Justyna Goździewicz-Biechońska
artykuł
PiP 2010/2/95-108

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (cechy szczególne).

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem administracyjnym, przez który następuje określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten występuje w dwóch formach w zależności od rodzaju planowanej inwestycji: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy z 27 III 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p.). Przedmiotem niniejszych rozważań jest charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności w kontekście teorii indywidualnego aktu administracyjnego. Analiza ta, oprócz jej wymiaru teoretycznego, pociąga za sobą wiele konsekwencji praktycznych, np. w kwestii mocy wiążącej aktu czy wpływu na obowiązywanie decyzji następczych (w szczególności pozwolenia na budowę). Poza zakresem rozważań pozostaną natomiast aspekty proceduralne oraz szczegółowe różnice konstrukcji prawnej wskazanych dwóch form.

1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako decyzja administracyjna. Problem charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy wywoływał dyskusję w doktrynie już na gruncie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 7 VII 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym. Powstawało bowiem pytanie, czy w ogóle można ten nowy instrument planistyczny uznać za decyzję administracyjną.

S. Jędrzejewski wskazywał, iż jest to bardziej informacja o terenie niż decyzja administracyjna określona w kodeksie postępowania administracyjnego. Argumentował, iż „z prawnej konstrukcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że mamy tu do czynienia z aktem o charakterze informacji, a nie decyzji administracyjnej. Decyzja ta jest zmodyfikowaną formą aktu, określanego przez dawne przepisy o planowaniu przestrzennym jako »informacja o terenie« czy »wskazania lokalizacyjne«, powiązanego przez treść z decyzją przesądzającą o lokalizacji inwestycji. Stąd myląca nazwa »decyzja«, choć przeważają tu elementy informacji, a nie jednostronnych rozstrzygnięć”. W późniejszej pracy autor złagodził swe stanowisko, godząc się na tezę o uznaniu tego aktu za decyzję administracyjną ze względu na ogólne zasady stosowania przepisów k.p.a. Wskazywał jednocześnie na wiele odrębności proceduralnych i konstrukcyjnych.

W doktrynie przeważył ostatecznie pogląd uznający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za decyzję administracyjną. Podnoszono, iż przemawia za tym wyraźna w orzecznictwie NSA tendencja do rozszerzającej wykładni pojęcia decyzji, a także dominujące w analizowanej konstrukcji cechy charakterystyczne dla poprzednio funkcjonujących w systemie prawnym aktów o ustaleniu lokalizacji inwestycji, mających charakter indywidualnych decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a. Teza ta miała też oparcie w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej wygaśnięcia, a także procedury jej wydawania. Wskazywano jednak na specyfikę tej decyzji, określając ją jako akt sui generis. W świetle tych uwag można więc stwierdzić, iż mimo zmiany konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w wyniku wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, akt ten jest decyzją administracyjną szczególnego rodzaju.

Po pierwsze, specyficzny jest jej przedmiot, który obejmuje nie tylko uprawnienia i obowiązki adresata, ale i elementy o charakterze informacji. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jako przedmiot analizowanej decyzji T. Bąkowski wskazywał „ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na które składają się zindywidualizowane uprawnienia i obowiązki skierowane do jej adresata (elementy o charakterze regulacyjnym), a także informacje dotyczące terenu wskazanego przez wnioskodawcę (elementy o charakterze informacyjnym)”. Z kolei Z. Leoński i M. Szewczyk uznali, iż przedmiotem tym jest rozstrzygnięcie o niesprzeczności z prawem zamierzenia podmiotu zainteresowanego zabudową lub inną zmianą zagospodarowania określonego terenu.

Po drugie, szczególny jest też podmiot decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w odniesieniu do tego samego terenu można ją wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Akt ten nie przyznaje prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 u.p.z.p.). Gdy inny wnioskodawca uzyska pozwolenie na budowę lub dla danego terenu uchwalono plan miejscowy o ustaleniach sprzecznych z treścią decyzji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasa.

Należy wreszcie podkreślić zasadniczą odmienność charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 u.p.z.p., plan miejscowy nie tylko określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, lecz ustala też przeznaczenie terenu, która to funkcja kształtująca jest zarezerwowana dla tego aktu prawa miejscowego. W sposób wyłączny kształtuje on, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności (art. 6 u.p.z.p.).

Wyrażane w literaturze poglądy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pełni funkcję substytutu planu miejscowego, należy więc przyjąć z ostrożnością. Oczywisty jest całkowicie odmienny charakter prawny planu, będącego aktem normatywnym, w porównaniu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącą decyzją administracyjną. Wskazuje na to też art. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym tylko w planie następuje ustalenie przeznaczenia terenu. Także w wypowiedziach judykatury zawarta jest stanowcza krytyka ujęcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako substytutu planu. Jak wskazał NSA w postanowieniu składu 7 sędziów z 18 VII 2005 r., „brak jest podstaw do upatrywania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu procesu planistycznego zmierzającego do ustanowienia na obszarze działki substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”.

Ustawowa hierarchia tych instrumentów prawnych wskazuje, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być stosowana w sytuacjach wyjątkowych - uzupełniania zabudowy na obszarach zagospodarowanych. W takich przypadkach nie ma konieczności sporządzania planu miejscowego, gdyż istniejąca zabudowa pozwala na ustalenie warunków urbanistycznych. Potwierdza to konstrukcja art. 61 u.p.z.p. Niestety, wciąż niewystarczająca liczba obowiązujących planów miejscowych powoduje sytuację, w której hierarchia aktów ulega zaburzeniu, co czyni decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu faktycznym narzędziem zastępczym, negatywnie wpływając też na stan zagospodarowania przestrzennego w Polsce.

2. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako promesa. Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami obecnej ustawy jest zbliżony do charakteru decyzji w poprzednim stanie prawnym o tyle, iż ma charakter promesy; organ przyrzeka, że ustalone w decyzji warunki zabudowy przesądzą o treści kolejnej decyzji, tj. o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 55 u.p.z.p. (który odnosi się także do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 u.p.z.p.), wskazującego na rolę decyzji o lokalizacji celu publicznego w procedurze wydania pozwolenia na budowę. Organ wydający to pozwolenie jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także jej przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Nie może zatem postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji ani dokonać weryfikacji jej treści, dopuszczalności czy poprawności planowanych rozwiązań przestrzennych. W ten sposób decyzja ta zaczyna pełnić funkcję przyrzeczenia publicznego.

W literaturze przyrzeczenie administracyjne charakteryzowane jest jako „szczególny rodzaj oświadczenia organu administracji, przez które zobowiązuje się on do podjęcia określonego działania lub dopuszczenia do pewnego działania”. Przyrzeczenie może mieć formę aktu administracyjnego, stanowiąc określone terminem (lub warunkiem) przyznanie konkretnego dobra lub działania, a prawna treść tego aktu sprowadza się do samozwiązania się organu na przyszłość. Przyrzeczenie ma charakter kształtujący, w odróżnieniu od informacji, będącej tylko oświadczeniem co do oceny istniejącego stanu rzeczy lub konkretnej sytuacji prawnej. Mimo że przyrzeczenie administracyjne nie jest uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, instytucja ta występuje w przepisach niektórych ustaw oraz w orzecznictwie.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przejawia jednak w pełni wskazanych cech przyrzeczenia. Jak stwierdza Z. Niewiadomski, charakter promesy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza „sformalizowane przyrzeczenie uzyskania pozwolenia na budowę, o ile spełnione zostaną warunki określone Prawem budowlanym”. Jest to zatem przykład zinstytucjonalizowania (dotychczas niesformalizowanej) formy działania administracji publicznej - przyrzeczenia administracyjnego, ale przyrzeczenia szczególnego rodzaju. Autor wskazuje, że charakter promesy przejawia się w tym, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym: stanowi o możliwości inwestowania oraz wskazuje warunki realizacji inwestycji.

Jak podkreślano jednak w doktrynie na gruncie poprzedniej ustawy, adresat decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzyskuje przyrzeczenia wydania pozwolenia na budowę, lecz uprawnienie do ubiegania się o takie pozwolenie. Chodzi tu zatem o wiążące potwierdzenie hipotetycznej możliwości realizacji zamierzenia pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa, inaczej mówiąc: o warunkowe wyrażanie zgody. Wynika stąd ograniczony zakres uznania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za promesę pozwolenia na budowę - zakres ten jest wyznaczony treścią ustaleń tej decyzji, odnoszących się do przyszłej inwestycji. T. Bąkowski rekonstruuje treść promesy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w następujący sposób: „obowiązująca decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gwarantuje jej adresatowi uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli adresat ten spełnił warunki przewidziane przepisami prawa budowlanego”. W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest potwierdzeniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a jej ustalenia nie mogą następnie być przedmiotem postępowania w toku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W literaturze wyrażano też poglądy przeciwne uznaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za promesę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Rozbieżność ta wynikała jednak raczej z różnic pojęciowych niż z odmiennej oceny konstrukcji prawnej tej decyzji. E. Radziszewski charakteryzuje promesę jako „dokument wyrażający zobowiązanie do wydania np. decyzji”, co wyłącza możliwość aplikacji tego terminu na gruncie przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

Teza o charakterze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, jest też powszechnie przyjęta w orzecznictwie.

3. Deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z podziałem na akty konstytutywne i deklaratoryjne, tylko pierwsze z nich tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki administracyjnoprawne, natomiast drugie jedynie nadają istniejącym już stosunkom określony kształt prawny. Różnica w sposobie kształtowania stosunków prawnych w obu przypadkach wynika z innego zdeterminowania podstawą prawną. Skutek aktu konstytutywnego powstaje z mocy danego aktu, a nie z mocy ustawy, która ustala tylko możliwość konkretyzacji swych postanowień i wyznaczenia jej własnych skutków przez akt administracyjny. Z kolei zadaniem aktów deklaratoryjnych jest potwierdzenie skutków prawnych, które wynikają wprost z ustawy i są przez nią zdeterminowane. Akt deklaratoryjny obowiązuje ex tunc, natomiast „stwarza nową sytuację prawną przez to, iż to, co było dotąd w sferze uprawnień czy obowiązków wynikających z aktu normatywnego (generalnego), jest w drodze takiego aktu realizowane”. Skutek decyzji deklaratoryjnej jest więc skutkiem ipso iure, który istnieje od chwili wypełnienia stanu faktycznego normy, a wydanie decyzji deklaratoryjnej oznacza autorytatywne stwierdzenie pewnego faktu. „Konieczność wydania takiego aktu wynika z potrzeb etapu realizacji prawa, w którym ze skutków prawnych wyciągane są doniosłe konsekwencje praktyczne”.

Należy jednak zauważyć, że w literaturze podważa się zasadność tego podziału. Podnosi się, iż istotę decyzji administracyjnej stanowi jej skutek konstytutywny w postaci „uwolnienia mocy wiążącej” określonej normy materialnej, który to skutek jest immanentnie związany z pierwotną konkretyzacją prawa, co upodabnia też decyzję do czynności cywilnoprawnej. Decyzja administracyjna nie ma więc nigdy charakteru deklaratywnego jak wyrok sądowy rozstrzygający spór co do istnienia lub treści stosunku prawnego. Deklaratywność wyroku sądowego wynika bowiem nie tylko z jego działania ex tunc, lecz z okoliczności, iż „dotyczy normy, która już wcześniej została w sposób nieautorytatywny całkowicie skonkretyzowana; która już wcześniej obowiązuje w pełnym tego słowa znaczeniu i powinna być realizowana”. Tymczasem w prawie administracyjnym - w odróżnieniu od prawa cywilnego, gdzie może wystąpić norma skonkretyzowana nieautorytatywnie przez umowę lub autorytatywnie przez wyrok sądowy - mamy do czynienia zawsze z konkretyzacją autorytatywną i tylko taka ma znaczenie prawne.

Wydaje się, iż wskazane zastrzeżenia nie powinny skutkować całkowitym odejściem od podziału aktów administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne. Trafny jest natomiast pogląd o jego nieostrym charakterze. Jak wskazuje E. Ochendowski, w sytuacjach, gdy akt konstytutywny zawiera elementy aktu deklaratoryjnego bądź gdy w akcie deklaratoryjnym zawarty jest akt uzupełniający o charakterze konstytutywnym, istnieją właściwie dwa akty, ujęte (z punktu widzenia formy) w jednym akcie (piśmie). Można zatem mówić o nasileniu elementów jednego lub drugiego rodzaju.

W poprzednim stanie prawnym deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie budził wątpliwości. Decyzja ta nie potwierdzała bowiem ani nie uruchamiała dla adresata żadnych niewykorzystanych dotąd publicznych praw podmiotowych. Nie dotyczyła sytuacji prawnej adresata decyzji, lecz zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Kreowała zatem publiczne prawo podmiotowe do żądania pozwolenia na zrealizowanie inwestycji w określonym kształcie, a także roszczenie o uwzględnienie treści decyzji o warunkach zabudowy przez organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę. Decyzja stanowiła „źródło formalnego publicznego prawa podmiotowego o określone zachowanie organu orzekającego o pozwoleniu na budowę”, ale prawo do zrealizowania inwestycji wynikało dopiero z konstytutywnego pozwolenia na budowę.

Również na gruncie ustawy z 2003 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem deklaratoryjnym, niekonstytuującym żadnych praw ani obowiązków nieprzewidzianych w ustawie czy akcie wykonawczym. Nie tworzy porządku prawnego, jak ma to miejsce w przypadku planu miejscowego. Na obszarach pozbawionych planu obowiązuje bowiem „państwowy” porządek planistyczny wyznaczany przez przepisy ustaw szczególnych. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu „przesądzają o zgodności zamierzonych inwestycji z tym porządkiem (ustawami szczególnymi), tak jak pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czyniły to decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przesądzając o zgodności zamierzonych inwestycji z planem”. Ich deklaratoryjny charakter przejawia się też w tym, iż „z punktu widzenia zagospodarowania terenu [decyzja taka] stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Określa podstawowe parametry, dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę”. Jeśli mieć jednak na względzie wspomnianą nieostrość podziału na akty deklaratoryjne i konstytutywne oraz odmienny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do ustawy z 1994 r., to wydaje się, iż decyzja ta ma też pewne elementy konstytutywne. Na obszarach pozbawionych planu przepisy ustaw szczególnych nie determinują bowiem w pełni sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

4. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako akt związany. Kolejną kwestią jest usytuowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach podziału na akty związane i akty oparte na uznaniu; podział ten jest wyznaczony przez kryterium zdeterminowania aktu administracyjnego podstawą prawną. W przypadku aktów związanych, zaistnienie określonego stanu faktycznego nie wiąże się z jakimkolwiek wyborem działania. Natomiast warunki wydania aktów administracyjnych swobodnych nie są wyczerpująco określone przez prawo, a ich wypełnienie następuje w ramach samodzielności prawnej organu. Elementem odróżniającym obie kategorie jest tu stopień związania normą prawną organu administracji rozstrzygającego sprawę. W przypadku decyzji związanych, w procesie stosowania prawa, organ nie ma tzw. luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego, co oznacza, iż norma prawna „wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy”.

Problem podziału aktów na związane i swobodne odnosi się do pojęcia uznania administracyjnego, rozumianego jako przewidziana w normie prawnej możliwość wyboru przez organ konsekwencji prawnych aktu administracyjnego. Należy podkreślić, iż uznanie administracyjne występuje na etapie wiążącego ustalenia skutków prawnych faktu uważanego za udowodniony na podstawie stosowania przepisu prawa. Na wcześniejszych etapach może wystąpić też swoboda, ale dotyczy ona ustalenia znaczenia tekstu prawnego lub oceny faktów, nie odnosi się natomiast do przyszłości („tego, co powinno być, a więc wyboru następstwa prawnego”).

W literaturze wskazuje się, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma charakteru uznaniowego. Organowi nie przysługują uprawnienia kształtujące ani swoboda inna niż przewidziana w przepisach odrębnych stanowiących podstawę decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem związanym, w tym sensie, że organ jest zobowiązany wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, jeśli nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa. W przeciwnym przypadku ma zaś obowiązek wydać decyzję odmowną. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z art. 56 u.p.z.p. Pogląd ten znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie.

Wydaje się jednak, iż pewien element uznania w ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Swoboda organu jest tu związana nie tylko z interpretacją pojęcia „działka sąsiednia” (co oznaczałoby swobodę w zakresie wykładni - indywidualizacji pojęcia w odniesieniu do konkretnego przypadku - czy też luzy decyzyjne na etapie swobodnej oceny dowodów), lecz również z ustaleniem warunków i zasad zagospodarowania terenu i zabudowy, zapewniających kontynuację jej funkcji oraz cech. Istnieje tu bowiem pewien obszar swobody w zakresie oceny „tego, co powinno być”. Należy wszakże podkreślić, iż wskazany zakres swobody nie stanowi uznania administracyjnego. Swoboda ta nie obejmuje bowiem wyboru konsekwencji prawnych aktu administracyjnego. Oczywiście, jej zakres jest też ograniczony tzw. dyrektywami wyboru konsekwencji, wskazującymi na czynniki, jakie organ powinien brać pod uwagę przy rozstrzygnięciu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.).

5. Skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W doktrynie przeważa ujmowanie pojęcia skutku prawnego decyzji administracyjnej w ramach koncepcji stosunku administracyjnoprawnego. Skutkiem prawnym jest powstanie, zmiana, wygaśnięcie lub stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia konkretnego stosunku prawnego. Decyzja wywołuje zatem skutki prawne z chwilą wejścia do obrotu prawnego. Podstawowym jej skutkiem prawnym jest, zdaniem M. Zimmermanna, stworzenie stosunku prawnego między organem ją wydającym a jej adresatem. Stosunek ten istnieje i wiąże do czasu, gdy decyzja zostanie wykonana, zmieniona lub utraci moc prawną zgodnie z przepisami.

Jest to decyzja merytoryczna. Rozstrzyga więc sprawę administracyjną w całości lub części i ma skutek podwójny (materialnoprawny i procesowy). Skutkiem materialnym jest tu nadanie, odebranie, odmowa przyznania lub zmiany zakresu uprawnienia stronie, lub nałożenie, zwolnienie, zmiana zakresu obowiązku ciążącego na stronie bądź też stwierdzenie istnienia lub nieistnienia pewnego stanu prawnego. Skutek procesowy polega natomiast na przerwaniu stosunku prawnoprocesowego między organem a stroną.

Można postawić pytanie: jakie skutki prawne wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu? W jaki sposób na jej podstawie strona nabywa prawo? W ustawie z 2003 r. wyraźnie wskazano, iż „decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich” (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Jednocześnie wszelka działalność inwestycyjna na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, wymaga ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania w formie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, wydanie pozwolenia na budowę jest warunkowane złożeniem wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 VII 1994 - Prawo budowlane).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poszerza sferę uprawnień adresata i tworzy dla niego nowe uprawnienia: publiczne prawo podmiotowe do żądania pozwolenia na budowę, roszczenie o określone zachowanie organu orzekającego w sprawie (oczywiście, po spełnieniu innych warunków określonych przez przepisy prawa). Skutkuje zatem nabyciem prawa z decyzji; zgodnie z art. 155 k.p.a., jej zmiana lub uchylenie może nastąpić tylko za zgodą strony, która nabyła prawo z decyzji. Pogląd, iż do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosuje się art. 155 k.p.a., potwierdza też orzecznictwo.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywołuje też skutki prawne związane z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości oraz zmianami jej wartości. Zgodnie z art. 58 ust. 2 (odnoszącym się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz art. 63 ust. 3 u.p.z.p. (dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy), jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy (uniemożliwienie lub ograniczenie korzystania z nieruchomości bądź zmiana jej wartości), przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio, a więc powstaje roszczenie odszkodowawcze bądź obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Odrębną kwestią jest natomiast posiadanie przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 ustawy z 30 VIII 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Problem wykonalności decyzji administracyjnej jest złożony. W doktrynie i orzecznictwie rozbieżności wywołują: pojęcie wykonalności, przysługiwanie tej cechy poszczególnym rodzajom aktów administracyjnych oraz kwalifikowanie skutków zastosowania tej instytucji. Ze względu na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jej zakres i treść rozstrzygnięcia oraz specyfikę regulowanego nią przedmiotu, w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż akt ten nie ma cechy wykonalności, o której mowa w art. 61 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wśród argumentów przemawiających za taką tezą wskazuje się też brak możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także jej niepodleganie wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Jedynym przejawem wykonania tego aktu jest wydanie na jego podstawie pozwolenia budowlanego, natomiast „sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do wstrzymania procesu budowlanego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji”.

6. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a akty rzeczowe. Powiązanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z nieruchomością sugeruje przynależność tej decyzji do kategorii tzw. aktów rzeczowych, ustanawiających wyjątek od zasady, iż zmiana strony podmiotowej stosunku administracyjnoprawnego następuje z udziałem władczego wypowiedzenia się organu administracji.

W doktrynie funkcjonuje podział aktów administracyjnych na odnoszące się do osób oraz odnoszące się do rzeczy. Jak wskazuje J. Starościak, charakterystyczną cechą aktu rzeczowego jest regulowanie sytuacji prawnej określonej rzeczy, mimo iż jest on skierowany do osoby (adresata). W rezultacie regulatywne oddziaływanie tego aktu rozciąga się na każdorazowego posiadacza rzeczy. E. Ochendowski wskazuje na rzeczowy akt administracyjny jako związany z rzeczą lub przedsiębiorstwem, cechujący się przechodzeniem uprawnień i obowiązków na każdorazowego właściciela rzeczy lub podmiot prowadzący przedsiębiorstwo. Jako przykłady aktów tego rodzaju wskazać można akt uznania za zabytek czy też pozwolenie wodnoprawne. J. Zimmermann, wyróżniając akty skierowane do osób i skierowane do rzeczy, jako cechę tych drugich wskazuje to, iż ich treścią mogą być uprawnienia lub obowiązki ściśle związane z jakąś rzeczą.

Powstaje zatem pytanie: czy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można zaliczyć do aktów rzeczowych, a więc czy jej wydanie skutkuje prawnie wobec podmiotów niebędących pierwotnie stroną stosunku administracyjnoprawnego przez nadanie nieruchomości szczególnego statusu prawnego? Należy uznać, iż w kwestii tej aktualne pozostają poglądy wyrażone odnośnie do przepisów ustawy z 1994 r., odmawiające decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru aktu rzeczowego. Przemawia za tym dopuszczalność wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczących tej samej nieruchomości, lecz różnych zamierzeń, a także kilku decyzji dotyczących różnych zamierzeń temu samemu wnioskodawcy. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak też, charakterystycznej dla aktów rzeczowych, możliwości przechodzenia wynikającego z niej rozstrzygnięcia z adresata na inne podmioty. Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p., organ jest zobowiązany do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz innej osoby, jeśli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.

W odróżnieniu od regulacji dotyczących aktów rzeczowych, skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozciągają się jednak z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną stosunku administracyjnoprawnego powstałego w związku z wydaniem decyzji. Także porównanie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. z regulacją dotyczącą przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego wykazuje istotne różnice. Zgodnie z art. 134 ustawy z 18 VII 2001 - Prawo wodne, następca prawny zakładu, który uzyskał ten akt, przejmuje wynikające z niego prawa i obowiązki (z zastrzeżeniem przypadku, w którym pozwolenie dotyczy eksploatacji instalacji, gdy przejęcie praw i obowiązków następuje na zasadach określonych w ustawie z 27 IV 2001 - Prawo ochrony środowiska). Dochodzi tu więc do automatycznego przejęcia praw i obowiązków z mocy prawa. Tymczasem z konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wydanie takiego aktu nie skutkuje nadaniem określonej nieruchomości jakiegoś szczególnego statusu prawnego, a więc nie wywołuje skutków rzeczowych. Decyzja ta reguluje wyłącznie pozycję prawną wnioskodawcy i jest doń ściśle skierowana. Charakter jej powiązania z rzeczą można określić, korzystając z ustaleń teoretycznych dotyczących konstrukcji stosunków cywilnoprawnych odnoszących się do rzeczy.

Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są zindywidualizowane uprawnienia i obowiązki skierowane do jej adresata, a dopiero one odnoszą się do rzeczy. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że teren, do którego odnosi się decyzja, determinuje także jej przedmiot (treść jej ustaleń).

*

Przedstawiona charakterystyka decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza tezę, iż jest to decyzja administracyjna szczególnego rodzaju. Dotyczy to przede wszystkim jej przedmiotu (decyzja zawiera elementy o charakterze regulacyjnym oraz informacyjnym), podmiotu (możliwości wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczących tej samej nieruchomości, lecz różnych zamierzeń, bądź kilku decyzji dotyczących różnych zamierzeń temu samemu wnioskodawcy), a także ograniczenia skutków prawnych w sferze uprawnień i obowiązków. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma też charakter swoistej promesy, wynikający z relacji tego aktu do wydawanego na jego podstawie pozwolenia na budowę. Uwzględniając sformułowane wcześniej zastrzeżenia, decyzję tę zakwalifikować można jako akt deklaratoryjny i związany. Mimo iż odnosi się on do nieruchomości, nie przynależy jednak do kategorii aktów rzeczowych.

2