczne w zakresie warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach NSS na lata 2007-2013

Ogólny schemat przepływu wniosku o płatność w ramach RPO przedstawia rysunek 3.

Rys. 3. Ogólny schemat przepływu wniosku o płatność w ramach RPO

Źródło: Wytyczne w zakresie warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach NSRO na lata 2007-2013 (Załącznik nr 1)

Rozdział 12

GOSPODAROWANIE ŚRODKAMI EUROPEJSKIMI A DYSCYPLINA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Umieszczenie środków z budżetu Unii Europejskiej w katalogu środków publicznych powoduje, że zasady ich wydatkowania objęte są reżimem stosowanym do procedur odnoszących się do innych środków publicznych, takich jak dotacje czy subwencje. Szczególny charakter środków europejskich sprawia jednak, że zasady te są bardziej restrykcyjne, zaś system kontroli rozbudowany mocniej niż w przypadku pozostałych środków budżetowych. Innymi słowy - do oceny prawidłowości pozyskania, przyznania lub wydatkowania środków unijnych stosuje się zarówno przepisy (UE i krajowe) odnoszące się wprost do tych środków, jak również przepisy dotyczące środków publicznych w ogóle. Oznacza to, że środki pochodzące z funduszy pomocowych UE podlegają szczególnemu reżimowi prawnemu w zakresie ich absorpcji i dystrybucji. Bez względu na zastosowany tryb wyboru projektu, jego rodzaj, poziom dofinansowania i kwotę dotacji, gospodarowanie funduszami unijnymi wymaga szczególnej staranności zarówno ze strony beneficjentów, jak też instytucji uczestniczących w procesie zarządzania. Nieprzestrzeganie norm związanych z dysponowaniem środkami UE może stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pojęcie dyscypliny finansów publicznych nie jest zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Można przyjąć, że dyscyplina finansów publicznych to zespół norm prawnych dotyczących szeroko pojętej gospodarki finansowej, których naruszenie skutkować może pociągnięciem do odpowiedzialności. Podstawowym aktem prawnym regulującym te kwestie jest ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Ponadto zastosowanie znajdują tu przepisy ustawy o finansach publicznych, ustawy - prawo zamówień publicznych, ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), kodeksu cywilnego i inne. Na potrzeby niniejszego podręcznika poniżej przedstawiono najważniejsze zasady dotyczące dyscypliny finansów publicznych zawarte w przepisach u.o.n.d.f.

Zakres podmiotowy u.o.n.d.f. obejmuje:

1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki nie zaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek;

2) kierowników jednostek sektora finansów publicznych;

3) pracowników jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych;

4) osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych.

Z powyższego katalogu wynika, że odpowiedzialność za prawidłowe gospodarowanie mieniem publicznym spoczywa przede wszystkim na osobach zarządzających jednostkami sektora finansów publicznych, takich jak wójt (burmistrz, prezydent), dyrektor, dyrektor generalny, prezes, kierownik. Podmioty te, kierujące daną jednostką w imieniu samorządu lub Skarbu Państwa, ponoszą odpowiedzialność w największym zakresie. Ponadto, z uwagi na przedmiot wykonywanych czynności, odpowiedzialność ta spoczywa w dużej mierze na głównych księgowych, skarbnikach i innych osobach zarządzających finansami jednostek oraz osobach zajmujących się postępowaniami o udzielanie zamówień publicznych, ale tylko wówczas, gdy wykonywane obowiązki zostały im wyraźnie powierzone. W świetle przepisów u.o.n.d.f. kontrowersje budzi ostatnia z wymienionych grup podmiotów. Pojęcie "przekazanych" środków, w świetle wykładni legalnej, obejmowałoby wszelkie formy przekazania tych środków; wykładnia celowościowa prowadzi jednak do wniosku, że chodzi przede wszystkim o pomoc publiczną lub inne formy bezzwrotnych dotacji z budżetu państwa lub budżetu j.s.t. W odniesieniu do funduszy UE odpowiedzialnością objęte są zatem wszelkie podmioty i osoby, którym przekazano dotację na realizację określonych przedsięwzięć. Zasady odpowiedzialności regulują zresztą nie tylko przepisy u.o.n.d.f., lecz również postanowienia umowy o dofinansowanie projektu. Daje się przy tym zauważyć, że reżimowi u.o.n.d.f. podlegają w pierwszej kolejności osoby wchodzące w skład jednostek sektora finansów publicznych, natomiast odpowiedzialność osób spoza tego sektora dotyczy raczej podmiotów, którymi kierują. Należy także pamiętać o odpowiedzialności cywilnoprawnej i karnej za nieprawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi, która jest niezależna od u.o.n.d.f.

Przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych stanowią katalog zamknięty, uregulowany w art. 5-18 u.o.n.d.f. Pomimo poświęcenia w nich tylko jednego odrębnego przepisu gospodarowaniu środkami unijnymi, należy zwrócić uwagę, iż zakres przedmiotowy pozostałych przepisów daje się zastosować do gospodarowania środkami publicznymi w ogóle, a zatem również w odniesieniu do dysponowania funduszami UE lub ich wydatkowania. Artykuł 13 u.o.n.d.f. stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:

1) przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu;

2) przyznanie lub przekazanie środków na realizację zadań Wspólnej Polityki Rolnej bez zachowania procedur obowiązujących przy uruchamianiu tych środków;

3) wykorzystanie środków, o których mowa w pkt 1, niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązującymi procedurami.

Przepis ten obejmuje - w zakresie przyznawania (lub przekazywania) - środki pochodzące zarówno z funduszy strukturalnych UE i Funduszu Spójności, jak również inne środki pomocy zagranicznej, takie jak np. Norweski Mechanizm Finansowy, Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego czy Szwajcarsko-Polski Program Współpracy. Konstrukcja powołanego przepisu nakazuje ponadto każdorazowe odwoływanie się do innych postanowień u.o.n.d.f. dotyczących zakresu przedmiotowego, lub też do przepisów prawa materialnego i innych regulacji. W tym kontekście należy przypomnieć, że wydatkowanie środków pomocowych uregulowane jest nie tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także szeregiem dokumentów i procedur wyznaczanych przez instytucje uczestniczące w procesie zarządzania funduszami UE i środkami zagranicznymi; może to powodować pewne trudności interpretacyjne w odniesieniu do stosowania przepisów u.o.n.d.f.

W odniesieniu do możliwości popełnienia czynu w związku z gospodarowaniem środkami UE, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych może być również:

1) nieustalenie, niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie, pobranie lub dochodzenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;

2) niedochodzenie nadmiernie lub nienależnie pobranych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub z innych źródeł niepodlegających zwrotowi;

3) nieprzekazanie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego lub nieterminowe przekazanie tych dochodów albo niedokonanie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki dochodów własnych przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy albo części zysku przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej lub nieterminowe dokonanie tej wpłaty;

4) przekazanie lub wydatkowanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania, nierozliczenie (lub nieterminowe rozliczenie) przekazanej lub otrzymanej dotacji, nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu lub niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości (lub nieterminowe dokonanie zwrotu tej dotacji);

5) dokonanie zmiany w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem upoważnienia;

6) dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia, a także dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej;

7) przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu;

8) nieopłacenie przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia lub z przekroczeniem terminu zapłaty;

9) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych;

10) niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat lub też dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej;

11) zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223);

12) wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

Ponadto, u.o.n.d.f. zawiera katalog czynności stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, związanych z udzielaniem zamówień publicznych, do którego należą:

1) udzielenie zamówienia wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym o zamówieniach publicznych lub został wybrany z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielania zamówienia publicznego, obowiązku przekazania lub zmieszczenia ogłoszenia o postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub obowiązku zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, udzielenie zamówienia, którego przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji lub udzielenie zamówienia publicznego z innym naruszeniem przepisów, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego;

2) zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej, na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony (z wyłączeniem przypadków dopuszczony w u.p.z.p.), lub też przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych;

3) unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych;

4) niezłożenie przez członka komisji przetargowej lub inną osobę występującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych albo też niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania;

5) zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych;

6) dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych przy wyborze wykonawcy, zawieraniu umowy w sprawie zamówienia publicznego, unieważnieniu postępowania oraz w zakresie wyłączeń z postępowania osoby podlegającej wyłączeniu na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.

Odrębny przepis obejmuje także przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych związane z zawieraniem umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Dysponowanie środkami publicznymi, szczególnie środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej lub innych źródeł zagranicznych, dotyczy zarówno ich przyznawania (lub przekazywania), jak też wydatkowania. W obydwu przypadkach podmiot lub osoba dokonująca określonych czynności w zakresie tych środków podlega reżimowi u.o.n.d.f. Należy zaznaczyć, że wystąpienie przesłanek naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaistnieć może na każdym etapie związanym z przyznawaniem lub wydatkowaniem środków europejskich, jak również w okresie trwałości projektu dofinansowanego z udziałem tych środków. Oznacza to, że zarówno instytucje zarządzające i pośredniczące, jak też projektodawcy i beneficjenci, narażeni są na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przy czym odpowiedzialność podmiotów należących do sektora finansów publicznych jest szersza, co wynika wprost z przytoczonych powyżej przepisów.

Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych opierają się na następujących przesłankach:

a) popełnienie czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych określonego przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia;

b) możliwość przypisania winy osobie ponoszącej odpowiedzialność za czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

Ponadto, z wyjątkami określonymi w u.o.n.d.f., odpowiedzialność ponosi także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Zgodnie z przepisami u.o.n.d.f. naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był zobowiązany. Odpowiedzialność ponoszona jest przy tym zarówno za umyślne, jak też nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zamiar bezpośredni lub ewentualny). Odpowiedzialności nie wyłącza też nieświadomość sprawcy co do popełnionego czynu, chyba że jest to nieświadomość usprawiedliwiona. Od odpowiedzialności wyłączone są natomiast osoby, które z powodu choroby psychicznej lub innego zakłócenia czynności psychicznych nie mogły w czasie popełniania czynu rozpoznać jego znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem (z wyjątkiem wprawienia się w stan nietrzeźwości lub odurzenia w wyniku własnego działania). Poza wskazanym przypadkiem, nie dochodzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, gdy:

1) podjęcie lub zaniechanie działania miało za cel wyłącznie ograniczenie skutków zdarzenia losowego, wywołanego przez czynniki zewnętrzne, którego nie można było przewidzieć z pewnością, w szczególności zagrażającego bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożącego powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych;

2) stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest znikomy, co ocenia się biorąc pod uwagę w szczególności wysokość uszczuplonych środków publicznych, kwotę środków publicznych niewypłaconych lub niezwróconych na właściwy rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem albo niezgodnie z przeznaczeniem, wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem, kwotę odsetek, kar i opłat zapłaconych wskutek zwłoki w opłaceniu należności;

3) czyn określony w art. 7, 11, 12, 15 i 16 ust. 2 u.o.n.d.f. skutkuje przekroczeniem uprawnień do wydatkowania środków publicznych, zaciągania zobowiązań albo niewykonaniem zobowiązań w kwocie nieprzekraczającej w roku budżetowym łącznego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa GUS;

4) osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełożonego, kierownika jednostki albo dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego, lub też wskutek wykonania uchwały organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych (albo jednostki niezaliczanej do tego sektora, otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek), a przed wykonaniem polecenia lub uchwały zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i - pomimo tego zastrzeżenia - otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania polecenia lub uchwały albo polecenie lub uchwała nie zostało odwołane albo zmienione (w takim przypadku odpowiada osoba, która wydała polecenie lub każdy z członków organu, który nie zgłosił sprzeciwu do uchwały lub podpisał się pod pisemnym potwierdzeniem wykonania uchwały).

Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) kara pieniężna w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego) lub - w przypadku braku możliwości ustalenia wysokości tego wynagrodzenia - do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia;

4) zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do pięciu lat, dotyczący w jednostkach sektora finansów publicznych: kierownika i jego zastępcy, dyrektora generalnego, członka zarządu, skarbnika, głównego księgowego i jego zastępcy, kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego lub jego zastępcy; a także obejmujących reprezentowanie interesów majątkowych Skarbu Państwa, j.s.t. lub innej jednostki sektora finansów publicznych, jak również członkostwo w organach stanowiących nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych.

Organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę wedle swojego uznania, w granicach ustawowych. Przesłanki do zastosowania określonej kary uwzględniają skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które kara ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Ponadto uwzględnia się motywy i sposób działania, okoliczności popełnienia czynu, właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za popełniony czyn, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Przepisy u.o.n.d.f. dopuszczają także możliwość wymierzenia kary łagodniejszej, jak również odstąpienia od wymierzenia kary. Przedawnienie karalności naruszenia u.o.n.d.f. ustaje - co do zasady - po upływie 3 lat od popełnienia czynu. W przypadkach wszczęcia w tym czasie postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej, uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej oraz wznowienia zakończonego prawomocnie postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych - karalność ustaje po upływie 2 lat. Wykonanie kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest ponadto możliwe, jeżeli od dnia uprawomocnienia się orzeczenia minęły 2 lata. Bieg przedawnienia zostaje wstrzymany z urzędu wskutek zaskarżenia do sądu prawomocnego orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej, a w przypadku kary pieniężnej - także w okresie odroczenia tej kary lub rozłożenia jej spłaty na raty. Zatarcie ukarania następuje natomiast z mocy prawa po upływie 2 lat od dnia jej wykonania lub przedawnienia, a w przypadku odstąpienia od wymierzenia kary - po upływie roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Z chwilą zatarcia ukarania uważa się je za niebyłe.

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest dwuinstancyjne. Organami orzekającymi w tych sprawach są:

a) w pierwszej instancji - komisje orzekające (w tym wspólna komisja orzekająca, resortowe komisje orzekające, komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych;

b) w drugiej instancji - Główna Komisja Orzekająca.

Ponadto na prawomocne orzeczenia lub postanowienia Głównej Komisji Orzekającej przysługuje skarga do sądu administracyjnego; wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia.

W kontekście przedmiotu niniejszego podręcznika na szczególną uwagę zasługuje właściwość regionalnych komisji orzekających, obejmująca:

- jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia (z wyłączeniem osób pełniących funkcje marszałka województwa, członka zarządu województwa oraz skarbnika województwa),

- realizację budżetu wojewody,

- jednostki podległe i nadzorowane przez wojewodę,

- samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne,

- inne jednostki otrzymujące środki publiczne przekazane z budżetów j.s.t. lub innych środków publicznych, którymi dysponują te jednostki,

- inne jednostki w zakresie środków otrzymanych z budżetu wojewody lub z innych środków, którymi dysponuje wojewoda.

Przewodniczący i członkowie regionalnych komisji orzekających powoływani są przez Prezesa Rady Ministrów. Kandydaturę przewodniczącego zgłasza prezes właściwej RIO, natomiast członków powołuje się na wniosek przewodniczącego komisji orzekającej. W odniesieniu do Głównej Komisji Orzekającej kandydaturę przewodniczącego oraz jego zastępcy zgłasza minister właściwy do spraw finansów publicznych, zaś członkowie powoływani są na wniosek przewodniczącego. Kadencja komisji orzekających trwa 4 lata.

Organami właściwymi do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz wypełniania funkcji oskarżyciela są:

a) w pierwszej instancji - rzecznicy dyscypliny finansów publicznych,

b) w drugiej instancji - Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych.

Rzeczników dyscypliny finansów publicznych w sprawach rozpatrywanych przez wspólną komisję orzekającą powołuje i odwołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast w pozostałych przypadkach - Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych. Rzecznik zaś jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w szczegółowy sposób reguluje także zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Odnośnie do stosowania przepisów obowiązujących w danym czasie oraz zbiegu odpowiedzialności z tytułu u.o.n.d.f.p. i innych ustaw należy wskazać, że:

a) w przypadku zmiany stanu prawnego w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych stosuje się nową ustawę, chyba że ustawa obowiązująca w czasie popełnienia czynu jest względniejsza dla sprawcy;

b) w przypadku zmiany stanu prawnego, gdy według nowej ustawy określony czyn objęty orzeczeniem nie stanowi już naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ukaranie ulega zatarciu z mocy prawa;

c) sprawcy, który dopuścił się kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza się jedną karę za wszystkie czyny, jeżeli sprawa o te czyny objęta jest jednym postępowaniem;

d) odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa, z następującymi zastrzeżeniami:

- wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych ulega zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania w sprawie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych,

- wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu w razie prawomocnego skazania za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Ponadto, na mocy przepisów u.o.n.d.f., ukaranie osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ogranicza praw Skarbu Państwa, j.s.t. lub innej jednostki sektora finansów publicznych od dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę.

Należy wskazać, że na mocy przepisów umowy o dofinansowanie projektu (lub stosownych porozumień albo decyzji związanych z przekazywaniem albo wydatkowaniem środków pochodzących z funduszy UE), katalog organów uprawnionych do kontroli realizacji projektu zgodnie z postanowieniami umowy, w tym w zakresie przewidzianymi przepisami u.o.n.d.f., jest bardzo szeroki. Obejmuje on zarówno instytucje zarządzające, pośredniczące i wdrażające, jak też wszelkie organy i podmioty dokonujące czynności nadzorczych lub kontrolnych wobec dysponentów lub beneficjentów funduszy UE w ich bieżącej działalności. Dodatkowe informacje związane z sankcjami za nieprawidłowe gospodarowanie środkami UE przedstawione zostały w podrozdziale 13.7, dotyczącym postanowień umowy o dofinansowanie projektu.

---