Autor:	Inga Kawka
Tytuł:	Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej.

Wykaz skrótów

ART - Autorité de régulation des télécommunications (Urząd Regulacji Telekomunikacji)

ARCEP - l'Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes (Urząd Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty)

AT&T - American Telephone and Telegraph

BNetzA - Bundesnetzagentur (Federalna Agencja ds. Sieci)

BSC - Broadcasting Standards Commission (Komisja ds. Standardów Mediów Radiowo-Telewizyjnych)

BT - British Telecom

CCR - Commission consultative des radiocommunications (Komisja Konsultacyjna ds. Łączności Radiowej)

CCRST - Commission consultative des réseaux et services de télécommunications (Komisja Konsultacyjna ds. Sieci i Usług Telekomunikacyjnych)

CEPT - Conférence Européenne des Administrations des Postes et des Télécommunications (Europejska Konferencja Administracji Poczty i Telekomunikacji)

DT - Deutsche Telekom

Dz. U. - Dziennik Ustaw

ECR - European Court Reports (zbiór orzeczeń sądów wspólnotowych)

ERG - European Regulators Group (Grupa Europejskich Regulatorów)

ETS - Europejski Trybunał Sprawiedliwości

FCC - Federal Communications Commission (Federalna Komisja Łączności)

IRG - Independent Regulators Group (Niezależna Grupa Regulatorów)

ISDN - Integrated Services Digital Network (cyfrowa sieć komputerowa z integracją usług)

ITC - Independent Television Commission (Niezależna Komisja ds. Telewizji)

ITU - International Telecommunications Union (Międzynarodowa Unia Telekomunikacyjna)

KDD - Kokusai Denshin Denwa Company Ltd.

k.k. - ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.

Konstytucja RP - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483

k.o.r. - krajowe organy regulacyjne

k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.

k.p.c. - ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.

KRRiT - Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

MVNO - Mobile Virtual Network Operators (Wirtualny operator sieci ruchomych)

NDPB - Non-Departmental Public Body (Pozadepartamentowy organ publiczny)

NP - Nowe Prawo

NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

NTT - Nippon Telegraph and Telephone

OFCOM - Office of Communications (Urząd ds. Łączności)

OFTEL - Office of Telecommunications (Urząd ds. Telekomunikacji)

ONP - Open Network Provisions (Zasada otwartej sieci)

OTK ZU - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy

PiP - Państwo i Prawo

PPH - Przegląd Prawa Handlowego

p.p.s.a. - ustawa z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.

prawo telekomunikacyjne, pr. tel. - ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.

PUC - Public Utilities Commissions (Komisja ds. Użyteczności Publicznej)

PUG - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

RA - Radiocommunications Agency (Agencja Łączności Radiowej)

RegTP - Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty)

RM - Rada Ministrów

RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

RTT - Régie des télégraphes et des téléphones

SOG-T - Senior Officials Grup on Telecommunications (Grupa Wyższych Urzędników ds. Telekomunikacji)

SOKiK - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

TK - Trybunał Konstytucyjny

TP S.A. - Telekomunikacja Polska S.A.

TWE - traktat z dnia 25 marca 1957 r. ustanawiający Wspólnotę Europejską

UE - Unia Europejska

UKE - Urząd Komunikacji Elektronicznej

UMTS - Universal Mobile Telecommunications System (uniwersalny system komunikacji ruchomej)

UOKiK - Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

URE - Urząd Regulacji Energetyki

u.r.t. - ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.

URTiP - Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty

u.s.d.g. - ustawa z dnia 7 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807

ustawa o przeprowadzaniu konkursów, u.p.k. - ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych, Dz. U. Nr 163, poz. 1362

ustawa o służbie cywilnej - ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.

UTK - Urząd Transportu Kolejowego

WE - Wspólnota Europejska

Wstęp

Współczesne państwa gwarantują podmiotom gospodarczym swobodę w zakresie przedsiębiorczości. Nie oznacza to jednak, że zupełnie nie wpływają na zachodzące na rynku procesy ekonomiczne. Przejawami takiego wpływu są mechanizmy regulacyjne w sektorach infrastrukturalnych.

Problem regulacji działalności telekomunikacyjnej pojawił się we Wspólnocie Europejskiej w 1987 r. wraz z propozycją liberalizacji tego sektora zawartą w zielonej księdze Komisji Europejskiej. Liberalizacji, a więc znoszeniu krajowych praw wyłącznych i specjalnych przysługujących poszczególnym operatorom telekomunikacyjnym, towarzyszyło ustanowienie nowych przepisów na poziomie wspólnotowym, które miały umożliwić kształtowanie przyszłych zachowań przedsiębiorców. Celem tej regulacji jest tworzenie konkurencyjnego rynku, zapewnienie świadczenia usług użyteczności publicznej oraz wpieranie rozwoju wspólnotowego rynku wewnętrznego. Regulacja jest również środkiem do stworzenia "społeczeństwa informacyjnego", będącego podstawą rozwoju gospodarczego, powstawania nowych miejsc pracy i poprawy jakości życia Europejczyków.

Telekomunikacja, podobnie jak gospodarka wodna, energetyka i transport kolejowy, nazywana jest w prawie europejskim przemysłem sieciowym. Świadczenie usług w tych dziedzinach wymaga stałej infrastruktury (np. linii kolejowych, sieci telekomunikacyjnych czy sieci elektrycznych). Przez wiele lat uważano sektor telekomunikacyjny za monopol naturalny ze względu na korzyści skali występujące we wszystkich sektorach sieciowych, w których aż do pełnego obciążenia sieci możliwe jest dowolne zwiększanie świadczeń przy nieznacznym tylko wzroście kosztów. Brak konkurencji rodził jednak wiele negatywnych konsekwencji, w tym przede wszystkim nieefektywność gospodarczą będącą następstwem m.in. braku odpowiedniej alokacji kapitału i pracy oraz utrzymywania zawyżonych cen.

W ciągu ostatnich dwóch dekad działalność przedsiębiorstw sieciowych w Europie przeszła znaczące zmiany. W tym czasie przedsiębiorstwa te zostały przekształcone ze struktur monopolistycznych w struktury poddane w większym lub mniejszym stopniu zasadom wolnej konkurencji. W dziedzinie telekomunikacji pod presją postępu technicznego proces liberalizacji rozwinął się w sposób najbardziej spektakularny. Kluczowe znaczenie dla działania rynku telekomunikacyjnego miały regulacje, które doprowadziły do powstania wyspecjalizowanych organów administracyjnych pełniących funkcję regulatorów tego rynku.

Celem książki jest analiza roli telekomunikacyjnych organów regulacyjnych w prawie Wspólnoty Europejskiej oraz w prawie wybranych państw członkowskich. Przedstawiony zostanie przede wszystkim problem niezależności k.o.r. oraz kwestia, czy niezależność ta ma znaczenie dla demokratycznej legitymacji działalności tych organów. Ponadto poddano analizie kompetencje k.o.r. i problemy związane z ich wykonywaniem oraz mechanizmy i sposoby współpracy k.o.r., Komisji i krajowych organów ochrony konkurencji.

Przedmiotem opracowania jest zarówno telekomunikacyjne prawo wspólnotowe, jak i ustawodawstwo wybranych państw członkowskich. Zbadanie krajowych rozwiązań dotyczących prawa telekomunikacyjnego jest istotne, gdyż przepisy wspólnotowe wydawane w sprawach telekomunikacji mają przede wszystkim formę dyrektyw, a więc aktów prawnych, które pozostawiają organom krajowym wybór form i środków, za pomocą których rezultat przez nie określony ma zostać osiągnięty. Porównanie przyjętych przez państwa członkowskie przepisów pozwala na określenie, jak powinna wyglądać prawidłowa implementacja oraz jakie możliwości rozwiązań dopuszczają dyrektywy. Chodzi więc zarówno o zbadanie możliwych sposobów implementacji dyrektyw dotyczących telekomunikacji do porządku krajowego, jak i analizę właściwego stosowania przepisów, zgodnego z wymogami wspólnotowymi, przez krajowe organy regulacyjne (także polskie), co jest szczególnie ważne ze względu na nasze przystąpienie do UE 1 maja 2004 r.

W pracy podjęto również problem funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego, a zwłaszcza związku między jego liberalizacją a mechanizmami konkurencji. Do jej wspierania konieczne są odpowiednie instrumenty prawne, tzw. regulacja na rzecz konkurencji (regulation for competition). Państwo, wycofując się z bezpośredniego wykonywania usług użyteczności publicznej, musi również zapewnić dalsze ich świadczenie przez odpowiednią regulację. Potrzeba regulacji ma podstawy nie tylko krajowe, ale również wspólnotowe i wynika z tworzenia wspólnotowego rynku wewnętrznego.

Pierwszy rozdział książki dotyczy znaczenia pojęcia "regulacji", różnicy między "regulacją" a innymi rodzajami ingerencji państwa w działalność podmiotów gospodarczych, podstawowych celów polityki regulacyjnej oraz przedmiotu i istoty instrumentów regulacyjnych.

W drugim rozdziale dokonano analizy przyczyn regulacji sektora telekomunikacyjnego - źródeł zawodności rynku telekomunikacyjnego, które powodują konieczność interwencji administracji regulacyjnej, takich jak: cechy monopolu naturalnego, bariery ograniczające wejście nowych operatorów na rynek telekomunikacyjny i utrudniające wyjście z rynku, tzw. korzyści skali oraz problem zasobów rzadkich.

Rozdział trzeci poświęcony jest wspólnotowym podstawom działalności regulacyjnej w sektorze telekomunikacji oraz jej rozwojowi. Przedstawiono tu ewolucję wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji od zielonej księgi z 1987 r. do pakietu sześciu nowych dyrektyw przyjętych w 2002 r. oraz problem relacji między tymi nowymi przepisami a uprzednio obowiązującym porządkiem prawnym.

Funkcjonowanie administracji regulacyjnej na poziomie państw członkowskich (działalność krajowych organów regulacyjnych) oraz wspólnotowym (działalność Komisji Europejskiej) - przeanalizowano w rozdziałach czwartym, piątym i szóstym. Pojęcie organów regulacyjnych obejmuje nie tylko niezależne k.o.r. (w Polsce jest to Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, we Francji - Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes, w Anglii - Office of Communications, w Niemczech - Bundesnetzagentur), ale również ministrów właściwych do spraw łączności (w Polsce - Ministra Transportu i Budownictwa, w Anglii - The Department of Trade and Industry, we Francji - Secretariat d'Etat à l'Industrie, w Niemczech - Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit). Rozdział czwarty dotyczy wymogu niezależności k.o.r. Niezależność ta przejawia się w szczególnej pozycji ustrojowej tych organów, której zapewnieniu służy wiele gwarancji organizacyjnych, przede wszystkim kadencyjność i nieodwoływalność członków k.o.r.

Rozdział piąty zawiera analizę kompetencji przysługujących k.o.r. Są to kompetencje polegające na rozwiązywaniu sporów między operatorami (np. dotyczących połączeń między sieciami telekomunikacyjnymi), kompetencje nadzorcze (np. kontrola wykonywania uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej przyznanych w zezwoleniach, nakładanie sankcji), kompetencje ochronne obejmujące ochronę użytkowników i konsumentów (zagwarantowanie jakości i niezawodności świadczonych usług telekomunikacyjnych oraz ochrony prywatności i danych osobowych użytkowników sieci i usług telekomunikacyjnych) oraz przede wszystkim kompetencje pozwalające na nakładanie obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorstwa.

W rozdziale szóstym przedstawiono współpracę k.o.r., Komisji Europejskiej oraz krajowych organów ds. konkurencji, która ma prowadzić do koordynacji działań regulacyjnych. Współpraca ta jest konieczna ze względu na różnorodność systemów prawa administracyjnego w poszczególnych państwach członkowskich, co może zagrozić jednolitemu i efektywnemu stosowaniu wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego na terytorium całej Unii.

Przy podejmowaniu tematu dotyczącego regulacji sektora telekomunikacyjnego decydujące znaczenie miał fakt, że regulacja ta ma na celu nie tylko zapewnienie funkcjonowania wolnej konkurencji, ale jest środkiem do stworzenia "społeczeństwa informacyjnego". Ponadto tematyka ta jest szczególnie interesująca ze względu na szybki rozwój tego sektora (problem dostosowania rozwiązań prawnych do zmian technologicznych i gospodarczych) oraz całkowitą liberalizację działalności telekomunikacyjnej (w państwach członkowskich UE od 1 stycznia 1998 r., a w Polsce od 1 stycznia 2003 r. wraz ze zniesieniem wyłącznych praw TP S.A. w zakresie świadczenia międzynarodowych usług telefonicznych) w przeciwieństwie do innych rodzajów działalności infrastrukturalnej.

W polskiej literaturze prawniczej dotyczącej wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego szczególne znaczenie ma monografia Stanisława Piątka - Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej , Warszawa 2003. Ponadto wymienić tu należy prace: W. Gromskiego, J. Kolasy, A. Kozłowskiego, K. Wójtowicza, Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, Warszawa 2004 oraz D. Adamskiego, Europejskie prawo łączności elektronicznej. Telefonia, telewizja, Internet, Warszawa 2005.

Prawem administracji regulacyjnej w Polsce zajął się w trzech artykułach T. Skoczny (Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 7-34; Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P.M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 115-164; Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 231-250.) Powstała również monografia dotycząca tego problemu autorstwa M. Szydły, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005.

W światowej literaturze prawniczej temat ten poruszają m.in. następujące prace: EC Competition and Telecommunications Law, Ch. Koenig, A. Bartosch, J. Braun (red.), Hague-London-New York 2002; S. Farr, V. Oakley, EU Communications Law, Bembridge 2002; P. Larouche, Competition Law and Regulation in European Communications , Oxford 2000; A. Blandin-Obersnersser, Le régime juridique communautaire des services de télécommunications, Paris 1996; P. Nihoul, Droit européen des télécommunications. L'organisation des marchés, Bruxelles 1999.

Natomiast problem roli krajowych organów regulacyjnych do spraw telekomunikacji w państwach członkowskich UE nie był dotąd przedmiotem kompleksowej monografii w polskiej literaturze prawniczej ani w znanej mi literaturze światowej. Szczególnie słabo opracowana jest problematyka implementacji nowych dyrektyw telekomunikacyjnych do krajowych porządków prawnych. Książka poświęcona temu problemowi ma wyjaśniać kwestie istotne dla prowadzenia działalności telekomunikacyjnej oraz dla funkcjonowania administracji publicznej. Może być przydatna dla operatorów telekomunikacyjnych (przede wszystkim przedsiębiorstw, które chciałyby wejść na rynek telekomunikacyjny), prawników i specjalistów zajmujących się sprawami telekomunikacji i administracji telekomunikacyjnej, ponieważ analiza istniejących polskich rozwiązań prawnych w tym zakresie oraz wnioski de lege ferenda dotyczące dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego są szczególnie ważne w pierwszych latach po przystąpieniu Polski do UE.

Oprócz szeroko uwzględnionej polskiej i obcej literatury przedmiotu podstawę naukowego warsztatu stanowiły:

- akty prawnie wiążące (akty prawa wspólnotowego: dyrektywy, rozporządzenia i decyzje, ustawodawstwo poszczególnych państw członkowskich oraz ustawodawstwo polskie);

- tzw. akty wspólnotowego prawa miękkiego niemające charakteru wiążącego (np. raporty, zielone księgi, komunikaty);

- akty o charakterze indywidualnym (np. decyzje Komisji Europejskiej z zakresu prawa konkurencji w dziedzinie telekomunikacji, decyzje krajowych organów regulacyjnych adresowane do operatorów);

- orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące telekomunikacji.

Zagadnienia będące przedmiotem monografii zostały omówione w ujęciu porównawczym polegającym na zestawieniu instytucji i rozwiązań prawnych dotyczących działalności telekomunikacyjnej przyjętych w poszczególnych państwach członkowskich i w Polsce. Przedstawiony problem był rozwiązywany za pomocą językowo-logicznej analizy tekstów prawnych.

Analiza i opracowywanie wyników badań polegało na formułowaniu wniosków dotyczących obecnie obowiązującego prawa, jego rozumienia i stosowania (wnioski de lege lata) oraz wniosków pod adresem przyszłego ustawodawstwa i sądownictwa (wnioski de lege ferenda i sententia ferenda).

W tym miejscu chciałabym szczególnie podziękować prof. dr. hab. Sławomirowi Dudzikowi za opiekę naukową, uwagi i wszechstronną pomoc podczas pisania książki. Pragnę także wyrazić wdzięczność prof. dr. hab. Stanisławowi Biernatowi za wspieranie mojego rozwoju naukowego na każdym jego etapie, a także recenzentowi - prof. dr. hab. Stanisławowi Piątkowi za wszystkie cenne uwagi. Za pomoc w realizacji badań naukowych - zebranie materiału, literatury prawniczej - chciałabym również podziękować pani Jolancie Steppie z Urzędu Komunikacji Elektronicznej w Warszawie oraz pani Françoise Laforge z francuskiego Urzędu Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty w Paryżu.

Rozdział 1

Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego

1. Pojęcie administracyjnego prawa regulacji

W systemie gospodarki mieszanej państwo odgrywa interwencyjną rolę na rynku. Interwencja ta polega na stosowaniu przez organy władzy publicznej specjalnych środków korygujących lub zastępujących działanie mechanizmów gospodarki rynkowej, tak aby możliwe było wypełnienie wszystkich społeczno-ekonomicznych zadań państwa¹. Powody tej interwencji i jej formy prawne są różne i zmieniają się w zależności od państwa oraz od specyfiki danego sektora gospodarki. W przeszłości typowe było gwarantowanie przedsiębiorstwom świadczącym usługi użyteczności publicznej monopolu lub uprzywilejowanej pozycji na rynku. Widać to na przykładzie Francji, gdzie nastąpiły po sobie trzy fale nacjonalizacji: pierwsza w latach 1936-1937 (rząd Frontu Ludowego), druga w latach 1945-1946 (rząd generała Charlesa de Gaulle'a i następujący po nim rząd trójpartyjny), trzecia w 1982 r. (rząd większości socjalistycznej wyłoniony w wyborach 1981 r.)². Obecnie opisywane tendencje uległy odwróceniu i przejawiają się w prywatyzacji wcześniej znacjonalizowanych sektorów i ich liberalizacji (znoszeniu wyłącznych lub specjalnych praw przysługujących poszczególnym firmom). Tę ewolucję widać bardzo wyraźnie na przykładzie sektora telekomunikacyjnego w państwach europejskich. Jest to w UE pierwszy z tzw. sektorów sieciowych (jego działalność wymaga istnienia stałej infrastruktury), który został całkowicie otwarty na konkurencję od 1 stycznia 1998 r.

W Europie tradycyjne ujmowanie zagadnienia telekomunikacji, podobnie jak innych sektorów sieciowych, charakteryzowało się przekonaniem, że taka działalność musi być podejmowana przez przedsiębiorstwa, których właścicielem jest państwo lub które są przez państwo kontrolowane, aby władze publiczne mogły mieć bezpośredni wpływ na zarządzanie nimi. Takie przedsiębiorstwa powinny również być chronione przed wolną konkurencją i w tym celu mieć prawnie zagwarantowany monopol. Z przyczyn socjalnych i historycznych ich działalność odpowiada świadczeniu usług w interesie publicznym, które tradycyjnie we Francji nazywane są służbą publiczną (services publics), a w Stanach Zjednoczonych - public utilities³. Termin public utilities po raz pierwszy został użyty w stosunku do sektora telekomunikacji w Stanach Zjednoczonych przez Teodora Vaila, prezesa AT&T w 1907 r. Rozwinął on strategię marketingową, którą nazwał usługą powszechną (universal service). Zgodnie z nią celem AT&T było świadczenie podstawowych usług telefonicznych po przystępnych cenach w całych Stanach Zjednoczonych. Vail mówił o telefonie jako o konieczności i opisywał usługę powszechną jako środek do jej zapewnienia. Pomysł Vaila został podchwycony przez amerykański rząd, który zaniepokojony I wojną światową, był bardzo zainteresowany rozwojem sektora telekomunikacyjnego w USA. Ze względów wojskowych, gospodarczych i politycznych rząd amerykański uznał, że łączność jest środkiem do zjednoczenia Stanów i przyjął koncepcję usługi powszechnej jako podstawę polityki narodowej. Tym samym ustanowił federalny Fundusz Usługi Powszechnej (Universal Service Fund), aby pokrywał on koszty instalowania telefonów na terenach nieprzynoszących zysku, gdzie prywatni operatorzy nie mogliby pozwolić sobie na świadczenie usług⁴. Również w Europie przedsiębiorstwa świadczące usługi telekomunikacyjne, będące najczęściej monopolami państwa, musiały stawiać czoło dwóm logikom: logice rynkowej, wymagającej zapewnienia rentowności świadczonych usług, oraz logice państwa traktującego je jako instrument realizacji celów socjalnych i politycznych.

Liberalizacja sektora telekomunikacyjnego w UE doprowadziła do poddania przedsiębiorstw telekomunikacyjnych wolnorynkowym regułom zarządzania. Nie oznacza to, że należy przeciwstawiać interes publiczny otwarciu rynku telekomunikacyjnego na konkurencję. Przeciwnie - konkurencja między przedsiębiorstwami ma zapewnić efektywniejsze świadczenie usług po niższych cenach i rozwój technologiczny sektora telekomunikacyjnego. Państwo pozostawia więc w możliwie jak największym stopniu regulowanie świadczenia usług użyteczności publicznej mechanizmom rynkowym. Nie prowadzi to jednak do całkowitego braku ingerencji państwa w działalność danego sektora, a jedynie stanowi przejście od regulacji dyskrecjonalnej w obrębie interwencjonizmu publicznego do regulacji wynikającej z sił rynkowych mającej zagwarantować skuteczność, stabilność świadczenia usług użyteczności publicznej oraz powszechny dostęp do nich. Spełniająca tę funkcję ingerencja państwa w działalność danego sektora gospodarki, w tym również sektora telekomunikacyjnego, nazywana jest regulacją, a normy prawne stanowiące jej podstawę - prawem administracji regulacyjnej⁵. Regulacja stanowi więc jeden z rodzajów reglamentacji działalności gospodarczej, a specyficzne cechy i funkcje prawa administracji regulacyjnej pozwalają na wyróżnienie go spośród norm publicznego prawa gospodarczego.

Polska literatura prawnicza⁶ dla określania norm prawnych stanowiących relacje między państwem a gospodarką posługuje się dwoma pojęciami: publiczne prawo gospodarcze lub administracyjne prawo gospodarcze. Terminem "administracyjne prawo gospodarcze" posługują się autorzy uznający normy prawne regulujące relację między państwem a rynkiem za wyspecjalizowaną część prawa administracyjnego, wyodrębnioną ze względu na przedmiot, jakim jest gospodarka⁷. Inni nie podzielają tego poglądu i używają terminu "publiczne prawo gospodarcze", uznając, że państwo oddziałując na gospodarkę wykorzystuje nie tylko metody administracyjnoprawne i ujmują to pojęcie szerzej jako wykraczające poza tradycyjne ramy prawa administracyjnego⁸. Należy zgodzić się, że słuszne jest ujęcie szerokie i przyjąć za C. Kosikowskim⁹, iż prawo publiczne gospodarcze jest zbiorem form normatywnie uregulowanej dopuszczalności ingerencji państwa w sferę stosunków gospodarczych.

W polskiej doktrynie prawa publicznego gospodarczego nie istnieje ogólnie zaakceptowany katalog zadań administracji gospodarczej. T. Kocowski¹⁰ wskazuje na dwie podstawowe funkcje wykonywane przez państwo w sferze gospodarki: reglamentację gospodarczą oraz policję gospodarczą. Jako kryterium rozróżnienia wskazuje on cel, jaki ma zostać osiągnięty przez realizację obu tych funkcji. Policja gospodarcza ma "gwarantować nienaruszalność dotychczasowego stanu porządku prawnego, mienia i niektórych poddanych ochronie administracyjnoprawnej dóbr osobistych człowieka, takich jak życie i zdrowie"¹¹. Natomiast celem reglamentacji gospodarczej jest "ochrona interesów gospodarczych pewnych zbiorowości (także interesu gospodarczego i politycznego państwa) w przeciwstawieniu do indywidualnych interesów przedsiębiorców"¹². Zarówno policja, jak i reglamentacja gospodarcza mają wspólną cechę. Polega ona na stanowieniu warunków (w formie nakazów i zakazów), których spełnienie ogranicza swobodę przedsiębiorców.

Wśród norm prawa publicznego gospodarczego o charakterze policyjnym i reglamentacyjnym A. Chełmoński¹³ wyróżnia normy "kształtujące" - zawierające nakazy i zakazy wiążące przedsiębiorców oraz normy nadzorcze. Dzieli on nadzór na bieżący (nad zachowaniem przedsiębiorców w toku już podjętej i prowadzonej działalności gospodarczej) oraz nadzór zapobiegawczy (obejmujący stany faktyczne i działania przygotowawcze przed rozpoczęciem działalności gospodarczej).

Inny podział norm prawa publicznego gospodarczego proponuje C. Kosikowski¹⁴. Stwierdza on, że publiczne prawo gospodarcze obejmuje swoim zakresem: prawo ustroju administracji gospodarczej i jej partnerów, prawo planowania gospodarczego, prawo podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, prawo publicznej działalności gospodarczej, prawo ochrony rynku, jego mechanizmów i uczestników oraz prawo kontroli i nadzoru nad działalnością gospodarczą.

Żaden z autorów polskich podręczników publicznego prawa gospodarczego nie wymienia regulacji w typologii zadań administracji gospodarczej. Również niemieckie administracyjne prawo gospodarcze nie traktuje regulacji jako samodzielnej funkcji¹⁵. Podobnie jest w przypadku francuskiej literatury poświęconej publicznemu prawu gospodarczemu, która nie wymienia regulacji wśród form wpływania państwa na gospodarkę¹⁶. Na przykład P. Delvolvé¹⁷ wyróżnia interwencję państwa polegającą na przyjmowaniu władczych środków skierowanych do przedsiębiorstw prywatnych (interwencja przez kierowanie - interventions par voie de direction) oraz interwencję polegającą na samodzielnym podejmowaniu przez podmioty publiczne działalności gospodarczej (interwencja przez zarządzanie - interventions par voie de gestion). W przypadku pierwszego rodzaju interwencji wyróżnia on policję administracyjną, która ma zapewnić określony porządek gospodarczy, oraz planowanie. W swojej klasyfikacji nie uwzględnia więc regulacji. Ze względu na to, że regulacja nie znalazła jeszcze własnego miejsca w typologii funkcji prawa gospodarczego publicznego, T. Skoczny¹⁸ nazywa prawo regulacji prawem w początkowej fazie kształtowania się (in statu nascendi).

Przyjmując jako słuszny dokonany przez T. Kocowskiego podział prawa gospodarczego publicznego na policję gospodarczą i reglamentację gospodarczą, należy stwierdzić, że regulacja jest specyficzną formą reglamentacji gospodarczej. Nie obejmuje ona jednak norm nadzorczych wchodzących w skład reglamentacji gospodarczej. Wyraźne rozróżnienie między nadzorem a regulacją wprowadza T. Skoczny. Ustalając miejsce regulacji wśród wymienianych w literaturze funkcji prawa publicznego gospodarczego, proponuje on przeciwstawienie regulacji nadzorowi. Przyjmuje, iż administracja nadzorcza byłaby "władczą działalnością administracyjną, która zapewnia indywidualne przestrzeganie ustawowych obowiązków policyjno-prawnych i ustawowych obowiązków administracyjno-prawnych". Natomiast administrację regulacyjną autor ten określa jako "władczą działalnością administracyjną, która - na podstawie norm kompetencyjnych - zapewnia indywidualne, skierowane przyszłościowo kształtowanie uczestnictwa w rynku i/lub zachowania na rynku określonych przedsiębiorstw (ew. w określonych sektorach) [przede wszystkim] w celu rozwoju konkurencji oraz wolnego dostępu do urządzeń kluczowych, względnie wolnego i powszechnego dostarczania usług powszechnych".

W polskiej literaturze prawniczej nie ma ogólnie przyjętej definicji regulacji. Oprócz definicji T. Skocznego występują również inne. M. Szydło¹⁹ określa regulację jako funkcję państwa, której istotą jest podejmowanie określonych działań w odniesieniu do sektorów infrastrukturalnych polegających na stanowieniu norm prawnych oraz na władczym stosowaniu tychże norm w określonych przypadkach. Wszystkie te działania państwa zmierzają, zdaniem M. Szydło, do realizacji ściśle określonych celów, takich jak stworzenie i promowanie konkurencji w sektorach infrastrukturalnych oraz zapewnienie zainteresowanym określonych usług, a stanowienie norm prawnych w tym zakresie wynika najczęściej z implementacji dyrektyw sektorowych uchwalanych na poziomie wspólnotowym. A. Walaszek-Pyzioł²⁰ opisuje regulację jako "indywidualne czynności prawne skierowane do konkretnego adresata, które wywołują bezpośrednie skutki dla jego praw i obowiązków". Zdaniem S. Piątka²¹ regulacja w sektorze telekomunikacyjnym oznacza "wszelkie wykonawcze formy oddziaływania państwa na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, w postaci wydawania przepisów wykonawczych, podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć oraz wykonywania czynności kontrolnych". Dwie ostatnie definicje nie precyzują jednak, na czym polega specyfika administracyjnego prawa regulacji pozwalająca na jego wyróżnienie wśród norm publicznego prawa gospodarczego.

Nie istnieje również w doktrynie jednolite stanowisko dotyczące specyficznych cech regulacji. J. Masing²² zalicza do szczególnych dla regulacji koncepcji i mechanizmów: zagadnienie dostępu do rynku, sposób użytkowania sieci, regulację cen usług, ogólną organizację konkurencji oraz gwarantowanie interesów z zakresu dobra ogółu (usługi uniwersalne i ochrona środowiska). Natomiast T. Skoczny²³ do specyficznych cech regulacji, która powstała na szczeblu wspólnotowym zalicza: jej sektorowy charakter, szczególną rolę urządzeń kluczowych w sektorach regulowanych, duże zróżnicowanie sektorów regulowanych, ścisły związek z prawem konkurencji.

Przyjmując definicję T. Skocznego jako punkt wyjścia dla dalszych rozważań na przykładzie prawa telekomunikacyjnego, można sprecyzować pojęcie regulacji przez zbadanie:

- prawnych podstawy działalności regulacyjnej,

- podstawowych celów polityki regulacyjnej,

- szczególnych cech organów administracji regulacyjnej,

- środków regulacyjnych,

- przedmiotu regulacji.

2 Wspólnotowe podstawy działalności regulacyjnej

2.1. Zasada wolności gospodarczej w prawie wspólnotowym

W systemach prawnych państw europejskich zasada wolności gospodarczej ma rangę prawa podstawowego (niezależnie od tego, czy zostało to potwierdzone w prawie zwyczajowym i orzecznictwie czy w prawie stanowionym). Ma to decydujące znacznie dla uznania systemu gospodarczego w tych państwach za taki, którego podstawą są zasady gospodarki rynkowej, a władze publiczne nie powinny czynić niczego, co mogłoby utrudniać korzystanie z wolności gospodarczej²⁴. Również w prawie wspólnotowym na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasada ta została uznana za prawo podstawowe²⁵.

Prawa podstawowe są obok zasad należących do kanonów demokratycznych i praworządnych państw jedną z kategorii ogólnych zasad prawa stanowiących niepisaną część wspólnotowego prawa pierwotnego²⁶.

Wolności gospodarczej jako prawa podstawowego nie można utożsamiać²⁷ z jedną ze swobód służących realizacji wspólnotowego rynku wewnętrznego, którą jest swoboda przedsiębiorczości (swoboda zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw) wyrażona w art. 43 TWE. Swoboda ta ma bowiem zastosowanie tylko do sytuacji ponadnarodowych. Jej realizacja ma gwarantować wolny wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium WE przez osoby fizyczne i przedsiębiorstwa²⁸. Zasada wolności gospodarczej ma więc znacznie szerszy zakres niż swoboda przedsiębiorczości. Nie oznacza to jednak, że prawo wspólnotowe nie chroni wolności gospodarczej jako prawa podstawowego.

Koncepcja ochrony praw podstawowych jest dziełem ETS. Przełomowe w tym zakresie było orzeczenie w sprawie Stauder²⁹. ETS stwierdził w nim, że "podstawowe prawa człowieka są zawarte w ogólnych zasadach prawa wspólnotowego i chronione przez Trybunał", potraktował więc prawa podstawowe jako część składową wspólnotowego porządku prawnego.

Działania ETS dotyczące wzmocnienia ochrony praw podstawowych były wspierane również przez inne instytucje wspólnotowe. Przejawem tego w ostatnich latach było uchwalenie w 2000 r. w Nicei Karty Praw Podstawowych, która zawiera katalog praw podstawowych obowiązujących w prawie wspólnotowym. Obecnie karta nie ma charakteru wiążącego dla państw członkowskich ani dla sądów wspólnotowych. Związane jej postanowieniami są jedynie instytucje, które ją proklamowały (Parlament Europejski, Rada i Komisja). Mogłoby to ulec zmianie w związku z tym, że karta została włączona w całości do traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Wraz z jego wejściem w życie stałaby się ona zatem wiążąca nie tylko dla Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, ale również dla państw członkowskich i sądów wspólnotowych oraz będzie podstawą roszczeń jednostek. Zgodnie z art. 16 Karty Praw Podstawowych³⁰, "uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi". Zwrot "zgodnie z prawem wspólnotowym" oznacza, że po wejściu w życie traktatu konstytucyjnego orzecznictwo ETS w tym zakresie byłoby nadal aktualne.

Trybunał nie określił w swoim orzecznictwie treści wolności gospodarczej³¹. Opracował natomiast test, mający zastosowanie do wszystkich praw podstawowych i pozwalający na stwierdzenie, czy nie zostały one naruszone przez instytucje wspólnotowe lub państwa członkowskie³². Jednym z najważniejszych orzeczeń w tej kwestii jest orzeczenie w sprawie Hauer³³. W orzeczeniu tym, dotyczącym zarówno możliwości ograniczenia prawa własności, jak i wolności gospodarczej, ETS stwierdził, że wolność gospodarcza może zostać ograniczona, jeżeli:

- wiąże się to z realizacją ogólnego interesu Wspólnoty,

- ograniczenia te nie stanowią nieproporcjonalnej i niedopuszczalnej ingerencji w prawa danych podmiotów oraz

- nie naruszają istoty prawa podstawowego³⁴.

ETS dopuszcza więc w pewnych sytuacjach ingerencję państw członkowskich lub instytucji Wspólnoty w wolność działalności gospodarczej. Ingerencja taka występuje na rynku telekomunikacyjnym. Od wydania w 1987 r. zielonej księgi o rozwoju wspólnego rynku wyposażenia i usług telekomunikacyjnych³⁵ europejską politykę w dziedzinie telekomunikacji charakteryzował podwójny cel: osiągnięcie maksimum efektywności przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji interesu publicznego. To odpowiadało dwóm rodzajom działania:

- progresywnemu znoszeniu monopoli i stosowaniu reguł wolnej konkurencji (liberalizacji),

- harmonizacji i tworzeniu odpowiednich ram prawnych.

2.2 Artykuł 86 TWE jako podstawa liberalizacji rynku telekomunikacyjnego

Liberalizacja jest pojęciem często występującym w literaturze dotyczącej sektora telekomunikacyjnego³⁶. We wspólnotowym prawie telekomunikacyjnym należy ją rozumieć jako ograniczanie lub eliminowanie praw wyłącznych lub specjalnych przysługujących niektórym przedsiębiorcom³⁷.

Podstawą liberalizacji telekomunikacji we Wspólnocie jest artykuł 86 TWE. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że państwa członkowskie w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych oraz takich, którym przyznane są prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami TWE, w szczególności z art. 12 (zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową) oraz z art. 81-89 (reguły konkurencji). Artykuł 86 ust. 1 dotyczy zatem dwóch typów przedsiębiorstw: przedsiębiorstw publicznych (państwowych) oraz takich, którym państwa członkowskie przyznały specjalne lub wyłączne prawa.

Termin "przedsiębiorstwa publiczne" został zdefiniowany w dyrektywie Komisji w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, jak również przejrzystości finansowej w ramach niektórych przedsiębiorstw³⁸. Zgodnie z art. 2 lit. b dyrektywy o przejrzystości przedsiębiorstwem publicznym jest każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą bezpośrednio lub pośrednio wywierać dominujący wpływ na mocy prawa własności do przedsiębiorstwa, finansowanego uczestnictwa w przedsiębiorstwie lub na mocy przepisów, którym ono podlega. Według art. 2 ust. 2 tej dyrektywy domniemywa się, że taki wpływ istnieje, jeżeli władze publiczne:

- posiadają większą część kapitału zakładowego przedsiębiorstwa;

- posiadają większość głosów przypadających na akcje (udziały) wyemitowane przez przedsiębiorstwo;

- mogą wyznaczać ponad połowę członków organów administracyjnych, zarządzających lub nadzorczych przedsiębiorstwa.

ETS w orzeczeniu Francja, Włochy, Wielka Brytania przeciw Komisji³⁹ stwierdził, że definicja ta została przyjęta jedynie dla celów dyrektywy o przejrzystości, a nie dla określenia pojęcia "przedsiębiorstwo publiczne" występującego w art. 86 TWE. Jednakże jednocześnie zaakceptował taką bardzo szeroką definicję, orzekając, iż Komisja, definiując przedsiębiorstwo publiczne, nie przekroczyła swoich kompetencji wynikających z art. 86 ust. 3. Również doktryna prawa europejskiego zaakceptowała tę definicję przedsiębiorstwa publicznego⁴⁰. Należy więc uznać, że przedsiębiorstwami publicznymi są te przedsiębiorstwa, na które władze publiczne mają dominujący wpływ. Operatorzy telekomunikacyjni mogą być uznawani za przedsiębiorstwa publiczne tak długo, jak długo państwa członkowskie będą wywierać dominujący wpływ na zarządzanie nimi.

Drugą kategorią podmiotów objętych zakresem art. 86 ust. 1 TWE są przedsiębiorstwa, którym przyznano prawa wyłączne lub specjalne. Przyznanie prawa wyłącznego następuje wtedy, gdy państwo członkowskie nadaje jednemu lub kilku przedsiębiorstwom prawo zastrzegające dla nich prowadzenie danej działalności lub świadczenie usług, wykluczając w ten sposób konkurencję ze strony innych podmiotów gospodarczych. Definicję taką przyjmuje zarówno ETS⁴¹, jak i Komisja. W sektorze telekomunikacyjnym Komisja definiuje prawa wyłączne jako: "prawa przyznawane przez państwo członkowskie jednemu z przedsiębiorstw w drodze jakiegokolwiek instrumentu prawnego, regulacyjnego lub administracyjnego, rezerwującego dla niego prawo świadczenia usług łączności elektronicznej lub podejmowania działalności z zakresu łączności elektronicznej na ustalonym obszarze geograficznym" ⁴².

W przypadku praw specjalnych ETS nigdy nie wypowiedział się, w jaki sposób należy je definiować, natomiast zgodnie z jego orzecznictwem należy wyraźnie odróżnić prawa wyłączne od specjalnych⁴³. Komisja objęła pojęciem praw specjalnych sytuacje, w których państwa członkowskie przyznają określone korzyści ograniczonej liczbie przedsiębiorstw na zasadach dyskryminujących, nieproporcjonalnych oraz nieobiektywnych, w wyniku czego naruszona zostaje zdolność konkurencyjna innych firm. W ten sposób Komisja po raz pierwszy zdefiniowała prawa specjalne w dyrektywie z 1994 r. dotyczącej łączności satelitarnej⁴⁴. Słuszny wydaje się pogląd V. Emmericha⁴⁵, który wskazuje, że skutkiem przyznawania praw specjalnych jest "szczególna bliska relacja państwa, dająca temu państwu dodatkowe możliwości oddziaływania na przedsiębiorstwo uprzywilejowane".

Możliwość przyznawania praw wyłącznych i specjalnych przez państwa członkowskie była przedmiotem orzecznictwa ETS. D. Edwards i M. Hoskins⁴⁶ przedstawiają cztery możliwe rozwiązania, które mogą zostać przyjęte przez ETS. Są one następujące:

1) państwa członkowskie mają wyłączną kompetencję, jeśli chodzi o przyznawanie praw wyłącznych i specjalnych (reguła całkowitej suwerenności);

2) państwa członkowskie mają możliwość przyznawania praw wyłącznych i specjalnych, jeżeli nie będzie to w nieunikniony sposób prowadziło do naruszenia traktatu (reguła ograniczonej suwerenności);

3) przyznawanie praw wyłącznych lub specjalnych stanowi zawsze naruszenie art. 86 ust. 1 TWE, gdyż w sposób nieunikniony sprawia, że uprzywilejowane przedsiębiorstwo uzyskuje pozycję dominującą i może dopuszczać się antykonkurencyjnych praktyk (reguła absolutnej konkurencji);

4) państwa członkowskie mogą przyznawać prawa wyłączne lub specjalne, jeżeli są one usprawiedliwione słusznymi celami, a ograniczenie konkurencji nie przekracza tego, co jest konieczne dla realizacji tych celów (reguła ograniczonej konkurencji).

W swoim orzecznictwie ETS odrzucił regułę całkowitej suwerenności państw członkowskich. W sprawie urządzeń telekomunikacyjnych⁴⁷ ETS nie przychylił się do stanowiska rządu francuskiego, który twierdził, że państwa członkowskie mogą swobodnie ustanawiać monopole. Ponadto ETS orzekł, iż nawet jeżeli art. 86 ust. 1 TWE przewiduje istnienie praw wyłącznych i specjalnych, to nie wszystkie z nich są zgodne z traktatem.

Orzeczenie w sprawie urządzeń telekomunikacyjnych potwierdziło, że państwa członkowskie nie mogą w sposób dowolny przyznawać praw wyłącznych lub specjalnych. Wydaje się, że ETS poszukuje równowagi między przyznawaniem tych praw a wolną konkurencją, jego orzecznictwo nie jest jednak jednolite⁴⁸. Z orzeczeń w sprawach Höfner⁴⁹ i La Crespelle⁵⁰ wynika, że państwa członkowskie mogą przyznawać prawa wyłączne lub specjalne, jeśli nie prowadzi to w sposób konieczny do naruszenia przepisów traktatu. Inaczej Trybunał orzekł natomiast w sprawach ERT i Merci Convenzionali. Stwierdził on, że przyznanie praw wyłącznych lub specjalnych nie jest sprzeczne z traktatem, chyba że ( induce, lead) zachęca przedsiębiorstwo do naruszenia reguł konkurencji. Europejski Trybunał Sprawiedliwości poszedł jeszcze dalej w orzeczeniu Corbeau⁵¹. Stwierdził w nim, że wszelkie gwarantowanie praw wyłącznych lub specjalnych jest sprzeczne z traktatem, chyba że należy dopuścić ich przyznanie zgodnie z art. 86 ust. 2 TWE w stosunku do działalności stanowiącej realizację usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Analiza orzecznictwa ETS prowadzi do wniosku, który potwierdzają nowsze orzeczenia w sprawach Albany⁵² z 1999 r. i Deutsche Post⁵³ z 2000 r., iż przyznawanie praw wyłącznych lub specjalnych nie jest sprzeczne z traktatem, chyba że zachęca przedsiębiorstwa do naruszania postanowień traktatu lub sprawia, że podobne naruszenia stają się nieuniknione. Nawet w takiej sytuacji ich przyznanie może być jednak uzasadnione zgodnie z art. 86 ust. 2 TWE.

Ustęp 2 art. 86 TWE stanowi, że "przedsiębiorstwa, którym powierzone zostało świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesami Wspólnoty". W przeciwieństwie do ust. 1 art. 86 TWE, ust. 2 tego artykułu skierowany jest nie tylko do państw członkowskich, lecz również do przedsiębiorstw. Należy zauważyć, że na jego podstawie można uzasadnić nie tylko sprzeczne z prawem konkurencji zachowania indywidualnych firm, ale również działania państw członkowskich naruszające art. 86 ust. 1 w związku z innymi przepisami TWE.

Wyjątkowe wyłączenie reguł konkurencji na podstawie art. 86 ust. 2 może nastąpić jedynie w przypadku rzeczywistej niemożliwości pogodzenia ich stosowania ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym. Wyłączenie to nie może wykraczać poza zakres konieczny do realizacji tych usług⁵⁴.

Pojęcie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jest pojęciem prawa wspólnotowego. Nie należy utożsamiać go z terminem o zbliżonym znaczeniu, używanym w systemach prawnych niektórych państw członkowskich, jakim jest służba publiczna (fr. service public, wł. servizzio pubblico)⁵⁵. Pojęcia tego nie definiuje jednak traktat, a orzecznictwo sądów wspólnotowych ma charakter kazuistyczny⁵⁶. Wydaje się, że ETS i sąd pierwszej instancji celowo nie dążą do stworzenia jednolitej definicji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ze względu na szybkie zmiany gospodarcze, jakie zachodzą w tym zakresie⁵⁷.

Przyznanie danemu przedsiębiorstwu praw wyłącznych lub specjalnych mogło być uzasadnione koniecznością realizacji przez to przedsiębiorstwo usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym, w momencie gdy do przyznania tych praw doszło. Natomiast zmiany warunków gospodarczych, społecznych lub technologicznych mogły sprawiać, że z upływem czasu wyłączenie całości lub części działań danego przedsiębiorstwa spod reguł konkurencji nie było już konieczne⁵⁸. Na przykład w sprawie Corbeau⁵⁹ monopol pocztowy został ustanowiony ustawodawstwem belgijskim w 1956 i 1971 r. W tym czasie popyt na usługi kurierskie świadczone przez pana Corbeau nie istniał lub był niewielki. W 1993 r. natomiast warunki na rynku pocztowym zmieniły się i popyt ten znacznie wzrósł. W swoim orzeczeniu Trybunał rozpatrywał, czy istnienie monopolu pocztowego obejmującego również usługi kurierskie jest zgodne z art. 86 TWE, biorąc pod uwagę sytuację na rynku w 1993 r., a nie w momencie ustanawiana tego monopolu. Orzeczenie to potwierdziło, że państwa członkowskie, przyznając lub utrzymując wyłączne i specjalne prawa, powinny brać pod uwagę zmiany gospodarcze i technologiczne występujące na danym rynku⁶⁰.

Na zmiany, które mogą zajść, jeśli chodzi o dopuszczalność ograniczania stosowania zasad konkurencji do niektórych rodzajów działalności na podstawie art. 86 ust. 2 TWE, wskazuje również historia rozwoju konkurencji na rynku telekomunikacyjnym. Przyznawanie praw specjalnych lub wyłącznych przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym przez państwa członkowskie zostało przez Komisję uznane za naruszenie art. 86 ust. 1 TWE w związku z innymi przepisami TWE (dotyczącymi swobody przepływu towarów i usług oraz reguł konkurencji). Wyjątek stanowiła telefonia głosowa i infrastruktura telekomunikacyjna. Jedynie w tym zakresie na podstawie art. 86 ust. 2 państwa członkowskie mogły przyznawać przedsiębiorstwom i utrzymywać prawa wyłączne i specjalne, jednak tylko do 1 stycznia 1998 r. Zmiany sytuacji na rynku telekomunikacyjnym, które zaszły przed 1998 r. spowodowały, że nie było już konieczne wyłączenie niektórych przedsiębiorstw spod stosowania wspólnotowego prawa konkurencji dla zapewnienia świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym⁶¹.

Artykuł 86 ust. 3 TWE nakłada na Komisję obowiązek nadzoru nad stosowaniem postanowień ust. 1 i 2 art. 86 TWE i interwencji w przypadku stwierdzenia naruszeń. Powierza on w tym celu Komisji nie tylko prawo wydawania decyzji, ale również stanowienia ogólnych i abstrakcyjnych norm w postaci dyrektyw. To, że Komisji przysługuje kompetencja do stanowienia dyrektyw, potwierdził ETS⁶². W swoim orzecznictwie podkreślił on jednak, że zadaniem Komisji wynikającym z art. 86 ust. 3 TWE nie jest tworzenie nowych zobowiązań, a jedynie identyfikowanie tych, które już istnieją w ogólnych przepisach traktatu. Mimo to możliwość wydawania dyrektyw jest bardzo skutecznym narzędziem, jakim dysponuje Komisja w stosunku do państw członkowskich. Widać to na przykładzie sektora telekomunikacyjnego. Jest to jedyny sektor, w którym Komisja skorzystała z kompetencji do stanowienia dyrektyw w celu stopniowego znoszenia monopoli na rynkach telekomunikacyjnych. We wszystkich innych sektorach infrastrukturalnych: usług pocztowych, energetyki, transportu kolejowego i lotniczego, Komisja jedynie przedstawiała propozycje dyrektyw harmonizujących ustawodawstwa państw członkowskich. Dyrektywy te były następnie uchwalane przez Radę. Wydaje się, że Komisja zdecydowała się na stanowienie dyrektyw dotyczących sektora telekomunikacyjnego, ponieważ konieczna była jego szybka liberalizacja ze względu na rozwój technologiczny, potrzebę zapewnienia konkurencyjności oraz zmiany zachodzące w państwach spoza UE, przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych⁶³. W pozostałych sektorach infrastrukturalnych, w których Komisja nie zdecydowała się na wydawanie dyrektyw liberalizujących, proces znoszenia praw wyłącznych i specjalnych przebiegał dużo wolniej i wciąż jeszcze nie został zakończony.

Główną rolę w liberalizacji sektora telekomunikacyjnego spełniły dwie dyrektywy Komisji: dyrektywa 88/301/EWG, która doprowadziła do zniesienia praw wyłącznych w zakresie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz dyrektywa 90/388/EWG dotycząca konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych⁶⁴. Pozostałe dyrektywy Komisji wprowadzały konkurencję w kolejnych obszarach rynku telekomunikacyjnego, czterokrotnie nowelizując dyrektywę 90/388/EWG, aż do całkowitego zniesienia praw wyłącznych i specjalnych na tym rynku⁶⁵. Obecnie obowiązujące ramy prawne zawierają jedną dyrektywę Komisji wydaną na podstawie art. 86 ust. 3. Jest to dyrektywa 2002/77/WE z 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej⁶⁶. Inne dyrektywy wchodzące w skład pakietu regulacyjnego z 2002 r. uchwalone zostały przez Radę w procedurze współdecydowania (art. 251 TWE), na podstawie art. 95 TWE będącego podstawą do stanowienia aktów prawych harmonizujących przepisy państw członkowskich w celu ustanowienia i funkcjonowania wspólnego rynku.

2.3. Artykuł 86 TWE a prywatyzacja sektora telekomunikacyjnego

Artykuł 295 TWE stanowi, iż traktat nie przesądza w żaden sposób o zasadach prawa własności w państwach członkowskich. Oznacza to po pierwsze, że Wspólnota nie ma kompetencji do stanowienia prawa w dziedzinie własności, po drugie, że zgodne z prawem wspólnotowym jest zarówno istnienie publicznych sektorów w gospodarce danego państwa członkowskiego, jak i ich prywatyzacja. Wyrażona w art. 295 TWE swoboda państw członkowskich w wyborze istniejącego na ich terytorium systemu własności, oznaczająca zakaz wpływu Wspólnoty na procesy nacjonalizacyjne i prywatyzacyjne w państwach członkowskich, jest trudna do pogodzenia z innymi postanowieniami traktatu. Artykuł 4 znajdujący się w części pierwszej TWE⁶⁷ zatytułowanej "Zasady" stanowi, że działania państw członkowskich i Wspólnoty powinny być prowadzone zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej i wolną konkurencją. Ten przepis o charakterze ogólnym w związku z innymi postanowieniami TWE⁶⁸ jest dla instytucji wspólnotowych podstawą do inicjowania i wspierania działań prywatyzacyjnych w państwach członkowskich. Również orzecznictwo sądów wspólnotowych dotyczące art. 86 TWE jest niechętne ustawowym monopolom i często podważa ich legalność⁶⁹. Wspólnotowy system prawny właśnie w celu integracji rynku wewnętrznego w coraz mniejszym stopniu realizuje postulat neutralności wyrażony w art. 295 TWE, sprzyjając prywatyzacji⁷⁰. W literaturze francuskiej wprost wymienia się prawo wspólnotowe jako inicjujące w tym kraju dwie fale prywatyzacji w 1986 i 1993 r.⁷¹

Według W. Devroe prawdopodobnie najskuteczniejszym wspólnotowym środkiem faworyzującym prywatyzację spośród wielu innych, takich jak: przepisy dotyczące dyscypliny budżetowej, przepisy dotyczące polityki gospodarczej, wspólnotowa polityka w zakresie sieci transeuropejskich czy przepisy dotyczące polityki konkurencji, jest liberalizacja.

Mimo że dyrektywy liberalizujące sektor łącznościowy nie stawiały formalnie wymogu prywatyzacji operatorów narodowych, to była ona faktycznym rezultatem ich wdrożenia. Za wymóg prywatyzacji nie można uznać nałożonego na państwa członkowskie obowiązku stworzenia krajowych organów regulacyjnych do spraw telekomunikacji niezależnych od operatorów, szczególnie byłych monopolistów⁷². Artykuł 7 dyrektywy Komisji o konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych⁷³ stanowił, że państwa członkowskie mają powołać organy właściwe m.in. do wydawania licencji i zarządzania częstotliwościami, niezależne od organizacji telekomunikacyjnych, które zdefiniowane zostały jako podmioty prywatne lub publiczne. Dyrektywy liberalizujące rynek telekomunikacyjny dopuszczały więc możliwość istnienia publicznych operatorów narodowych. W takim jednak przypadku wymóg niezależności k.o.r. musiał być rozumiany również jako niezależność od polityki rządu, który miał wpływ na zarządzanie operatorem narodowym. Prywatyzacja operatorów narodowych wynikała przede wszystkim z faktu, że w warunkach wolnego rynku lepsze szanse na konkurowanie miały firmy o statusie prywatnych spółek akcyjnych⁷⁴.

2.4. Artykuł 95 TWE jako podstawa regulacji sektora telekomunikacyjnego

Artykuł 95 TWE jest podstawą dla instytucji wspólnotowych do stanowienia aktów prawnych zbliżających przepisy państw członkowskich w celu ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Zgodnie z art. 14 ust. 2 TWE rynek wewnętrzny obejmuje "obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału". Uprawnienie do wydawania przepisów harmonizujących ustawodawstwa państw członkowskich przysługuje Radzie UE. Działa ona wspólnie z Parlamentem Europejskim na wniosek Komisji zgodnie z procedurą współdecydowania określoną w art. 251 TWE. Jest to procedura legislacyjna, która w najszerszym zakresie uwzględnia rolę Parlamentu w stanowieniu aktów wspólnotowego prawa pochodnego i daje mu możliwość współdecydowania o treści aktu⁷⁵.

Artykuł 95 TWE był podstawą prawną wszystkich dyrektyw harmonizujących przepisy krajowe w dziedzinie telekomunikacji. Na jego podstawie wydano dyrektywę 90/387/EWG w sprawie zasady otwartej sieci⁷⁶ oraz dyrektywy wdrażające tę zasadę w przypadku linii dzierżawionych⁷⁷ oraz sieci i usług telefonicznych⁷⁸, a także wiele dyrektyw, które miały na celu zbliżenie do siebie przepisów poszczególnych państw członkowskich dotyczących m.in. udzielenia zezwoleń na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej⁷⁹ czy dokonywania połączeń sieci⁸⁰. Artykuł 95 TWE stanowi także podstawę obecnie obowiązującego pakietu dyrektyw wydanych w marcu 2002 r.⁸¹ Pakiet ten zawiera pięć dyrektyw Parlamentu i Rady dotyczących:

- wspólnych ram prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa),

- zezwoleń w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach),

- dostępu do sieci łączności elektronicznej oraz instalacji dołączonych, a także ich wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie),

- usługi powszechnej oraz praw użytkowników w stosunku do sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o usłudze powszechnej),

- przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o danych osobowych).

3. Prawne podstawy administracyjnego prawa regulacji w Polsce

3.1. Zasada wolności gospodarczej w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym

W polskiej literaturze prawniczej zasada wolności gospodarczej ujmowana jest niejednorodnie. Wskazuje się zarówno na jej aspekt podmiotowy, który odnosi się do swobody jednostki w dziedzinie gospodarowania, jak i przedmiotowy, dotyczący podejmowania i prowadzania działalności gospodarczej⁸².

Na aspekt podmiotowy wolności gospodarczej zwraca uwagę A. Walaszek-Pyzioł. Definiuje ona wolność gospodarczą jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej⁸³. Pod pojęciem publicznego prawa podmiotowego należy rozumieć możliwość żądania przez jednostkę od państwa lub innego podmiotu publicznego określonego zachowania się. W zależności od treści publicznych praw podmiotowych wyróżnia się: prawa do pozytywnych świadczeń ze strony państwa, prawa o treści negatywnej (tzw. prawa wolnościowe) oraz prawa do współdziałania z administracją. Prawo wolności gospodarczej ma charakter negatywny. Korzystające z niego podmioty mają bowiem prawo do wystąpienia z roszczeniem do władz o zaniechanie ingerencji w sferę swojej wolności⁸⁴.

Kontrowersje w literaturze budzi zakres podmiotowy swobody działalności gospodarczej⁸⁵. Niektórzy autorzy uznają, że możliwe jest odniesienie tej zasady do podmiotów publicznych⁸⁶, inni odrzucają taką możliwość⁸⁷. S. Dudzik odrzuca na przykład możliwość odnoszenia wolności gospodarczej do gminy ze względu na to, że całość jej działań jest zdeterminowana przez prawo. Zasadny wydaje się pogląd, iż wolność gospodarcza dotyczy jedynie form organizacyjnych gospodarki prywatnej. Natomiast w stosunku do podmiotów władzy publicznej ustawodawca ustanawia odmienną zasadę - działania na podstawie i w granicach prawa. Ponadto władze publiczne zostały powołane do zapewniania rzeczywistej możliwości korzystania przez człowieka z przysługującej mu wolności, w tym z wolności działalności gospodarczej, nie zaś do partycypowania w tej wolności⁸⁸.

B. Banaszak podkreśla natomiast przedmiotowy aspekt wolności gospodarczej, definiując ją jako swobodę podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w dowolnie wybranej formie prawnej na zasadzie samodzielności⁸⁹. Również C. Kosikowski wskazuje, że pojęcie wolności gospodarczej oznacza nie tylko swobodę podejmowania działalności gospodarczej, ale także swobodę organizacji (w tym wyboru formy jej prowadzenia) i samodzielność w jej prowadzeniu⁹⁰. M. Zdyb do swobód związanych z działalnością gospodarczą zalicza również: konkurowanie z innymi podmiotami gospodarczymi, zbywanie własnych towarów i usług oraz kształtowanie cen, decydowanie o sposobie zaangażowania kapitału, zatrudnienia, decydowanie o sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmianie jej profilu, czasie jej trwania⁹¹. Wszystkie wymienione tu elementy precyzują swobodę samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej w dowolnej formie organizacyjnej.

Zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Za słuszny należy uznać pogląd S. Biernata⁹², który uważa, że w pojęcie wolności gospodarczej wkomponowane są jej granice. Wynika stąd, że wolność gospodarcza oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności, jeżeli (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych.

3.2. Zasada wolności gospodarczej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w polskim ustawodawstwie

Artykuł 20 Konstytucji wyraża zasadę społecznej gospodarki rynkowej jako podstawę ustroju gospodarczego RP. Stanowi on, że: "społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych". Społeczna gospodarka rynkowa wyznaczana jest więc na podstawie dwóch tradycyjnych elementów rynku: wolności gospodarczej (art. 22) i własności prywatnej (art. 21). Ponadto Konstytucja RP zawiera gwarancję ochrony prawa dziedziczenia (art. 64), wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1). Zgodnie z art. 17 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP, tworzone przez podmioty wykonujące działalność gospodarczą różne rodzaje samorządu "nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej". Konstytucja podkreśla jednocześnie społeczną funkcję ustroju gospodarczego. Dopuszcza ona korygowanie praw rynku przez państwo dla uzyskania realizacji określonych potrzeb społecznych, niemożliwych do zaspokojenia przy całkowicie swobodnym funkcjonowaniu praw rynku⁹³ oraz w celu łagodzenia negatywnych dla jednostki i społeczeństwa skutków funkcjonowania gospodarki rynkowej.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zalicza zasadę wolność gospodarczej do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej. Wyrazem tego jest zamieszczenie art. 20 i 22 w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym "Rzeczypospolita". Zasada wolności działalności gospodarczej nie jest rozumiana w sposób absolutny. Wynika to z brzmienia art. 20 Konstytucji, który dopuszcza korygowanie praw rynku przez państwo i jednocześnie pozostawia przyjęcie szczegółowych rozwiązań dotyczących systemu gospodarczego ustawodawcy. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej w ustawowych granicach jest dopuszczalne. Władza publiczna może je wprowadzić tylko ze względu na ważny interes publiczny⁹⁴.

Podstawowe znaczenie, jeśli chodzi o konkretyzację zasady wolności gospodarczej w polskim prawie, ma ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej⁹⁵. Artykuł 1 tej ustawy reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów administracji publicznej w tym zakresie. Artykuł 2 definiuje działalność gospodarczą jako zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Ustawa podkreśla więc, że wolność wykonywania działalności gospodarczej polega nie tylko na swobodzie podejmowania działalności, ale również wykonywania i rezygnacji z jej wykonywania. Ustawodawca ponadto zastrzega sobie możliwość wprowadzenia ograniczeń swobody przedsiębiorczości (zgodnie z art. 6 ust. 1 działalność gospodarcza jest wolna, ale "z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa"). Ograniczenia te mogą mieć różny charakter - wiązać określone podmioty, obowiązywać na danym obszarze terytorialnym lub w określonym czasie. Muszą one jednak spełniać warunki wymienione w art. 22 Konstytucji RP, tzn. być ustanowione w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny⁹⁶.

Realizacja swobody przedsiębiorczości nie może być sprzeczna przede wszystkim z ogólnymi (odnoszącymi się do każdego przedsiębiorcy i każdego rodzaju działalności) warunkami wykonywania działalności gospodarczej. C. Kosikowski⁹⁷ wymienia następujące obowiązki przedsiębiorców, jakie mogą wynikać z tych ogólnych warunków:

1) uzyskanie wpisu do rejestru przedsiębiorców albo do ewidencji działalności gospodarczej przed podjęciem działalności (art. 14 u.s.d.g.),

2) posługiwanie się numerem NIP (numer identyfikacji podatkowej) w oświadczeniach pisemnych, obrocie prawnym oraz gospodarczym (art. 16 u.s.d.g., który będzie obowiązywał od 1 stycznia 2007 r.),

3) wykonywanie działalności gospodarczej na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów konsumentów (art. 17 u.s.d.g.),

4) spełnienie określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska (art. 18 u.s.d.g.),

5) posiadanie odpowiednich uprawnień zawodowych przy wykonywaniu określonego rodzaju działalności gospodarczej oraz zapewnienie, aby czynności w ramach tej działalności były wykonywane przez osobę bezpośrednio legitymującą się posiadaniem takich uprawnień zawodowych (art. 19 u.s.d.g.),

6) zamieszczanie na towarze, jego opakowaniu, etykiecie lub instrukcji informacji w języku polskim zawierających odpowiednie dane (art. 20 i 21 u.s.d.g.),

7) dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku, gdy: a) stroną transakcji, z której wynika płatność, jest inny przedsiębiorca oraz b) jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15 000 euro (art. 22 u.s.d.g.).

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie jest aktem o charakterze wyczerpującym, stanowi jedynie ograniczoną kodyfikację przepisów prawnych dotyczących wolności gospodarczej. Oprócz tej ustawy obowiązują w Polsce liczne ustawy szczególne dotyczące określonego rodzaju działalności gospodarczej, wymagającej specyficznej ingerencji państwa w jej prowadzenie - tak jest w przypadku sektora telekomunikacyjnego⁹⁸. Jeśli chodzi o relację między przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i przepisami pozostałych ustaw regulujących problematykę wolności gospodarczej, za aktualne należy uznać rozważania S. Biernata i A. Wasilewskiego⁹⁹ dotyczące ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej¹⁰⁰. Ich zdaniem ustawa ta miała charakter podstawowy (lex generalis) w zakresie prawnomaterialnym jako konkretyzująca konstytucyjnie gwarantowaną zasadę wolności gospodarczej. Natomiast zawarte w niej uregulowania prawnoproceduralne powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że wyraźny przepis ustawowy stanowi inaczej. Oznacza to, że w sytuacji gdy ustawa dotycząca podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w określonej dziedzinie (lex specialis), tylko w ograniczonym zakresie wprowadza szczególne (odmienne od powszechnie obowiązujących) unormowania, w pozostałym zakresie należy stosować:

- w przypadku rozwiązań materialnoprawnych przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, chyba że wyraźny przepis ustawowy stanowi inaczej,

- w przypadku rozwiązań proceduralnych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, chyba że wyraźny przepis ustawowy stanowi inaczej.

Ustawą szczególną w zakresie prawnomaterialnym w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest ustawa - Prawo telekomunikacyjne¹⁰¹. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy obejmuje ona swoim zakresem:

- zasady wykonywania i kontroli działalności polegającej na świadczeniu usług telekomunikacyjnych, dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych lub udogodnień towarzyszących, zwanej dalej "działalnością telekomunikacyjną",

- prawa i obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

- prawa i obowiązki użytkowników oraz użytkowników urządzeń radiowych,

- warunki podejmowania i wykonywania działalności polegającej na dostarczaniu sieci i udogodnień towarzyszących oraz świadczeniu usług telekomunikacyjnych, w tym sieci i usług służących rozpowszechnianiu lub rozprowadzaniu programów radiofonicznych i telewizyjnych,

- warunki regulowania rynków telekomunikacyjnych,

- warunki świadczenia usługi powszechnej,

- warunki ochrony użytkowników usług,

- warunki gospodarowania częstotliwościami, zasobami orbitalnymi oraz numeracją,

- warunki przetwarzania danych w telekomunikacji i ochrony tajemnicy telekomunikacyjnej,

- zadania i obowiązki na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, w zakresie telekomunikacji,

- wymagania, jakim powinny odpowiadać aparatura oraz urządzenia radiowe i telekomunikacyjne urządzenia końcowe,

- funkcjonowanie administracji łączności, jej współdziałanie z innymi organami krajowymi oraz instytucjami Unii Europejskiej w zakresie regulacji telekomunikacji.

Określony w art. 1 ust. 1 pr. tel. zakres regulacji jest szerszy niż ten, który wynikał z ustawy - Prawo telekomunikacyjne z 2000 r.¹⁰² Przyczyną tego była konieczność wdrożenia rozwiązań prawnych przewidzianych w dyrektywach telekomunikacyjnych z 2002 r.¹⁰³, dotyczy to na przykład procedur konsolidacji i konsultacji¹⁰⁴.

Powinność państwa w zakresie działań w sektorze telekomunikacyjnym wynika więc nie tylko z prowadzonej przez nie polityki gospodarczej, ale również ze zobowiązań międzynarodowych, a przede wszystkim z podpisanego 16 kwietnia 2003 r. traktatu akcesyjnego, który wszedł w życie 1 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 tego traktatu nowe państwa członkowskie od dnia przystąpienia są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia¹⁰⁵. W związku z tym, że dokumenty akcesyjne nie przewidziały okresu przejściowego w dziedzinie telekomunikacji, polskie prawo dotyczące tego sektora już do 1 maja 2004 r. powinno być dostosowane do prawa Unii Europejskiej zgodnie z zasadą pełnego i natychmiastowego przejęcia acquis communautaire przez państwo przystępujące do UE¹⁰⁶.

3.3. Wpływ prawa wspólnotowego na krajowe prawo administracyjne

W prawie wspólnotowym obowiązuje zasada autonomii instytucjonalnej państw członkowskich. Oznacza ona, że prawo wspólnotowe nie określa prawnych i organizacyjnych ram działania aparatu państwowego¹⁰⁷. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego i coraz częściej prawo wspólnotowe wpływa na ustrojowe prawo administracyjne, nakładając na państwa członkowskie UE obowiązek tworzenia organów narodowych, których zadaniem jest implementacja prawa wspólnotowego. Przykładem tego jest sektor telekomunikacyjny i inne sektory infrastrukturalne, których liberalizacji towarzyszył wymóg utworzenia krajowych organów regulacyjnych odpowiedzialnych za wdrażanie polityki wspólnotowej¹⁰⁸.

Prawo wspólnotowe wpływa również na materialne prawo administracyjne. Organy administracji po wejściu naszego kraju do UE są zobowiązane stosować nie tylko ustawodawstwo krajowe, ale również pierwotne i pochodne prawo wspólnotowe¹⁰⁹. W sprawie Costanzo¹¹⁰ ETS orzekł, że władze administracyjne są w takim samym stopniu zobowiązane do stosowania wspólnotowego prawa pochodnego, jak sądy krajowe oraz powinny wstrzymać się od stosowania prawa krajowego, które jest z nim sprzeczne. Nawet jeżeli organy administracji nie stosują bezpośrednio prawa wspólnotowego (norm traktatów założycielskich i rozporządzeń, którym można przypisać cechę zdolności do wywoływania bezpośredniego skutku), to często stosują prawo krajowe stanowione w wyniku implementacji wtórnego prawa wspólnotowego, w szczególności dyrektyw¹¹¹. Dyrektywy są aktami prawnymi, które pozostawiają organom krajowym wybór form i środków, za pomocą których rezultat przez nie określony ma zostać osiągnięty. Prawidłowa implementacja dyrektywy powinna prowadzić więc do sytuacji, w której cele stawiane przez prawo wspólnotowe będą realizowane w ustawodawstwie krajowym bez potrzeby powoływania się na normy ponadnarodowe. Dyrektywy dotyczące działalności telekomunikacyjnej określają m.in., jaki zakres spraw powinien zostać powierzony organom administracji telekomunikacyjnej oraz jakie powinny mieć one kompetencje.

W prawie telekomunikacyjnym wpływ prawa wspólnotowego na działanie administracji państw członkowskich dotyczy również kwestii proceduralnych¹¹², takich jak zasady wykonywania kompetencji (np. wymóg przejrzystości stosowanych procedur) czy zasady współpracy między krajowymi organami regulacyjnymi poszczególnych państw członkowskich oraz współpracy z Komisją Europejską. Prawo wspólnotowe zakłada więc zdecentralizowany model jego stosowania. Wynika to z faktu, że Unia Europejska nie posiada własnego aparatu administracyjnego w państwach członkowskich¹¹³.

4. Cele administracyjnego prawa regulacji

T. Skoczny ze względu na cel prawa regulującego wprowadza rozróżnienie na regulację i regulację na rzecz konkurencji¹¹⁴. Za cel regulacji uznaje zapewnienie powszechnego (przysługującemu każdemu i wszędzie), a także możliwie wolnego i niedyskryminacyjnego dostępu do usług. Natomiast za regulację na rzecz konkurencji - regulację w celu rozwoju konkurencji w danym sektorze, a szczególnie usuwanie następstw dominacji na rynku byłego monopolisty.

We wspólnotowym prawie telekomunikacyjnym cele regulacji zostały określone w art. 7 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych dotyczących udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej¹¹⁵. Mają się nimi kierować krajowe organy regulacyjne realizując politykę wspólnotową w sektorze telekomunikacji. Wszelkie środki podjęte sprzecznie z nimi stanowią naruszenie prawa wspólnotowego. Celami k.o.r. są:

- stworzenie konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego,

- rozwój rynku wewnętrznego,

- kierowanie się interesem ludności europejskiej.

Poza dwoma celami wymienionymi przez T. Skocznego, dyrektywa wprowadza więc jeszcze jedną funkcję regulacji: rozwój wspólnotowego rynku wewnętrznego, który ma być realizowany przede wszystkim przez znoszenie barier dla świadczenia usług i sieci łączności elektronicznej na terytorium Wspólnoty. Ma temu służyć: wspieranie rozwoju sieci transeuropejskich, zapewnienie połączalności między wszystkimi zakończeniami sieci oraz interoperacyjności usług. Rozwój rynku wewnętrznego ma być również zapewniony przez koordynację działań podejmowanych przez k.o.r. w poszczególnych państwach członkowskich oraz przez Komisję, a także współpracę między tymi organami.

Przykładem coraz dalej idącego znoszenia ograniczeń i barier w świadczeniu usług w ramach rynku wewnętrznego jest projekt tzw. dyrektywy usługowej¹¹⁶. Wprowadza on w odniesieniu do świadczenia usług regułę państwa pochodzenia. Oznacza to, że względem usługodawcy świadczącego usługi na terenie innego państwa członkowskiego Wspólnoty stosowane są przepisy państwa siedziby tego usługodawcy. Na państwie, z którego pochodzi przedsiębiorstwo, ma zgodnie z projektem spoczywać też obowiązek zapewnienia jakości i bezpieczeństwa świadczonej usługi.

Dyrektywa ramowa wymienia również zasadę kierowania się interesem ludności europejskiej. Zasada ta dotyczy przede wszystkim zapewnienia powszechnego dostępu do wysokiej jakości i świadczonych po przystępnych cenach usług szczególnie istotnych dla danej społeczności.

Świadczenie tych usług przed liberalizacją sektora było kontrolowane przez organy administracyjne w celu zapewnienia realizacji interesu powszechnego, który mógłby być zagrożony, gdyby pozostawiono go siłom wolnego rynku. Celem podmiotów świadczących takie usługi było nie tylko osiągnięcie zysków, ale zapewnienie dostępu do niektórych świadczeń po przystępnych cenach, ustalanych niezależnie od kosztów. Prowadziło to do strat, które operatorzy kompensowali sobie za pomocą tzw. subwencji krzyżowych (fr. subventions croisée, ang. cross subsidiation), polegających na osiąganiu wysokich zysków na rynkach bardziej dla nich dochodowych, na których dysponowali specjalnymi lub wyłącznymi prawami przyznanymi im przez państwo¹¹⁷. Taką możliwość wyłączenia stosowania zasad wolnej konkurencji w stosunku do przedsiębiorstw wykonujących zadania polegające na świadczeniu usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym przewiduje art. 86 ust. 2 TWE. Przed wejściem w życie traktatu amsterdamskiego był to jedyny artykuł regulujący sprawę usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym. Wprowadzenie do części I TWE dotyczącej zasad, jakimi kieruje się Wspólnota Europejska nowego art. 16¹¹⁸ poświęconego tym usługom spowodowało, iż zagadnienie to stało się przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny¹¹⁹, jak i instytucji wspólnotowych¹²⁰. Artykuł ten nakłada nie tylko na państwa członkowskie, ale również na Wspólnotę obowiązek zapewnienia warunków dla świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Obecnie stanowi on dodatkowe usprawiedliwienie dla działań instytucji wspólnotowych, których celem jest powszechna dostępność danych usług. Ponadto przyjęta w Nicei w 2000 r. Karta Praw Podstawowych umieszcza dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wśród podstawowych wartości Unii (art. 36). S. Dudzik wskazuje jako przykład takich działań właśnie wspólnotową politykę liberalizacji rynku telekomunikacyjnego¹²¹.

Z wyjątku przewidzianego w art. 86 ust. 2 TWE operatorzy narodowi zapewniający sieć telekomunikacyjną korzystali jeszcze do 1 stycznia 1998 r. Od momentu całkowitej liberalizacji sektora, operatorom zostało powierzone nowe zadanie: realizacja usługi powszechnej, której świadczenie zostało zharmonizowane w dyrektywach wspólnotowych¹²². Obecnie problem ten jest uregulowany w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/22/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie usług powszechnych i praw użytkowników dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej. Aby operatorzy nie powoływali się na wyjątek zawarty w art. 86 ust. 2 TWE, przepisy wspólnotowe przewidziały specjalny mechanizm finansowania usługi powszechnej. Od chwili pełnej liberalizacji sektora artykuł 86 ust. 2 TWE ma w dziedzinie telekomunikacji niewielkie znaczenie¹²³.

Drugim podstawowym celem regulacji jest wspieranie konkurencji w zakresie usług i sieci łączności elektronicznej m.in. przez popieranie skutecznych inwestycji infrastrukturalnych oraz czuwanie nad respektowaniem reguł konkurencji. Ma to prowadzić do zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści, tzn. dużego wyboru wysokiej jakości usług po przystępnych cenach.

Brak efektywnej konkurencji związany z istnieniem operatora historycznego mającego na rynku pozycję dominującą jest więc warunkiem koniecznym dla stosowania regulacji. Zgodnie z dyrektywą ramową do krajowych organów regulacyjnych należy ustalanie, które przedsiębiorstwa mają znaczącą pozycję na rynku oraz nakładanie na nie specjalnych obowiązków mających zapobiec naruszaniu zasad wolnej konkurencji. Tym samym jeżeli żaden z operatorów nie ma takiej pozycji, obowiązki nie mogą być nakładane.

Ramy prawne w sektorze telekomunikacyjnym są więc dostosowane do ewolucji rynku i mają pozwolić na stopniowe znoszenie regulacji specyficznych dla sektora telekomunikacyjnego wtedy, gdy konkurencja będzie na tyle silna, aby zastąpić te regulacje¹²⁴. Cechą charakterystyczną regulacji na rzecz konkurencji jest to, że obejmuje ona działania skierowane na przyszłe zachowania przedsiębiorców. Przykładem takich działań może być prewencyjna kontrola wysokości opłat za udostępnianie sieci lub połączenia międzysieciowe lub też nałożenie obowiązku udostępnienia sieci telekomunikacyjnej. Krajowe organy regulacyjne podejmują odpowiednie działania zanim jeszcze dojdzie do naruszenia reguł konkurencji, kształtując ex ante działalność podmiotów gospodarczych. Funkcjonowanie k.o.r. różni się od funkcjonowania organów do spraw konkurencji tym, że te ostatnie sankcjonują i likwidują już powstałe naruszenia¹²⁵.

W swojej działalności k.o.r. mają obowiązek kierować się celami określonymi w dyrektywie ramowej. Wszelkie środki podjęte sprzecznie z nimi stanowią naruszenie prawa wspólnotowego. Cele te mają ukierunkowywać działania administracji, powinny także być brane pod uwagę w procesie stosowania prawa oraz przy określaniu i realizacji polityki administracyjnej w dziedzinie telekomunikacji¹²⁶. Ustawy krajowe wdrażające dyrektywy wspólnotowe w dziedzinie telekomunikacji powinny więc wprost te cele wymieniać.

5. Krajowe organy regulacyjne¹²⁷

Koncepcja telekomunikacyjnych organów regulacyjnych pojawiła się w Stanach Zjednoczonych. W 1934 r. na mocy Aktu Komunikacyjnego¹²⁸ ( Communication Act of 1934) powstała tam Federalna Komisja Łączności (Federal Communications Commission), będąca niezależną agencją rządową, odpowiadająca jedynie przed Kongresem i zobowiązana do regulowania międzystanowych oraz międzynarodowych łączy radiowych, telewizyjnych, a obecnie także satelitarnych i kablowych.

Zgodnie z modelem amerykańskim efektywne funkcjonowanie gospodarki wolnorynkowej wymaga aktywnego udziału organów administracji publicznej, które wykonują zadania kontrolne, egzekucyjne, udzielają licencji i zezwoleń. Takie organy regulacyjne są tworzone odrębnie dla poszczególnych sektorów gospodarki i realizują cele specyficzne dla danego sektora. Dotyczą one najczęściej zapewnienia realizacji zasad wolnej konkurencji oraz ochrony konsumentów. Organy regulacyjne łączą funkcje administracyjne z prawotwórczymi oraz quasi-sądowymi. Ich cechą charakterystyczną jest niezależność od bieżącej polityki rządowej i interesów podmiotów działających na rynku¹²⁹.

W prawie gospodarczym Unii Europejskiej pojęcie krajowych organów regulacyjnych pojawiło się wraz z liberalizacją sektorów infrastrukturalnych. Jednym z pierwszych organów regulacyjnych telekomunikacji był brytyjski OFTEL, utworzony w 1984 r. w okresie prywatyzacji British Telecom¹³⁰. Powoływane w państwach członkowskich k.o.r. różnią się między sobą zarówno strukturą organizacyjną (są to organy kolegialne lub jednoosobowe), sposobami powoływania (we Francji przewodniczącego i dwóch członków organu regulacyjnego ds. telekomunikacji i poczty (ARCEP) powołuje prezydent, czterech pozostałych członków parlament; w Zjednoczonym Królestwie zarząd OFCOM powołuje właściwy minister), jak i metodami finansowania¹³¹.

Działające w państwach członkowskich UE k.o.r. posiadają jednak pewne wspólne, charakterystyczne cechy. Po pierwsze, wymóg ich powołania wynika z prawa wspólnotowego, a celem ich działania jest przede wszystkim implementacja przepisów stanowionych na szczeblu ponadnarodowym. Wynika to z decentralizacji wykonywania prawa wspólnotowego i prowadzi do przekazania Komisji uprawnień kontrolnych dotyczących działania k.o.r. Po drugie, k.o.r. tworzone są odrębnie dla poszczególnych sektorów gospodarki i realizują cele specyficzne dla danego sektora. Po trzecie, szczególną cechą tych organów, o której była już mowa, jest wymóg rozdzielenia działalności gospodarczej od regulacyjnej, który pojawił się w pierwszej dyrektywie telekomunikacyjnej z 1988 r. o konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych urządzeń końcowych¹³². Artykuł 6 dyrektywy zobowiązywał państwa członkowskie do powierzenia określenia wymogów technicznych dla sprzętu telekomunikacyjnego, kontrolę przestrzegania tych wymogów oraz udzielanie homologacji organom niezależnym od przedsiębiorstw publicznych i prywatnych działających w sektorze telekomunikacyjnym. W kolejnych dyrektywach wymóg takiej separacji był rozciągany na nowe obszary rynku telekomunikacyjnego. Wymóg ten dotyczy jedynie oddzielenia funkcji operatorskich od regulacyjnych. Dyrektywy wspólnotowe nie żądają natomiast oddzielenia narodowych organów regulacyjnych od państwa¹³³. W związku z tym wiele państw członkowskich powierzyło funkcje narodowych organów regulacyjnych zarówno właściwym ministerstwom, jak i niezależnym agencjom. Po czwarte, k.o.r. przysługują określone w prawie wspólnotowym kompetencje. Z analizy obecnie obowiązujących na szczeblu wspólnotowym ram prawnych w przypadku sektora telekomunikacyjnego wynika, że są to kompetencje dotyczące:

- regulacji dostępu do rynku telekomunikacyjnego, w tym efektywnego gospodarowania zasobami rzadkimi (numeracją, częstotliwościami),

- nakładania na przedsiębiorstwa obowiązków regulacyjnych związanych z zapewnieniem wolnego dostępu do sieci i połączeń między sieciami, kontrolą cen detalicznych, kontrolą cen za świadczenie dostępu do sieci, gwarantowaniem realizacji usługi powszechnej,

- przeprowadzania kontroli,

- nakładania sankcji,

- rozwiązywania sporów.

Kompetencje krajowych organów regulacyjnych mają zazwyczaj władczy charakter. Zdaniem S. Piątka główne zadanie władz regulacyjnych w sektorze telekomunikacji polega na wydawaniu aktów administracyjnych ustanawiających obowiązki niezbędne do osiągnięcia celów polityki regulacyjnej¹³⁴. Przede wszystkim będą to więc obowiązki nakładane na operatorów telekomunikacyjnych w drodze decyzji administracyjnych¹³⁵. Natomiast część kompetencji, na przykład wspieranie określonych rozwiązań (nowych inwestycji infrastrukturalnych i innowacyjności) czy działania informacyjne k.o.r., należeć będzie do kompetencji niewładczych.

6. Przedmiot regulacji

Regulacja obejmuje swoim zakresem zarówno uczestnictwo w rynku, jak i zachowania rynkowe przedsiębiorców¹³⁶. W przypadku sektora telekomunikacyjnego oraz pozostałych sektorów infrastrukturalnych jednym z najważniejszych obszarów regulacji jest zapewnienie podmiotom gospodarczym swobodnego wejścia na rynek. Zagadnienie to obejmuje nie tylko sam problem podjęcia działalności gospodarczej, które w zależności od sektora wymaga zezwolenia, koncesji lub zgłoszenia (zgodnie z wymaganiami dyrektywy wspólnotowej dotyczącej udzielania zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej¹³⁷ państwa członkowskie zobowiązane są przyznawać tzw. zezwolenia ogólne, których wydanie wymaga jedynie zgłoszenia działalności¹³⁸), ale także nieograniczonej możliwości wejścia na rynek oraz wyjścia z rynku. W przypadku sektorów infrastrukturalnych świadczenie usług jest związane z wykorzystaniem sieci, która przede wszystkim z przyczyn ekonomicznych nie może być dublowana. Do momentu liberalizacji centralne znaczenie sieci było decydującym argumentem uzasadniającym monopolistyczną organizację sektorów infrastrukturalnych¹³⁹. Również w sektorze telekomunikacyjnym jedynie wolny dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej i usług telekomunikacyjnych daje możliwość wejścia na rynek nowym operatorom. Artykuł 12 dyrektywy o dostępie do sieci określa podstawowe uprawnienia krajowych organów regulacyjnych w sprawie dostępu i połączeń sieci. Mogą one nakładać na operatorów obowiązek uwzględniania uzasadnionych wniosków o dostęp do elementów sieci lub udogodnień towarzyszących oraz obowiązek zezwolenia na ich użytkowanie.

Innym obszarem regulacji zachowań rynkowych przedsiębiorców jest regulacja cen, która w przypadku sektora telekomunikacyjnego obejmuje zarówno ceny usług detalicznych, jak i hurtowych. Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy w sprawie dostępu do sieci wprowadza na przykład obowiązek kosztowej orientacji cen na rynku dostępowym.

Regulacja wymaga również podejmowania działań związanych ze standaryzacją, zapewnieniem interoperacyjności sieci, efektywnym zarządzaniem zasobami rzadkimi, takimi jak częstotliwości i numeracja, a więc dotyczących organizacji rynku. Jako regulację zachowań rynkowych T. Skoczny¹⁴⁰ wymienia również wymagania jakościowe, przede wszystkim te dotyczące świadczenia usług powszechnych.

Przy klasyfikowaniu tych różnorodnych rodzajów interwencji regulacyjnej w działalność telekomunikacyjną, słuszne wydaje się wyodrębnienie we wspólnotowym prawie łączności trzech płaszczyzn¹⁴¹. Pierwszą z nich jest regulacja dostępu do rynku, który zgodnie z postanowieniami dyrektywy o zezwoleniach może być wolny lub ograniczony przez wydawanie zezwoleń ogólnych oraz szczególnych uprawnień związanych z użytkowaniem częstotliwości i numeracji¹⁴².

Drugą płaszczyznę wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego stanowi regulacja gospodarcza. Obejmuje ona kształtowanie zachowań przedsiębiorców na rynku. Chodzi tu przede wszystkim o zapewnienie równego dostępu do infrastruktury. Łatwość, z jaką operatorzy dysponujący siecią mogą uniemożliwiać lub utrudniać ten dostęp, zadecydowała o niepowodzeniu zapewniania dostępu na drodze negocjacji między przedsiębiorstwami¹⁴³. Ponadto w istotny sposób na zachowania podmiotów na rynku telekomunikacyjnym wpływa regulacja cen.

Trzecią płaszczyznę wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego stanowi regulacja socjalna. Obejmuje ona przede wszystkim zapewnienie realizacji usługi powszechnej, ale również ochronę użytkowników końcowych i konsumentów.

7. Środki regulacyjne

Sytuacja prawna przedsiębiorcy jest kształtowana przez prawo publiczne gospodarcze w dwojaki sposób. Po pierwsze, prawo to zawiera normy bezpośrednio regulujące prawa i obowiązki przedsiębiorcy. Po drugie, obejmuje normy upoważniające administrację publiczną do wydawania aktów władczych, ingerujących w sytuację prawną jednostki¹⁴⁴. Tak też można podzielić normy prawne leżące u podstaw regulacji sektora telekomunikacyjnego. Są to normy obowiązujące bezpośrednio (normy prawa telekomunikacyjnego oraz wydanych na jego podstawie rozporządzeń przyznających prawa i nakładających obowiązki na przedsiębiorstwa)¹⁴⁵ oraz normy tworzące kompetencje administracji regulacyjnej¹⁴⁶. Wykonując swoje kompetencje, k.o.r. dysponują wieloma środkami regulacyjnymi. Pod pojęciem "środków regulacyjnych" należy rozumieć wszystkie akty wykonawcze wydawane przez k.o.r., za pomocą których mogą one wpływać na sytuację prawną przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Ze względu na to, że regulacji nie cechuje specyficzny katalog form działania, są to środki stosowane w gospodarczym prawie administracyjnym, takie jak: pozwolenia, zaświadczenia, wpisy do rejestru, akty koordynacyjne, plany itd¹⁴⁷. Na przykład, jeśli chodzi o regulację dostępu do rynku telekomunikacyjnego, prawo telekomunikacyjne przewiduje, iż rozpoczęcie działalności telekomunikacyjnej może nastąpić po dokonaniu przez przedsiębiorcę wpisu do rejestru¹⁴⁸. Natomiast art. 112 ust. 1 pr. tel. przyznaje Prezesowi UKE kompetencję do ustalania planów zagospodarowania częstotliwości. Ponadto większość aktów prawnych wydawanych przez Prezesa UKE ma formę decyzji administracyjnych. Środki regulacyjne są więc specyficzne nie ze względu na swoją formę prawną, ale przedmiot i cel regulacji.

8. Podsumowanie

Przykład sektora telekomunikacyjnego pokazuje, że administracyjne prawo regulacji w państwach członkowskich UE jest prawem stanowionym na dwóch płaszczyznach:

- wspólnotowej (przede wszystkim w formie dyrektyw),

- krajowej (są to przepisy wdrażające wspólnotową politykę dotyczącą danej dziedziny).

Regulacja ta ma charakter sektorowy (rozwiązuje problemy charakterystyczne dla każdego z sektorów). Celem prawa regulacji jest rozwój wspólnotowego rynku wewnętrznego, wspieranie prawa konkurencji (np. przez zapewnianie wolnego dostępu do infrastruktury) oraz zapewnianie świadczenia usług istotnych z punktu widzenia interesu społecznego. Realizację tych celów mają zapewnić krajowe organy regulacyjne, które na podstawie norm kompetencyjnych mogą podejmować zarówno władcze, jak i niewładcze działania kształtujące przyszłe zachowania przedsiębiorców na danym rynku.

Regulacja w sektorach infrastrukturalnych, w tym również w sektorze telekomunikacyjnym, może być stosowana jedynie wtedy, gdy mechanizmy rynkowe zawodzą, na przykład gdy przedsiębiorstwa, działając na zasadach wolnorynkowych, nie są w stanie zapewnić świadczenia usług, które powinny być powszechnie dostępne lub nie są w stanie utrzymać infrastruktury.

Pojęcie "regulacji" należy rozumieć więc jako działalność państwa w odniesieniu do sektorów infrastrukturalnych polegającą na stanowieniu norm prawnych oraz na władczym stosowaniu tychże norm przez specjalnie do tego powołane krajowe organy regulacyjne. Działalność ta nakierowana jest na kształtowanie przyszłych zachowań przedsiębiorstw na rynku, a jej celami są: rozwój wspólnotowego rynku wewnętrznego, wspieranie prawa konkurencji oraz zapewnianie świadczenia usług istotnych z punktu widzenia interesu społecznego.

Podstawowym niebezpieczeństwem podejmowania działalności regulacyjnej jest to, aby nie stała się ona dodatkowym zakłóceniem działania rynku¹⁴⁹. Może się tak stać ze względu na duży margines pozostawiony k.o.r. do uznania oraz kompleksowy charakter aktów w sprawach gospodarczych, które swą mocą wpływają na sytuację wielu osób reprezentujących różne interesy¹⁵⁰

Rozdział 2

Przyczyny regulacji rynku telekomunikacyjnego

1. Pojęcie telekomunikacji w prawie wspólnotowym

Mimo że pojęcie "telekomunikacja" pojawia się zarówno w pierwotnym prawie wspólnotowym¹, jak i w prawie wtórnym, to ani w jednym, ani w drugim nie zostało jednolicie zdefiniowane. W dyrektywach² z lat 90. określano je pośrednio za pomocą terminów sieć i usługa telekomunikacyjna. "Sieć telekomunikacyjna" była definiowana jako system transmisji oraz stosownie do okoliczności - system komutacji, pozwalający na przekazywanie sygnałów między określonymi punktami za pomocą przewodów, radia, środków optycznych lub elektromagnetycznych; natomiast "usługa telekomunikacyjna" oznaczała usługę polegającą w całości lub w części na transmisji i kierowaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej, z wyłączeniem nadawania radiowo-telewizyjnego³.

Obecnie obowiązujące dyrektywy wspólnotowe ustanowione w marcu 2002 r. posługują się pojęciem łączności elektronicznej (electronic communication). Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy ramowej termin ten obejmuje swoim zakresem świadczenie usług łączności elektronicznej, sieci łączności elektronicznej oraz towarzyszących udogodnień i usług. Definicja sieci zawarta została w art. 2 lit. a dyrektywy ramowej. Przepis ten stanowi, że sieć łączności elektronicznej oznacza systemy transmisyjne oraz - stosownie do okoliczności - urządzenia komutacyjne i kierujące oraz inne zasoby, które umożliwiają przekazywanie sygnałów przewodowo, za pomocą radia, przekaźników optycznych lub innych elektromagnetycznych mediów, w tym sieci satelitarnych, stacjonarnych (komutowanych za pomocą obwodów i pakietów, w tym Internetu) i naziemnych sieci ruchomych, elektrycznych systemów kablowych w takim zakresie, w jakim są one wykorzystywane do przekazywania sygnałów, w sieciach nadawania radiowego i telewizyjnego oraz w sieciach telewizji kablowej, niezależnie od rodzaju przekazywanej informacji. Natomiast usługa łączności elektronicznej została w art. 2 lit. c dyrektywy ramowej określona jako usługa zwyczajowo świadczona za wynagrodzeniem i polegająca całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej, obejmująca także usługi telekomunikacyjne i usługi transmisyjne świadczone poprzez sieci nadawcze. Pojęcie łączności elektronicznej stosowane w nowym pakiecie regulacyjnym pokrywa się więc z pojęciem telekomunikacji w szerokim znaczeniu i podkreśla odejście od rozumienia telekomunikacji w sposób wąski, z wyłączeniem transmisji radiowo-telewizyjnych⁴.

2. Telekomunikacja a zjawisko konwergencji

Rozszerzenie zakresu regulacji telekomunikacji wynika ze zjawiska konwergencji technologicznej w tym sektorze, na które Komisja zwróciła uwagę w 1997 r., wydając zieloną księgę w sprawie konwergencji sektorów telekomunikacji, mediów i technologii informacyjnych⁵. Technologiczna konwergencja prowadzi do tego, że usługi, które do tej pory mogły być świadczone za pomocą ograniczonej ilości sieci, obecnie mogą być oferowane przy użyciu różnych konkurencyjnych łączy. Konwergencja oznacza zatem proces łączenia różnych form komunikowania się, które były do tej pory rozdzielone, w jedne multimedia⁶.

K.W. Grewlich⁷ używa w odniesieniu do telekomunikacji terminu "cyberprzestrzeń" (cyberspace), który służy do określenia fenomenu planety, gdzie można łączyć się za pomocą sieci (interconnected, networked planet), czego "widzialnym" przejawem są przewody, satelity, przekaźniki telekomunikacyjne, telewizory, telefony, komputery, a "niewidzialnym" różne formy oprogramowania, przeglądarki, narzędzia do surfowania w sieci teleinformatycznej, bazy danych itd. Metafora ta podkreśla technologiczny rozwój telekomunikacji.

Przy pomocy nowoczesnej sieci telekomunikacyjnej można więc świadczyć rozmaite usługi, od podstawowej telefonii głosowej do takich usług jak: przekierowywanie połączeń, identyfikacja numeru, wideokonferencje, przekaz danych, na przykład związanych z usługami bankowymi (home banking), telefonia internetowa⁸, czy dostęp do Internetu przy użyciu telefonów komórkowych. Sektor telekomunikacyjny nie może być już sprowadzany wyłącznie do zapewniania połączeń telekomunikacyjnych i urządzeń końcowych. Taka sytuacja istniała do lat 80., kiedy podstawą technologii telekomunikacyjnych był komutowany za pomocą obwodów system, co oznaczało, że łącze dzierżawione było uprzednio przydzielane użytkownikowi końcowemu na cały czas trwania połączenia przez operatora telekomunikacyjnego, który świadczył ściśle określony i zamknięty katalog usług: telefonię głosową (lokalną, międzymiastową, międzynarodową) oraz przesyłanie faksów - tzw. POTS, Plain Old Telecommunications Services - proste, dawne usługi telekomunikacyjne ⁹.

Najlepszym przykładem rozwoju technologicznego i związanego z nim procesu konwergencji technologicznej jest Internet, który zrewolucjonizował tradycyjną strukturę rynku telekomunikacyjnego, tworząc jedną platformę umożliwiającą świadczenie wielu usług i zacierającą różnicę pomiędzy przekazem głosu a przekazem danych. Również sektor telefonii ruchomej rozwija się coraz szybciej. Będzie to jeszcze bardziej widoczne wraz z wprowadzeniem w Polsce systemu telekomunikacyjnego trzeciej generacji (UMTS). Obecnie usługi w standardzie UMTS zostały udostępnione na zasadach komercyjnych jedynie w Warszawie. Pierwotnie w zezwoleniach telekomunikacyjnych na eksploatację publicznej ruchomej sieci telefonicznej UMTS dla trzech działających w Polsce operatorów komórkowych (PTK Centertel Sp. z o.o., Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. i Polkomtel S.A.)¹⁰ zapisano, że usługi UMTS powinny zostać wprowadzone 1 stycznia 2004 r. oraz że do końca 2004 r. sieć UMTS pokryje swoim zasięgiem 20% populacji kraju, a do końca 2007 r. - 40% populacji. Prezes URTiP przesuwał, na wniosek działających w Polsce operatorów komórkowych, datę rozpoczęcia świadczenia usług UMTS dwukrotnie: 24 kwietnia 2002 r. o rok, natomiast 9 września 2003 r. podpisał decyzję o zmianie obligatoryjnego terminu uruchomienia sieci i komercyjnego zaoferowania usług UMTS z 1 stycznia 2005 r. na 1 stycznia 2006 r., przesunięciu obowiązku pokrycia zasięgiem sieci UMTS 20% populacji kraju na koniec 2007 r. oraz zniesieniu obowiązku pokrycia zasięgiem sieci UMTS 40% populacji kraju¹¹. Opóźnienie rozpoczęcia działania systemu UMTS ma miejsce również w innych krajach europejskich. Wynika to z kryzysu branży telekomunikacyjnej oraz niezakończenia testów sprzętu i procesów standaryzacyjnych.

W zielonej księdze w sprawie konwergencji z 1997 r. Komisja zaproponowała trzy możliwe sposoby dostosowania przepisów wspólnotowych do szybko zmieniającego się rynku telekomunikacyjnego:

- wykorzystanie istniejących ram prawnych (w tym modelu regulacja miała być rozszerzana ad hoc w zależności od potrzeb rynku na nowo powstające usługi i nowe technologie),

- stworzenie odrębnej regulacji obejmującej nowe formy działalności obok istniejących ram prawnych dla sektora telekomunikacyjnego i radiowo-telewizyjnego,

- wprowadzenie nowych ram prawnych dla wszystkich sieci i usług łączności elektronicznej, włączając w to również działalność radiowo-telewizyjną¹².

Instytucje wspólnotowe wybrały trzecie rozwiązanie. Nowe ramy prawne z 2002 r. obejmują całą infrastrukturę telekomunikacyjną i wszystkie usługi świadczone za jej pomocą. Oznacza to, że dotyczą one sieci telekomunikacyjnych zarówno ruchomych, jak i stałych, sieci satelitarnych, sieci telewizji kablowej, sieci radiofonii naziemnej, udogodnień towarzyszących takich jak: interfejsy programów aplikacyjnych, systemy warunkowego dostępu i przewodniki po programach. Regulują także usługi łączności elektronicznej przy świadczeniu, w których konieczne jest używanie wymienionych wyżej łączy. Reguły te nie odnoszą się natomiast do treści świadczonych w ten sposób usług¹³.

3. Telekomunikacja jako sektor infrastrukturalny

Telekomunikacja zaliczana jest do tzw. sektorów regulowanych, których działanie związane jest z istnieniem infrastruktury. Obok telekomunikacji przykładami takich sektorów są: sektor energetyczny, kolejowy, gospodarka wodna. M. Ratajczak definiuje infrastrukturę jako obiekty, urządzenia, instytucje czy też inne zjawiska, będące fundamentem, bez którego istnienia nie jest możliwe funkcjonowanie danego systemu¹⁴.

W przypadku telekomunikacji infrastruktura obejmuje przede wszystkim sieci telekomunikacyjne. Spełniają one dwie podstawowe funkcje: pozwalają na przesyłanie sygnałów między dwoma punktami oraz umożliwiają połączenie w czasie rzeczywistym między dwoma osobami przebywającymi w różnych miejscach¹⁵. Składają się z licznych central i łączy transmisyjnych. Typowa sieć telekomunikacyjna jest zorganizowana hierarchicznie. Łączy ona użytkownika końcowego z centralą lokalną, która jest połączona za pomocą systemów transmisyjnych o większej przepustowości z centralą międzymiastową, a ta z siecią międzynarodową za pomocą satelity lub kabla. Połączenie między użytkownikiem końcowym a centralą lokalną nazywane jest pętlą lokalną i jego przepustowość nie musi być większa niż ta, której wymagają potrzeby jednego użytkownika końcowego, który z niej korzysta¹⁶.

4. Zawodność rynku w sektorze telekomunikacyjnym

Istotna rola państwa w sferze infrastruktury związana jest z pojęciem zawodności rynku (market failure ). Oznacza ono, że w niektórych sytuacjach rynek nie jest w stanie zapewnić optymalnych rozwiązań i podmioty gospodarcze muszą być poddane regulacji ze strony państwa. Brak takiej regulacji prowadzi do tego, że "wolny" rynek nie jest w stanie doprowadzić do efektywnego rozdysponowania zasobów¹⁷. M. Ratajczak wymienia jako źródła zawodności rynku: efekty zewnętrzne infrastruktury, dobra publiczne, monopol naturalny, niepewność co do zachowań mikropodmiotów i dysproporcje w dostępie do informacji istotnych dla podejmowania decyzji ekonomicznych¹⁸. Czterema podstawowymi źródłami zawodności rynku w dziedzinie telekomunikacji są: efekty zewnętrzne sieci, problem dóbr publicznych, monopol naturalny oraz wysokie bariery wejścia i zejścia z rynku¹⁹.

4.1. Efekty zewnętrzne sieci

Efekt zewnętrzny powstaje wtedy, gdy decyzja jednostki o produkcji lub konsumpcji wywiera bezpośredni wpływ na produkcję lub konsumpcję innych osób w inny sposób niż za pośrednictwem cen rynkowych²⁰. Efekty zewnętrzne mogą mieć zarówno charakter negatywny, jak i pozytywny. Często podawanym w literaturze ekonomicznej²¹ przykładem pozytywnego efektu wpływającego na produkcję jest kazus sadownika i pszczelarza. Pszczoły korzystają z kwiatów w sadzie, aby produkować miód, lecz sadownik nie dostaje za to zapłaty od pszczelarza. Kwiaty są zapylane przez pszczoły, ale pszczelarz nie otrzymuje za to wynagrodzenia od sadownika. W przykładzie tym pozytywne efekty zewnętrzne są wzajemne. Jeżeli natomiast firma produkująca chemikalia będzie zatruwać wodę w jeziorze, będziemy mieli do czynienia z negatywnymi efektami zewnętrznymi, bowiem rybacy będą musieli ponosić dodatkowe koszty produkcji ze względu na małą ilość ryb, a kąpiący się w jeziorze - koszty konsumpcji (brudna plaża i woda). W przypadku efektów zewnętrznych, działania jednej osoby (firmy) powodujące koszty lub korzyści dla innych nie są brane pod uwagę przez sprawcę. Jeżeli nie istnieje rynek zanieczyszczeń, przedsiębiorstwo może zatruwać jezioro i nie ponosić żadnych kosztów²², nie bierze pod uwagę, ile zanieczyszczeń produkuje i jakie koszty przysparza innym.

W sektorze telekomunikacyjnym istnienie efektów zewnętrznych wynika z istnienia sieci. Są one więc nazywane efektami zewnętrznymi sieci (network externalities ) lub efektami sieci (network effects). Pojawiają się wtedy, gdy wraz ze wzrostem liczby użytkowników produktów (usług) lub sieci jednocześnie zmienia się wartość produktu lub sieci. Sytuację taką widać wyraźnie w telekomunikacji. Korzyści użytkownika systemu telefonicznego zależą od tego, z kim może połączyć się za pomocą sieci, a więc od jej rozmiarów i przepustowości²³.

Efekty sieci mogą być zarówno negatywne (koszty), jak i pozytywne (korzyści). Efekty negatywne powstają na przykład wtedy, gdy wraz ze wzrostem użytkowników sieci czy danej usługi spada jej wydajność. Podstawowe znaczenie w sektorze telekomunikacyjnym mają jednak pozytywne zewnętrzne efekty sieci. Występują one wtedy, gdy użytkownik usługi czerpie z niej tym większe korzyści, im większa ilość osób z takiej usługi korzysta. Przykładem jest usługa telefonii głosowej. Konsument odnosi większe korzyści, mogąc łączyć się z większą liczbą innych użytkowników końcowych. W szerszym znaczeniu pozytywne efekty zewnętrzne, wynikające z konieczności istnienia rozległej i powszechnie dostępnej sieci, to: świadczenie usług telekomunikacyjnych na mało zaludnionych obszarach wiejskich czy też powszechny dostęp do telefonów alarmowych²⁴.

Wolny rynek nie potrafi spowodować, aby sprawcy efektów zewnętrznych zaczęli brać pod uwagę koszty i korzyści, które z ich działań wynikają dla innych. Tylko w sytuacji, gdy ludzie musieliby płacić za efekt zewnętrzny, podejmując swoje własne decyzje, braliby pod uwagę ich skutki. Zlikwidowałoby to zawodność mechanizmu rynkowego, prowadząc do internalizacji efektu zewnętrznego. Możliwości internalizacji efektów zewnętrznych są jednak ograniczone. Wynika to z trudności w określeniu, kto odnosi korzyści, a kto ponosi koszty, jak te korzyści lub koszty powinny być wycenione oraz w jaki sposób uwzględnione w rachunku ekonomicznym przedsiębiorstw działających na rynku²⁵. Ta niemożliwość czy też ograniczona możliwość internalizacji efektów zewnętrznych może być powodem interwencji państwa.

4.2. Dobra publiczne

Zgodnie z definicją D. Begga²⁶ "dobro publiczne to takie dobro, które konsumowane przez jedną osobę, może być jednocześnie konsumowane przez innych", w przeciwieństwie do dóbr prywatnych, które konsumowane przez jedną osobę i bez uszczerbku dla niej, nie mogą być konsumowane przez innych. Przykładem dóbr publicznych może być czyste powietrze, bezpieczeństwo czy oświetlenie ulic. Podstawową cechą dóbr i usług publicznych jest to, że nie da się ich zastrzec, a więc nie udostępnić osobom, które za nie zapłaciły (tzw. problem "pasażera na gapę" - free-rider)²⁷. Przyjmuje się więc, że ich świadczenie nie może być regulowane jedynie za pomocą rozwiązań rynkowych.

Niektóre usługi telekomunikacyjne nazywa się dobrami publicznymi, dlatego że wyłączenie któregoś z podmiotów z dostępu do danej usługi oraz oparcie dostępu do niej na typowo rynkowych, konkurencyjnych zasadach związanych z relacją między popytem a podażą nie jest możliwe. Dzieje się tak ze względu na konieczność zapewnienia powszechnego dostępu do niektórych usług telekomunikacyjnych. Znajduje to potwierdzenie we wspólnotowym prawie telekomunikacyjnym. Szeroki dostęp do usług użyteczności publicznej jest najważniejszym celem publicznym regulacji wspólnotowej, zarówno w sektorze telekomunikacyjnym, jak i w innych sektorach infrastrukturalnych²⁸. Powszechna możliwość korzystania z podstawowych zdobyczy techniki telekomunikacyjnej i informacyjnej stanowi jedną z podstaw rozwoju tzw. "społeczeństwa informacyjnego", którego gospodarka oparta jest na gromadzeniu, przekazywaniu i skutecznym użytkowaniu informacji²⁹.

Na oznaczenie usług będących dobrami publicznymi we wspólnotowym prawie telekomunikacyjnym używa się terminu "usługa powszechna", a jej świadczenie reguluje obecnie dyrektywa 2002/22/WE³⁰. Obejmuje ona minimalny zespół określonych usług, które muszą mieć odpowiednią jakość, być dostępne dla wszystkich użytkowników niezależnie od ich lokalizacji geograficznej i muszą być świadczone po przystępnych cenach. Zagadnienia związane z usługą powszechną zostaną szczegółowo przedstawione w rozdziale 5.

4.3. Monopol naturalny

4.3.1. Definicja monopolu naturalnego

Monopol naturalny jest najczęściej wymienianą gospodarczą przyczyną interwencji państwa w sektorze telekomunikacyjnym. Występuje on w sytuacji, gdy na pewnym poziomie produkcji jej koszt dla jednej firmy jest niższy niż dla wielu mniejszych firm³¹. W przypadku monopolu naturalnego wielkie korzyści skali powodują, że koszty przeciętne zmniejszają się nieustannie w miarę wzrostu produkcji. Na takim rynku jest miejsce tylko dla jednego producenta³². W praktyce oznacza to, że jeden dostawca może dostarczyć usługi po niższych cenach niż kilka konkurujących ze sobą przedsiębiorstw. W takim przypadku konkurencja jest nieracjonalna, mechanizmy rynkowe zawodzą, a podmioty działające na rynku poddane są regulacji państwa³³.

Istnienie monopolu naturalnego w sektorach infrastrukturalnych związane jest z korzyściami skali (economies of scale). Im większe obszary oraz im większą liczbę odbiorców usług infrastruktura obejmuje swoim zasięgiem, tym szybciej zwracają się bardzo wysokie koszty uruchomienia produkcji związane na przykład z budową sieci: wodociągowej, energetycznej, gazowniczej, kolejowej czy telekomunikacyjnej, koszty podłączenia kolejnych użytkowników i świadczenia usług są bowiem stosunkowo niskie³⁴. W takiej gałęzi przemysłu przeżyć może tylko jedno prywatne przedsiębiorstwo. Gdyby natomiast pojawiłoby się ich więcej, to przedsiębiorstwo, które zwiększy produkcję, zawsze jest w stanie obniżyć koszty i osłabić pozycję rywali³⁵.

Telekomunikację jeszcze do połowy lat 70. uznawano za monopol naturalny. W Wielkiej Brytanii British Telecom do 1984 r., kiedy został sprywatyzowany, miał monopol zarówno na świadczenie sieci, jak i usług telekomunikacyjnych (firma Mercury otrzymała licencję, jako krajowy operator w 1982 r., ale zaczęła świadczyć swoje podstawowe usługi dopiero na początku lat 90. XX w.)³⁶. Dysponując na rynku wyłącznymi prawami, British Telecom miał zapewniać dostęp do telefonu na terytorium całego kraju po przystępnych cenach oraz realizację połączeń międzynarodowych.

Organizacja rynku w formie monopolu miała więc pozwolić na:

- szybki zwrot nakładów na rozwój infrastruktury (ze względu na korzyści skali),

- zagwarantowanie kompatybilności urządzeń, uniknięcie duplikacji infrastruktury i ciągłość świadczenia usług,

- zapewnienie świadczenia usług użyteczności publicznej, tzn. dostęp jak największej liczby użytkowników do usług uznawanych za niezbędne³⁷.

4.3.2. Monopol naturalny a przyznawanie przez państwo praw wyłącznych przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym

Do lat 80. XX w., zgodnie z modelem europejskim, regulacja działalności telekomunikacyjnej polegała na powierzaniu działalności gospodarczej jednemu przedsiębiorstwu publicznemu, wraz z obowiązkiem świadczenia określonych usług. Publiczny operator telekomunikacyjny korzystał z monopolu obejmującego w zasadzie cały sektor, a więc z wyłącznych praw na świadczenie i eksploatację sieci oraz prawie wszystkie usługi. Ponadto regulacja obejmowała kształtowanie poziomu i struktury cen oraz inwestycje, które miały zapewnić odpowiedni rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej³⁸. Głównymi operatorami publicznymi w Europie byli: we Francji - Direction Générale de Télécommunications (nazwana w 1988 r. France Télécom), w Niemczech - Deutsches Bundespost, w Wielkiej Brytanii - British Post Office. Operatorzy ci byli własnością państwa, a niektórzy z nich stanowili jednostki ministerstw do spraw telekomunikacji i poczty³⁹. W Wielkiej Brytanii publiczny operator przestał być częścią administracji w 1969 r.⁴⁰

Inaczej sytuacja wyglądała do 1980 r. Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej, gdzie przedsiębiorstwo prywatne AT&T (American Telephone and Telegraph), a nie przedsiębiorstwo publiczne, miało monopol na rynku telekomunikacyjnym i zapewniało świadczenie usług oraz integralność sieci. Było ono nadzorowane przez państwo: na poziomie federalnym przez FCC (Federal Communications Commission) oraz na poziomie każdego ze stanów przez PUC (Public Utilities Commissions)⁴¹.

Podstawą ograniczonego stosowania reguł konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym i innych sektorach infrastrukturalnych (np. energetycznym, pocztowym, kolejowym) był w prawie wspólnotowym art. 86 TWE (dawny 90 TWE)⁴². Stanowił on, że przedsiębiorstwa, którym powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym podlegają normom traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu szczególnych zadań im powierzonych. Do połowy lat 80. XX w. artykuł ten stanowił skuteczną podstawę prawną dla państw członkowskich do przyznawania praw wyłącznych lub specjalnych narodowym operatorom telekomunikacyjnym⁴³.

4.3.3. Odejście od koncepcji monopolu naturalnego i deregulacja sektora telekomunikacyjnego

Ze względu na postęp techniczny w telekomunikacji (przede wszystkim technologię numeryczną i możliwość połączeń między różnymi rodzajami sieci), który doprowadził do znacznego obniżenia kosztów infrastruktury oraz w wyniku wzrostu przepustowości sieci i różnorodności jej funkcji, obecnie podważa się istnienie monopolu naturalnego w tym sektorze. Zdaniem M. Amstronga najwięcej cech monopolu naturalnego wykazuje jeszcze ciągle lokalna sieć stacjonarna, gdzie bardziej opłacalne jest istnienie jednaj sieci lokalnej niż kilku. Ponadto problem monopolu pojawia się w związku z wysokim dla użytkownika kosztem podłączenia do danej sieci. Większość konsumentów jest podłączona do jednej sieci stacjonarnej lub ruchomej lub ze względu na różne cechy tych sieci do nich obu. Oznacza to, że udostępniający daną sieć stacjonarną lub ruchomą ma monopol na zapewnianie dostępu do danego użytkownika końcowego⁴⁴.

Natomiast zarówno udostępnianie sieci międzymiastowych oraz międzynarodowych (np. ze względu na możliwość przeprowadzania światłowodów wraz z przewodami elektrycznymi czy uzyskania bez problemu prawa drogi), jak i usług telekomunikacyjnych nie wykazuje cech monopolu naturalnego. Szczególnie wyraźnie widać to w przypadku usług. Korzystniejsze jest na przykład istnienie wielu dostawców poczty elektronicznej czy telewizji kablowej niż jednego.

Krytyka monopolistycznej struktury rynków infrastrukturalnych (nie tylko rynku telekomunikacyjnego) nazywana jest ruchem deregulacyjnym. W literaturze francuskiej używa się również określenia "dereglametacja" ( déréglementation)⁴⁵ jako tłumaczenia angielskiego terminu deregulation (deregulacja). Określenie to występuje również w literaturze polskiej, przede wszystkim ekonomicznej⁴⁶, ale także prawniczej⁴⁷. Oznacza ono uchylenie wszystkich przepisów, które mogłyby stanowić przeszkodę w tworzeniu konkurencyjnego rynku (przede wszystkim wyeliminowanie administracyjnych przeszkód w dostępie do danego rodzaju działalności gospodarczej). Deregulacja ma więc prowadzić do liberalizacji danego rynku infrastrukturalnego, rozumianej jako jego otwarcie na wolną konkurencję. Uproszczony schemat wprowadzenia konkurencji do określonego sektora infrastrukturalnego jest następujący: operator będący wcześniej monopolistą udostępnia swoją sieć (infrastrukturę) innym podmiotom gospodarczym, którzy korzystają z niej i świadczą usługi już w środowisku konkurencyjnym na rzecz użytkowników końcowych⁴⁸.

Konieczność istnienia narodowych monopoli w sektorach infrastrukturalnych była podważana już pod koniec lat 60. Przykładem dla europejskich polityków stało się zniesienie prawnego monopolu AT&T w Stanach Zjednoczonych. Liberalizacja sektora została podjęta przez FCC pod presją orzeczeń sądowych. W 1982 r. sąd właściwy dla okręgu Columbia w swoim orzeczeniu nakazał AT&T rozdzielenie działalności lokalnej od zamiejscowej i międzynarodowej ( long-distance). Doprowadziło to do powstania siedmiu operatorów regionalnych (Regional Bell Operating Companies), mających monopol na świadczenie tradycyjnych usług telekomunikacyjnych, każdy na ściśle określonej części terytorium kraju⁴⁹. Natomiast wszystkie inne usługi zostały otwarte na konkurencję między operatorem historycznym AT&T a nowymi wchodzącymi na rynek podmiotami, takimi jak spółki MCI i Sprint.

Również w Japonii zaszły zmiany. Od 1950 r. japoński sektor telekomunikacyjny był zorganizowany w postaci publicznego duopolu: przedsiębiorstwo NTT (Nippon Telegraph and Telephone) świadczyło usługi krajowe, natomiast KDD (Kokusai Denshin Denwa Company Ltd.) usługi międzynarodowe. Pod równoczesną presją ze strony Stanów Zjednoczonych⁵⁰, związków zawodowych z NTT oraz japońskiej liberalnej partii demokratycznej, mimo sprzeciwu ministra poczty i telekomunikacji, uchwalono w Japonii w 1985 r. dwie ustawy, które zliberalizowały dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej, zakończyły monopol NTT na połączenia krajowe, zrestrukturyzowały to przedsiębiorstwo, tak aby mogło stawić czoła konkurencji międzynarodowej oraz stworzyły podstawy do otwarcia na konkurencję KDD⁵¹.

Także niektóre państwa członkowskie Unii Europejskiej rozpoczęły pierwsze zmiany w sektorze telekomunikacyjnym jeszcze przed podjęciem działań w tej dziedzinie przez instytucje wspólnotowe. W 1957 r., kiedy podpisywano traktaty rzymskie, sześć państw założycielskich zastanawiało się, czy współpraca dotycząca sektorów pocztowego i telekomunikacyjnego ma być prowadzona w ramach Wspólnot czy też w ramach organizacji zewnętrznej. Ostatecznie przyjęto to ostatnie rozwiązanie. W 1959 r. powstała CEPT (Conférence Européenne des Administractions des Postes et des Télécommunications), organizacja o charakterze międzyrządowym z niewielkim udziałem publicznych operatorów. Do połowy lat 80. Wspólnota nie odgrywała żadnej roli w dziedzinie regulacji sektora telekomunikacyjnego. W latach 1959-1977 ministrowie do spraw łączności spotkali się tylko dwa razy⁵².

Pierwszym europejskim krajem, który postanowił otworzyć rynek telekomunikacyjny na konkurencję i podjął w tym celu pierwsze kroki jeszcze przed rozpoczęciem działań w tej dziedzinie przez Wspólnotę, była Wielka Brytania. W latach 1969-1979 brytyjska telekomunikacja przeżywała kryzys. Konsumenci cierpieli z powodu wysokich cen, trudnego dostępu do usług, musieli także długo czekać na nowe linie. W 1981 r. Telecommunications Act oddzielił działalność pocztową od telekomunikacyjnej, tworząc przedsiębiorstwo British Telecom, zliberalizował sprzedaż terminali telekomunikacyjnych oraz zezwolił na powstanie drugiej publicznej sieci prowadzonej przez firmę Mercury Communication Ltd., ustanawiając w ten sposób duopol.

British Telecom został sprywatyzowany na mocy Telecommunications Act z 1984 r.⁵³ Rząd brytyjski, chcąc kontrolować jego przyszłość, zastrzegł sobie jednak wiele praw szczególnych, na przykład prawo weta przy nominacji rady nadzorczej spółki, wynikające z posiadania przez państwo szczególnej akcji, tzw. golden share⁵⁴. Jednocześnie wraz z prywatyzacją BT powstaje niezależny organ administracyjny (OFTEL - Office of Telecommunications), mający kontrolować i regulować rynek telekomunikacyjny, a przede wszystkim przyznawać licencje na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej oraz chronić konsumentów przed zbyt wysokimi cenami.

Sytuacja w Wielkiej Brytanii ukształtowała się więc zupełnie inaczej niż w Stanach Zjednoczonych, mimo że cel był ten sam - wprowadzenie konkurencji na rynek telekomunikacyjny. Wynikało to z faktu, iż rząd brytyjski chciał osiągnąć jeszcze jeden dodatkowy cel - zagwarantować przychody z prywatyzacji BT skarbowi państwa. Aby to osiągnąć, należało uniknąć podzielenia BT, jak to miało miejsce w przypadku AT&T, gdyż doprowadziłoby to do spadku wartości jego akcji. Zamiast rozdziału BT powołane zostało przedsiębiorstwo Mercury, które miało z nim konkurować na rynku telekomunikacyjnym⁵⁵.

4.3.4. Deregulacja a prawo wspólnotowe

W latach 1979 i 1987 Wspólnota Europejska rozpoczęła pierwsze działania w sektorze telekomunikacyjnym. Polegały one na coraz bliższej współpracy w tej dziedzinie między rządami narodowymi a Komisją i tworzeniu podstaw do przyszłej działalności ustawodawczej instytucji wspólnotowych w sektorze, która byłaby akceptowana zarówno przez państwa członkowskie, jak i operatorów.

W 1987 r. Komisja wydała zieloną księgę w sprawie rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych⁵⁶, zawierającą podstawowe założenia swojej polityki telekomunikacyjnej. Obejmowały one:

- stopniową liberalizację usług i sieci telekomunikacyjnych,

- rozdzielenie działalności operatorskiej od regulacyjnej,

- stworzenie zharmonizowanych reguł dostępu do sieci (Open Network Provisions - ONP).⁵⁷

W wyniku działań instytucji wspólnotowych struktury monopolistyczne sektora telekomunikacyjnego zostały otwarte na konkurencję. Stało się to w wyniku stosowania w tym sektorze reguł konkurencji (art. 81 i 82 TWE) i regulacji specyficznej dla telekomunikacji stanowionej przede wszystkim w formie dyrektyw (liberalizujących oraz harmonizujących). Temat ten szerzej rozwinięto w rozdziale 3.

4.4. Bariery wejścia i wyjścia z rynku telekomunikacyjnego

Wejściem na rynek nazywa się w literaturze ekonomicznej⁵⁸ podjęcie produkcji w danej gałęzi przez nowe przedsiębiorstwa, a wyjściem - opuszczenie gałęzi przez działające w nim firmy. Mimo liberalizacji sektora telekomunikacyjnego wejście na ten rynek i wyjście z niego są trudne.

W przypadku wejścia podstawową barierę stanową inwestycje infrastrukturalne. Nawet jeżeli z punktu widzenia technicznego i finansowego budowa alternatywnej sieci i innych urządzeń kluczowych ( essential facilities) jest możliwa, to często okres realizacji inwestycji infrastrukturalnych jest zbyt długi, a niezbędne nakłady zbyt wysokie dla nowych operatorów mających początkowo mały udział w rynku.

Również bariery wyjścia z rynku są wysokie, co związane jest z tzw. kosztami "utopionymi" (sunk costs). W sytuacji rezygnacji z prowadzonej działalności nakładów poniesionych na infrastrukturę nie można odzyskać i przeznaczyć na inny cel. W przypadku infrastruktury będziemy mieć więc do czynienia z tzw. rynkiem bezspornym. Rynek jest idealnie sporny (contestable market), jeżeli wejście na niego nie jest niczym ograniczone, a wyjście nie wymaga poniesienia żadnych kosztów. Z tego powodu przedsiębiorstwa już działające na rynku telekomunikacyjnym mają przewagę nad firmami, które chcą z nimi konkurować. To właśnie niepełna sporność rynku infrastrukturalnego powoduje potrzebę stosowania pozarynkowych form regulacji⁵⁹.

Wysokie bariery wejścia na rynek telekomunikacyjny i wyjścia z niego powodują, iż operator historyczny - były monopolista, mimo opisanej wyżej deregulacji sektora telekomunikacyjnego, ma wciąż na rynku pozycję dominującą. Według raportu Komisji dotyczącego implementacji dyrektyw wspólnotowych w sprawie łączności elektronicznej w przypadku stacjonarnej telefonii głosowej średni udział byłego monopolisty w rynku połączeń lokalnych wynosi wciąż 70%, natomiast na rynku połączeń międzynarodowych - 62%⁶⁰.

Udział operatora "zasiedziałego" w rynku telekomunikacyjnym kształtuje się różnie w zależności od państwa członkowskiego. Jest on najniższy w Zjednoczonym Królestwie. Zgodnie z dziesiątym raportem⁶¹ dotyczącym implementacji ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji wynosi on w tym kraju w przypadku połączeń lokalnych - 56,7%, połączeń międzystrefowych - 60,9%, a w przypadku połączeń międzynarodowych - 57,7%. Udział byłego monopolisty jest natomiast najwyższy na Litwie, gdzie sięga 100% we wszystkich rodzajach połączeń. Na podstawie danych zebranych w dziesiątym raporcie widać wyraźnie, że udział operatora "zasiedziałego" we wszystkich państwach członkowskich jest najwyższy w przypadku połączeń lokalnych (wyjątkiem jest tu Zjednoczone Królestwo), a także, że jest on wyższy w przypadku dziesięciu państw nowoprzyjętych do UE. Zgodnie z raportem URTiP o stanie rynku telekomunikacyjnego w 2004 r.⁶² w Polsce udział TP S.A. w rynku wynosi: 86,49% - połączenia lokalne, 79,75% - połączenia międzystrefowe i 84,5% - połączenia międzynarodowe.

5. Problemy z zapewnianiem uczciwej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym wynikające ze specyficznych cech infrastruktury

Przedsiębiorstwa dominujące na rynku telekomunikacyjnym mogą prowadzić działania zmierzające do usunięcia konkurentów z rynku lub działania szkodliwe dla użytkowników końcowych. Widać to na przykładzie polskiego sektora telekomunikacyjnego. Polska Poczta, Telefon i Telegraf (PPTiT) była państwową organizacją gospodarczą. Na mocy ustawy o łączności z dnia 4 grudnia 1991 r. została przekształcona w jednoosobową spółkę akcyjną skarbu państwa - Telekomunikację Polską S.A. oraz Pocztę Polską⁶³. TP S.A. od samego początku przewidziana była do prywatyzacji, której pierwsza faza nastąpiła w 1999 r. Obecnie polski rynek telekomunikacyjny jest w pełni zliberalizowany. Najdłużej prawa wyłączne TP S.A. zostały utrzymane w zakresie świadczenia międzynarodowych usług telefonicznych (do 31 grudnia 2002 r.)⁶⁴. Przedsiębiorstwo to dominuje obecnie na polskim rynku telekomunikacyjnym⁶⁵. Sytuacja ta niekoniecznie musi prowadzić do nadużyć. Jednak jak pokazuje praktyka (spośród 107 postępowań prowadzonych w latach 1991-2002 przez UOKiK 103 z ich skierowane były przeciwko TP S.A.), były monopolista jest podmiotem najczęściej prowadzącym działania naruszające zasady wolnej konkurencji⁶⁶. W raporcie dotyczącym polskiego sektora telekomunikacyjnego sporządzonym przez UOKiK do najczęstszych monopolistycznych działań TP S.A. należało:

- włączanie abonentów w proces rozbudowy infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ich przyłączania do sieci (np. nakłanianie osób, które chciały uzyskać telefon do wnoszenia darowizn na rzecz Fundacji Rozwoju Telekomunikacji Lubelskiej, dołączanie do umów dotyczących wspólnego finansowania inwestycji, zawieranych przede wszystkim z gminami, klauzul stanowiących o przeniesieniu praw do powstałego w wyniku inwestycji majątku na rzecz TP S.A.),

- nieprawidłowości w sposobie świadczenia usług telekomunikacyjnych (np. przenoszenie na abonenta niezapłaconych rachunków poprzedniego użytkownika, co było warunkiem przyłączenia do sieci, naliczanie karnych odsetek za zwłokę tym klientom, których opłaty wpłynęły na konto TP S.A. po 15 dniu miesiąca, mimo że "Regulamin wykonywania usług telekomunikacyjnych o charakterze powszechnym" określał czas uiszczania opłat na 15 dzień miesiąca, wskazując jako miejsce właściwe do ich uiszczenia placówki pocztowe i bankowe, natomiast nie wprowadzał wymogu zaksięgowania wpłaty na koncie przedsiębiorstwa),

- nieprawidłowości we współpracy TP S.A. z innymi operatorami sieci stacjonarnej (np. utrudnienia w zawieraniu umowy o przyłączenie do sieci, m.in. opieszałość w odpowiedzi na korespondencję, przeciąganie procedury, zawyżanie cen za dzierżawę łączy),

- nieprawidłowości we współpracy TP S.A. z operatorami telefonii komórkowej (np. stosowanie rozliczeń międzyoperatorskich nieopartych na kosztach połączeń),

- utrudnianie przez TP S.A. rozwoju konkurencji na rynku telewizji kablowej, usług teletekstowych i książek telefonicznych (np. utrudnianie przedsiębiorstwom świadczącym usługi telewizji kablowej zawierania umów dotyczących udostępniania kanalizacji technicznej, w której mogły być ułożone kable służące do transmisji programów telewizyjnych,

- nieprawidłowości w polityce cenowej TP S.A. (np. subsydiowanie krzyżowe polegające na zaniżaniu cen na połączenia lokalne tam, gdzie TP S.A. miała najsilniejszych konkurentów i zawyżaniu cen połączeń międzynarodowych tam, gdzie do końca 2002 r. TP S.A. miała prawnie zagwarantowany monopol, a obecnie konkurencja jest niewielka)⁶⁷.

Problem antykonkurencyjnych działań TP S.A. jest nadal aktualny. W 2005 r. Prezes UOKiK wydał decyzję w sprawie wszczętej na wniosek Netii w listopadzie 2003 r. Prezes UOKiK w swojej decyzji stwierdził, że TP S.A. utrudniała abonentom możliwość korzystania z połączeń międzymiastowych i międzynarodowych wykonywanych za pośrednictwem Netii. TP S.A. żądała bowiem od abonentów, którzy złożyli jej zlecenie preselekcji (stałe przekierowywanie połączeń na centrali na Netię), kopii umowy zawartej z Netią, uzależniając od tego realizację zlecenia. Utrudniało to abonentom korzystanie z prawa do swobodnego wyboru operatora oraz dawało TP S.A. wgląd w treść umów zawieranych z Netią. Prezes UOKiK nałożył na TP S.A. karę o wysokości 1,4 miliona zł.

W opisanych wypadkach reguły prawa konkurencji znajdują zastosowanie do praktyk antykonkurencyjnych, które już zaistniały. Natomiast celem regulacji specyficznej dla sektora telekomunikacyjnego jest zapobieganie występowaniu tych praktyk, a instrumenty regulacyjne mają kształtować przyszłe zachowania przedsiębiorstw. We wspólnym stanowisku Europejskiej Grupy Regulatorów⁶⁸ dotyczącym stosowania odpowiednich środków prawnych w zakresie nowych ram prawnych⁶⁹ wymienione zostały trzy typowe problemy, które mogą potencjalnie zaistnieć na rynkach telekomunikacyjnych państw członkowskich i które mogą być przedmiotem regulacji ex ante .

Pierwszy problem dotyczy objęcia przez przedsiębiorstwo swoją znaczącą pozycją rynkową innego rynku powiązanego horyzontalnie lub wertykalnie. Z przejęciem wertykalnym (vertical leveraging) będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy firma zintegrowana wertykalnie (działająca na rynku hurtowym i związanym z nim rynku detalicznym) obejmuje swoją znaczącą pozycją potencjalnie konkurencyjny rynek detaliczny, natomiast z przejęciem horyzontalnym - wtedy, gdy przedsiębiorstwo działa na dwóch rynkach niezwiązanych ze sobą pionowo, ma znaczącą pozycję na jednym z nich i obejmuje nią drugi z rynków.

Drugi problem dotyczy tylko jednego rynku. Jeżeli przedsiębiorstwo ma na nim pozycję znaczącą, to może tworzyć bariery wejścia na rynek, w celu ochrony tej pozycji lub, jeżeli jego pozycja jest wystarczająco silna, stosować zawyżone ceny, dyskryminację cenową albo świadczyć usługi niskiej jakości.

Trzeci przypadek dotyczy zakańczania połączeń (call termination). Obejmuje on sytuacje, kiedy dwie lub kilka sieci zawiera porozumienie dotyczące ich połączenia na poziomie hurtowym, a następnie uzgadnia ceny detaliczne. Rozliczenia międzyoperatorskie mogą dotyczyć:

- kończenia połączeń od operatorów sieci stacjonarnych w sieciach komórkowych (F2M),

- kończenia połączeń od operatorów sieci komórkowych w sieciach stacjonarnych (M2F)⁷⁰,

- kończenia połączeń w jednej sieci komórkowej do operatorów innej sieci komórkowej (M2M).

Problem może pojawić się, gdy jedno z przedsiębiorstw dysponuje znaczącą pozycją dominującą na danym rynku zakańczania połączeń i chce na przykład zastosować zawyżone ceny.

Środki prawne, które mogą być stosowane przez krajowe organy regulacyjne, mają zapobiegać powstawaniu takich sytuacji. Wspólnotowe ramy prawne nie zakładają, że do naruszenia zasad wolnej konkurencji już doszło, lecz że może ono wystąpić.

6. Podsumowanie

Prawo wspólnotowe przewiduje równoległe stosowanie w sektorze telekomunikacyjnym zarówno reguł konkurencji, jak i specyficznej regulacji sektorowej. Wprowadzenie regulacji sektorowej było konieczne ze względu na szczególne uwarunkowania rynku telekomunikacyjnego: wysokie bariery wejścia i wyjścia, występowanie dóbr publicznych, efekty zewnętrzne sieci, cechy monopolu naturalnego. Występowanie tych uwarunkowań prowadziło do zawodności rynku, który samoistnie, bez ingerencji regulatora nie mógłby osiągnąć efektywnej konkurencji. Konieczność wprowadzenia regulacji wynikała również z dużego stopnia zmonopolizowania rynków telekomunikacyjnych państw członkowskich w momencie rozpoczynania liberalizacji. Przy bardzo silnej pozycji "zasiedziałego" operatora, sama deregulacja oraz mechanizmy wolnego rynku nie byłyby wystarczające dla otwarcia sektora telekomunikacyjnego na konkurencję.

Istotną rolę regulacji w tworzeniu skutecznie konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego widać wyraźnie na przykładzie dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Jeżeli dostęp taki nie zostałaby zapewniony, konkurencja w świadczeniu połączeń lokalnych nie byłaby możliwa. O relacji między regulacją a konkurencyjnością sektora telekomunikacyjnego świadczą również dane dotyczące udziału w rynku operatora będącego byłym monopolistą, przedstawione w dziesiątym raporcie dotyczącym implementacji pakietu regulacyjnego UE w sprawie łączności elektronicznej⁷¹. Udział ten jest znacznie wyższy w krajach, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 r., a więc wcześniej nie miały obowiązku wdrożenia i stosowania wspólnotowych dyrektyw telekomunikacyjnych, nie tylko liberalizujących sektor telekomunikacyjny, ale ustanawiających również odpowiednie mechanizmy regulacyjne.

Zgodnie z głównym założeniem wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji z 2002 r. wraz z tworzeniem konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego regulacja ma być stopniowo wycofywana. Brak konkurencji na rynku telekomunikacyjnym jest więc nie tylko przyczyną, ale również warunkiem koniecznym podejmowania przez państwo interwencji regulacyjnej.

Podstawowe znaczenie regulacji, jeśli chodzi o rozwój konkurencji w telekomunikacji, doprowadziło do powstania wyspecjalizowanych organów, które pełnią funkcję regulatorów rynku telekomunikacyjnego. Ich charakter i struktura instytucjonalna zostanie przedstawiona w rozdziale 4.

Rozdział 3

Rozwój wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego

1. Początki działalności instytucji wspólnotowych w dziedzinie telekomunikacji

Na początku lat 80. XX w. nie istniała na poziomie wspólnotowym odrębna polityka w dziedzinie telekomunikacji. W traktacie rzymskim nie było przepisów odnoszących się wprost do telekomunikacji i przyznających Wspólnocie kompetencje w tej dziedzinie. Wspólnotowa polityka telekomunikacyjna została stworzona przez stosowanie zawartych w traktacie reguł prawa konkurencji oraz instrumentów i zasad odnoszących się do tworzenia wspólnego rynku, a także zapewnienia spójności gospodarczej i społecznej Wspólnoty. Dopiero w traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, który wszedł w życie w 1993 r., znalazł się przepis o roli Wspólnoty w tworzeniu sieci transeuropejskich¹.

Instytucje wspólnotowe zdecydowały się na działania w tym sektorze nie tylko ze względu na dynamiczny rozwój samego rynku telekomunikacyjnego (w 1998 r. został on wyceniony na 159 mld euro, a w 2001 r. jego szacunkowa wartość osiągnęła 218 mld euro²), ale również ze względu na znaczenie tej części gospodarki dla wszystkich jej sektorów. Otwarcie narodowych rynków telekomunikacyjnych było warunkiem stworzenia jednolitego rynku wewnętrznego. Ponadto istnienie krajowych monopoli telekomunikacyjnych prowadziło do podwyższenia kosztów i sprawiało, że operatorzy europejscy nie mogli konkurować na rynku światowym. Konkurencję utrudniał również fakt, że Stany Zjednoczone po częściowej liberalizacji sektora łączności (podziale AT&T) otwierały swój rynek telekomunikacyjny na zasadzie wzajemności (tzw. Market Access Fact Finding Missions - MAFF), co stanowiło dodatkową presję dla instytucji europejskich, aby doprowadzić do otwarcia działalności telekomunikacyjnej na konkurencję³.

Dyskusja nad podjęciem działań przez Wspólnotę w dziedzinie telekomunikacji rozpoczęła się w latach 1979-1980 między komisarzem do spraw przemysłu (Viscount Davignon) a rządami krajowymi, przedstawicielami operatorów narodowych oraz reprezentantami sektora telekomunikacyjnego. W 1979 r. w ramach Komisji stworzono Grupę Roboczą ds. Technologii Informatycznych (Information Technologies Task Force), która w 1986 r. została połączona z innymi jednostkami, tworząc Dyrekcję Generalną XIII zajmującą się sprawami telekomunikacji. W 1983 r., za zgodą Rady ds. Przemysłu, ustanowiono Grupę Wyższych Urzędników ds. Telekomunikacji (SOG-T - Senior Officials Group on Telecommunications) składającą się z operatorów narodowych oraz przedstawicieli państw członkowskich (przede wszystkim ministrów gospodarki)⁴.

W latach 1979-1987 działania instytucji wspólnotowych dotyczące sektora telekomunikacyjnego były nieliczne. W 1980 r. Komisja, ściśle współpracując z SOG-T, przygotowała trzy zalecenia⁵ zawierające propozycje otwarcia narodowych rynków telekomunikacyjnych. Zalecania te obejmowały wytyczne dla administracji krajowych w sprawie harmonizacji standardów, a także dotyczyły otwarcia rynku tylko dla jednego typu terminali (urządzeń telematycznych) oraz rynku zamówień publicznych (co najmniej 10% zamówień na urządzenia w sektorze telekomunikacyjne miało być realizowane na drodze konkurencyjnych przetargów). Idee Komisji zostały zaakceptowane przez Radę, która w 1984 r. wydała w tych sprawach niewiążące zalecenia⁶. Ponadto Komisja w 1983 r. opublikowała wytyczne, które obejmowały cele z 1980 r., a także poruszały problemy badań i rozwoju telekomunikacji, ulepszenia infrastruktury międzynarodowej i pomocy dla mniej rozwiniętych regionów⁷. Wytyczne te zostały przedyskutowane przez urzędników krajowych w ramach SOG-T i w wyniku tego Komisja wydała "Plan działań w sektorze telekomunikacyjnym"⁸, zatwierdzony przez Radę ds. Przemysłu w grudniu 1984 r.⁹ Pierwszym wiążącym aktem prawa wspólnotowego w dziedzinie telekomunikacji była dyrektywa Rady z 1986 r. nakładająca na państwa członkowskie obowiązek uznawania testów sprawdzających, czy dane urządzenia końcowe spełniają wspólne standardy ( common conformity specifications) przeprowadzanych w innych państwach członkowskich¹⁰.

Te nieliczne działania podejmowane przez instytucje wspólnotowe w latach 1979 -1987 były wynikiem współpracy między Komisją a rządami narodowymi i stanowiły podstawę do późniejszej interwencji Wspólnoty w sektorze telekomunikacyjnym, akceptowanej przez państwa członkowskie i operatorów¹¹. Osiągnięto polityczne porozumienie co do tego, że reguły interwencji państw członkowskich i instytucji wspólnotowych na europejskim rynku telekomunikacyjnym powinny być stanowione właśnie na poziomie wspólnotowym¹².

2. Zielona księga z 1987 r.

Za początek liberalizacji sektora telekomunikacyjnego i pojawienie się wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego można uznać rok 1987, w którym Komisja wydała zieloną księgę¹³ dotyczącą rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych¹⁴.

Wydanie zielonej księgi poprzedziło podpisanie przez państwa członkowskie w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. Zobowiązywał on zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje wspólnotowe do podjęcia środków koniecznych w celu stworzenia do 31 grudnia 1992 r. wspólnotowego rynku wewnętrznego. Wprowadzony przez JAE art. 8 A TWE (obecnie art. 14 ust. 2 TWE) definiował rynek wewnętrzny jako obszar bez granic wewnętrznych, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału. Realizacja rynku wewnętrznego, obejmującego wszystkie dziedziny działalności gospodarczej (rozwój większości z nich zależał od możliwości szybkiego przekazywania informacji), nie byłaby możliwa bez stworzenia wspólnego rynku telekomunikacyjnego - zliberalizowanego i działającego na podstawie zasad wolnej konkurencji¹⁵.

W zielonej księdze Komisja potwierdziła wagę działalności telekomunikacyjnej, zawarła analizę ewolucji tego sektora, opisała szanse i zagrożenia z nią związane oraz propozycje działań, które powinny zostać podjęte w celu stopniowego otwierania rynku telekomunikacyjnego na wolną konkurencję. Aby umocnić swoje stanowisko, zgodnie z którym operatorzy narodowi powinni mieć zapewniony monopol jedynie na podstawową eksploatację sieci telekomunikacyjnej, a rynek urządzeń telekomunikacyjnych i usług powinien zostać otwarty na konkurencję, Komisja powołała się na swą decyzję w sprawie British Telecom¹⁶, co do zasady utrzymaną później w mocy przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości¹⁷.

British Telecom, a wcześniej United Kingdom Post Office, przyjęły regulację, która zabraniała przesyłania teleksów między dwoma innymi krajami za pośrednictwem sieci działających w Wielkiej Brytanii. British Telecom przyjął taką zasadę pod presją monopolistów z innych państw członkowskich, którzy ponosili znaczące straty, gdyż konsumenci przesyłali teleksy za pomocą agencji brytyjskich oferujących znacznie niższe ceny. W swojej decyzji Komisja uznała działanie BT za nadużycie pozycji dominującej w świetle z art. 86 traktatu EWG (obecnie art. 82 TWE) i nakazała zaprzestania naruszeń¹⁸. Tym samym ustanowiła precedens dotyczący stosowania reguł wspólnotowego prawa konkurencji do narodowych monopoli telekomunikacyjnych.

Rząd włoski, wkrótce po wydaniu przez Komisję decyzji, zaskarżył ją do ETS, obawiając się słusznie, że przypadek stosowania reguł traktatu do British Telecom będzie rozszerzony na wszystkich krajowych operatorów narodowych. W swoim orzeczeniu Trybunał utrzymał w mocy decyzję Komisji, stwierdzając, że do działalności BT znajdują zastosowanie zawarte w traktacie reguły konkurencji oraz że zostały one przez tego operatora naruszone. ETS nie przyjął w całości uzasadnienia tej decyzji. Nie potwierdził zdania Komisji, że wspólnotowe prawo konkurencji znajduje zastosowanie do każdego rodzaju działalności podejmowanej przez narodowe monopole telekomunikacyjne. Trybunał orzekł, iż British Telecom, zgodnie z prawem Zjednoczonego Królestwa, miał zapewniony monopol jedynie na podstawową eksploatację sieci telekomunikacyjnej, natomiast monopolem tym nie były objęte usługi teletekstowe, których świadczenie podlegało zasadom wolnej konkurencji¹⁹. Wynika z tego, że reguły prawa konkurencji powinny być stosowane tylko w stosunku do tych rodzajów działalności, które nie zostały objęte monopolem przez Zjednoczone Królestwo.

Powołując się na to orzeczenie, krajowi operatorzy mogli więc argumentować, że decyzja British Telecom nie ma do nich zastosowania, ponieważ zostały im powierzone wyłączne prawa do świadczenia większości usług i urządzeń telekomunikacyjnych²⁰. Komisja przyjęła jednak orzeczenie ETS jako potwierdzenie swojego stanowiska, że wszystkie zasady wyrażone w traktacie, łącznie z regułami wolnej konkurencji, znajdują zastosowanie do krajowych monopoli telekomunikacyjnych.

W zielonej księdze z 1987 r. Komisja posunęła się jeszcze dalej, uznając, że operatorzy krajowi powinni mieć zapewniony monopol jedynie na podstawową eksploatację sieci telekomunikacyjnej, czyli na tzw. usługi zarezerwowane (ang. reserved services, fr. services réservés)²¹ i jasno postawiła sobie za cel otwarcie na konkurencję zarówno rynku terminali telekomunikacyjnych, jak i rynku innych usług niż podstawowe, tzw. usług o wartości dodanej (ang. value-added services, fr. services à valeur ajoutée). Komisja w zielonej księdze nie określiła, które z usług telekomunikacyjnych są usługami o wartości dodanej. Skoncentrowała się na usługach, które miały pozostać zarezerwowane dla operatorów krajowych²² i stwierdziła, że powinny być one definiowane wąsko, jako podstawowe użytkowanie sieci telekomunikacyjnej (chodzi tu przede wszystkim o stacjonarną telefonię głosową).

Zielona księga, będąc miękkim aktem prawa wspólnotowego (niemającym mocy wiążącej), miała przede wszystkim rozpocząć powszechny dialog między wszystkimi zainteresowanymi podmiotami dotyczący zmian, jakie powinny nastąpić w systemach prawnych państw członkowskich w sektorze telekomunikacyjnym²³. Komisja zaadresowała zieloną księgę do: Rady, Parlamentu, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, organów administracji do spraw telekomunikacji, podmiotów prywatnych działających w sektorze, całego przemysłu telekomunikacyjnego, informatycznego i usługowego, użytkowników, związków zawodowych i innych organizacji reprezentujących interesy społeczne w tej dziedzinie. Na podstawie debaty nad zieloną księgą Komisja opracowała program działań²⁴. Określiła w nim działania priorytetowe oraz terminy, w jakich mają zostać zrealizowane szybkie i całkowite otwarcie rynku terminali telekomunikacyjnych na wolną konkurencję (najpóźniej do 31 grudnia 1990 r.) oraz stopniowe otwarcie na konkurencję rynku usług telekomunikacyjnych. Wszystkie usługi telekomunikacyjne oprócz telefonii głosowej, teleksu i transmisji danych miały być świadczone zgodnie z zasadami wolnej konkurencji od 31 grudnia 1989 r.²⁵

W dokumencie tym przyjęto również pewne ogólne zasady stanowiące, że ceny powinny być obliczane według poniesionych kosztów, a działalność regulacyjna powinna zostać oddzielona od operatorskiej. Przyjęto również zasadę otartej sieci²⁶, która miałaby mieć zastosowanie do łączy dzierżawionych, publicznej sieci danych i ISDN (ang. integrated services digital network, fr. réseau numerique a l'intégration de services - RNIS). Opracowane przez Komisję wytyczne zostały następnie zaakceptowane przez Radę w rezolucji z 30 czerwca 1988 r.²⁷

Zgodnie z tymi założeniami między 1987 i 1992 r. uchwalono na poziomie wspólnotowym wiele przepisów specyficznych dla sektora telekomunikacyjnego. W literaturze powszechnie przyjmuje się ich podział na:

- przepisy liberalizujące - są to dyrektywy wydawane przez Komisję na podstawie art. 86 ust. 3 TWE (były art. 90 ust. 3 TWE) oraz

- przepisy harmonizujące ustawodawstwo państw członkowskich w dziedzinie telekomunikacji²⁸ - są to dyrektywy Rady przyjmowane na podstawie art. 95 TWE (były art. 100a TWE)²⁹.

3. Przepisy liberalizujące rynek

3.1. Dyrektywa dotycząca konkurencji na rynku telekomunikacyjnych urządzeń końcowych z 1988 r.

Proces liberalizacji telekomunikacji rozpoczął się od rynku terminali telekomunikacyjnych, czyli urządzeń przyłączonych bezpośrednio lub pośrednio do zakończenia sieci telekomunikacyjnej w celu przekazywania, przetwarzania i odbierania informacji³⁰ (innych niż satelity i stacje naziemne)³¹. Dyrektywa Komisji w sprawie konkurencji na rynkach urządzeń końcowych z 16 maja 1988 r. przewidywała zniesienie praw wyłącznych lub specjalnych w zakresie importu, oferowania, użytkowania, uruchamiania i serwisowania tych urządzeń do końca czerwca 1990 r.³² W praktyce oznaczało to uchylenie regulacji narodowych zapewniających krajowym operatorom telekomunikacyjnym monopol w dziedzinie tych urządzeń³³.

Dyrektywa nakładała również na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania, aby podmioty gospodarcze miały prawo sprzedawać, przyłączać, uruchamiać i utrzymywać urządzenia końcowe³⁴. Wymóg taki był konieczny, by stworzyć konkurencyjny rynek. W ten sposób Komisja zobowiązała państwa członkowskie do umożliwiania innym niż były monopolista organizacjom prowadzenie działalności w dziedzinie terminali telekomunikacyjnych. W przypadku braku takiego wymogu państwa członkowskie mogłyby utrudniać podejmowanie podobnej działalności. Prawo do jej prowadzenia Komisja uzależniła jedynie od tego, czy oferowane urządzenia spełniały wymogi podstawowe (essential requirements ) określone w dyrektywie 86/361/EWG³⁵. Przestrzeganie tych wymogów miało zapewnić bezpieczeństwo użytkowników i sieci przez odpowiednie kwalifikacje techniczne po stronie zainteresowanych przedsiębiorstw do przyłączania, uruchamiania i utrzymywania urządzeń końcowych. Kwalifikacje te powinny być przy tym ustalane według obiektywnych, niedyskryminujących i opublikowanych wcześniej kryteriów³⁶.

Ponadto dyrektywa zobowiązywała państwa członkowskie do powierzenia ustalania wymagań technicznych, kontrolowania, czy są one spełniane oraz prowadzenia badań homologacyjnych organom niezależnym od przedsiębiorstw publicznych i prywatnych prowadzących działalność telekomunikacyjną³⁷. Wyrażony po raz pierwszy w dyrektywie dotyczącej telekomunikacyjnych urządzeń końcowych wymóg rozdzielenia działalności regulacyjnej od operatorskiej miał podstawowe znaczenie dla skuteczności procesu liberalizacji i prawidłowego stosowania przepisów wspólnotowych. Zostanie on dokładnie omówiony w rozdziale 4.

Jako uzasadnienie swojej interwencji legislacyjnej Komisja podała, iż utrzymywanie praw specjalnych lub wyłącznych w dziedzinie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych stanowi naruszenie przepisów traktatu. Komisja stwierdziła, że po pierwsze, jest to niezgodne z art. 28 TWE (były art. 30 TWE), stanowiącym, iż ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszystkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi. Uznała, że wykonywanie praw wyłącznych lub specjalnych obejmujących import lub handel terminalami telekomunikacyjnymi stanowi w praktyce barierę dla przepływu tych towarów między krajami Wspólnoty³⁸.

Po drugie, Komisja przyjęła, iż utrzymywanie urządzeń telekomunikacyjnych stanowi usługę i wprowadzanie praw wyłącznych lub specjalnych w tej dziedzinie jest naruszeniem swobody świadczenia usług (art. 49 TWE - były art. 59)³⁹.

Po trzecie, Komisja w uzasadnieniu do dyrektywy stwierdziła, że prawa wyłączne lub specjalne dotyczące terminali telekomunikacyjnych, z których korzystają przedsiębiorstwa monopolistyczne spowodują niesprowadzanie urządzeń pochodzących z innych państw członkowskich. Sytuacja taka uniemożliwia użytkownikom wybór urządzeń ze względu na ich cenę i jakość. Prowadzi to zatem do naruszenia art. 31 TWE (były art. 37 TWE), który stanowi, że "państwa członkowskie dostosowują monopole państwowe o charakterze handlowym w taki sposób, aby wykluczona była wszelka dyskryminacja między obywatelami państw członkowskich w stosunku do warunków zaopatrzenia i zbytu".

Po czwarte, Komisja stwierdziła, że istnienie praw wyłącznych lub specjalnych w dziedzinie terminali prowadzi do nadużywania przez przedsiębiorstwa ich pozycji dominującej i jest tym samym sprzeczne z art. 82 TWE (były art. 86 TWE), a także powoduje narzucanie użytkownikom określonych terminali telekomunikacyjnych, ogranicza rynki zbytu, utrudnia rozwój techniczny. Było to niezgodne z podstawowym celem Wspólnoty wyrażonym w art. 3 lit. g (były art. 3 lit. f TWE), jakim jest stworzenie sytemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym. Komisja doszła więc do wniosku, iż utrzymywanie lub przyznawanie praw wyłącznych lub specjalnych w dziedzinie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych jest sprzeczne z przepisami traktatu w znaczeniu art. 86 ust. 1 TWE.

Dyrektywa 88/301 TWE była pierwszym instrumentem prawnym wydanym na szczeblu wspólnotowym o tak szerokim zasięgu, jeśli chodzi o liberalizację sektora telekomunikacyjnego. Państwa członkowskie zaakceptowały tę interwencję Wspólnoty. Konflikty co do istoty przyjmowanych środków istniały przede wszystkim między samymi państwami członkowskimi (krajami "liberalnymi", którym przewodziło Zjednoczone Królestwo, a krajami zainteresowanymi ściślejszym regulowaniem wolnej konkurencji - przede wszystkim Francją i państwami południowymi) - i były rozwiązywane na drodze kompromisów.

Natomiast podstawowy spór, jaki się wtedy pojawił, dotyczył kwestii rozdziału kompetencji w dziedzinie telekomunikacji między poszczególne instytucje wspólnotowe⁴⁰. Francja, wspierana przez Włochy, Belgię, Niemcy, i Grecję, złożyła do ETS skargę na nieważność części postanowień dyrektywy 88/30l/EWG⁴¹. Skarga ta dotyczyła art. 2 przewidującego zniesienie praw wyłącznych i specjalnych w dziedzinie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, art. 6 - ustanawiającego niezależny organ regulacyjny, art. 7, zgodnie z którym państwa członkowskie powinny przyjąć środki umożliwiające wypowiedzenie umowy najmu i utrzymania urządzeń końcowych między operatorami a konsumentami z maksymalnie rocznym wypowiedzeniem oraz art. 9 w takim stopniu, w jakim dotyczył on zaskarżonych przepisów (artykuł ten ustanawiał obowiązek składania Komisji przez kraje Wspólnoty raportu z realizacji postanowień dyrektywy). Kluczowym zarzutem Francji był brak kompetencji Komisji do wydania na podstawie art. 86 ust. 3 TWE (były art. 90 ust. 3 TWE) dyrektywy przewidującej obowiązek zniesienia przez państwa członkowskie praw wyłącznych i specjalnych w dziedzinie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych⁴².

Zdaniem rządu francuskiego, na podstawie art. 86 ust. 3 TWE Komisja miała jedynie prawo do czuwania nad realizacją przez państwa członkowskie postanowień tego przepisu, a więc do czuwania nad tym, czy "państwa członkowskie w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych oraz przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują środków sprzecznych z przepisami TWE". Według Francji art. 86 TWE przewidywał możliwość utrzymywania już istniejących praw wyłącznych lub specjalnych przez państwa członkowskie, co nie uprawniało Komisji do interweniowania w tych sprawach⁴³. Ponadto, zdaniem Francji, polityka restrukturyzacji rynku telekomunikacyjnego powinna należeć do wyłącznej kompetencji Rady i być realizowana na podstawie art. 95 TWE (były art. 100a TWE)⁴⁴. Przepis ten stanowi podstawę wydawania przez Radę⁴⁵ środków dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

Podobnie wypowiedział się w swojej opinii rzecznik generalny G. Tesauro⁴⁶. Stwierdził on, że uprawnienie Komisji do wydawania decyzji i dyrektyw jest ograniczone jedynie do funkcji czuwania nad stosowaniem postanowień art. 86 TWE i nie może prowadzić do wydania aktu normatywnego o charakterze generalnym, który reguluje strukturę danego sektora przez zniesienie praw specjalnych lub wyłącznych⁴⁷.

ETS nie zgodził się z rzecznikiem generalnym i skarżącymi. Odrzucił on argument, że Komisja nie była uprawniona do wydania zaskarżonej dyrektywy. Stwierdził, że dysponuje ona szczególną kompetencją do stanowienia dyrektyw i wydawania decyzji na mocy art. 86 TWE. Przepis ten dotyczy środków przyjmowanych przez państwa członkowskie w stosunku do przedsiębiorstw, z którymi łączą je specjalne więzi. Tylko w stosunku do tych środków Komisja ma prawo czuwać, czy nie naruszają one postanowień traktatu. Kompetencja ta może być realizowana przez przyjmowanie dyrektyw i decyzji adresowanych do państw członkowskich, które precyzują obowiązki państw członkowskich wynikające z traktatu⁴⁸. ETS odróżnił tę kompetencję Komisji od uprawnień Rady do przyjmowania dyrektyw i rozporządzeń dotyczących prawa konkurencji (art. 83 TWE - były art. 87 TWE) oraz tworzenia wspólnotowego rynku wewnętrznego (art. 95 TWE - były art. 100a TWE)⁴⁹.

ETS stwierdził także, że nawet jeżeli art. 86 TWE przewiduje działanie przedsiębiorstw, którym przyznano prawa wyłączne lub specjalne, nie oznacza to, że przyznawanie takich praw jest zgodne z przepisami traktatu.

Analizując poszczególne przepisy dyrektywy, ETS w dużej mierze zgodził się z Komisją. Utrzymał on w mocy art. 6, w znacznej części art. 2 oraz uchylił art. 7 dyrektywy 88/301/EWG. Jeśli chodzi o art. 6 dyrektywy 88/301/EWG, to uznał on, iż "dla stworzenia systemu niezakłóconej konkurencji, tak jak przewidziano to w Traktacie, niezbędne jest zapewnienie równości szans wszystkim operatorom gospodarczym. Powierzenie jednemu z przedsiębiorstw funkcji ustalania wymagań technicznych, kontroli ich respektowania i badań homologacyjnych (...) powodowałoby przyznanie mu oczywistej przewagi nad konkurentami"⁵⁰. Stwierdził także, że funkcje te powinny zostać powierzone "organowi niezależnemu" ( entité indépendante) od publicznych i prywatnych przedsiębiorstw działających w sektorze telekomunikacyjnym⁵¹.

W przypadku art. 2 dyrektywy 88/301/EWG ETS utrzymał w mocy jego podstawowe postanowienie dotyczące obowiązku zniesienia przez państwa członkowskie praw wyłącznych dotyczących importu, handlu, przyłączania i utrzymywania terminali telekomunikacyjnych. Odwołał się on do formuły wyrażonej w orzeczeniu w sprawie Dassonville⁵². Zgodnie z nią wszelkie środki, które bezpośrednio lub pośrednio, w sposób rzeczywisty lub potencjalny mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, są środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych i stanowią naruszenie art. 28 TWE (były art. 30 TWE). ETS stwierdził, że istnienie praw wyłącznych dotyczących importu i handlu telekomunikacyjnymi urządzeniami końcowymi pozbawia podmioty gospodarcze możliwości sprzedawania swoich towarów, co ogranicza handel wewnątrz Wspólnoty. Ponadto odwołał się do charakterystycznych cech rynku telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, takich jak różnorodność produktów i wykorzystywanie zaawansowanych technologii. Uznał też, że krajowe monopole narodowe nie są w stanie zaoferować wszystkich dostępnych modeli terminali, poinformować klientów o sposobie ich funkcjonowania oraz zagwarantować ich jakość. Tym samym prowadzi to do nieuzasadnionego wykluczenia produktów z innych państw członkowskich i jest środkiem o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w handlu między państwami członkowskimi⁵³.

ETS uchylił jedynie wymóg likwidacji praw specjalnych. Uznał, że Komisja nie sprecyzowała wystarczająco ani o jaki typ praw chodzi, ani w jaki sposób ich istnienie narusza przepisy traktatu⁵⁴.

ETS uchylił również art. 7 dyrektywy 88/301/EWG argumentując, że Komisja przekroczyła swoje kompetencje. Orzekł on, iż w art. 86 TWE zostały jej powierzone jedynie uprawnienia dotyczące środków przyjmowanych przez państwa członkowskie, a nie antykonkurencyjnych praktyk podejmowanych przez przedsiębiorstwa (w przypadku art. 7 dyrektywy 88/301/EWG chodziło o długoterminowe umowy bez możliwości wypowiedzenia, podpisywane przez monopolistyczne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne z użytkownikami)⁵⁵.

Mimo że ETS uchylił niektóre postanowienia dyrektywy 88/301/EWG, to utrzymał w mocy najistotniejsze z nich i tym samym wzmocnił pozycję Komisji, umożliwiając jej stosowanie art. 86 ust. 3 TWE w celu liberalizacji sektora telekomunikacyjnego. Orzeczenie dotyczące urządzeń końcowych potwierdziło kompetencję Komisji do przyjmowania dyrektyw na podstawie art. 86 ust. 3 TWE oraz fakt, że realizując tę kompetencję ma ona prawo wymagać od państw członkowskich zniesienia praw wyłącznych na danym rynku. Również zgodnie z późniejszym orzecznictwem sądów wspólnotowych⁵⁶ Komisji przysługuje na mocy art. 86 ust. 3 TWE uprawnienie do nakładania na państwa członkowskie obowiązków.

Dyrektywy wydane przez Komisję na podstawie art. 86 ust. 3 TWE stanowiły do 1998 r., czyli do momentu pełnej liberalizacji, najważniejszą część wspólnotowych ram prawnych w sektorze telekomunikacji. Ustanowione w nich zasady były rozwijane w dyrektywach "harmonizujących", których podstawą prawną był art. 95 TWE⁵⁷.

3.2. Dyrektywa w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych z 1990 r.

Jeszcze przed wydaniem przez ETS orzeczenia w sprawie urządzeń końcowych, Komisja uchwaliła na podstawie art. 86 ust. 3 TWE następną dyrektywę⁵⁸, która miała na celu szybką liberalizację rynku usług telekomunikacyjnych⁵⁹. Dyrektywa ta wychodziła z tego samego założenia, co dyrektywa w sprawie terminali telekomunikacyjnych. Uznawała bowiem, że istnienie praw wyłącznych i specjalnych w telekomunikacji jest sprzeczne z traktatem. Uzasadniając jej wydanie, Komisja wskazała na sprzeczność utrzymywania tych praw z art. 49 TWE ustanawiającym swobodę świadczenia usług na rynku wspólnotowym (były art. 59 TWE). Komisja uznała, że istnienie praw wyłącznych lub specjalnych ograniczało świadczenie usług telekomunikacyjnych przez przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich. W praktyce chodziło przede wszystkim o ograniczenia dotyczące możliwości przyłączania się do linii dzierżawionych, nadmiernie wysokie ceny za przyłączenie, nieproporcjonalne do świadczonych usług, zakazy przesyłania sygnałów za pomocą linii dzierżawionych, zbyt wysokie opłaty za dostęp do sieci lub odmawianie usługodawcom takiego dostępu. Zdaniem Komisji wszelkie ograniczenia swobody świadczenia usług niebędące wyjątkami przewidzianymi w art. 45 i art. 46 TWE⁶⁰ lub takie, których nie uzasadniały wymogi imperatywne (essential requirements)⁶¹, stanowiły naruszenie przepisów traktatu. Wprowadzanie lub utrzymywanie praw wyłącznych lub specjalnych w dziedzinie usług telekomunikacyjnych, które nie były wyżej wymienionymi dopuszczalnymi wyjątkami, zostało uznane przez Komisję za niezgodne z art. 86 w zw. z art. 49 TWE.

Istnienie praw wyłącznych lub specjalnych w dziedzinie usług telekomunikacyjnych Komisja uznała za sprzeczne z art. 82 TWE (były art. 86 TWE)⁶². W uzasadnieniu do dyrektywy podała, iż przyznanie takich praw przedsiębiorstwom, które mają dominującą pozycję na rynku tworzenia i eksploatacji sieci telekomunikacyjnej prowadzi do jej wzmocnienia i do zachowań polegających na jej nadużywaniu. Operatorzy korzystający z wyłącznych praw na przykład:

- utrudniali, uniemożliwiali dostęp do rynku usług telekomunikacyjnych swoim konkurentom, ograniczając tym samym wybór konsumentom i negatywnie wpływając na rozwój techniczny całego sektora lub

- zobowiązywali użytkowników usług, których byli jedynymi dostawcami, do nabywania dodatkowych świadczeń niezwiązanych z przedmiotem transakcji⁶³.

W związku z tym, że art. 86 ust. 2 TWE zezwala na wyjątkowe niestosowanie art. 49 i art. 82 TWE, w sytuacji gdy mogłoby to uniemożliwić wykonywanie przez operatorów telekomunikacyjnych specjalnych zadań realizowanych w ogólnym interesie gospodarczym (zadanie to dotyczyło zapewnienia istnienia powszechnej sieci telekomunikacyjnej, czyli takiej sieci, która ma ogólny zasięg geograficzny oraz która może być udostępniona każdemu usługodawcy i usługobiorcy w rozsądnym terminie), telefonia głosowa została na wiele lat wyłączona spod zakresu przedmiotowego dyrektywy 388/90/EWG⁶⁴. Zdaniem Komisji wprowadzenie wolnej konkurencji na ten rynek mogłoby spowodować znaczny spadek dochodów operatorów narodowych, zachwiać ich stabilność finansową i uniemożliwić zapewnienie powszechnej sieci telekomunikacyjnej (ang. universal network, fr. réseau universel)⁶⁵

Usługa telefonii głosowej została w art. 1 dyrektywy 388/90/EWG zdefiniowana jako "powszechne świadczenie w celach handlowych bezpośredniego lub komutowanego przekazu głosu w czasie rzeczywistym między komutowanymi zakończeniami publicznej sieci telekomunikacyjnej, pozwalające każdemu użytkownikowi urządzenia przyłączonego do takiego zakończenia sieci połączyć się z jej innym zakończeniem". Aby dana usługa mogła być objęta wyjątkiem i nie podlegać przepisom dyrektywy, musiała zawierać wszystkie elementy określone w definicji. Na przykład usługi, które nie były "świadczone powszechnie", lecz skierowane do sieci przedsiębiorstw lub zamkniętej grupy użytkowników (np. telefoniczne systemy rezerwacji biletów lotniczych, połączenia między bibliotekami, transfer funduszy w sektorze bankowym), nie podlegały wyłączeniu z zakresu dyrektywy, podobnie jak usługi telefonii głosowej, które nie stanowiły "przekazu bezpośredniego" (np. karty telefoniczne, wiadomości głosowe)⁶⁶.

Modelem dla dyrektywy w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych była dyrektywa dotycząca liberalizacji rynku terminali telekomunikacyjnych, zarówno jeśli chodzi o tę samą podstawę prawną (art. 86 ust. 3 TWE), jak i treść⁶⁷.

Dyrektywa zobowiązywała państwa członkowskie do zniesienia wyłącznych i specjalnych praw przyznanych narodowym operatorom telekomunikacyjnym na świadczenie usług. Nakazywała ona również podjęcie środków zapewniających, iż każdy operator będzie uprawniony do świadczenia usług⁶⁸. Jej celem było zlikwidowanie ograniczeń w wykorzystywaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez usługodawców. Artykuł 4 dyrektywy zobowiązywał państwa członkowskie do podjęcia środków zapewniających, iż warunki dostępu do sieci będą obiektywne i niedyskryminujące oraz opublikowane. Dyrektywa nałożyła również na państwa członkowskie, podobnie jak dyrektywa w sprawie terminali telekomunikacyjnych, obowiązek oddzielenia funkcji regulacyjnych od operatorskich⁶⁹, a także ustanowienia obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących procedur przyznawania uprawnień do świadczenia usług telekomunikacyjnych⁷⁰.

Podobnie jak w przypadku dyrektywy w sprawie konkurencji na rynku telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, również ta dyrektywa została zaskarżona przez państwa członkowskie do ETS. Wyrok Trybunału potwierdził jednak podstawowe założenia dyrektywy oraz kompetencję Komisji do jej wydania na podstawie art. 86 ust. 3 TWE. ETS kierował się przy tym takimi samymi motywami, jak w przypadku orzeczenia dotyczącego telekomunikacyjnych urządzeń końcowych⁷¹.

Dyrektywa w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych była następnie kilkakrotnie nowelizowana. W ten sposób objęła ona swoim zasięgiem łączność satelitarną⁷², korzystanie z sieci kablowej do świadczenia już zliberalizowanych usług⁷³ oraz łączność ruchomą⁷⁴. W ten sposób Komisja rozciągnęła liberalizację na wszystkie usługi, oprócz zdefiniowanej bardzo precyzyjnie i wąsko telefonii głosowej.

3.3. Liberalizacja rynku infrastruktury telekomunikacyjnej oraz telefonii głosowej. Dyrektywa "pełna konkurencja"

W rezolucjach z 22 lipca 1993 r.⁷⁵, 22 grudnia 1994 r.⁷⁶, 29 czerwca 1995 r.⁷⁷ i 18 września 1995 r.⁷⁸ Rada potwierdziła swoją zgodę na liberalizację wszystkich usług telekomunikacyjnych oraz infrastruktury od 1 stycznia 1998 r.⁷⁹ Przed pełną liberalizacją Komisja przeprowadziła przegląd powszechnych usług telefonii głosowej (1991-1992) oraz ogłosiła w 1994 r. raport pt. "Europa i globalne społeczeństwo informacyjne" (tzw. raport Bangemanna)⁸⁰. Potwierdzał on, że podstawowym celem Wspólnoty jest zapewnienie interoperacyjności usług i łączności między sieciami telekomunikacyjnymi oraz zalecał przyspieszenie procesu liberalizacji sektora telekomunikacyjnego przez otwarcie na konkurencję rynków infrastruktury i usług jeszcze zmonopolizowanych oraz przez zniesienie pozagospodarczych, politycznych i budżetowych barier nakładanych na operatorów telekomunikacyjnych⁸¹. Te deklaracje polityczne zostały przeniesione do prawa wspólnotowego przez dyrektywę Komisji z 13 marca 1996 r. w sprawie realizacji pełnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym⁸². Dyrektywa ta objęła od 1 stycznia 1998 r. liberalizacją całość usług telekomunikacyjnych, w tym telefonię głosową oraz tworzenie i eksploatację publicznej sieci telekomunikacyjnej⁸³. Państwa członkowskie o gorzej rozwiniętej infrastrukturze telekomunikacyjnej (Hiszpania, Irlandia, Grecja, Portugalia) otrzymały dodatkowe 5 lat na dostosowanie się do przepisów dyrektywy, a Luksemburg, ze względu na niewielkie rozmiary swojej sieci, 2 lata.

W uzasadnieniu do dyrektywy 96/19/WE Komisja podała, że dokonane w 1990 r. wyłączenie telefonii głosowej spod reguł konkurencji wynikało z tego, że inne rozwiązanie mogłoby zagrozić stabilności finansowej organizacji telekomunikacyjnych i przeszkodzić im w realizacji zadań wykonywanych w ogólnym interesie gospodarczym (tzn. w zapewnieniu świadczenia i eksploatacji powszechnej sieci). Ponadto w czasie przyjmowania dyrektywy 90/388/EWG wszystkie organizacje telekomunikacyjne digitalizowały⁸⁴ swoje sieci, aby móc świadczyć za ich pomocą większą liczbę usług. Przyjmując dyrektywę w 1996 r., Komisja stwierdziła, że proces digitalizacji już się zakończył, a sieci telekomunikacyjne pokrywają całość powierzchni geograficznej państw członkowskich. Na poprawę sytuacji w tym zakresie miał również wpływ rozwój techniczny (używanie fal radiowych, wprowadzenie światłowodów). Ponadto operatorzy telekomunikacyjni, przygotowując się do liberalizacji, wyrównali różnice między strukturą cen a strukturą kosztów. Wcześniej zawyżali oni ceny na jeden rodzaj usług (telefonia międzynarodowa) nieproporcjonalnie do kosztów, rekompensując sobie w ten sposób straty poniesione w przypadku innego rodzaju działalności (tzw. subsydiowanie krzyżowe/skośne - cross-subsidies). Subsydiowanie skośne występuje więc wtedy, gdy jedne usługi lub produkty danego przedsiębiorstwa są oferowane po cenach zawyżonych, a inne po cenach niepokrywających kosztów⁸⁵. Zaniechanie stosowania tego typu subsydiowania było konieczne, ponieważ dalsze jego stosowanie mogłoby podważać efekty liberalizacji. Sytuacja, w której były monopolista wykorzystywałby zyski uzyskiwane na rynkach objętych przez niego prawem wyłącznym dla finansowania usług na rynkach, na których musi stawić czoła konkurencji, prowadziłaby do zaniżania przez niego cen i uniemożliwiania wejścia nowym operatorom⁸⁶.

Dostosowanie cen do kosztów przez byłych narodowych monopolistów oraz zmiana innych warunków na rynku telekomunikacyjnym - zdaniem Komisji - spowodowały konieczność rozciągnięcia procesu liberalizacji na telefonię głosową⁸⁷. Ponadto, aby nowe na rynku przedsiębiorstwa mogły stanowić konkurencję dla byłego monopolisty w dziedzinie telefonii głosowej, powinny mieć możliwość tworzenia i udostępniania własnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Gdyby były one zmuszone do korzystania z sieci byłego monopolisty (ich konkurenta), zniesienie praw wyłącznych lub specjalnych nie byłoby w pełni skuteczne. Stanowiło to sposób rozwiązania konfliktu interesów między byłym monopolistą a nowo wchodzącymi na rynek operatorami. Z tego powodu Komisja stwierdziła, iż liberalizacji usług głosowych musi towarzyszyć również liberalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej⁸⁸.

Dyrektywa zdefiniowała także obowiązki państw członkowskich, które muszą zostać zrealizowane, aby operator narodowy, będący do tej pory monopolistą i mający dominującą pozycję na rynku telekomunikacyjnym, nie nadużywał tej pozycji. Obowiązki te dotyczą:

- przyznawania uprawnień na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz tworzenia i eksploatacji sieci⁸⁹,

- zapewnienia połączeń między sieciami i dostępu do sieci i usług telekomunikacyjnych; (pojęcie publicznej sieci telekomunikacyjnej uzyskało odtąd nowe znaczenie. W art. 1 ust. 1 dyrektywy 96/19/WE została ona zdefiniowana jako sieć służąca do świadczenia publicznych usług telekomunikacyjnych, a więc takich usług, które są powszechnie dostępne. Przymiotnik "publiczna" przestał oznaczać, iż infrastruktura telekomunikacyjna należy do państwa lub że eksploatujący ją podmiot jest przez państwo kontrolowany i zaczął oznaczać powszechny dostęp do sieci oraz świadczonych za jej pomocą usług⁹⁰),

- systemu obliczania kosztów przez operatorów, szczególnie świadczących usługę telefonii głosowej i udostępniających publiczne sieci telekomunikacyjne oraz

- usługi powszechnej⁹¹.

Wymienione kwestie są ważne dla sektora telekomunikacyjnego, ponieważ bez ich regulacji jego liberalizacja nie byłaby możliwa. Stanowią one w prawie wspólnotowym przedmiot szczegółowej harmonizacji, która objęła handlowe, techniczne i socjalne warunki świadczenia usług i sieci telekomunikacyjnych we Wspólnocie.

4. Przepisy harmonizujące rynek telekomunikacyjny w latach 1990-2000

4.1. Zasada otwartej sieci (ONP)

Celem ustanowienia zharmonizowanych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji we wszystkich państwach członkowskich było nie tylko umożliwienie skutecznej liberalizacji tego sektora, ale również stworzenie warunków do realizacji jednolitego rynku wewnętrznego w ramach Wspólnoty. Pierwsza dyrektywa, wydana przez Radę w tym celu na podstawie art. 95 TWE⁹² (były art. 100a) w 1990 r., dotyczyła zasady otwartej sieci (Open Network Provision - ONP)⁹³.

Dyrektywa ONP precyzowała wyrażoną w dyrektywie w sprawie liberalizacji usług telekomunikacyjnych regułę⁹⁴, że obowiązkiem państw członkowskich jest zapewnienie, aby operatorzy telekomunikacyjni, którym przyznano prawa wyłączne lub specjalne na tworzenie i eksploatację sieci, przydzielili dostęp do niej na warunkach obiektywnych, niedyskryminujących i opublikowanych⁹⁵. Obie dyrektywy (dyrektywa ONP i dyrektywa w sprawie liberalizacji usług) zawierały także wiele jednakowych definicji, m.in. definicję wymogów podstawowych, zgodnie z którymi państwa członkowskie mogły ograniczyć dostęp do sieci⁹⁶. Wynikało to z faktu, że specyfiką wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji jest komplementarność między przepisami liberalizującymi rynek telekomunikacyjny i przepisami wprowadzającymi środki harmonizujące. Komisja celowo odwlekała ogłoszenie dyrektywy dotyczącej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych, aby zapobiec sprzecznościom miedzy tą dyrektywą a dyrektywą Rady w sprawie ONP. We wrześniu 1989 r. Komisja przełożyła datę publikacji na kwiecień 1990 r., a potem uzależniła jej wejście w życie od decyzji Rady w sprawie dyrektywy ONP⁹⁷. Jednoczesne opublikowanie dyrektyw podkreśliło fakt, że choć są one dwoma formalnie niezależnymi aktami (różna podstawa prawna wydania i różne instytucje uchwalające), zawierają ściśle powiązane ze sobą przepisy.

Dyrektywa 90/387/EWG formułowała ogólne reguły związane z realizacją zasady otwartej sieci, dlatego w literaturze nazywana jest dyrektywą ramową⁹⁸. Artykuł 3 dyrektywy ONP stanowił, że warunki otwartego dostępu do sieci⁹⁹:

- powinny być oparte na obiektywnych kryteriach,

- powinny być przejrzyste i opublikowane w odpowiedni sposób,

- powinny gwarantować równość dostępu i niedyskryminację,

- mogą ograniczać dostęp do publicznej sieci telekomunikacyjnej lub usług jedynie ze względu na wymogi konieczne, takie jak: bezpieczeństwo działania sieci, utrzymanie integralności sieci, interoperacyjność usług i ochrona danych,

- mogą ograniczać dostęp do publicznej sieci telekomunikacyjnej lub usług jedynie ze względu na prawa wyłączne lub specjalne, przyznane przez państwa członkowskie zgodnie z prawem wspólnotowym.

Według załącznika II dyrektywy harmonizacja objęła:

- interfejsy techniczne oraz funkcje sieci,

- warunki dostarczania i korzystania z usług,

- zasady dotyczące opłat.

Duże znaczenie miały opłaty za przyłączenie do sieci byłego monopolisty. Zgodnie z warunkami otwartego dostępu do sieci powinny być one ustalane na podstawie obiektywnych kryteriów (przede wszystkim w zależności od kosztów), niedyskryminujące, przejrzyste i opublikowane. Ponadto miały uwzględniać sprawiedliwy podział kosztów za zużycie infrastruktury, a także zwrot kosztów inwestycji¹⁰⁰.

Dyrektywa ONP zawierała również kalendarz przyjmowania przepisów rozwijających i precyzujących warunki otwartego dostępu do sieci¹⁰¹. Zgodnie z załącznikiem I dyrektywy ONP miały dotyczyć one: łączy dzierżawionych, usług komutowanych za pomocą obwodów lub pakietów, ISDN, usługi telefonii głosowej oraz nowych typów dostępu i dostępu do sieci szerokopasmowej. Realizując to postanowienie, Komisja między 1992 a 1998 r. przedstawiła wiele propozycji dyrektyw rozciągających zasadę ONP na kolejne usługi telekomunikacyjne.

Pierwszą z nich była uchwalona w 1992 r. przez Radę dyrektywa dotycząca zastosowania zasady ONP do łączy dzierżawionych¹⁰². Zdefiniowała ona łącza dzierżawione jako urządzenia telekomunikacyjne zapewniające przejrzystą pojemność transmisyjną między zakończeniami sieci, nieobejmujące połączeń na żądanie. Zgodnie z art. 7 dyrektywy 92/44/EWG państwa członkowskie powinny zapewnić użytkownikom wolny dostęp do minimalnego zestawu łączy dzierżawionych określonego w załączniku II dyrektywy.

W 1995 r. dyrektywa 95/62/WE¹⁰³ rozciągnęła zasadę ONP na telefonię głosową, harmonizując warunki otwartego i skutecznego dostępu do stacjonarnej sieci telefonicznej oraz usług świadczonych w tej sieci. Dotyczyła ona wszystkich stosowanych wtedy w państwach członkowskich technologii: analogowych sieci telekomunikacyjnych, cyfrowych sieci i ISDN. Nie objęła natomiast swoim zasięgiem telefonii ruchomej, jeśli chodzi o połączenia między sieciami ruchomymi i stacjonarnymi.

W 1997 roku Rada i Parlament uchwaliły dwie następne dyrektywy. Pierwszą z nich była dyrektywa 97/51/WE¹⁰⁴, która dostosowywała wcześniejsze przepisy (dyrektywę w sprawie ustanowienia wewnętrznego rynku usług telekomunikacyjnych przez wdrożenie zasad otwartej sieci (ONP) oraz dyrektywę dotyczącą łączy dzierżawionych), określające zasadę otwartej sieci, do zmian w sektorze telekomunikacyjnym, przede wszystkim do jego całkowitej liberalizacji. Początkowym celem wprowadzenia zasady otwartej sieci było stworzenie warunków do rozwoju konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, gdzie jeden z operatorów korzystał z praw wyłącznych lub specjalnych w zakresie infrastruktury oraz usług telefonii głosowej. Właśnie jego dotyczył wyrażony w dyrektywie ONP obowiązek zagwarantowania otwartego i skutecznego dostępu do sieci. Wraz z wprowadzeniem pełnej konkurencji okazało się niezbędne dokonanie odpowiednich zmian przepisów regulujących zasadę otwartej sieci. Dyrektywa 97/51/WE wprowadziła nowe kryterium, zgodnie z którym można było nakładać obowiązki regulacyjne na niektóre przedsiębiorstwa. Kryterium tym była pozycja przedsiębiorstwa na danym rynku telekomunikacyjnym. Przedsiębiorstwo mogło zostać poddane regulacji, jeżeli miało znaczącą pozycję rynkową¹⁰⁵. Przykładowo art. 7 i 8 znowelizowanej dyrektywy dotyczącej łączy dzierżawionych przewidywały obowiązek zapewnienia przez operatorów o znaczącej pozycji rynkowej dostępu do minimalnego zastawu tych łączy.

Druga, opublikowana w 1997 r. dyrektywa, dotyczyła połączeń między sieciami¹⁰⁶ (dyrektywa w sprawie połączeń sieci, interconnection). Harmonizowała ona warunki, na jakich we wszystkich państwach członkowskich powinno dochodzić do łączenia sieci oraz warunki otwartego i skutecznego dostępu do publicznych sieci telekomunikacyjnych i publicznych usług telekomunikacyjnych (termin "publiczny" oznacza tu "powszechnie dostępny"¹⁰⁷). Dyrektywa o połączeniach sieci nie obejmowała więc swoim zakresem usług dla specyficznych użytkowników końcowych lub ich zamkniętych grup. Określała ona jako mające szczególne znacznie dla Wspólnoty następujące sieci i usługi:

- stacjonarną publiczną sieć telefoniczną,

- stacjonarne publiczne usługi telefoniczne,

- usługi łączy dzierżawionych,

- ruchomą publiczną sieć telefoniczną,

- ruchome publiczne usługi telefoniczne.

Zgodnie z dyrektywą 97/33/WE na operatorów eksploatujących wyżej wymienione sieci lub świadczących wyżej wymienione usługi, dysponujących na danym rynku znaczącą siłą rynkową, były ponadto nakładane dodatkowe obowiązki. Najważniejszym z nich był obowiązek realizacji wszystkich uzasadnionych wniosków o zapewnienie dostępu, włączając w to dostęp do zakończeń sieci innych niż oferowane większości użytkowników końcowych¹⁰⁸. Ponadto dyrektywa przewidywała nakładanie na operatorów o znaczącej pozycji rynkowej obowiązków związanych z prowadzeniem rachunkowości, rozliczeniami międzyoperatorskimi oraz udostępnianiem informacji.

Dyrektywa w sprawie połączeń sieci została zmieniona dyrektywą 98/61/WE dotyczącą kwestii przenoszalności numerów przy zmianie operatora i preselekcji¹⁰⁹. Wprowadzone zmiany dotyczyły przenoszalności numeru w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych i sieciach ISDN. Ułatwiło to znacznie wejście na rynek nowym operatorom. Dyrektywa przewidywała również, że na operatorów o znaczącej pozycji rynkowej powinien zostać nałożony obowiązek umożliwienia abonentom preselekcji sieci¹¹⁰.

Ze względu na pełną liberalizację sektora w 1998 r. uchylono również dyrektywę 95/62/WE¹¹¹, która została zastąpiona dyrektywą 98/10/WE¹¹². Ta ostatnia przewidywała nakładanie na operatorów o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku zapewniania dostępu do stacjonarnych sieci telefonicznych w zakończeniach innych niż standardowe na niedyskryminujących zasadach¹¹³.

4.2. Zezwolenia

Oprócz kwestii dostępu do sieci instytucje wspólnotowe ustanowiły zharmonizowany system przyznawania zezwoleń na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej. Podobnie jak w przypadku problemu połączeń sieci i dostępu do sieci, również przepisy dotyczące zezwoleń zawarte były w licznych aktach prawnych. Na przykład dyrektywa 96/19/WE, znosząca wszelkie specjalne lub wyłączne prawa na świadczenie usług telekomunikacyjnych, przewidywała, że państwa członkowskie mogą uzależnić świadczenie tych usług od otrzymania przez operatora zezwolenia ogólnego lub, w określonych przypadkach, indywidualnej licencji. Innym przykładem może być decyzja o wprowadzeniu w państwach Wspólnoty systemu komunikacji ruchomej i bezprzewodowej trzeciej generacji (UMTS)¹¹⁴. W pkt 11 stanowiła ona, że wydawanie licencji indywidualnych powinno być ograniczone do zakładania lub obsługi sieci UMTS, liczba wydawanych licencji UMTS może być ograniczona jedynie ze względu na brak częstotliwości oraz że licencje powinny być wydawane na podstawie kryteriów obiektywnych, niedyskryminujących, szczegółowych i proporcjonalnych.

Pierwszą z dyrektyw, która miała prowadzić do harmonizacji procedur udzielenia w państwach członkowskich pozwoleń na podejmowanie i wykonywanie działalności telekomunikacyjnej, była dyrektywa 97/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych ram dla ogólnych zezwoleń i licencji indywidualnych w dziedzinie usług telekomunikacyjnych¹¹⁵. Przewidywała ona trzy możliwe rozwiązania, które mogły przyjąć państwa członkowskie. Działalność telekomunikacyjna mogła być prowadzona:

- na podstawie zezwolenia ogólnego (ang. general authorisation, fr. authorisation générale ),

- na podstawie licencji indywidualnej (ang. individual licences, fr. licence individuelle ) lub

- bez konieczności uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia.

Dyrektywa 97/13/WE wyróżniała więc ogólne zezwolenia i indywidualne licencje¹¹⁶. Pod pojęciem ogólnego zezwolenia rozumiano taki rodzaj uprawnienia, który nie wymagał uzyskania indywidualnej decyzji przed podjęciem działalności. Nie było przy tym istotne, czy prawo do jej podjęcia wynikało bezpośrednio z przepisów, czy też nabycie uprawnienia wymagało zgłoszenia organowi regulacyjnemu, który stwierdzał, czy nie istnieją przeszkody w podejmowaniu i prowadzeniu danej działalności¹¹⁷. Spełnienie przez operatora warunków niezbędnych do uzyskania zezwolenia ogólnego dawało mu możliwość prowadzenia działalności telekomunikacyjnej.

Indywidualna licencja była natomiast takim rodzajem autoryzacji, który łączył się z wydaniem indywidualnej decyzji przez organ regulacyjny przed rozpoczęciem działalności przez operatora telekomunikacyjnego¹¹⁸. Zgodnie z art. 7 dyrektywy 97/13/WE państwa członkowskie mogły wydawać indywidualne licencje w celu:

- przyznania prawa do korzystania z częstotliwości i numeracji,

- przyznania prawa do korzystania z cudzych terenów (publicznych lub prywatnych),

- nałożenia obowiązków w zakresie udostępniania niektórych usług (chodzi tu o realizację usługi powszechnej i innych obowiązków wynikających z zasady otwartej sieci - Open Network Provision, takich jak obowiązkowe udostępnianie publicznych usług lub sieci - infrastruktury telekomunikacyjnej używanej w całości lub w części do świadczenia usług powszechnie dostępnych),

- egzekwowania ograniczeń wynikających z zasad konkurencji UE w stosunku do podmiotów o znaczącej sile rynkowej (więcej niż 25% udziału w rynku), dotyczących na przykład rachunkowości, zasady orientacji kosztów (opłata za udostępnienie pewnej usługi powinna być odbiciem kosztów poniesionych dla jej ustanowienia).

Przedmiotem licencji indywidualnych mogły być również usługi publicznej telefonii, zakładanie i używanie publicznych sieci telekomunikacyjnych oraz sieci wykorzystujących częstotliwości¹¹⁹. To ogólne postanowienie oznaczało, że potencjalnie wszystkie usługi telefonii głosowej, sieci publiczne oraz sieci radiowe mogły być przedmiotem licencji indywidualnej. Wszystkie inne rodzaje działalności telekomunikacyjnej wymagały tylko zezwoleń ogólnych lub zgłoszenia¹²⁰.

Warunki, od spełnienia których uzależnione było otrzymanie licencji lub zezwolenia, nie mogły wykraczać poza listę ustaloną w załączniku do dyrektywy 97/13/WE. Miały być one obiektywnie uzasadnione, niedyskryminujące, przejrzyste, proporcjonalne, zgodne z regułami wolnej konkurencji zawartymi w traktacie i ułatwiać świadczenie usług między państwami członkowskimi.

Wprowadzony przez dyrektywę wspólnotową system miał stworzyć sprawny sposób weryfikacji ubiegających się o zezwolenia operatorów, a jednocześnie zapewnić im wolny dostęp do rynku. Podstawowym instrumentem regulacyjnym miało być zezwolenie ogólne, a licencje indywidualne miały być wydawane wyjątkowo. Jednak ze względu na to, że dyrektywa 97/13/WE bardzo szeroko określiła zakres obowiązku uzyskiwania indywidualnych licencji na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, większość państw UE uzależniła podejmowanie i wykonywanie działalności telekomunikacyjnej od ich uzyskania. Widać to na przykładzie usług i sieci telefonii stacjonarnej. Tylko w Danii, Holandii i Finlandii przewidziano system rejestracji/notyfikacji przedsiębiorstw prowadzących działalność telekomunikacyjną. W Szwecji przyjęto zarówno system rejestrowania podmiotów działających na rynku telekomunikacyjnym, jak i wydawanie licencji indywidualnych. W Grecji publiczna telefonia głosowa mogła być prowadzona zarówno na podstawie zezwolenia ogólnego, jak i licencji indywidualnych. W tym pierwszym przypadku operator nie mógł jednak korzystać z numeracji. Pozostałe kraje zastosowały indywidualne licencje¹²¹. Ponadto rozwiązania przyjęte w poszczególnych państwach członkowskich znacznie się różniły. Zamiast zharmonizowanych warunków udzielania zezwoleń powstało piętnaście różnych systemów. Na przykład liczba kategorii przyznawanych zezwoleń wahała się w zależności od państwa członkowskiego od dwóch do osiemnastu.

W przypadku każdej z tych kategorii obowiązywały odrębne procedury, warunki i opłaty¹²².

4.3. Usługa powszechna¹²³

Wspólnotowe środki harmonizujące ustawodawstwa państw członkowskich uzupełniały środki liberalizujące również w kwestiach socjalnych. Aby znoszenie praw wyłącznych i specjalnych nie doprowadziło do sytuacji, w której niektóre grupy społeczne pozbawione byłyby dostępu do podstawowych usług telekomunikacyjnych, wcześniej świadczonych przez monopolistę, na poziomie wspólnotowym ustanowiono wiele reguł dotyczących realizacji usługi powszechnej w telekomunikacji¹²⁴.

Już od samego początku procesu liberalizacji w dyrektywie w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych Komisja uznała, że zapewnienie powszechnego dostępu do sieci telekomunikacyjnej stanowi specjalne zadanie realizowane w ogólnym interesie gospodarczym. Aby zadanie to mogło być wykonywane do 1 stycznia 1998 r., Komisja wyłączyła telefonię głosową z zakresu liberalizacji¹²⁵. W następnych dyrektywach instytucje wspólnotowe wprowadziły pojęcie usługi powszechnej, obejmując nim nie tylko świadczenie powszechnego dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, ale również inne usługi,

Zanim obowiązek świadczenia usługi powszechnej stał się przedmiotem ustawodawstwa wspólnotowego w akcie prawnie wiążącym, został zaakceptowany przez Radę w licznych aktach prawa niewiążącego¹²⁶. Po raz pierwszy pojawia się on w dyrektywie w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci do telefonii głosowej¹²⁷, która została zastąpiona dyrektywą 98/10/WE¹²⁸. Przepisy dotyczące usługi powszechnej, a przede wszystkim obliczania kosztów jej świadczenia i ich finansowania, znalazły się w dyrektywie dotyczącej pełnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym¹²⁹ i dyrektywie w sprawie połączeń sieci¹³⁰.

Dyrektywa 97/33/WE stanowiła, tak samo jak dyrektywa dotycząca telefonii głosowej¹³¹, że usługa powszechna obejmuje minimalny zespół określonych usług, które muszą mieć odpowiednią jakość, muszą być dostępne dla wszystkich użytkowników niezależnie od ich lokalizacji geograficznej i świadczone po przystępnych cenach¹³². Do usług tych zaliczono:

- dostęp do stałego połączenia pozwalającego na transmisję głosu oraz wzorów i danych dzięki podłączeniu modemu,

- wyjątkowe świadczenia dla osób niepełnosprawnych lub mających specjalne potrzeby socjalne,

- numery ratunkowe, obsługę klienta, książki telefoniczne i samoinkasujące telefony publiczne¹³³.

4.4. Ochrona danych osobowych i prywatności

Dyrektywa w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym została przyjęta w grudniu 1997 r.¹³⁴ Pierwsze propozycje uchwalenia tej dyrektywy pojawiły się już w 1990 r.¹³⁵, kiedy powstawał projekt dyrektywy 95/46/WE w sprawie ochrony osób w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz swobodnego przepływu danych¹³⁶.

Państwa członkowskie były zobowiązane wdrożyć dyrektywę 97/66/WE do 24 października 1998 r., a w przypadku wymogu poufności komunikowania wyznaczono dodatkowy termin 24 października 2000 r. Opóźnienie w przyjmowaniu dyrektywy gwarantującej ochronę prywatności i danych osobowych w sektorze telekomunikacyjnym wynikało z licznych dyskusji co do zakresu i treści dyrektywy oraz z trudności w osiągnięciu porozumienia między Parlamentem, Komisją i Radą¹³⁷.

Dyrektywa 97/66/WE zawierała przepisy dotyczące ochrony danych szczególne dla sektora telekomunikacyjnego i uzupełniała ogólne postanowienia dyrektywy 95/46/WE. Dotyczyła ona wymogów związanych z bezpieczeństwem sieci i usług, poufnością połączeń (państwa członkowskie mogły ograniczyć tę poufność jedynie dla celów ochrony bezpieczeństwa kraju, obronnych, bezpieczeństwa publicznego, zapobiegania, dochodzenia, wykrywania przestępstw lub nieautoryzowanego korzystania z systemu telekomunikacyjnego), przetwarzaniem danych o wykorzystanych usługach (ustanawiała ona zasadę, że z wyjątkiem celów billingowych oraz związanych z opłatami za połączenia sieci, dane na temat połączeń muszą być usuwane lub pozbawiane cech pozwalających na indywidualną identyfikację użytkownika). Dyrektywa regulowała również kwestię identyfikacji dzwoniącego (prezentacji zakończeń sieci uczestniczących w połączeniu), ochrony danych umieszczanych w biurach numerów (dostępnych publicznie lub elektronicznych spisach numerów), tzw. rozmów niezamawianych¹³⁸ (unsolicited calls), czyli połączeń wykonywanych przez automatyczne systemy dzwoniące lub w ramach marketingu bezpośredniego oraz blokowania połączeń przekierowywanych¹³⁹.

5. Przyczyny przeprowadzonej w 2002 r. reformy wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji

Do 1979 r. Wspólnota nie była obecna w dziedzinie telekomunikacji, a już w 2000 r. ustawodawstwo wspólnotowe objęło cały ten sektor, przybierając formę przepisów liberalizujących i harmonizujących oraz regulując najważniejsze kwestie, takie jak zezwolenia na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, połączenia sieci, realizację usługi powszechnej. Instytucje wspólnotowe, wydając akty prawa wtórnego, stworzyły telekomunikacyjny porządek regulacyjny w literaturze nazywany obecnie dawnym porządkiem regulacyjnym (old regulatory framework)¹⁴⁰.

Mimo trudności w otwieraniu na konkurencję niektórych rynków, na przykład rynku usług telefonii lokalnej, ustawodawstwo wspólnotowe okazało się skuteczne. Od 1998 r. wszyscy konsumenci skorzystali ze znacznych redukcji cen. W krajach Unii Europejskiej spadły one o 40%, jeśli chodzi o połączenia międzynarodowe, o 30% w przypadku połączeń długodystansowych i o 30% za połączenia regionalne. Połączenia lokalne nie staniały. Średnio między 1997 a 1999 r. ceny spadły o więcej niż 40% w przypadku klientów indywidualnych¹⁴¹. Między 2000 a 2004 r. również widać wyraźną obniżkę cen w przypadku wszystkich rodzajów połączeń, oprócz lokalnych. Średnia cena dla wszystkich 25 państw członkowskich za trzy minuty połączenia międzymiastowego spadła z 41,3 centów do 29,4 centów. Natomiast cena jednego połączenia międzynarodowego została obniżona z 1,5 euro do 0,9 euro dla klientów indywidualnych oraz z 1,1 euro do 0,7 euro¹⁴² dla przedsiębiorców¹⁴³. Wprowadzenie wolnej konkurencji wpłynęło na szybki rozwój telefonii ruchomej. Od początku liberalizacji liczba posiadaczy telefonów komórkowych wzrosła z 18% do 87% populacji¹⁴⁴. Dostępność na rynku całej gamy usług telefonii głosowej i transmisji danych po konkurencyjnych cenach rozwiała wszelkie obawy, które pojawiały się na początku liberalizacji, jeśli chodzi o dostęp do kompletu usług dla całej populacji. Setki operatorów otrzymały zezwolenia na świadczenie usług telefonii głosowej (przede wszystkim na połączenia międzynarodowe i międzymiastowe), a około 60 operatorów świadczy usługi telefonii ruchomej GSM¹⁴⁵. Efektem skutecznej liberalizacji była więc zmiana struktury rynku telekomunikacyjnego. Konieczność dostosowania porządku regulacyjnego do nowej sytuacji była jedną z przyczyn przeprowadzonej w 2002 r. reformy wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego.

Proces liberalizacji i regulacji rynku telekomunikacyjnego następował stopniowo. Wynikało to z faktu, iż Komisja, nie chcąc wywołać sprzeciwu wśród państw członkowskich, nie przedstawiła od razu planu liberalizacji całego sektora, ale krok po kroku, w porozumieniu i za zgodą rządów krajowych, przeprowadzała proces otwierania rynku telekomunikacyjnego na konkurencję. Między polityczną zgodą na wprowadzenie danych przepisów a ich wejściem w życie upływał czas, w którym państwa członkowskie mogły przygotować się na zmiany¹⁴⁶. Do stawienia czoła konkurencji przygotowywali się przede wszystkim narodowi monopoliści. Państwa członkowskie przekształcały te wertykalnie zintegrowane¹⁴⁷ przedsiębiorstwa w firmy mogące konkurować w kraju i za granicą prywatyzując je, modernizując infrastrukturę i dostosowując ceny świadczonych przez nie usług do kosztów. Na przykład we Włoszech liczne mniejsze państwowe przedsiębiorstwa telekomunikacyjne zostały połączone w jedno, które następnie zostało sprywatyzowane w latach 1994-1997¹⁴⁸.

Ze względu na to, że rozwój prawa wspólnotowego w dziedzinie telekomunikacji miał charakter stopniowego procesu, istniała konieczności wprowadzania ciągłych zmian do obowiązujących przepisów oraz wydawania nowych aktów prawnych. W związku z tym doszło do rozproszenia postanowień dotyczących danego problemu w różnych aktach prawnych (na przykład kwestia dostępu do sieci regulowana była w kilku odrębnych dyrektywach) oraz do multiplikacji przepisów. Ponadto instytucje wspólnotowe nie stanowiły szczegółowych reguł, które ujednolicałyby krajowe porządki prawne¹⁵⁰, ale przede wszystkim wydawały dyrektywy, określając w ten sposób jedynie cele, jakie powinny zostać osiągnięte przez państwa członkowskie. Z tych względów pod koniec XX w. wspólnotowe ramy prawne w dziedzinie telekomunikacji obejmowały bardzo wiele złożonych aktów prawnych (przede wszystkim dyrektyw oraz decyzji), tak iż stało się konieczne ich uproszczenie.

Następną z przyczyn ustanowienia nowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji był rozwój technologiczny tego sektora oraz towarzyszące mu zjawisko technologicznej konwergencji telekomunikacji, radiofonii i technologii informatycznych¹⁵¹. Utrzymanie tradycyjnej odrębności ustawodawstw regulujących te dziedziny stało się niemożliwe¹⁵². Pojawiła się więc konieczność stworzenia ram prawnych obejmujących całą infrastrukturę telekomunikacyjną i wszystkie usługi świadczone za jej pomocą, w tym również transmisje radiowo-telewizyjne¹⁵³. Ponadto w środowisku, w którym usługi telekomunikacyjne mogą być świadczone za pomocą różnych technologii, konieczne było stworzenie porządku regulacyjnego neutralnego technologicznie, gdyż te same usługi powinny być uregulowane w ten sam sposób niezależnie od środka transmisji.

Konieczność modernizacji ram prawnych wynikała również z szerszego spojrzenia na telekomunikację jako drogę do stworzenia społeczeństwa informacyjnego, które wykorzystuje nowoczesne usługi telekomunikacyjne w wielu dziedzinach życia gospodarczego i społecznego. Prace nad zmianą porządku regulacyjnego w telekomunikacji były więc pracami nad podstawami prawnymi społeczeństwa informacyjnego¹⁵⁴.

Pojęcie społeczeństwa informacyjnego Unia Europejska włączyła do swojej polityki w 1993 r. Komisja opublikowała wtedy białą księgę¹⁵⁵, w której podkreśliła istotność przekazywania i użytkowania informacji dla wzrostu gospodarczego, konkurencyjności, tworzenia nowych miejsc pracy i jakości życia Europejczyków. Podstawowym celem UE jest obecnie rozwój gospodarki opartej na wiedzy. Zgodnie z zaaprobowanym w marcu 2002 r. przez Radę Europejską oraz zatwierdzonym przez Radę UE w rezolucji z 2003 r.¹⁵⁶ planem działań zawartym w komunikacie Komisji eEuropa 2005¹⁵⁷ cel ten ma zostać osiągnięty przez:

- rozwój nowoczesnych dostępnych on-line usług publicznych w zakresie edukacji, zdrowia i administracji (e-learning services, e-health, e-government),

- stworzenie warunków umożliwiających rozwój e-gospodarki,

- zapewnienie powszechnego i świadczonego po konkurencyjnych cenach dostępu do infrastruktury i usług związanych z przekazywaniem, gromadzeniem i wykorzystywaniem informacji oraz

- zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci i przekazywanych za jej pomocą informacji.

W komunikacie "Wyzwania dla europejskiego społeczeństwa informacyjnego po 2005 r."¹⁵⁸ z 19 października 2004 r. Komisja podkreśliła konieczność kontynuowania polityki związanej z rozwojem społeczeństwa informacyjnego. Zwróciła ona także uwagę na nowe wyzwania związane z technologiami informatycznymi i telekomunikacyjnymi i ich wykorzystaniem w gospodarce.

6. Obecnie obowiązujące w telekomunikacji ramy prawne. Pakiet regulacyjny z 2002 r.

Dokonany przez Komisję przegląd dawnego porządku regulacyjnego rozpoczął się już w 1999 r.¹⁵⁹ W 2000 r. Komisja po przeprowadzeniu publicznej konsultacji¹⁶⁰ przedstawiła projekty nowych dyrektyw. Jednak rozbieżności stanowisk między Parlamentem, Radą i Komisją dotyczące poszczególnych rozwiązań spowodowały znaczne przedłużenie procedury legislacyjnej¹⁶¹. Nowe ramy prawne dla sieci i usług telekomunikacyjnych przyjęto dopiero w 2002 r.

Pakiet regulacyjny z 2002 r. zawiera pięć dyrektyw Parlamentu i Rady (wydawanych na podstawie art. 95 TWE) dotyczących:

- wspólnych ram prawnych dla sieci i usług komunikacji elektronicznych (tzw. dyrektywa ramowa)¹⁶²,

- zezwoleń w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej (tzw. dyrektywa o zezwoleniach)¹⁶³,

- dostępu do sieci łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących, a także ich wzajemnych połączeń (tzw. dyrektywa o dostępie)¹⁶⁴,

- usługi powszechnej oraz praw użytkowników w stosunku do sieci i usług łączności elektronicznej (tzw. dyrektywa o usłudze powszechnej)¹⁶⁵,

- przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (tzw. dyrektywa o danych osobowych)¹⁶⁶

oraz dyrektywę Komisji o konkurencji na rynku sieci i usług łączności elektronicznej¹⁶⁷, której podstawę prawną stanowi art. 86 ust. 3 TWE.

Państwa członkowskie miały 15 miesięcy na wdrożenie nowych dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady do krajowych porządków prawnych. Termin implementacji dyrektywy w sprawie danych osobowych i ochrony prywatności minął 31 października 2003 r., natomiast pozostałych dyrektyw - 24 lipca 2003 r.

Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, a także dyrektywa Komisji uchylały¹⁶⁸ większość aktów prawnych dawnego porządku prawnego, w tym dyrektywę w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych¹⁶⁹, dyrektywę dotyczącą zasady otwartej sieci¹⁷⁰, dyrektywę w sprawie połączeń sieci¹⁷¹, dyrektywę w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci do telefonii głosowej¹⁷², dyrektywę o wspólnych ramach dla ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie telekomunikacji¹⁷³. Do aktów, które nie zostały uchylone, gdyż zawarte w nich postanowienia nie są sprzeczne z nowymi przepisami, należą: dyrektywa Komisji 88/301/EWG w sprawie konkurencji na rynku telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/5/WE w sprawie urządzeń radiokomunikacyjnych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności¹⁷⁴, a także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rozdzielonego dostępu do pętli lokalnej¹⁷⁵.

W celu zapewnienia ciągłości porządku regulacyjnego dyrektywy z 2002 r. zawierają przepisy przejściowe. Zgodnie z nimi wiele obowiązków nałożonych na operatorów w ramach dawnego porządku regulacyjnego zostało utrzymanych w mocy do czasu przeprowadzenia analizy rynku i podjęcia decyzji o utrzymaniu, zniesieniu lub modyfikacji tych obowiązków. Są to na przykład obowiązki związane z zapewnieniem otwartego i skutecznego dostępu do sieci. Artykuł 7 dyrektywy dostępowej stanowi, że państwa członkowskie utrzymają w mocy wszelkie obowiązki związane z dostępem i połączeniami międzysieciowymi, nałożone na przedsiębiorców świadczących dostęp do sieci lub usługi łączności publicznej, które obowiązywały jeszcze przed jej wejściem w życie. Obowiązki te wynikają z dyrektywy 97/33/WE (art. 4, 6, 7, 8, 11, 12 oraz 14), dyrektywy 98/10/WE (art. 16) oraz dyrektywy 92/44/EWG (art. 7 i 8). Chodzi tu przede wszystkim o obowiązki nakładane na operatorów stacjonarnych i ruchomych publicznych sieci telefonicznych oraz operatorów świadczących usługi dostępu do łącz dzierżawionych¹⁷⁶, którzy dysponowali znaczącą pozycją rynkową na danym rynku telekomunikacyjnych, m.in. obowiązek zapewnienia realizacji wszystkich uzasadnionych wniosków o zapewnienie dostępu, również w innych punktach niż te, które są zapewniane większości użytkowników końcowych¹⁷⁷.

Obowiązki, które mają zostać utrzymane w mocy do czasu przeprowadzenia analizy rynku i podjęcia decyzji o ich utrzymaniu, zniesieniu lub modyfikacji, określa również art. 16 dyrektywy w sprawie usługi powszechnej. Zgodnie z nim państwa członkowskie podtrzymają wszystkie zobowiązania dotyczące: taryf detalicznych w zakresie dostępu i użytkowania sieci telefonii publicznej (art. 17 dyrektywy 98/10/WE), wyboru operatora i preselekcji¹⁷⁸ (dyrektywa 97/33/WE), łączy dzierżawionych (art. 3, 4, 6, 7, 8 i 10 dyrektywy 92/44/EWG).

W przypadku zezwoleń państwa członkowskie miały obowiązek dostosowania autoryzacji obowiązujących w chwili wejścia w życie dyrektywy 2002/20/WE do określonych w niej wymogów nie później niż w dacie jej wdrożenia (do 24 lipca 2003 r.). Jeżeli pociągałoby to za sobą uszczuplenie praw lub zwiększenie obowiązków wynikających z obowiązujących już zezwoleń, państwa członkowskie mogły przedłużyć ważność tych praw i obowiązków na maksymalnie dziewięć miesięcy, pod warunkiem że nie uchybiałoby to prawom innych operatorów wynikającym z przepisów wspólnotowych¹⁷⁹.

Podstawowym aktem prawnym nowego porządku regulacyjnego jest dyrektywa ramowa¹⁸⁰. Ustanawia ona, zgodnie z art. 1 ust. 1, zharmonizowane ramy regulacyjne dla świadczenia usług łączności elektronicznej, sieci łączności elektronicznej oraz towarzyszących udogodnień i usług. Nie obejmuje swoją regulacją, zgodnie z zasadą oddzielenia ustawodawstwa dotyczącego przekazu informacji od ustawodawstwa dotyczącego treści tych informacji, zawartości merytorycznej usług świadczonych za pomocą łączy elektronicznych. Poza zakresem dyrektywy ramowej pozostają również kwestie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych¹⁸¹.

Dyrektywa ramowa określa cele, które powinny realizować krajowe organy regulacyjne, zasady, jakim powinna podlegać ich działalność oraz powierzone im zadania¹⁸². Zawiera ona również postanowienia wspólne dla dyrektyw szczegółowych¹⁸³.

Dawny system udzielania zezwoleń zastąpiła dyrektywa 2002/20/WE. Zgodnie z jej postanowieniami wszystkie sieci i usługi telekomunikacyjne mogą być świadczone na podstawie zezwoleń ogólnych. Operatorzy są więc zobowiązani jedynie do zgłoszenia swojej działalności lub zarejestrowania się, nie muszą natomiast otrzymać wyraźnej decyzji czy aktu administracyjnego od organu regulacyjnego. Dyrektywa w sprawie zezwoleń przewiduje konieczność uzyskania specjalnych praw użytkowania tylko jeśli chodzi o częstotliwości i numerację. Celem wprowadzenia takich rozwiązań było uproszczenie krajowych systemów udzielania zezwoleń oraz likwidacja administracyjnych barier wejścia na rynek telekomunikacyjny.

Nowa dyrektywa w sprawie dostępu określa kryteria interwencji regulacyjnej oraz zadania krajowych organów regulacyjnych w zakresie dostępu i połączeń międzysieciowych. Celem jej jest ustanowienie zharmonizowanych ram prawnych regulujących stosunki między dostawcami sieci i usług oraz osiągnięcie w ten sposób zrównoważonej konkurencji, interoperacyjności usług, a także uzyskanie korzyści dla konsumentów¹⁸⁴.

Podstawowe przepisy dyrektywy w sprawie usługi powszechnej dotyczą zakresu tej usługi (dyrektywa definiuje minimalny zestaw usług o określonej jakości, do których użytkownicy mają mieć dostęp po przystępnej cenie), obliczania jej kosztów i ich finansowania. Dyrektywa określa także obowiązki przedsiębiorstw świadczących publicznie dostępne usługi i sieci łączności elektronicznej. Celem dyrektywy 2002/22/WE jest zapewnienie powszechnej dostępności usług o wysokiej jakości użytkownikom końcowym na całym terenie Wspólnoty poprzez efektywną konkurencję i wybór oraz stworzenie podstaw dla efektywnego usuwania uwarunkowań powodujących, że potrzeby użytkowników nie są zadowalająco zaspokajane w warunkach rynkowych¹⁸⁵.

Dyrektywa 2002/58/WE zastąpiła dyrektywę dotycząca ochrony danych osobowych i prywatności w telekomunikacji z 15 grudnia 1997 r.¹⁸⁶, w znacznym stopniu powielając zawarte w niej postanowienia. Nowa regulacja ma uwzględnić rozwój techniczny sektora telekomunikacyjnego, a przede wszystkim digitalizację, która umożliwia bardzo szybki i masowy przekaz danych i ich przetwarzanie. Dyrektywa o danych osobowych ma także zapewnić jednolity poziom ochrony danych niezależnie od technologii stosowanej do ich przekazu lub przetwarzania¹⁸⁷. Celem tej dyrektywy jest jednoczesna ochrona podstawowych praw i swobód, a zwłaszcza prawa do prywatności i zapewnienie swobodnego przepływu danych, urządzeń i usług w obrębie Wspólnoty¹⁸⁸.

Ramy prawne z 2002 r. zawierają przede wszystkim przepisy, których celem jest harmonizacja ustawodawstw krajowych. W skład nowego pakietu regulacyjnego wchodzi tylko jedna dyrektywa liberalizująca. Została ona przyjęta przez Komisję 16 września 2002 r., a więc po zakończeniu prac legislacyjnych nad pozostałymi dyrektywami wydanymi na podstawie art. 95 TWE. Konsoliduje ona wcześniej wydane dyrektywy liberalizujące rynek telekomunikacyjny¹⁸⁹, znacznie upraszczając ramy prawne w tym zakresie¹⁹⁰.

Wydana na podstawie art. 86 ust. 3 TWE dyrektywa Komisji nie nakłada więc na państwa członkowskie żadnych nowych obowiązków. Zakazuje utrzymywania praw wyłącznych lub specjalnych oraz ustanawiania nowych w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz budowy i udostępniania sieci. Zmieniono tylko w pewnych przypadkach terminologię, biorąc pod uwagę tę stosowaną w pięciu dyrektywach harmonizujących (np. dyrektywa w sprawie konkurencji posługuje się pojęciem "łączność elektroniczna", a nie "telekomunikacja"), a także uwzględniając postęp techniczny oraz znowelizowano sformułowania niektórych postanowień w celu ich uproszczenia i ułatwienia ich stosowania¹⁹¹.

7. Podsumowanie

Wspólnotowe prawo telekomunikacyjne rozwijało się stopniowo wraz z osiąganiem kolejnych kompromisów politycznych między Komisją, Radą i państwami członkowskimi. Za początek powstania tego prawa można uznać wydanie przez Komisję zielonej księgi z 1987 r.

Ewolucja prawa telekomunikacyjnego przeszła przez kilka faz: od wprowadzania w życie modelu przewidzianego w zielonej księdze z 1987 r., przez pełną liberalizację w 1998 r., do obecnych ustanowionych w 2002 r. ram prawnych. Kolejno przyjmowane nowe dyrektywy w dużej mierze były oparte na elementach występujących w dyrektywach obowiązujących wcześniej. Widać to na przykładzie ostatniej zmiany wprowadzonej w 2002 r. Ramy prawne z 2002 r. zawierają wprawdzie nowe założenia (przewidują one przede wszystkim dążenie do stopniowej eliminacji regulacji sektorowej oraz znaczne zacieśnienie współpracy Komisji, krajowych organów regulacyjnych i krajowych organów ochrony konkurencji), jednak pewne podstawowe kwestie podlegające regulacji pozostały takie same. Są nimi: realizacja usługi powszechnej (dyrektywa o usłudze powszechnej), regulacja dostępu do rynku (dyrektywa o zezwoleniach), zagwarantowanie dostępu do sieci (dyrektywa o dostępie) oraz ochrona danych osobowych (dyrektywa o danych osobowych).

Również najistotniejsze cele interwencji wspólnotowej w sektorze telekomunikacyjnym (zapewnienie efektywnej konkurencji oraz zagwarantowanie szerokiego dostępu do usług telekomunikacyjnych) nie zmieniły się. W wyniku zmian technologicznych i gospodarczych oraz zmian struktury rynku telekomunikacyjnego cele te są jednak realizowane w inny sposób. Do momentu pełniej liberalizacji w 1998 r. najistotniejsze było znoszenie praw wyłącznych i specjalnych przysługujących operatorom narodowym. Dyrektywy Komisji wydane na podstawie art. 86 ust. 3 TWE stanowiły centrum ram regulacyjnych. Natomiast po zniesieniu praw wyłącznych i specjalnych nie wydaje się możliwe, aby Komisja mogła na podstawie art. 86 ust. 3 TWE wydawać dyrektywy nadające nowy kierunek polityce telekomunikacyjnej. Potwierdza to treść dyrektywy 2002/77/WE w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej. Dyrektywa ta zakazuje utrzymywania praw wyłącznych lub specjalnych oraz ustanawiania nowych. Nie nakłada ona natomiast żadnych nowych zobowiązań na państwa członkowskie. Obecnie podstawą rozwoju ustawodawstwa wspólnotowego są więc środki harmonizujące ustawodawstwa krajowe, przyjmowane na podstawie art. 95 TWE.

Rozdział 4

Niezależność krajowych organów regulacyjnych w sektorze telekomunikacyjnym

1. Obowiązek powołania krajowych organów regulacyjnych we wspólnotowym prawie telekomunikacyjnym

Liberalizacja rynków telekomunikacyjnych na całym świecie, która doprowadziła do ich restrukturyzacji oraz prywatyzacji lub reorganizacji narodowych operatorów, spowodowała również konieczność wprowadzenia zmian w działalności organów administracyjnych do spraw łączności. Jeszcze na początku lat 80. XX w. w wielu krajach, nie tylko w Europie, minister właściwy do spraw telekomunikacji lub inny organ administracyjny jednocześnie kierował polityką telekomunikacyjną oraz był posiadaczem sieci telekomunikacyjnej i pełnił funkcje operatorskie. Nie było więc potrzeby tworzenia odrębnego organu regulacyjnego¹. Obecnie najczęstszym modelem instytucjonalnym, który rozwinął się w państwach o gospodarce rynkowej jest model, zgodnie z którym kierowaniem polityką sektora telekomunikacyjnego zajmuje się właściwy minister, regulacją rynku - odrębny organ regulacyjny, a eksploatacją sieci i świadczeniem usług - operatorzy telekomunikacyjni (prywatni lub publiczni, ale funkcjonujący na zasadach rynkowych)².

Potrzeba powierzenia funkcji regulacyjnych wyspecjalizowanym i niezależnym organom jest właściwa anglosaskiemu systemowi administracyjnemu. Pierwszym państwem, w którym zadania związane z regulacją sektora telekomunikacyjnego powierzono specjalnemu organowi regulacyjnemu, były Stany Zjednoczone. Doświadczenia Stanów Zjednoczonych, a później również Wielkiej Brytanii, w dużej mierze stanowiły podstawowe źródło inspiracji dla twórców niezależnych organów regulacyjnych powstających w państwach członkowskich³.

Zgodnie z art. II Konstytucji Stanów Zjednoczonych władza wykonawcza jest powierzona prezydentowi. Podlegają mu organy wykonawcze, do których należą: ministerstwa oraz inne organy specjalne⁴ (służby i agencje wykonawcze - executive agencies). Stworzenie niezależnych instytucji wynikało z dążenia Kongresu do uwolnienia regulacji niektórych sektorów spod władzy prezydenta. Pierwszą z tych instytucji była Interstate Commerce Commission, która początkowo zajmowała się transportem kolejowym, a później jej kompetencje zostały rozszerzone na transport drogowy, morski oraz przesył rurociągami wszelkich substancji oprócz wody i gazu⁵. Przyznanie tej Komisji statusu niezależnej wynikało jednak z dążenia zasiadających w Kongresie demokratów do pozbawienia prezydenta Harrisona (republikanina) wpływu na jej działania, a nie z troski o poprawę regulacji. Źródłem powstawania następnych niezależnych komisji regulacyjnych (independent regulatory commissions) była zawsze wola Kongresu do kontrolowania administracji za pomocą własnych organów, a nie przez egzekutywę⁶.

T. Woś definiuje niezależne komisje regulacyjne funkcjonujące w Stanach Zjednoczonych jako organy kolegialne, pozostające poza strukturą administracji federalnej, których podstawową funkcją jest działalność władcza nakierowana na kształtowanie zachowań podmiotów regulowanych w zakresie i w sposób określony prawem. Niezależne komisje regulacyjne mają również inne charakterystyczne cechy. Po pierwsze, są one zawsze tworzone na mocy ustaw, w których Kongres określa ich funkcje. Po drugie, są to organy kolegialne, które odzwierciedlają skład Kongresu (ich członkami są przedstawiciele zarówno partii większościowej, jak i mniejszościowej). Po trzecie, przewodniczący tych komisji powoływani są zazwyczaj przez prezydenta aktem z reguły zatwierdzanym przez Senat i mogą być odwołani jedynie z uzasadnionych przyczyn takich jak: nieskuteczność, zaniedbania w wykonywaniu funkcji, złamanie prawa. Po czwarte, mimo że nie są one częścią żadnego z departamentów ministerialnych, podlegają wielu kontrolom: sądowej, parlamentarnej, sprawowanej przez komisje Kongresu oraz budżetowej wykonywanej przez Office of Management and Budget, która podlega bezpośrednio Prezydentowi⁷.

W przypadku sektora telekomunikacyjnego Kongres postanowił w 1934 r. skonsolidować i uzupełnić istniejące ustawodawstwo w dziedzinie łączności, często niespójne i nieaktualne. Zrobił to w ustawie Communications Act z 1934 r. Powołał w niej Federal Communications Commission (FCC), która zajęła się regulacją działalności operatorów międzystanowych i zamorskich. Miała ona między innymi przeprowadzać analizę opłat, zapewniać realizację usługi powszechnej, dystrybuować między przedsiębiorstwami fundusze na rozwój infrastruktury oraz rozstrzygać konflikty między przedsiębiorstwami świadczącymi usługi użyteczności publicznej a użytkownikami⁸. W Europie nie przyjęto modelu amerykańskiego, ale stanowił on ważny punkt odniesienia przy tworzeniu europejskich niezależnych organów regulacyjnych.

W prawie gospodarczym Unii Europejskiej problematyka organów regulacyjnych związana jest z liberalizacją niektórych sektorów, przede wszystkim z tzw. działalnością infrastrukturalną. Świadczenie usług w tych dziedzinach wymaga istnienia stałej sieci (infrastruktury) umożliwiającej połączenia producentów z użytkownikami końcowymi. Zarówno dyrektywy telekomunikacyjne, jak i pocztowe czy energetyczne wymagają powołania krajowych organów regulacyjnych⁹. T. Skoczny¹⁰ uznaje wyrażony w tych dyrektywach obowiązek utworzenia k.o.r. i wyposażenia ich w znaczny stopień niezależności prawnej i faktycznej za jeden z najważniejszych obszarów wspólnotowego prawa regulacji.

Przez ostatnie dwadzieścia lat działalność przedsiębiorstw w sektorach infrastrukturalnych przeszła znaczącą ewolucję. W tym czasie zostały one przekształcone z instytucji monopolistycznych w podmioty poddane w większym lub mniejszym stopniu zasadom wolnej konkurencji¹¹. Wymusiło to rozdzielenie funkcji gospodarczych i administracyjnych, które wcześniej były powierzone jednemu podmiotowi - monopoliście w danym sektorze.

Wymóg oddzielenia działalności gospodarczej od regulacyjnej pojawił się już w pierwszej dyrektywie telekomunikacyjnej z 1988 r. o konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych urządzeń końcowych¹². Artykuł 6 tej dyrektywy zobowiązywał państwa członkowskie do powierzenia określenia wymogów technicznych dla sprzętu telekomunikacyjnego, kontrolę przestrzegania tych wymogów oraz udzielanie homologacji organom niezależnym (ang . independent body, fr. entité independante) od przedsiębiorstw publicznych i prywatnych działających w sektorze telekomunikacyjnym. Jednak pojęcie krajowego organu regulacyjnego (ang. national regulatory authority, fr. autorité réglementaire nationale) zostało umieszczone po raz pierwszy w dyrektywie w sprawie łączy dzierżawionych (art. 2 ust. 2 tiret 3)¹³. Następnie termin ten pojawia się w kolejnych dyrektywach harmonizujących ustawodawstwa państw członkowskich¹⁴. Do dyrektywy ramowej ONP zostaje wprowadzony dyrektywą 97/51/WE. Natomiast dyrektywy liberalizujące odwoływały się do państw członkowskich, a nie do k.o.r. Wynika to z faktu, że to w ramach przepisów harmonizujących były ustanawiane kompetencje k.o.r. oraz precyzowane sposoby ich wykonywania.

W swoim komunikacie z 1995 r. w sprawie centralnej roli i stanu wdrożenia dyrektywy 90/388/EWG Komisja stwierdziła, że "obowiązek oddzielenia działalności regulacyjnej w sektorze telekomunikacyjnym od funkcji eksploatacji jest z pewnością podstawowym wymogiem, od którego zależy zreformowanie i liberalizacja sektora telekomunikacyjnego"¹⁵.

Tworzenie telekomunikacyjnych organów regulacyjnych w państwach członkowskich przebiegało powoli. Najczęściej kraje Wspólnoty powierzały funkcje regulacyjne ministerstwom, co pozwalało im na skuteczne opóźnianie procesu implementacji dyrektyw. W 1995 r. tylko Wielka Brytania i Irlandia wdrożyły w pełni dyrektywę z 1990 r. w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. W Hiszpanii i we Francji organy regulacyjne powstały na początku 1997 r., a w Niemczech i we Włoszech na początku 1998 r.¹⁶ Wyjątkiem była wielka Brytania, gdzie Urząd do spraw Telekomunikacji (Office of Telecommunications, OFTEL) powstał na podstawie Telecommunications Act w 1984 r. w momencie prywatyzacji British Telecom i jako pierwszy stanowił przykład możliwych do zastosowania rozwiązań dla innych państw europejskich.

2. Definicja krajowych organów regulacyjnych

W dyrektywie w sprawie łączy dzierżawionych¹⁷ krajowe organy regulacyjne zostały zdefiniowane jako organ lub organy, które są prawnie oddzielone i funkcjonalnie niezależne od organizacji telekomunikacyjnych i którym państwa członkowskie powierzają funkcje regulacyjne. Zgodnie z postanowieniami tej dyrektywy państwa członkowskie miały obowiązek zapewnić, aby użytkownicy mogli korzystać z wolnego dostępu do minimalnego zestawu łączy dzierżawionych¹⁸. W tym celu powinny one powierzyć k.o.r. odpowiednie funkcje regulacyjne, na przykład wyznaczanie przedsiębiorców dysponujących znaczącą pozycją rynkową i nakładanie na nich obowiązków udostępniania łączy dzierżawionych.

Definicja zawarta w obecnie obowiązującej dyrektywie ramowej powtarza formułę, zgodnie z którą k.o.r. to organ lub organy, którym państwa członkowskie powierzyły którąkolwiek z funkcji regulacyjnych (ang. the body or bodies charged by a Member State with any of the regulatory tasks; fr. l'organisme ou les organismes chargés par un État membre d'une quelconque des tâches de réglementation)¹⁹. Natomiast wymóg niezależności k.o.r. od organizacji udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej zawarty jest w rozdziale III dyrektywy ramowej zatytułowanym "Krajowe organy regulacyjne" w art. 3 ust. 2. Na państwa członkowskie został ponadto nałożony obowiązek zagwarantowania, aby k.o.r. wykonywały swoje uprawnienie w sposób bezstronny i jawny²⁰.

Definicja k.o.r. zawiera więc dwa podstawowe elementy. Po pierwsze, pełnią one funkcje regulacyjne²¹, a po drugie - są niezależne. Niezależność k.o.r. ma dwa aspekty. Może być rozumiana jako oddzielenie działalności regulacyjnej od operatorskiej - wprowadzenie takiej niezależności było celem działań podejmowanych przez Komisję już w latach 80. - lub jako niezależność od bieżącej polityki rządu. Dyrektywa ramowa nie wymaga niezależności k.o.r. od rządów państw członkowskich. Związek między tymi dwoma aspektami niezależności może pojawić się jedynie w szczególnym przypadku, kiedy państwo członkowskie kontrolowałoby lub było właścicielem operatora²².

Dyrektywy wspólnotowe nie określają formy organizacyjnej k.o.r. Muszą one jedynie spełniać określone warunki. Państwa członkowskie są przede wszystkim zobowiązane do przydzielenia im zadań, jakie mają wykonywać, przyznania kompetencji do ich realizowania oraz określania form i środków realizacji. Ze względu na to, że wynikające z dyrektyw uprawnienia k.o.r. mają przede wszystkim charakter władczy i polegają na podejmowaniu ogólnych rozstrzygnięć lub załatwianiu spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych, kraje UE przyznają uprawnienia do regulacji sektora telekomunikacyjnego organom państwowym. Nie oznacza to jednak, że administracja regulacyjna nie może być organizowana w formie prywatnoprawnej²³. Organy administracji mogą bowiem działać w formie organizacyjnoprawnej prawa prywatnego na przykład pod postacią: spółek, agencji, fundacji i państwowych osób prawnych²⁴. Administracja zorganizowana w formach prawa prywatnego ma możliwość swobodnego, odbiurokratyzowanego i elastycznego działania. Jednocześnie jednak powstaje obawa, czy podmioty działające na zasadach prawa prywatnego będą przestrzegały zasady związania administracji prawem²⁵. Ponadto konstrukcje prawne prawa prywatnego często nie są dostosowane do realizacji zadań państwa, lecz mają służyć innym celom, na przykład zarobkowym. Celem organów administracji państwowej nie jest natomiast osiąganie zysków z administrowania²⁶. Z tych powodów nie wydaje się słuszne tworzenie organów regulacyjnych w formach organizacyjnych prawa prywatnego.

Na publiczny charakter k.o.r. zwraca uwagę definicja zawarta w art. 2 decyzji Komisji, tworzącej Grupę Europejskich Regulatorów dla sieci i usług łączności elektronicznej z 29 lipca 2002 r. Stanowi ona, że k.o.r. to publiczny organ ustanowiony w każdym państwie członkowskim w celu czuwania nad bieżącą interpretacją i stosowaniem postanowień dyrektyw. W praktyce członkami Grupy Europejskich Regulatorów są przedstawiciele niezależnych krajowych organów regulacyjnych.

Bardzo często natomiast k.o.r. zlecają niektóre z czynności podmiotom prywatnym: niezależnym ekspertom lub zespołom konsultantów (tzw. outsourcing). Opinie i raporty sporządzane przez ekspertów mają charakter doradczy, nie mogą oni podejmować wiążących decyzji. Zewnętrzny w stosunku do regulatora podmiot może na przykład przedstawić k.o.r. kilka możliwych rozwiązań i konsekwencje ich przyjęcia, pozostawiając ostateczną decyzję organowi regulacyjnemu, dostarczyć potrzebnych mu specjalistycznych informacji lub przeprowadzić analizę konkretnego problemu występującego na rynku telekomunikacyjnym. Należy zaznaczyć, że funkcje powierzane podmiotom prywatnym często przekraczają zakres czynności wykonywanych w procedurze administracyjnej przez biegłego, tj. formułowanie specjalistycznej opinii dotyczącej stanu faktycznego określonej sprawy administracyjnej. Przykładem tego jest zlecanie instytucjom zewnętrznym w stosunku do administracji wykonywania określonych funkcji, na przykład monitorowania, czy przedsiębiorstwa telekomunikacyjne spełniają warunki zawarte w zezwoleniach. Prowadzi to do umownego przenoszenia niektórych zadań k.o.r. na podmioty prywatne (tzw. contracting out).

Zlecanie określonych czynności niezależnym ekspertom wynika z różnych powodów, przede wszystkim ze względu na ograniczone możliwości własne regulatora, takie jak obciążenie pracą czy brak specjalistycznej wiedzy na dany temat, z chęci redukcji kosztów, a także poprawienia jakości i wiarygodności regulacji. Szczególnie w państwach, gdzie k.o.r. dopiero rozpoczynają swoją działalność często wspierają swoje decyzje ekspertyzami²⁷. Mimo że rady ekspertów nie mają w żadnym stopniu charakteru wiążącego dla k.o.r., to mogą one w znacznym stopniu determinować rozstrzygnięcia regulatorów. Wiele kwestii z zakresu telekomunikacji wymaga bowiem specjalistycznej, w tym również technicznej wiedzy. Podstawowym środkiem dowodowym w konkretnej sprawie może być więc opinia eksperta. Dlatego bardzo istotne jest zapewnienie niezależności podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji od działających na rynku przedsiębiorstw²⁸. Potwierdził to ETS w sprawie Tranchant²⁹, w której orzekł, że badania techniczne poprzedzające wydanie homologacji przez k.o.r. nie mogą być przeprowadzane przez laboratorium zależne od jednego z operatorów, gdyż narusza to wymóg niezależności regulatora.

W Polsce brak jest jednolitej regulacji, jeśli chodzi o możliwości zlecania przez administrację niektórych zadań ekspertom. Określając to zjawisko, doktryna posługuje się pojęciem doradztwa naukowego³⁰. Jest ono różnie rozumiane w literaturze³¹. Najtrafniejszy wydaje się pogląd, iż stanowi ono formę współpracy i wymiany informacji między podmiotem mającym wiedzę specjalistyczną (kompetencje merytoryczne) a organem mającym kompetencję do podjęcia decyzji³². Termin "doradztwo naukowe" obejmuje więc swoim zakresem coś więcej niż tylko możliwość powołania przez organ administracji biegłego lub biegłych, których funkcją w postępowaniu administracyjnym jest wydanie specjalistycznej opinii dotyczącej stanu faktycznego sprawy³³. Postanowienia dotyczące biegłego nie wyczerpują zatem wielu zagadnień związanych z doradztwem naukowym. Z punktu widzenia prawa telekomunikacyjnego najważniejszą kwestią, która powinna zostać uregulowana ze względu na konieczność zapewnienia niezależności k.o.r. oraz bezstronnego i jasnego podejmowania przez nie decyzji jest określenie zasad, które powinny być podstawą doradztwa naukowego. C. Kosikowski³⁴ zalicza do nich m.in. zasady: niezależności (niezawisłości) podmiotów doradztwa naukowego, wariantowości ekspertyz, społecznej kontroli doradztwa naukowego (publicznego dostępu do ekspertyz) i współdziałania podmiotów doradztwa naukowego z organem decydującym. Korzystając z doradztwa naukowego, Prezes UKE powinien więc, o ile jest to możliwe, zapewnić realizację wszystkich tych zasad, mimo że nie istnieją prawne gwarancje ich przestrzegania.

Jak wynika z ósmego raportu Komisji dotyczącego implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego w 2002 r.³⁵, w państwach członkowskich wykształciły się dwa podstawowe modele instytucjonalne krajowych organów regulacyjnych. Zgodnie z pierwszym z nich, wszystkie uprawnienia do regulacji sektora telekomunikacyjnego związane z zezwoleniami, dostępem do sieci, kontrolą cen, przydzielaniem częstotliwości i numeracji są przyznawane niezależnym organom regulacyjnym. Sytuacja taka występuje w Niemczech, Grecji, Irlandii, Austrii, Holandii, Portugalii (z wyjątkiem spraw związanych z przyznawaniem częstotliwości). Zgodnie z drugim modelem regulator dzieli swoje uprawnienia w mniejszym lub większym stopniu z ministrem właściwym do spraw telekomunikacji³⁶. Pojęcie krajowych organów regulacyjnych obejmuje więc w niektórych państwach członkowskich nie tylko niezależny krajowy organ regulacyjny sensu stricto , ale również właściwego ministra. Listę obecnie funkcjonujących niezależnych k.o.r. przedstawia tabela nr 1.

Tabela nr 1

Państwo	Niezależny krajowy organ regulacyjny
Belgia (Belgique/België)	Belgijski Instytut Usług Telekomunikacyjnych i Pocztowych (Institut belge des services postaux et des télécommunications - IBPT/Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie - BIPT)
Republika Czeska ( Česká republika)	Czeski Urząd Telekomunikacyjny (Český telekomunikační úřad - ČTÚ)
Dania (Danmark)	Krajowa Agencja Techniki Informacyjnej i Telekomunikacji ( IT- og Telestyrelsen/National IT and Telecom Agency - NITA)
Niemcy (Deutschland)	Federalna Agencja do spraw Sieci (Bundesnetzagentur - BNetzA)
Estonia (Eesti )	Estoński Krajowy Zarząd ds. Łączności (Sideamet - SIDEAMET)
Grecja ( λλάδα /Elláda)	Krajowa Komisja Telekomunikacji i Poczty ( θνική ĹđéôńďđŢ Ôçëĺđéęďéíůíéţí ęáé Ôá÷őäńďěĺßůí /National Telecommunications and Post Commission - EETT)
Hiszpania (España)	Komisja Rynku Telekomunikacyjnego (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - CMT )
Francja (France)	Urząd Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty (Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes - ARCEP)
Irlandia (Ireland)	Komisja Regulacji Łączności (Commission for Communications Regulation - ComReg)
Włochy (Italia )	Urząd Regulacji Łączności (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - AGCOM )
Cypr ( Kypros)	Urząd Komisarzy ds. Regulacji Telekomunikacji i Poczty ( Office of the Commissioner of Telecommunications and Postal Regulation - OCTPR)
Łotwa (Latvija)	Komisja ds. Użyteczności Publicznej (Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija - SPRK)
Litwa ( Lietuva)	Urząd Regulacyjny ds. Łączności (Ryšių reguliavimo tarnyba - RRT)
Luksemburg (Luxembourg)	Luksemburski Instytut Regulacyjny (Institut Luxembourgeois de Régulation - ILR)
Węgry (Magyarország)	Krajowy Urząd ds. Łączności (Nemzeti Hírközlési Hatóság - NHH)
Malta (Malta )	Maltański Urząd ds. Łączności (Malta Communications Authority - MCA)
Holandia ( Nederland)	Niezależny Urząd ds. Poczty i Telekomunikacji (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit - OPTA)
Austria (Österreich)	Urząd Regulacyjny ds. Radiofonii, Telewizji i Telekomunikacji (Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH - RTR)
Polska	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE)
Portugalia ( Portugal)	Krajowy Urząd ds. Łączności (ICP - Autoridade Nacional de Comunicações - ICP-ANACOM)
Słowenia (Slovenija)	Agencja Republiki Słowenii ds. Telekomunikacji, Radiofonii i Poczty (Agencija za telekomunikacije, radiodifuzijo in pošto Republike Slovenije - ATRP)
Słowacja (Slovensko )	Telekomunikacyjny Urząd Republiki Słowacji (Telekomunikačný úrad Slovenskej republiky - TUSR)
Finlandia (Suomi/Finland)	Fiński Urząd ds. Łączności ( Viestintävirasto Kommunikationsverket - FICORA)
Szwecja (Sverige)	Urząd ds. Łączności (Post- och telestyrelsen - PTS)
Zjednoczone Królestwo (United Kingdom)	Urząd ds. Łączności (Office of Communications - OFCOM)

Niektóre państwa członkowskie zdecydowały się powierzyć niezależnemu organowi regulacyjnemu nie tylko sprawy związane z telekomunikacją, lecz także kwestie dotyczące treści przekazów radiowo-telewizyjnych oraz usług pocztowych. Na przykład działający we Francji Urząd Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty zajmuje się regulacją rynku telekomunikacyjnego i pocztowego³⁷; do jego kompetencji nie należą natomiast sprawy dotyczące mediów (zajmuje się nimi Najwyższa Rada Audiowizualna - Conseil supérieur de l'audiovisuel). Jako organy interweniujące na francuskim rynku telekomunikacyjnym wymienia się również ministra właściwego do spraw telekomunikacji oraz organ do spraw ochrony konkurencji, którym jest Rada ds. Konkurencji (Conseil de la concurrence)³⁸. W Polsce organami administracyjnymi zajmującymi się łącznością są: właściwy minister (Minister Transportu i Budownictwa) oraz Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Sprawy konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym przydzielone są Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast we Włoszech, Portugalii i Hiszpanii Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Autoridade Nacional de Comunicações i Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones regulują jednocześnie sektor telekomunikacyjny i sektor audiowizualny. W Belgii, Holandii i w Niemczech niezależne organy regulacyjne zajmują się jednocześnie sprawami telekomunikacji i usług pocztowych³⁹. Działający w Wielkiej Brytanii Office of Communications skupia obecnie funkcje regulacyjne, które wcześniej powierzone były pięciu odrębnym organom⁴⁰. Na Łotwie sprawami telekomunikacji zajmuje się Komisja Użyteczności Publicznej, do której należą również sprawy energetyki, poczty i transportu kolejowego⁴¹. Na podstawie tych przykładów widać wyraźnie, że niektóre państwa dążą do koncentracji kompetencji w jednym organie regulacyjnym, inne dzielą kompetencje między niezależne k.o.r. a inne podmioty.

Podział kompetencji między różne organy nie jest sprzeczny z postanowieniami prawa wspólnotowego. W piątym raporcie w sprawie implementacji wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji z 1999 r. Komisja zwracała jednak uwagę na niebezpieczeństwa wynikające z podziału zadań regulacyjnych między różne k.o.r. takie jak: konflikt kompetencji między tymi organami czy niepewności operatorów i konsumentów co do kompetencji poszczególnych k.o.r.⁴² Obecnie art. 3 ust. 4 dyrektywy ramowej wymaga, aby państwa członkowskie ogłosiły w formie łatwo dostępnej zakres zadań, jakie mają być realizowane przez k.o.r., a przede wszystkim, żeby określiły, czy takie zadania zostały przydzielone więcej niż jednemu organowi. W wypadku przydzielenia zadań więcej niż jednemu organowi państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić wzajemną współpracę i konsultacje między tymi organami. W Polsce podział kompetencji między ministrem właściwym do spraw łączności oraz Prezesem UKE określa ustawa - Prawo telekomunikacyjne.

Niektóre kompetencje regulacyjne przysługiwały również do niedawna KRRiT. Zmiany w tym zakresie przyniosła ustawa nowelizująca prawo telekomunikacyjne o przekształceniach i zamianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji⁴³. Podstawowe znaczenie dla rozgraniczenia kompetencji Prezesa URTiP (organu, który do 14 stycznia 2006 r. zajmował się regulacją sektora telekomunikacyjnego) i Przewodniczącego KRRiT miał art. 10 ust. 3 pr. tel.⁴⁴ (obecnie uchylony). Przepis ten wyróżniał trzy rodzaje spraw należących do kompetencji Przewodniczącego KRRiT. Były nimi: dostarczanie systemów warunkowego dostępu, kwestie elektronicznych przewodników po programach oraz multipleksowanie sygnałów cyfrowych. W tym zakresie Przewodniczący KRRiT prowadził rejestr przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz zajmował się analizą rynków właściwych, a także nakładaniem, utrzymywaniem, zmianą lub znoszeniem obowiązków regulacyjnych w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Ponadto do jego kompetencji należało dokonywanie, zmiana oraz cofanie rezerwacji częstotliwości na cele rozpowszechniania lub rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych oraz przeprowadzanie konkursu na rezerwację częstotliwości na cele rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych w sposób cyfrowy. Na mocy ustawy o przekształceniach i zamianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, dnia 14 stycznia 2006 r. został utworzony centralny organ administracji rządowej - Prezes UKE, który przejął wszystkie dotychczasowe kompetencje Prezesa URTiP oraz wyżej wymienione kompetencje KRRiT.

Dotychczasowy podział kompetencji między Prezesa URTiP a Przewodniczącego KRRiT należy ocenić krytycznie. Wprowadzenie takiego podziału nie było słuszne z kilku względów. Po pierwsze, w przypadku prowadzenia dwóch rejestrów powodowało duplikowanie czynności, które mogłyby być realizowane przez jeden organ i wprowadzało konieczność wzajemnego informowania się o tych czynnościach (np. o dokonanych wpisach)⁴⁵. Po drugie, stanowiło utrudnienie dla przedsiębiorców. Przykładowo, jeżeli operator prowadził działalność, która dotyczyła zarówno dostarczania udogodnień towarzyszących wymienionych w art. 10 ust. 3 pr. tel., jak i innych rodzajów działalności telekomunikacyjnej, był on zobowiązany do złożenia wniosku o wpis do obu rejestrów jednocześnie, co utrudniało mu rozpoczęcie prowadzenia działalności. Po trzecie, dla przedsiębiorcy skomplikowane do ustalenia było, który organ - Prezes URTiP czy KRRiT - miał kompetencje do załatwienia sprawy. Trudno bowiem było określić kryterium, na podstawie którego poddano niektóre rynki wymienione w art. 10 ust. 3 pr. tel. regulacji KRRiT. Po czwarte, wprowadzenie takiego rozwiązania nie wynikało z posiadania przez Przewodniczącego KRRiT lepszych kwalifikacji, w określonym przez art. 10 ust. 3 zakresie, czy z tradycyjnego podziału ról między regulatorami. KRRiT została powołana do strzeżenia gwarantowanych konstytucyjnie wolności wypowiedzi i prawa do informacji⁴⁶. Zgodnie z art. 213 Konstytucji RP stoi ona na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, a więc jest organem zajmującym się przede wszystkim treścią świadczonych usług, a nie kwestiami związanymi z regulacją gospodarczą. Nie jest więc organem fachowym, jeśli chodzi o kwestie analizy konkurencyjności rynków telekomunikacyjnych, wyznaczanie operatorów o znaczącej pozycji rynkowej oraz nakładanie na nich obowiązków regulacyjnych.

Przyznanie niektórych kompetencji regulacyjnych KRRiT z pewnością wynikało z konwergencji technologicznej, która następuje w sektorze telekomunikacyjnym i coraz częstszego zachodzenia na siebie zagadnień związanych z telekomunikacją w ścisłym tego słowa znaczeniu oraz przekazami radiowymi i telewizyjnym. Taki stan rzeczy tym bardziej wymaga przemyślanego rozdziału kompetencji między organy administracyjne. Klasyczny podział polega na oddzieleniu zagadnień dotyczących treści przekazywanych informacji i powierzeniu spraw z nim związanych jednemu organowi od regulacji związanych z sieciami służącymi do ich przekazywania i przekazaniu ich innemu organowi. Podział taki został wprowadzony ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji.

Najbardziej pożądanym rozwiązaniem wydaje się jednak połączenie organów zajmujących się sektorem łączności elektronicznej w jeden organ. Rozwiązanie to zostało zastosowane w Zjednoczonym Królestwie i pozwoliło na znaczne oszczędności⁴⁷. Organ taki mógłby dysponować nie tylko uprawnieniami do wydawania aktów prawnych indywidualnych, ale także być uprawniony do stanowienia przepisów ogólnie obowiązujących, tak jak jest to w przypadku KRRiT. Ze względu na to, że KRRiT jest organem konstytucyjnym, jej połączenie z Prezesem UKE wymagałoby jednak wprowadzenia zmian do Konstytucji⁴⁸. Zmiany w Konstytucji RP byłby również konieczne, jeśli chodzi o przyznanie organowi powstałemu w wyniku połączenia Prezesa UKE oraz KRRiT kompetencji do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego na szczeblu niższym niż ustawa, czyli obecnie rozporządzeń. Przysługują one bowiem jedynie organom konstytucyjnie upoważnionym, do których nie należą centralne organy administracji rządowej.

3. Rozdzielenie działalności regulacyjnej i operatorskiej

Wymóg wyraźnego oddzielenia organu regulującego dany sektor i sprawującego nad nim kontrolę od działających na rynku operatorów stanowi podstawę wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji, gdyż jest niezbędnym warunkiem równego traktowania operatorów, a w konsekwencji efektywnej konkurencji.

Oddzielenie k.o.r. od podmiotów gospodarczych działających na rynku telekomunikacyjnym pozwoliło po pierwsze, na obiektywne i bezstronne wprowadzanie w życie wspólnotowej polityki telekomunikacyjnej; po drugie, doprowadziło do równego traktowania wszystkich uczestników rynku telekomunikacyjnego i zwiększyło ich zaufanie do bezstronności regulatora, co spowodowało wzrost inwestycji w sektorze; po trzecie, funkcjonujące w środowisku konkurencyjnym przedsiębiorstwa telekomunikacyjne zwiększyły jakość usług i zmniejszyły koszty ich świadczenia. Przykładem niekorzystnych skutków łączenia w rękach jednego organu regulacji rynku i nadzoru właścicielskiego było na przykład utrzymywanie z powodów politycznych nadmiernego zatrudnienia w państwowej jednostce organizacyjnej Poczta Polska, Telegraf i Telefon, co spowodowało niską wydajność pracy i wysokie ceny usług⁴⁹.

ETS potwierdził w swoich orzeczeniach, iż niezgodne ze wspólnotowym prawem konkurencji jest kumulowanie kompetencji regulacyjnych i operatorskich w rękach jednego organu. Po raz pierwszy problem ten został poruszony w orzeczeniu z 19 marca 1991 r. w sprawie terminali telekomunikacyjnych. ETS uznał, że "system niezakłóconej konkurencji, przewidziany w Traktacie, może zostać ustanowiony, jeżeli zapewniona zostanie równość szans między różnymi podmiotami gospodarczymi. Powierzenie przedsiębiorstwu działającemu na rynku terminali telekomunikacyjnych zadania wyznaczania specyfikacji technicznych dla tych urządzeń, czuwania nad ich przestrzeganiem oraz przyznawania homologacji jest równoznaczne z powierzeniem mu prawa do określania, który z terminali telekomunikacyjnych może, a który nie może zostać podłączony do publicznej sieci i tym samym stawia to przedsiębiorstwo w lepszej sytuacji niż jego konkurentów"⁵⁰.

Swoje stanowisko ETS potwierdził w orzeczeniu GB-Inno-BM⁵¹. Dotyczyło ono zgodności z przepisami traktatu (art. 30 - obecnie 28 oraz art. 3 lit. f - obecnie art. 3 lit. g, art. 86 - obecnie 82 oraz art. 90 - obecnie art. 86) postanowień prawa belgijskiego, które powierzały przedsiębiorstwu RTT (Régie des télégraphes et des téléphones), zajmującemu się budową i eksploatacją publicznej sieci telefonicznej oraz handlem urządzeniami końcowymi, stanowienie norm, jakie muszą spełniać aparaty telefoniczne, a także kontrolę, czy normy te są przestrzegane przez podmioty gospodarcze. ETS orzekł, iż prawo belgijskie narusza art. 30 TWE, ustanawiając środek równoważny z ograniczeniami ilościowymi, gdyż przepisy belgijskie nie przewidują możliwości odwołania się od decyzji RTT. Brak takiej możliwości prowadzi do sytuacji, w której podmiot zezwalający na przyłączanie danych terminali do sieci może systematycznie przyjmować pozycję niekorzystną dla urządzeń importowanych⁵².

W sprawie naruszenia reguł konkurencji przez RTT ETS orzekł tak jak w cytowanym wyżej orzeczeniu w sprawie terminali telekomunikacyjnych. Stwierdził on, że "efektywna konkurencja oraz zasada przejrzystości wymagają, aby organ, który określa wymogi techniczne dla sprzętu telekomunikacyjnego, kontroluje przestrzeganie tych wymogów oraz udziela homologacji, był niezależny od przedsiębiorstw publicznych i prywatnych świadczących towary lub usługi oraz konkurujących ze sobą na rynku telekomunikacyjnym". Zdaniem ETS połączenie tych funkcji prowadzi do rozciągnięcia monopolu na eksploatację sieci na rynek terminali telekomunikacyjnych bez obiektywnego uzasadnienia, co jest sprzeczne z art. 86 TWE - obecnie 82 TWE (stanowi nadużycie pozycji dominującej) lub z art. 90 ust. 1 - obecnie art. 86 ust. 1 w zw. z art. 86 TWE - obecnie art. 82 TWE, jeżeli to naruszenie wynika ze środków wprowadzonych przez państwo członkowskie.

Swoje stanowisko ETS złagodził w orzeczeniu Lagauche⁵³, które również dotyczyło prawa belgijskiego. W sprawie tej badał on, czy prawo wspólnotowe, zarówno przepisy traktatu, jak i prawo wtórne⁵⁴, zezwalają, aby przedsiębiorstwo handlujące urządzeniami końcowymi mogło jednocześnie weryfikować zgodność tych urządzeń (chodziło tutaj o nadajniki i odbiorniki radiowe) z wymogami określanymi przez ministra w ramach wykonywanych przez tego ministra funkcji z zakresu administracji publicznej. ETS stwierdził, że w odróżnieniu od sytuacji w sprawie GB-Inno-BM, gdzie wymogi techniczne określało przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, w tym przypadku to minister określa warunki, które muszą zostać spełnione, aby dane urządzenie mogło uzyskać homologację oraz precyzuje sposoby jej uzyskiwania. Przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu powierzono jedynie weryfikację, czy wymogi te zostały spełnione oraz samo przyznawanie homologacji. Przyznanie RTT takiego uprawnienia nie stanowiło, zdaniem ETS, naruszenia wspólnotowego prawa konkurencji, gdyż uprawnieniu temu nie towarzyszyła kompetencja do określania, jakie normy muszą spełniać urządzenia końcowe. RTT pełniło - zdaniem ETS - jedynie funkcję uzupełniającą i ograniczoną⁵⁵. Zgodność takiego rozwiązania z TWE nie oznaczała jego zgodności z prawem wtórnym, a przede wszystkim z ustanowionym tam wymogiem niezależności organów regulacyjnych od przedsiębiorstw telekomunikacyjnych. Pierwsza dyrektywa liberalizująca rynek telekomunikacyjny (dyrektywa w sprawie konkurencji na rynku telekomunikacyjnych urządzeń końcowych⁵⁶) nakładała na państwa członkowskie obowiązek powierzenia regulacji rynku terminali telekomunikacyjnych (określania wymogów technicznych dla sprzętu telekomunikacyjnego, kontroli przestrzegania tych wymogów oraz udzielania homologacji) organom niezależnym od operatorów. Taki sam obowiązek przewidywała dyrektywa dotycząca usług⁵⁷. Zgodnie z art. 7 tej dyrektywy państwa członkowskie miały od 1 lipca 1991 r. zapewnić, że przyznawanie zezwoleń, kontrola homologacji i obowiązkowych specyfikacji, przyznawanie częstotliwości (i numerów⁵⁸) oraz czuwanie nad warunkami ich użytkowania zostały powierzone organom niezależnym od organizacji telekomunikacyjnych.

ETS w orzeczeniu Lagauche stwierdził, że przyznanie publicznemu przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu (RTT) uprawnienia do przydzielania homologacji jest sprzeczne z art. 6 dyrektywy 88/301/EWG, który nakazuje, aby działalność regulacyjna była wykonywana przez podmiot niezależny od operatorów telekomunikacyjnych⁵⁹.

Pojęcie niezależnego organu nie zostało zdefiniowane w dyrektywach liberalizujących rynek telekomunikacyjny. ETS wypowiedział się na jego temat w trzech orzeczeniach⁶⁰, w których wskazał sprzeczność ustawodawstwa francuskiego z art. 6 dyrektywy w sprawie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych zarówno przed 1990 r., jak i po zmianach przeprowadzonych w tym roku.

We francuskim systemie prawnym przed 1990 r. wydawanie homologacji, ustalanie warunków technicznych oraz kontrolowanie, czy są one przestrzegane (funkcje regulacyjne) było powierzone państwowej jednostce administracyjnej - Głównej Dyrekcji ds. Telekomunikacji (Direction Générale des Télécommunications) należącej do Ministerstwa ds. Poczty i Telekomunikacji. Przedsiębiorstwo mające monopol na eksploatację sieci telekomunikacyjnej (L'Administration des Postes et Télécommunications) również było częścią tego Ministerstwa. Zdaniem ETS kryterium niezależności nie zostało w tej sytuacji spełnione, gdyż dwie dyrekcje tego samego organu administracyjnego nie są od siebie niezależne w znaczeniu art. 6 dyrektywy 88/301/EWG⁶¹.

Problem niezależności organu regulującego od podmiotów gospodarczych działających na rynku telekomunikacyjnym był przedmiotem orzeczenia ETS w sprawie Tranchant. Dotyczyło ono ustawodawstwa francuskiego po zmianach wprowadzonych w 1990 r. Ustalanie wymogów technicznych, kontrola ich stosowania i udzielanie homologacji zostały odtąd powierzone jednej z dyrekcji Ministerstwa Poczty i Telekomunikacji, formalnie oddzielonej od przedsiębiorstwa świadczącego sieć i usługi telekomunikacyjne (France Télécom). Podstawą weryfikacji stosowania specyfikacji technicznych dokonywanej przez Ministerstwo były jednak badania techniczne przeprowadzane przez laboratorium zależne od France Télécom. Zdaniem ETS taka sytuacja była sprzeczna z art. 6 dyrektywy w sprawie urządzeń końcowych, gdyż znaczącą rolę w procesie wydawania homologacji pełniło laboratorium, którego dyrektor był przedstawicielem operatora, a więc nie spełniało ono wymogu niezależności⁶². W orzeczeniu tym ETS pokreślił, że celem dyrektywy 88/301/EWG jest zapobieżenie niekorzystnym dla konkurencji konsekwencjom stronniczości podmiotu zajmującego się regulacją rynku telekomunikacyjnego⁶³, w tym wypadku przeprowadzającego testy techniczne urządzeń przed przyznaniem im homologacji.

Zasada niezależności krajowych organów regulacyjnych została sprecyzowana w dyrektywach harmonizujących. Podstawowym elementem definicji k.o.r., zawartej w dyrektywie w sprawie łączy dzierżawionych, było ich prawne oddzielenie i funkcjonalna niezależność od organizacji telekomunikacyjnych. Później wymóg ten został sprecyzowany w art. 5a dyrektywy 90/387/EWG, dodanym dyrektywą 97/51/WE. Oprócz prawnego oddzielenia i funkcjonalnej niezależności k.o.r. dyrektywa ta wymagała również, aby w przypadku gdy "państwo członkowskie pozostaje właścicielem lub kontroluje w znacznym stopniu organizację świadczącą sieci telekomunikacyjne i/lub usługi, zapewniło ono efektywny, strukturalny rozdział funkcji regulacyjnych od działań związanych z wykonywaniem prawa własności lub kontroli".

Zgodnie z ósmym raportem Komisji, dotyczącym implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego w 2002 r.⁶⁴, k.o.r. we wszystkich państwach członkowskich spełniały wymóg niezależności przewidziany w dyrektywach dawnego porządku prawnego. Obecnie obowiązująca dyrektywa ramowa powtarza w art. 3 ust. 2 postanowienia zawarte w art. 5a dyrektywy ramowej ONP dotyczące niezależności k.o.r.⁶⁵ oraz wymaga, aby w celu wykonywania swoich zadań k.o.r. posiadały kadry, wiedzę specjalistyczną oraz środki finansowe⁶⁶. Według dziesiątego raportu Komisji⁶⁷ ma ona wątpliwości, czy wymogi te spełniają k.o.r. działające na Cyprze, na Litwie, na Łotwie, w Luksemburgu, na Słowacji, w Polsce i w Szwecji. Zdaniem Komisji zwiększenia nakładów finansowych i kadrowych wymaga także k.o.r. działający we Włoszech.

W Polsce, zgodnie z wymaganiami prawa wspólnotowego, Prezes UKE jest prawnie oddzielony i funkcjonalnie niezależny od operatorów świadczących usługi i sieci na polskim rynku telekomunikacyjnym. Przede wszystkim nie jest związany z byłym narodowym monopolistą - Telekomunikacją Polską S.A., gdyż jest organem niezależnym od Ministra Skarbu Państwa pełniącego, jako jeden z akcjonariuszy, nadzór właścicielski nad tą spółką⁶⁸. Państwo polskie nie ma jednak większości udziałów. Udział skarbu państwa w kapitale TP S.A. jest niewielki i wynosi jedynie 3,87%. Obecnie⁶⁹ strategicznym akcjonariuszem TP S.A. jest France Télécom (47,5% akcji).

Również w Niemczech niezależny k.o.r. (BNetzA) nie podlega Federalnemu Ministerstwu Finansów, które reprezentuje interesy Republiki Federalnej Niemiec jako jednego z głównych udziałowców Deutsche Telekom AG.

We Francji natomiast były monopolista France Télécom pozostaje wciąż przedsiębiorstwem państwowym⁷⁰. Mimo że ustawa z dnia 31 grudnia 2003 r. umożliwia jego prywatyzację⁷¹, to państwo wciąż ma większość akcji tej firmy. Z tego względu należy ona do sektora publicznego, chociaż jako spółka akcyjna (société anonyme) ma osobowość prawa prywatnego⁷². Przedsiębiorstwo France Télécom zostało przekształcone z zakładu publicznego o charakterze przemysłowym i handlowym (établissement public industriel et commercial)⁷³ w tego rodzaju spółkę ustawą z dnia 26 lipca 1996 r.⁷⁴ Zgodnie z art. 1 tej ustawy: "Dobra, prawa i obowiązki osoby prawnej prawa publicznego France Télécom zostały, zgodnie z prawem, przekazane 31 grudnia 1996 r., przedsiębiorstwu państwowemu France Télécom". Aby państwo będące właścicielem nie pełniło jednocześnie funkcji regulacyjnych, ta sama ustawa przewidywała powołanie organu w dużym stopniu niezależnego od rządu, regulującego rynki telekomunikacyjne - ART (obecnie ARCEP).

Zupełnie inaczej niż we Francji sytuacja wygląda w Wielkiej Brytanii, gdzie powstanie pierwszego z organów regulacyjnych - OFTEL (obecnie OFCOM) nie było związane z faktem, że państwo kontrolowało czy było właścicielem British Telecom, ale wynikało z prywatyzacji tego przedsiębiorstwa (dla inwestorów nie byłaby do zaakceptowania sytuacja, w której prywatyzowany sektor nie byłby wolny od politycznej interwencji).

4. Niezależność k.o.r. od bieżącej polityki rządu

Ani dawny porządek prawny, ani obecnie obowiązujące postanowienia prawa wspólnotowego nie wymagają niezależności k.o.r. od rządów państw członkowskich. Problem taki mógłby się pojawić jedynie w przypadku, gdyby państwo członkowskie pozostawało właścicielem lub w znacznym stopniu kontrolowało działania operatora - byłego monopolisty - tak jak to ma miejsce obecnie we Francji. Prawo wspólnotowe wymaga wówczas strukturalnego rozdziału funkcji regulacyjnych od tych związanych z wykonywaniem prawa własności lub kontroli (art. 3 ust. 2 dyrektywy ramowej). Niedopuszczalne były więc - zdaniem Komisji - sytuacje, gdy w Belgii minister reprezentujący państwo w przedsiębiorstwie telekomunikacyjnym, będącym byłym monopolistą, był jednocześnie dyrektorem organu regulacyjnego, czy we Francji, gdy minister odpowiedzialny za udziały państwa w spółce telekomunikacyjnej jednocześnie podejmował decyzje dotyczące na przykład przyznawania licencji⁷⁵. W takich wypadkach realizacja funkcji regulacyjnych powinna być powierzona organom niezależnym od departamentu nadzorującego interesy rządu związane z prawem własności. W innych sytuacjach transpozycja dyrektyw wspólnotowych w dziedzinie telekomunikacji nie wymagała od państw członkowskich tworzenia nowych wyspecjalizowanych instytucji oddzielonych organizacyjnie od rządu. Teoretycznie państwa członkowskie miały więc różne możliwości do wyboru:

- powierzenie funkcji regulacyjnych organowi ministerialnemu,

- przekazanie kompetencji organowi zajmującemu się ochroną konkurencji⁷⁶,

- stworzenie wyspecjalizowanego departamentu w ramach ministerstwa,

- ustanowienie niezależnego regulatora⁷⁷.

Obowiązujące obecnie ramy prawne w dziedzinie telekomunikacji nie wymagają również, aby zadania wyznaczone dla krajowych organów regulacyjnych zostały przydzielone tylko jednemu organowi. Obowiązkiem państw członkowskich jest jedynie ustanowienie takich organów, które obejmą zasięgiem swojego działania całe terytorium krajowe oraz będą realizować wszystkie wymienione w dyrektywie ramowej oraz dyrektywach szczegółowych funkcje⁷⁸.

Obecnie we wszystkich państwach członkowskich działają niezależne k.o.r. Ze względu na to, że kraje Unii Europejskiej mają dużo swobody w regulowaniu ich organizacji⁷⁹, stopień ich samodzielności zmienia się w zależności od kraju oraz od jego politycznej i instytucjonalnej struktury.

Oddzielenie k.o.r. od administracji rządowej ma służyć przede wszystkim zwiększeniu neutralności regulatora i podejmowanych przez niego decyzji oraz uwolnieniu go od nacisków politycznych. Zdaniem Komisji powierzenie funkcji regulacyjnych zarówno niezależnym agencjom, jak i właściwym ministerstwom prowadzi do zmniejszenia zaufania do regulatora, szczególnie w sytuacjach, kiedy minister decyduje w sprawach związanych z przyznawaniem zezwoleń lub kontrolą cen, co może być postrzegane przez rynek jako działanie pod wpływem przesłanek politycznych⁸⁰. Podstawową przyczyną utworzenia brytyjskiego urzędu regulacyjnego w sektorze telekomunikacyjnym było właśnie stworzenie bariery między bieżącymi zadaniami politycznymi a zadaniami, jakie miały być realizowane przez OFTEL, określonymi przez Parlament w ustawie. Miało to na celu uwolnienie decyzji regulacyjnych od skutków szybkich i często przejściowych zmian politycznych priorytetów⁸¹.

5. Status prawny krajowych organów regulacyjnych w Polsce, Wielkiej Brytanii, Francji i Niemczech

W niniejszym rozdziale przedstawione zostaną organy funkcjonujące w różnych systemach prawa administracyjnego: w systemie kontynentalnym (przykład francuski), który charakteryzuje silna władza egzekutywy i centralizacja oraz w systemie anglosaskim⁸² (przykład Zjednoczonego Królestwa), którego cechami szczególnymi są: liberalna tradycja, dominacja Parlamentu oraz local self-government⁸³. Autorka przedstawi ponadto funkcjonujący w Polsce organ regulacyjny (Prezes UKE) oraz przeanalizuje status prawny organu regulacyjnego w państwie federalnym na przykładzie Niemiec.

5.1. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jako centralny organ administracji rządowej

Pojęcie national regulatory authority (autorité réglementaire nationale) jest różnie tłumaczone w polskiej literaturze prawniczej⁸⁴. W związku z tym, że zarówno polskie prawo administracyjne, jak i doktryna posługują się pojęciem organu administracji publicznej⁸⁵, zasadne wydaje się używanie terminu "organ" i tłumaczenie terminu national regulatory authority jako "krajowe organy regulacyjne".

5.1.1. Pojęcie organu administracyjnego

W polskiej literaturze dotyczącej prawa administracyjnego można znaleźć różne definicje organu⁸⁶. T. Woś⁸⁷ określa najpierw znaczenie pojęcia szerszego, jakim jest organ państwa, aby potem wyróżnić wśród nich organy administracyjne (wykonawcze). Za specyficzne dla organu państwa uznaje przede wszystkim to, że wykonując określone przez prawo zadania, korzysta ze środków (form) wynikających ze zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu (organ ten może m.in. użyć środków przymusu państwowego) oraz fakt, że cechą każdego takiego organu jest jego organizacyjne wyodrębnienie z całości aparatu państwowego (przepisy prawne określają jego skład, strukturę oraz sposoby finansowania jego działalności). Ponadto, zdaniem T. Wosia, do podjęcia działań przez organ państwa niezbędny jest przepis kompetencyjny, określający, w jakiej formie i przy zaistnieniu jakich przesłanek faktycznych może on prowadzić swoją działalność. Kryterium wyróżniającym organy wykonawcze spośród organów państwa jest charakter realizowanych przez nie zadań, do których należy "organizowanie praktycznej realizacji zadań państwa w poszczególnych dziedzinach życia gospodarczego i społecznego"⁸⁸. Na organizacyjny charakter działania administracji zwraca również uwagę M. Jaroszyński⁸⁹. Według niego organem administracji państwowej jest taki organ, który zwierzchnią władzę państwową wykonuje w formach administracji, co polega na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa.

Innym kryterium posługuje się J. Filipek. Uważa on, że cechą odróżniającą organy administracyjne od innych organów państwa jest kompetencja do wydawania aktów prawnych określających czyjeś prawa i obowiązki⁹⁰, a więc ich zdolność do władczego działania. Również zdaniem J. Łętowskiego jednym z najważniejszych elementów pojęcia "organ administracji publicznej" jest uprawnienie do posługiwania się środkami władczymi⁹¹.

Inną definicję ujmującą organ administracji w sposób podmiotowy, kładącą nacisk jego skład osobowy, proponuje J. Boć⁹², definiując organ jako osobę lub grupę ludzi (organ kolegialny) znajdujące się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołane w celu realizacji norm prawa administracyjnego i działające w granicach przyznanych im przez prawo kompetencji.

Ze względu na różnorodność definicji organu administracyjnego przyjmowanych w doktrynie nie jest możliwe sformułowanie jednej, która odpowiadałaby wszystkim przedstawianym w literaturze koncepcjom⁹³. Na podstawie powyższych poglądów, pomijając cechy, które przypisywane są w cytowanych definicjach organom administracji, lecz moim zdaniem, odnoszą się do wszystkich organów państwa (korzystanie ze środków władczych, działanie w ramach ściśle określonych w prawie kompetencji, organizacyjne wyodrębnienie z całości aparatu państwowego) można sformułować jedynie kryteria odróżniające organy administracji publicznej od sądowniczych i ustawodawczych. Pierwszym z nich jest charakter wykonywanych przez wspomniane organy zadań. Polegają one na organizowaniu praktycznego wypełniania funkcji gospodarczych i społecznych przez państwo. Drugim jest natomiast sposób realizacji tych zadań, który polega na stosowaniu norm prawa administracyjnego, przede wszystkim przez wydawanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.

5.1.2. Organy regulacyjne jako organy administracji publicznej

Organy regulacyjne powołane przez ustawodawstwo polskie są albo wprost w ustawach nazywane organami regulującymi, tak jak na przykład Prezes UKE (wcześniej Prezes URTiP), który zgodnie z art. 190 ust. 1 pr. tel. jest organem regulacyjnym w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych, albo nie noszą wprawdzie nazwy organu regulacyjnego, ale pełnią takie funkcje (np. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego⁹⁴). Nie budzi przy tym wątpliwości ich przynależność do organów państwa. Natomiast specyfika niektórych przysługujących im uprawnień, takich jak na przykład nakładanie kar i rozwiązywanie sporów, mogłaby przemawiać za ich charakterem sądowniczym lub możliwością umieszczenia ich poza trójpodziałem władz. Należy jednak przyjąć, że aby uznać dany organ za administracyjny, jego działalność nie musi przejawiać się wyłącznie w formach typowych dla prawa administracyjnego. Wystarczający jest fakt, że jest ona determinowana przez prawo administracyjne⁹⁵ albo - zgodnie z definicją J. Bocia⁹⁶ - prowadzi do realizacji norm prawa administracyjnego. Analizując działalność Prezesa UKE, można uznać, iż wykonywane przez ten organ funkcje mają typowo administracyjny charakter. Polegają one na organizowaniu realizacji zadań państwa w dziedzinie polityki telekomunikacyjnej oraz są przede wszystkim wykonywane w formie indywidualnych decyzji typowych dla administracji.

Ponadto przepisy, które tworzą ten organ, wprost zaliczają go do organów administracyjnych. Artykuł 109 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne⁹⁷, która ustanowiła krajowy organ zajmujący się regulacją rynku telekomunikacyjnego (Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji), a od 1 kwietnia 2002 r. również rynku pocztowego (Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty)⁹⁸, stwierdzał, iż Prezes URTiP jest centralnym organem administracji rządowej. Nowe prawo telekomunikacyjne⁹⁹, które zastąpiło prawo telekomunikacyjne z 2000 r., tak samo określa miejsce Prezesa UKE w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Podobnie pozostałe urzędy regulacyjne - Prezes Urzędu Transportu Kolejowego oraz Prezes Urzędu Regulacji Energetyki - są klasyfikowane jako centralne organy administracji rządowej.

5.1.3. Klasyfikacja organów administracji publicznej

Podstawowym podziałem administracji publicznej jest rozdział na administrację rządową i samorząd terytorialny, zgodnie z kryterium charakteru organu administracyjnego. Cechą odróżniająca administrację rządową od samorządu terytorialnego jest jej bezpośrednie (hierarchiczne) podporządkowanie Radzie Ministrów, Premierowi i poszczególnym ministrom. Zgodnie z art. 146 ust. 3 Konstytucji to Rada Ministrów kieruje całą administracją rządową, a więc ministrami i organami centralnymi oraz organami terenowymi (np. wojewodami), natomiast samorząd podlega wspólnocie lokalnej i reprezentuje jej interesy¹⁰⁰. Nadzór nad nim sprawowany jest jedynie pod względem legalności przez Prezesa Rady Ministrów (art. 171 Konstytucji) oraz wojewodę.

Kierownicza funkcja Rady Ministrów w stosunku do administracji rządowej wyrażona w art. 146 ust. 3 Konstytucji nie narusza ustawowo określonych kompetencji poszczególnych organów tej administracji. Rada Ministrów nie może rozstrzygać spraw, które należą na przykład do zakresu działania ministrów czy szefów urzędów centralnych. Zdaniem L. Garlickiego¹⁰¹ kierownicza rola Rady Ministrów określona w art. 146 ust. 3 Konstytucji daje jej natomiast uprawnienie do "narzucenia wszystkim organom administracji rządowej jednolitej polityki działania, a także stałego badania stanu realizacji tej polityki".

Kierownicza rola Rady Ministrów przejawia się w pionowej strukturze administracji rządowej, która charakteryzuje się hierarchiczną zależnością osobową i służbową¹⁰². Zależność osobowa między organami administracyjnymi polega przede wszystkim na powoływaniu i odwoływaniu danej osoby w zakresie pełnienia funkcji organu oraz dysponowaniu tą osobą w ramach pełnionej przez nią służby. Drugi rodzaj zależności, zależność służbowa, dotyczy wydawania organowi podległemu wytycznych i poleceń służbowych w celu wyznaczenia zasad i kierunków jego działania¹⁰³.

Doktryna dokonuje podziału organów administracji rządowej - ze względu na terytorialny zakres właściwości - na organy szczebla centralnego, tzw. centrum administracji, oraz organy terenowe. Wśród organów szczebla centralnego wyróżnia się - stosując kryterium pozycji wobec pozostałych organów w strukturze administracji państwowej - organy naczelne oraz centralne. Zarówno organy centralne, jak i naczelne obejmują zakresem swojego działania cały obszar państwa. Mimo że Konstytucja nie wyodrębnia organów naczelnych, to doktryna konstruuje to pojęcie na podstawie ustaw oraz struktury administracji rządowej. Do organów naczelnych J. Boć¹⁰⁴ zalicza Radę Ministrów oraz organy wchodzące w jej skład (Prezesa RM i ministrów). Uznaje on, że organami naczelnymi są te spośród organów administracji publicznej, które powołuje Prezydent lub Sejm, a których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa oraz które są organami zwierzchnimi wobec pozostałych organów administracji rządowej. W. Dawidowicz zalicza do naczelnych organów administracji państwowej: "Radę Ministrów oraz te organy administracji państwowej, których właściwość miejscowa rozciąga się na obszar całego państwa, a które równocześnie wchodzą w skład Rady Ministrów"¹⁰⁵. Niektórzy autorzy za organ naczelny uznają również Prezydenta RP¹⁰⁶. Należy przyjąć, że podstawowym kryterium odróżniającym centralne organy administracji od organów naczelnych jest fakt, że ich szefowie nie wchodzą w skład Rady Ministrów, mimo że właściwość ich działania obejmuje całe terytorium państwa.

Stosując trzy wymienione wyżej kryteria (terytorialnego zasięgu działania, charakteru organu oraz pozycji wobec pozostałych organów administracji państwowej), można skonstruować następującą klasyfikację, która uwidacznia miejsce Prezesa UKE w strukturze administracyjnych organów państwa:

- naczelne organy administracji rządowej,

- centralne organy administracji rządowej (w tym Prezes UKE),

- organy administracji rządowej w województwie,

- samorząd terytorialny (województwa, powiatowy, gminny)¹⁰⁷.

Konstytucja nie reguluje pozycji prawnej centralnych organów administracji rządowej. Obecnie podstawą ich tworzenia są trzy ustawy:

- ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej¹⁰⁸,

- ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie¹⁰⁹ oraz

- ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów¹¹⁰.

Przyczyny tworzenia centralnych organów administracji rządowej są bardzo różne. Czasem bezpośrednim powodem było opóźnienie modernizacji strukturalnej ministerstw. Nie zmieniając klasycznego podziału kompetencji między resorty, dla pojawiających się nowych istotnych politycznie zadań tworzono nowe struktury organizacyjne, niekiedy z chęci zapewnienia wyodrębnionym organom sztywnych nakładów, niezależnych od polityki rządu i debaty budżetowej¹¹¹ oraz stworzenia wspecjalizowanych, samodzielnych jednostek organizacyjnych zajmujących się daną dziedziną¹¹². Czasem również jedną z wielu przyczyn powołania danego organu były wymogi prawa wspólnotowego, jak miało to miejsce w przypadku Prezesa UKE.

Organy centralne mają zróżnicowany charakter, można jednak wskazać kilka charakterystycznych i wspólnych dla nich cech. Organy centralne to zazwyczaj organy jednoosobowe, tworzone na podstawie ustaw i powoływane przez Prezesa RM. Każdy z nich podlega nadzorowi jakiegoś organu naczelnego, najczęściej Prezesa RM lub ministra. Ich kompetencje określane w ustawach nie mają charakteru generalnego, lecz są ograniczone do konkretnej dziedziny. Kompetencje te nie obejmują uprawnienia do stanowienia aktów normatywnych (rozporządzeń)¹¹³.

Definicję centralnego organu administracji rządowej zawiera ustawa o administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 9 tej ustawy jest to kierownik będący organem lub kierujący urzędem administracji rządowej, który - powoływany przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów i na podstawie ustaw szczególnych - podlega Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów lub właściwemu ministrowi, albo nad którego działalnością nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie. Podporządkowanie urzędów centralnych ministrom (urzędy resortowe) czy też Prezesowi Rady Ministrów (urzędy pozaresortowe) wynika z różnych przesłanek: dążenia do uniknięcia nadmiernej rozbudowy resortów, stopnia związania zadań urzędów z realizacją polityki rządu lub dążenia do podniesienia rangi urzędu przez podporządkowanie go bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów¹¹⁴.

5.1.4. Miejsce Prezesa UKE w strukturze administracji publicznej

W momencie utworzenia organu regulacyjnego dla rynku telekomunikacyjnego ustawą - Prawo telekomunikacyjne z dnia 21 lipca 2000 r. nadzór nad działalnością Prezesa istniejącego wówczas URT sprawował Prezes Rady Ministrów¹¹⁵. Powodowało to, że zadania Prezesa URT były wyłączone z działu łączność i jedynie Premier mógł wydawać mu polecenia i wytyczne¹¹⁶. Obecnie, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej, nad Prezesem UKE nadzór sprawuje minister właściwy do spraw łączności, a więc Minister Transportu i Budownictwa¹¹⁷.

Ogólne zasady dotyczące relacji między ministrem a organem centralnym przez niego nadzorowanym, które mają zastosowanie do Prezesa UKE, reguluje ustawa o Radzie Ministrów. Artykuł 34a ust. 1 tej ustawy stanowi, że minister w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, może wydawać kierownikom urzędów centralnych wiążące ich wytyczne i polecenia. Polecenia te nie mogą jednak dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze indywidualnej decyzji regulacyjnej. Minister nie może również uchylić decyzji wydanej przez Prezesa UKE. T. Skoczny uznaje to za istotę niezależności od władzy politycznej, a więc od rządu czy ministra właściwego do spraw łączności¹¹⁸. Zgodnie z art. 35 minister, do którego zakresu działania należy sprawowanie nadzoru nad określonym urzędem centralnym, przedstawia sprawy dotyczące tego urzędu na posiedzeniu Rady Ministrów. Ponadto składa on Prezesowi Rady Ministrów wniosek o nadanie statutu urzędowi centralnemu oraz wnioski o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego. Minister sprawuje kontrolę urzędu centralnego pod względem sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa.

Wszelkie postanowienia prawa telekomunikacyjnego jako lex specialis mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o Radzie Ministrów. Precyzują one jej postanowienia. Organami do spraw łączności prawo telekomunikacyjne nazywa zarówno właściwego ministra (Minister Transportu i Budownictwa), jak i Prezesa UKE. Ponadto prawo telekomunikacyjne przewiduje, że Prezes UKE powoływany jest przez Prezesa RM spośród kandydatów przedstawionych przez KRRiT, a nie na wniosek ministra właściwego do spraw łączności¹¹⁹.

Obecnie w Polsce ukształtował się najczęściej spotykany na świecie model, w którym politykę telekomunikacyjną kształtuje właściwy minister i tylko w tym względzie może on wpływać na działania Prezesa UKE. Zgodnie z art. 34a ustawy o Radzie Ministrów wydaje on w tym celu wytyczne i polecenia, natomiast regulacją rynku zajmuje się regulator (Prezes UKE). Artykuł 190 ust. 1 pr. tel. wyraźnie przywołuje Prezesa UKE jako organ regulacyjny. Związane jest z tym dążenie ustawodawcy do zagwarantowania pewnego stopnia niezależności temu organowi, przede wszystkim przez kadencyjność urzędu oraz wyraźnie określone sytuacje, w których możliwe jest odwołanie ze stanowiska Prezesa UKE¹²⁰. Dokładnie gwarancje tej niezależności zostaną przeanalizowane w pkt 6 tego rozdziału.

5.2. Francuski Urząd Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty (l'Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes - ARCEP) jako niezależny organ administracyjny

Francuski Urząd Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty (l'Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes - dalej ARCEP) jest zaliczany przez francuską doktrynę oraz orzecznictwo¹²¹ do niezależnych organów administracyjnych, które nazywane są inaczej administracją regulacyjną. Pierwszym organem, który został tak określony przez ustawodawcę, była Narodowa Komisja do spraw Informacji i Wolności (Commission national de l'informatique et des libertés - dalej CNIL) powstała w 1978 r.¹²² Przyczyny tworzenia tego rodzaju organów były różne. Przede wszystkim chodziło o elastyczną i bezstronną regulację sektorów społecznie wrażliwych. Organy te były tworzone szczególnie w latach 70., a ich działalność objęła trzy podstawowe dziedziny:

- media i łączność,

- gospodarkę i finanse,

- relację między administracją i obywatelami.

W dziedzinie mediów i łączności oprócz ARCEP powstały następujące niezależne organy: Komisja Sondaży - Commission des sondages (1977), Narodowa Komisja ds. Informacji i Wolności - Commission national de l'informatique et des libertés (1978), Rzecznik Kina - Médiateur du cinéma (1982) oraz Wysoka Rada ds. Audiowizualnych - Conseil supérieur de l'audiovisuel (1989). Obecnie w prawie francuskim liczba niezależnych organów regulacyjnych przekracza trzydzieści¹²³. Mimo ich specyficznych cech, przede wszystkim niezależności, są one zaliczane do organów państwa. Po pierwsze, ze względu na to, że zgodnie z orzecznictwem Rady Stanu (Conseil d'Etat) nie mają odrębnej od państwa osobowości prawnej¹²⁴. Po drugie, ze względu na szerokie uprawnienia, jakimi dysponują. Uprawnienia te obejmują wydawanie decyzji oraz nakładanie sankcji, a także polegają na wpływaniu na inne instytucje za pomocą opinii lub składanych publicznie raportów.

W przypadku uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć, ARCEP dysponuje prawem do wydawania zarówno decyzji indywidualnych, na przykład wyznacza obowiązki, jakim podlegają operatorzy o znaczącej pozycji na rynku¹²⁵, jak i decyzji ogólnych¹²⁶, między innymi precyzuje prawa i obowiązki dotyczące eksploatacji różnego rodzaju sieci i usług¹²⁷. Decyzje o charakterze ogólnym przed ich opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym muszą zostać zatwierdzone zarządzeniem ministra właściwego do spraw łączności elektronicznej.

Ponadto ARCEP dysponuje szerokimi uprawnieniami kontrolnymi i śledczymi oraz ma możliwość nakładania sankcji na operatorów, którzy nie wypełniają wynikających z ustaw i rozporządzeń obowiązków. Są to zarówno kary pieniężne, jak i możliwość częściowego lub całkowitego pozbawienia ich prawa do świadczenia usług oraz udostępniania sieci telekomunikacyjnych, a także zawieszenia lub całkowitego uchylenia decyzji o przyznaniu numeracji lub częstotliwości¹²⁸.

Ze względu na władcze kompetencje, jakimi dysponują francuskie organy regulacyjne, są one organami państwa. Natomiast wiele innych cech powoduje, że P. Serrad zalicza je do organów administracyjnych. Po pierwsze, wykonują zadania w interesie publicznym i jako organy państwa realizują służbę publiczną mającą charakter administracyjny. Po drugie, podlegają prawu administracyjnemu, wypełniają swoje zadania i podejmują decyzje na jego podstawie. Często sam ustawodawca określa je jako organy administracyjne. Tak też kwalifikuje je w swoim orzecznictwie Rada Stanu (Conseil d'Etat) i Rada Konstytucyjna (Conseil constitutionnel)¹²⁹. Francuski k.o.r. powstał na mocy ustawy z dnia 26 lipca 1996 r. dotyczącej regulacji telekomunikacji¹³⁰. W momencie swego powstania w ustawie tej nie został on uznany przez ustawodawcę za niezależny organ administracyjny. Dopiero decyzja Rady Konstytucyjnej jednoznacznie zaliczyła francuskiego regulatora (wówczas ART¹³¹) do tej kategorii organów¹³².

Zgodnie z Publicznym Raportem Rady Stanu z 2001 r. niezależne organy administracyjne nie są ciałami obcymi dla administracji, a ich działania stanowią formę interwencji państwa¹³³. W raporcie tym zostały one zdefiniowane jako organy administracyjne, działające w imieniu państwa i dysponujące realnymi uprawnieniami, które nie wynikają jednak z władczych kompetencji rządu. Tym samym stanowią wyjątek od tradycyjnej zasady organizacji państwa we Francji, zgodnie z którą całość jego administracji podlega hierarchicznie rządowi.

Niezależność od rządu nie jest absolutna - zarówno w przypadku ARCEP, jak i innych organów francuskiej administracji regulacyjnej. Oprócz tego, że nie mają one osobowości prawnej i są częścią administracji państwa, to w niektórych z nich¹³⁴ występuje instytucja komisarza rządowego (commissaire du gouvernement). Jego rola jest różna, ale zazwyczaj jest obecny na obradach członków niezależnych organów administracyjnych i przedstawia punkt widzenia rządu. W przypadku ARCEP w jego skład nie wchodzi komisarz rządowy. Natomiast decyzje ogólne (mające charakter aktów abstrakcyjnych i generalnych) wydawane przez ARCEP, muszą być zatwierdzane przez właściwego ministra. Ponadto plan budżetowy ARCEP jest dołączony do planu budżetowego ministra właściwego do spraw łączności, którym jest minister gospodarki.

5.3. Brytyjski Urząd do spraw Łączności (Office of Communications - OFCOM) jako pozadepartamentowy organ publiczny (Non-Departmental Public Body - NDPB)

W Wielkiej Brytanii administracja tradycyjnie zorganizowana została w sposób odmienny niż we Francji czy w Polsce. Zasadą jest tam pozostawienie administrowania większością usług publicznych samorządom terytorialnym lub wyspecjalizowanym instytucjom¹³⁵. Wyraża się to w tworzeniu tzw. quangos - Quasi-Autonomous Non Government Organisations - (termin ten pojawił się w latach 80. XX w.) - nazywanych obecnie oficjalnie pozadepartamentowymi organami publicznymi¹³⁶. W literaturze organy te określa się również jako korporacje rządowe (governmental corporations)¹³⁷. Ich cechy charakterystyczne to posiadanie osobowości prawnej oraz wyposażenie w określone w statucie wyspecjalizowane funkcje. Mogą one w różnym stopniu podlegać kontroli organów centralnych i tym samym dysponować różnym stopniem niezależności¹³⁸. Organy te są definiowane jako podmioty nienależące do ministerstw i oddzielone od nich, za które jednak ministrowie ponoszą odpowiedzialność przed Parlamentem¹³⁹. Ze względu na nieostrość tej definicji różnie określa się ilość NDPB w Wielkiej Brytanii. W 1996 r. było ich około 1194, a ich budżet wynosił 190 bilionów funtów¹⁴⁰. Zaczęły masowo powstawać w latach 70. XX w. Podaje się pięć przyczyn ich tworzenia:

1) kolejne rządy chciały zmniejszyć liczbę tradycyjnej administracji rządowej,

2) tworzenie organów poza ministerstwami pozwalało ministrom skupić się na strategicznych i najważniejszych problemach,

3) ze względu na niezadowolenie społeczeństwa z rządzących powołanie organów niezależnych od rządu dawało im możliwość działania w kwestiach społecznie wrażliwych,

4) rząd M. Thacher, powołując NDPB, chciał zmniejszyć znaczenie samorządów lokalnych,

5) wprowadzanie nowych metod zarządzania w sektorze publicznym (New Public Menagement) spowodowało tworzenie organizmów należących do sektora publicznego, ale działających poza ministerstwami i mających powiązania z sektorem prywatnym¹⁴¹.

Wyróżnia się cztery rodzaje NDPB:

1) wykonawcze NDPB (executive non-departmental public bodies) - są to niezależne organy interweniujące w świadczenie lub regulujące świadczenie usług publicznych (public utilities);

2) opiniodawcze (advisory non-departmental public bodies);

3) trybunały będące wyspecjalizowanymi organami sądowymi;

4) niezależne Komisje Monitorujące (Independent Monitoring Boards) zajmujące się kontrolowaniem więzień i centrów dla wydalonych imigrantów¹⁴².

Ministrowie w różnym stopniu kontrolują te jednostki, ale zazwyczaj ich rola ogranicza się do określania zasad działania NDPB i celów, jakie mają realizować. OFCOM zaliczany jest do organów wykonawczych NDPB, które mają osobowość prawną, są tworzone na mocy ustaw, zatrudniają własny personel (nie należy on do służby cywilnej) oraz wyposażone są we własny budżet. Mimo że są to organy oddzielone od rządu, to właściwy minister jest odpowiedzialny przed Parlamentem za ich przydatność dla polityki rządu oraz skuteczność wykonywania powierzonych im funkcji¹⁴³. Szczególne znaczenie wśród wykonawczych NDPB przypisuje się tzw. organom regulującym, do których zalicza się, obok OFCOM, Urząd ds. Gazu i Elektryczności (Office of Gas and Electricity Markets)¹⁴⁴, Urząd ds. Strategii Kolei (Strategic Rail Authority)¹⁴⁵. W przypadku tych organów właściwy minister zachowuje niewielkie możliwości ingerowania w ich działalność. W ten sposób próbowano pozostawić kwestie usług publicznych poza zasięgiem koniunkturalnych interwencji polityków.

Struktura OFCOM oraz zakres jego kompetencji został określony w dwóch ustawach: Communications Act z 2003 r.¹⁴⁶ oraz Office of Communications Act z 2002 r.¹⁴⁷ Jedną z podstawowych konsekwencji wejścia w życie tych aktów prawnych było przekazanie OFCOM funkcji, praw i zobowiązań podmiotów wcześniej odpowiedzialnych za regulację sektora łączności. Były to: Komisja do spraw Standardów Mediów Radiowo-Telewizyjnych (Broadcasting Standards Commission), Niezależna Komisja ds. Telewizji, (Independent Television Commission), Urząd ds. Telekomunikacji (Office of Telecommunications), Urząd ds. Radia (Radio Authority) i Agencja Łączności Radiowej (Radiocommunications Agency). OFCOM rozpoczął swoje działanie 29 grudnia 2003 r.¹⁴⁸ Obejmuje on zakresem swoich kompetencji zarówno sprawy związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, jak i z treścią przekazywanych za jej pomocą informacji.

5.4. Niemiecka Federalna Agencja do spraw Sieci (Bundesnetzagentur - BNetzA) jako niezależny, najwyższy federalny organ administracyjny

Można wyróżnić trzy szczeble organizacyjne niemieckiej administracji publicznej. Pierwszym z nich jest administracja federalna obejmująca naczelne organy federalne (przede wszystkim ministerstwa federalne wyodrębnione według kryterium resortowego), niezależne organy federalne szczebla centralnego, zakłady administracyjne i korporacje podlegające nadzorowi federacji. Drugim szczeblem organizacyjnym jest administracja krajów federalnych (związkowych), trzeci zaś szczebel stanowi administracja komunalna. Organizacja i zakres działania gmin i ich związków uregulowane są w ustawach konstytucyjnych poszczególnych krajów¹⁴⁹.

Niemiecki organ zajmujący się sprawami regulacji telekomunikacji (Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post - RegTP)¹⁵⁰ został utworzony zgodnie z modelem krajowego organu do spraw konkurencji (Bundeskartellamt) jako organ niezależnej administracji federalnej szczebla centralnego. Artykuł 87 ust. 3 niemieckiej Ustawy Zasadniczej z 1949 r. przewiduje możliwość tworzenia takich podmiotów. Mówi on, że w sprawach należących do kompetencji federacji, na mocy ustaw federalnych mogą być tworzone niezależne, centralne, publiczne organy federalne (Selbständige Bundesoberbehörden)¹⁵¹. Chodzi tu o urzędy wykonujące wyspecjalizowane zadania na całym obszarze federacji¹⁵².

Utworzenie RegTP było rezultatem kompromisu między landami a rządem federalnym. Sprzeciwiały się one utworzeniu instytucji w znacznym stopniu zależnej od rządu federalnego (ministra właściwego do spraw telekomunikacji, którym jest w Niemczech Minister Gospodarki i Pracy)¹⁵³. Utworzenie takiego organu landy uznawały za naruszenie swoich kompetencji. Wyrazem osiągniętego kompromisu było powołanie w ramach RegTP Komitetu Doradczego. Komitet ten (Beirat) składał się z dziewięciu członków Bundestagu i dziewięciu członków Bundesratu. Do jego funkcji należało między innymi występowanie z propozycjami do Rządu Federalnego dotyczącymi powołania członków RegTP. Komitet został utworzony pod naciskiem landów i ma zagwarantować, że nie zostaną naruszone ich interesy przy powoływaniu członków¹⁵⁴ oraz w trakcie funkcjonowania tego organu.

W momencie wejścia w życie ustawy o BNetzA - dnia 13 lipca 2005 r. - RegTP zmieniło nazwę na Federalną Agencję ds. Sieci Elektrycznych, Gazowych, Telekomunikacyjnych, Pocztowych i Kolejowych (Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen)¹⁵⁵. Poszerzył się zakres spraw należących do właściwości niemieckiego krajowego organu regulacyjnego. BNetzA przejęła wykonywanie zadań federacji dotyczących zaopatrzenia za pomocą sieci w gaz, energię elektryczną oraz odnawialne źródła energii, telekomunikacji, poczty oraz dostępu do infrastruktury kolejowej. Nie zmienił się natomiast status prawny niemieckiego regulatora. Zgodnie z § 1 ustawy o BNetzA¹⁵⁶ jest ona niezależnym, najwyższym organem administracyjnym (Selbständige Bundesoberbehörden), podlegającym Federalnemu Ministerstwu Gospodarki i Pracy. W jego powoływaniu, tak samo jak było to w wypadku RegTP, bierze udział Komitet Doradczy (Beirat), który obecnie składa się z szesnastu członków Bundestagu i szesnastu członków Bundesratu¹⁵⁷.

Jeśli chodzi o regulację rynku telekomunikacyjnego, organ ten podejmuje działania na podstawie ustawy telekomunikacyjnej z 22 czerwca 2004 r.¹⁵⁸ Zgodnie z § 116 tej ustawy wszystkie ogólne wytyczne Ministra kierowane do BNetzA muszą być publikowane¹⁵⁹. Celem tego przepisu jest zwiększenie przejrzystości działalności regulacyjnej, ale wynika z niego również jasno, że minister może wydawać niemieckiemu k.o.r. wytyczne. Ustawa nie stanowi nic na temat wytycznych indywidualnych, należy jednak uznać, że są one niedopuszczalne, gdyż właściwy do spraw łączności minister nie może wydawać decyzji w sprawach powierzonych przez niemiecką ustawę telekomunikacyjną BNetzA, ani nie ma uprawnień do uchylania decyzji tego organu. W praktyce działania BNetzA, a wcześniej RegTP, nie pojawiły się żadne ogólne wytyczne ministra dotyczące sektora telekomunikacyjnego, natomiast w sektorze pocztowym przyjęto tylko jedną. Oznacza to, że w rzeczywistości BNetzA jest znacznie bardziej niezależnym od rządu organem, niż wynikałoby to z jego formalnego statusu.

6. Organizacyjne gwarancje niezależności krajowych organów regulacyjnych

Cechami charakterystycznymi wszystkich opisanych wyżej instytucji jest niezależność zarówno od organów władzy politycznej (niezależne k.o.r. usytuowane w strukturze organów państwa "z dala" (at arm's length), od wybranych w demokratycznych wyborach polityków), jak i podmiotów gospodarczych działających w danym sektorze. Państwa członkowskie, aby uniknąć tzw. przechwycenia lub zawłaszczenia (capture theory of regulation)¹⁶⁰ regulatora przez polityków ( political capture) czy też przez operatorów telekomunikacyjnych (industry capture), zapewniają k.o.r. niezależność. Jej gwarancję stanowią przede wszystkim skład i sposoby nominowania członków k.o.r. oraz organizacyjna i finansowa autonomia (wyposażenie w zasoby, kadry, wiedzę specjalistyczną oraz środki finansowe)¹⁶¹.

6.1. Skład niezależnych krajowych organów regulacyjnych

Jeśli chodzi o skład niezależnych k.o.r., to obecnie w Europie istnieją dwa modele: kolegialnego organu regulacyjnego oraz jednoosobowego regulatora ( single regulator). Wymienia się różne zalety oraz wady organów kolegialnych i jednoosobowych¹⁶². Organy jednoosobowe tworzy się przede wszystkim tam, gdzie konieczne są szybkie i elastyczne działania oraz wyraźnie umiejscowiona jest odpowiedzialność za wykonywanie powierzonych funkcji. Natomiast organy kolegialne znacznie wolniej podejmują decyzje. Jednak przyjmowane przez nie rozstrzygnięcia są odważniejsze ze względu na trudności w zindywidualizowaniu odpowiedzialności oraz bardziej obiektywne, gdyż są wypadkową różnych punktów widzenia członków organu kolegialnego. W przypadku organów regulacyjnych bardzo ważny jest fakt, że ponieważ składają się one z kilku członków, istnieje mniejsze prawdopodobieństwo wpływania na podejmowane przez nie decyzje przez polityków czy przedsiębiorców. Tworzenie kolegialnych k.o.r. uznawane jest nawet za jeden z mechanizmów mających gwarantować ich niezależność¹⁶³.

W momencie gdy w sektorze telekomunikacyjnym nie tylko w Europie, ale na całym świecie zaczęły powstawać niezależne k.o.r., na początku lat 90. ubiegłego wieku były one najczęściej kierowane przez jedną osobę. Tak było w wypadku brytyjskiego regulatora OFTEL, na którego czele stał dyrektor generalny. Kierował on licznymi wyspecjalizowanymi kadrami oraz był wspomagany przez podmioty doradcze. Po koniec lat 90. zaczęły powstawać organy kolegialne. Również w Wielkiej Brytanii ustawodawca odszedł od koncepcji jednoosobowego k.o.r. w dziedzinie telekomunikacji. Zjawisko tworzenia kolegialnych organów regulacyjnych należy ocenić pozytywnie, gdyż zastosowanie powinny mieć wszystkie możliwe organizacyjne gwarancje niezależności k.o.r. Ponadto w przypadku działalności regulacyjnej zachodzi konieczność brania pod uwagę różnych, często ze sobą sprzecznych, interesów poszczególnych podmiotów gospodarczych. Niezbędne jest więc podejmowanie wyważonych decyzji, co wymaga uwzględnienia różnych punktów widzenia. Może zostać to zapewnione jedynie w ramach organu kolegialnego.

6.1.1. Skład brytyjskiego organu regulacyjnego

System jednoosobowego k.o.r. do spraw telekomunikacji, który funkcjonował w Wielkiej Brytanii, był krytykowany z kilku przyczyn. Po pierwsze, z powodu presji i osobistych ataków, które mogły być kierowane w stosunku do jednoosobowego organu regulacyjnego, co podważało jego niezależność. Po drugie, ze względu na utożsamianie organu administracji z konkretną osobą, co utrudniało rozwiązywanie sporów między operatorami. Po trzecie, ze względu na niestabilność procesu regulacji (wraz ze zmianą szefa k.o.r. zmieniałaby się polityka regulacyjna)¹⁶⁴. Z tych powodów przeprowadzono w Wielkiej Brytanii reformę funkcjonującego sytemu. W czerwcu 1997 r. Departament Przemysłu i Handlu (Department of Trade and Industry) zapowiedział zmiany dotyczące regulacji sektorów użyteczności publicznej. Rozważano różne możliwości, w tym: utworzenie wspierającej grupy doradczej przy jednoosobowym regulatorze (regulator zasięgałby jej zdania we wszystkich kluczowych kwestiach, jednak do niego należałoby podjęcie ostatecznej decyzji); zastąpienie jednoosobowego regulatora przez ciało kolegialne oraz powierzenie funkcji regulacyjnych radzie działającej pod kierownictwem przewodniczącego¹⁶⁵.

Ostatecznie struktura OFCOM nie nawiązuje do struktury organów zajmujących się w Wielkiej Brytanii sprawami łączności przed 29 grudnia 2003 r. Były to powoływane przez rząd komisje (BSC, ITC), agencje rządowe (RA) i Dyrektor Generalny ds. Telekomunikacji kierujący OFTEL. Struktura OFCOM jest oparta na modelu zaczerpniętym z prawa handlowego i ma odpowiadać strukturze organizacyjnej przedsiębiorstw, których działalność OFCOM reguluje¹⁶⁶.

Zgodnie z postanowieniami ustawy Office of Communications Act z 2002 r. głównym decyzyjnym organem OFCOM jest zarząd (Board). Jako organ kolegialny jest on mniej podatny na ingerencję polityczną oraz wpływy przedsiębiorstw. W jego skład wchodzą członkowie niewykonawczy (Non-Executive Members) i wykonawczy ( Executive Members).

Zarząd OFCOM działa zgodnie z zasadą kolektywnej odpowiedzialności. Uznaje się w związku z tym, że zawsze wszyscy członkowie zarządu zgadzali się z przyjętym rozstrzygnięciem. Głosy mniejszości nie są upubliczniane. Jeżeli któryś z członków zarządu rezygnuje z pełnienia swojej funkcji, może ujawnić powody powstałej różnicy zdań, jednak nie może publicznie podawać stanowisk innych członków zarządu¹⁶⁷.

6.1.2. Skład francuskiego organu regulacyjnego

Francuski organ regulacyjny (ARCEP) do spraw telekomunikacji i poczty składa się z siedmiu członków. Kworum stanowi co najmniej pięciu z nich, a decyzje są podejmowane większością głosów członków obecnych na posiedzeniu¹⁶⁸. Na czele Kolegium (Collège) stoi Przewodniczący. Należy do niego przygotowywanie porządku obrad. W wypadku równego podziału głosów głos Przewodniczącego jest decydujący.

Decyzje zawsze podejmowane są przez ARCEP kolegialnie. Nawet jeżeli dana decyzja jest podpisana jedynie przez Przewodniczącego, nie oznacza to, że została ona podjęta przez niego jednoosobowo. Rada Stanu w swoim orzeczeniu z 26 czerwca 1998 r., dotyczącym prefiksów telefonicznych, oddaliła skargę na decyzję francuskiego k.o.r. (wówczas ART), która była podpisana jedynie przez Przewodniczącego. Przedsiębiorstwo zarzucało tej decyzji, że została ona przyjęta przez przewodniczącego, a nie całe kolegium. Rada Stanu orzekła, że z akt sprawy oraz treści decyzji wynika, iż jest to decyzja kolegialna francuskiego organu regulacyjnego, podpisana w jego imieniu przez Przewodniczącego i tym samym przedsiębiorstwo wnoszące skargę nie ma racji, twierdząc, że decyzja została wydana przez niekompetentny organ.

Kolegium ARCEP zbiera się dwa razy w tygodniu. Obrady są tajne i służą wymianie opinii między poszczególnymi członkami ARCEP, którzy są specjalistami z różnych dziedzin.

6.1.3. Skład niemieckiego organu regulacyjnego

BNetzA jest organem kolegialnym, a w jego skład wchodzi Prezes oraz dwóch Wiceprezesów¹⁶⁹. Ponadto decyzje administracyjne w imieniu BNetzA podejmują w pewnych określonych przez ustawę sprawach Izby Orzekające (Beschlusskammern). Składają się one z przewodniczącego oraz dwóch asesorów. Asesorzy ci muszą posiadać kompetencje do zajmowania wysokich stanowisk w służbie cywilnej lub jeden z nich powinien mieć kompetencje do pełnienia funkcji sędziego. W przypadku rozpatrywania niektórych spraw przewodniczącym Izby Orzekającej jest Prezes BNetzA, a asesorami Wiceprezesi¹⁷⁰.

6.1.4. Skład polskiego organu regulacyjnego

Nowa ustawa - Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. przyjęła taki sam model organu regulacyjnego, jak ustawa z 2000 r. Zmian w tym zakresie nie wprowadziła również ustawa o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji. Jest to model jednoosobowego organu regulacyjnego, którym jest obecnie Prezes UKE. Zgodnie z § 2 statutu UKE¹⁷¹ który nadaje temu urzędowi minister właściwy do spraw łączności¹⁷², Prezes kieruje UKE przy pomocy swojego zastępcy, dyrektora generalnego oraz kierowników komórek organizacyjnych. Istnienie zastępcy Prezesa nie oznacza, że decyzje są podejmowane przez organ administracyjny kolegialnie. Zastępca służy pomocą Prezesowi UKE i może wydawać decyzje administracyjne jedynie na podstawie wydanego przez niego upoważnienia i w jego imieniu¹⁷³. Zastępca Prezesa UKE jest powoływany przez ministra właściwego do spraw łączności na wniosek Prezesa UKE i ze względu na to, że nie ma do niego zastosowania zasada kadencyjności, może on zostać w każdej chwili przez tego ministra odwołany¹⁷⁴.

Zmiany jeśli chodzi o liczbę zastępców Prezesa organu regulacyjnego wprowadziła ustawa o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności radiofonii i telewizji. Na mocy tej ustawy z dniem 14 stycznia 2006 r. zlikwidowano jedno stanowisko zastępcy. Z pewnością będzie prowadziło to do oszczędności, które odpowiadają wynagrodzeniu osoby sprawującej tę funkcję oraz kosztom obsługi administracyjno-biurowej¹⁷⁵, jednak ograniczenie liczby urzędników nie powinno odbywać się kosztem sprawnego działania urzędu. Istnienie organów pomocniczych wydaje się być szczególnie ważne w przypadku k.o.r. o charakterze monokratycznym, tak jak to ma miejsce w Polsce. Przemawia za tym waga oraz kompleksowość spraw rozpatrywanych przez k.o.r.

Jednoosobowymi organami, wspieranymi przez pracowników odpowiednich urzędów, są również inne polskie organy regulacyjne, takie jak: Prezes URE czy Prezes UTK. Istnienie organów monokratycznych jest charakterystyczną cechą polskiej regulacji sektorowej¹⁷⁶.

Polski ustawodawca wybrał więc rozwiązanie, które przedkłada szybkość, elastyczność i spójność procesu decyzyjnego, które cechują działania organów monokratycznych, nad mniejszą podatność na wpływy, gwarantowaną przez organy kolegialne. Rozwiązanie to nie jest słuszne w przypadku organów regulacyjnych, których konstytutywną cechą powinna być niezależność. Mimo że proces podejmowania decyzji staje się podobny niezależnie od kolegialnego czy monokratycznego charakteru organu regulacyjnego¹⁷⁷ - w praktyce decyzje k.o.r. przygotowywane są często przez wyspecjalizowany personel zatrudniony w urzędzie oraz opierają się na opiniach podmiotów doradczych lub niezależnych konsultantów - to najsłuszniejszym rozwiązaniem wydaje się być kolegialny skład k.o.r.

Waga decyzji podejmowanych przez Prezesa urzędu regulacyjnego, które wpływają na strukturę całego polskiego i co za tym idzie wspólnotowego rynku telekomunikacyjnego, na przykład kwestia rozstrzygnięcia przetargu na częstotliwości radiowe 1800 GSM i UMTS, przemawia za wprowadzeniem jak najdalej idących organizacyjnych gwarancji niezależności tego organu, w tym za koniecznością zmiany jego składu z jednoosobowego na kolegialny. Oznacza to, że k.o.r. powinien być ciałem o co najmniej trzyosobowym składzie. W przypadku organów kolegialnych istnieje bowiem mniejsze prawdopodobieństwo wpływania na podejmowane przez nie decyzje przez polityków oraz przedsiębiorców. Kolegialność zmniejsza możliwość wywierania presji za pomocą osobistych ataków, które mogłyby być kierowane w stosunku do jednoosobowego organu regulacyjnego. Nie jest to natomiast całkowita gwarancja niezależności tych organów, szczególnie w warunkach niskiej kultury politycznej.

Ponadto w przypadku działalności regulacyjnej zachodzi konieczność brania pod uwagę różnych, często ze sobą sprzecznych, interesów poszczególnych podmiotów gospodarczych. Niezbędne jest więc podejmowanie wyważonych decyzji, co wymaga uwzględnienia różnych punktów widzenia. Może to zostać zapewnione jedynie w ramach organu kolegialnego.

Kolegialność k.o.r. zapewnia również większą stabilność procesu regulacji, gdyż członkowie organu kolegialnego mogą zmieniać się na zasadzie rotacji. Natomiast w przypadku organów jednoosobowych wraz ze zmianą szefa k.o.r. zmieniałaby się najprawdopodobniej polityka regulacyjna.

Ze względu na to, że większość organów regulacyjnych istnieje stosunkowo krótko¹⁷⁸ (w Polsce Prezes URT został powołany w 2000 r.), należy oczekiwać, że państwa członkowskie, po fazie instytucjonalnych eksperymentów i wzajemnym porównaniu doświadczeń, przyjmą najlepsze rozwiązania¹⁷⁹, również te dotyczące składu k.o.r. Niestety polski ustawodawca przy uchwalaniu prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. oraz ustawy o przeksztaceniach i zmianach w podziele zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji z 2005 r. nie widział potrzeby wprowadzania żadnych zmian w składzie polskiego organu regulacyjnego. Wynika to z pewnością z tego, że powołanie jednoosobowego k.o.r. nie jest sprzeczne z prawem wspólnotowym, które nie określa formy organizacyjnej organów regulacyjnych.

6.2. Sposoby powoływania członków krajowych organów regulacyjnych

Oprócz kolegialnego składu organów regulacyjnych za drugą istotną gwarancję niezależności przyjmuje się zapewnienie, że nominacja ich członków nie ma jedynie charakteru politycznego, ale że dysponują oni odpowiednią wiedzą specjalistyczną na temat regulowanego sektora. Ponadto w większości państw członkowskich członkowie k.o.r. powoływani są na określoną kadencje i mogą być odwołani ze ściśle określonych przyczyn.

6.2.1. Sposób powoływania niewykonawczych i wykonawczych członków OFCOM w Wielkiej Brytanii

W Wielkiej Brytanii członkowie niewykonawczy, w tym Przewodniczący ( Chairman), mianowani są przez właściwych do spraw łączności Sekretarzy Stanu (są nimi obecnie: Sekretarz Stanu w Departamencie Kultury, Mediów i Sportu oraz Sekretarz Stanu w Departamencie Przemysłu i Handlu). Zgodnie z § 1 (2) Ofcom Act z 2002 r. mogą oni mianować od trzech do sześciu członków. Obecnie w skład OFCOM wchodzi sześciu członków wykonawczych.

W celu zwiększenia niezależności OFCOM od wpływów politycznych członkowie zarządu mianowani są na czas określony (od trzech do sześciu lat) i jedynie w ściśle określonych przypadkach mogą zostać odwołani przed końcem kadencji. Odwoływanie członków zarządu należy do kompetencji Sekretarzy Stanu. Zgodnie z § 2 (4) Załącznika 1 do Ofcom Act mogą to zrobić jedynie w ściśle określonych, wymienionych enumeratywnie okolicznościach. Członek OFCOM może zostać odwołany, jeżeli:

- jest bankrutem, w stosunku do którego nie uchylono upadłości, (undischarged bankrupt) lub którego majątek został zajęty przez sąd bez uchylenia upadłości,

- porozumiał się ze swoimi wierzycielami, podpisał z nimi umowę powierniczą lub ugodę,

- ma finansowe lub innego rodzaju interesy, które mogłyby szkodzić wykonywaniu przez niego funkcji członka OFCOM,

- jest winny przestępstwa urzędowego (malfeasance)¹⁸⁰,

- jest niezdolny do wykonywania swoich funkcji lub jego stan zdrowia mu na to nie pozwala.

Ustawodawstwo brytyjskie duży nacisk kładzie na bezstronność członków OFCOM. Jeszcze przed powołaniem Przewodniczącego lub innego niewykonawczego członka OFCOM, Sekretarz Stanu ma obowiązek upewnić się, czy nie mają oni finansowych lub innego rodzaju interesów, które mogłyby szkodzić sprawowaniu przez nich funkcji członków OFCOM¹⁸¹.

Dyrektor Naczelny OFCOM (Chief Executive), należący do wykonawczych członków tego organu, jest powoływany przez Przewodniczącego i innych niewykonawczych członków OFCOM. Pozostali członkowie wykonawczy są powoływani przez zarząd na wniosek Dyrektora Naczelnego¹⁸². W związku z tym, że OFCOM nie może liczyć więcej niż dziewięciu członków, w jego skład wchodzi obecnie oprócz sześciu Non-executive Members, trzech Executive Memebers.

6.2.2. Sposób powoływania członków ARCEP

Francuski ustawodawca przyjął, że wiarygodność i niezależność ARCEP zapewni pluralizm nominowania członków. Trzej z nich, w tym Przewodniczący, powoływani są na mocy dekretu wydawanego przez Prezydenta Francji, a z pozostałych czterech dwóch przez Przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego (Assemblée national) oraz dwóch przez Przewodniczącego Senatu¹⁸³. Przyjęto więc rozwiązanie, że większość członków ARCEP stanowią osoby zaproponowane przez Parlament.

W przypadku francuskich organów regulacyjnych zasadą jest, że są to organy kolegialne, a ich skład jest różny. Na przykład Komisja Regulacji Energetyki (Commission de régulation de l'électricité) składa się z sześciu członków. Trzech z nich powoływanych jest na mocy dekretu Prezydenta RF, natomiast pozostali przez Przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego, Przewodniczącego Senatu oraz Przewodniczącego Rady ds. Gospodarczych i Społecznych, co zapewnia równowagę między członkami nominowanymi z ramienia rządu i nominowanymi przez Parlament. Inny skład zapewniający dużo większy stopień niezależności ma francuska Rada ds. Konkurencji. Jej członkowie mianowani są wprawdzie dekretem na wniosek Ministra Gospodarki, jednak ośmiu spośród nich to sędziowie lub byli sędziowie Rady Stanu, Sądu Kasacyjnego, Trybunału Audytorskiego oraz innych sadów administracyjnych i powszechnych. Pozostali wybierani są ze względu na swoje kompetencje (czterech) lub doświadczenie zawodowe w którymś z sektorów gospodarki (pozostałych pięciu)¹⁸⁴.

Członkowie ARCEP są powoływani ze względu na swoje kwalifikacje. Są to specjaliści w dziedzinach telekomunikacji i poczty z zakresu prawa, techniki i zagospodarowania przestrzennego¹⁸⁵. Bardzo ważnym czynnikiem zapewniającym im niezależność jest ponadto kadencyjność sprawowania przez nich mandatu. Kadencja członków trwa sześć lat. Członkowie powoływani przez prezydenta zmieniają się na zasadzie rotacji (co dwa lata w miejsce ustępującego powołuje się nowego członka), aby zapewnić ciągłość działalności ARCEP¹⁸⁶. Zgodnie z art. L130 kodeksu poczty i łączności elektornicznej (Code des postes et des communications éléctroniques) członkowie ARCEP są nieodwoływalni. Oznacza to, że organ powołujący nie może ich odwołać przed upływem kadencji, nawet jeżeli będą w wieku, po osiągnięciu którego nie będzie już można ich powołać na członków ARCEP¹⁸⁷. Nieodwoływalność członków ARCEP jest interpretowana jako wola ustawodawcy, aby zagwarantować im niezależność i autorytet¹⁸⁸. Członkowie ARCEP nie mogą być wybierani na ponowną kadencję¹⁸⁹.

6.2.3. Sposób powoływania członków BNetzA

Prezes i Wiceprezesi BNetzA wybierani są przez rząd federalny na wniosek Komitetu Doradczego (Beirat ). Jeżeli mimo prośby rządu Komitet Doradczy nie przedstawi swoich kandydatów w ciągu czterech tygodni, to traci on do tego prawo. Natomiast gdy osoby proponowane przez Komitet nie znajdą poparcia w rządzie, ma on cztery tygodnie na przedstawienie nowych kandydatów. Zgodnie z tą procedurą prawo ostatecznej decyzji przysługuje rządowi¹⁹⁰. W praktyce nominacje wynikają z kompromisu między głównymi niemieckimi partiami (socjaldemokratami, chadecją, liberałami i zielonymi). Wybrane w ten sposób osoby są mianowane przez Prezydenta RFN.

6.2.4. Sposób powoływania Prezesa UKE

Zgodnie z art. 190 ust. 4 pr. tel.¹⁹¹ Prezesa UKE powołuje (i odwołuje) Prezes Rady Ministrów spośród trzech kandydatów zaproponowanych przez KRRiT. Na Prezesa UKE oraz jego zastępcę może być powołana osoba posiadająca wyłącznie obywatelstwo polskie, stale zamieszkująca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadająca wykształcenie wyższe oraz doświadczenie w zakresie działalności telekomunikacyjnej lub pocztowej¹⁹². Wymóg posiadania doświadczenia w zakresie działalności telekomunikacyjnej lub pocztowej związany jest z tym, że wypełnianie zadań regulacyjnych w tych sektorach wymaga szerokiej wiedzy ekonomicznej i prawnej. Ocena, czy dany kandydat na stanowisko Prezesa UKE dysponuje odpowiednim doświadczeniem, należy do KRRiT, proponującej kandydatów na Prezesa UKE oraz Prezesa Rady Ministrów. Rozwiązanie przewidujące wybór specjalisty na członka lub członków k.o.r. w zależności od struktury organizacyjnej organu uważane jest za jedną z gwarancji niezależności k.o.r. przede wszystkim od wpływów politycznych¹⁹³ ze względu na to, że podstawą tego wyboru nie są kryteria polityczne, ale kryterium wiedzy i kompetencji kandydata. Oczywiście nie zmienia to faktu, że Prezes UKE pochodzi z rekomendacji politycznej. Trzej kandydaci na Prezesa UKE proponowani są bowiem przez KRRiT, organ, który jest w dużym stopniu upolityczniony ze względu na to, że jego członkowie wybierani są przez Sejm, Senat i Prezydenta. Następnie jeden spośród trzech przedstawionych przez KRRiT kandydatów jest powoływany przez Premiera na Prezesa UKE. Obecny tryb wybierania Prezesa UKE został wprowadzony w momencie wejścia w życie ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (14 stycznia 2006 r.). Wydaje się, że jest to krok wstecz w stosunku do uprzednio obowiązującej regulacji, zgodnie z którą Prezes URTiP (obecnie UKE) miał być wyłaniany w drodze konkursu i powoływany na wniosek ministra do spraw łączności przez Prezesa Rady Ministrów. Wymóg przeprowadzenia konkursu został wprowadzony ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych¹⁹⁴. Zgodnie z art. 2 tej ustawy na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej powołuje się kandydatów, którzy: cieszą się nieposzlakowaną opinią i dają rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań, wyróżniają się wiedzą teoretyczną i doświadczeniem w dziedzinie objętej zakresem działania właściwego centralnego urzędu administracji rządowej, odpowiadają warunkom określonym w art. 4 ust. 1-3 ustawy o służbie cywilnej¹⁹⁵, spełniają inne wymagania, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią. Fachowość i apolityczność kierownikom centralnych urzędów administracji rządowej ma zapewnić tryb ich wyłaniania w drodze konkursu. W toku konkursu podlegają, bowiem sprawdzeniu wiedza, predyspozycje oraz umiejętności niezbędne do wykonywania zadań na stanowisku kierowniczym.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.p.k. konkurs przeprowadza w przypadku kierowników podległych Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowanych Prezes Rady Ministrów, a w przypadku kierowników podległych właściwemu ministrowi lub przez niego nadzorowanych właściwy minister. Organ sprawujący nadzór w celu przeprowadzenia konkursu powołuje komisję konkursową, która działa niezależnie od organu przeprowadzającego konkurs. Nie ma on uprawnień do wydawania komisji poleceń co do sposobu przeprowadzania konkursu oraz treści podejmowanych rozstrzygnięć. Rozwiązanie takie wydaje się być słuszne, gdyż wzmacnia apolityczność kierowników organów administracji centralnej. Do oceny predyspozycji i umiejętności kandydata na stanowisko, na które przeprowadza się konkurs stosuje się, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.k. m.in.: testy i kwestionariusze psychologiczne, zadania sprawdzające umiejętności praktyczne, wywiady selekcyjne. Komisja konkursowa może również zwrócić się z wnioskiem o dokonanie oceny dyspozycji i umiejętności kandydata przez osobę upoważnioną przez Szefa Służby Cywilnej, posiadającą odpowiednie wykształcenie, kwalifikacje lub przeszkolenie wymagane do dokonania oceny.

Wprowadzenie innego, wyjątkowego w stosunku do postanowień ustawy o Radzie Ministrów¹⁹⁶ rozwiązania, w przypadku Prezesa UKE nie wydaje się niczym uzasadnione. Nie prowadzi ani do odpolitycznienia, ani do wzmocnienia fachowości polskiego regulatora. Ponadto przyjęcie, że to KRRiT przedstawia Prezesowi RM kandydatów na Prezesa UKE, nie jest zgodne z pozycją ustrojową polskiego organu regulacyjnego. Obecnie, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej, nad Prezesem UKE nadzór sprawuje minister właściwy do spraw łączności (obecnie Minister Transportu i Budownictwa), a nie KRRiT. Ponadto działania Prezesa UKE, jako centralnego organu administracji rządowej, powinny być zgodne z polityką rządu w dziedzinie telekomunikacji. Artykuł 34a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów stanowi, że minister w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej może wydawać kierownikom urzędów centralnych wiążące ich wytyczne i polecenia. Pozbawienie ministra do spraw łączności wpływu na wybór Prezesa UKE nie wydaje się więc być właściwym rozwiązaniem.

Kadencja Prezesa UKE trwa pięć lat. T. Skoczny określa Prezesa UKE jako organ w dużym stopniu niezależny¹⁹⁷. Wynika to między innymi faktu, iż może on zostać odwołany przed upływem okresu, na który został powołany jedynie w ściśle określonych przez ustawę pięciu przypadkach wymienionych w art. 190 ust. 6 pr. tel.¹⁹⁸:

1) w razie rażącego naruszenia ustawy. Przesłanka ta występuje w licznych aktach prawnych jako okoliczność prowadząca do odwołania osoby pełniącej funkcję publiczną oraz uchylenia lub unieważnienia aktu lub czynności organów administracji¹⁹⁹. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawa stwierdzenia jej nieważności jest w doktrynie przedmiotem dyskusji²⁰⁰ dotyczącej kryteriów służących do odróżnienia tego naruszenia, które jest "rażące" od jego lżejszych postaci. Według niektórych autorów, aby naruszenie było "rażące" wystarczająca jest jego oczywistość wynikająca z faktu, iż naruszone zostały jasne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy ustawy²⁰¹. Zdaniem A. Zielińskiego²⁰² oczywistość naruszenia nie jest wystarczająca, gdyż w sposób oczywisty można dopuścić się naruszenia stosunkowo niewielkiego. Za czynnik rozstrzygający uznać natomiast należy, jego zdaniem, społeczno-gospodarcze skutki, jakie naruszenie za sobą pociąga, które to skutki nie mogą być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Wydaje się jednak, że pogląd ten nie jest słuszny, gdyż każde naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego powinno być naprawiane lub usuwane. Aby naruszenie uznać za "rażące" wystarczy więc jego oczywistość. Takiej samej szerokiej interpretacji przesłanki "rażącego" naruszenia ustawy nie można przyjąć w przypadku, gdy stanowi ona podstawę odwołania Prezesa UKE. Ze względu na to, że przepisy prawa telekomunikacyjnego określają, w jakich sytuacjach wyjątkowo można odwołać Prezesa UKE przed upływem kadencji, należy opowiedzieć się za jak najbardziej restrykcyjną wykładnią pojęcia "rażące naruszenie ustawy". Przyjęcie zbyt szerokiej interpretacji mogłoby bowiem godzić w niezależność Prezesa. Należy uznać, że występująca w art. 156 k.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa", prowadząca do nieważności decyzji administracyjnej, nie jest tożsama z przesłanką "rażącego naruszenia ustawy" będącą podstawą odwołania Prezesa UKE. W przypadku występującej w ustawie Prawo tel. przesłanki "rażącego naruszenia ustawy" nie wystarczy bowiem sama oczywistość naruszania, ale również to, że nie może być ono tolerowane z punktu widzenia praworządności;

2) w razie orzeczenia o zakazie zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwa; orzeczenie takie jest możliwe w szczególności na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Stanu²⁰³. Artykuł 189 Konstytucji nie wymienia jednak wśród osób odpowiadających przed Trybunałem Stanu kierowników urzędów centralnych. Należy uznać, że podstawę ich odwołania mogą stanowić więc jedynie przepisy kodeksu karnego²⁰⁴, przewidujące możliwość orzeczenia środka karnego w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska lub wykonywania określonego zawodu (art. 39 pkt 2 i art. 41 § 1 k.k.). Sąd może wydać takie orzeczenie, jeżeli sprawca nadużył przy popełnianiu przestępstwa stanowiska lub wykonywanego zawodu albo okazał, że dalsze zajmowanie stanowiska lub wykonywanie zawodu zagraża istotnym dobrom chronionym prawem;

3) w razie popełnienia przestępstwa z winy umyślnej ściganego z urzędu, stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu. Przestępstwem jest czyn zabroniony przez ustawę (kodeks karny oraz inne ustawy zawierające przepisy karne) pod groźbą kary. Ponadto art. 7 k.k. stanowi, że przestępstwo jest zbrodnią albo występkiem²⁰⁵. Przesłanką odwołania nie jest więc orzeczenie kary w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Prezes UKE może zostać odwołany jedynie w przypadku stwierdzenia popełnienia przestępstwa z winy umyślnej. Zgodnie z art. 9 § 1 k.k. przestępstwo jest popełnione umyślnie, "jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, to jest chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi". Ponadto przesłankę odwołania Prezesa UKE stanowi jedynie popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu. Stwierdzenie popełnienia takiego przestępstwa musi zostać dokonane prawomocnym wyrokiem sądu, a więc takim, od którego nie przysługują zwyczajne środki zaskarżenia;

4) w razie choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie zadań. Odwołanie Prezesa UKE z powodu choroby może nastąpić bez jego zgody, lecz musi być odpowiednio udokumentowane²⁰⁶. Dokumentem takim jest orzeczenie lekarza orzecznika²⁰⁷;

5) w razie złożenia rezygnacji. Prezes UKE może zrezygnować ze stanowiska, kierując jednoznaczne oświadczenie woli w tej sprawie do organu (Prezesa Rady Ministrów), który może dokonać aktu odwołania, w którym zwalnia Prezesa UKE z pełnienia funkcji.

6) Prezes Rady Ministrów bada, czy zachodzi przyczyna uzasadniająca odwołanie Prezesa UKE. Nie następuje więc ono automatycznie²⁰⁸. Przyczyna ta musi zostać wskazana w akcie odwołania²⁰⁹. W wypadku zwolnienia Prezesa UKE w trakcie kadencji jego następca powoływany jest do końca pięcioletniej kadencji poprzednika.

Obecne polskie rozwiązania dotyczące sposobu powoływania Prezesa UKE oraz wykonywania przez niego mandatu, jeśli chodzi o gwarancje niezależności, są na poziomie porównywalnym do innych krajów UE. We Francji i w Niemczech w mniejszym stopniu zależy on od rządu niż w Polsce czy w Anglii. Wynika to z powierzenia pewnych funkcji w procesie nominacji przedstawicielom Parlamentu. Należy uznać, że powoływanie Prezesa UKE przez Prezesa Rady Ministrów jest słuszniejsze niż powoływanie przez Parlament czy Prezydenta RP²¹⁰.

Zastosowanie innego rozwiązania było możliwe w przypadku Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Jest to organ kolegialny, w którego skład wchodzi dwóch członków powoływanych przez Sejm, jeden przez Senat, dwóch przez Prezydenta²¹¹. Kompetencja Prezydenta w tym zakresie nie wymaga kontrasygnaty²¹². Przyjęcie takiego sposobu powoływania członków KRRiT było możliwe ze względu na inną pozycję ustrojową Rady niż Prezesa UKE. Jest to organ usytuowany nie w ramach administracji rządowej, jak to ma miejsce w przypadku Prezesa UKE, ale niezależny wobec Rady Ministrów²¹³. KRRiT ponosi odpowiedzialność polityczną za swoje działania przed Sejmem, Senatem oraz Prezydentem. Negatywna ocena działalności Rady dokonana przez te trzy podmioty prowadzi do zakończenia jej kadencji²¹⁴. Powoływanie Rady przez Sejm, Senat i Prezydenta wzmacnia jej demokratyczną legitymację, gdyż jej członkowie są powoływani przez przedstawicieli wybranych w bezpośrednich wyborach. Rozwiązanie to jest jednak krytykowane nie tylko przez polityków²¹⁵, ale także w literaturze²¹⁶, ale także przez samą Radę²¹⁷, po pierwsze, dlatego że nie zapewnia ono powoływania osób o wysokich kompetencjach merytorycznych, po drugie, nie zapobiegło koncentracji władzy w rękach jednej opcji politycznej.

Najsłuszniejszym rozwiązaniem, z którego zrezygnowano, byłoby wyłanianie kandydatów na stanowisko Prezesa UKE w drodze konkursu, co powinno pozwolić na ocenę ich kwalifikacji i wybór najlepszego fachowca oraz powoływanie Prezesa UKE przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw łączności. Wybór kandydatów na członków organu regulacyjnego w drodze konkursu wydaje się być również najwłaściwszy w przypadku organów kolegialnych.

6.3. Ciała doradcze działające przy niezależnych krajowych organach regulacyjnych, kadry oraz środki finansowe, jakimi dysponują niezależne organy w poszczególnych państwach członkowskich

Niezależność regulatora w dużej mierze sprowadza się do tego, czy dysponuje on odpowiednimi możliwościami działania. Chodzi tu zarówno o środki finansowe, jak i personel pomocniczy regulatora. Dyrektywa ramowa w preambule (pkt 11) stanowi, że "krajowe organy regulacyjne powinny dysponować wszelkimi zasobami, takimi jak kadry, specjalistyczna wiedza oraz środki finansowe, niezbędne do realizacji swoich zadań".

6.3.1. Ciała doradcze działające przy niezależnych krajowych organach regulacyjnych

Prawo wspólnotowe nie określa, jak w praktyce zorganizowany ma być personel pomocniczy k.o.r. i ciała doradcze. Nie zawiera również wymogu ich powołania.

We Francji istnieją trzy Komisje konsultacyjne: Komisja Konsultacyjna ds. Sieci i Usług Telekomunikacyjnych (Commission consultative des réseaux et services de télécommunications - CCRST), Komisja Konsultacyjna ds. Łączności Radiowej (Commission consultative des radiocommunications - CCR) oraz Komitet ds. Połączeń Sieci ( Comité de l'interconnexion). CCRST jest ciałem doradczym zarówno ministra właściwego do spraw telekomunikacji, jak i ARCEP. Komisja ta wydaje opinie w sprawach wymienionych w art. D 97-2 kodeksu poczty i łączności elektronicznej, związanych z sieciami i usługami telekomunikacyjnymi. W jej skład wchodzi siedmiu reprezentantów operatorów sieci i usług telekomunikacyjnych innych niż usługi łączności radiowej, siedmiu reprezentantów użytkowników tych usług oraz siedmiu specjalistów. Są oni powoływani przez właściwego ministra na wniosek ARCEP. W 2003 r. ART konsultowało CCRST na przykład w sprawie postępów, jeśli chodzi o dostęp do pętli lokalnej czy prac nad definiowaniem rynków właściwych oraz ich analizą²¹⁸.

Do kompetencji CCR należy analizowanie tekstów prawnych związanych z łącznością radiową oraz wydawanie opinii we wszystkich kwestiach dotyczących tego problemu. Składa się ona z siedmiu reprezentantów operatorów świadczących usługi i sieci łączności radiowej, siedmiu przedstawicieli użytkowników tych usług oraz siedmiu specjalistów w tej dziedzinie²¹⁹. Są oni powoływani - tak samo jak członkowie CCRST - przez ministra właściwego do spraw telekomunikacji na wniosek ARCEP. W 2004 r. Komisja ta zajmowała się między innymi sprawą odnowienia licencji operatorów GSM, inicjatywą dotyczącą łatwego dostępu osób niepełnosprawnych do urządzeń końcowych i usług telefonii ruchomej, warunkami przyznawania i korzystania z częstotliwości (3,5 GHz, 26 GHz, 28 GHz i 32 GHz)²²⁰.

Komitet do spraw połączeń sieci został utworzony zgodnie z art. D 99-6 kodeksu poczty i telekomunikacji. W jego skład wchodzą przedstawiciele przedsiębiorstw świadczących sieci i usługi telekomunikacyjne. Są oni nominowani przez ARCEP. Przewodniczącym Komitetu jest Przewodniczący ARCEP. Do kompetencji tego podmiotu doradczego należy wydawanie opinii we wszystkich sprawach związanych z dostępem oraz połączeniami sieci ruchomych i stacjonarnych.

Natomiast w skład OFCOM wchodzą komitety tworzone zgodnie z § 14 Załącznika nr 1 Ofcom Act z 2002 r. W przeciwieństwie do ARCEP, gdzie istniejące przy nim ciała spełniają tylko funkcje doradcze, w przypadku OFCOM mogą to być zarówno komitety, którym zarząd delegował część swoich kompetencji jak i komitety konsultacyjne (§ 14 (1))²²¹. Ich członkowie powoływani są przez zarząd. Obecnie w ramach OFCOM funkcjonują:

- Rada ds. Treści (OFCOM's Content Board). Jest to jedyny komitet, któremu zostały powierzone zarówno funkcji doradcze, jak i decyzyjne. Jego status precyzuje Communnications Act z 2003 r.²²² Przewodniczący²²³ oraz członkowie Content Board powoływani są przez Zarząd OFCOM. Może on powierzyć Content Board podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach, które dotyczą treści informacji przekazywanych za pomocą łączy elektronicznych (np. jakości i standardów, jakie powinny spełniać programy telewizyjne, tego, jaką część programu telewizyjnego lub radiowego powinny stanowić audycje regionalne, brytyjskie lub europejskie) oraz zasięgać jego opinii w sytuacji, gdy zarząd samodzielnie podejmuje decyzję. Podjęta decyzja powinna być jednak związana z problematyką treści informacji przekazywanych za pomocą łączy elektronicznych,

- Panel do spraw Konsumentów (Consumer Panel). Obowiązek jego powołania zawiera § 16 (2) Communication Act z 2003 r. Jest to niezależne ciało doradcze, samodzielnie ustalające swój program działań i ogłaszające publicznie swoje opinie. Jego członków wybiera zarząd OFCOM. Zadaniem Panelu jest zajmowanie się sprawami konsumentów związanymi z łącznością elektroniczną oraz informowanie o szczególnych problemach z tym związanych członków zarządu OFCOM oraz innych osób, jeśli uzna to za stosowne²²⁴. Panel zajmuje się również sprawami użytkowników mieszkających na terenach wiejskich, niepełnosprawnych, starszych i mających niskie dochody. Pierwsze spotkanie Panelu odbyło się 23 lutego 2004 r.,

- Komitety Doradcze ds. Krajów (Advisory Committees for the Nations). Są one powołane przez zarząd OFCOM na podstawie § 20 Communnications Act z 2003 r. dla Walii, Szkocji, Północnej Irlandii oraz angielskich regionów²²⁵,

- Doradczy Komitet ds. Ludzi Starszych i Niepełnosprawnych (Advisory Committee on Older and Disabled People). Zadaniem Komitetu jest doradzanie OFCOM w sprawach dotyczących interesów i opinii ludzi starszych i niepełnosprawnych żyjących w Zjednoczonym Królestwie. Raporty dotyczące tych zagadnień składa on bezpośrednio zarządowi OFCOM. Oprócz tego publikuje raport roczny.

Przy niemieckim regulatorze działa Komitet Doradczy składający się z szesnastu reprezentantów Bundestagu i szesnastu reprezentantów Bundesratu mianowanych przez rząd federalny na wniosek tych izb. Oprócz kompetencji do przedstawiania kandydatów na Prezesa i Wiceprezesów BNetzA Komitet ma wiele innych uprawnień. Przede wszystkim są to uprawnienia opiniodawczo-doradcze. Komitet może między innymi:

- uczestniczyć w podejmowaniu niektórych decyzji²²⁶,

- wnioskować o wprowadzenie środków zmierzających do osiągnięcia celów regulacji oraz realizacji usługi powszechnej (BNetzA ma sześć tygodni na podjęcie decyzji dotyczącej wniosku Komitetu),

- żądać od BnetzA informacji i zajęcia stanowiska (BNetzA ma obowiązek te informacje dostarczyć),

- doradzać BNetzA, jeśli chodzi o opracowanie Planu Strategicznego i politykę dotyczącą rynków (telekomunikacyjnego i pocztowego),

- wyrażać swoją opinię o planie zagospodarowania częstotliwości²²⁷.

Oprócz tego BNeztA przy podejmowaniu rozstrzygnięć może korzystać z opinii wydawanych przez specjalne komisje. Mogą być one powoływane przez BNeztA w celu przygotowywania rozstrzygnięć podejmowanych przez BNeztA lub wydawania opinii dotyczących kwestii regulacyjnych. Członkami takich komisji są osoby mające szczególne doświadczenie w sektorach telekomunikacyjnym i pocztowym w dziedzinie ekonomii, biznesu, zarządzania, technologii, polityki społecznej i prawa. Ze względu na to, że rynek telekomunikacyjny ciągle się zmienia, słuszne jest powierzenie funkcji doradczych komisjom, które nie są komisjami stałymi, ale organizowanymi ad hoc w zależności od problemu, który ma być rozwiązany przez regulatora. Ponadto BNetzA powinno stale korzystać z pomocy specjalistów przy wykonywaniu swoich funkcji²²⁸.

Polski organ regulacyjny wspomagały dwa organy opiniodawczo-doradcze: Rada Telekomunikacji (w sprawach działalności telekomunikacyjnej, gospodarki częstotliwościowej oraz spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej) oraz Rada Usług Pocztowych (w sprawach usług pocztowych).

Zostały one zlikwidowane 14 stycznia 2006 r. na mocy ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (art. 13 pkt 26). Dotychczasowe istnienie ciał doradczych przy polskim regulatorze należy ocenić pozytywnie. Wzmacniało ono znaczenie jego decyzji indywidualnych, jeżeli zostały wydane po zasięgnięciu opinii któreś z Rad oraz pozwalało na uwzględnienie różnych punktów widzenia i przedyskutowanie problemu przed podjęciem rozstrzygnięcia. Podnosiło również jakość i wiarygodności regulacji i było szczególnie ważne przypadku organu monokratycznego, jakim był Prezes URTiP. Istnienie ciał doradczych wzmacniało ponadto pozycję regulatora w stosunku do rządu²²⁹, przede wszystkim dlatego, że Prezes URTiP mógł bronić wydawanych przez siebie decyzji przed naciskami politycznymi, powołując się na fakt, że ich wydanie poprzedziło zasięgnięcie opinii organów doradczych. Wydaje się również, iż dzięki temu, że Prezes URTiP miał bardzo duży wpływ na skład podmiotów doradczych, wspierały go one w podejmowanych rozstrzygnięciach. Nie oznacza to jednak, że nie mogły mieć na dany temat własnej opinii, innej niż opinia Prezesa URTiP. Nie wydaje się więc słuszna likwidacja Rady Telekomunikacji oraz Rady Usług Pocztowych, tym bardziej że uzasadnia się ją jedynie względami oszczędnościowymi²³⁰.

6.3.2. Kadry

Organy regulacyjne w państwach członkowskich działają przy pomocy urzędów, a więc zorganizowanego zespołu osób. Prezes UKE wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Na podstawie § 7 statutu UKE Prezes UKE nadaje UKE regulamin organizacyjny, który określa organizację wewnętrzną UKE oraz szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych i tryb ich działania²³¹. Komórkami organizacyjnymi UKE są: Gabinet Prezesa, biura, departamenty, Stanowisko ds. Ochrony Informacji Niejawnych, Stanowisko ds. Audytu Wewnętrznego (stanowią one centralę Urzędu) oraz oddziały okręgowe²³². Obecnie funkcjonuje 16 oddziałów okręgowych UKE. Mają one ulec likwidacji z upływem 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów właściwych w sprawach łączności (tj. 14 kwietnia 2006 r.)²³³. Oddziały okręgowe zajmują się przede wszystkim przyjmowaniem wniosków o wpis do rejestru przedsiębiorców, wydawaniem, zmianą oraz cofaniem niektórych pozwoleń radiowych oraz prowadzeniem kontroli przestrzegania przepisów, decyzji i postanowień z zakresu działalności pocztowej, telekomunikacji, spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej, gospodarki zasobami częstotliwości i numeracji oraz spełniania zasadniczych wymagań przez aparaturę (w tym telekomunikacyjne urządzenia końcowe i urządzenia radiowe) znajdującą się w obrocie. We wszystkich oddziałach okręgowych umieszczono stałe i ruchome stacje pomiaru i kontroli emisji radiowej, wyposażone w systemy antenowe oraz urządzenia pomiarowe, wykorzystujące specjalistyczne narzędzia informatyczne²³⁴. Obecnie oddziały okręgowe biorą udział w przeprowadzaniu przetargów na powiatowe sieci dostępu do Internetu (rezerwacje częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz).

Likwidacja oddziałów okręgowych ma prowadzić do ograniczenia wydatków na administrację publiczną. Rozwiązanie takie może spowodować wzrost kosztów działalności małych i średnich przedsiębiorstw, które świadczą usługi telekomunikacyjne jedynie lokalnie i wiele spraw mogą załatwić w oddziałach okręgowych. Ponadto ze względu na fakt, iż ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. nie przewiduje redukcji zadań polskiego k.o.r. wykonywanych przez oddziały okręgowe, wszystkie ich funkcje zostaną przyjęte przez centralę lub utworzone w miejsce oddziałów okręgowych zamiejscowe jednostki organizacyjne UKE²³⁵. Możliwość ich stworzenia przez Prezesa UKE przewiduje ust. 4 art. 193 pr. tel. dodany przez ustawę o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów właściwych w sprawach łączności.

Zgodnie ze sprawozdaniem z działalności Prezesa URTiP w 2004 r.²³⁶ oddziały okręgowe w roku 2004 wydały 37 546 pozwoleń na używanie urządzeń radiowych, przyjęły 1534 zgłoszeń działalności telekomunikacyjnej oraz przeprowadziły 3238 kontroli w zakresie działalności radiokomunikacyjnej, telekomunikacyjnej i pocztowej. Wykonywanie tych zadań przez centralę wymagałoby zwiększenia liczby osób zatrudnionych w Warszawie. Nie wydaje się również celowe likwidowanie stanowisk w urzędzie przy jednoczesnym zwiększaniu zakresu kompetencji jego prezesa. Prezes UKE (organ, który powstał na miejsce Prezesa URTiP) przejął bowiem na mocy ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, nie tylko zadania Prezesa URTiP, ale także część zadań wykonywanych obecnie przez KRRiT. Należy więc postulować powołanie po 14 kwietnia 2006 r. zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE, które przejmą kompetencje wykonywane obecnie przez oddziały okręgowe UKE. W dniu 31 grudnia 2004 r. polski urząd regulacyjny (wówczas URTiP) zatrudniał 644 osoby (centrala - 277 osób, i oddziały okręgowe - 323)²³⁷.

Do kierownictwa UKE oprócz Prezesa UKE oraz jego zastępcy należy Dyrektor Generalny²³⁸. Stanowisko Dyrektora Generalnego, podobnie jak stanowiska dyrektorów poszczególnych departamentów i ich zastępców w UKE, to wyższe stanowiska w służbie cywilnej²³⁹. Ideę, która była podstawą powołania korpusu służby cywilnej określa art. 153 Konstytucji RP. Stanowi on, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Ma to zapewnić stałą działalność wysoko wykwalifikowanej kadry urzędniczej i zapobiec ciągłym zmianom na stanowiskach publicznych wraz ze zmianą ekipy rządzącej²⁴⁰.

Do kompetencji Dyrektora Generalnego ustawa o służbie cywilnej zalicza między innymi zapewnienie funkcjonowania i ciągłości pracy urzędu, warunków jego działania, a także organizacji pracy, w szczególności przez sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad komórkami organizacyjnymi urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań określonych przez organ administracji rządowej²⁴¹, a więc przez Prezesa UKE. Do jego kompetencji należy również wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do osób zatrudnionych w urzędzie. Dyrektor Generalny zatwierdza wewnętrzny regulamin organizacyjny UKE²⁴². Zgodnie z art. 20 ustawy o służbie cywilnej podlega on bezpośrednio Prezesowi UKE.

Wydawanie decyzji regulacyjnych wymaga specyficznych umiejętności związanych z posiadaniem specjalistycznej wiedzy na temat danego sektora, którą dysponują prawnicy, ekonomiści, inżynierowie, księgowi, analitycy finansowi. Czasem jest to wiedza, której nie mają urzędnicy służby cywilnej. Dlatego w przypadku zatrudniania osób na wyższych stanowiskach w urzędach regulacyjnych, takich jak UKE istotny jest wyjątek z art. 42 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym Szef Służby Cywilnej²⁴³ może wyrazić zgodę na dopuszczenie osób niebędących urzędnikami służby cywilnej do konkursu na stanowiska m.in. dyrektora departamentu oraz jego zastępcy, jeżeli do pracy na tych stanowiskach niezbędne są szczególne doświadczenie lub umiejętności zawodowe.

Podobny wyjątek zawiera francuska ustawa z dnia 11 stycznia 1984 r. dotycząca sprawowania funkcji publicznych²⁴⁴. Zgodnie z art. 3 tej ustawy niektóre wyspecjalizowane instytucje administracyjne, którym ustawa przyznaje szczególny status pozwalający na autonomiczne wykonywanie powierzonych im zadań, mogą przyjmować na stałe osoby niebędące urzędnikami tytularnymi²⁴⁵. ARCEP może więc swobodnie zatrudniać potrzebnych specjalistów²⁴⁶. W dniu 31 grudnia 2004 r. francuski k.o.r. (wówczas ART) liczył 152 osoby, z czego 65 urzędników było urzędnikami tytularnymi, a 87 urzędnikami zatrudnionymi na umowę o pracę. Jednostkami organizacyjnymi urzędu są oddziały ( services), którymi kieruje Przewodniczący ARCEP²⁴⁷.

Również w OFCOM nie są zatrudniani jedynie urzędnicy służby cywilnej (civil service). Utworzenie w Wielkiej Brytanii jednego regulatora zajmującego się usługami, sieciami telekomunikacyjnymi oraz treścią przekazywanych za pomocą tych sieci informacji doprowadziło do redukcji kadr o około 25%. Zwolniono 200 osób, a 50 powróciło do pracy w służbie cywilnej na innym stanowisku²⁴⁸. W dniu 31 marca 2005 r. OFCOM zatrudniał 753 osoby²⁴⁹.

Na podstawie porównania UKE z urzędami regulacyjnymi funkcjonującymi w innych państwach członkowskich wydaje się, że UKE dysponuje odpowiednią ilością zatrudnionych osób. Natomiast podstawowym problemem nie tylko UKE, ale również innych urzędów regulacyjnych działających w poszczególnych państwach członkowskich jest pozyskanie na stałe pracowników wysoko kwalifikowanych. Jest to związane przede wszystkim z faktem, że telekomunikacyjny sektor prywatny charakteryzuje się wysokim poziomem wynagrodzeń. Niskie płace utrudniają zatrudnienie kompetentnych pracowników oraz powodują, że przechodzą oni do przedsiębiorstw prywatnych²⁵⁰.

Ustawa z 2000 r. na początku swojego obowiązywania przewidywała powiązanie płac w URT ze średnią płacą w branży telekomunikacyjnej. Artykuł 112 ust. 4 tej ustawy stanowił²⁵¹, że wysokość środków na wynagrodzenie Prezesa URT, wiceprezesów i pracowników URT określona jest w relacji do wynagrodzeń wypłacanych w sektorze telekomunikacyjnym. W aktualnym stanie prawnym Prezes UKE oraz pracownicy Urzędu są wynagradzani na zasadach ogólnych. Jedyną alternatywą dla tworzenia wyspecjalizowanych kadr na stałe zatrudnionych w urzędzie regulacyjnym są konsultacje ze specjalistami z zewnątrz²⁵².

6.3.3. Środki finansowe, jakimi dysponują niezależne krajowe organy regulacyjne

Przyjmowanie wysoko kwalifikowanej kadry i zewnętrzne doradztwo wymagają zapewnienia k.o.r. odpowiednich środków finansowych. Można obecnie wyróżnić dwa modle finansowania tych organów. Zgodnie z pierwszym z nich wydatki k.o.r. finansowane są z wpływających do nich opłat telekomunikacyjnych. Zgodnie z drugim modelem k.o.r. finansowane są z budżetu państwa. Pierwszy system zapewnia większy stopień niezależności k.o.r. od ministerstw. Ponadto opłaty telekomunikacyjne są wystarczającym źródłem dochodów dla organów regulacyjnych, pozwalającym im na prowadzenie skutecznej działalności regulacyjnej. Natomiast budżet państwa często nie gwarantuje takich środków finansowych. Widać to na przykładzie polskiego organu regulacyjnego. UKE prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych dla jednostek budżetowych (art. 193 ust. 2 pr. tel.) Zasady te określa ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych²⁵³. Artykuł 18 tej ustawy stanowi, że jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Działalność finansowa UKE prowadzona jest na podstawie planu dochodów i wydatków w wysokości corocznie ustalanej przez ustawę budżetową. Zgodnie planem na rok 2003 urząd (wówczas URTiP) mógł wydać 60 820 tys. zł.²⁵⁴ Natomiast w 2004 r. wydatki URTiP przewidziane zostały na poziomie o 15% niższym niż w roku 2003²⁵⁵. Było to niepokojące, szczególnie po wejściu Polski do UE i w obliczu konieczności podjęcia przez URTiP nowych zadań związanych z wdrażaniem pakietu dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r. Ustawa budżetowa na rok 2005 przewidywała podniesienie wydatków Urzędu do 79 627 tys. zł.²⁵⁶ Natomiast ustawa budżetowa na rok 2006 zakłada ich obniżenie do 69 856 tys. zł. Zarówno w 2005 r., jak i w 2006 r. planowane wydatki są znacznie niższe niż dochody, które w 2005 r. wynosiły 216 028 tys. zł, a zgodnie z ustawą budżetową na rok 2006 mają wynosić 279 89 tys. zł.²⁵⁷ Należy więc postulować finansowanie działalności URTiP, jeżeli nie w całości, to przynajmniej w części, z opłat telekomunikacyjnych.

Finansowanie działalności k.o.r. z opłat telekomunikacyjnych jest praktyką stosowaną w państwach UE. Taki system finansowania działalności regulacyjnej został przyjęty w Wielkiej Brytanii. Zgodnie z § 8 (1) Załącznika do Office of Communications Act z 2002 r. OFCOM jest zobowiązany do równoważenia swoich wydatków i wpływów w każdym roku kalendarzowym. Paragrafy 38 i 347 Communications Act wymagają, aby OFCOM z każdego z regulowanych przez siebie sektorów miał taki dochód, który pokryje koszty regulacji tego sektora. Musi on także rozdzielić wspólne koszty operacyjne (takie, które nie są związane bezpośrednio z żadnym z sektorów) w odpowiedni sposób między poszczególne sektory. OFCOM uzyskuje dochody z wydawania licencji na prowadzenie działalności telewizyjnej, radiowej oraz opłat administracyjnych. Jedynie działania związane z zarządzaniem częstotliwościami oraz takie, które nie przynoszą zysków, są finansowane z dotacji ministerstwa (Departamentu Handlu i Przemysłu - Department of Trade and Industry). OFCOM ustala więc wysokość pobieranych opłat na takim poziomie, który wystarcza na pokrycie wydatków tego Urzędu w danym roku budżetowym.

Pojawiające się w przypadku systemu finansowania działalności regulacyjnej z opłat telekomunikacyjnych ryzyko komercjalizacji i nakierowania działalności pracowników urzędu na zysk wydaje się do uniknięcia, jeśli istnieją jasne reguły obliczania kosztów działania urzędu oraz powszechny dostęp do danych na ten temat. W przypadku OFCOM informacje dotyczące finansowania urzędu znajdują się w rocznych raportach dotyczących jego działalności udostępnianych w Internecie.

7. Niezależność organów regulacyjnych a demokratyczna legitymacja ich działalności

W państwach demokratycznych podstawą legitymacji kompetencji organów państwa są wybory. Uznaje się legitymację rządu, gdyż został on zaakceptowany przez parlament oraz organów administracji, bo mają ścisły związek z rządem. Ze względu na to, że administracja jest zależna od władzy politycznej, jej działania uznawane są za uprawnione²⁵⁸, istotą demokratycznego państwa konstytucyjnego jest bowiem założenie, że źródłem konstytucyjnie unormowanej władzy organów państwa jest naród, a obywatele określają w wyborach ich skład²⁵⁹.

W polskim systemie prawnym dla określania legitymacji władzy państwowej podstawowe znacznie ma art. 4 Konstytucji. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu "władza zwierzchnia Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu". Ustęp 2 art. 4 Konstytucji RP stanowi natomiast, że "Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio". Legitymacja polskich organów państwowych wywodzi się więc z władzy zwierzchniej narodu, wykonywanej przez przedstawicielskie organy wybrane w demokratycznych wyborach²⁶⁰. Przysługuje ona zarówno organom państwowym pochodzącym z wyborów powszechnych i bezpośrednich, jak i tym, które zostały powołane w ramach nieprzerwanego łańcucha legitymacji, którego początek stanowi wola narodu²⁶¹. W przypadku Prezesa UKE taki łańcuch legitymacji występuje, jest on bowiem powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, który z kolei jest wyłaniany w złożonej procedurze z udziałem Prezydenta i Sejmu, a więc organów wybranych w wyborach bezpośrednich²⁶².

Odrębne źródło demokratycznej legitymacji władzy wykonawczej stanowi jej związanie decyzjami podejmowanymi przez sam naród lub jego przedstawicieli. Istotą tego rodzaju legitymacji jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania administracji prawem. Zgodnie z tym artykułem "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Ponadto związanie decyzjami podejmowanymi przez naród lub jego przedstawicieli przejawia się w ponoszeniu przez władzę wykonawczą odpowiedzialności politycznej przed Sejmem. Sejm może wyrazić wotum nieufności zarówno całemu rządowi, jak i poszczególnym ministrom i doprowadzić do dymisji tych organów²⁶³. Dlatego też w polskim systemie prawnym wszystkie organy administracji rządowej są podporządkowane jednemu z organów naczelnych (Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom), ponosi on bowiem odpowiedzialność polityczną za ich działanie przed Sejmem. Tym samym musi mieć możliwość oddziaływania na organy, za które odpowiada²⁶⁴. Możliwość takiego oddziaływania w przypadku Prezesa UKE jest ograniczona. Wprawdzie nie można mówić, iż jest to organ apolityczny, gdyż powołuje go Prezes RM na wniosek ministra właściwego do spraw łączności, jednak jego kadencyjność i możliwość odwołania jedynie w ściśle określonych przypadkach (nie jest to możliwe z przyczyn politycznych) sprawiają, że cieszy się on znaczą autonomią.

Stopień tej niezależności²⁶⁵ k.o.r. od rządu jest oczywiście różny w poszczególnych państwach członkowskich. Można jednak stwierdzić, że jedną z cech k.o.r., która wynika ze znacznego odpolitycznienia ich działalności jest to, iż nie ponoszą one bezpośredniej odpowiedzialności ani przed wyborcami, ani przed wybranymi przez nich przedstawicielami. Wyrażając swoją dezaprobatę dla działań regulatora, Parlament może wprawdzie zawsze doprowadzić do zmiany ustawy ustanawiającej dany organ ograniczając jego kompetencje lub go likwidując, nie będzie to jednak równoznaczne z pociągnięciem do odpowiedzialności politycznej, która zawsze jest przypisana konkretnej osobie²⁶⁶.

Rosnące znacznie organów, nazywanych przez G. Majone'a niewiększościowymi (non-majoritarian)²⁶⁷ w państwach demokratycznych oznacza, że od ich politycznej odpowiedzialności istotniejsze stają się doświadczenie, fachowość, spójność i bezstronność podejmowanych przez nie działań²⁶⁸. Model demokracji niewiększościowej (non-majoritarian model of democracy)²⁶⁹ zakłada, że źródłem legitymacji działań niezależnych organów regulacyjnych są: sposób wykonywania zadań przez te organy, na przykład fachowość, skuteczność, bezstronność - legitymacja materialna ( substantive legitimacy) oraz formalne zasady, które są podstawą ich działania, na przykład sposób powoływania, przejrzystość, sądowa kontrola decyzji - legitymacja proceduralna ( procedural legitimacy)²⁷⁰.

Należy uznać, że spełnienie wyżej wymienionych wymogów materialnej i proceduralnej legitymacji daje k.o.r. nie tylko normatywne upoważnienie do wykonywania powierzonych im kompetencji, ale również prowadzi do akceptacji działań k.o.r. w społeczeństwie (legitymacja socjologiczna)²⁷¹.

Dyrektywy telekomunikacyjne z 2002 r. określają, jakie wymogi powinny spełniać k.o.r. Po pierwsze, muszą one prowadzić postępowanie zgodnie zasadą przejrzystości²⁷², po drugie - bezstronności. Oba te wymogi w stosunku do k.o.r. zawiera dyrektywa ramowa. Ustanawia ona w art. 3 ust. 3 obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, aby krajowe organy regulacyjne wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny i jawny. Po trzecie, zgodnie z art. 4 dyrektywy ramowej od każdej decyzji k.o.r. musi istnieć prawo odwołania do niezależnego organu.

7.1. Bezstronność

Bezstronność k.o.r. można ujmować na dwa sposoby. Pierwszy z nich odwołuje się do organizacyjnych gwarancji niezależności k.o.r. zarówno od wpływów politycznych, jak i wpływów wywieranych przez działające na rynku przedsiębiorstwa. Problemowi temu został poświęcony punkt 6 tego rozdziału.

Drugi z aspektów bezstronności k.o.r. dotyczy natomiast prawnych gwarancji dla bezstronnego orzekania w danej sprawie administracyjnej przez konkretne osoby pełniące funkcję organu administracji.

W polskim prawie administracyjnym pełną bezstronność w rozstrzygnięciu sprawy ma zapewnić instytucja wyłączenia. Stanowi ona konkretyzację dwóch ogólnych zasad wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa²⁷³. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, organu administracji publicznej oraz członka organu kolegialnego.

Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu ze względu na bliskość wobec strony tego postępowania, na przykład jest to sprawa jego małżonka, krewnych lub powinowatych drugiego stopnia lub bliskość wobec sprawy, na przykład jeżeli jest w niej stroną, biegłym lub świadkiem. Przesłanki, które mogą prowadzić do wyłączenia pracownika, wymienione są w art. 24 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. podstawę wyłączenia stanowią również inne okoliczności niż te wskazane w art. 24 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że mogą spowodować wątpliwości dotyczące bezstronności pracownika. W razie wystąpienia jednej z przyczyn wyłączenia następuje ono w formie postanowienia wydanego przez bezpośredniego przełożonego pracownika²⁷⁴.

Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (sprawa dotyczy jego małżonka, krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia, osób związanych z pracownikiem stosunkiem przysposobienia opieki lub kurateli; powód wyłączenia istnieje także po ustaniu tych stosunków); 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i pkt 3.

Organ administracji w razie wystąpienia przesłanek wyłączenia traci z mocy prawa zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie.

Wyłączenie członka organu kolegialnego następuje z mocy prawa w sytuacji zaistnienia tych samych, określonych w art. 24 § 1 k.p.a. przesłanek, co w przypadku wyłączenia pracownika oraz na podstawie postanowienia przewodniczącego organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia, jeżeli zachodzi przesłanka z art. 24 § 3 k.p.a.

Naruszenie instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.)²⁷⁵, powodując wzruszalność decyzji.

Instytucję wyłączenia ustanawia również niemiecka ustawa o postępowaniu administracyjnym (Verwaltungsverfahrensgesetz)²⁷⁶. Zgodnie z § 20 tej ustawy nie może występować w imieniu organu ten, kto sam jest stroną lub pozostaje w jednym z enumeratywnie wymienionych stosunków ze stroną (m.in. jest krewnym strony, na mocy ustawy lub pełnomocnictwa reprezentuje stronę, jest zatrudniony przez stronę za wynagrodzeniem). Na równi ze stroną podlega wyłączeniu ten, kto wskutek decyzji lub działalności organu odnosi korzyść lub ponosi stratę. Instytucja wyłączenia od udziału w postępowaniu obejmuje również urzędnika, jeżeli jest on stroną, w wyniku postępowania może osiągnąć bezpośrednią korzyść albo ponieść stratę lub którego urzędowe działanie dotyczy członków jego rodziny²⁷⁷.

Jeżeli natomiast strona wyraża wątpliwości co do bezstronności urzędnika lub istnieje inna przyczyna uzasadniająca wątpliwości, to zgodnie z § 21 ustawy o postępowaniu administracyjnym, urzędnik powinien poinformować o tym swój organ i na jego polecenie wstrzymać się od podejmowania działań w postępowaniu. W przypadku gdy wątpliwości dotyczą bezstronności kierownika organu, kompetencje do wydania polecania ma organ nadzoru, jeżeli sam nie wyłączy się on z postępowania²⁷⁸.

We francuskim prawie administracyjnym zasada bezstronności działania administracji publicznej nie wynika z ustawodawstwa, lecz z orzecznictwa Rady Stanu²⁷⁹, przez którą została uznana za ogólną zasadę prawa (principe général du droit). Zasady takie muszą być stosowane przez administrację, nawet jeżeli nie zostały wyrażone w żadnym z tekstów prawnych.

Zasada bezstronności działania administracji publicznej w prawie francuskim obejmuje zagwarantowanie administrowanym, że wszystkie organy administracji (jednoosobowe i kolegialne) będą rozpatrywać sprawy w sposób obiektywny, bez uprzedzeń lub stawania po którejś ze stron. Decyzja wydana sprzecznie z tą zasadą jest nielegalna, co może stanowić podstawę jej unieważnienia.

Natomiast w przypadku brytyjskiego regulatora jego członkowie muszą podejmować wszystkie działania zgodnie z kodeksem postępowania członków OFCOM (Member's Code of Conduct )²⁸⁰. Stanowi on, że nie może istnieć jakikolwiek konflikt między osobistymi interesami członków a ich administracyjnymi obowiązkami. Ponadto nie mogą oni przez wykonywanie swoich funkcji uzyskiwać materialnych korzyści dla siebie lub rodziny. Nie powinny także istnieć żadne wątpliwości co do tego, że członkowie OFCOM, podejmując decyzje, nie kierują się chęcią uzyskania pracy w konkretnym przedsiębiorstwie lub organizacji. Członkowie OFCOM nie mogą także być doradcami lub dyrektorami w firmach, których działalność jest regulowana przez OFCOM lub przyjmować od tych firm finansowych korzyści. Przejrzystość w tym zakresie ma zapewnić prowadzenie przez Sekretariat OFCOM rejestru korzyści (Register of Interests) publikowanego na stronach internetowych urzędu. Zawiera on dane dotyczące publicznych i charytatywnych zobowiązań członków OFCOM, ich zatrudnienia, zajmowania kierowniczych stanowisk, interesów finansowych oraz udziałów w regulowanych spółkach.

7.2. Przejrzystość

7.2.1. Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Zjawisko konsultacji w administracji jest definiowane w doktrynie jako wydawanie opinii (indywidualnie lub kolegialnie) wobec organu administracyjnego uprawnionego do podjęcia rozstrzygnięcia, jako forma uczestnictwa elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji lub jako pomoc organowi administracyjnemu udzielana przez inny organ państwa lub ośrodek zewnętrzny²⁸¹. Za słuszne należy uznać ujęcie zjawiska konsultacji przedstawione przez A. Wasilewskiego. Autor ten charakteryzuje konsultacje jako dwa działania (zespoły działań). Jedno z nich jest działaniem podstawowym. Ma ono doprowadzić do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Natomiast drugie jest działaniem konsultacyjnym i ma charakter służebny w stosunku do działania podstawowego. A. Wasilewski dzieli działania konsultacyjne ze względu na ich cel i funkcje na dwie grupy:

- działania konsultacyjne przyjmujące formę oświadczenia wiedzy (decydent zapoznaje się w ten sposób z ustaleniami wiedzy fachowej dotyczącymi kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia),

- działania konsultacyjne, których celem jest sformułowanie opinii lub ocen, które pozwolą organowi podejmującemu rozstrzygniecie ustalić preferencje społeczne²⁸².

Mechanizm konsultacji został skonkretyzowany w prawie wspólnotowym w art. 6 dyrektywy ramowej. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, aby k.o.r. przy podejmowaniu środków, które mogą mieć znaczący wpływ na właściwy rynek, umożliwiły zainteresowanym stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych środków. W tych sprawach k.o.r. mają obowiązek przeprowadzenia konsultacji i muszą rozważyć jej wyniki²⁸³. Działania konsultacyjne, których przeprowadzenia wymaga dyrektywa ramowa, mają więc charakter służebny w stosunku do działania podstawowego, jakim jest podjęcie decyzji przez regulatora. Ich celem jest przede wszystkim ustalenie opinii i preferencji osób, które zainteresowane są rozstrzygnięciem k.o.r.

Dyrektywa ramowa nie określa, co oznacza sformułowanie "znaczący wpływ na rynek". Pewne wskazówki w tym zakresie dają wytyczne Komisji dotyczące analizy rynku i oceny pozycji przedsiębiorstw na rynku sieci i usług łączności elektronicznej. Zdaniem Komisji konsultacji powinny zostać poddane wyniki analizy rynków właściwych oraz decyzje dotyczące wyznaczenia lub niewyznaczenia przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji - na danym rynku²⁸⁴ - i nakładające na te przedsiębiorstwa obowiązki. W tym ostatnim przypadku projekt rozstrzygnięcia, który będzie konsultowany, powinien zawierać trzy elementy:

- definicję rynku właściwego,

- dowody świadczące o istnieniu pozycji dominującej wraz z identyfikacją przedsiębiorstw o takiej pozycji,

- szczegółowo określone środki, jakie k.o.r. zamierza zastosować, znieść lub zmienić w stosunku do wyżej wymienionych przedsiębiorstw oraz uzasadnienie proporcjonalności nałożonych środków.

Ponadto - oprócz ogólnego obowiązku konsultacji - wspólnotowe prawo telekomunikacyjne przewiduje sytuacje, w których k.o.r. jest zobowiązany przed wydaniem rozstrzygnięcia zapoznać się z opiniami zainteresowanym podmiotów²⁸⁵:

- przed nałożeniem na przedsiębiorstwo obowiązku wspólnego korzystania z urządzeń lub nieruchomości (w tym fizyczną kolokację) lub podjęciem środków ułatwiających koordynację działań państwowych (art. 12 ust. 2 dyrektywy ramowej),

- przed ograniczeniem zakresu praw użytkowania częstotliwości radiowych (art. 7 decyzji o spektrum²⁸⁶),

- przed decyzją o nienakładaniu obowiązku udostępniania publicznych aparatów samoinkasujących (art. 6 dyrektywy o usłudze powszechnej),

- przed zmianą praw, wymogów, procedur dotyczących zezwoleń ogólnych, praw użytkowania albo prawa instalowania urządzeń (art. 14 dyrektywy o zezwoleniach).

Dyrektywa dotycząca usługi powszechnej przewiduje ponadto, że w sprawach dotyczących praw użytkownika i konsumenta, szczególnie jeśli mają one znaczący wpływ na rynek, k.o.r. w miarę możliwości powinny przeprowadzać konsultacje z zainteresowanymi stronami (art. 33).

Oprócz sytuacji wyraźnie wymienionych w prawie wspólnotowym ocena wpływu na rynek danego środka regulacyjnego może zostać powierzona przez ustawodawcę organowi regulacyjnemu. Powinien on w takim wypadku wziąć pod uwagę wytyczne Komisji lub sama ustawa implementująca dyrektywę ramową może określać środki, których zastosowanie musi zostać poprzedzone konsultacją²⁸⁷. Polskie prawo telekomunikacyjne określa takie środki wprost. Zgodnie z art. 15 tej ustawy są to rozstrzygnięcia w sprawach:

- analizy rynku i wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub uchylenia decyzji w tej sprawie,

- nałożenia, zniesienia, utrzymania lub zmiany obowiązków regulacyjnych w stosunku do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji lub nieposiadającego takiej pozycji,

- decyzji dotyczących dostępu telekomunikacyjnego, o których mowa w art. 28-30,

- innych wskazanych w ustawie (ustawa przewiduje na przykład postępowanie konsultacyjne poprzedzające przyjęcie: postanowienia rozstrzygającego, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 ust. 5); decyzji, określającej termin rozpoczęcia świadczenia usługi powszechnej albo poszczególnych usług wchodzących w jej skład, okres jej świadczenia, wartości wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej, jakie powinny być zachowane przez przedsiębiorców (art. 85 ust. 2); decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązków świadczenia usługi telefonicznej za pomocą aparatów publicznych (art. 88 ust. 2); przeprowadzenie postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości (art. 116 ust. 2).

Natomiast francuski ustawodawca wymienia wprost tylko niektóre rodzaje decyzji, które przed przyjęciem muszą być poddane konsultacji publicznej, a ocenę, które z pozostałych wywierają wpływ na rynek i powinny być konsultowane, pozostawia k.o.r. Zgodnie z art. L-32-1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej, jeżeli w ramach postanowień tego kodeksu minister właściwy do spraw łączności lub ARCEP mają zamiar przyjąć środki mające wpływ na rynek, upubliczniają oni projekty tych środków w rozsądnym terminie przed ich przyjęciem i zbierają odnoszące się do nich uwagi.

Dyrektywa ramowa nie określa również z kim powinny być konsultowane przyjmowane przez k.o.r. środki regulacyjne. Jedynie dyrektywa o usłudze powszechnej stanowi, że w przypadku konsultowania spraw z zakresu praw użytkownika i konsumenta k.o.r. powinny uwzględnić stanowiska użytkowników końcowych, konsumentów (w tym przede wszystkim użytkowników niepełnosprawnych), producentów, przedsiębiorstw udostępniających sieci lub/i usługi łączności elektronicznej. W przypadku innych środków regulacyjnych krąg zainteresowanych stron będzie zmieniał się z zależności od charakteru projektowanego rozstrzygnięcia²⁸⁸.

Dyrektywa ramowa nie precyzuje również terminu, jakim powinny dysponować zainteresowane podmioty na wyrażenie swoich uwag. Zgodnie z art. 6 tej dyrektywy powinien być to termin rozsądny. Precyzuje go natomiast dyrektywa o zezwoleniach dotycząca decyzji określonej w art. 14 tej dyrektywy w sprawie modyfikowania praw, wymogów, procedur dotyczących zezwoleń ogólnych, a także praw użytkowania i praw instalowania urządzeń. Termin tam przewidziany wynosi co najmniej cztery tygodnie. Wskazówki dotyczące czasu trwania procedury konsultacyjnej, zawarte są również w pkt 145 wytycznych Komisji. Zdaniem Komisji decyzje w sprawach istnienia i wyznaczenia przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji rynkowej powinny być poprzedzone procedurą konsultacyjną trwającą dwa miesiące. Konsultacje takie dotyczą projektu rozstrzygnięcia, które ma zostać przyjęte przez k.o.r. Czas ich trwania może być krótszy niż dwa miesiące, jeżeli już przygotowanie tego projektu poprzedziły wcześniejsze konsultacje z zainteresowanymi stronami.

Polski ustawodawca przyjął krótszy czas trwania konsultacji od zalecanego przez Komisję Europejską. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pr. tel. o ile organ właściwy nie ustali dłuższego terminu, postępowanie konsultacyjne trwa 30 dni. Rozwiązanie takie zostało wybrane z pewnością ze względu na obawy przed opóźnieniem wdrożenia środka regulacyjnego, co mogłoby zahamować rozwój rynku telekomunikacyjnego. Słuszniejsze wydaje się pozostawianie kompetencji do określania, jak długo powinny trwać konsultacje organowi regulacyjnemu. Dysponuje on bowiem wiedzą o stanie rynku i może trafnie przewidzieć, jaki termin trwania konsultacji jest optymalny ze względu na konieczność zapewnienia efektywności działaniom regulacyjnym. Takie rozwiązanie przewiduje na przykład prawo francuskie. Kodeks poczty i łączności elektronicznej stanowi jedynie, tak samo jak dyrektywa ramowa, iż termin konsultacji ma być rozsądny²⁸⁹. Pozostawia natomiast dokładne jego ustalenie ARCEP.

Jeśli chodzi o procedurę konsultacyjną, to dyrektywa ramowa nie określa, czy ma to być procedura jednolita we wszystkich rodzajach spraw. Zdaniem S. Piątka ze względu na różnorodność środków regulacyjnych można założyć różny charakter takich procedur²⁹⁰. Artykuł 6 dyrektywy ramowej zawiera natomiast wymaganie, aby został ustanowiony jeden punkt informacyjny, do którego będą docierały wszystkie bieżące konsultacje oraz aby wyniki procedury konsultacyjnej zostały udostępnione, chyba że będą dotyczyć informacji poufnych.

Konsultacje publiczne nie muszą być przeprowadzane w sprawach sporów między przedsiębiorstwami (art. 20 dyrektywy ramowej), sporów transgranicznych (21 dyrektywy ramowej)²⁹¹ oraz w przypadkach nagłych ze względu na konieczność ochrony konkurencji i interesów użytkowników.

7.2.2. Udostępnianie informacji

Zapewnieniu przejrzystości działań organów regulacyjnych mają służyć również przepisy dyrektywy ramowej dotyczące publicznego udostępniania informacji. Państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić bieżącą informację na temat wdrażania nowych dyrektyw (art. 24 dyrektywy ramowej). Ponadto dyrektywy przewidują, że niektóre informacje zbierane przez k.o.r. powinny być publiczne dostępne. W tym celu art. 5 ust. 4 dyrektywy ramowej wymaga, aby k.o.r. publikowały informacje, mając na uwadze rozwój otwartego i konkurencyjnego rynku. Organy regulacyjne powinny również opublikować warunki dostępu do tych informacji²⁹².

Obowiązki udostępnia informacji przewidziane są także w szczegółowych dyrektywach telekomunikacyjnych: dyrektywie o zezwoleniach (art. 15), dyrektywie o dostępnie (art. 15), dyrektywie o usłudze powszechnej (art. 21).

Dostęp do informacji publicznej w Polsce reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej²⁹³. Nakłada ona na organy administracji publicznej, w tym Prezesa UKE, obowiązek udostępniania wszystkich informacji o sprawach publicznych. Wyjątek stanowią informacje niejawne. Obowiązkowi udostępnienia podlegają informacje publiczne o:

- organach władzy publicznej - w tym o ich statusie prawnym, organizacji, kompetencjach, majątku,

- osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

- zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o sposobach załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw i kolejności ich załatwiania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach,

- polityce władz - w tym o zamierzeniach, projektach aktów normatywnych, programach dotyczących realizacji zadań publicznych,

- danych publicznych (dokumenty urzędowe, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez funkcjonariuszy publicznych, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa),

- majątku publicznym.

Obowiązek udzielania informacji wyrażony w ustawie o dostępie do informacji publicznej uzupełnia prawo telekomunikacyjne. Nakłada na Prezesa UKE obowiązek wydawania Biuletynu UKE, w którym zamieszcza on:

- zalecenia dotyczące stosowania norm lub wymagań technicznych,

- roczne raporty o jakości usługi powszechnej świadczonej przez przedsiębiorców wyznaczonych,

- roczne raporty o stanie rynku telekomunikacyjnego i ochronie interesów użytkowników telekomunikacji,

- dane dotyczące wyników kalkulacji kosztów stosowanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, na których został nałożony taki obowiązek,

- sprawozdania oraz wyniki kalkulacji kosztów, wraz z raportem określającym ich zgodność z określonymi zasadami przygotowanymi przez podmiot przeprowadzający badanie,

- wykaz przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej oraz decyzje, w których zostały nałożone na nich obowiązki,

- informacje dotyczące praw i obowiązków abonentów publicznie dostępnych usług telefonicznych, w tym usługi powszechnej,

- informacje i ogłoszenia dotyczące kompatybilności elektromagnetycznej i wykorzystania zasobów częstotliwości,

- publikacje popularyzujące zagadnienia z zakresu łączności.

Wszystkie te informacje publiczne dotyczące działalności Prezesa UKE są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej UKE dostępnym on-line na stronie: www.uke.gov.pl. Informacje, które nie zostały tam udostępnione, mogą być przekazane na wniosek osoby zainteresowanej.

Publikacja raportów rocznych generalnych²⁹⁴ lub raportów dotyczących konkretnego zagadnienia jest jednym z narzędzi zapewnienia przejrzystości działaniom regulatora, wspólnym dla wszystkich k.o.r.²⁹⁵ Zgodnie z art. 192 ust. 3 pr. tel. Prezes UKE na podstawie informacji uzyskanych od przedsiębiorców telekomunikacyjnych w terminie do 30 kwietnia ogłasza raport o stanie rynku telekomunikacyjnego za rok ubiegły. W raporcie tym uwzględnia działania na rzecz ochrony interesów użytkowników telekomunikacyjnych oraz przedstawia cele działalności regulacyjnej w danym roku.

Obowiązek przedstawienia rocznego raportu ze swojej działalności ciąży również na ARCEP i OFCOM. Oprócz raportów organy regulacyjne przedstawiają i publikują na stronach internetowych również swoje plany regulacyjne. Prezes polskiego organu regulacyjnego (wówczas URTiP) w grudniu 2005 r. przedstawił swoją strategię regulacyjną w zakresie rynku telekomunikacyjnego²⁹⁶. Jest to związane z bardzo istotnymi cechami działalności regulacyjnej - jej przewidywalnością oraz ciągłością²⁹⁷, ogranicza niepewność prawną podmiotów gospodarczych, pozwala im oczekiwać decyzji regulatora zgodnych z określoną strategią oraz odpowiednio się na nie przygotować. Na przykład obniżki usług telefonii ruchomej w 2005 r. wynikają m.in. z faktu ogłoszenia we wrześniu 2004 r. przez Prezesa URTiP, że przygotowuje on przetargi na kolejne częstotliwości GSM i UMTS²⁹⁸ i przeprowadzenia tych przetargów, czego skutkiem tego może być pojawienie się na rynku telefonii ruchomej czwartego operatora w 2006 r.²⁹⁹

7.2.3. Uzasadnianie decyzji

Przejrzystość procesu regulacyjnego wymaga również od regulatora udostępniania wydawanych przez siebie decyzji, a przede wszystkim ich uzasadniania. Dyrektywa ramowa przewiduje taki wymóg w pięciu następujących przypadkach:

- jeżeli k.o.r. żąda informacji od przedsiębiorstw, powinien takie żądanie uzasadnić (art. 5 ust. 1 in fine dyrektywy ramowej),

- jeżeli organ, który rozpatruje odwołanie od decyzji k.o.r., nie jest organem sądowym, powinien on zawsze sporządzić na piśmie uzasadnienie swojej decyzji (art. 4 ust. 2 dyrektywy ramowej),

- w przypadku środków podlegających konsultacji z Komisją oraz k.o.r. z innych państw członkowskich, k.o.r. mają obowiązek udostępnić jego projekt wraz z uzasadnieniem (art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej),

- jeżeli k.o.r. podejmie środki tymczasowe zgodnie z art. 7 ust. 6 dyrektywy ramowej, ma on obowiązek powiadomić o tym Komisję oraz inne k.o.r., przedstawiając odpowiednie uzasadnienie,

- w przypadku podejmowania przez k.o.r. decyzji rozstrzygającej spór między przedsiębiorstwami ma ona zostać publicznie udostępniona, a stronom, których dotyczy, należy przedstawić w sposób wyczerpujący jej uzasadnienie (art. 20 ust. 4 dyrektywy ramowej).

Obowiązek uzasadniania decyzji administracyjnych nie jest niczym nowym w prawie polskim czy niemieckim³⁰⁰. Artykuł 107 § 1 polskiego kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne oraz mówi, że można od niego odstąpić jedynie wtedy, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony (nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania)³⁰¹. W niektórych państwach członkowskich UE zasada motywowania rozstrzygnięć administracji do niedawna jeszcze nie obowiązywała. Na przykład w Belgii obowiązek uzasadniania decyzji został wprowadzony dopiero w 1991 r., a we Francji do tej pory tylko niektóre akty administracyjne są nim objęte³⁰². We francuskim prawie administracyjnym uzasadnianie decyzji było tradycyjnie uważane za mogące spowalniać i utrudniać efektywne stosowanie prawa przez władze. Zgodnie z orzecznictwem Rady Stanu (Conseil d'Etat) zasadą jest, iż decyzje organów administracji nie muszą być umotywowane³⁰³. Dwa wyjątki ustanowiła ustawa z 1979 r. dotycząca uzasadniania aktów administracyjnych i poprawy relacji administracji z administrowanymi³⁰⁴. Ustawa ta wprowadziła obowiązek motywowania decyzji niekorzystnych dla stron oraz takich, które stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w ustawie lub rozporządzeniu³⁰⁵. Dlatego francuski kodeks poczty i łączności elektronicznej precyzuje dokładnie, które z decyzji ARCEP powinny być umotywowane tak, aby zapewnić prawidłową implementację wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego.

Zawarte w dyrektywach dotyczących łączności elektronicznej wymogi są nie tylko przejawem troski ustawodawcy wspólnotowego o większą legitymację działań podejmowanych przez k.o.r., ale stanowią również wyraźny przykład europeizacji prawa administracyjnego państw członkowskich. Polega ona na przyjmowaniu zasad na poziomie krajowym, w przypadku prawa telekomunikacyjnego przez implementację przez państwa członkowskie dyrektyw, które mają zastosowanie do administracji wspólnotowej³⁰⁶. Przykładem tego jest nałożony na k.o.r. obowiązek zapewnienia przejrzystości podejmowanych przez nie działań, który jest jednym z podstawowych wymogów w stosunku do administracji unijnej. W prawie europejskim został on wyrażony w art. 1 TWE, który stanowi, że decyzje w UE podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości. Przejawia się to przede wszystkim w prawie dostępu do dokumentów, zagwarantowanym w art. 255 TWE wszystkim obywatelom UE oraz osobom fizycznym lub prawnym mającym miejsce zamieszkania lub siedzibę w UE. Także biała księga o rządzeniu³⁰⁷, precyzując zasady dobrego rządzenia, jakimi powinna kierować się unijna administracja, wymienia na pierwszym miejscu otwartość działania instytucji europejskich i udział zainteresowanych stron w procesie tworzenia i wdrażania w życie polityk wspólnotowych.

7.3. Weryfikacja rozstrzygnięć krajowych organów regulacyjnych

Niezależność k.o.r. nie oznacza, że nie ponoszą one prawnej odpowiedzialności za swoje działania. Przejawia się ona przede wszystkim w możliwości odwołania się od rozstrzygnięć k.o.r. do niezależnego organu - najczęściej sądu. Artykuł 4 dyrektywy ramowej zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia skutecznych mechanizmów umożliwiających wniesienie takiego odwołania. W zależności od przyjętego w danym państwie członkowskim systemu odwoławczego organy orzekające są uprawnione do unieważnienia decyzji organu regulacyjnego lub jej zmiany. Może to w praktyce prowadzić do niepewności dotyczącej sytuacji prawnej podmiotów regulowanych, spowolnić rozwój konkurencji, a w ostateczności uniemożliwić k.o.r. podejmowanie skutecznych działań. Procedury odwoławcze są długie, a efektywna regulacja wymaga szybkiego dostosowania do zmian na rynku³⁰⁸. Mimo tych zagrożeń ustawodawca wspólnotowy zdecydował się na wprowadzenie wymogu, aby na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom oraz przedsiębiorcom udostępniającym sieci lub świadczącym usługi łączności elektronicznej, których dana decyzja organu regulacyjnego dotyczy, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu niezależnego od stron zaangażowanych w spór³⁰⁹. Oprócz wymogu niezależności od stron sporu, którymi są k.o.r. i przedsiębiorstwo lub użytkownik, którego dotyczy decyzja, organ ten powinien dodatkowo posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną umożliwiającą mu właściwe wypełnianie funkcji. Przemawia to za powierzaniem kompetencji organom mającym odpowiednie merytoryczne przygotowanie do rozstrzygania sporów z dziedziny telekomunikacji oraz możliwość zbierania doświadczeń orzeczniczych³¹⁰.

Dyrektywa ramowa nie wymaga, aby odwołania od rozstrzygnięć k.o.r. były rozpatrywane przez sąd. Jeśli jednak państwo członkowskie decyduje się na inne rozwiązanie, organ odwoławczy musi spełniać dodatkowe wymogi. Po pierwsze, jego rozstrzygnięcia muszą być uzasadniane na piśmie. Po drugie, musi przysługiwać od nich odwołanie do organu o charakterze sądowym. Charakterystykę organów będących "sądami" ETS zawarł w wielu orzeczeniach, m.in. w Dorsch Consult³¹¹ oraz w Köllensperger i Atzwanger³¹² dotyczących interpretacji artykułu 234 TWE. Trybunał uważa, że aby określić, czy dany organ jest "sądem", należy najpierw odpowiedzieć na pytania:

- czy jest on ustanowiony na mocy prawa,

- czy ma charakter stały,

- czy jego decyzje są wiążące,

- czy procedura przed nim ma charakter kontradyktoryjny,

- czy podejmowane przez niego decyzje są oparte na przepisach prawnych,

- czy jest on niezależny.

Istotne są więc rzeczywiste kompetencje i zasady funkcjonowania danego organu, a nie jego nazwa³¹³.

Ponadto państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, aby meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane. Nie oznacza to, że odwołanie ma prowadzić do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty, lecz że jego podstawą nie mogą być jedynie przesłanki formalne lub proceduralne³¹⁴. Orzeczenie wydane przez organ odwoławczy może mieć więc również charakter kasacyjny.

Artykuł 4 dyrektywy ramowej zawiera ponadto wymóg efektywności środków odwoławczych. Postępowanie odwoławcze powinno więc prowadzić do szybkiego zakończenia sporu i należytej ochrony praw użytkowników i przedsiębiorców, których dotyczy decyzja k.o.r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine dyrektywy ramowej do czasu rozpoznania środka odwoławczego decyzja k.o.r. powinna pozostać w mocy, chyba że organ odwoławczy postanowi inaczej. Rozwiązanie takie ma zapewnić skuteczność działaniom organów regulacyjnych, która mogłaby zostać zagrożona przez często długotrwałe procedury odwoławcze. Natychmiastowa wykonalność decyzji k.o.r. ma szczególne znaczenie w przypadku nakładania obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorstwa. Treść tych obowiązków zależy bowiem od aktualnej sytuacji na rynku telekomunikacyjnym.

Ponieważ art. 4 dyrektywy ramowej pozostawia państwom członkowskim swobodę, jeśli chodzi o charakter organów odwoławczych, przyjmują one w tym zakresie różne rozwiązania w zależności od przyjętego modelu sądowej kontroli administracji³¹⁵. We Francji uznano, że właściwy do rozstrzygania odwołań od decyzji ARCEP będzie sąd administracyjny, którego rolę pełni Rada Stanu (Conseil d'Etat). Kompetencja Rady Stanu nie jest jednak zupełna. Zgodnie z art. L. 36-8 kodeksu poczty i łączności elektronicznej od decyzji ARCEP, rozstrzygających spory między przedsiębiorstwami, służy odwołanie do sądu apelacyjnego w Paryżu. Wyjątek taki wynika z faktu, iż spory między operatorami, które rozstrzyga ARCEP dotyczą stosunków prywatnoprawnych. Paryski sąd apelacyjny ma kompetencję zarówno do unieważnienia, jak i do zmiany decyzji ARCEP³¹⁶. Od jego orzeczeń przysługuje kasacja do sądu kasacyjnego (Cour de cassation). Podział kompetencji kontrolnych między różnego rodzaju jurysdykcje jest w prawie francuskim właściwy w przypadku wszystkich niezależnych organów administracyjnych³¹⁷.

Natomiast niemiecka ustawa nie przewiduje takiego wyjątku na rzecz sądownictwa powszechnego. Od wszystkich decyzji BNetzA, podejmowanych w sprawach działalności telekomunikacyjnej, przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego. Szybkość postępowania natomiast ma zostać zapewniona przez fakt, iż od jego orzeczeń nie przysługuje apelacja³¹⁸.

Na szczególną uwagę zasługuje rozwiązanie przyjęte w Wielkiej Brytanii. Został tam powołany wyspecjalizowany organ sądowy - Competition Appeal Tribunal³¹⁹. Oprócz odwołań od decyzji OFCOM rozpatruje on odwołania od rozstrzygnięć Urzędu ds. Uczciwego Obrotu (Office of Fair Trading) oraz innych organów regulacyjnych funkcjonujących w sektorach: energetycznym, gazowym, wodociągowym i kolejowym³²⁰. Competition Appeal Tribunal może rozstrzygnąć sprawę co do istoty, zastępując swoją własną decyzją decyzję regulatora lub odesłać sprawę krajowemu organowi do ponownego rozpatrzenia³²¹.

W polskim systemie prawnym kontrolę nad działalnością administracji (w tym nad działalnością Prezesa UKE), zgodnie z art. 184 Konstytucji, sprawują NSA i inne sądy administracyjne. Sądy powszechne mogą wykonywać taką kontrolę jedynie w ograniczonym zakresie w sprawach ściśle określonych w ustawach. Zgodnie z art. 206 ust. 2 pr. tel. od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Od pozostałych rozstrzygnięć Prezesa UKE przysługuje skarga do sadów administracyjnych po wyczerpaniu trybu odwoławczego, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy³²².

Sądy administracyjne badają działania organów administracji publicznej jedynie pod względem ich legalności. W przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji stwierdzają jego nieważność lub uchylają go³²³. Przysługują im więc co do zasady uprawniania kasatoryjne³²⁴.

Natomiast Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów dysponuje takimi samymi możliwościami rozstrzygnięcia sprawy jak sądy cywilne pierwszej instancji na podstawie kodeksu postępowania cywilnego³²⁵. Ma więc możliwości orzeczenia co do istoty sprawy i zmiany zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Od orzeczeń tego sądu przysługują takie środki odwoławcze, jak od każdego innego orzeczenia w sprawach cywilnych (apelacja i zażalenie oraz kasacja od orzeczeń sądu drugiej instancji)³²⁶. Postępowanie przed nim toczy się według przepisów kodeksu postępowania cywilnego w sprawach gospodarczych. Oprócz skarg na niektóre, określone w art. 206 ust. 2 pr. tel. decyzje Prezesa UKE, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpatruje odwołania od decyzji Prezesa UOKiK oraz skargi na decyzje innych regulatorów (Prezesa URE oraz Prezesa UTK)³²⁷.

Przyjęte w polskim prawie rozwiązanie należy ocenić pozytywnie. Po pierwsze, dlatego że ze względu na zbliżenie regulacji sektorowej w zakresie telekomunikacji do prawa ochrony konkurencji³²⁸, decyzje Prezesa UKE dotyczące regulacji ekonomicznej sektora telekomunikacyjnego³²⁹ i decyzje Prezesa UOKiK powinny być poddane weryfikacji przez ten sam sąd. Po drugie, dlatego że SOKiK jest organem wyspecjalizowanym, który może gromadzić swoje doświadczenia orzecznicze. Jest to ważne szczególnie w przypadku orzekania w sprawach dotyczących regulacji, które wymagają specjalistycznej wiedzy.

Z dziesiątego oraz jedenastego raportu Komisji³³⁰ w sprawie rynków i regulacji europejskiej łączności elektronicznej wynika natomiast, że ma ona wątpliwości co do właściwej transpozycji do prawa krajowego obowiązku wynikającego art. 4 ust. 1 in fine dyrektywy ramowej dotyczącego wykonalności decyzji k.o.r. mimo wniesienia środka odwoławczego. Jeśli chodzi o postępowanie przed sądem administracyjnym³³¹, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji³³². W określonych okolicznościach organ, który wydał zaskarżony akt lub podjął czynność jest jednak uprawniony do wstrzymania wykonania aktu lub czynności na wniosek strony lub z urzędu³³³. Po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu on również może, na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków³³⁴. Skarga do sądu administracyjnego nie ma więc z reguły charakteru suspensywnego. Rozwiązanie to jest w pełni zgodne z wymogiem wynikającym z art. 4 ust. 1 in fine dyrektywy ramowej.

W przypadku skarg na decyzje Prezesa UKE do SOKiK sąd ten - zgodnie z art. 479⁶³ k.p.c. - "może, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy". Przyjmowano, że przepis ten dotyczy tylko tych decyzji, którym organ regulacyjny nadał rygor natychmiastowej wykonalności³³⁵. Jeśli chodzi o pozostałe decyzje polskiego k.o.r., wniesienie odwołania do SOKiK wstrzymywało wykonanie decyzji regulacyjnej. Praktyka ta była nie do pogodzenia z wymogiem wynikającym z art. 4 dyrektywy ramowej. Słuszna jest więc nowelizacja prawa telekomunikacyjnego wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego³³⁶. Zgodnie z art. 1 pkt 9 lit. b tej ustawy decyzje, od których przysługuje odwołanie do SOKiK, z wyjątkiem decyzji w sprawie nałożenia kar, podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

8. Podsumowanie

Wspólnotowe prawo telekomunikacyjne nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania, aby k.o.r. wykonywały funkcje regulacyjne w sposób bezstronny i jawny oraz niezależnie od działających na rynku telekomunikacyjnym podmiotów. Nie określa ono natomiast ani formy organizacyjnej k.o.r., ani pozycji ustrojowej, jaką powinny one zajmować w krajowych porządkach prawnych. Doprowadziło to do powstania różnych modeli instytucjonalnych w poszczególnych państwach członkowskich. Ich wspólną cechą jest powołanie niezależnych k.o.r. (można je nazwać k.o.r. sensu stricto), które samodzielnie lub razem z ministrem właściwym do spraw łączności są odpowiedzialne za regulację funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego.

Państwa członkowskie zapewniają niezależność k.o.r. za pomocą różnych gwarancji organizacyjnych, którymi są:

- kolegialność,

- kadencyjność,

- nieodwoływalność członków k.o.r. przed upływem kadencji,

- specjalistyczna wiedza członków k.o.r. dotycząca sektora telekomunikacyjnego,

- istnienie ciał doradczych przy k.o.r.,

- zapewnienie k.o.r. odpowiednich środków finansowych oraz kadrowych.

Nieuregulowanie kwestii struktury organizacyjnej k.o.r. w prawie wspólnotowym spowodowało, że nie wszystkie te organizacyjne gwarancje niezależności znajdują zastosowanie w poszczególnych państwach członkowskich. Nie jest to dobre rozwiązanie. Skoro najważniejszą cechą k.o.r. jest ich niezależność, państwa członkowskie powinny wykorzystywać wszystkie możliwe gwarancje organizacyjne, aby ją zapewnić. Istnieją dwa możliwe sposoby zaradzenia takiej sytuacji. Pierwszym jest wprowadzenie do dyrektyw telekomunikacyjnych pewnych modelowych rozwiązań organizacyjnych, które gwarantowałyby niezależność k.o.r. Ze względu na to, że zasada autonomii państw członkowskich dotycząca organizacji krajowej administracji nie ma charakteru bezwzględnego (już sam wymóg ustanowienia k.o.r. w sektorze telekomunikacyjnym stanowi od niej wyjątek), określenie modelu organizacyjnego k.o.r. we wspólnotowym akcie prawa wiążącego wydaje się być zgodne z prawem wspólnotowym, jeżeli nie prowadzi do naruszenia zasady subsydiarności. Drugim sposobem jest wydanie przez Komisję aktu prawa niewiążącego, który dawałby państwom członkowskim wytyczne pozwalające na wybranie najlepszego rozwiązania.

Większość z wymienionych organizacyjnych gwarancji niezależności k.o.r. istnieje w polskim systemie prawnym. Należy opowiedzieć się za wprowadzeniem ich wszystkich. Przede wszystkim należy postulować zmianę składu polskiego k.o.r. z jednoosobowego na kolegialny, a także zapewnić polskiemu regulatorowi większe środki finansowe i możliwości kadrowe.

Oprócz gwarancji organizacyjnych państwa członkowskie dążą do zapewnienia k.o.r. niezależności od nacisków politycznych przez przyznawanie im szczególnej pozycji w strukturze organów państwa - "z dala" (at arm's length) od rządu.

Wszystkie te wprowadzane przez państwa członkowskie rozwiązania mogą jednak okazać się niewystarczające, a formuła niezależności może paradoksalnie prowadzić do zmniejszenia wiarygodności regulatora³³⁷, jeżeli nie towarzyszy im stosowanie przez k.o.r. przejrzystych i bezstronnych procedur oraz metod działania³³⁸. Tylko w takim przypadku regulator jest traktowany przez uczestników rynku jako wiarygodny oraz zdolny do prowadzenia stabilnej i konsekwentnej polityki, której celem jest realizacja interesu publicznego.

Ponadto niezależność k.o.r. nie oznacza, że organy te nie ponoszą odpowiedzialności za podejmowane działania. Wręcz przeciwnie, weryfikacja decyzji regulatora przez sąd³³⁹ powinna potwierdzać jego niezależność oraz to, że działa on w granicach przyznanych mu uprawnień. Bezstronność i przejrzystość działań k.o.r. oraz ich sądowa odpowiedzialność są podstawą legitymacji działań tych organów oraz najistotniejszymi zasadami dobrego rządzenia.

Telekomunikacyjne ramy prawne z 2002 r. zawierają bardziej szczegółowe postanowienia dotyczące przejrzystości działań k.o.r. i ich odpowiedzialności niż te obowiązujące przed ich uchwaleniem. Biorąc pod uwagę ogromne znaczenie kwestii proceduralnych, zmianę tę należy ocenić pozytywnie. Inne rozwiązanie mogłoby prowadzić do dyskryminacji przedsiębiorstw działających w państwach członkowskich, w których obowiązywałyby rozwiązania sprzeczne z zasadami dobrego rządzenia w stosunków do przedsiębiorstw działających w przychylniejszych systemach prawnych. Ze względu na wagę problemu, postulować można nawet wydanie dyrektywy dotyczącej zasad dobrego rządzenia, które powinny obowiązywać k.o.r. i funkcjonować nie tylko w sektorze telekomunikacyjnym, ale również w innych sektorach infrastrukturalnych. Określenie na poziomie wspólnotowym standardów, jakim musi odpowiadać działalność administracji regulacyjnej, podniosłoby znaczenie skuteczność stosowania prawa wspólnotowego na gruncie krajowym. Ponadto doprowadziłoby do uporządkowania obecnie obowiązujących regulacji dotyczących zasad dobrego rządzenia zawartych w licznych normach dyrektyw, a także ujednoliciłoby ich stosowanie we wszystkich sektorach infrastrukturalnych. Ze względu na to, że autonomia proceduralna państw członkowskich, podobnie jak instytucjonalna, nie jest sformułowana w prawie wspólnotowym w sposób absolutny, wydaje się, że rozwiązanie takie jest możliwe.

Niezależność k.o.r. powinna być jednak oceniana nie tylko ze względu na zastosowane przez ustawodawcę gwarancje organizacyjne czy proceduralne zasady, których powinny przestrzegać k.o.r., ale przede wszystkim ze względu na zakres spraw, jaki został im powierzony oraz wyraźny rozdział kompetencji między k.o.r. a inne organy państwa³⁴⁰.

Rozdział 5

Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do spraw telekomunikacji

1. Klasyfikacja kompetencji krajowych organów regulacyjnych

Mimo że w prawie administracyjnym pojęcie kompetencji jest stosowane często, to w doktrynie nie ma jednolitych poglądów na jego temat¹. W pracy przyjęto definicję najczęściej spotykaną w polskiej literaturze prawniczej. Zgodnie z nią kompetencja jest zdolnością administracji do podejmowania działań prawnych². Dwoma podstawowymi elementami tej zdolności są obowiązki i uprawnienia, a więc możność i powinność działania³.

Kompetencje k.o.r. można podzielić na dwa sposoby. Pierwszym kryterium jest forma prawna, w jakiej dana kompetencja jest realizowana (np. kompetencje realizowane w formach władczych i niewładczych). Drugim jest kryterium przedmiotowe. Zostało ono przyjęte jako podstawowe kryterium podziału kompetencji k.o.r. z dwóch powodów. Po pierwsze, najlepiej odzwierciedla istotę działalności regulacyjnej w sektorze telekomunikacyjnym, gdyż kompetencje administracji regulacyjnej są specyficzne przede wszystkim, jeśli chodzi o ich treść. Po drugie, przyjęcie pierwszego kryterium formy prawnej, w jakiej dana kompetencja jest realizowana, prowadziłoby do łączenia w jednej kategorii działań k.o.r. o bardzo różnym charakterze. Przykładem są wydawane przez k.o.r. decyzje indywidualne. Mogą one mieć zarówno charakter uprawniający (zezwolenia), nakładać obowiązki, jak i prowadzić do orzekania sankcji lub rozwiązania sporu między operatorami⁴.

Posługując się kryterium przedmiotowym, można wyróżnić kompetencje k.o.r. w zakresie:

- regulacji dostępu do rynku telekomunikacyjnego,

- nakładania obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne,

- zapewnienie ochrony użytkowników końcowych i konsumentów,

- nadzoru,

- rozwiązywania sporów między przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi.

Dokładny opis tych kompetencji byłby jednak niepełny bez określenia, w jakiej formie prawnej są one realizowane. Kryterium formy prawnej stanowi więc uzupełniające kryterium podziału kompetencji k.o.r.

Katalogi prawnych form działania administracji przedstawiane w polskiej doktrynie⁵ nawiązują zazwyczaj do podziału przeprowadzonego przez J. Starościaka⁶, który wyróżnił:

- stanowienie ogólnie obowiązujących przepisów,

- wydawanie aktów administracyjnych,

- zawieranie umów,

- prowadzenie działalności społeczno-organizacyjnej,

- wykonywanie czynności materialno-technicznych.

Podstawowym rodzajem aktów administracyjnych są decyzje⁷. Kodeks postępowania administracyjnego⁸ nie zawiera definicji decyzji administracyjnej, stanowi on jedynie w art. 104, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W. Dawidowicz definiuje decyzję administracyjną jako akt stosowania normy prawa administracyjnego, którego wynikiem jest ustanowienie dla niej wiążących konsekwencji⁹. Konsekwencje te mogą polegać na wywieraniu skutków w sferze stosunku administracyjnego materialnoprawnego przez przyznanie uprawnień lub/i nałożenie obowiązków (stwierdzenie ich istnienia) na stronę (strony) postępowania (rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty) bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego, na przykład decyzja o umorzeniu postępowania (zakończenie sprawy w danej instancji)¹⁰.

Ponadto decyzja administracyjna:

- może zostać wydana jedynie na podstawie przepisów prawa o charakterze powszechnie obowiązującym (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 107 § 1 k.p.a.),

- ma charakter jednostronny jako przejaw woli organu administracji publicznej lub innego podmiotu sprawującego funkcje administracji publicznej w zleconym mu zakresie, zgodnie z art. 1 pkt 2 k.p.a.,

- jako konkretna i indywidualna, może być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata,

- ma charakter zewnętrzny, a adresata decyzji nie może wiązać z organem ją wydającym zależność organizacyjna lub podległość służbowa (art. 3 § 3 k.p.a.)¹¹.

Wszystkie rozstrzygnięcia administracyjne o wymienionych wyżej cechach są decyzjami administracyjnymi, niezależnie od nazwy, jaką zawierają przepisy.

To, czy dany akt administracyjny jest decyzją czy też nie, ma istotne znaczenie ze względu na zakres ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym¹². Od decyzji przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 k.p.a.). Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra nie przysługuje odwołanie. Strona może zwrócić się do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzje są również podstawowym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej¹³. Przy ocenie prawidłowości decyzji pod względem proceduralnym i materialnoprawnym bierze się pod uwagę wszystkie elementy, które muszą wchodzić w jej skład. Zostały one określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne, wymagające wydania decyzji, mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać.

Jeżeli któreś z wymagań formalnych określonych w art. 107 k.p.a. nie zostanie zachowane, nie oznacza to, że akt administracyjny nie ma charakteru decyzji¹⁴. Zgodnie z orzecznictwem NSA musi on zawierać co najmniej cztery elementy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ administracji¹⁵.

W literaturze z zakresu prawa administracyjnego występuje również podział na władcze i niewładcze formy działania administracji¹⁶. W przypadku działań władczych pozycja organu administracji ma charakter nadrzędny i może rozstrzygać on o sytuacji prawnej innego podmiotu. Natomiast w przypadku działań niewładczych organ administracji zajmuje pozycję równorzędną w stosunku do drugiego podmiotu. Do działań władczych M. Wierzbowski i A. Wiktorowska¹⁷ zaliczają: akt normatywny i akt administracyjny, natomiast do niewładczych: ugodę, porozumienie administracyjne oraz czynności cywilnoprawne i czynności faktyczne, które dzielą na społeczno-organizacyjne i materialno-techniczne.

Inną typologię działalności administracyjnej wprowadza francuska literatura z zakresu prawa administracyjnego. Wykonując swoją działalność, administracja może posługiwać się środkami, które oferuje jej prawo prywatne, a przede wszystkim zawierać umowy takie jak jednostki między sobą oraz jest kompetentna do podejmowania działań na mocy prawa publicznego. W tym drugim wypadku dysponuje ona tzw. prerogatywami władzy publicznej (prérogatives de la puissance public), z których jedne dają możliwość podejmowania działań, inne chronią ją przed działaniami podmiotów trzecich¹⁸.

Podejmując działania, administracja wydaje akty, które dzielą się na¹⁹:

²⁰ Akty jednostronne (actes unilatéral) powstają w wyniku wyrażania swojej woli przez jeden podmiot. Natomiast umowy (contrats), w przeciwieństwie do aktów jednostronnych, powstają w wyniku wyrażenia woli przez dwa lub większą ilość podmiotów. ²¹ Akty niebędące decyzjami, tzw. akty nierozstrzygające (non décisoire) są aktami jednostronnymi, które nie zmieniają sytuacji prawnej swoich adresatów, np. akty przygotowujące wydanie rozstrzygnięcia lub akty deklaratoryjne. ²² Decyzje o charakterze normatywnym (décisions réglementaires) ustalają normy o charakterze ogólnym, decyzje niemające takiego charakteru są aktami indywidualnymi skierowanymi do konkretnej osoby lub dotyczą konkretnego przypadku (np. decyzja o rozwiązaniu rady miasta lub o nadaniu ulicy określonej nazwy).

Kompetencja do podejmowania decyzji zarówno stanowiących ogólnie obowiązujące przepisy, jak i skierowanych do indywidualnego adresata jest uznawana w doktrynie francuskiej za najważniejszą z władczych prerogatyw administracji. Pozwala ona na nakładanie na podmioty obowiązków i przyznawanie im praw bez potrzeby uzyskania ich zgody²³.

W literaturze niemieckiej formy działania administracji są różnie klasyfikowane²⁴. Na przykład H. Maurer²⁵ całość form działania administracji dzieli na formy właściwe dla prawa prywatnego oraz publicznego. Następnie spośród form publicznoprawnych wyróżnia on czynności faktyczne i akty prawne. Te ostatnie dzieli na mające charakter zewnętrzny i wewnętrzny. W przypadku aktów prawnych administracji w sferze zewnętrznej Maurer wymienia: akty abstrakcyjno-generalne, do których zalicza rozporządzenia i statuty oraz akty konkretne. Aktami prawnymi konkretnymi są, według tego autora, czynności jednostronne w postaci aktów administracyjnych i innych skutkujących prawnie oświadczeń woli oraz czynności dwustronne (umowa administracyjna).

Mimo słusznie zauważanego w literaturze²⁶ zbliżania się prawa administracyjnego poszczególnych państw członkowskich i przyjmowania wspólnych europejskich zasad prawa administracyjnego przez państwa członkowskie UE, krajowe systemy prawa administracyjnego różnią się nadal od siebie znacząco. Na przykład w odróżnieniu od prawa polskiego, niemieckiego czy francuskiego, gdzie w centrum uwagi znajduje się teoria aktu administracyjnego, w systemie anglosaskim pojęcie to odgrywa niewielką rolę. Nie oznacza to, że prawo Zjednoczonego Królestwa nie przewiduje przyznawania administracji kompetencji do podejmowania jednostronnych i władczych działań, system ten nie posługuje się jednak pojęciem aktu przy określaniu form działania administracji²⁷. Nawet przewidziane w polskim prawie formy działania administracji w polskiej literaturze prawniczej są różnie klasyfikowane. Nie podejmując próby stworzenia pełnej klasyfikacji wszystkich form działania administracji regulacyjnej w poszczególnych państwach członkowskich UE, należy w przypadku każdej z wyróżnionych kompetencji o charakterze przedmiotowym określić przede wszystkim, czy czynności podejmowane przez k.o.r. są:

- aktami o charakterze władczym:

* aktami o charakterze normatywnym,

* aktami administracyjnymi indywidualnymi,

- aktami o charakterze niewładczym:

* czynnościami materialno-technicznymi,

* czynnościami organizacyjnymi.

Podział kompetencji k.o.r. według kryterium podstawowego, którym jest kryterium przedmiotowe oraz według kryterium uzupełniającego, którym jest forma realizacji kompetencji przez k.o.r., przedstawia tabela nr 2.

Podział 1
Kryterium podstawowe		Treść podejmowanych działań
Kompetencje k.o.r.		regulacja dostępu do rynku telekomunikacyjnego	nakładanie obowiązków regulacyjnych		zapewnienie ochrony użytkowników końcowych i konsumentów		przeprowadzanie kontroli i nakładanie sankcji (kompetencje nadzorcze)		rozwiązywanie sporów między przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi
Podział 2
Kryterium uzupełniające	Forma prawna działań podejmowanych przez k.o.r.
Kompetencje k.o.r.	władcze					niewładcze
	przyjmowanie aktów o charakterze normatywnym			przyjmowanie aktów administracyjnych indywidualnych		podejmowanie czynności społeczno-organizacyjnych		podejmowanie czynności materialno-technicznych

Obecny kształt kompetencji przyznanych przez państwa członkowskie k.o.r. w dużym stopniu wynika z implementacji wspólnotowych dyrektyw telekomunikacyjnych. Dyrektywy określają jednak najczęściej efekt, jaki ma zostać osiągnięty przez państwa członkowskie, pomijając wszystkie lub niektóre z pozostałych elementów normy przyznającej kompetencję do regulacji rynku telekomunikacyjnego takich jak podmiot, któremu ona przysługuje oraz procedura i forma jej wykonywania²⁸. Ten ostatni element jest rzadko określany wiążąco w prawie wspólnotowym. Analiza kompetencji k.o.r. wymaga więc przedstawienia zarówno przepisów dyrektyw, jak i porządków krajowych je wdrażających.

Różnice między poszczególnymi ustawodawstwami krajowymi wynikają z faktu, iż dyrektywy mogą pozostawiać państwom członkowskim różny margines swobody implementacyjnej. Dyrektywa, zgodnie z art. 249 TWE, wiąże bowiem państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty. Obowiązek osiągnięcia określonego stanu rzeczy nie ogranicza się jedynie do uzyskania odpowiedniego stanu prawnego, ale obejmuje także stan gospodarczy i społeczny. C. Mik nazywa osiąganie określonego w dyrektywie rezultatu "urzeczywistnianiem wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w kontekście ogólnego zamierzonego celu wyrażonego w tym akcie"²⁹. Ustalenie rezultatu, jaki ma zostać osiągnięty, następuje przez wykładnię wszystkich przepisów dyrektywy oraz preambuły. Ponadto każda z norm dyrektywy zakłada realizację konkretnego celu³⁰. Państwa członkowskie, wdrażając dyrektywę, dysponują natomiast możliwością wyboru form i metod uzyskania określonego w niej rezultatu. Prowadzi to do harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich. Harmonizacja ta może mieć jednak różny charakter. C. Mik³¹, ze względu na jej natężenie i zakres, wyróżnia: harmonizację zupełną, częściową, opcyjną i minimalną.

Z harmonizacją zupełną mamy do czynienia, jeżeli prawodawca wspólnotowy ureguluje w dyrektywie daną kwestię w sposób wyczerpujący. Natomiast harmonizacja częściowa oznacza, że w dyrektywie uregulowane zostały tylko niektóre aspekty danego problemu. Ten typ harmonizacji jest najczęściej stosowany przez instytucje wspólnotowe. Państwa członkowskie mogą więc swobodnie regulować zagadnienia nieobjęte postanowieniami dyrektywy.

W przypadku harmonizacji opcyjnej państwo członkowskie może stosować normy zharmonizowane albo normy krajowe. Jeżeli przyjmie to ostatnie rozwiązanie, musi akceptować produkty, które czynią zadość wymogom dyrektywy. Harmonizacja minimalna polega na ustaleniu w dyrektywie minimalnych standardów regulacji. Państwa członkowskie mogą przyjąć postanowienia dalej idące, nie mogą natomiast przyjąć standardów niższych. Harmonizacja opcyjna i minimalna zawsze będą miały charakter częściowy³².

Dyrektywy telekomunikacyjne będziemy mogli nazwać więc z punktu widzenia zakresu harmonizacji dyrektywami mieszanymi. Zawierają one bowiem zarówno normy regulujące dane kwestie w sposób wyczerpujący, na przykład dotyczące udostępniania minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, jak i normy częściowe, które pozostawiają znaczny zakres swobody państwom członkowskim, na przykład w sprawie regulacji cen na rynkach detalicznych. Niezależnie od przyjętego przez prawodawcę wspólnotowego sposobu harmonizacji każda z norm dyrektyw telekomunikacyjnych zakłada rezultat, jaki ma być osiągnięty. Konieczność uzyskania tego rezultatu wyznacza państwom członkowskim granicę swobody implementacyjnej.

2. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych w sprawach dostępu do rynku telekomunikacyjnego

Podstawowym narzędziem, którym posługuje się państwo regulując wejście na dany rynek podmiotu gospodarczego, jest pozwolenie. Przez wymagania dotyczące uzyskiwania zezwoleń lub zgłoszenia działalności gospodarczej państwo sprawuje nadzór nad zachowaniem prowadzących tę działalność podmiotów oraz ma możliwość "sterowania ich zachowaniem"³³. W pozwoleniu dokonywana jest konkretyzacja prawa do podjęcia i wykonywania określonej działalności³⁴. Konkretyzacja ta powiązana jest z obowiązkami, których wypełnienie warunkuje uzyskanie pozwolenia i późniejsze jego utrzymanie.

Istnieje bardzo wiele powodów, dla których prawodawcy wprowadzają konieczność uzyskania pozwolenia od władz wykonawczych na wejście na rynek i prowadzenie działalności. Są to przede wszystkim względy o charakterze publicznym, politycznym, policyjnym: życie, zdrowie, porządek społeczny, bezpieczeństwo, moralność publiczna, ale również służące realizacji innych interesów publicznych, na przykład osiągnięciu zrównoważonego rozwoju gospodarczego, równowagi w bilansie płatniczym i innych celów polityki społecznej państwa.

W sektorze telekomunikacyjnym wprowadzenie wymogu uzyskania pozwolenia ma ochronić zarówno interesy publiczne, jak i prywatne. Wydawanie pozwoleń na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej służy przede wszystkim:

- kontrolowaniu dostępu do rynku telekomunikacyjnego w celu wykluczenia operatorów niewiarygodnych i nieposiadających odpowiednich kwalifikacji,

- zapewnieniu dochodów dla budżetu państwa przez nakładanie opłat za wydawane pozwolenia,

- nakładaniu wyrażonych w pozwoleniach obowiązków, które mają na celu ograniczenie antykonkurencyjnych zachowań przedsiębiorców, realizację usługi powszechnej, ochronę konsumentów czy inne cele regulacyjne.

Ponadto powodem do uzależnienia podjęcia działalności telekomunikacyjnej od otrzymania pozwolenia jest ochrona interesów podmiotów działających na rynku telekomunikacyjnym. Wydawanie pozwoleń służy przede wszystkim pewności prawa przez zagwarantowanie dokładnego określenia uprawnień i obowiązków operatorów³⁵, a także przyznawania im specjalnych praw, na przykład do korzystania z zasobów rzadkich lub dostępu do prywatnych nieruchomości³⁶.

To, jakie prawa są przyznawane operatorom w pozwoleniach i jakie obowiązki są na nich nakładane, zależy od systemu obowiązującego prawa telekomunikacyjnego. Na przykład w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie, gdzie operatorzy byli i są przedsiębiorcami prywatnymi, obowiązki regulacyjne nakłada się na nich nie w pozwoleniach, ale wynikają one z przepisów prawa oraz decyzji organów regulacyjnych, na przykład dotyczących zatwierdzania taryf. W Kanadzie po raz pierwszy wydano dwa krótkie dwustronicowe pozwolenia telekomunikacyjne w 1998 r. Dotyczyły one świadczenia usług międzynarodowych³⁷.

Szczegółowość przyznawanych pozwoleń zależy również od poziomu rozwoju prawa telekomunikacyjnego. W krajach, gdzie obowiązują jasne i rozbudowane ramy prawne w sektorze łączności, nie jest potrzebne określanie w pozwoleniach dokładnych warunków świadczenia usług i udostępniania sieci telekomunikacyjnych. Natomiast w przypadku braku takiej regulacji jedynie precyzyjne określenie praw i obowiązków operatorów w zezwoleniach może zapewnić stabilność rynku i jego rozwój. W Zjednoczonym Królestwie na początku lat 80., kiedy jasna polityka regulacyjna nie była jeszcze opracowana, prywatyzacji British Telecom towarzyszyło wydanie temu operatorowi zezwolenia (licence) dokładnie określającej jego prawa i obowiązki i stanowiącego kodeks postępowania. Podobnie szczegółowa była licencja wydana jego konkurencyjnemu operatorowi Mercury'emu³⁸.

Po ustanowieniu jasnych i dokładnych ram prawnych dla sektora telekomunikacyjnego nie ma konieczności dokładnego określania warunków świadczenia usług i sieci telekomunikacyjnych w pozwoleniach. Widać to na przykładzie wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego, gdzie wymogi towarzyszące udzielaniu pozwoleń telekomunikacyjnych ograniczono do minimum.

2.1. Regulacja dostępu do rynku telekomunikacyjnego w prawie wspólnotowym

W nowych ramach prawnych z 2002 r. w dziedzinie telekomunikacji zasady zharmonizowanego udzielania pozwoleń na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej zostały zawarte przede wszystkim w dyrektywie 2002/20/WE³⁹.

Podstawowe cele przepisów wspólnotowych dotyczących regulacji wejścia na rynek telekomunikacyjny nie zmieniły się w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie pakietu dyrektyw z 2002 r. Dyrektywa 97/13/WE przewidywała harmonizację przyznawania zezwoleń, która miała prowadzić do rozwoju rynku wewnętrznego oraz to, że państwa członkowskie powinny jedynie wyjątkowo uciekać się do wydawania licencji indywidualnych⁴⁰, poprzestając na zezwoleniach ogólnych⁴¹. Podobnie dyrektywa 2002/20/WE zakłada harmonizację oraz uproszczenie zasad i warunków udzielania zezwoleń, aby ułatwić świadczenie sieci i usług telekomunikacyjnych łączności elektronicznej wewnątrz Wspólnoty⁴². Punkt 7 jej preambuły stanowi, że państwa członkowskie powinny stosować jak najmniej restrykcyjne systemy przyznawania zezwoleń, aby mogły rozwijać się nowe usługi łączności elektronicznej, sieci i usługi ogólnoeuropejskie oraz aby operatorzy i konsumenci mogli osiągnąć zyski z korzyści skali. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy o zezwoleniach państwa UE nie mogą utrudniać przedsiębiorstwom udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, a także są zobowiązane do zapewnienia im swobody w tym zakresie, chyba że jest to niezbędne z przyczyn wymienionych w art. 46 ust. 1 TWE⁴³.

Łatwy dostęp do rynków poszczególnych państw członkowskich jest szczególnie istotny dla operatorów prowadzących działalność na wielu rynkach krajowych. Porażką zakończyła się próba stworzenia procedury "jednego okienka" (ang. one-stop-shopping procedure, fr. procedure de guichet unique), która miała ułatwiać otrzymanie licencji indywidualnych jednocześnie w kilku państwach członkowskich oraz w przypadku zezwoleń ogólnych, jeśli to było konieczne, jednoczesne powiadomienie więcej niż jednego k.o.r., zgodnie ze skoordynowaną procedurą z jednego ustalonego miejsca⁴⁴.

Dyrektywa 2002/20/WE wprowadza natomiast bardzo istotne zmiany w stosunku do dyrektywy 97/13/WE, jeśli chodzi o sposób realizacji wymienionych celów. Aby ułatwić przedsiębiorcom uzyskiwanie uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej przyjmuje ona, że świadczenie i eksploatacja sieci i usług łączności elektronicznej może wymagać jedynie uzyskania zezwolenia ogólnego, niewymagającego od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego, a obowiązek uzyskania specjalnych praw użytkowania może być nałożony na operatorów tylko wtedy, gdy chodzi o częstotliwości i numerację. Mimo że te specjalne prawa użytkowania swoim charakterem są bliskie indywidualnym licencjom, które wprowadziła dyrektywa 97/13/WE, ustawodawca wspólnotowy celowo zrezygnował z tego terminu, podkreślając w ten sposób wyraźną chęć do ograniczenia potencjalnych utrudnień regulacyjnych ze strony państw członkowskich związanych z wejściem na rynek telekomunikacyjny.

2.2. Zezwolenie ogólne

Ogólne zezwolenie zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 lit. a dyrektywy w sprawie zezwoleń jako ramy prawne, określone przez państwa członkowskie, zapewniające prawo świadczenia dostępu do sieci oraz usług w dziedzinie łączności elektronicznej oraz określające szczegółowe obowiązki, jakie mogą zostać nałożone w odniesieniu do wszystkich lub poszczególnych rodzajów sieci i usług łączności elektronicznej.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach "świadczenie dostępu do sieci oraz usług w zakresie łączności elektronicznej może być poddane jedynie wymogom związanym z ogólnym zezwoleniem". Podjęcie działalności telekomunikacyjnej nie może być więc uwarunkowane koniecznością uzyskania indywidualnego aktu administracyjnego w postaci zezwolenia (licencji) indywidualnej. Nie narusza to jednak szczegółowych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie zezwoleń, lub praw, o których mowa w art. 5 tej dyrektywy.

Szczegółowe obowiązki⁴⁵ nakładają k.o.r. na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w trakcie swojej działalności regulacyjnej⁴⁶. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach mają być one prawnie oddzielone od obowiązków wynikających z zezwolenia ogólnego. Zdaniem S. Piątka⁴⁷ oznacza to, że obowiązki szczegółowe powinny być nakładane na mocy odrębnych indywidualnych aktów prawnych. Interpretację taką należy uznać za właściwą ze względu na charakter prawny obowiązków szczegółowych. Obowiązki te powinny być wypełniane zawsze przez konkretnego przedsiębiorcę w określonym stanie faktycznym i prawnym. Wynika to z faktu, że są one przede wszystkim nakładane na przedsiębiorstwa zajmujące znaczącą pozycję rynkową, której określenie wymaga przeprowadzenia analiz rynku i następuje w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia. Ponadto obowiązki szczególne muszą być adekwatne i proporcjonalne w stosunku do występującego na rynku konkretnego problemu. Ze względu na różnorodność tych problemów nakładanie na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne obowiązków szczególnych w akcie normatywnym nie wydaje się więc możliwe. Wyjątek stanowią obowiązki, które mogą być nakładane na wszystkie przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, również te niemające znaczącej pozycji rynkowej, na przykład obowiązek negocjowania połączeń między sieciami telekomunikacyjnymi (art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej) lub obowiązek połączenia sieci w celu zapewnienia możliwości przyłączenia "od końca do końca" ( end-to-end connectivity), a więc łączności między zakończeniami sieci (art. 5 ust. 1 lit. a dyrektywy ramowej).

Specjalne prawa, o których mowa w art. 5 dyrektywy o zezwoleniach, dotyczą użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji.

2.3. Kompetencje przyznane krajowym organom regulacyjnym w prawie wspólnotowym dotyczące zezwoleń ogólnych

Jeżeli przedsiębiorstwo chce prowadzić działalność polegającą na udostępnianiu sieci lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, prawo krajowe może od niego wymagać jedynie powiadomienia o tym odpowiedniego organu. Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach przyznaje więc k.o.r. wyraźnie kompetencje do żądania od przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia działalności. To, jaki zakres działalności telekomunikacyjnej podlega obowiązkowi notyfikacji, zależy od państw członkowskich⁴⁸. Mogą one uzależnić wykonywanie wszystkich lub tylko niektórych jej rodzajów od zgłoszenia, a nawet wcale nie ustanawiać takiego obowiązku. Dyrektywa nie przewiduje, które z organów państwa (k.o.r. czy organy ustawodawcze) powinny mieć kompetencję do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących tego, jakie rodzaje działalności mają podlegać zgłoszeniu, ani jaką rozstrzygnięcia te powinny mieć formę.

Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach konkretyzuje natomiast formę, w jakiej może być dokonana notyfikacja. Obejmuje ona deklarację osoby fizycznej lub prawnej o zamiarze rozpoczęcia świadczenia dostępu do sieci oraz usług w zakresie łączności elektronicznej. Ponadto k.o.r. mogą wymagać dostarczania minimum informacji koniecznych do identyfikacji podmiotu, takich jak: numer ewidencyjny danego przedsiębiorstwa, dane osoby uprawnionej do kontaktowania się z k.o.r., adres operatora, opis sieci lub usług oraz planowana data rozpoczęcia działalności. Informacje te służą k.o.r. jedynie do prowadzenia rejestru lub listy podmiotów świadczących usługi lub udostępniających sieci telekomunikacyjne⁴⁹. Ich dostarczenie przez przedsiębiorcę nie ma natomiast na celu sprawdzenia, czy przedsiębiorstwo spełnia przewidziane prawem warunki prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach przyznaje więc również k.o.r. kompetencje do prowadzenia list lub rejestrów przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy po zgłoszeniu zamiaru udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej przedsiębiorstwo jest od razu uprawnione do rozpoczęcia działalności.

Dyrektywa o zezwoleniach reguluje również sposób potwierdzenia uzyskania tego uprawnienia przez przedsiębiorcę. Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy o zezwoleniach stanowi, że k.o.r. powinny mieć kompetencje do wydawania przedsiębiorcom zaświadczeń stwierdzających złożenie notyfikacji. Do państw członkowskich należy decyzja, czy postanowienia będą wydawane na wniosek czy z urzędu jako automatyczne potwierdzenie dokonanego zgłoszenia. Na wydanie zaświadczenia k.o.r. mają tydzień. W pierwszym przypadku termin ten płynie od momentu wniesienia wniosku, w drugim od momentu notyfikacji. Uzyskanie formalnego potwierdzenia dokonania zgłoszenia ma ułatwić przedsiębiorstwu relacje z lokalnymi lub regionalnymi organami władzy państwowej albo usługodawcami z innych państw członkowskich. W tym celu zaświadczenie powinno szczegółowo określać niektóre uprawnienia wynikające z zezwolenia ogólnego dotyczące: instalowania urządzeń, negocjowania połączeń między sieciami oraz uzyskania połączeń między sieciami lub dostępu do nich. Przewidziane w dyrektywie o zezwoleniach zaświadczenie nie jest źródłem uprawnień. Stwierdza jedynie ich nabycie. Jego brak nie będzie więc pozbawiał przedsiębiorstwa możliwości prowadzenia działalności⁵⁰.

Dyrektywa o zezwoleniach określa więc wyraźnie formę prawną, w jakiej k.o.r. powinny realizować swoje kompetencje. Z jej przepisów wynika, że k.o.r. w zakresie zezwoleń ogólnych są kompetentne do dokonywania wielu czynności o charakterze materialno-technicznym, takich jak przyjmowanie notyfikacji od przedsiębiorców, wpisywanie ich na listę lub do rejestru i wydawanie zaświadczeń. Prawo wspólnotowe definiuje ponadto kompetencje k.o.r. w sposób negatywny. Nie przysługuje im kompetencja do wydawania decyzji lub innych aktów administracyjnych (w odróżnieniu od aktów normatywnych, które mogą wydawać, jeżeli kompetencję taką przyzna im prawo krajowe) w sprawach wykonywania uprawnień przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne lub nakładania na nie obowiązków wynikających z zezwolenia ogólnego.

Dyrektywa o zezwoleniach przewiduje, jakie minimum uprawnień powinno przysługiwać przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu bezpośrednio z mocy samego prawa, bez konieczności wydania przez organ regulacyjny aktu administracyjnego indywidualizującego i konkretyzującego jego sytuację prawną. Państwa członkowskie mogą listę tych uprawnień rozszerzyć. Artykuł 4 stanowi, że przedsiębiorstwo na mocy zezwolenia ogólnego jest uprawnione do:

- udostępniania sieci i świadczenia usług telekomunikacyjnych,

- występowania z wnioskiem o przyznanie praw niezbędnych do instalowania urządzeń na cudzych nieruchomościach zgodnie z art. 11 dyrektywy ramowej.

Jeżeli przedsiębiorstwo korzystające z zezwolenia ogólnego świadczy usługi i zapewnia korzystanie z sieci przez ogół ludności, czyli prowadzi publiczną działalność telekomunikacyjną, jest ono także uprawnione do:

- negocjowania połączeń sieci, a w razie potrzeby uzyskiwania połączeń między sieciami lub dostępu do sieci i usług udostępnianych publiczne przez inne podmioty na mocy ogólnego zezwolenia w obrębie Wspólnoty na warunkach i zgodnie z postanowieniami dyrektywy o dostępie,

- występowania jako podmiot, który może zostać wyznaczony do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub prowadzenia działalności w różnych częściach terytorium państwowego zgodnie z postanowieniami dyrektywy o usłudze powszechnej.

W podobny sposób dyrektywa ustala maksymalny zakres obowiązków, jakie mogą być związane z zezwoleniem ogólnym. Określa je część A załącznika do dyrektywy o zezwoleniach. Państwa członkowskie nie mogą wprowadzać żadnych innych warunków, które musiałby spełnić operator, aby prowadzić działalność telekomunikacyjną.

Mimo że część A załącznika do dyrektywy o zezwoleniach zawiera kompletną listę warunków, które mogą zostać nałożone na operatorów w związku z zezwoleniem ogólnym, państwom członkowskim pozostawiono dużą swobodę, jeśli chodzi o ich sprecyzowanie (określenie, jakie konkretne obowiązki mogą być nałożone na przedsiębiorstwa) i ustalenie, które z obowiązków odpowiadają danemu rodzajowi działalności telekomunikacyjnej. Zdaniem S. Piątka⁵¹ w tym względzie państwom członkowskim przysługuje "znaczy zakres uznania prawotwórczego". Od ustawodawców krajowych zależy, czy obowiązki te zostaną sprecyzowane w ustawie czy przez organy regulacyjne w wydanych przez nie aktach normatywnych.

Zgodnie z pkt 15 preambuły dyrektywy o zezwoleniach obowiązki te powinny być ograniczone do tego, co jest wyłącznie niezbędne do zapewnienia realizacji wymogów i zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego i zgodnego z nim prawa krajowego. Mają być one również dostosowane do danej sieci czy usługi, a ich zastosowanie musi być obiektywnie uzasadnione⁵². Punkt 16 preambuły dyrektywy o zezwoleniach stanowi na przykład, że w przypadku sieci i usług łączności elektronicznej nieudostępnianych ogółowi ludności wskazane jest ustanawianie mniejszej liczby bardziej liberalnych wymogów niż te, które są stosowane w przypadku sieci i usług łączności elektronicznej udostępnianych ogółowi ludności. Ponadto związane z zezwoleniami ogólnymi obowiązki mają spełniać kryteria proporcjonalności, jawności i niedyskryminacji. Dyrektywa o zezwoleniach stanowi również, że muszą one mieć charakter sektorowy. Krajowe organy regulacyjne mogą jedynie informować przedsiębiorstwa telekomunikacyjne o wymogach ogólnogospodarczych lub obejmujących wszystkie sektory infrastrukturalne, wynikających z przepisów prawa krajowego⁵³. Obowiązki wynikające z zezwolenia ogólnego muszą być nakładane na przedsiębiorstwa w aktach o charakterze normatywnym, gdyż k.o.r. nie przysługuje w tym względzie kompetencja do wydawania decyzji lub innych aktów administracyjnych indywidualnych.

Załącznik w części A wymienia 18 obowiązków, do których wypełnienia mogą zostać zobowiązani przedsiębiorcy prowadzący działalność telekomunikacyjną. Są to m.in. obowiązki:

- o charakterze finansowym: finansowego wsparcia dla funduszu usługi powszechnej, ponoszenia kosztów administracyjnych zgodnie z art. 12 dyrektywy o zezwoleniach,

- o charakterze technicznym: na przykład zapewnienia interoperacyjności usług oraz wzajemnych połączeń sieci, zgodnie z postanowieniami dyrektywy o dostępie, zapewnienia zgodności ze standardami lub specyfikacjami, o których mowa w art. 17 dyrektywy ramowej,

- związane z ochroną konsumentów i użytkowników: na przykład dotyczące ochrony danych osobowych i prywatności, specyficznych dla sektora łączności elektronicznej, zgodnie z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 97/66/WE z 15 grudnia 1997 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym⁵⁴,

- związane z ochroną środowiska i planowaniem przestrzennym,

- związane z przekazami radiowymi i telawizyjnymi, na przykład obowiązek must carry⁵⁵,

- związane z bezpieczeństwem publicznym oraz bezpieczeństwem sieci i informacji, na przykład dotyczące używania sieci i usług w okresie poważniejszych kataklizmów w celu zapewnienia łączności pomiędzy służbami ratowniczymi, władzami państwowymi i nadawcami publicznymi oraz zabezpieczenia sieci publicznej przed dostępem podmiotów nieuprawnionych zgodnie z postanowieniami dyrektywy 97/66/WE.

Zarówno w przypadku uprawnień przyznawanych przedsiębiorcom, jak i nakładanych na nich w związku z zezwoleniami ogólnymi obowiązków, dyrektywa nie zawiera żadnych norm przyznających w tym zakresie kompetencje k.o.r. Zaznacza ona jedynie, że k.o.r. nie przysługuje kompetencja do wydawania decyzji lub innych aktów administracyjnych w tej dziedzinie. Państwa członkowskie mogą więc swobodnie decydować, czy przyznać k.o.r. kompetencje do wydawania aktów o charakterze normatywnym, czy i w jakim zakresie uregulować zagadnienia związane z uprawnieniami i obowiązkami przedsiębiorstw telekomunikacyjnych wynikających z zezwolenia telekomunikacyjnego bezpośrednio w ustawie. Kompetencja do nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień jest wykonywana więc w zależności od państwa członkowskiego przez k.o.r. w szerokim znaczeniu (niezależnie organy regulacyjne lub ministrów właściwych do spraw łączności) albo przez organy ustawodawcze.

2.4. Implementacja przepisów wspólnotowych dotyczących kompetencji krajowych organów regulacyjnych w zakresie zezwoleń ogólnych w porządkach prawnych państw członkowskich

W przewidzianym przez dyrektywę o zezwoleniach systemie udzielania zezwoleń kompetencje k.o.r. uległy ograniczeniu w porównaniu z określonymi w dyrektywie 97/13/WE. Obecnie nie mogą one zostać uprawnione przez państwa członkowskie do wydawania decyzji lub innych aktów administracyjnych warunkujących możliwość podjęcia i wykonywania działalności telekomunikacyjnej przez przedsiębiorców. Od sposobu wdrożenia przepisów wspólnotowych zależy jednak rola organów regulacyjnych w przypadku zezwoleń ogólnych. Kompetencje tych organów mogą zostać ograniczone do przyjmowania zgłoszeń, ich rejestracji oraz wydawania zaświadczeń, a więc do wykonywania czynności materialno-technicznych⁵⁶, może też zostać im przyznana dodatkowa kompetencja do określania rodzajów działalności podlegających zgłoszeniu, obowiązków przedsiębiorców, które wynikają z zezwoleń ogólnych oraz określanie, czy minimalny zestaw uprawnień wynikający z zezwolenia ogólnego zostanie rozszerzony. W związku z tym, że dyrektywa o zezwoleniach uniemożliwia wydawanie w tych sprawach aktów administracyjnych indywidualnych, państwa członkowskie często przyznają k.o.r. kompetencje do wydawania aktów o charakterze normatywnym.

Mimo że dyrektywa daje państwom członkowskim możliwość wprowadzenia systemu przewidującego zupełnie wolne prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, nawet bez konieczności jej wcześniejszego zgłoszenia, na przyjęcie takiego systemu zdecydowała się jedynie Belgia⁵⁷.

We Francji świadczenie publicznych usług i sieci wymagało do momentu implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r. wcześniejszego uzyskania zezwolenia (autorisation ) - aktu administracyjnego indywidualnego. Były one wydawane przez ministra właściwego do spraw telekomunikacji po uzyskaniu opinii niezależnego regulatora - ART (obecnie ARCEP) na 15 lat. Do zezwolenia dołączano dokument zawierający obowiązki, które muszą wypełniać operatorzy udostępniający publiczne sieci i świadczący usługi telekomunikacyjne (cahier des charges)⁵⁸. Funkcjonujący we Francji system, do momentu wprowadzenia zmian ze względu na konieczność wdrożenia wspólnotowego pakietu dyrektyw z 2002 r., uznawany był za uciążliwy dla operatorów przede wszystkim ze względu na wysokie opłaty jednorazowe oraz opłaty uiszczane corocznie w związku z uzyskanym zezwoleniem⁵⁹. Obecnie, zgodnie z art. L 33-1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej, prowadzenie publicznej działalności telekomunikacyjnej jest wolne od opłat i wymaga jedynie wstępnego zgłoszenia (déclaration préalable) do ARCEP. Przedsiębiorcy wykonujący taką działalność są zobowiązani do przestrzegania określonych w ustawie wymogów, które zostały wyliczone w art. L 33 lit. a-n kodeksu poczty i łączności elektronicznej. Nie wykraczają one poza te, które zostały określone w części A załącznika do dyrektywy o zezwoleniach.

Ustawa francuska zawiera tylko podstawowe zasady wydawania zezwoleń ogólnych. Powierza ona k.o.r. wiele kompetencji w zakresie ich precyzowania. Przysługują one zarówno rządowi, jak i niezależnemu k.o.r., czyli ARCEP.

Sposób dokonywania wstępnego zgłoszenia, informacje, które powinno ono zawierać oraz to, jakie obowiązki muszą wypełniać przedsiębiorcy udostępniający dany rodzaj publicznych sieci i świadczący usługi telekomunikacyjne, zostały określone w dekrecie wykonawczym do ustawy. Zgodnie z tym aktem⁶⁰ zgłoszenia mają być dokonywane pisemnie w dwóch egzemplarzach za pomocą listu poleconego za potwierdzeniem odbioru (art. D 98-art. D 98-3) oraz zawierać informacje pozwalające na identyfikację przedsiębiorcy takie jak: nazwa, adres, status prawny lub numer z rejestru handlu i spółek, a także charakter, cechy, zasięg geograficzny sieci i świadczonych usług oraz kalendarz prowadzenia działalności, lub elementy pozwalające ARCEP ocenić eksperymentalny charakter sieci. Operator ma obowiązek poinformować ARCEP o zaprzestaniu działalności oraz o zmianach dotyczących informacji zawartych we wstępnym zgłoszeniu. Zgodnie z art. D 98-1 dekretu ARCEP ma trzy tygodnie na wydanie z urzędu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie, które ma zawierać numer wpisu do rejestru stanowiący jednocześnie numer operatora lub wezwanie go do uzupełnienia/poprawienia zgłoszenia, albo poinformowanie, że zgłoszenie nie może zostać przyjęte.

Dekret nr 2005-862 precyzuje również obowiązki spoczywające na operatorach eksploatujących publiczne sieci lub świadczących publiczne usługi telekomunikacyjne. Określa na przykład, które z nich stosowane są jedynie do przedsiębiorstw świadczących usługi telefonii publicznej (art. D 98-4). Ustala on również, które z kwestii mają być uszczegółowione przez ARCEP. Organ ten jest bowiem uprawniony, na mocy art. L 36-6 kodeksu poczty i łączności elektronicznej, do wydawania aktów normatywnych - decyzji zawierających normy ogólnie obowiązujące m.in. w sprawach dotyczących praw przysługujących operatorom i nakładanych na nich obowiązków w związku ze wstępnym zgłoszeniem działalności. Akty te podlegają zatwierdzeniu ( homologation) przez ministra właściwego do spraw telekomunikacji. Zgodnie z art. D 98-11 dekretu nr 2005-862, to do ARCEP należy określanie warunków technicznych, jakie muszą spełnić operatorzy, aby zapewnić interoperacyjność usług.

System dokonywania obowiązkowego zgłoszenia (Meldepflicht) przyjęto również w Niemczech. Zgodnie z § 6 ust. 1 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego⁶¹ każdy podmiot eksploatujący publiczne sieci telekomunikacyjne w celu osiągnięcia zysku lub świadczący w tym celu publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne ma obowiązek powiadomić organ regulacyjny (BNetzA) bez zbędnej zwłoki o rozpoczęciu swojej działalności, o zmianach w jej prowadzeniu, o jej zakończeniu lub zmianach związanych z przedsiębiorstwem. Niemiecka ustawa dokładnie określa, jakie informacje ma zawierać zgłoszenie. Mają to być informacje konieczne do zidentyfikowania operatora lub dostawcy, a przede wszystkim: numer rejestrowy spółki, adres, krótki opis sieci lub usług oraz data określająca, kiedy powinno rozpocząć się wykonywanie działalności. Kompetencję do określenia formy zgłoszenia i jej opublikowania pozostawiono BNetzA. Po dokonaniu zgłoszenia organ regulacyjny ma tydzień na potwierdzenie, że jest ono kompletne i wydanie zaświadczenia, że przedsiębiorstwu, które go dokonało przysługują prawa określone w ustawie telekomunikacyjnej.

System uprzedniego zgłaszania prowadzenia działalność telekomunikacyjnej przewiduje także brytyjska ustawa z dnia 25 czerwca 2003 r. - Communications Act⁶², wdrażająca postanowienia dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r. Akt ten zastąpił system różnych typowych licencji (class licences), o których wydanie operatorzy musieli wnioskować do Departamentu Handlu i Przemysłu. Zgodnie z § 33 Communications Act z 2003 r. świadczenie określonych usług sieci i usług łączności elektronicznej, a także udostępnianie udogodnień towarzyszących⁶³, powinno być poprzedzone zgłoszeniem do OFCOM zamiaru prowadzenia takiej działalności. Ustalenie, które z rodzajów działalności są objęte obowiązkiem zgłoszenia, ustawodawca brytyjski pozostawił regulatorowi. Również forma zgłoszenia jest określana przez OFCOM. Ustawa precyzuje jedynie maksymalny zakres informacji, jakich może on wymagać od operatorów. Zgodnie z § 33 ust. 5 i 6 Communications Act z 2003 r., zgłoszenie powinno zawierać:

- deklarację podmiotu dotyczącą tego, że zamierza on podjąć daną działalność, zaprzestać jej prowadzenia lub wprowadzić zmiany do danych objętych zgłoszeniem,

- określenie, kiedy ma nastąpić podjęcie działalności, zaprzestanie jej prowadzenia lub zmiana dotycząca danych objętych zgłoszeniem,

- dane pozwalające zidentyfikować podmiot dokonujący zgłoszenia oraz dane osób i ich adresy w Zjednoczonym Królestwie, z którymi należy kontaktować się w sprawach udostępnianych sieci, świadczonych usług lub udogodnień towarzyszących,

- dane osób, z którymi należy się kontaktować w sytuacjach kryzysowych.

Paragraf 44 Communications Act z 2003 r. zobowiązuje OFCOM do prowadzenia publicznie dostępnego rejestru, w którym powinny być zawarte m.in. informacje o dokonanych zgłoszeniach.

Do brytyjskiego organu regulacyjnego należy także określenie ogólnych obowiązków (general conditions), jakie muszą spełniać podmioty zobowiązane do dokonania zgłoszenia swojej działalności. Ustawa wyraźnie odróżnia te obowiązki od innych związanych z usługą powszechną, dostępem, prawami specjalnymi i znaczącą pozycją rynkową. W § 51 Communications Act z 2003 r. wymienione zostały dziedziny, których mogą one dotyczyć. Są to m.in.: ochrona użytkowników końcowych, zapewnienie interoperacyjności usług, właściwe i efektywne funkcjonowanie sieci. Zgodnie z § 48 Communications Act z 2003 r., dokładne określenie obowiązków ogólnych zostało powierzone OFCOM. W czerwcu 2003 r. wydał on w tej sprawie obwieszczenie (notification)⁶⁴.

Polskie prawo telekomunikacyjne zalicza działalność telekomunikacyjną, będącą działalnością gospodarczą, do tzw. działalności regulowanej, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej⁶⁵. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni, którzy chcą ją wykonywać, podlegają wpisowi do rejestru. Wyjątki od tej zasady może wprowadzić minister właściwy do spraw łączności, określając w drodze rozporządzenia rodzaje działalności telekomunikacyjnej niepodlegające temu obowiązkowi. Takie rozporządzenie nie zostało wydane. Należy więc przyjąć, że wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni⁶⁶ zobowiązani są do dokonania wpisu.

Wpis do rejestru dokonywany jest na zasadach określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej⁶⁷. Ustawa ta nie precyzuje, co oznacza termin "działalność regulowana". Odsyła w tym zakresie do ustaw odrębnych. Jeżeli ustawa odrębna stanowi, że dana działalność to działalność regulowana, przedsiębiorca może ją wykonywać, jeżeli spełnia określone w niej warunki oraz po uzyskaniu wpisu do rejestru.

Zdaniem C. Kosikowskiego⁶⁸ podstawą idei działalności regulowanej jest podział ról między organami administracji (państwem) a przedsiębiorcami. Państwo określa, jakie warunki musi spełniać przedsiębiorstwo, aby mogło prowadzić daną działalność oraz dokonuje rejestracji podmiotów ją wykonujących. Natomiast do przedsiębiorców należy zapoznanie się z wymogami związanymi z podjęciem określonej działalności i dostosowanie się do nich oraz uzyskanie wpisu do rejestru.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej określa procedurę wpisu do rejestru (art. 65-67), przesłanki odmowy wpisu oraz przesłanki wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem. Treść oświadczenia, które składa przedsiębiorca, dane podlegające wpisowi, sposób prowadzenia rejestru⁶⁹ oraz organ, który go prowadzi⁷⁰, precyzują przepisy ustaw regulujących daną działalność gospodarczą. W przypadku przedsiębiorstw telekomunikacyjnych jest to prawo telekomunikacyjne.

Organ administracji wszczyna procedurę rejestrową na wniosek przedsiębiorcy. Do wniosku należy dołączyć oświadczenie o spełnianiu warunków wymaganych do wykonywania danej działalności. Oświadczenie musi mieć formę pisemną⁷¹. Ułatwieniem dla przedsiębiorców jest możliwość wniesienia wniosku o wpis do rejestru i oświadczenia do właściwego organu ewidencyjnego wraz ze wskazaniem organu, który jest kompetentny do dokonania wpisu⁷².

Organ prowadzący rejestr jest zobowiązany dokonać wpisu przedsiębiorcy do rejestru w ciągu siedmiu dni od dnia wpływu wniosku wraz z oświadczeniem. Jedynie w sytuacji, gdy organ wezwał przedsiębiorcę do uzupełnienia wniosku o wpis nie później niż przed upływem siedmiu dni od dnia jego otrzymania, termin ten biegnie od momentu wpływu uzupełnienia. Jeżeli organ nie dokona wpisu w terminie, przedsiębiorca może po upływie czternastu dni od złożenia wniosku rozpocząć działalność. O tym fakcie musi jedynie zawiadomić organ dokonujący wpisu do rejestru.

Należy zgodzić się z W. Dawidowiczem⁷³, że rejestracja nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ponieważ polega ona na udokumentowaniu faktów mających znaczenie prawne, a nie na stosowaniu norm prawa administracyjnego. Jest więc tylko czynnością materialno-techniczną, a nie aktem administracyjnym. Jedynie odmowa wpisu do rejestru powinna następować zawsze w drodze decyzji administracyjnej organu rejestrującego.

Znajduje to potwierdzenie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, która stanowi, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej odmawia wpisu przedsiębiorcy do rejestru i ustala przesłanki takiej odmowy w konkretnej sprawie. Są nimi:

- wydanie prawomocnego orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej,

- wykreślanie z rejestru działalności regulowanej, w okresie trzech lat poprzedzających złożenie wniosku, z powodu złożenia przez przedsiębiorcę oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym, nieusunięcia przez przedsiębiorcę naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym terminie, stwierdzenia, że rażąco naruszył on warunki wymagane do wykonywania działalności regulowanej.

Przedsiębiorca, który uzyskał wpis, ma interes prawny w potwierdzeniu tego faktu, gdyż na tej podstawie może prowadzić daną działalność. W związku z tym, że organ administracji nie wydaje w sprawie wpisu do rejestru decyzji administracyjnej, przedsiębiorca nie posiada dokumentu, który potwierdzałby jego uprawnienia. Dlatego też organ rejestrowy wydaje z urzędu zaświadczenie o dokonaniu wpisu. Zaświadczenie to potwierdza, że przedsiębiorca spełnił obowiązek uzyskania wpisu do rejestru i jest uprawniony do prowadzenia zarejestrowanej działalności.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII, art. 217-220 k.p.a. Instytucja zaświadczenia przewidziana w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej ma charakter szczególny w stosunku do tej przewidzianej w art. 217 k.p.a.⁷⁴ Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie jest aktem wydawanym na żądanie osoby, która się o niego ubiega, jeżeli ma ona interes prawny w jego uzyskaniu lub jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów albo stanu prawnego wymaga przepis prawa. Artykuł 218 k.p.a. przewiduje także możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast w przypadku przewidzianej w art. 65 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej instytucji zaświadczenia, ustawodawca przyjął, że organ administracji po dokonaniu wpisu do rejestru ma obowiązek wydać zaświadczenie z urzędu bez wniesienia żądania przez zainteresowanego przedsiębiorcę. Nie jest więc możliwe w tym przypadku ani prowadzenie przez organ rejestrowy postępowania wyjaśniającego, ani wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Mimo tych różnic nie zmienia się podstawowa rola zaświadczenia. Jest ono jedynie potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy⁷⁵. Takie stanowisko zawiera art. 306 § 3 ordynacji podatkowej, który stanowi, że "zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania". Daje temu również wyraz orzecznictwo NSA⁷⁶. Zaświadczenie nie jest więc aktem administracyjnym, a jedynie czynnością zaliczaną do czynności materialno-technicznych administracji⁷⁷.

Prawo telekomunikacyjne precyzuje niektóre postanowienia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także określa treść wniosku i oświadczenia, które składa przedsiębiorca, dane podlegające wpisowi, sposób prowadzenia rejestru⁷⁸, organ, który go prowadzi⁷⁹.

Zgodnie z prawem telekomunikacyjnym organem prowadzącym rejestr jest Prezes UKE (art. 10 ust. 2).

Zgodnie z art. 10 ust. 4 pr. tel. wniosek ma być złożony na piśmie. Ustawa ustala również, jakie dane powinien on zawierać⁸⁰:

- firmę przedsiębiorcy lub nazwę innego podmiotu uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej, jego siedzibę i adres,

- oznaczenie formy prawnej przedsiębiorcy lub innego podmiotu uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej,

- numer identyfikacji podatkowej,

- numer w rejestrze przedsiębiorców albo ewidencji działalności gospodarczej lub innym właściwym rejestrze,

- oznaczenie osoby, która jest upoważniona do kontaktowania się w imieniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej z Prezesem UKE, jej siedzibę, adres lub numer telefonu,

- imię, nazwisko, adres i numer telefonu osoby, która jest upoważniona do kontaktowania się w imieniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu uprawnionego do wykonywania działalności gospodarczej w nagłym przypadku związanym z funkcjonowaniem sieci telekomunikacyjnej lub świadczeniem usługi telekomunikacyjnej, której dotyczy wniosek,

- ogólny opis sieci telekomunikacyjnej, usługi telekomunikacyjnej lub udogodnień towarzyszących, których dotyczy wniosek,

- obszar, na którym będzie wykonywana działalność telekomunikacyjna,

- przewidywaną datę rozpoczęcia działalności telekomunikacyjnej.

Jedynie kompetencja do określenia wzoru wniosku o wpis do rejestru przysługuje ministrowi właściwemu do spraw łączności⁸¹. Prawo telekomunikacyjne ustala również treść oświadczenia, które ma złożyć przedsiębiorca o spełnianiu warunków wykonywania danej działalności⁸².

Jeżeli wniosek jest niekompletny, będą miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo telekomunikacyjne (art. 10 ust. 10) odsyła wprost do art. 64 tego kodeksu. W związku z tym, że reguluje on kwestie nieunormowane w prawie telekomunikacyjnym miałby zastosowanie nawet w przypadku braku takiego odesłania, które ma charakter jedynie porządkowy. Artykuł 64 k.p.a. stanowi, że jeżeli w podaniu (w tym przypadku jest to wniosek) nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu, pozostawia się je bez rozpoznania. Jeżeli natomiast nie czyni ono zadość innym wymaganiom przewidzianym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawianie podania bez rozpoznania.

Prawo telekomunikacyjne określa również, jakie dane powinien obejmować rejestr (są to przede wszystkim: kolejny numer wpisu, czyli tzw. numer rejestru oraz informacje podane przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego we wniosku o zarejestrowanie) oraz jakie dane powinny zostać zawarte w zaświadczeniu o wpisie do rejestru (są to numer rejestru, daty: wpływu wniosku oraz dokonania wpisu, dane dotyczące przedsiębiorcy i informacja o prawach przysługujących przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu).

W przypadku polskiego prawa telekomunikacyjnego przepisy wdrażające postanowienia dyrektyw dotyczące zezwolenia ogólnego przyznają niezależnemu k.o.r. ograniczone kompetencje w porównaniu z prawem francuskim czy angielskim, gdzie ARCEP i OFCOM określają, w drodze stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, konkretne obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z prowadzeniem określonego rodzaju działalności telekomunikacyjnej. Wynika to z faktu, że w przeciwieństwie do innych państw członkowskich, takich jak Zjednoczone Królestwo czy Francja, Prezes UKE nie jest uprawniony do wydawania aktów prawnych o charakterze normatywnym. Kompetencja ta przysługuje jedynie ministrowi właściwemu do spraw łączności, który wydaje rozporządzenia wykonawcze do prawa telekomunikacyjnego. Uprawnienia ministra w tego rodzaju sprawach obejmują jednak jedynie wydanie dwóch rozporządzeń. Może on określić rodzaje działalności telekomunikacyjnej zwolnionej z obowiązku dokonania wpisu oraz wzór wniosku o wpis, a więc także nie precyzuje obowiązków przedsiębiorstw.

Większość kwestii takich jak obowiązki przedsiębiorstw telekomunikacyjnych oraz ich uprawnienia regulowana jest przez samą ustawę. Prezes UKE wykonuje natomiast jedynie czynności materialno-techniczne takie jak wpis do rejestru i wydanie zaświadczenia.

2.5. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do przyznawania indywidualnych uprawnień do użytkowania częstotliwości przewidziane w prawie wspólnotowym

Dyrektywa o zezwoleniach nie przewiduje wydawania licencji indywidualnych. Rozpoczęcie działalności telekomunikacyjnej może być jednak uzależnione od konieczności uzyskania specjalnych praw użytkowania częstotliwości i numeracji. Przyznając te uprawnienia, państwa członkowskie muszą stosować procedury przejrzyste, otwarte i niedyskryminujące.

Widmo częstotliwości zostało zdefiniowane w decyzji 676/2002/WE⁸³ jako fale radiowe. W przeciwieństwie do takich urządzeń transmisyjnych, jak miedziany drut czy światłowód, są to fale elektromagnetyczne rozchodzące się w przestrzeni bez sztucznych przewodników. Mogą one być wyrażane przez określenie przenoszonej energii, długości fali lub częstotliwości. Termin "częstotliwość" oznacza liczbę cyklów zmiany fali w określonych jednostkach czasu. Jednostką częstotliwości jest herc (Hz). Regulacji podlegają obecnie w zakresie częstotliwości między 9 kHz i 3000 GHz⁸⁴. Dla jej celów widmo jest podzielone na pasma (zakresy) oraz kanały radiowe⁸⁵.

Każda z części widma radiowego ma swoje własne cechy, które przesądzają o tym, do jakich celów powinna być przeznaczona. Na przykład częstotliwości powyżej 300 MHz są odpowiednie do świadczenia usług takich jak telefonia komórkowa, wymagających wysokiej jakości przekazu, jego pewności oraz dużego zasięgu. Mimo rozwoju technicznego, częstotliwości stanowią ciągle tzw. zasoby rzadkie, dlatego istnieją reguły ich dzielenia.

Niedostatek dóbr, jakimi są częstotliwości, nie jest jednak jedyną przyczyną, dla której ich rozdział nie został pozostawiony wolnemu rynkowi. Organy administracji publicznej dokonują ich bezpośredniego rozdziału, posługując się władztwem publicznym również dlatego, że jest to istotne z punktu widzenia interesu społecznego⁸⁶. Celem interwencji organów administracji w przypadku częstotliwości jest bowiem zapobieżenie sytuacji, w której nieskoordynowane ich użytkowanie doprowadziłoby do zakłóceń i nieefektywnego wykorzystania widma⁸⁷.

Dokonujące bezpośredniego rozdziału dóbr, organy państwa decydują jednostronnie i autorytatywnie o rozdziale poszukiwanych dóbr między członków społeczeństwa. Dobra tego rodzaju zostają wyłączone ze swobodnej wymiany regulowanej normami prawa cywilnego⁸⁸.

Celem prawa wspólnotowego jest harmonizacja warunków dostępności i skutecznego korzystania z widma radiowego w celu ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego w obszarach objętych polityką Wspólnoty, takich jak łączność elektroniczna, transport oraz badania i rozwój⁸⁹.

Zarządzanie widmem powinno przebiegać w trzech etapach⁹⁰. Pierwszy z nich obejmuje przeznaczenie zakresów częstotliwości dla poszczególnych służb radiokomunikacyjnych. W obecnie obowiązującym Regulaminie Radiokomunikacyjnym ITU (wydanym w 2004 r. w Genewie) wyszczególniono 42 służby o określonych cechach charakterystycznych. Są to na przykład służby: cywilne i rządowe, ziemskie i satelitarne lub kosmiczne, typu porozumiewawczego (informacje przekazywane są od nadawcy do konkretnego odbiorcy), rozsiewczego (nadawane informacje nie trafiają do konkretnego odbiorcy, ale mają ich nieokreśloną liczbę) i mieszane⁹¹. Następny etap obejmuje planowanie wykorzystania poszczególnych częstotliwości przy uwzględnieniu wymagań i koordynacji krajowej oraz regionalnej w ramach UE i międzynarodowej. Ostatni natomiast polega na przydziale częstotliwości konkretnym użytkownikom.

2.5.1. Pojęcie indywidualnych uprawnień do użytkowania częstotliwości

W prawie wspólnotowym przydział częstotliwości konkretnym użytkownikom reguluje dyrektywa o zezwoleniach. Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 państwa członkowskie nie powinny uzależniać użytkowania częstotliwości od indywidualnego prawa, jeżeli ryzyko wystąpienia szkodliwych zakłóceń jest znikome, lecz określać jego warunki w zezwoleniach ogólnych. Szkodliwe zakłócenia zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 2 lit. b dyrektywy o zezwoleniach jako zakłócenia, które szkodzą działaniu radiowych służb nawigacyjnych lub innych służb bezpieczeństwa albo które poważnie pogarszają, utrudniają lub w sposób ciągły zakłócają działanie służb radiokomunikacyjnych funkcjonujących zgodnie z obowiązującymi unormowaniami wspólnotowymi lub krajowymi.

Jeżeli jednak wykorzystanie częstotliwości może prowadzić do szkodliwych zakłóceń, dyrektywa o zezwoleniach przyznaje k.o.r. kompetencję do przydziału indywidualnych uprawnień do użytkowania częstotliwości. Dyrektywa określa również procedurę, zgodnie z którą powinno to nastąpić. Postępowanie rozpoczyna się na wniosek przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego udostępniającego sieci i usługi na mocy zezwolenia ogólnego⁹². Decyzje w tych sprawach powinny być podejmowane, ogłaszane i udostępniane publicznie niezwłocznie po otrzymaniu kompletnej dokumentacji wniosku. Krajowe organy regulacyjne na podjęcie decyzji dotyczącej przyznania częstotliwości, których przeznaczenie zostało ustalone w krajowym planie przeznaczeń częstotliwości konkretnemu użytkownikowi mają sześć tygodni. Termin ten może być inny jedynie w sytuacji, gdy wynika to z umów międzynarodowych⁹³ oraz gdy przyznanie uprawnień wymaga zastosowania procedur selekcji podmiotów, którym mają one zostać przyznane. W tym ostatnim przypadku termin sześciu tygodni może być przedłużony nie więcej niż o osiem miesięcy. Zgodnie z art. 8 dyrektywy o zezwoleniach w przypadku zharmonizowanych zasad użytkowania częstotliwości radiowych oraz uzgodnienia zasad ich udostępniania nie jest możliwe ustalanie przez państwa członkowskie dodatkowych wymogów, kryteriów czy procedur ograniczających, modyfikujących lub opóźniających realizację wspólnego planu przyznawania częstotliwości.

Dyrektywa o zezwoleniach stanowi więc, że państwa członkowskie powinny powierzyć k.o.r. kompetencje do wydawania indywidualnych decyzji przyznających przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości. W porządkach krajowych decyzje te najczęściej nazywane są pozwoleniami, licencjami lub koncesjami.

2.5.2. Maksymalny zakres obowiązków, które mogą być nakładane na użytkowników częstotliwości

Obowiązki, które mogą być nakładane na użytkowników częstotliwości, zostały wymienione w części B załącznika do dyrektywy o zezwoleniach. Warunki, które muszą spełniać przedsiębiorcy użytkujący częstotliwości, zostały w dyrektywie o zezwoleniach określone w sposób ogólny. Ich konkretyzacja należy do państw członkowskich⁹⁴. Warunki te mogą być nakładane na przedsiębiorców telekomunikacyjnych na mocy ogólnego zezwolenia, wynikać będą wtedy z aktów o charakterze normatywnym, lub na mocy uprawnień do użytkowania częstotliwości - będą wtedy ustalane indywidualnie przez k.o.r.⁹⁵ Są to obowiązki:

- zastosowania określonej usługi lub rodzaju sieci lub technologii, dla których prawo użytkowania danej częstotliwości zostało przyznane, w tym - w razie potrzeby - obowiązek użytkowania częstotliwości dla nadawania specyficznych treści lub specyficznych programów audiowizualnych,

- skutecznego wykorzystania częstotliwości zgodnie z postanowieniami dyrektywy ramowej, w tym - w razie potrzeby - obowiązki dotyczące pokrycia obszaru zasięgiem sieci (warunek taki może dotyczyć także na przykład zapewnienia określonej dostępności usług)⁹⁶,

- przestrzegania technicznych i operacyjnych wymogów niezbędnych dla uniknięcia szkodliwych zakłóceń oraz ograniczenia wystawienia ogółu ludności na działanie pola elektromagnetycznego, jeżeli wymogi takie odbiegają od tych określonych w ogólnym zezwoleniu,

- przekazania praw na wniosek uprawnionego (warunki takiego przekazania zostały przewidziane w art. 9 dyrektywy ramowej),

- uiszczenia opłaty za użytkowanie zgodnie z art. 13 niniejszej dyrektywy,

- jakie przedsiębiorstwo, któremu przydzielono prawo użytkowania, przyjęło na siebie podczas procedury selekcji konkurencyjnej lub porównawczej,

- obowiązki wynikające z odpowiednich umów międzynarodowych dotyczących użytkowania częstotliwości.

Państwa członkowskie mogą również określić maksymalny czas użytkowania częstotliwości⁹⁷.

2.5.3. Ograniczenia liczby uprawnień do użytkowania częstotliwości

Dyrektywa 2002/20/WE daje państwom członkowskim możliwość ograniczenia liczby praw użytkowania częstotliwości radiowych. Jeśli państwo członkowskie decyduje się na wprowadzenie takiego ograniczenia, musi brać pod uwagę interes użytkowników oraz przewidzieć, jak wpłynie to na konkurencję. Ponadto procedury udzielania indywidualnych uprawnień muszą być obiektywne, niedyskryminujące, jawne i proporcjonalne. W tym celu dyrektywa o zezwoleniach w art. 7 zobowiązuje państwa członkowskie do:

- zapewnienia wszystkim zainteresowanym stronom, w tym użytkownikom i konsumentom, możliwości wypowiedzenia się w kwestii jakichkolwiek ograniczeń, zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej,

- ogłoszenia każdej decyzji dotyczącej ograniczeń w przyznawaniu praw użytkowania, wraz z jej uzasadnieniem,

- wezwania do składania wniosków o przyznanie prawa użytkowania,

- rozważenia ustanowienia czasowych ograniczeń w odpowiednim czasie lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa, którego to ograniczenie dotyczy.

Jeżeli państwo członkowskie uzna, że dalsze w stosunku do już przydzielonych prawa użytkowania częstotliwości radiowych mogą być przyznane, powinno to ogłosić i wezwać do składania wniosków o przyznanie takich praw.

Dyrektywa o zezwoleniach posługuje się terminem "państwa członkowskie", nie precyzuje więc, które z ich organów mają kompetencję do ograniczania liczby praw użytkowania częstotliwości i przeprowadzania postępowania prowadzącego do ich przyznania i wydania w tym zakresie decyzji. Natomiast to, że kompetencja ta powinna zostać powierzona k.o.r., wynika z art. 9 dyrektywy ramowej, który stanowi, że to k.o.r. powinny rozdzielać i przyznawać częstotliwości radiowe według obiektywnych, jawnych i niedyskryminujących kryteriów.

Prawo wspólnotowe nie określa mechanizmu selekcjonowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych, gdy widmo częstotliwości radiowych jest niewystarczające. Z praktyki działania k.o.r. wynika, że mają one kilka sposobów do dyspozycji (np. przetarg czy procedura porównawcza - "konkurs piękności")⁹⁸. Dobrym sprawdzianem różnorodności rozwiązań możliwych do zastosowania w tej sprawie były organizowane na przełomie XX i XXI w. przetargi na UMTS⁹⁹.

UMTS został zdefiniowany w decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady 128/1999/WE z 14 grudnia 1998 r. o wprowadzeniu w krajach Wspólnoty w sposób skoordynowany systemu komunikacji ruchomej i bezprzewodowej trzeciej generacji. "Uniwersalny System Komunikacji Ruchomej (UMTS) oznacza system komunikacji ruchomej i bezprzewodowej trzeciej generacji, umożliwiający w szczególności realizację nowatorskich usług bezprzewodowych, umożliwiający w szczególności realizację nowatorskich usług multimedialnych w skali wykraczającej poza możliwości systemów drugiej generacji, takich jak GSM, oraz zdolny do połączenia komponentów naziemnych oraz satelitarnych". Podobnie UMTS został zdefiniowany przez UMTS Forum - otwarte i niezależne stowarzyszenie operatorów i organów regulacyjnych (zrzeszające ponad 160 członków) działających na całym świecie - jako system komunikacji ruchomej, który ma zapewnić świadczenie bezprzewodowych usług multimedialnych wysokiej jakości za pomocą konwergentnych (zbieżnych) sieci stałych, ruchomych i satelitarnych¹⁰⁰.

Decyzja 128/1999/WE dotycząca telefonii trzeciej generacji¹⁰¹ zobowiązała państwa członkowskie do podjęcia kroków niezbędnych do szybkiego i skoordynowanego wprowadzenia usług UMTS na ich obszarze do 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z dyrektywą 97/13/WE indywidualne licencje powinny być ograniczone do zakładania lub obsługi sieci UMTS, liczba wydanych licencji może być ograniczona tylko z powodu braku pasma częstotliwości, powinny one być także wydawane na podstawie kryteriów obiektywnych, niedyskryminujących, szczegółowych i proporcjonalnych. Na podstawie przepisów wspólnotowych przeprowadzono w państwach Unii Europejskiej postępowania licencyjne na UMTS w formie aukcji (auction ) - w Austrii, Belgii, Niemczech, Grecji, Włoszech, Wielkiej Brytanii, lub w formie procedury porównawczej, uwzględniającej oprócz ceny również inne kryteria selekcji, nazywanej w literaturze także "konkursem piękności" ( beauty contest)¹⁰², procedurą administracyjną (administrative process) lub przesłuchaniem porównawczym ( comparative hearing). Tę ostanią procedurę zastosowano w Finlandii, Francji, Irlandii, Luksemburgu, Holandii, Portugalii, Hiszpanii i Szwecji. W przypadku aukcji częstotliwości zostały potraktowane jako dobro komercyjne, a przy przyznawaniu licencji najważniejsze było kryterium ceny, tj. wysokość opłat, które zobowiązali się wnieść operatorzy z tytułu uzyskania uprawnień do świadczenia usług w standardzie UMTS.

Pierwszy szok nastąpił podczas przyznawania licencji UMTS w Wielkiej Brytanii. Zastosowana procedura pozwoliła brytyjskiemu skarbowi państwa otrzymać 36 miliardów euro, co stanowi sumę, która znacznie przekracza początkowe oczekiwania. Przyznano 5 licencji, z czego cztery podmiotom już działającym na rynku telekomunikacyjnym (BT Cellnet, Vodafone, Orange, One2One) oraz jedną nowemu operatorowi (Hutchison). Licencje zostały przyznane na 25 lat¹⁰³. Również Niemcy w procedurze przetargu otrzymali podobną kwotę. Mimo że często twierdzi się, iż sumy te były nieuzasadnione, to ostatnio przeprowadzone w Ameryce zdecentralizowane przetargi doprowadziły do takich samych rezultatów (3,6 $ na abonenta w porównaniu z 4 $ w przetargu w Wielkiej Brytanii)¹⁰⁴.

Rezultaty na innych rynkach europejskich były bardziej skontrastowane. Operatorzy nie interesowali się małymi rynkami (Austria, kraje Beneluksu, Szwecja), może dlatego, że mogły być one pokryte siecią z zewnątrz. Włochy natomiast wpadły w pułapkę, ogłaszając wcześniej, ile licencji przyznają. Wycofanie się w ostatnim momencie jednego z konkurentów (BLU) pozwoliło pozostałym pięciu kandydatom na otrzymanie licencji bez walki, a 12,1 miliardów euro otrzymane przez Włochy w wyniku sprzedaży licencji było kwotą dużo poniżej oczekiwań.

Dwa duże kraje europejskie nie wybrały drogi przetargu. Były to Francja i Hiszpania. Zachowanie Hiszpanii można tłumaczyć faktem, że była pierwszym krajem przyznającym tego typu licencje i nie wyceniła dobrze ich wartości rynkowej. Doprowadziło to do sytuacji, w której domagała się później od czterech operatorów, który otrzymali uprawnienia (Telefonica Moviles, Airtel, Amena i Xfera) uiszczania bardzo wysokich rocznych opłat za rezerwacje częstotliwości¹⁰⁵.

We Francji, po wzięciu pod uwagę doświadczeń Wielkiej Brytanii, ustalono, że zostaną przyznane cztery licencje, każda po cenie trochę niższej niż 5 miliardów euro (z czego połowa miała być zapłacona w latach 2001-2002, a pozostała część w czasie obowiązywania licencji, a więc w ciągu 13 lat). Jest to koncepcja podobna do nakładania na licencjobiorców obowiązku uiszczania rocznych opłat, który wprowadziły inne państwa członkowskie, nie traktując ich jednak jako dochodów ze sprzedaży licencji. Podmioty, którym miały być przyznane licencje, wybierane były na podstawie stopnia inwestycji oraz zasięgu, jakim dysponowały. Po wykluczeniu wielu operatorów lista kandydatów została skrócona do czterech: trzech już funkcjonujących na rynku operatorów (France Télécom, SFR-Vivendi, Bouygues Telecom) i konsorcjum Suez Lyonnaise des eaux. Po wycofaniu się Bouyges i Suez Lyonnaise des eaux, najprawdopodobniej ze względu na cenę zezwoleń, władze francuskie przyznały jedynie dwie licencje pozostałym wnioskodawcom i zapowiedziały ponowne otwarcie procedury w przyszłości¹⁰⁶.

W Wielkiej Brytanii i w Niemczech wpływy z opłat licencyjnych były więc nieoczekiwanie wysokie. Natomiast w wypadku tzw. "konkursu piękności" najważniejsze kryteria decydujące o przyznaniu licencji były inne, uwzględniano na przykład dotychczasową obecność na rynku usług telekomunikacyjnych.

Nie ma zgody co do tego, który ze sposobów przyznawania uprawnień do użytkowania częstotliwości jest najlepszy¹⁰⁷. Ze względu na duże koszty licencji operatorzy nie mogą sobie pozwolić na opóźnienia we wdrażaniu nowej technologii i - jeżeli chcą odzyskać swoje pieniądze - muszą zwiększać jakość i dostępność usług. Ponadto za aukcją przemawia jasne kryterium selekcji, jakim jest zaoferowana cena, a także szybkość procedury oraz możliwość zapewnienia wysokich dochodów państwu¹⁰⁸.

Przeciwko czysto komercyjnemu traktowaniu częstotliwości przemawia jednak znacznie więcej argumentów. Wysokie koszty związane z aukcją zmniejszają gotowość inwestowania w infrastrukturę i prowadzą do wzrostu cen dla konsumentów. Powszechne jest odczucie, że wysokość opłat jest często dyktowana bardziej potrzebami budżetu krajowego niż względami efektywności wykorzystania częstotliwości radiowych¹⁰⁹ czy interesem konsumentów lub jakością usług, które powinny być podstawowymi celami realizowanymi przez organy regulacyjne. Bardzo wysokie opłaty za uprawnienia do użytkowania częstotliwości mogą prowadzić również do wzmocnienia tendencji oligopolistycznych i monopolistycznych. Niektórzy operatorzy są bowiem skłonni zapłacić bardzo dużo za uniemożliwienie konkurentom dostępu do rynku¹¹⁰. Ponadto wysoka cena może stanowić barierę wejścia na rynek i prowadzić do wykluczenia firm o mniejszym potencjale finansowym, przede wszystkim tych, które proponują zastosowanie jeszcze niesprawdzonych nowych technologii¹¹¹. Dlatego słuszne wydaje się rozwiązanie przyjęte przez polskiego ustawodawcę w prawie telekomunikacyjnym.

W przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości, Prezesowi UKE przysługuje kompetencja do ogłoszenia i przeprowadzenia postępowania przetargowego. Zgodnie z art. 116 pr. tel. decydującym kryterium oceny ofert jest nie tylko wysokość kwoty zadeklarowanej przez podmiot wnioskujący o dokonanie rezerwacji częstotliwości, ale również zachowanie warunków konkurencji na rynku telekomunikacyjnym.

W przypadku udostępniania w Polsce częstotliwości na świadczenie usług w standardzie UMTS warunki przeprowadzenia przetargu określono w rozporządzeniu ministra łączności z dnia 29 września 2000 r. w sprawie zarządzenia przetargu w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych według standardu UMTS oraz określenia trybu i warunków przeprowadzania tego przetargu¹¹². Podstawą prawną rozporządzenia był art. 14 lit. a ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności¹¹³, który stanowi: "Minister łączności zarządza przeprowadzenie przetargu w celu wyboru podmiotu, któremu wyda koncesję, określając jednocześnie tryb i warunki przeprowadzenia przetargu". Przetarg miał być więc przeprowadzony jeszcze na podstawie przepisów ustawy o łączności (rozporządzenie wprost nakazuje jego przeprowadzenie do 21 grudnia 2000 r.), a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne¹¹⁴. Wniosek koncesyjny złożyli jednak tylko trzej polscy operatorzy PTK Centertel Sp. z.o.o., Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z. o.o. oraz Polkomtel S.A. Początkowo przetargiem zainteresowanych było 19 konsorcjów, które zakupiły dokumentację przetargową. Spośród oferentów ministerstwo zamierzało wybrać pięciu wnioskodawców i wydać koncesje po 650 mln euro każda¹¹⁵. Jednak warunki przedstawione przez ministerstwo nie były do końca jasne i okazały się niewystarczająco atrakcyjne dla zagranicznych firm, które zaczęły się stopniowo wycofywać. Zrobiły to między innymi: Netia, TWI, Hutchison, Rumela oraz hiszpańska Telefonika. Po otrzymaniu jedynie trzech dokumentacji przetargowych Minister Łączności Tomasz Szyszko postanowił unieważnić przetarg i przyznał trzy koncesje w trybie bezprzetargowym dotychczasowym operatorom GSM, a więc PTC, Polkomtel i PTK Centertel. Cena za koncesję wynosiła 650 mln euro. W 2000 r. operatorzy musieli zapłacić po 10 mln euro, w 2001 r. - 250 mln euro, a pozostała część kwoty rozłożona została na 18 rocznych rat.

W związku ze zwolnieniem przez wojsko częstotliwości w systemie GSM oraz wolnych częstotliwości na świadczenie usług w standardzie UMTS w 2005 r. przeprowadzono dwa przetargi, wyłaniające podmioty dysponujące częstotliwościami. Siódmego stycznia 2005 r. Prezes URTiP (obecnie Prezes UKE) poddał konsultacji publicznej projekty dokumentacji przetargowych. Z dwunastu opinii¹¹⁶ dotyczących warunków przetargów zgłoszonych przez podmioty nim zainteresowane w ciągu trzydziestu dni trwania konsultacji wynikło, że treść projektu dokumentacji przetargowej nie zadowoliła ani działających już na rynku operatorów, ani nowych, którzy mogliby na rynek wejść. "Nowi" operatorzy oczekiwali bowiem gwarancji w dokumentacjach przetargowych, iż uzyskają do czasu, aż powstanie ich własna infrastruktura, możliwość obsługiwania własnych abonentów za pośrednictwem sieci już działających na rynku "starych" operatorów (tzw. roaming krajowy)¹¹⁷. Ponadto chcieli oni otrzymać zapewnienie o asymetryczności opłat za połączenia między sieciami. Natomiast operatorzy sieci ERA, Plus i Idea argumentowali, że istnieje już na rynku telefonii ruchomej efektywna konkurencja i nie ma potrzeby wprowadzania nowego gracza. Jeżeli jednak ma to nastąpić, powinien on wejść na rynek na takich samych zasadach jak dotychczasowi operatorzy. Ich zdaniem Prezes URTiP stworzył w dokumentacji przetargowej preferencyjne warunki dla podmiotów, które nie działają jeszcze na polskim rynku telekomunikacyjnym. Za takie warunki operatorzy działający obecnie na rynku telefonii ruchomej uznali wymóg zapewnienia w przypadku przetargu na GSM 1800 MHz niewielkiego minimalnego pokrycia ludnościowego, wynoszącego co najmniej: 5% na koniec 2006 r., 10% na koniec 2007 r., 20% na koniec 2008 r., a także niskie minimalne opłaty za częstotliwości¹¹⁸. Mimo tych krytycznych opinii, Prezes URTiP postanowił dokonać w dokumentacji przetargowej jedynie kilku niewielkich zmian¹¹⁹. Pomimo niezadowolenia z treści dokumentacji przetargowej, na złożenie ofert zdecydowali się wszyscy działający obecnie na rynku telefonii ruchomej operatorzy, a także "nowe" podmioty: Netia Mobile i Qiana Investments (Hutchison).

Zgodnie z ostatecznym tekstem dokumentacji przetargowej¹²⁰ komisja przetargowa wzięła pod uwagę następujące kryteria¹²¹:

- zachowanie warunków konkurencji (zasięgnięcie opinii Prezesa UOKiK) oraz wysokość zadeklarowanej kwoty - łącznie do 300 punktów,

- wiarygodność finansową - do 60 punktów,

- rozwiązania techniczne zawarte w ofercie - do 40 punktów,

- studium ekonomiczno-finansowe przedmiotu oferty - do 20 punktów,

- doświadczenia oferenta w zakresie działalności telekomunikacyjnej - 30 punktów.

Przetargi zostały rozstrzygnięte 9 maja 2005 r. Zwycięzcą przetargu na częstotliwości UMTS została spółka Netia Mobile, natomiast drugi przetarg - na rezerwację częstotliwości w paśmie GSM 1800 MHz pozostał nierozstrzygnięty z uwagi na brak osiągnięcia minimum kwalifikacyjnego (300 punktów) przez któregokolwiek z oferentów. Ponowne postępowanie przetargowe na trzy rezerwacje częstotliwości dla telefonii komórkowej GSM 1800 MHz Prezes URTiP rozpoczął 23 listopada 2005 r.

Dyrektywa o zezwoleniach określa w sposób bardzo ogólny, jakie są kryteria wyboru uprawnionych do użytkowania częstotliwości. Zgodnie z art. 7 tej dyrektywy powinny być one obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne. Ponadto państwa członkowskie, podejmując decyzje dotyczące kryteriów wyboru ofert powinny kierować się celami wymienionymi w art. 8 dyrektywy ramowej. Dobór szczegółowych kryteriów prawo wspólnotowe pozostawia więc państwom członkowskich. Przyjęte w polskim prawie rozwiązania wydają się zgodne z wymogami dyrektyw telekomunikacyjnych.

2.5.4. Implementacja przepisów dotyczących kompetencji krajowych organów regulacyjnych do przyznawania indywidualnych uprawnień do użytkowania częstotliwości w porządkach prawnych państw członkowskich

Prawo wspólnotowe daje państwom członkowskim możliwość powierzenia k.o.r. szerokich uprawnień w zakresie przyznawania praw użytkowania częstotliwości. Przede wszystkim to organy krajowe mogą wydawać indywidualne decyzje w tych sprawach. Jedynie w sytuacji, gdy ryzyko wystąpienia szkodliwych zakłóceń jest znikome, powinno następować to w drodze zezwoleń ogólnych.

We Francji kodeks poczty i łączności elektronicznej w tytule II, rozdziale I zatytułowanym "Częstotliwości radiowe" powierza francuskiemu k.o.r. zarówno kompetencje do wydawania aktów o charakterze normatywnym, jak i decyzji indywidualnych.

Dla każdej z częstotliwości lub pasma częstotliwości, których przyznawanie zostało powierzone ARCEP¹²², organ ten ma prawo określić w sposób generalny:

- typ urządzeń, sieci lub usług, dla których zarezerwowana jest dana częstotliwość lub jej pasmo,

- warunki techniczne użytkowania danej częstotliwości lub jej pasma,

- przypadki, w których uzyskanie zezwolenia na użytkowanie częstotliwości lub pasma zależy jedynie od wcześniejszego zawiadomienia ARCEP, zgodnie z art. L 33-1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

Ponadto ARCEP wydaje decyzje indywidualne w postaci zezwoleń na użytkowanie częstotliwości radiowych (autorisations d'utilisation des fréquences radioélectriques ). Do ARCEP należy również ograniczenie liczby tych zezwoleń, jeżeli wymaga tego skuteczne zagospodarowanie widma, a także przeprowadzenie procedury selekcyjnej i przyznanie przedsiębiorstwom odpowiednich częstotliwości. Natomiast warunki, na jakich przyznawane są i zmieniane zezwolenia, których liczba jest ograniczona oraz czas trwania procedury prowadzącej do ich udzielenia określa minister właściwy do spraw łączności elektronicznej. Może on zadecydować, że jednym z kryteriów selekcji kandydatów jest wysokość opłaty, którą deklarują oni uiścić za otrzymane uprawnienia do korzystania z częstotliwości¹²³.

Również w Zjednoczonym Królestwie wydawane są zezwolenia (licencje - licences) przyznające prawa do użytkowania częstotliwości. Communications Act z 2003 r. przekazał kompetencje do ich udzielenia OFCOM¹²⁴. Wcześniej rolę regulatora, jeśli chodzi o przyznawanie częstotliwości, pełnił Sekretarz Stanu¹²⁵ z pomocą Agencji Łączności Radiowej oraz wykonawczej agencji Departamentu Przemysłu i Handlu¹²⁶.

Zgodnie z § 164 Communications Act również OFCOM może ograniczyć liczbę przyznawanych licencji w przypadku niektórych częstotliwości lub form ich użytkowania. Jest on także zobowiązany do wyłączenia niektórych nadajników lub urządzeń od wymogu uzyskania licencji, jeżeli ich użytkowanie nie powoduje szkodliwych zakłóceń.

Natomiast zgodnie z § 55 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego każde użytkowanie częstotliwości wymaga ich wcześniejszego przyznania (Frequenzzuteilung). Ustęp 2 § 55 tej ustawy stanowi, że przyznanie określonych częstotliwości ma zazwyczaj charakter ogólny (Allgemeinzuteilungen) i jest dokonywane przez BNetzA z urzędu na rzecz ogółu lub grupy osób, które mogą być zdefiniowane za pomocą ogólnych cech. W niektórych sytuacjach przyznanie nie może mieć jednak charakteru ogólnego, gdyż mogłoby to prowadzić do wystąpienia szkodliwych zakłóceń, lub ze względu na konieczność zapewniania efektywnego wykorzystania widma. Paragraf 55 ust. 3 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego przewiduje, że wtedy częstotliwości powinny być przyznane indywidualnie. Takiego indywidualnego przyznania (Einzelzuteilung ) dokonuje BNetzA na pisemny wniosek osoby fizycznej lub prawnej albo czyni to zrzeszenie takich osób.

Natomiast jeżeli częstotliwości nie są dostępne w wystarczającej ilości lub do BNetzA wpłynął więcej niż jeden wniosek o przyznanie danej częstotliwości zgodnie z § 55 ust. 9 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego, BNetzA przeprowadza procedurę prowadzącą do ich przyznania (Vergabeverfahren).

2.5.4.1. Koncesje i zezwolenia w prawie polskim

Polskie prawo posługuje się różnymi terminami na określanie aktów administracyjnych, których uzyskanie jest warunkiem podjęcia działalności gospodarczej. Są to: pozwolenie, zgoda, koncesja, zezwolenie, licencja, upoważnienie, zatwierdzenie i akceptacja. Zdaniem D.R. Kijowskiego¹²⁷ żadnej z tych nazw nie da się przyporządkować cech wyróżniających je spośród innych i wszystkie wymienione akty zalicza on do pozwoleń administracyjnych. Specjalne cechy wspomniany autor przypisuje jedynie koncesjom. Inną terminologią posługuje się C. Kosikowski¹²⁸, wyróżniając dwie podstawowe formy aktów administracyjnych, od których zależy możliwość prowadzenia danej działalności gospodarczej, a mianowicie koncesje i zezwolenia. Podobnie postąpiono w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Stanowi ona, że podejmowanie i wykonywanie niektórych rodzajów działalności gospodarczej może wymagać uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji lub zezwolenia (zgody, licencji).

W prawie polskim koncesje są wydawane w sytuacjach, kiedy dana dziedzina ma szczególne znaczenie dla interesów i bezpieczeństwa państwa i jego obywateli¹²⁹, co wyraża się przede wszystkim w obowiązku koncesjonariusza do prowadzenia działalności na rzecz społeczeństwa. Wykonywanie takiej działalności stanowi realizację zadań bądź uprawnień należących do organów państwa¹³⁰. Zbliża to koncesje wydawane w polskim prawie do ich klasycznego francuskiego modelu¹³¹.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1-6 u.s.d.g. uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności w zakresie: 1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych; 2) wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym; 3) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu paliwami i energią; 4) ochrony osób i mienia; 5) rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych; 6) przewozów lotniczych. Wprowadzenie koncesji w dziedzinach innych niż wyżej wymienione, zgodnie z art. 46 ust. 3 u.s.d.g., wymaga wcześniejszej zmiany tej ustawy. Szczegółowe określenie działalności, która wymaga uzyskania koncesji, wskazuje wyraźnie, że koncesjonowanie jest wyjątkiem od swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku o jej udzielenie następuje w drodze decyzji administracyjnej¹³², a więc inaczej niż w prawie francuskim, gdzie koncesja ma charakter umowy prawa publicznego.

Koncesja, jako decyzja administracyjna, musi zatem odpowiadać nie tylko wymogom określonym w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej i ustawach odrębnych dotyczących koncesjonowanej działalności, ale także wszystkim wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W przypadku koncesji rozstrzygnięcia w sprawach z nimi związanych podejmują ministrowie właściwi ze względu na przedmiot działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej¹³³ - nie przysługuje więc od nich odwołanie, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postępowanie koncesyjne toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, ustaw odrębnych dotyczących prowadzenia danej działalności oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej¹³⁴.

Ustawa ta przewiduje także możliwości: ograniczenia liczby koncesji (art. 51) oraz przeprowadzenia przetargu, jeżeli liczba przedsiębiorców spełniających warunki do udzielania koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia (art. 52-54). W sprawach nieuregulowanych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej stosuje się przepisy odrębnych ustaw dotyczących działalności objętej koncesjonowaniem (art. 63).

Oprócz koncesji polska ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wyróżnia zezwolenia, licencje i zgody. Należy jednak przyjąć za C. Kosikowskim, że te ostanie formy należy traktować jednolicie pod względem prawnym. Zezwolenia (licencje, zgody) są wydawane w sytuacjach, gdy istnieje potrzeba sprawdzenia, czy podmiot, który chce rozpocząć działalność gospodarczą, spełnia określone prawem warunki jej wykonywania¹³⁵.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie określa ani organów udzielających zezwoleń, ani warunków wykonywania objętej nimi działalności, ani zasad i trybu ich wydawania. Odsyła ona w tej kwestii do wymienionych w niej ustaw odrębnych (art. 75 ust. 1-4), które wymagają uzyskania zezwolenia (licencji lub zgody), w przypadku podejmowania i prowadzenia niektórych rodzajów działalności gospodarczej. Nie odsyła natomiast do zasad postępowania dotyczących koncesji w przeciwieństwie do nieobowiązującej już ustawy - Prawo działalności gospodarczej, która w przepisach dotyczących zezwoleń przewidywała stosowanie niektórych uregulowań dotyczących postępowania koncesyjnego¹³⁶. Z art. 76 u.s.d.g. można jedynie wywnioskować, że sprawy dotyczące zezwoleń (licencji i zgód) są załatwiane w formie decyzji administracyjnych. Tak samo jak w przypadku koncesji, w drodze decyzji następuje więc udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie zezwolenia lub ograniczenie jego zakresu w stosunku do wniosku o jego udzielenie lub zmianę.

Mimo istniejących w polskim prawie różnic między koncesjami i zezwoleniami¹³⁷ stanowią one jedną kategorię decyzji administracyjnych, których istotą jest to, że ich uzyskanie jest warunkiem podjęcia i wykonywania danej działalności gospodarczej. Mogą one zostać objęte wspólną nazwą - pozwolenia administracyjne.

W polskiej teorii prawa administracyjnego istnieje wiele koncepcji dotyczących istoty pozwolenia administracyjnego. W. Dawidowicz¹³⁸ wiąże to pojęcie z kategorią zakazu względnego, który polega na zabronieniu "dokonywania określonych czynności bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia organu administracji państwowej". Uzyskanie indywidualnego pozwolenia daje więc możliwość otrzymania zwolnienia od generalnego zakazu. Autor ten zakłada również istnienie norm uprawniających, tj. przewidujących możliwość uzyskania pozwolenia na wykonywanie czynności objętej zakazem względnym.

Inny pogląd prezentuje C. Kosikowski¹³⁹. Według niego istota zezwolenia administracyjnego polega na ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej w drodze ustawy lub na jej podstawie, gdy wykorzystanie tej swobody godzi w jakikolwiek interes prawny, który zasługuje na ochronę. Wydanie zezwolenia administracyjnego jest aktem zgody na podjęcie danej działalności gospodarczej i prowadzi do ustalenia dla ubiegającego się o nie prawa podmiotowego. C. Kosikowski przyjmuje, podobnie jak M. Waligórski¹⁴⁰, że pozwolenie nie nadaje jednostce nowych praw, lecz jedynie je konkretyzuje. Prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej wynika bowiem z art. 20 Konstytucji RP, który uznaje wolność gospodarczą za podstawę ustroju gospodarczego RP. Pozwolenie stwierdza jedynie, że jednostka spełnia warunki do prowadzenia określonej działalności, a więc może korzystać z przysługującego jej prawa¹⁴¹.

Krytyki tych poglądów dokonuje D.R. Kijowski. Uważa on, że nie jest słuszne założenie, iż pozwolenie nie daje jednostce żadnych nowych praw, a jedynie je konkretyzuje. Jego zdaniem pozwolenie nie ustanawia wprawdzie uprawnienia jednostki do określonego zachowania, tylko możliwość czynienia z niego użytku, ale możliwość ta powinna być traktowana jako prawo uzyskiwane przez jednostkę¹⁴². D.R. Kijowski oddziela w ten sposób uprawnienie od możliwości korzystania z niego. Wydaje się, że możliwość korzystania z określonego uprawnienia nie stanowi odrębnego rodzaju uprawnienia, a jest jedynie wynikiem jego realizacji. Należy więc przyjąć, że w pozwoleniu administracyjnym dochodzi do konkretyzacji prawa podmiotu do prowadzenia danej działalność gospodarczej. Konkretyzacja ta polega na ustaleniu prawa podmiotowego do podjęcia i prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, że określone w pozwoleniu uprawniania mają jedynie charakter deklaratoryjny. Ustalenie tych praw w pozwoleniu powoduje bowiem zmianę sytuacji prawnej jednostki. Przez wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia wolność podejmowania i prowadzenia przez jednostkę działalności nie zostaje zniesiona, podlega jednak ograniczeniu. Tym samym prawo do podejmowania przez nią działań nie przysługuje jej bez wcześniejszego pozwolenia. W tym znaczeniu ustalenie praw w pozwoleniu na charakter konstytutywny.

Oprócz ustalenia uprawnień w pozwoleniu konkretyzowane są również obowiązki przedsiębiorstw. Widać to wyraźnie na przykładzie klasycznego modelu koncesji wypracowanego w prawie francuskim, gdzie koncesjonariusz ma obowiązek wykonywania zadań publicznych¹⁴³.

2.5.4.2. Kompetencje Prezesa UKE do rezerwacji częstotliwości i wydawania pozwoleń radiowych

Prawo telekomunikacyjne powierza kwestie związane z gospodarką częstotliwościami Prezesowi UKE. Zgodnie z art. 112 ust. 1 tej ustawy ma on kompetencję do ustalania planów zagospodarowania częstotliwości. Charakter prawny planu jest sporny. We francuskiej literaturze publicznego prawa gospodarczego plany bardzo często zalicza się do aktów prawnych sui generis i nie zakwalifikowuje do żadnej z form działania administracji¹⁴⁴. Również S. Piątek nie zalicza planu zagospodarowania częstotliwości ani do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, ani do decyzji administracyjnych¹⁴⁵.

Prawo telekomunikacyjne nie tylko nie precyzuje charakteru prawnego planu zagospodarowania częstotliwości, ale też nie przewiduje środków, które mają służyć weryfikacji jego legalności. Nie wydaje się możliwe zaskarżenie planu zagospodarowania częstotliwości do sądu administracyjnego. Artykuł 3 § 2 p.p.s.a.1¹⁴⁶46 enumeratywnie wymienia kategorie aktów administracyjnych, które objęte są kontrolą sądów administracyjnych. Nie jest - moim zdaniem - możliwe zaliczenie planu zagospodarowania przestrzennego do żadnej z tych kategorii1¹⁴⁷47. Przede wszystkim nie jest on - innym niż decyzje i postanowienia - aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tej kategorii należy zaliczyć bowiem działania administracji publicznej niemające formy decyzji lub postanowienia, prowadzące do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), potwierdzenia (odmawiać potwierdzenia) uprawnień lub obowiązków określonych w przepisach prawa1¹⁴⁸48. W związku z tym, że plan zagospodarowania częstotliwości nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (nie ustala ich, nie stwierdza ani nie potwierdza) należy uznać, że nie należy on do żadnej z kategorii aktów i czynności administracji publicznej, które mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Cechą charakterystyczną planów jest bowiem to, że wiążą one ograny administracyjne, a nie jednostki, gdyż to właśnie administracja nie może podejmować działań sprzecznych z planem, chyba że wprowadzi do niego odpowiednie zmiany (np. Prezes UKE nie może dokonywać rezerwacji częstotliwości i udzielać pozwoleń radiowych niezgodnie z planem zagospodarowania częstotliwości¹⁴⁹). Wydaje się natomiast, że legalność planu zagospodarowania przestrzennego może być badana w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Prezesa UKE wydanej na jego podstawie. Zakresem rozpoznania sądu objęte są bowiem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Za takie rozstrzygnięcie należy uznać plan zagospodarowania częstotliwości, który stanowi podstawę ustalania sytuacji prawej jednostek.

Do kompetencji Prezesa UKE prawo telekomunikacyjne zalicza również dokonywanie rezerwacji częstotliwości. Zgodnie z prawem telekomunikacyjnym z 2000 r. rezerwacja częstotliwości polegała na oddaniu częstotliwości do "dyspozycji" podmiotu, na rzecz którego dokonano ich rezerwacji¹⁵⁰. Stanowiła ona zazwyczaj część koncesji lub zezwolenia telekomunikacyjnego i nie uprawniała bezpośrednio do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej¹⁵¹. Uzyskanie rezerwacji umożliwiało przedsiębiorstwu przygotowanie się do prowadzenia działalności i rozpoczęcie inwestycji. Obecnie obowiązujące prawo telekomunikacyjne stanowi - podobnie jak prawo telekomunikacyjne z 2000 r. - że rezerwacja częstotliwości określa częstotliwości i zasoby orbitalne, które "pozostają w dyspozycji" podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji. Dodatkowo dysponować określonymi częstotliwościami mogą również podmioty, na rzecz których to uprawnienie przeniesiono¹⁵².

Należy więc uznać, że istota rezerwacji częstotliwości nie zmieniła się. Bez innych uprawnień telekomunikacyjnych nie uprawania ona bezpśrednio do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej¹⁵³. Dokonując rezerwacji częstotliwości Prezes UKE zapewnia jedynie, że urządzenia radiowe wykorzystujące dane częstotliwości będą mogły być używane, a więc że zostanie wydane pozwolenie radiowe. Instytucja rezerwacji częstotliwości pod pewnymi względami przypomina zatem przewidzianą w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej promesę, której otrzymanie daje przedsiębiorcy pewność, że uzyska koncesję. Istotą promesy koncesji jest rozdzielenie procedury w sprawie przyznania koncesji na dwa etapy. Pierwszym etapem jest podjęcie decyzji wstępnej - wydanie promesy, drugim - podjęcie decyzji definitywnej, czyli wydanie koncesji. Ma to służyć ochronie interesów podmiotów gospodarczych, przede wszystkim ich interesów ekonomicznych¹⁵⁴. Otrzymanie od organu koncesyjnego wiążącego prawnie przyrzeczenia, że w przyszłości zostanie udzielona koncesja, pozwala podmiotowi ubiegającemu się o nią na podjęcie bez ryzyka kroków zmierzających do przygotowania się do rozpoczęcia danej działalności gospodarczej, na przykład inwestycji¹⁵⁵. Podobnie jest w przypadku rezerwacji częstotliwości. Podmiot posiadający rezerwację częstotliwości może żądać wydania pozwolenia radiowego wykorzystującego zasób częstotliwości objęty rezerwacją w okresie jej obowiązywania. W czasie, gdy rezerwacja częstotliwości jest ważna, Prezes UKE może odmówić wydania lub cofnąć pozwolenie radiowe na używanie urządzenia radiowego wykorzystującego częstotliwości objęte rezerwacją jedynie w nielicznych określonych w ustawie przypadkach.

Dysponowanie zarezerwowanymi częstotliwościami polega jednak nie tylko na korzystaniu z możliwości żądania wydania pozwolenia radiowego, ale również z możliwości przeniesienia przez podmiot, który dokonał rezerwacji, wynikających z niej uprawnień na inną osobę¹⁵⁶, co nie jest już możliwe w przypadku promesy koncesji. Przenoszenia uprawnień do dysponowania częstotliwościami nie przewidywało prawo telekomunikacyjne z 2000 r. Rozwiązanie to zostało przewidziane dopiero w prawie telekomunikacyjnym i stanowi implementację art. 9 dyrektywy ramowej, który daje możliwość wprowadzenia do prawa krajowego mechanizmu przenoszenia uprawnień do częstotliwości.

Rezerwacja częstotliwości obejmuje zarówno częstotliwości, jak i zasoby orbitalne. Ustawa definiuje zasoby orbitalne jako pozycje na orbicie geostacjonarnej lub orbity satelitarne, które mogą być wykorzystane do umieszczania sztucznych satelitów Ziemi przeznaczonych do zapewniania łączności telekomunikacyjnej. Ich zadaniem jest odbieranie sygnałów przesyłanych z naziemnych stacji satelitarnych lub z innych sztucznych satelitów, wzmacnianie ich i przesyłanie w kierunku Ziemi lub innych satelitów¹⁵⁷.

Przedmiotem rezerwacji mogą być tylko częstotliwości, które zostały objęte planem zagospodarowania częstotliwości. Jest on ustalany przez Prezesa UKE¹⁵⁸. W przypadku częstotliwości przeznaczonych do rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych Prezes UKE działa w uzgodnieniu z Przewodniczącym KRRiT na jego wniosek lub z własnej inicjatywy¹⁵⁹. Jeżeli dany przedsiębiorca telekomunikacyjny chce uzyskać rezerwację częstotliwości, która nie została objęta planem, może wnioskować do Prezesa UKE o jego zmianę¹⁶⁰.

Obecnie zarezerwowana częstotliwość może być wykorzystywana do prowadzenia działalności objętej uzyskaniem pozwolenia radiowego, a także wymagającej uzyskania koncesji. Uprawnienie udzielania koncesji przysługuje Przewodniczącemu KRRiT. Zgodnie z art. 33 u.r.t.¹⁶¹ koncesjonowaniu podlega rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji. Uprawnienie do udzielania koncesji jest związane przede wszystkim z treścią emitowanych programów, nie jest więc przedmiotem wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie łączności elektronicznej, które nie obejmują swoim zakresem zagadnień z tym związanych. Koncesja na działalność obejmującą rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy naziemny, rozsiewczy satelitarny lub kablowy jest udzielna w porozumieniu z Prezesem UKE (art. 37 ust. 3 u.r.t.). Wydaje się, że podstawą współpracy Przewodniczącego KRRiT oraz Prezesa UKE powinien być art. 106 k.p.a. Artykuł ten dotyczy bowiem sytuacji, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji (w tym przypadku decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia koncesji) od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, ma obowiązek przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od doręczenia mu żądania. Prezes UKE ma więc bardzo niewiele czasu na przedstawienie swojej opinii, szczególnie gdy zadecyduje się na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (taką możliwość daje mu art. 106 § 4 k.p.a.). Stanowisko Prezesa UKE jest wyrażane w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Jeżeli do rozpowszechniania programów radiofonicznych lub telewizyjnych jest wymagana rezerwacja częstotliwości, Prezes UKE ma obowiązek dokonać jej niezwłocznie na rzecz nadawcy, który uzyskał koncesję. Tryb rezerwacji częstotliwości określa wówczas prawo telekomunikacyjne w art. 114-115 (zob. art. 37 ust. 3a u.r.t.).

Zgodnie z art. 143 pr. tel. wymogiem uzyskania pozwolenia objęte jest używanie urządzenia radiowego. Ustawa w art. 2 pkt 45 definiuje urządzenie radiowe jako urządzenie telekomunikacyjne umożliwiające komunikowanie się przy pomocy emisji lub odbioru fal radiowych, a więc takie, którego używanie wymaga wykorzystania częstotliwości. Podmiot posiadający rezerwację częstotliwości może żądać wydania pozwolenia radiowego wykorzystującego zasób częstotliwości objęty rezerwacją w okresie jej obowiązywania¹⁶². W czasie, gdy rezerwacja częstotliwości jest ważna, Prezes UKE może odmówić wydania lub cofnąć pozwolenie radiowe na używanie urządzenia radiowego wykorzystującego częstotliwości objęte rezerwacją jedynie w przypadkach, gdy:

- zagrożone są: obronność, bezpieczeństwo państwa lub bezpieczeństwo i porządek publiczny,

- naruszałoby to umowy międzynarodowe,

- zakłócało pracę urządzeń i sieci telekomunikacyjnych,

- nie został spełniony warunek, iż częstotliwości objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej służby radiokomunikacyjnej oraz plan zagospodarowania częstotliwości przewiduje ich zagospodarowanie zgodnie z wnioskiem, chyba że uległ zmianie stan faktyczny lub prawny (wtedy mogą być brane pod uwagę także inne okoliczności).

Wydaje się, że jest to rozwiązanie słuszne, ponieważ ograniczenie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia jedynie do ściśle określonych okoliczności wzmacnia trwałość uprawnień wynikających z rezerwacji. Jest to ważne ze względu na wysokie opłaty za udzielenie częstotliwości przewidziane w art. 185 pr. tel., zwłaszcza w przypadku przeprowadzenia przetargu na daną częstotliwość oraz nakłady inwestycyjne ponoszone przez przedsiębiorców, którzy uzyskali rezerwację przygotowując się do podjęcia działalności.

Podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości może uzyskać prawo do korzystania z nich w pozwoleniu¹⁶³. Posiadanie rezerwacji częstotliwości nie jest więc konieczne do uzyskania pozwolenia radiowego. Jednak jednym z warunków jego przyznania jest dostępność częstotliwości. Częstotliwości można uznać za niedostępne dla danego podmiotu, jeżeli wcześniej zostały zarezerwowane na rzecz innych. Sytuacja taka może zaistnieć, gdy zasób częstotliwości nie jest wystarczający dla wszystkich przedsiębiorców, którzy chcą prowadzić daną działalność. Istnieje wówczas możliwość przeprowadzenia przetargu lub konkursu przed zarezerwowaniem częstotliwości.

Obecnie obowiązujące w Polsce prawo telekomunikacyjne przyznaje kompetencje do przeprowadzania postępowania przetargowego Prezesowi UKE¹⁶⁴. Rozpoczyna się ono ogłoszeniem o przetargu, które Prezes UKE publikuje w prasie codziennej o zasięgu ogólnokrajowym oraz w Biuletynie UKE, a jeżeli rezerwacja częstotliwości ma dotyczyć jedynie określonych obszarów - także w codziennej prasie lokalnej ukazującej się na obszarach, których przetarg dotyczy¹⁶⁵. Natomiast zgodnie z art. 120 pr. tel., kompetencja do określania trybu ogłaszania postępowania przetargowego, a także szczegółowych wymagań co do treści ogłoszenia i zawartości dokumentacji, warunków i trybu przeprowadzania postępowania przetargowego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw łączności. Rozporządzenie w tej sprawie zostało wydane przez Ministra Infrastruktury 10 grudnia 2004 r.¹⁶⁶ Oprócz dwóch podstawowych kryteriów oceny ofert wymienionych w art. 116 ust. 5 pr. tel., którymi są wysokość zadeklarowanej przez przedsiębiorcę opłaty i zachowanie warunków konkurencji, przewiduje ono dodatkowe kryteria, które uwzględnia się podczas selekcji kandydatów. Są to:

- wiarygodności finansowa uczestnika postępowania przetargowego,

- rozwiązania techniczne zawarte w ofercie,

- studium ekonomiczno-finansowe przedmiotu oferty,

- doświadczenia uczestnika postępowania przetargowego w zakresie działalności telekomunikacyjnej¹⁶⁷.

Rozporządzenie w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych stanowi, że w dokumentacji przetargowej mogą zostać ustalone dodatkowe obiektywne kryteria oceny ofert¹⁶⁸. Zgodnie z art. 118 ust. 4 pr. tel. kompetencja do ustalania takich uzupełniających kryteriów przysługuje Prezesowi UKE, który stanowi, że kryteria oceny ofert określa Prezes UKE w dokumentacji przetargowej.

Przetarg zmierzający do wyłonienia podmiotów, na rzecz których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, jest instytucją ukształtowaną przepisami prawa telekomunikacyjnego i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 2004 r.¹⁶⁹ Ma on formę odmienną od innych przetargów przeprowadzanych przez organy administracji publicznej, na przykład przy udzielaniu zamówień publicznych. Brak także podstaw, aby stosować w przypadku przetargu telekomunikacyjnego w drodze analogii inne przepisy dotyczące przetargów¹⁷⁰.

Charakter prawny przetargu nie został określony w prawie telekomunikacyjnym. Rozstrzygnięcie kwestii, jaki charakter ma postępowanie przetargowe i czy będą miały do niego zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jest szczególnie istotne ze względu na ochronę praw jednostki w tym postępowaniu. Przy założeniu, że jest to ogólne postępowanie administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej, uczestnikom postępowania przysługiwałoby, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto decyzje administracyjne są podstawowym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej¹⁷¹.

Należy zgodzić się jednak z S. Piątkiem, iż postępowanie przetargowe nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Przemawia za tym - według tego autora - "nazwa tego postępowania (przetarg), określanie wniosku (oferta), a przede wszystkim sposób określania warunków podejmowania rozstrzygnięcia o wyniku przetargu (dokumentacja przetargowa)"¹⁷². Specyficzny charakter postępowania przetargowego potwierdza również fakt, że prawo telekomunikacyjne w art. 118 ust. 8 przewiduje odrębny niż w przypadku stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych tryb unieważniania przetargu. Artykuł ten stanowi, że: "Organ właściwy, w drodze decyzji, unieważnia postępowanie przetargowe albo konkurs, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników postępowania przetargowego".

Postępowanie przetargowe kończy się ogłoszeniem wyników przez Prezesa UKE¹⁷³. Ogłoszenie to powinno zawierać między innymi wskazanie podmiotów wyłonionych w postępowaniu przetargowym. Na ich rzecz, zgodnie z art. 116 ust. 1 pr. tel., dokonywana jest rezerwacja częstotliwości, która ma formę decyzji administracyjnej i to ona dopiero przyznaje prawo do dysponowania częstotliwościami, gdyż postępowanie przetargowe nie zastępuje postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości¹⁷⁴. Postępowanie przetargowe składa się więc z wielu czynności materialno-technicznych i organizacyjnych, które prowadzą do wyłonienia podmiotów uprawnionych do uzyskania rezerwacji częstotliwości. Rozstrzygnięcie przetargu stanowi indywidualny akt administracyjny, który nie jest równoznaczny z uzyskaniem rezerwacji częstotliwości, ale uprawnia dany podmiot do jej otrzymania. W związku z tym, że postępowanie przetargowe nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego ogłoszenie wyników przetargu, które kończy postępowanie przetargowe, nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Jeżeli przyjmiemy, że rozstrzygnięcie przetargu telekomunikacyjnego nie jest decyzją administracyjną, pojawi się problem weryfikacji jego legalności. Zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Do takiego naruszenia może dojść również w postępowaniu przetargowym¹⁷⁵. Należy więc założyć, że rozstrzygnięcie przetargu może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako inny niż decyzja lub postanowienie "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Rozstrzygnięcie przetargu jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej i dotyczy przewidzianego prawem uprawnienia do otrzymania rezerwacji częstotliwości¹⁷⁶. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wcześniejszym wezwaniu Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa¹⁷⁷.

Uzyskanie uprawnień do wykorzystywania częstotliwości nie zawsze będzie wymagało wydania indywidualnej decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia radiowego lub rezerwacji częstotliwości. Artykuł 144 pr. tel. określa sytuacje, w których uzyskanie pozwolenia radiowego nie jest wymagane. Dotyczy to wykorzystywania urządzeń radiowych przeznaczonych wyłącznie do odbioru oraz urządzeń nadawczo-odbiorczych:

- używanych dla potrzeb zagranicznej radiokomunikacji lotniczej lub morskiej i żeglugi śródlądowej, jeżeli urządzenie zostało dopuszczone do używania przez właściwy organ krajowy lub zagraniczny,

- używanych w służbie radiokomunikacyjnej amatorskiej, zgodnie z międzynarodowymi przepisami radiokomunikacyjnymi, nie dłużej niż 90 dni,

- końcowych, wykorzystujących międzynarodowo uzgodnione zakresy częstotliwości.

Ministrowi właściwemu do spraw łączności przysługuje kompetencja do rozszerzenia w drodze rozporządzenia zakresu urządzeń, których używanie nie jest objęte pozwoleniem. Powinien kierować się on wówczas zasadą zwiększania liczby rodzajów takich urządzeń¹⁷⁸.

Podsumowując rozważania dotyczące kompetencji Prezesa UKE w zakresie wydawania aktów warunkujących podjęcie działalności telekomunikacyjnej, należy stwierdzić, że słuszne jest rozwiązanie przewidujące istnienie uniwersalnego instrumentu uprawniającego do dysponowania częstotliwościami w postaci rezerwacji częstotliwości. Częstotliwości są bowiem dobrem publicznym wykorzystywanym do różnych celów przez różnego rodzaju podmioty, nie tylko przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Postulować natomiast należy powierzenie Prezesowi UKE kompetencji do wydawania koncesji uprawniającej do prowadzenia działalności polegającej na wykorzystywaniu częstotliwości, a nie pozwoleń radiowych. Zgodnie z art. 46 ust. 3 u.s.d.g. koncesje wprowadza się w dziedzinach działalności gospodarczej mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny. Obie te przesłanki zostały spełnione. Podstawową przesłanką odmowy wydania pozwolenia radiowego, nawet gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny uzyskał wcześniej rezerwację częstotliwości albo cofnięcia rezerwacji częstotliwości, jest zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto ograniczenie swobodnego korzystania z częstotliwości wynika z konieczności zabezpieczenia ważnego interesu publicznego, jakim jest zagospodarowanie widma pozwalające na efektywne jego wykorzystanie bez szkodliwych zakłóceń. Jest to również zgodne ze słusznym postulatem¹⁷⁹ zrezygnowania w polskim prawie z dwóch rodzajów aktów administracyjnych warunkujących podjęcie i prowadzenie danej działalności gospodarczej, czyli z koncesji i zezwoleń, oraz korzystnie tylko z jednego - koncesji i wprowadzenie efektywnego sytemu rejestracji przedsiębiorstw. Nie wydaje się bowiem potrzebne mnożenie różnych form uzyskiwania uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej.

2.6. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do przyznawania indywidualnych uprawnień do użytkowania numeracji w prawie wspólnotowym

Dostęp do zasobów numeracji jest warunkiem wstępnym wejścia na rynek telekomunikacyjny i tym samym warunkiem rozwoju konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego¹⁸⁰. Numeracja, podobnie jak częstotliwości, zaliczana jest do zasobów rzadkich, mimo że jest w zasadzie niewyczerpywalna¹⁸¹. Już zgodnie z dyrektywą "pełna konkurencja"¹⁸² państwa członkowskie miały obowiązek udostępnić odpowiednie zasoby numeracji od 1 lipca 1997 r. Konieczność regulacji kwestii związanych z numeracją wynika przede wszystkim z kwestii "porządkowych". Ponadto niektóre numery mogą być uznane za rzadkie ze względu na swoje szczególne znaczenie gospodarcze. W takiej sytuacji więcej niż jeden podmiot może być zainteresowany ich uzyskaniem. Dyrektywa przewiduje wtedy przeprowadzenie procedury selekcyjnej, zgodnie z zasadami konkurencji¹⁸³.

W przypadku numeracji dyrektywa ramowa powierza kompetencje do nadzorowania rozdziału wszystkich krajowych zasobów numeracyjnych oraz zarządzania krajowym planem numeracyjnym¹⁸⁴ krajowym organom regulacyjnym. Mają one zadbać, aby plany oraz procedury przyznawania numeracji były stosowane w sposób zapewniający równe traktowanie wszystkich podmiotów świadczących publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne¹⁸⁵.

Przyznawanie uprawnień do wykorzystywania określonych zasobów numeracji zostało uregulowane w dyrektywie o zezwoleniach, podobnie jak w przypadku częstotliwości. Krajowe organy regulacyjne powinny przyznać prawo do użytkowania numerów każdemu przedsiębiorstwu, które uzyskało zezwolenie ogólne. Mają one na wydanie decyzji o przydzieleniu numeracji trzy tygodnie, a jeżeli postanowiono, że zostanie przyznane uprawnianie do użytkowania numerów o szczególnym znaczeniu gospodarczym - po przeprowadzeniu procedury selekcyjnej. Termin ten może zostać przedłużony o kolejne trzy tygodnie.

Warunki, jakie mogą być związane z uprawnieniami do numeracji, zostały wymienione w części C załącznika do dyrektywy o zezwoleniach. Zgodnie z nim k.o.r. przysługuje kompetencja do określania usługi, dla której numer będzie używany, w tym wszelkich wymogów związanych ze świadczeniem tej usługi oraz maksymalnego czasu, na jaki prawo użytkowania zostało przyznane, a także warunków jego przekazania. Zgodnie z załącznikiem do dyrektywy o zezwoleniach k.o.r. mogą również nałożyć na przedsiębiorców, którym powierzono określone zasoby numeracji obowiązki:

- skutecznego wykorzystania numeracji, zgodnie z postanowieniami dyrektywy ramowej,

- zapewnienia przenoszalności numeracji, zgodnie z postanowieniami dyrektywy o usłudze powszechnej,

- dostarczenia publicznym abonentom informacji dla celów określonych w artykułach 5 oraz 25 dyrektywy o usłudze powszechnej,

- uiszczenia opłaty za użytkowanie, zgodnie z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach,

- przyjęte przez przedsiębiorstwo, któremu przydzielono prawo użytkowania, podczas procedury selekcji konkurencyjnej lub porównawczej,

- wynikające z odpowiednich umów międzynarodowych dotyczących użytkowania numeracji.

Obowiązki te mogą być zawarte zarówno w indywidualnych decyzjach o przydzieleniu określonego zasobu numeracji, jak i w aktach o charakterze normatywnym.

2.7. Implementacja przepisów dotyczących kompetencji krajowych organów regulacyjnych do przydzielania numeracji w poszczególnych państwach członkowskich

W Zjednoczonym Królestwie, zgodnie z wymogami dyrektywy o zezwoleniach, OFCOM ma kompetencje do ustalania krajowego planu numeracji oraz opracowywania bieżących baz danych o numerach przydzielonych w jego ramach¹⁸⁶. Ma on również kompetencje do przyznawania numerów oraz określania ogólnych obowiązków, które muszą wypełniać przedsiębiorcy telekomunikacyjni w związku z uzyskaniem i użytkowaniem numerów¹⁸⁷. Communications Act zalicza więc obowiązki, nakładane na przedsiębiorców, którym powierzono określone zasoby numeracji, do tzw. obowiązków ogólnych nakładanych w związku ze zgłoszeniem działalności. Nie są one zatem określane każdorazowo indywidualnie w decyzjach o przyznaniu numeracji, ale wynikają z aktu administracyjnego o charakterze normatywnym, którym jest wydane w tej sprawie obwieszczenie OFCOM¹⁸⁸.

Podobnie we Francji, zgodnie z art. L 44 kodeksu poczty i łączności elektronicznej, kompetencja do określania krajowego planu numeracji telefonicznej przysługuje niezależnemu regulatorowi ARCEP. Organ ten jest również uprawniony do wydawania decyzji w sprawie przydzielania numerów oraz precyzowania w nich warunków użytkowania numeracji. Zgodnie z art. L 44 lit. a-d kodeksu poczty i łączności elektronicznej wymogi te mogą dotyczyć: rodzajów usług, dla których przydzielone zasoby mają być użytkowane, wymogów koniecznych do zapewnienia odpowiedniego użytkowania oraz związanych z zapewnieniem przenoszalności numerów, czasem trwania przydziału.

Również w Niemczech obowiązek efektywnego zagospodarowania numeracji spoczywa na BNetzA. Podejmując działania w tym zakresie, niemiecki regulator ma zaspokoić potrzeby użytkowników końcowych, a także operatorów eksploatujących sieci oraz świadczących usługi telekomunikacyjne. Zgodnie z § 66 ust. 1 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego BNetzA ma także kompetencję do przyznawania numerów tym podmiotom.

Polskie prawo telekomunikacyjne powierza kompetencje do określenia planu numeracji krajowej dla publicznych sieci telefonicznych ministrowi właściwemu do spraw łączności (art. 126 ust. 12), natomiast przydzielanie numeracji - Prezesowi UKE (art. 126 ust. 1). Rozwiązanie polegające na rozdzieleniu kompetencji do określenia planu numeracji i przydzielenia numeracji między dwa organy, należy ocenić krytycznie. Ze względu na to, że to Prezes UKE przydziela numerację, on także powinien mieć kompetencję do planowania dokonywanych przez siebie przydziałów. Słuszne wydaje się więc rozwiązanie przewidziane w przypadku częstotliwości. Prezesowi UKE przysługuje bowiem kompetencja do ustalania krajowego planu zagospodarowania częstotliwości, jak też dokonywania ich rezerwacji i wydawania pozwoleń radiowych. Prezes UKE powinien mieć zatem zarówno kompetencję do określania planów numeracji krajowej, jak i przydzielania numerów.

W decyzji o przydziale Prezes UKE może określić warunki wykorzystywania lub udostępniania numeracji, w szczególności obowiązek niedyskryminującego dostępu do usług telekomunikacyjnych z wykorzystaniem numeracji przydzielonej innym przedsiębiorcom.

3. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do nakładania obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne

Obowiązki prawne w publicznym prawie gospodarczym obejmują wszystkie obowiązki ciążące na przedsiębiorstwach w związku z wykonywaniem przez nich danej działalności gospodarczej. Są to więc zarówno obowiązki wynikające wprost z mocy prawa, jak i ustalane w drodze działań prawnych administracji gospodarczej. Cechą szczególną tych obowiązków jest brak korelacji z odpowiadającymi im prawami innych podmiotów, inaczej niż ma to miejsce w prawie prywatnym, gdzie na przykład obowiązkowi dłużnika do zaspokojenia wierzytelności odpowiada prawo wierzyciela do żądania spełnienia określonego świadczenia pieniężnego lub rzeczowego. Obowiązkom przedsiębiorców odpowiadają natomiast określone kompetencje organów administracji publicznej. Za pomocą tych kompetencji czuwa ona nad wykonywaniem obowiązków nałożonych na przedsiębiorców¹⁸⁹.

Również w przypadku prawa telekomunikacyjnego k.o.r. mają kompetencje do nakładania obowiązków na przedsiębiorstwa. Zgodnie z terminologią przyjętą w pakiecie dyrektyw z 2002 r. obowiązki te wynikają z zezwoleń ogólnych lub z indywidualnych uprawnień do użytkowania częstotliwości i numeracji lub są to obowiązki szczegółowe, nakładane przez k.o.r. w trakcie procesu regulowania rynku telekomunikacyjnego. Te ostatnie zostały określone w tym rozdziale jako obowiązki regulacyjne. Obowiązki szczegółowe (regulacyjne) wymieniono w art. 6 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach. Są to obowiązki, które mogą być nałożone na podmioty udostępniające sieci i usługi w zakresie łączności elektronicznej:

a) na podstawie dyrektywy o dostępie:

- art. 5 ust. 1 i 2 (obowiązki nakładane na operatorów kontrolujących dostęp do użytkowników końcowych),

- art. 6 (obowiązki dotyczące systemów dostępu warunkowego i innych zasobów),

- art. 8 (obowiązki nakładane na przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji rynkowej);

b) na podstawie dyrektywy w sprawie usługi powszechnej:

- art. 16 (obowiązki związane z taryfami detalicznymi (retail tariffs), wyborem lub wstępnym wyborem dostawcy ( carrier selection, preselection), łączami dzierżawionymi),

- art. 17 (obowiązki nakładane na przedsiębiorstwa mające znaczącą pozycję rynkową na danym rynku detalicznym),

- art. 18 (obowiązki dotyczące minimalnego zestawu łączy dzierżawionych),

- art. 19 (obowiązki dotyczące wyboru lub wstępnego wyboru dostawcy, nakładane na przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji rynkowej);

c) na podmioty wyznaczone do świadczenia usług powszechnych¹⁹⁰.

Dyrektywy wspólnotowe nie przewidują formy, w jakiej obowiązki te mogą być nakładane na przedsiębiorstwa. Jednak jednym z podstawowych założeń nowych ram prawych w dziedzinie telekomunikacji jest stosowanie przez k.o.r. odpowiednich środków dostosowanych do konkretnych sytuacji rynkowych. Zakłada to konieczność wydawania przez k.o.r. indywidualnych decyzji konkretyzujących sytuację prawną podmiotów działających na rynku telekomunikacyjnym. Dyrektywy telekomunikacyjne nie przewidują bowiem rozwiązań szczegółowych dla zdefiniowanych wcześniej problemów. Do krajowych organów regulacyjnych należy ustalenie charakteru problemu oraz podjęcie adekwatnych i proporcjonalnych środków uzasadnionych w świetle art. 8 dyrektywy ramowej¹⁹¹, który wymienia ogólne cele i zasady, którymi mają się one kierować (stworzenie konkurencyjnego rynku komunikacyjnego, rozwój rynku wewnętrznego, promowanie interesu ludności europejskiej). Widać to wyraźnie w przypadku obowiązków nakładanych na operatorów dysponujących znaczącą pozycją rynkową. Nałożenie na nich obowiązków zawsze będzie wymagało przeprowadzenia złożonego procesu, który obejmuje: wyznaczenie rynku właściwego, ustalenie, czy występuje na nim skuteczna konkurencja, ustalenie przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenie na nich obowiązków. Obowiązki te będą więc wyznaczane indywidualnie, w zależności od konkretnej sytuacji na rynku. W przypadku gdy zajdą na nim zmiany, k.o.r. powinny wycofać lub wprowadzić modyfikacje do przyjętych decyzji określających obowiązki regulacyjne. Wynika stąd konieczność ciągłego powtarzania analiz rynku telekomunikacyjnego przez k.o.r. Dlatego S. Piątek¹⁹² trafnie nazywa proces regulowania rynku telekomunikacyjnego "cyklem regulacyjnym".

3.1. Kompetencja krajowych organów regulacyjnych do przeprowadzania analiz rynku telekomunikacyjnego i wyznaczania przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej w prawie wspólnotowym

Koncepcja znaczącej pozycji rynkowej jest specyficzna dla wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego. Dyrektywy: 97/33/WE z 30 czerwca 1997 r. w sprawie połączeń międzysieciowych, 98/10/WE z 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci do telefonii głosowej, 92/44/EWG o zastosowaniu zasady otwartej sieci do łączy dzierżawionych oraz rozporządzenie 2887/2000 z 18 grudnia 2000 r. o uwolnieniu dostępu do pętli abonenckiej nałożyły na państwa członkowskie obowiązek identyfikowania przedsiębiorstw dysponujących znaczącą siłą rynkową w celu nakładania na nie - jeśli to konieczne - szczególnych obowiązków. Pojęcie znaczącej pozycji rynkowej w ramach starego porządku regulacyjnego nie było tożsame z pojęciem dominującej pozycji używanym we wspólnotowym prawie konkurencji. Zgodnie z dyrektywą 97/33/WE o połączeniach międzysieciowych przedsiębiorstwo miało znaczącą pozycję na określonym rynku telekomunikacyjnym, jeżeli dysponowało 25% udziałem w tym rynku.

Nowe ramy prawne z 2002 r. przyznają inne znaczenie pojęciu "znacząca pozycja rynkowa". Artykuł 14 ust. 1 dyrektywy ramowej stanowi, iż operator ma znaczącą pozycję rynkową, jeżeli samodzielnie lub wspólnie z innymi operatorami ma pozycję równoważną pozycji dominującej, tj. tak silną pozycję ekonomiczną, że uprawnia go ona do postępowania według swojego uznania, bez konieczności liczenia się z innymi konkurentami, klientami i ostatecznymi konsumentami. Definicja ta odpowiada definicji używanej w orzecznictwie ETS i sądu pierwszej instancji dla określenia dominacji w znaczeniu art. 82 TWE. Ma to służyć zbliżaniu regulacji sektorowej do reguł konkurencji zawartych w TWE i związane jest z podstawowym założeniem wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie łączności elektronicznej. Mają one bowiem pozwolić na stopniowe znoszenie regulacji specyficznych dla sektora telekomunikacyjnego wtedy, gdy konkurencja będzie efektywna i na tyle silna, aby je zastąpić¹⁹³. Jeżeli narodowe organy regulacyjne ustalą, że na danym rynku występuje efektywna konkurencja, nie będą nakładać żadnych specyficznych zobowiązań na operatorów, ani ich utrzymywać¹⁹⁴. Zasady, jakimi mają się one kierować przy ocenie otwarcia poszczególnych segmentów rynku telekomunikacyjnego na konkurencję, Komisja zawarła (zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy ramowej) w wytycznych dotyczących analizy rynku i ustalania siły rynkowej¹⁹⁵.

Zgodnie z punktem 19 wytycznych efektywna konkurencja występuje wtedy, gdy na danym rynku nie działa przedsiębiorstwo, które samodzielnie lub wspólnie z innymi przedsiębiorstwami dysponuje indywidualną pozycją znaczącą. Również preambuła dyrektywy ramowej w punkcie 27 w taki sam sposób definiuje pojęcie efektywnej konkurencji. Stanowi on, że ustanowione ex ante obowiązki regulacyjne mają być nakładane jedynie w razie braku efektywnej konkurencji, tj. na rynkach, gdzie działa jeden lub więcej operatorów o znaczącej pozycji rynkowej. Między pojęciem efektywnej konkurencji i pojęciem znaczącej pozycji rynkowej istnieje więc ścisły związek. Narodowy organ regulacyjny, analizując dany rynek telekomunikacyjny pod względem jego konkurencyjności, będzie przede wszystkim koncentrował się na ustaleniu, czy działają na nim przedsiębiorstwa dysponujące znaczącą siłą rynkową. Przeprowadzając analizę, narodowe organy regulacyjne będą więc najpierw określać:

- rynki właściwe (relewantne) zgodnie z zaleceniem Komisji w sprawie właściwych rynków i usług w sektorze łączności elektronicznej¹⁹⁶,

- czy dany rynek właściwy jest efektywnie konkurencyjny, a więc czy występują na nim, czy też nie przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji rynkowej,

- które z przedsiębiorstw dysponują znaczącą siłą rynkową,

- odpowiednie środki regulacyjne¹⁹⁷.

Regularne dokonywanie takiej analizy rynku telekomunikacyjnego pozwala narodowym organom regulacyjnym na wprowadzenie nowych obowiązków lub ich znoszenie.

3.2. Implementacja przepisów dotyczących kompetencji krajowych organów regulacyjnych do przeprowadzania analiz rynku telekomunikacyjnego i wyznaczania przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej w poszczególnych państwach członkowskich

W prawie francuskim procedura analizy rynku i nakładania obowiązków regulacyjnych rozpoczyna się od wyznaczenia przez ARCEP rynków właściwych po uzyskaniu opinii w tej sprawie krajowego organu ochrony konkurencji (Rady ds. Konkurencji, Conseil de la concurrence). Po przeprowadzeniu analizy dotyczącej przewidywanego rozwoju konkurencji na tych rynkach, ARCEP przygotowuje - po uzyskaniu opinii Rady ds. Konkurencji - listę operatorów, którzy mają na tych rynkach znaczącą pozycję, a następnie nakłada na nich obowiązki¹⁹⁸. W praktyce ARCEP wydaje dwie decyzje: w pierwszej określa rynki właściwe, w drugiej - operatora o znaczącej pozycji i nałożone na niego obowiązki. Pierwszymi decyzjami francuskiego regulatora były: decyzja w sprawie wyznaczenia hurtowych rynków świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych ruchomych publicznych sieciach telefonicznych¹⁹⁹ oraz trzy decyzje skierowane do francuskich operatorów telefonii ruchomej (Orange France²⁰⁰, SFR, Bouygues Telecom), w których zostali oni uznani za mających znaczącą pozycję rynkową. Nałożono na nich obowiązki regulacyjne dotyczące zapewnienia dostępu do sieci, zapewnienia przejrzystości (jawności), równego traktowania (niedyskryminacji), wyodrębnienia rachunkowości, kontroli cen i kalkulacji kosztów.

Również w Zjednoczonym Królestwie podmiotem, który ma kompetencje do wyznaczania rynków właściwych, jest niezależny regulator OFCOM. On także określa przedsiębiorców mających znaczącą pozycję rynkową i ma kompetencję do nakłada na nich obowiązków²⁰¹.

Procedura analizy rynku i wskazywania przedsiębiorstw telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej została implementowana do polskiego ustawodawstwa prawem telekomunikacyjnym z 2004 r. Pewne zmiany, jeśli chodzi o procedurę analizy rynku, wskazywania przedsiębiorstw telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej i nakładanie obowiązków regulacyjnych, wprowadzone zostały ustawą o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2006 r. Nr 12, poz. 66). Przed nowelizacją prawo telekomunikacyjne przewidywało wyraźnie oddzielone od siebie dwa etapy analizy rynku - postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy na rynku występuje skuteczna konkurencja (kończące się postanowieniem), oraz postępowanie w sprawie wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia na nich obowiązków regulacyjnych (kończące się decyzją). Natomiast po nowelizacji ustalenie, że nie ma skutecznej konkurencji, wyznaczenie przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenie obowiązków, ma wynikać z jednej decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynkach właściwych występuje skuteczna konkurencja, stają się postępowaniami w sprawie ustalenia, czy na rynkach właściwych występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie. Prawo telekomunikacyjne powierza kompetencję do określenia rynków właściwych w drodze rozporządzenia²⁰² ministrowi właściwemu do spraw łączności. Natomiast kompetencja do ich analizy przysługuje, zgodnie z ustawą, Prezesowi UKE. Przyznanie kompetencji do określania rynków właściwych ministrowi do spraw łączności w rozporządzeniu nie wydaje się słuszne. O ile w akcie prawnym o charakterze normatywnym można określić rynki produktowe, to z punktu widzenia techniki legislacyjnej, trudno wskazać wszystkie rynki geograficzne. Doprowadziło to do sytuacji, w której rynki relewantne określone w obecnie obowiązującym rozporządzeniu²⁰³ są jedynie rynkami krajowymi. Może to krzywdzić niektórych przedsiębiorców niedysponujących na rynkach lokalnych znaczącą pozycją rynkową. Ponadto określenie rynku właściwego powinno wiązać się z koniecznością rozwiązania konkretnych problemów na nim występujących, a ich identyfikacją powinien zajmować się ten sam organ, który określi późniejsze metody ich rozwiązywania, a więc zastosuje odpowiednie środki regulacyjne, czyli Prezes UKE. Określanie rynków relewantnych w postaci przepisów ogólnie obowiązujących i niedostosowanych do konkretnej i szybko zmieniającej się sytuacji na rynku telekomunikacyjnym nie jest zatem właściwe. Na kwestię tę zwraca uwagę Komisja Europejska w jedenastym raporcie dotyczącym europejskich przepisów regulacyjnych i rynków łączności elektronicznej w 2005 r.²⁰⁴ Zdaniem Komisji określenie rynków właściwych w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw łączności pozbawia polski organ regulacyjny elastyczności i swobody w definiowaniu rynków. Teoretycznie polski k.o.r., jeżeli ustali w trakcie analizowania rynku telekomunikacyjnego, że zachodzi potrzeba wyodrębnienia innych rynków właściwych niż te określone w rozporządzeniu, może zwrócić się do właściwego ministra o wprowadzenie do rozporządzenia odpowiednich zmian. Prowadziłoby to jednak do znacznego przedłużenia postępowania dotyczącego analizy rynków właściwych. Rozstrzygnięcie w sprawie określenia rynków właściwych powinno mieć zatem formę postanowienia Prezesa UKE.

Od wejścia w życie rozporządzenia określającego rynki właściwe polski k.o.r. ma 30 dni na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja²⁰⁵. Zostało ono wszczęte na wszystkich rynkach 21 grudnia 2004 r.²⁰⁶ Jeżeli na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, Prezes UKE zamyka postępowanie w drodze postanowienia²⁰⁷. Postanowienie to Prezes UKE wydaje w porozumieniu z Prezesem UOKiK²⁰⁸. Przed jego wydaniem przeprowadza się postępowanie konsultacyjne²⁰⁹. Zainteresowane podmioty mają więc możliwość wyrażenia na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu tego postanowienia. Prezes UKE informuje o wszczęciu postępowania konsultacyjnego Prezesa UOKiK. O ile Prezes UKE nie ustali dłuższego terminu, postępowanie konsultacyjne trwa 30 dni od dnia ogłoszenia rozpoczęcia tego postępowania. Wyniki postępowania, a także niezastrzeżone stanowiska uczestników postępowania konsultacyjnego ogłaszane są w siedzibie w Biuletynie i na stronie internetowej Prezesa UKE.

Na postanowienie o zamknięciu postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja przysługuje zażalenie do SOKiK (art. 206 ust. 26 pr. tel.).

W przypadku, gdy Prezes UKE stwierdzi, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, wyznacza on przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nakłada obowiązki regulacyjne przewidziane w prawie telekomunikacyjnym²¹⁰. Zgodnie z art. 24 ust. 2 pr. tel. znaczącą pozycję rynkową zajmuje przedsiębiorca telekomunikacyjny, który na rynku właściwym samodzielnie posiada pozycję ekonomiczną odpowiadającą dominacji w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego. Ustawa wymienia również kryteria, które mają być stosowane przez Prezesa UKE przy ocenie pozycji znaczącej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku właściwym. Są to przede wszystkim: 1) udział przedsiębiorcy w rynku właściwym; 2) brak technicznej i ekonomicznej zasadności budowy alternatywnej infrastruktury telekomunikacyjnej; 3) istnienie przewagi technologicznej przedsiębiorcy; 4) brak albo niewielki poziom równoważącej siły nabywczej; 5) łatwy bądź uprzywilejowany dostęp przedsiębiorcy do rynków kapitałowych bądź zasobów finansowych; 6) ekonomia skali; 7) ekonomia zakresu; 8) pionowe zintegrowanie przedsiębiorcy; 9) poziom rozwoju sieci dystrybucji i sprzedaży przedsiębiorcy; 10) brak potencjalnej konkurencji; 11) istnienie barier dla dalszego rozwoju przedsiębiorcy oraz rynku właściwego; 12) istnienie barier wejścia na rynek właściwy²¹¹. Kryteria te nie muszą być spełnione łącznie, aby Prezes UKE mógł uznać przedsiębiorcę za posiadającego znaczącą pozycję rynkową²¹². Przed podjęciem decyzji dotyczącej wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku właściwym i nałożenia obowiązków regulacyjnych przeprowadza się postępowanie konsultacyjne i konsolidacyjne²¹³. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pr. tel. decyzje te są wydawane przez Prezesa UKE w porozumieniu z Prezesem UOKiK.

3.3. Kompetencja krajowych organów regulacyjnych do nakładania obowiązków regulacyjnych dotyczących dostępu i połączeń między sieciami w prawie wspólnotowym

Zgodnie z art. 5 dyrektywy o dostępie do sieci k.o.r. są zobowiązane do wspierania - a w razie potrzeby - zapewniania adekwatnego dostępu oraz połączeń międzysieciowych. Celem ich działań ma być osiąganie interoperacyjności usług, zrównoważonej konkurencji, maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych oraz promowanie wydajności.

Poza tym dyrektywa o dostępie do sieci zobowiązuje państwa członkowskie do przyznania k.o.r. wielu kompetencji, z których mogą one korzystać, wspierając lub zapewniając adekwatny dostęp do sieci, przede wszystkim prawo nakładania obowiązków na operatorów. Artykuły 5 i 4 dyrektywy dotyczą obowiązków nakładanych na operatorów niemających znaczącej pozycji na rynku. Natomiast wszystkie obowiązki wymienione w rozdziale III mogą być nakładane jedynie na operatorów dysponujących znaczącą pozycją rynkową (significant market power - SMP).

3.3.1. Pojęcie dostępu do sieci i połączeń międzysieciowych

Termin "dostęp do sieci" nie został zdefiniowany w ramach byłego porządku prawnego obowiązującego przed uchwaleniem nowego pakietu regulacyjnego w 2002 r. Dyrektywy telekomunikacyjne posługiwały się nim w kilku znaczeniach. Oznaczał on zarówno dostęp użytkowników końcowych do usług telekomunikacyjnych, tzw. dostęp ogólny, jak i tzw. dostęp specjalny, a więc dostęp do zakończeń sieci innych niż powszechnie udostępniane i wykorzystywane przez przedsiębiorstwa prowadzące własną działalność telekomunikacyjną. Artykuł 16 dyrektywy dotyczącej telefonii głosowej określił specjalny dostęp do sieci jako "dostęp do stacjonarnych publicznych sieci telekomunikacyjnych w punktach zakończeń sieci innych niż powszechnie świadczone".

Pojęcie połączeń międzysieciowych zostało zdefiniowane w kilku dyrektywach. Podstawową definicję zawarto w dyrektywie 97/33/WE w art. 2 ust. 1 lit. a. Określiła ona połączenie międzysieciowe jako "fizyczne i logiczne połączenie sieci używanej przez tę samą lub różne organizacje w celu umożliwienia użytkownikom jednej organizacji komunikowania się z użytkownikami tej samej lub innej organizacji, albo w celu dostępu do usług dostarczanych przez inną organizację". Prawie identyczną definicję zawarto w dyrektywie 90/388/EWG w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych. Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi: "połączenie międzysieciowe oznacza fizyczne i logiczne połączenie urządzeń telekomunikacyjnych organizacji świadczących sieci telekomunikacyjne lub/i usługi telekomunikacyjne w celu umożliwienia użytkownikom jednej organizacji komunikowania się z użytkownikami tej samej lub innej organizacji, albo w celu dostępu do usług dostarczanych przez inną organizację". W definicji tej użyto więc szerszego określenia "urządzenia telekomunikacyjne", które może obejmować infrastrukturę niebędącą siecią w ścisłym technicznym znaczeniu tego słowa. Różnica ta nie ma jednak żadnych praktycznych konsekwencji²¹⁴.

Problem połączeń międzysieciowych powstaje tam, gdzie konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa telekomunikacyjne muszą współpracować, aby zapewnić wzajemny dostęp swoim abonentom²¹⁵. Użytkownicy usług telekomunikacyjnych odnoszą tym większe korzyści, im więcej osób z tych usług korzysta. Oczywistym przykładem jest telefonia głosowa, gdzie korzyścią dla konsumenta jest możliwość połączenia się z jak największą liczbą osób. Ta cecha rynku telekomunikacyjnego łącznie z faktem, iż przyłączenie się użytkownika końcowego do sieci jest kosztowne (koszt położenia kabli, wyprodukowania telefonu komórkowego lub budowa przekaźnika) i tym samym większość użytkowników jest podłączona do jednej sieci stacjonarnej lub/i jednej sieci ruchomej, sprawia, że połączenia międzysieciowe są bardzo istotne. Tylko pełna łączność między sieciami pozwala na komunikowanie się użytkowników różnych sieci lub korzystanie przez nich z usług dostępnych w innej sieci²¹⁶.

W przeciwieństwie do dostępu, który jest zapewniany przez operatora eksploatującego sieć użytkownikom na własne potrzeby lub w celu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, połączenie międzysieciowe wymaga uczestnictwa dwóch operatorów eksploatujących sieci telekomunikacyjne²¹⁷.

Zasady dotyczące dostępu i połączeń międzysieciowych zawarte w różnych dyrektywach uprzednio obowiązujących zastąpiła dyrektywa o dostępie do sieci i urządzeń towarzyszących oraz połączeniach międzysieciowych.

Jednym z podstawowych celów nowej dyrektywy 2002/19/WE jest stworzenie neutralnych technologicznie ram prawnych. Dostęp został w tym celu zdefiniowany w sposób tak abstrakcyjny i ogólny, aby uwzględnić szybkie zmiany technologiczne.

Zgodnie z art. 2 lit. a dyrektywy o dostępie do sieci "dostęp" oznacza udostępnianie urządzeń i/lub usług innemu operatorowi celem świadczenia usług łączności elektronicznej. Usługi łączności elektronicznej zostały określone przez odniesienie do definicji sieci. Artykuł 2 lit. c dyrektywy ramowej²¹⁸ stanowi, że są to usługi zwykle świadczone za wynagrodzeniem, polegające całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej. Definicja sieci łączności elektronicznej zawarta w art. 2 lit. a dyrektywy ramowej obejmuje wszystkie systemy transmisyjne w tym również, w przeciwieństwie do poprzednich ram prawnych, sieci służące do transmisji radiowo-telewizyjnych. Będą to więc stacjonarne i ruchome sieci telekomunikacyjne, sieci telewizji kablowej, sieci używane do naziemnego nadawania, sieci satelitarne oraz sieci internetowe. Są one używane zarówno do przekazywania głosu, faksów czy danych, jak i obrazów.

Pojęcie urządzenia (facilities), użyte w definicji dostępu, ma bardzo szerokie znaczenie i obejmuje sieci łączności elektronicznej, elementy sieci oraz jej funkcje²¹⁹. Wyliczenie różnych rodzajów dostępu zawarte w definicji nie jest wyczerpujące i ma charakter przykładowy. Pojęcie dostępu zawiera:

- dostęp do elementów sieci i udogodnień towarzyszących. Przykładem dostępu do elementów sieci jest dostęp do pętli lokalnej (fizyczny obwód łączący punkt zakończenia sieci w siedzibie abonenta z główną przełącznicą albo równorzędnym urządzeniem w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej²²⁰). "Udogodnienia towarzyszące" dyrektywa ramowa definiuje jako związane z siecią łączności elektronicznej lub usługami łączności elektronicznej i umożliwiające lub wspierające świadczenie usług za pośrednictwem powyższych sieci lub usług²²¹. W definicji udogodnień towarzyszących podane są przykłady odnoszące się do telewizji cyfrowej: systemy dostępu warunkowego oraz przewodniki po programach elektronicznych. Innym przykładem udogodnień towarzyszących są bazy danych niezbędne do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej czy też kolokacja, która powinna być zapewniana wraz z dostępem do pętli abonenckiej. Rozporządzenie o uwolnieniu dostępu do pętli abonenckiej określa kolokację²²² jako udostępnianie fizycznej przestrzeni i urządzeń technicznych niezbędnych do umieszczania i podłączenia urządzeń przedsiębiorstwa korzystającego z dostępu do lokalnej pętli abonenckiej,

- dostęp do fizycznej infrastruktury w tym budynków, przewodów i masztów,

- dostęp do systemów oprogramowania obejmujący również dostęp do systemów operacyjnego wspomagania (systemy komputerowe, które obsługują zarządzanie siecią i usługami, administrację, usuwanie awarii oraz spełniają funkcje związane z obsługa klienta),

- dostęp do translacji numerów albo systemów spełniających ekwiwalentne funkcje. Są to systemy zapewniające doprowadzanie połączeń adresowanych do numerów niegeograficznych do konkretnych zakończeń sieci stacjonarnej lub ruchomej w celu obsługi tych połączeń²²³,

- dostęp do sieci stacjonarnych lub ruchomych, a w szczególności do roamingu. Dostęp do sieci stacjonarnych lub ruchomych może polegać na połączeniu sieci. Artykuł 2 lit. b dyrektywy o dostępie do sieci wyraźnie stanowi, że połączenia międzysieciowe stanowią specyficzny rodzaj dostępu realizowanego pomiędzy operatorami sieci publicznych,

- dostęp do systemów warunkowego dostępu dla usług telewizji cyfrowej. System warunkowego dostępu jest związany z pobieraniem należności od użytkowników telewizji cyfrowej. Jest on zdefiniowany w art. 2 lit. f dyrektywy ramowej jako środki lub rozwiązania techniczne, które powodują, że dostęp do chronionych usług nadawania radiowego lub telewizyjnego w formie zrozumiałej jest uwarunkowany posiadaniem abonamentu lub innego, uprzednio uzyskanego zezwolenia indywidualnego,

- dostęp do usług wirtualnych sieci. Na europejskim rynku usług telekomunikacji ruchomej (m.in. w Szwecji, w Wielkiej Brytanii, w Niemczech) pojawiły się przedsiębiorstwa telekomunikacyjne niemające własnego pasma częstotliwości i własnej infrastruktury. Są to tzw. operatorzy wirtualni (Mobile Virtual Network Operators). Najprostszym przykładem MVNO jest tzw. reseller . Wykupuje on określoną liczbę minut od tradycyjnego operatora GSM, a następnie sprzedaje swoim klientom pod własną marką. Taką firmą jest na przykład funkcjonująca w Wielkiej Brytanii Virgin Mobile. Oferuje ona pakiety usług (połączenia, przekaz danych, SMS), wykorzystując usługi operatora sieci GSM. Innym rodzajem MVNO są przedsiębiorstwa, które nie kupują usług od tradycyjnych operatorów, ale świadczą je sami, korzystając jedynie z dostępu do sieci. Taką firmą jest na przykład Tele 2. Wszyscy MNVO mają własne identyfikujące abonenta karty SIM oraz pulę numerów, a niektórzy także centrale telefoniczne i system bilingowy, a więc dysponują pewnymi elementami infrastruktury²²⁴. Podstawową korzyścią dla tradycyjnych operatorów płynącą ze współpracy z MNVO jest zwiększenie liczby klientów (sprzedaż dodatkowych minut) bez konieczności poniesienia kosztów na ich pozyskanie. Stanowi to dodatkowy dochód, częściowo wyrównujący olbrzymie wydatki poniesione na infrastrukturę. Większość k.o.r. sprzyja wchodzeniu na rynek telekomunikacyjny operatorów wirtualnych ze względu na wynikające z tego korzyści dla konsumentów: różnorodność usług oraz niższe ceny²²⁵.

Definicja połączenia międzysieciowego jest zawarta w art. 2 lit. b dyrektywy ramowej. Oznacza ono fizyczne i logiczne połączenia między publicznymi sieciami łączności użytkowanymi przez tego samego albo innego operatora w celu umożliwienia użytkownikom jednego operatora porozumiewania się z użytkownikami tego samego lub innego operatora albo zapewnienia dostępu do usług innego operatora. Definicja ta nie różni się istotnie od definicji zawartej w dyrektywie 97/33/WE. Zmiany polegają na tym, że obejmuje ona nie wszystkie sieci, a jedynie sieci publiczne, a więc służące do świadczenia publicznie dostępnych usług oraz odnosi się nie do organizacji, ale przedsiębiorstw, gdyż nowe ramy prawne dotyczą jedynie telekomunikacji wykonywanej w ramach działalności gospodarczej²²⁶. Zgodnie z nowymi ramami prawnymi połączenia międzysieciowe są szczególnym rodzajem dostępu.

Zakres dyrektywy o dostępie jest więc bardzo szeroki. Włączono do niej zagwarantowanie dostępu do technicznych interfejsów, protokołów i innych kluczowych technologii. Postanowienia dyrektywy mogłyby więc obejmować również sprzedawców oprogramowania, jednakże obowiązki dostępowe, zgodnie z dyrektywą o dostępie do sieci, mogą być nakładane jedynie na operatorów. Pojęcie operatora zostało zdefiniowane w art. 2 lit. c dyrektywy 2002/19/WE. Obejmuje ono przedsiębiorców udostępnionych albo upoważnionych do udostępniania publicznych sieci łączności albo udogodnień towarzyszących. Nie będą więc operatorami zwykli sprzedawcy oprogramowania komputerowego, nawet jeśli będą udostępniać systemy software'owe związane z tzw. protokołem internetowym lub innymi protokołami komunikacyjnymi pozwalającymi na realizację połączeń w sieci komputerowej²²⁷.

Dyrektywa o dostępie do sieci nie obejmuje swoim zakresem użytkowników końcowych²²⁸. Z jej postanowień wynika, że kompetencje regulacyjne będą dotyczyły przyznawania praw i nakładania obowiązków na przedsiębiorstwa udostępniające sieci publiczne lub udogodnienia towarzyszące oraz przedsiębiorstwa świadczące publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne.

3.3.2. Nakładanie obowiązków związanych z dostępem do sieci na operatorów niedysponujących znaczącą pozycją rynkową w prawie wspólnotowym

Dyrektywa 2002/19/WE gwarantuje przedsiębiorstwom swobodę negocjowania umów o dostępie i połączeniach sieci. Artykuł 3 tej dyrektywy stanowi, że obowiązkiem państw członkowskich jest zapewnienie, by nie istniały ograniczenia, które utrudniałyby operatorom w tym samym państwie członkowskim albo w różnych państwach członkowskich prowadzenie między sobą negocjacji w sprawie umów o technicznym i handlowym porozumieniu dotyczącym dostępu lub połączeń międzysieciowych. Dyrektywa o dostępie do sieci chroni więc umowny mechanizm zapewniania dostępu i połączeń sieci²²⁹. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, operatorzy publicznej sieci telekomunikacyjnej mają prawo - a w przypadku gdy inni przedsiębiorcy tego żądają - są zobowiązani do negocjowania połączeń sieci telekomunikacyjnych, jeżeli jest to konieczne do świadczenia publicznych usług telekomunikacyjnych. Obowiązek taki dotyczy tylko połączeń sieci, a więc jednego rodzaju dostępu. Krajowy organ regulacyjny może zażądać jedynie podjęcia negocjacji, a operator do którego to żądanie skierowano, nie będzie zobowiązany do zapewnienia połączenia z siecią.

Artykuł 5 ust. 1 lit. a daje możliwość narodowym organom regulacyjnym nałożenia na przedsiębiorców telekomunikacyjnych niemających znaczącej pozycji na rynku obowiązku połączenia ich sieci w celu zapewnienia możliwości przyłączenia "od końca do końca" (end-to-end connectivity), a więc zapewnienia łączności między zakończeniami sieci. Obowiązek połączenia sieci może być nakładany jedynie na przedsiębiorstwa kontrolujące dostęp do użytkowników końcowych. Kontrola ta może oznaczać własność lub inny rodzaj kontroli fizycznego połączenia z użytkownikiem końcowym (stacjonarnego albo ruchomego) albo możliwość zmiany lub wycofywania numeru lub numerów niezbędnych do korzystania z udostępnionego użytkownikowi zakończenia sieci²³⁰.

Dyrektywa 2002/19/WE reguluje również problem dostępu do urządzeń towarzyszących w dziedzinie radia i telewizji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b dyrektywy narodowe organy regulacyjne mogą nałożyć na przedsiębiorstwa niedysponujące znaczącą pozycją rynkową obowiązek zapewnienia dostępu do interfejsów aplikacji programowych (API) oraz elektronicznych przewodników po programach niezależnie od pozycji rynkowej przedsiębiorcy, jednak tylko wtedy, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia użytkownikom końcowym dostępu do usług cyfrowego nadawania radiowego i telewizyjnego. Również operatorzy urządzeń związanych z systemem dostępu warunkowego są zobowiązani do ich udostępniania niezależnie od swojej pozycji rynkowej²³¹.

3.3.3. Nakładanie obowiązków związanych z dostępem do sieci na operatorów dysponujących znaczącą pozycją rynkową w prawie wspólnotowym

3.3.3.1. Obowiązek zapewnienia dostępu do sieci

Artykuł 12 dyrektywy o dostępie do sieci określa podstawowe uprawnienia krajowych organów regulacyjnych w sprawie dostępu i połączeń sieci. Mogą one nakładać na operatorów obowiązek uwzględniania uzasadnionych wniosków o dostęp do elementów sieci lub udogodnień towarzyszących i zezwolenia na ich użytkowanie²³². Uprawnienie to przysługuje regulatorom, jeżeli w wyniku negocjacji nie doszło do porozumienia i podpisania umowy między operatorem zobowiązanym do udzielenia dostępu a przedsiębiorstwem zgłaszającym "uzasadnione żądanie" (reasonable request) jego uzyskania. Brak porozumienia między stronami (odmowa przyznania dostępu lub ustanowienie nieuzasadnionych zasad i warunków mających skutek podobny do odmowy dostępu) daje możliwość interwencji krajowym organom regulacyjnym. Podstawowy obowiązek udostępnienia określonych elementów sieci lub udogodnień towarzyszących może zostać przez nie uzupełniony innymi wymogami dotyczącymi uczciwości, zasadności i terminowości²³³. Mogą one podejmować środki skierowane nie tylko do przedsiębiorstwa udostępniającego swoje sieci, ale również korzystającego z dostępu²³⁴.

Zgodnie z punktem 19 preambuły dyrektywy 2002/19/WE żądanie dostępu do sieci może zostać odrzucone jedynie na podstawie obiektywnych kryteriów takich jak techniczna wykonalność albo potrzeba zapewnienia integralności sieci. Od operatora, na którego został nałożony obowiązek powierzenia dostępu do sieci, nie można wymagać, by zapewniał taki rodzaj dostępu, jakiego nie jest w stanie zagwarantować. Ponadto oprócz technicznej wykonalności żądanie dostępu nie powinno stanowić nadmiernego obciążenia dla operatora świadczącego dostęp. Krajowe organy regulacyjne powinny wziąć pod uwagę, czy cena, którą chce zapłacić żądający dostępu, pokryje koszty jego udostępnienia²³⁵.

3.3.3.2. Pozostałe obowiązki nakładane przez krajowe organy regulacyjne

Artykuł 12 dyrektywy o dostępie określający podstawowe uprawnienia krajowych organów regulacyjnych został uzupełniony przepisami o charakterze dodatkowym. Mają one na celu zapewnienie skuteczności obowiązkowi dostępu i wyposażają k.o.r. w instrumenty pozwalające na nadzorowanie rynku telekomunikacyjnego. Są to obowiązki w zakresie:

- zapewnienia przejrzystości - jawności (art. 9 dyrektywy o dostępie),

- równego traktowania - niedyskryminacji (art. 10 dyrektywy o dostępie),

- wyodrębnienia rachunkowości (art. 11 dyrektywy o dostępie),

- kontroli cen i kalkulacji kosztów (art. 13 dyrektywy o dostępie).

Zgodnie z art. 9 dyrektywy o dostępie na operatora może zostać nałożony obowiązek publicznego udostępniania niektórych informacji dotyczących systemu rachunkowości, specyfikacji technicznych urządzeń oraz danych dotyczących sieci - zasad i warunków ich udostępniania i użytkowania oraz cen. Rodzaj tych informacji oraz stopień ich szczegółowości określają krajowe organy regulacyjne. Mogą one również nałożyć na operatora obowiązek opublikowania wzorcowej oferty dostępu i połączeń międzysieciowych. W przypadku, gdy ma on zapewnić rozdzielony dostęp do pętli lokalnej, oferta musi zawierać elementy wymienione w załączniku II do dyrektywy 2002/19/WE, m.in.: elementy sieci, do których oferowany jest dostęp, techniczne warunki związane z dostępem do pętli lokalnych, środki wdrożone dla zabezpieczenia bezpieczeństwa kolokacji, warunki dostępu do systemów pomocy operacyjnej. Krajowe organy regulacyjne mają prawo domagać się wprowadzenia zmian do tych wzorcowych ofert. Obowiązek zachowania przejrzystości ma przede wszystkim charakter pomocniczy w stosunku do pozostałych obowiązków i ma zapewnić ich efektywne wykonywanie przez przedsiębiorstwa. Na przykład realizacja obowiązku niedyskryminacji wymaga, aby zainteresowane strony miały dostęp do informacji dotyczących czynników, z których dyskryminacja może wynikać i mogły z łatwością te informacje porównywać²³⁶.

Obowiązek niedyskryminacji, zgodnie z art. 10 dyrektywy o dostępie, polega na tym, by operatorzy stosowali podobne wymogi w podobnych okolicznościach w stosunku do innych przedsiębiorców świadczących podobne usługi oraz żeby świadczyli tym przedsiębiorcom usługi i udostępniali informacje na takich samych warunkach i o tej samej jakości jak te, które zapewniają ich własnym oddziałom, podmiotom zależnym lub wspólnikom²³⁷. Obowiązek niedyskryminacji ma przede wszystkim chronić przed naruszeniami zasad wolnej konkurencji przez wertykalnie zintegrowanych operatorów świadczących usługi swoim konkurentom na tzw. rynkach powiązanych (downstream markets).

Artykuł 11 dyrektywy o dostępie przyznaje k.o.r. kompetencję do nakładania obowiązku wydzielenia rachunkowości w stosunku do określonych czynności związanych z dostępem do sieci lub połączeniem między sieciami. Przykładowo, na przedsiębiorcę zintegrowanego wertykalnie k.o.r. mogą, zgodnie z art. 11 ust. 1 akapit 2 dyrektywy o dostępie, nakładać obowiązek rozdzielności rozliczeniowej, aby zapewnić wyodrębnienie hurtowych cen usług oraz wewnętrznych transferów cenowych w celu umożliwienia kontroli wykonania obowiązku niedyskryminacji, a także zapobiegania tzw. skośnemu subsydiowaniu. Artykuł 11 daje k.o.r. daleko idące kompetencje. Do nich należy określanie metodologii i sposobu wyodrębniania rachunkowości. Mogą one również żądać od operatorów o znaczącej pozycji rynkowej dostarczania dokumentów księgowych i publikować otrzymane informacje, jeżeli przyczyni się to do ustanowienia otwartego i konkurencyjnego rynku²³⁸.

Kontrola cen i obowiązki związane z rachunkowością kosztów są przedmiotem postanowień zawartych w art. 13 dyrektywy 2002/19/WE. Obowiązki te mogą zostać nałożone w sytuacji, gdy na rynku nie występuje efektywna konkurencja, co powoduje, że operatorzy, szkodząc użytkownikom końcowym, mogą utrzymywać ceny nadmiernie wysokie lub stosować presję cenową w stosunku do konkurentów przez zawężanie różnicy między cenami hurtowymi a cenami detalicznymi ( price squeeze)²³⁹. Kontrola cen, w znaczeniu art. 13 dyrektywy o dostępie do sieci, może obejmować obowiązek orientacji kosztowej (stosowania cen odpowiadającym uzasadnionym kosztom)²⁴⁰ oraz inne obowiązki związane z rachunkowością kosztów. Krajowe organy regulacyjne mogą żądać od operatora uzasadnienia stosowanych przez niego cen oraz ich skorygowania.

Operatorzy powinni mieć możliwość negocjowania między sobą porozumień w sprawie dostępu i porozumień międzysieciowych bez żadnych ograniczeń. Jednakże w przypadku rynków telekomunikacyjnych występują duże różnice w pozycji negocjacyjnej między operatorami. Niektórzy operatorzy, aby móc świadczyć własne usługi, korzystają z infrastruktury innych przedsiębiorstw. Dyrektywa o dostępie do sieci przyznaje k.o.r. bardzo szerokie kompetencje. Mogą one nie tylko nakładać obowiązki na operatorów, ale również decydować, który z obowiązków regulacyjnych powinien zostać nałożony w konkretnej sytuacji. W celu zapewnienia adekwatnego dostępu do sieci k.o.r. przysługują więc liczne kompetencje, w tym najważniejsze uprawnienie do nałożenia na operatora obowiązku udostępnienia własnej sieci lub urządzeń towarzyszących innym przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym.

Realizując tak szerokie kompetencje, k.o.r. powinny brać pod uwagę przesłanki wymienione w art. 12 ust. 2 dyrektywy o dostępie, w tym m.in.:

- zasadność tworzenia alternatywnej infrastruktury,

- konieczność zapewnienia długotrwałej konkurencji,

- inwestycje dokonane przez zobowiązanego i związane z nimi ryzyko.

Obowiązek przyznawania dostępu do infrastruktur, który pociąga za sobą zwiększenie konkurencji w krótkiej perspektywie czasowej, nie powinien zniechęcać konkurentów do inwestowania w alternatywne zasoby, co powoduje zwiększoną konkurencyjność w dłuższej perspektywie²⁴¹. Aby to osiągnąć, konieczne jest wyważanie przez k.o.r. interesów wszystkich działających na rynku przedsiębiorstw telekomunikacyjnych (zarówno tych, którzy już działają na danym rynku, jak i tych, którzy zamierzają na ten rynek wejść). Uwzględnianie wymienionych w art. 12 dyrektywy o dostępie przesłanek wymaga także od organów regulacyjnych opracowywania długoterminowych strategii działania oraz prognoz co do przyszłego rozwoju rynku.

3.4. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do nakładania obowiązków regulacyjnych na operatorów działających na rynkach detalicznych w prawie wspólnotowym²⁴²

Obowiązki nakładane na przedsiębiorców telekomunikacyjnych działających na rynkach detalicznych, podobnie jak w przypadku większości obowiązków na rynkach dostępowych (hurtowych), również mogą dotyczyć jedynie operatorów, którzy dysponują znaczącą pozycją rynkową. Ponadto jeżeli chodzi o regulację usług detalicznych, art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej nakłada na k.o.r. obowiązek przeprowadzenia przed ich nałożeniem dodatkowych analiz. Dotyczą one tego, czy dany rynek detaliczny jest efektywnie konkurencyjny oraz czy obowiązki nałożone na podstawie dyrektywy o dostępie oraz wymogi dotyczące wyboru operatora i preselekcji wystarczą do realizacji celów regulacyjnych wymienionych w art. 8 dyrektywy ramowej. Dopiero jeżeli te przesłanki są spełnione, k.o.r. mogą nałożyć na przedsiębiorstwa dysponujące znaczącą pozycją na danym rynku detalicznym obowiązki regulacyjne adekwatne do charakteru problemu, jaki wystąpił na rynku, proporcjonalne oraz usprawiedliwione realizacją celów wymienionych w art. 8 dyrektywy ramowej. W punkcie 26 preambuły dyrektywy o usłudze powszechnej zaznaczono wyraźnie, że obowiązki te mogą być nałożone jedynie w ostateczności, to znaczy wtedy, gdy środki regulacyjne dotyczące rynków hurtowych oraz wymogi wyboru lub preselekcji operatora nie pozwolą na osiągnięcie celów, jakimi są zapewnienie efektywnej konkurencji i ochrona interesu publicznego.

Dyrektywa o usłudze powszechnej pozostawia k.o.r. wybór odpowiednich środków kontroli rynków detalicznych. Artykuł 17 ust. 2 tej dyrektywy zawiera ich przykładowy katalog. Dotyczy on przede wszystkim regulacji cen. Zgodnie z nim k.o.r. mogą wymagać niestosowania przez przedsiębiorstwa takich praktyk jak: ustalanie nadmiernych cen (excessive prices), utrudnianie wejścia na rynek lub ograniczanie konkurencji przez narzucenie nieuczciwie niskich ("drapieżnych") cen (predatory prices), stosowanie niedopuszczalnych preferencji wobec określonych użytkowników końcowych oraz bezzasadne wiązanie usług w pakiety²⁴³. Aby im zapobiegać, k.o.r. mają kompetencje do podejmowania wymienionych przykładowo w art. 17 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej środków takich jak:

- ustalanie pułapów cen detalicznych (price cap),

- kontrola poszczególnych taryf,

- wprowadzenie wymogu oparcia taryf na kosztach lub ich ustalania według poziomu cen na porównywalnych rynkach.

Wprowadzenie tych obowiązków może wymagać od operatorów wdrożenia odpowiednich systemów rachunkowości kosztów. Zgodnie z art. 17 ust. 4 dyrektywy o usłudze powszechnej kompetencja do określania formy i metod ich prowadzenia przysługuje k.o.r. Mogą one wprowadzić taki wymóg jedynie w niezbędnym zakresie. Weryfikacja, czy system rachunkowości jest stosowany odpowiednio, powinna należeć do wykwalifikowanej i niezależnej instytucji.

3.5. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do nakładania innych obowiązków regulacyjnych na rynkach detalicznych

3.5.1. Wybór operatora i preselekcja

Wybór operatora i preselekcja dają abonentom (użytkownikom końcowym, którzy zawarli umowę na piśmie) możliwość korzystania z usług dostawcy innego niż ten, który zapewnia linię abonencką. Wybór operatora może nastąpić na zasadzie jednorazowej przez wybór prefiksu lub na drodze preselekcji przez stały wybór operatora, który jednak może zostać zmieniony przez wybór prefiksu przy każdym kolejnym połączeniu²⁴⁴.

Zgodnie z art. 19 dyrektywy o usłudze powszechnej obowiązek zapewnienia selekcji i preselekcji ciąży jedynie na operatorach mających znaczącą pozycję rynkową w zakresie przyłączania i użytkowania publicznej stacjonarnej sieci telefonicznej. Udogodnienia te mogą być wprowadzone w innych sieciach, na przykład ruchomych i w inny sposób, jeżeli takie będą wymagania użytkowników oraz po przeprowadzeniu analizy rynku, zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej. Podstawą do ich nałożenia nie będzie jednak art. 19 dyrektywy o usłudze powszechnej, ale art. 12 dyrektywy o dostępie²⁴⁵. Może to być obowiązek zapewnienia dostępu do odpowiednich funkcji sieciowych, na przykład translacji numerów²⁴⁶ lub innych systemów służących obsłudze połączeń²⁴⁷.

Krajowe organy regulacyjne mają kompetencję do zapewnienia, aby ceny za dostęp i połączenia międzysieciowe, odnoszące się do udogodnień związanych z możliwością wyboru operatora i preselekcją zależały od kosztów, mają również zagwarantować, aby opłaty ewentualnie nakładane na abonentów nie zniechęcały do korzystania z tych udogodnień. Artykuł 19 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej przyznaje więc k.o.r. kompetencję do kontrolowania tych opłat.

3.5.2. Minimalny zestaw łączy dzierżawionych²⁴⁸

Wśród obowiązków nakładanych na przedsiębiorców działających na rynkach detalicznych dyrektywa o usłudze powszechnej wyodrębniła dostarczanie minimalnego zestawu łączy dzierżawionych. Zgodnie z uprzednio obowiązującą w tym zakresie dyrektywą 92/44/EWG²⁴⁹ świadczenie minimalnego zestawu łączy dzierżawionych było obligatoryjne. Obecnie art. 18 dyrektywy o usłudze powszechnej stanowi, że k.o.r. mają kompetencję do nałożenia takiego obowiązku na podmioty o znaczącej pozycji na danym rynku udostępniania łączy dzierżawionych jedynie wtedy, gdy nie jest on skutecznie konkurencyjny. W sytuacji, gdy te przesłanki są spełnione, zgodnie z art. 18 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej k.o.r. muszą nałożyć obowiązek udostępnienia minimalnego zestawu łączy dzierżawionych. Prawo wspólnotowe dokładnie określa, co wchodzi w skład tego minimalnego zestawu. Zgodnie z art. 18 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej minimalny zestaw łączy dzierżawionych o zharmonizowanych cechach wraz z dotyczącymi ich normami powinien zostać opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w sposób przewidziany w art. 17 dyrektywy ramowej. Obecnie obowiązuje tymczasowa lista standardów z 2002 r.²⁵⁰ Kwestie związane z udostępnianiem łączy, które nie wchodzą w skład minimalnego zestawu, mogą podlegać regulacji jedynie na podstawie art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej, dotyczącego rynków detalicznych. Na podstawie tego artykułu k.o.r. mają na przykład kompetencję do ustalenia pułapów cen za udostępnianie łączy niewchodzących w skład minimalnego zestawu.

Oprócz kompetencji do nałożenia obowiązku zapewnienia minimalnego zakresu łączy dzierżawionych k.o.r. powinny przysługiwać również uprawnienia do nakładania obowiązków wynikających z załącznika VII dyrektywy o usłudze powszechnej. Na przedsiębiorstwo udostępniające minimalny zestaw łączy k.o.r. mogą ponadto nałożyć obowiązek:

- niedyskryminacji (stosowania podobnych warunków w podobnych sytuacjach, udostępniania łączy dzierżawionych innym odbiorcom na tych samych warunkach i o tej samej jakości, jak to czynią w stosunku do własnych służb, oddziałów i partnerów),

- stosowania cen zorientowanych na koszty,

- przejrzystości (określone w załączniku VII informacje dotyczące m.in. specyfikacji technicznych, taryf i warunków dostawy powinny być publikowane w przystępnej formie).

Jeżeli k.o.r. - po przeprowadzeniu analiz rynku przewidzianych w art. 16 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej - stwierdzą, że właściwy rynek udostępniania łączy dzierżawionych stał się efektywnie konkurencyjny, muszą znieść wprowadzone obowiązki.

3.6. Implementacja przepisów dotyczących kompetencji do nakładania obowiązków regulacyjnych w porządkach prawnych poszczególnych państw członkowskich

W przypadku powierzania k.o.r. kompetencji do nakładania obowiązków regulacyjnych mamy do czynienia z dwiema sytuacjami. W pierwszej dyrektywy zobowiązują państwa członkowskie do przyznania k.o.r. kompetencji do dysponowania konkretnymi środkami regulacyjnymi, w drugiej - wymieniają je tylko przykładowo i to od ustawodawstwa krajowego zależy, jakie rodzaje działań będą mogły podejmować k.o.r.

Przykładem tej pierwszej sytuacji jest obowiązek zapewnienia minimalnego zestawu łączy dzierżawionych. Dyrektywa o usłudze powszechnej dokładnie wskazuje, w jakich sytuacjach k.o.r. muszą nałożyć ten obowiązek, określa analizy, jakie mają poprzedzać jego nałożenie, a zakres tego obowiązku, a więc minimalny zestaw łączy, jaki mają obowiązek udostępniać przedsiębiorstwa dysponujące znaczącą pozycją na nieefektywnie konkurencyjnych rynkach detalicznych, precyzuje listę standardów i specyfikacji. Implementując przepisy wspólnotowe dotyczące tego obowiązku regulacyjnego, państwa członkowskie nie dysponują zatem dużym marginesem swobody implementacyjnej. Przyjmowane przez nie rozwiązania są więc do siebie podobne. Na przykład art. 47 ust. 1 polskiego prawa telekomunikacyjnego stanowi, że "Prezes UKE nakłada, w drodze decyzji, na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych obowiązek ich zapewnienia (...)".

Podobny przepis zawiera niemieckie prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z § 41 "organ regulacyjny powinien nałożyć na przedsiębiorstwo o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie zapewnienia części lub całości łączy dzierżawionych obowiązek świadczenia minimalnego zestawu łączy dzierżawionych (...)".

Przykładem tej drugiej sytuacji, kiedy prawo wspólnotowe jedynie wymienia rodzaje środków regulacyjnych, które mogą zostać powierzone k.o.r., jest regulacja cen na rynkach detalicznych. Prawo wspólnotowe dokładnie przewiduje, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby obowiązki regulacyjne mogły zostać nałożone²⁵¹, natomiast ich rodzaje wymienia jedynie przykładowo. Ze względu na to możliwe są różne sposoby implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych przez państwa członkowskie.

Artykuł L 38-1 francuskiego kodeksu poczty i łączności elektronicznej przewiduje dokładnie, jakie rodzaje obowiązków ARCEP może nakładać na operatów świadczących usługi na rynkach detalicznych.

ARCEP może wymagać:

- świadczenia usług detalicznych na niedyskryminujących warunkach; niestosowania niewłaściwego pakietowania tych usług,

- niestosowania nadmiernych cen lub cen prowadzących do wykluczenia z rynku, stosowania cen zorientowanych na koszty, przestrzegania ustalonych przez ARCEP wieloletnich ram dla stosowanych taryf, przekazywania ARCEP informacji o stosowanych taryfach przed ich zastosowaniem, chyba że są to taryfy podlegające kontroli w związku ze świadczeniem usługi powszechnej (ARCEP może sprzeciwić się wprowadzeniu taryfy, wydając w tej sprawie decyzję. Ma być ona uzasadniona, a uzasadnienie powinno przedstawiać przeprowadzone przez ARCEP analizy, przede wszystkim ekonomiczne, będące podstawą sprzeciwu),

- prowadzenia rachunkowości, która pozwoli na zweryfikowanie, czy wyżej wymienione obowiązki są przestrzegane (to, czy są one respektowane jest sprawdzane przez niezależny podmiot wyznaczany przez ARCEP).

Z art. L 38 kodeksu poczty i łączności elektronicznej wynika więc, że ARCEP może nałożyć na przedsiębiorstwo obowiązek stosowania cen zorientowanych na koszty, zakazać mu zastosowania konkretnej taryfy oraz ustalać pułapy cen detalicznych. W tym ostatnim przypadku kodeks przyznaje ARCEP kompetencje do ustalania ram określających wieloletni rozwój cen (encadrement tarifaire pluriannuel). Przed wdrożeniem dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r. kompetencja do określania takich ram była związana jedynie ze świadczeniem usługi powszechnej. Minister właściwy do spraw łączności podpisywał obowiązujące przez cztery lata umowy ( conventions) z przedsiębiorstwem świadczącym usługę powszechną (France Télécom), w których ustalano długoletnie cele związane z polityką cenową²⁵². Obecnie dyrektywy wspólnotowe z 2002 r. wprowadzają wyraźne rozróżnienie między kontrolą cen detalicznych oraz kontrolą cen za świadczenie usługi powszechnej.

Podobnie szczegółowo kompetencje Prezesa UKE określa prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy może on w drodze decyzji nałożyć następujące obowiązki: 1) nieustalania zawyżonych cen usług; 2) nieutrudniania wejścia na rynek innym przedsiębiorcom; 3) nieograniczania konkurencji poprzez ustalanie cen usług zaniżonych w stosunku do kosztów ich świadczenia; 4) niestosowania nieuzasadnionych preferencji dla określonych użytkowników końcowych, z wyłączeniem przewidzianych w ustawie; 5) niezobowiązywania użytkownika końcowego do korzystania z usług, które są dla niego zbędne.

Ponadto ustawa daje Prezesowi UKE, oprócz kompetencji do wydania decyzji zwierającej wyżej wymienione zakazy, również uprawnienie do stosowania odpowiednich nakazów.

Może on:

a) określić maksymalne ceny usług,

b) określić wymagany przedział cen usług ustalony na poziomie cen stosowanych na porównywalnych rynkach państw członkowskich,

c) nałożyć obowiązek:

- prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją,

- prowadzenia kalkulacji kosztów usług zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów,

- określania cen usług na podstawie kosztów ich świadczenia,

d) nałożyć obowiązek przedstawienia do zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług.

Również działalność kontrolna, jeśli chodzi o wykonywanie tych obowiązków, została powierzona Prezesowi UKE, który może sprawdzić także, czy rachunkowość jest odpowiednio prowadzona. Wydaje się to słusznym rozwiązaniem w przypadku, kiedy urząd dysponuje odpowiednio wykwalifikowaną kadrą. Zgodnie z art. 46 ust. 2 pr. tel. wszystkie obowiązki regulacyjne na rynkach detalicznych nakładane są na podstawie decyzji administracyjnej.

Natomiast zgodnie z § 39 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego BNetzA przysługuje kompetencja do zatwierdzania cen usług detalicznych. W tym celu organ ten może żądać od określonego przedsiębiorcy przedstawienia oferty dwa miesiące przed rozpoczęciem jej stosowania. Ma również uprawnienie do nakazania prowadzenia przez przedsiębiorstwo odpowiedniego sytemu rachunkowości kosztów. Jego weryfikacja może być przeprowadzona przez BNetzA lub zlecona niezależnemu podmiotowi.

Ustawodawca angielski pozostawił natomiast OFCOM całkowitą swobodę w wyborze jednego z obowiązków regulacyjnych, który może zostać nałożony na przedsiębiorstwo o znaczącej pozycji rynkowej na właściwym rynku detalicznym. Zgodnie z § 91 Communications Act z 2003 r. organ ten ma kompetencję do zastosowania obowiązków regulacyjnych, które uzna za właściwe (consider appropriate). Jeżeli są to obowiązki związane z kontrolą cen lub inne środki dotyczące kosztów, OFCOM może nałożyć na przedsiębiorstwo obowiązek wdrożenia odpowiedniego systemu rachunkowości. Weryfikacja jego stosowania powierzona jest wykwalifikowanemu audytorowi, wybieranemu zgodnie z częścią 2 ustawy o przedsiębiorstwach z 1989 r. (Companies Act z 1989 r.)²⁵³.

W niektórych państwach członkowskich ustawodawstwo przewiduje zatem dokładnie, jakie obowiązki k.o.r. może nakładać na operatorów, a ich katalog pokrywa się w dużej mierze z tym zawartym w art. 17 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej. Tak jest na przykład we Francji i w Polsce. W innych krajach ustawodawca powierzył k.o.r. kompetencje do stosowania tylko niektórych z wymienionych w dyrektywie środków (np. w Niemczech) lub pozostawił wybór środka odpowiedniego rodzaju niezależnemu regulatorowi (np. w Zjednoczonym Królestwie).

Różnice między poszczególnymi ustawodawstwami krajowymi wynikają z faktu, że dyrektywy telekomunikacyjne pozostawiają państwom członkowskim różny margines swobody implementacyjnej. Te odmienne rozwiązania przyjmowane przez państwa członkowskie są więc właściwe z punktu widzenia dyrektyw telekomunikacyjnych, jeżeli prowadzą do osiągnięcia celu określonego w tych dyrektywach. W przypadku obowiązków nakładanych na rynkach detalicznych celami tymi są zapewnienie efektywnej konkurencji i ochrona interesu publicznego.

4. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych w zakresie ochrony użytkowników końcowych

4.1. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych dotyczące realizacji usługi powszechnej

4.1.1. Pojęcie usługi powszechnej

Podstawą tradycyjnego podejścia do telekomunikacji w Europie przed liberalizacją tego sektora było założenie, że świadczenie niektórych usług, przede wszystkim usług istotnych dla danej społeczności, powinno być kontrolowane przez organy administracyjne, aby zapewnić realizację interesu powszechnego, który mógłby być zagrożony, gdyby pozostawiono go siłom wolnego rynku. Celem podmiotów świadczących takie usługi nie były na ogół zyski, ale zapewnienie dostępu do niektórych świadczeń po przystępnych cenach, ustalanych niezależnie od kosztów. Prowadziło to do strat, które operatorzy kompensowali za pomocą tzw. subwencji krzyżowych/skośnych (fr. subventions croisées, ang. cross subsidiation), polegających na uzyskiwaniu wysokich zysków na rynkach bardziej dla nich dochodowych ze względu na to, że dysponowali oni na nich specjalnymi lub wyłącznymi prawami przyznanymi im przez państwo. Zgodnie z tymi założeniami operator świadczący usługi powszechne powinien być chroniony przed konkurencją i w tym celu mieć prawnie zagwarantowany monopol. Można przedstawić to za pomocą następującego równania: usługa powszechna = przedsiębiorstwo publiczne = monopol²⁵⁴. Liberalizacja sektora telekomunikacyjnego doprowadziła do zniesienia tego systemu.

Już w 1987 r. w zielonej księdze o rozwoju wspólnego rynku wyposażenia i usług telekomunikacyjnych²⁵⁵ Komisja podkreślała, że europejską politykę w dziedzinie telekomunikacji charakteryzuje podwójny cel: osiągnięcie maksimum efektywności przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji interesu publicznego. Zgodnie z białą księgą o usługach użyteczności publicznej z 2004 r. ten pogląd Komisji jest nadal aktualny. Uznaje ona bowiem, że cele związane z otwartym i konkurencyjnym rynkiem wewnętrznym oraz rozwojem wysokiej jakości łatwo dostępnych i przystępnych cenowo usług świadczonych w interesie publicznym są zbieżne²⁵⁶. Zgodność tę ma umożliwić wprowadzenie do prawa telekomunikacyjnego pojęcia usługi powszechnej. Pojęcie to odnosi się do świadczeń, które muszą spełniać cztery wymogi: ogólny dostęp, odpowiednia jakość, przystępna cena, równe traktowanie użytkowników. Jest ono praktycznym przejawem polityki wspólnotowej w zakresie tzw. usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym²⁵⁷.

4.1.2. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym a usługa powszechna

Pojęcie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jest terminem charakterystycznym dla prawa wspólnotowego. Nie zostało ono zdefiniowane w traktacie ani w orzecznictwie sądów wspólnotowych, które podchodzą do niego kazuistycznie²⁵⁸. Przed wejściem w życie traktatu amsterdamskiego sprawa usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym była regulowana przez wspólnotowe prawo konkurencji, przede wszystkim przez art. 90 TWE (obecnie 86 TWE).

Artykuł 86 ust. 2 TWE przewiduje możliwość wyłączenia stosowania zasad wolnej konkurencji w stosunku do przedsiębiorstw wykonujących zadania polegające na świadczeniu usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym. Wprowadzenie do części I TWE dotyczącej zasad, jakimi kieruje się Wspólnota Europejska, nowego art. 16 poświęconego tym usługom spowodowało, że zagadnienie to stało się przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny²⁵⁹, jak i instytucji wspólnotowych²⁶⁰. Przyjęta w Nicei w 2000 r. Karta Praw Podstawowych, włączona w całości do traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy umieszcza dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wśród podstawowych wartości Unii (art. II-96). Ponadto art. III-122 traktatu konstytucyjnego przyznaje wprost kompetencję instytucjom unijnym do przyjmowania ustaw europejskich²⁶¹ określających zasady i warunki funkcjonowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Daje to dodatkową legitymację instytucjom wspólnotowym do prowadzenia działań w tej dziedzinie²⁶². Znalazło to wyraz w dwóch księgach Komisji w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym: zielonej księdze z 2003 r. oraz białej księdze z 2004 r. W tej pierwszej podnoszony jest problem harmonizacji ustawodawstw krajowych przez wydanie dyrektywy ramowej w sprawie usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym. Obecnie w prawie wspólnotowym istnieją bowiem jedynie regulacje sektorowe obejmujące sektory infrastrukturalne (łączność, usługi pocztowe, elektryczność, gaz i transport), w których zdefiniowanie interesu ogólnego na poziomie ponadnarodowym było - zdaniem Komisji - bardzo potrzebne²⁶³. Polityka wspólnotowa w tych sektorach, dotycząca usług świadczonych w interesie ogólnym, zmierza przede wszystkim do wprowadzenia ich specyficznej kategorii, tzw. usług powszechnych.

Zarówno w przypadku usług powszechnych, jak i usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym mamy do czynienia z koncepcją, iż najważniejsze są siły wolnego rynku. Z zasady usługi te powinny być świadczone zgodnie z regułami konkurencji. Może to jednak prowadzić do sytuacji, w której usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym nie będą świadczone w ogóle lub będą świadczone w nienależyty sposób. Dlatego też na przedsiębiorstwa muszą zostać nałożone określone obowiązki. W sfinansowaniu ich realizacji mają pomóc dwa rozwiązania: wyłączenie spod reguł wolnej konkurencji w przypadku usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz finansowanie bez wyłączania spod reguł wolnej konkurencji w przypadku usług powszechnych. W tej ostatniej sytuacji, jeżeli przedsiębiorstwa świadczące usługi powszechne będą ponosiły straty lub nie będą dobrowolnie podejmowały się wykonywania świadczeń określonych jako wchodzące w skład usługi powszechnej, interwencja publiczna jest konieczna. Ponoszone przez przedsiębiorstwa straty mogą być finansowane przez różne podmioty: operatora świadczącego usługę, państwo lub inne przedsiębiorstwa (fundusz). W przypadku takiej koncepcji straty pokrywane są za pomocą wkładu finansowego, a nie przez wyłączenia spod reguł wolnej konkurencji, a więc bez potrzeby odwoływania się do praw specjalnych lub wyłącznych pozwalających na uzyskanie na niektórych rynkach istotnych korzyści, używanych do finansowania deficytowej działalności. Ponadto cechą specyficzną usługi powszechnej, decydującą o tym, że stanowi ona oddzielną kategorię usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym, jest jej wspólnotowy charakter. Dyrektywy telekomunikacyjne z 2002 r. określają zarówno minimalny zakres usług, które mają wchodzić w jej skład, jak i możliwe sposoby jej finansowania, a nawet sposób wyboru przedsiębiorstw, którym można powierzyć jej świadczenie.

4.1.3. Usługa powszechna w telekomunikacyjnym prawie wspólnotowym²⁶⁴

Usługa powszechna w telekomunikacji obejmuje minimalny zestaw określonych usług, które muszą mieć odpowiednią jakość, muszą być dostępne dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich lokalizacji geograficznej i muszą być świadczone po przystępnych cenach. W skład tego minimalnego zestawu wchodzą:

- realizacja przynajmniej przez jedno przedsiębiorstwo wszystkich zasadnych wniosków o przyłączenie w lokalizacji stacjonarnej do publicznej sieci telefonicznej oraz dostęp do publicznie dostępnych usług telefonicznych przez linię stacjonarną²⁶⁵ (przyłączenie to ma umożliwić użytkownikom końcowym: wykonywanie i odbieranie połączeń lokalnych, krajowych i międzynarodowych, przekaz faksów oraz przekaz danych, z przepustowością umożliwiającą funkcjonalny dostęp do Internetu, uwzględniając technologię dostępną dla większości abonentów oraz możliwości techniczne)²⁶⁶;

- udostępnianie kompletnego spisu numerów w formie drukowanej lub elektronicznej, lub w obu formach oraz biura numerów (informacja o numerach telefonicznych oraz usługa biura numerów powinny obejmować wszystkich abonentów telefonicznych oraz ich numery, zarówno stacjonarne, jak i komórkowe i być udostępniane bez preferencyjnego traktowania operatora, który te usługi realizuje)²⁶⁷;

- zaopatrzenie w publicznie dostępne aparaty telefoniczne samoinkasujące²⁶⁸;

- możliwość wykonywania w sytuacjach awaryjnych połączeń z bezpłatnym europejskim numerem alarmowym - 112 - z każdego aparatu telefonicznego, włącznie z publicznymi aparatami telefonicznymi²⁶⁹;

- realizacja specjalnych ułatwień dla osób niepełnosprawnych.

Mimo że obawy towarzyszące liberalizacji sektora telekomunikacyjnego dotyczące tego, że otwarcie go na konkurencję będzie miało niekorzystny wpływ na świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, okazało się bezpodstawne, liberalizacja doprowadziła do zwiększenia dostępności i jakości tych usług²⁷⁰, a we wspólnotowych ramach prawnych z 2002 r. pozostawiono instytucję usługi powszechnej. Niektórzy autorzy uznają, że wprowadzenie tej instytucji do pakietu nowych dyrektyw wynikało jedynie z przyczyn politycznych²⁷¹.

O zasadności takich poglądów może świadczyć fakt, że od 1998 r., a więc od momentu pełnej liberalizacji, wszyscy konsumenci skorzystali ze znacznych redukcji cen. W Polsce średnia cena połączeń lokalnych w telefonii stacjonarnej (połączenie trzyminutowe w szczycie) spadła z 0,46 zł w 2001 r. do 0,33 zł w 2004 r., co stanowi około 28,3%. Ceny połączeń międzystrefowych spadły o 26,5%, a połączeń do sieci ruchomych o 18,5%. W przypadku rozmów międzynarodowych obniżki zmieniają się w zależności od kraju, z którym następuje połączenie. Największy spadek cen dotyczy połączeń ze Stanami Zjednoczonymi i wynosi 74%²⁷².

Analizując problem usługi powszechnej w prawie telekomunikacyjnym, należy zauważyć, że gospodarstwa o niewielkim dochodzie są skłonniejsze do używania telefonu komórkowego zamiast telefonu stacjonarnego niż te o wyższych dochodach. Telefonia ruchoma zastępuje więc stacjonarną, mimo że nie wchodzi ona w skład usługi powszechnej²⁷³. Wynika to z faktu, iż ceny za połączenia telefonii komórkowej są konkurencyjne w stosunku do cen za połączenia z telefonów stacjonarnych. Dostępność na rynku całej gamy usług telefonii głosowej i transmisji danych po konkurencyjnych cenach rozwiało wszelkie obawy, które pojawiały się na początku liberalizacji, jeśli chodzi o dostęp do kompletu usług dla całej populacji.

Za zasadnością poglądów, że wprowadzenie instytucji usługi powszechnej do pakietu dyrektyw z 2002 r. wynikało głównie z przyczyn politycznych, przemawia również fakt, że tylko dwa kraje: Włochy i Francja uruchomiły mechanizm finansowania usługi powszechnej, a więc jedynie w tych dwóch krajach operatorzy przestaliby, być może, świadczyć niektóre usługi, gdyby nie został im narzucony obowiązek ich udostępniania.

Mimo to nie wydaje się jednak obecnie ani możliwa, ani słuszna rezygnacja z instytucji usługi powszechnej we wspólnotowym prawie telekomunikacyjnym. Niektóre państwa członkowskie są bardzo przywiązane do koncepcji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, których przejawem jest usługa powszechna. W wielu z nich funkcjonują w prawie wewnętrznym podobne instytucje, szczególnie w krajach o centralistycznej tradycji, dysponujących autonomicznym sądownictwem administracyjnym (Austria, Belgia, Hiszpania, Francja, Grecja, Włoch i Portugalia) najczęściej określane terminem "służba publiczna" (service public). Obejmuje ona te rodzaje działalności gospodarczej, które zaspokajają najważniejsze potrzeby danej społeczności i z tego powodu muszą mieć charakter stały, uniwersalny, ewoluować w zależności od potrzeb użytkowników, być wyłączone spod działania zasad wolnej konkurencji i poddane odrębnej regulacji. Pojęcie służby publicznej jest szczególnie ważne w prawie francuskim. Pojawia się ono w zdaniu 9 preambuły Konstytucji z 27 października 1946 r., a później w Konstytucji z 4 października 1958 r. Jest ono najczęściej spotykanym kryterium definiowania prawa administracyjnego, które od początku XX w. jest uważane przez szkołę z Bordeaux za prawo usług publicznych²⁷⁴.

Instytucje wspólnotowe posłużyły się pojęciem usługi powszechnej w celu przełamania niechęci państw członkowskich do liberalizacji sektora telekomunikacyjnego²⁷⁵. Konieczność zapewniania uniwersalności niektórym świadczeniom była podstawowym argumentem przeciwników wprowadzania reguł wolnej konkurencji w telefonii. Obecnie instytucja usługi powszechnej i specjalny system jej finansowania zapobiegają wszelkim nowym próbom stosowania przez operatorów wyjątku przewidzianego w art. 86 ust. 2 TWE oraz przyznawania przez państwa członkowskie praw wyłącznych i specjalnych.

Za słuszne należy uznać obecne stanowisko instytucji wspólnotowych dotyczące usługi powszechnej w telekomunikacji. Mimo technologicznych zmian w sektorze łączności (m.in. telefonia ruchoma trzeciej generacji - UMTS), zmian struktury rynku telekomunikacyjnego oraz obowiązywania w prawie wspólnotowym zasady ewolucji i rozwoju zakresu pojęcia usługi powszechnej²⁷⁶, instytucje Unii przy uchwalaniu w 2002 r. ram prawnych dla sektora telekomunikacyjnego nie widziały potrzeby obejmowania nią nowych rodzajów świadczeń. Postanowienia dotyczące usługi powszechnej zawarte przede wszystkim w dyrektywach 97/13/WE i 98/10/WE zostały z niewielkimi zmianami przeniesione do nowej dyrektywy o usłudze powszechnej. Nie oznacza to, że nowe usługi są mniej istotne dla rozwoju gospodarki i społeczeństwa, a raczej że świadczenie ich bez interwencji państwa nie stwarza sytuacji, w której określone grupy społeczne byłyby pozbawione możliwości korzystania z nich (np. osoby zamieszkałe na terenach wiejskich czy mające niższe dochody), co widać na przykładzie telefonii ruchomej.

Ponadto Komisja już w 1996 r. w komunikacie dotyczącym usługi powszechnej w telekomunikacji²⁷⁷ stwierdziła, że powinna ona obejmować swoim zakresem najbardziej podstawowe świadczenia, aby nie stanowiła zbytniego obciążenia dla ogółu użytkowników.

Nierozszerzanie przedmiotowego zakresu usługi powszechnej należy uznać za słuszne również ze względu na to, że postanowienia dotyczące usługi powszechnej są wyjątkiem od dwóch podstawowych założeń dyrektyw wspólnotowych z 2002 r. Po pierwsze, nakładanie na przedsiębiorców obowiązków związanych z realizacją usługi powszechnej nie zależy od tego, czy dany rynek jest efektywnie konkurencyjny, czy też nie. Nie obowiązuje więc zasada, zgodnie z którą rynki skutecznie konkurencyjne nie powinny być regulowane. Po drugie, postanowienia dotyczące usługi powszechnej nie są zgodne z drugim podstawowym postulatem wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji, czyli postulatem neutralności technologicznej²⁷⁸. Usługa powszechna obejmuje bowiem swoim zakresem przede wszystkim telefonię stacjonarną, pomijając inne technologie.

Aby zabezpieczyć realizację wszystkich świadczeń wchodzących w skład usługi powszechnej, k.o.r. muszą dysponować określonymi kompetencjami. Dotyczą one: wyboru operatora lub operatorów, którzy mają wykonywać usługę powszechną, nakładania na nich obowiązków oraz finansowania usługi powszechnej.

4.1.4. Wybór operatora świadczącego usługę powszechną

Zgodnie z art. 8 dyrektywy o usłudze powszechnej wyznaczenie jednego lub większej liczby przedsiębiorstw w celu świadczenia usługi powszechnej powierzone zostało państwom członkowskim. Dyrektywa zawiera w tym zakresie jedynie ogólne postanowienia. Przede wszystkim podkreśla, że państwa członkowskie mogą wyznaczyć nie jedno, ale wiele przedsiębiorstw do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub/i w celu pokrycia różnych części terytorium państwa²⁷⁹. Wskazuje również, jakimi zasadami państwa członkowskie mają kierować się przy wykonywaniu tego wyboru. Powinny one zagwarantować, że żadne przedsiębiorstwo nie jest z góry wykluczone oraz stosować skuteczne, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące procedury. Ponadto sposób wyznaczenia przedsiębiorstwa wykonującego usługę powszechną musi gwarantować, że jest ona świadczona w sposób wydajny (in a cost-effective manner).

Dyrektywa o usłudze powszechnej nie stanowi, że kompetencja do wybierania podmiotu ją świadczącego ma być powierzona k.o.r., mimo to państwa członkowskie przyznają ją najczęściej niezależnym regulatorom. Dyrektywa nie określa rodzaju procedur, jakie mogą być zastosowane przy wykonywaniu wyboru przedsiębiorstwa mającego wykonywać usługę powszechną. Zdaniem T. Harta²⁸⁰ najlepszym i słusznym ekonomicznie rozwiązaniem jest zastosowanie przetargu, który miałby prowadzić do wyłonienia przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw (w przypadku przeprowadzania oddzielnych przetargów w odniesieniu do poszczególnych elementów usługi powszechnej) proponujących najniższą cenę za wykonywane usługi. Z pewnością przy wyznaczaniu przedsiębiorstw jednym z kryteriów powinien być najniższy koszt świadczeń realizowanych w ramach usługi powszechnej, co jest zgodne z wymogiem wydajności zawartym w art. 8 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej. Moim zdaniem powinny być jednak brane pod uwagę również inne czynniki takie jak: zdolność przedsiębiorstwa do świadczenia usługi powszechnej lub jej elementu oraz zapewnienia integralności sieci, ciągłości usług i ich jakości. Takie rozwiązanie zawiera polskie prawo telekomunikacyjne. Powierza ono Prezesowi UKE kompetencję do przeprowadzania procedury, nazwanej konkursem, w wyniku której zostaje wyłoniony podmiot lub podmioty mające świadczyć usługę powszechną. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pr. tel. do konkursu może przystąpić każdy przedsiębiorca telekomunikacyjny. Artykuł 82 ust. 4 pr. tel. zawiera kryteria, które mają być brane pod uwagę przez Prezesa UKE przy wydawaniu decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw mających świadczyć usługę powszechną²⁸¹. Jest to nie tylko najniższy koszt świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, ale również jakość świadczenia tych usług zawarta w ofercie przedsiębiorcy, a także jego zdolność do ich wykonywania. Podobnie jak przy przetargu związanym z przydziałem rezerwacji częstotliwości, również w przypadku konkursu dokładny tryb i warunki jego przeprowadzania określa minister właściwy do spraw telekomunikacji²⁸².

Polski regulator rozpoczął konkurs na świadczenie usługi powszechnej 22 grudnia 2005 r. Zainteresowane podmioty mogły składać oferty na świadczenie usługi powszechnej na obszarze jednej strefy numeracyjnej, wybranych stref numeracyjnych albo na obszarze całej Polski. Jedyną ofertę świadczenia tej usługi na terenie całego kraju złożyła Telekomunikacja Polska. Zgodnie z ogłoszeniem Prezesa UKE z 1 marca 2006 r. oferta TP S.A. przeszła pozytywnie postępowanie konkursowe²⁸³. Wyznaczenie tego przedsiębiorstwa do świadczenia usługi powszechnej nastąpi w drodze decyzji Prezesa UKE.

Również niemieckie prawo telekomunikacyjne²⁸⁴ powierza kompetencję do wyznaczania przedsiębiorców świadczących usługę powszechną niezależnemu regulatorowi BNetzA. Może on, po konsultacji z przedsiębiorstwami, zobowiązać jedno lub większą ich liczbę do świadczenia usługi powszechnej. Natomiast jeśli wydaje się oczywiste, że za jej realizację operatorzy będą domagać się dopłat, BNetzA powinno zaprosić przedsiębiorstwa do składania ofert i wybrać te, które są zdolne świadczyć usługę powszechną i będą domagać najmniejszej finansowej rekompensaty za jej świadczenie.

Natomiast angielski Communications Act z 2003 r. przyznaje niezależnemu regulatorowi nie tylko kompetencje do wyznaczania przedsiębiorstw, które mają świadczyć usługę powszechną, ale również do określania procedury, która ma doprowadzić do jego wyłonienia²⁸⁵.

Inne rozwiązanie zawiera francuski kodeks poczty i łączności elektronicznej, który uprawnia do przeprowadzenia procedury wyboru przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw świadczących usługę powszechną ministra właściwego do spraw łączności. Zgodnie z art. L 35-2 kodeksu wyznacza on operatorów zobowiązanych do wykonywania świadczeń wchodzących w skład usługi powszechnej w wyniku wezwania do składania ofert, które powinny zawierać: warunki techniczne i cenowe wykonywania usługi powszechnej lub jej koszt netto. Składać oferty mogą wszystkie przedsiębiorstwa, które zgadzają się na realizację usługi powszechnej na całości terytorium i są zdolne do jej zapewnienia. Ten ostatni wymóg jest w stanie spełnić jedynie były monopolista - France Télécom i wprowadzenie tego wymogu należy uznać za sprzeczne z art. 8 dyrektywy o usłudze powszechnej, gdyż z góry wyklucza to pozostałe przedsiębiorstwa. Natomiast to, że kompetencję do wyznaczania operatora świadczącego usługę powszechną przyznano ministrowi do spraw łączności, należy przede wszystkim tłumaczyć dużym politycznym znaczeniem instytucji usługi powszechnej we Francji.

4.1.5. Nakładanie obowiązków na operatorów świadczących usługę powszechną

Obowiązki, które mogą nakładać k.o.r. na przedsiębiorstwa świadczące usługę powszechną, związane są przede wszystkim z dwoma wymogami, które muszą spełniać świadczenia wchodzące w jej skład: jakością i przystępnością cenową.

Jeśli chodzi o jakość usługi powszechnej, k.o.r., zgodnie z art. 11 dyrektywy o usłudze powszechnej, powinny zapewnić, by wszystkie przedsiębiorstwa wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej publikowały odpowiednie i aktualne informacje dotyczące jej jakości. Załącznik III do tej dyrektywy zawiera parametry, definicje i metody pomiaru jakości usług, które mają być w tym celu użyte. Informacje te powinny być również przedstawione k.o.r. Organy regulacyjne mają ponadto kompetencję do określania dodatkowych standardów jakości związanych ze świadczeniem usług na rzecz osób niepełnosprawnych, jeżeli zostały opracowane odpowiednie parametry do ich oceny. Informacje dotyczące działań przedsiębiorstw, jeśli chodzi o te parametry, powinny być publikowane i udostępniane k.o.r. Organy regulacyjne są kompetentne do określania treści, formy i sposobu publikacji danych, tak aby użytkownicy końcowi i konsumenci mieli dostęp do wyczerpujących, porównywalnych i łatwych do zrozumienia informacji.

Oprócz działalności związanej z udostępnianiem informacji k.o.r., zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy o usłudze powszechnej, mają również kompetencję do ustalania standardów jakości, monitorowania, czy standardy te są osiągane przez przedsiębiorstwa oraz - jeżeli nie są one osiągane - podejmowania odpowiednich środków określonych w dyrektywie o zezwoleniach²⁸⁶.

Krajowe organy regulacyjne powinny również zapewnić, że świadczenia wchodzące w skład usługi powszechnej będą przystępne cenowo. To, jakie ceny są przystępne, ma być określane na poziomie krajowym i w świetle krajowych warunków²⁸⁷ przez odniesienie do cen innych dóbr konsumpcyjnych oraz dochodów konsumentów²⁸⁸.

W celu zagwarantowania przystępności cen za usługę powszechną prawo wspólnotowe przyznaje k.o.r. kompetencję do monitorowania poziomu taryf detalicznych dotyczących usług wchodzących w jej skład. Zasadniczo usługi te powinny być świadczone na normalnych warunkach handlowych. Jeżeli jednak k.o.r. stwierdzą, że prowadzi to do problemów w dostępie do usługi powszechnej przez konsumentów, przede wszystkim przez osoby o niskich dochodach oraz mające specjalne potrzeby społeczne, to mogą nałożyć na przedsiębiorstwa ją świadczące dodatkowe obowiązki. Krajowe organy regulacyjne mogą zobowiązać wyznaczone przedsiębiorstwa do oferowania konsumentom specjalnych opcji taryfowych lub pakietów, które odbiegają od tych świadczonych na zwykłych warunkach handlowych²⁸⁹, a ponadto nałożyć obowiązek stosowania ujednoliconych opłat, w tym obowiązek ich uśredniania geograficznego na całym terytorium lub dostosowania się do ustalonych pułapów cen detalicznych. Po raz kolejny dyrektywy telekomunikacyjne przyznają więc k.o.r. uprawnienie do kontrolowania i regulowania cen oraz określają, jakie środki mogą zostać przez nie zastosowane w tym celu. Zgodnie z art. 9 ust. 5 dyrektywy o usłudze powszechnej stosowanie tych środków musi się odbywać na zasadzie przejrzystości i niedyskryminacji.

Przystępność cenowa świadczeń oferowanych w ramach usługi powszechnej dla konsumentów indywidualnych związana jest również z możliwością kontrolowania przez nich ponoszonych wydatków²⁹⁰. W związku z tym państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, aby ceny za świadczenia objęte usługą powszechną były oddzielone od cen za dodatkowe usługi. Ponadto część A załącznika 1 do dyrektywy o usłudze powszechnej szczegółowo określa, jakie rozwiązania powinni przyjąć przedsiębiorcy wyznaczeni do jej świadczenia. Są to: wyszczególnienie wykonywanych połączeń na rachunku telefonicznym²⁹¹, wybiórcza blokada połączeń wychodzących (nieodpłatna), system przedpłaty²⁹², rozłożenie w czasie opłat za podłączenie do sieci, specjalna procedura w przypadku niepłacenia rachunków. Aby zagwarantować stosowanie tych udogodnień, k.o.r. dysponują kompetencją do nałożenia na wyznaczone przedsiębiorstwo(a) obowiązku ich udostępniania konsumentom tak długo, jak długo nie będą one szeroko dostępne²⁹³. Mogą one na przykład zobowiązać wyznaczone przedsiębiorstwa do zastosowania rozwiązań umożliwiających uiszczanie opłat za dostęp do publicznej sieci telefonicznej i korzystanie z publicznie dostępnych usług telefonicznych na zasadzie przedpłaty lub do rozkładania na raty opłat za przyłączenie do sieci²⁹⁴.

4.1.6. Kalkulacja kosztu i finansowanie usługi powszechnej

Specjalny mechanizm finansowania usługi powszechnej, a więc mechanizm odbiegający od zasady, że ma być ona wykonywana zgodnie z rzeczywistymi relacjami kosztowymi, może zostać wprowadzony jedynie wtedy, jeżeli k.o.r. stwierdzi, że świadczenie tej usługi stanowi nieuzasadnione obciążenie²⁹⁵ dla wyznaczonego przedsiębiorstwa. Część A załącznika IV do dyrektywy o usłudze powszechnej precyzuje zasady określania kosztu usługi powszechnej.

Operator świadczeń wchodzących w skład usługi powszechnej musi określić, które z nich są nieopłacalne, a więc których z nich nie wykonywałby, gdyby nie zostały mu one narzucone. Strata, którą ponosi operator, może wynikać z natury usługi (numery ratunkowe, niektóre automaty telefoniczne itd.) lub z charakteru użytkowników końcowych (np. osoby niepełnosprawne)²⁹⁶. Nieopłacalne świadczenia muszą być dokładnie określone w kalkulacji, którą operator domagający się ich sfinansowania ma przedstawić k.o.r. do zatwierdzenia. Operator wnioskujący o dofinansowanie powinien wskazać obszary i użytkowników, na rzecz których nie świadczyłby usług, gdyby nie obowiązek realizacji usługi powszechnej. Zgodnie z orzeczeniem ETS w sprawie Komisja przeciwko Francji²⁹⁷, niezgodne z prawem wspólnotowym jest obliczanie kosztu usługi powszechnej, przy braniu pod uwagę wszystkich użytkowników telefonii stacjonarnej, korzystających z usług operatora świadczącego usługę powszechną oraz stosowanie wielkości zryczałtowanych.

Aby określić, jaki ciężar stanowią dla operatora świadczenia wykonywane w ramach usługi powszechnej, należy ustalić ich koszt netto. Został on zdefiniowany w załączniku IV do dyrektywy o usłudze powszechnej jako różnica między kosztem netto ponoszonym przez wyznaczone przedsiębiorstwo podczas świadczenia usług z uwzględnieniem obowiązku świadczenia usługi powszechnej a kosztem netto bez jego uwzględnienia. W celu jego obliczenia trzeba uwzględnić dochody, jakie uzyskuje dane przedsiębiorstwo, między innymi opłaty za połączenia oraz opłaty abonamentowe. Pod uwagę muszą być wzięte także niematerialne korzyści, które osiąga operator realizujący usługę powszechną. Załącznik IV do dyrektywy o usłudze powszechnej nie precyzuje ich rodzajów. W literaturze zalicza się do nich na przykład reklamę marki, wartość wszechobecnej działalności (zyski z bycia operatorem, o którym wszyscy użytkownicy wiedzą, że świadczy usługi na całym terytorium kraju), ewentualną zmianę klientów nierentownych na rentownych, marketingowe korzyści z dostępu do pełnej bazy danych użytkowników telefonów²⁹⁸. Za weryfikację obliczenia kosztu netto usługi powszechnej odpowiedzialne są k.o.r. One także są kompetentne do stwierdzenia, czy koszt ten stanowi nieuzasadnione obciążenie dla operatora. Jeśli taka sytuacje ma miejsce, państwa członkowskie mają dwie możliwości dofinansowania działalności wyznaczonych przedsiębiorstw. Mogą one:

- wprowadzić mechanizm kompensacyjny ze środków publicznych,

- rozłożyć koszt netto świadczenia usługi powszechnej między przedsiębiorstwa udostępniające sieci i usługi łączności elektronicznej.

W przypadku przyjęcia tego drugiego rozwiązania usługi dofinansowywane za jego pomocą mogą objąć jedynie te świadczenia, które do usługi powszechnej zalicza prawo wspólnotowe²⁹⁹. Nie jest natomiast możliwe objęcie nim dodatkowych świadczeń, które dane państwo członkowskie uznało za wchodzące w skład usługi powszechnej.

Informacje dotyczące przyjętych zasad podziału kosztów oraz zastosowanego mechanizmu muszą być publicznie dostępne, a k.o.r. mają zapewnić publikację rocznego raportu określającego koszt obowiązków wynikających z usługi powszechnej oraz wysokość składek uiszczonych przez przedsiębiorstwa³⁰⁰.

Świadczenie usług powszechnych nie wydaje się w praktyce stanowić zbyt dużego ciężaru dla operatorów wyznaczonych w tym celu w państwach członkowskich. Najdobitniej obrazuje to fakt, iż mimo że wiele państw członkowskich (Belgia, Dania, Niemcy, Hiszpania, Francja, Włochy, Holandia, Austria, Portugalia i Zjednoczone Królestwo) uchwaliło przepisy dotyczące mechanizmu finansowania usługi powszechnej, jedynie dwa państwa: Francja i Włochy je zastosowały³⁰¹. Przykładowo, zdaniem OFCOM, wyrażonym w przeglądzie dotyczącym wymagań związanych z usługą powszechną, oddanym do publicznej konsultacji w styczniu 2005 r., przychody British Telecom wynikające ze świadczenia usługi powszechnej wynoszą około 52-74 mln funtów, natomiast ponoszone przez tego operatora koszty to około 59-64 mln funtów. Według brytyjskiego regulatora realizacja usługi powszechnej nie stanowi więc nieuzasadnionego obciążenia i nie wymaga uruchomienia specjalnych mechanizmów finansowania³⁰².

Zarówno we Francji, jak i we Włoszech koszt netto wynikający z realizacji usługi powszechnej jest niewielki w porównaniu z ogólnymi obrotami na rynku telekomunikacyjnym. W 2002 r. wyniósł on we Włoszech 37 mln euro, a we Francji 297 mln euro³⁰³. Natomiast dla operatorów nowo wchodzących na rynek koszt ten może być znaczny³⁰⁴. Nowi operatorzy w tych państwach, w których mechanizm finansowania usługi powszechnej już istnieje lub jego utworzenie jest przewidywane, traktują ten sposób finansowania jako dodatkowy podatek od dochodów, a więc jako przeszkodę we wchodzeniu na rynek oraz jako biurokratyczny środek zdolny do wywołania perturbacji prawnych. We Francji nowi na rynku operatorzy uważają, że poziom odzyskiwanych kosztów poprzez mechanizm finansowania usługi powszechnej i sposób jego obliczania zniekształcają wolną konkurencję. Niepewność dotycząca przyszłych obowiązków związanych z finansowaniem usługi powszechnej oraz fakt, że mogą one zostać aktywowane w niektórych państwach członkowskich, gdy na rynku zaistnieje określona sytuacja, przeszkadza w ustalaniu planów gospodarczych przez przedsiębiorstwa i szkodzi stabilności finansowej nowych operatorów³⁰⁵. Słuszniejsze wydaje się więc wprowadzenie finansowego mechanizmu kompensacyjnego ze środków publicznych i obciążenie państwa kosztami obowiązków o charakterze socjalnym. Koszt netto usługi powszechnej powinien być więc obliczany bardzo rygorystycznie oraz uwzględniać pośrednie korzyści niematerialne wynikające z jej świadczenia. Ponadto państwa członkowskie, jeżeli zdecydują się na obciążenie kosztami świadczenia usługi powszechnej działających na rynku operatorów, mogą zadecydować o niepobieraniu wkładu finansowego od przedsiębiorstw, których obroty nie osiągają określonego poziomu, a więc niemających odpowiedniej pozycji na rynku.

Jeżeli państwa członkowskie przyjmą mechanizm rozłożenia kosztów usługi powszechnej między operatorów, kompetencja do administrowania tym mechanizmem przysługuje k.o.r. lub podmiotowi niezależnemu od zainteresowanych stron, nadzorowanemu przez k.o.r.

W polskim prawie telekomunikacyjnym przyjęto rozwiązanie polegające na podziale kosztów netto niesprawiedliwie obciążających wyznaczonego przedsiębiorcę(ów) między poszczególnych operatorów. Mechanizmem tym administruje Prezes UKE. Wyznacza on przedsiębiorców zobowiązanych do pokrycia dopłaty³⁰⁶ i wysokość ich udziałów w dopłacie³⁰⁷. Kwoty, jakie mają uiścić poszczególni operatorzy, ustala w indywidualnych decyzjach³⁰⁸. Dokonują oni wpłat na wyodrębniony rachunek UKE. Prezes UKE po uzyskaniu wpłat niezwłocznie przekazuje dopłatę przedsiębiorcy wyznaczonemu do świadczenia usługi powszechnej.

Wprowadzenie podobnego mechanizmu przewiduje niemieckie prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z jego § 83 BNetzA przysługuje kompetencja do określania, jaką sumę powinni uiścić przedsiębiorcy telekomunikacyjni w celu pokrycia dopłaty dla wyznaczonego operatora(ów). Również prawo francuskie przewiduje mechanizm podziału kosztów usługi powszechnej między operatorów. Ich wkłady są obliczane proporcjonalnie do dochodów³⁰⁹ i tworzą fundusz usługi powszechnej. Zarówno koszt usługi powszechnej, jak i wysokość składek uiszczanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne określane są przez ARCEP w indywidualnych aktach administracyjnych w postaci decyzji. Do kompetencji ARCEP należy również określanie wysokości dopłat wypłacanych z funduszu przedsiębiorstwu(om) wyznaczonym.

4.2. Pozostałe kompetencje krajowych organów regulacyjnych w zakresie interesów użytkowników i konsumentów

Oprócz kwestii usługi powszechnej, telekomunikacyjne prawo wspólnotowe obejmuje również inne zagadnienia związane z interesami i prawami użytkowników końcowych. Większość obowiązków przedsiębiorstw z nimi związanych może wynikać bezpośrednio z przepisów prawnych, przede wszystkim z ustaw. Dotyczy to na przykład: obowiązku przedsiębiorstw świadczących usługi przyłączenia lub dostępu do publicznej sieci telefonicznej zawierania umów z konsumentami kupującymi abonament na te usługi³¹⁰, obowiązku zapewnienia integralności sieci, interoperacyjności urządzeń telewizji cyfrowej, którymi dysponują konsumenci, obowiązku zapewnienia dostępu do służb wspomagania abonenta czy obowiązku must carry.

Dyrektywa o usłudze powszechnej powierza również k.o.r. wiele kompetencji w zakresie ochrony konsumentów i użytkowników. Są to m.in. kompetencje związane z zapewnieniem przejrzystości i publikacją informacji oraz jakością usług. Zgodnie z art. 21 dyrektywy o usłudze powszechnej k.o.r. mają wspierać udostępnianie informacji użytkownikom końcowym oraz konsumentom tak dalece, jak jest to możliwe, aby mogli oni ocenić koszty alternatywnego sposobu korzystania z usług. Zakres informacji, jakie powinny być udostępniane, został określony w załączniku II do dyrektywy o usłudze powszechnej. Obejmuje on:

- nazwy(ę) i adres(y) siedziby głównej przedsiębiorstw(a), które zapewnia(ją) publiczne sieci telefoniczne lub publicznie dostępne usługi telefoniczne,

- oferowane publicznie dostępne usługi telefoniczne,

- mechanizmy rozwiązywania sporów, włączając te, które opracowało dane przedsiębiorstwo,

- prawa dotyczące usługi powszechnej, włączając usługi i usługi dodatkowe, o których mowa w załączniku I dyrektywy o usłudze powszechnej.

Ponadto k.o.r. powinna przysługiwać kompetencja do nałożenia obowiązku na przedsiębiorstwa świadczące publicznie dostępne usługi w zakresie łączności elektronicznej do publikowania porównywalnych, adekwatnych i aktualnych informacji o jakości ich usług dla użytkowników końcowych. Na wniosek k.o.r. informacje te powinny być przedkładane organowi regulacyjnemu jeszcze przed ich publikacją. Organy regulacyjne powinny mieć również kompetencje do precyzowania, jakimi parametrami ma być mierzona jakość usług oraz formy i sposobu, w jaki informacje powinny być opublikowane, tak aby użytkownicy mieli dostęp do informacji wyczerpujących, porównywalnych i łatwych w użyciu³¹¹.

Regulacja polegająca na udostępnianiu informacji ma szczególne znaczenie na rynkach infrastrukturalnych, gdzie występują duże dysproporcje w dostępie do danych istotnych dla podejmowania decyzji ekonomicznych (tzw. asymetria informacji). Kompetencja k.o.r. do zapewnienia ich publikowania oraz wspierania ich udostępniania może poważnie wpływać na rynek telekomunikacyjny. Umożliwia ona użytkownikowi wybór najbardziej odpowiedniej dla niego usługi telekomunikacyjnej, a także wpływa na konkurencję, gdyż jej funkcjonowanie zależy od dysponowania informacjami zarówno przez konsumentów, jak i przedsiębiorstwa telekomunikacyjne³¹².

Ponadto dyrektywa o usłudze powszechnej wprost przewiduje kompetencje k.o.r. do zapewnienia, aby stawki za połączenia międzysieciowe związane z przenoszalnością numerów³¹³ były oparte na kosztach oraz aby bezpośrednie koszty ponoszone przez abonentów, jeżeli istnieją, nie działały zniechęcająco do korzystania z takich rozwiązań. Krajowym organom regulacyjnym przysługuje więc podobna kompetencja, jak w przypadku wyboru operatora i preselekcji (art. 19 dyrektywy o usłudze powszechnej). W przypadku przenoszalności numerów dyrektywa precyzuje, że k.o.r., regulując ceny ze tę usługę, nie powinny prowadzić do zakłócania konkurencji lub ustanawiać specjalnych albo ujednoliconych taryf detalicznych. Artykuł 30 dyrektywy o usłudze powszechnej wyklucza więc wprost użycie niektórych rodzajów środków regulacyjnych.

5. Kompetencje nadzorcze krajowych organów regulacyjnych

5.1. Kompetencje nadzorcze krajowych organów regulacyjnych w prawie wspólnotowym

Dyrektywa o zezwoleniach szczegółowo określa kompetencje nadzorcze k.o.r. w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne:

- obowiązków wynikających z zezwolenia ogólnego,

- obowiązków związanych ze specjalnymi prawami do użytkowania częstotliwości i numeracji oraz

- obowiązków szczególnych³¹⁴.

Kompetencje przyznane k.o.r. w dyrektywie o zezwoleniach nazywane są przez niektórych autorów³¹⁵ kompetencjami kontrolnymi. Słuszniejsze wydaje się jednak użycie pojęcia nadzoru. Zgodnie z poglądami przedstawianymi w polskiej literaturze prawa administracyjnego kontrola obejmuje bowiem jedynie badanie istniejącego stanu rzeczy, porównanie go ze stanem postulowanym, określenie, czy istnieją rozbieżności oraz ocenę poczynionych ustaleń i wyciągnięcie wniosków³¹⁶. Nadzór jest natomiast pojęciem szerszym, uprawniającym do władczego wkraczania w działalność kontrolowanej jednostki³¹⁷. Kompetencje nadzorcze przewidziane w publicznym prawie gospodarczym umożliwiają ingerencję w działalność przedsiębiorstw, jeżeli jest ona niezgodna z prawem³¹⁸. Ze względu na to, że dyrektywa o zezwoleniach uprawnia k.o.r. nie tylko do zbierania informacji na temat operatorów i sprawdzania, czy realizują oni nałożone na nich obowiązki, ale także do wydawania władczych decyzji mających zarówno charakter prewencyjny, jak i represyjny, słuszne wydaje się nazwanie kompetencji k.o.r. w tym zakresie nadzorczymi³¹⁹.

Przeprowadzenie kontroli jest pierwszym z trzech etapów³²⁰ procedury nadzorczej. Zgodnie z art. 10 dyrektywy o zezwoleniach k.o.r. dysponują kompetencją do żądania od przedsiębiorstw telekomunikacyjnych działających na podstawie zezwolenia ogólnego lub specjalnych praw użytkowania numeracji albo częstotliwości dostarczenia informacji niezbędnych do sprawdzenia, czy spełniają nałożone na nich obowiązki³²¹. Gdy przedsiębiorstwo nie dopełni obowiązku dostarczenia informacji, właściwym organom państwa przysługuje kompetencja do nałożenia na nie kary pieniężnej. Na podstawie dostarczonych materiałów organy regulacyjne weryfikują, czy operatorzy działają zgodnie z prawem. Jeżeli ustalą, że dane przedsiębiorstwo nie spełnia wymogów przewidzianych w zezwoleniu ogólnym, prawach użytkowania lub obowiązków szczególnych, rozpoczyna się drugi etap procedury. W takiej sytuacji k.o.r. powinny powiadomić o tym przedsiębiorstwo i zapewnić mu możliwość wypowiedzenia się lub usunięcia naruszenia w terminie:

- jednego miesiąca od momentu dokonania notyfikacji,

- krótszym, uzgodnionym z przedsiębiorstwem albo określonym przez k.o.r. w przypadku wielokrotnych naruszeń,

- dłuższym, określonym przez k.o.r.³²²

Jeżeli przedsiębiorstwo nie usunie naruszeń, rozpoczyna się trzeci etap procedury. Na tym etapie odpowiednim organom państwa przysługuje kompetencja do podjęcia odpowiednich i proporcjonalnych środków mających doprowadzić do uzyskania stanu zgodnego z prawem. W tym celu państwa członkowskie mogą upoważnić właściwe władze do nakładania - jeśli zachodzi taka potrzeba - kar finansowych oraz k.o.r. do zastosowania dalej idących sankcji, polegających na wydaniu zakazu udostępniania sieci lub dostarczania usług łączności elektronicznej albo zawieszenia lub cofnięcia prawa użytkowania częstotliwości lub numeracji³²³. W przypadku obu tych sankcji dane przedsiębiorstwo nie może dalej prowadzić działalności. Zgodnie z art. 10 ust. 5 dyrektywy o zezwoleniach, aby mogły zostać one nałożone, muszą być spełnione dwie przesłanki:

- naruszenie powinno mieć poważny charakter i powtarzać się ciągle,

- uprzednio zastosowane środki muszą okazać się nieskuteczne.

Środki te powinny być stosowane jedynie w ostateczności, a dyrektywa o zezwoleniach preferuje rozwiązania, które nie prowadzą do zaprzestania działalności³²⁴.

Artykuł 10 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach daje również właściwym organom kompetencję do stosowania środków tymczasowych, w przypadku gdy naruszenie stanowi bezpośrednie i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego, obronności lub zdrowia publicznego albo stwarza poważne gospodarcze lub operacyjne problemy dla innych usługodawców lub użytkowników korzystających z sieci lub usług łączności elektronicznej. W takiej sytuacji odpowiednie organy są uprawnione do podjęcia środków niezwłocznie w celu naprawienia sytuacji, zanim w sprawie zostanie wydana ostateczna decyzja. Po ich zastosowaniu należy dać przedsiębiorstwu możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

Charakter prawny przewidzianych w dyrektywie o zezwoleniach sankcji jest problematyczny. Podobnie jak w przypadku kar pieniężnych przewidzianych we wspólnotowym prawie konkurencji, mogą one być uznawane zarówno za środki o charakterze karnym, jak i administracyjnym³²⁵. Dyrektywa o zezwoleniach nie precyzuje tej kwestii. Pozostawia jej rozstrzygnięcie państwom członkowskim. Należy uznać, że to z tego właśnie powodu nie rozstrzyga ona również, czy kompetencja do nakładania sankcji pieniężnych i podejmowania innych odpowiednich i proporcjonalnych środków mających doprowadzić do uzyskania stanu zgodnego z prawem oraz środków tymczasowych powinna zostać powierzona k.o.r. i być wykonywana w trybie administracyjno-prawnym, czy też powinna zostać powierzona innym organom państwa, na przykład sądom, i mieć charakter karny. Artykuł 10 dyrektywy o zezwoleniach, zobowiązując państwa członkowskie do przyznania tej kompetencji, posługuje się terminem "odpowiedni organ" (relevant authority), pozostawiając jego wybór państwom członkowskim.

Moim zdaniem k.o.r. powinny przysługiwać kompetencje do nakładania sankcji. W ten sposób są one w stanie skuteczniej zapewnić przestrzeganie przez przedsiębiorstwa nałożonych na nie obowiązków. Wynika to z faktu, iż k.o.r. szybciej niż przy wykorzystaniu tradycyjnej drogi karnej są w stanie reagować na niepożądane zjawiska. Ponadto dysponują specjalistyczną wiedzą z zakresu prawa telekomunikacyjnego, której posiadanie jest konieczne przy nakładaniu sankcji. Należy jednak pamiętać, że kary pieniężne mają cechy, które pozwalają zaliczyć je do środków karnych, przede wszystkim stanowią znaczną dolegliwość dla przedsiębiorcy³²⁶ i mogą mieć wpływ na jego reputację³²⁷. Przyjęcie rozwiązania o ich orzekaniu przez organ administracyjny nie może zatem oznaczać rezygnacji z pewnych podstawowych gwarancji, jakie przysługują podmiotom w sprawach karnych. Pojawia się tu przede wszystkim problem zgodności procedur nakładania sankcji pieniężnych z wymogami art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka³²⁸, ustanawiającym prawo do sądu³²⁹, z którym łączy się szereg gwarancji, m.in. prawa do obrony, zasady kontradyktoryjności, dostępu do akt, uzasadniania decyzji, niezależności, bezstronności orzekającego czy domniemania niewinności. Wydaje się, że procedurę nadzoru uregulowano w art. 10 dyrektywy o zezwoleniach bardzo precyzyjnie właśnie z tego powodu, aby chronić uprawnienia przedsiębiorstw i dać im możliwość zlikwidowania naruszenia i uniknięcia kary oraz wypowiedzenia się w sprawie także w przypadku wprowadzania środków tymczasowych. Ponadto dyrektywa ramowa w art. 4 wyraźnie zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby na szczeblu krajowym istniał organ odwoławczy od każdej z decyzji k.o.r. Możliwość odwołania się do sądu, zapewniającego realizację wszystkich gwarancji wynikających z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, czyni zadość jego wymogom. Z art. 6 ust. 1wynika bowiem prawo do sprawiedliwego procesu, a nie prawo do sprawiedliwego procesu na każdym stadium procedury³³⁰.

5.2. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do nakładania sankcji w krajowych porządkach prawnych

W prawie polskim obszar represji administracyjnej zaczął zwiększać się od 1990 r., kiedy doszło do rozwoju indywidualnej działalności gospodarczej. Odpowiedzialność w trybie deliktów administracyjnych, w odróżnieniu od prawa wykroczeń stanowiących trzeci filar prawa karnego, jest określana w literaturze jako forma odpowiedzialności administracyjnokarnej³³¹.

Polskie prawo telekomunikacyjne, oprócz sankcji o charakterze karnym orzekanych przez sąd³³², przewiduje w dziale XI zatytułowanym "Przepisy karne i kary pieniężne" przyznanie Prezesowi UKE kompetencji do nakładania kar pieniężnych. Są one stosowane przez polskiego regulatora obok typowych środków przymusu administracyjnego, takich jak na przykład zakaz wykonywania określonej działalności gospodarczej. W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie usunie wskazanych przez Prezesa UKE nieprawidłowości lub udzielone przez ten podmiot wyjaśnienia okażą się niewystarczające, Prezes UKE może:

- wskazać środki, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany w celu usunięcia nieprawidłowości,

- określić termin, w którym ma nastąpić usunięcie nieprawidłowości,

- nałożyć karę pieniężną.

Jeżeli podmiot kontrolowany nie zastosował się do tych decyzji, a nieprawidłowości w jego działalności występowały już w przeszłości, to Prezes UKE może w drodze decyzji zakazać mu jej wykonywania, cofnąć lub zmienić rezerwację częstotliwości, zasobów orbitalnych lub przydział numeracji.

Kara pieniężna, zgodnie z art. 209 pr. tel., może zostać nałożona na przedsiębiorstwa (wynosić do 3% przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym³³³) oraz na osoby fizyczne. W tym ostatnim przypadku, niezależnie od tego, czy została nałożona kara pieniężna na przedsiębiorstwo, Prezes UKE może w drodze decyzji ukarać osobę nim kierującą sankcją pieniężną w wysokości 300% miesięcznego wynagrodzenia, naliczanego jak dla celów ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.

Sankcje, jakie może zastosować Prezes UKE, w tym te o charakterze pieniężnym, mimo że mają pewne cechy wspólne z sankcjami karnymi (np. ich prewencyjny i represyjny charakter), należy uznać za administracyjne. Po pierwsze, dlatego że są ona nakładane przez organ administracyjny w trybie administracyjnym. W związku z tym, że prawo telekomunikacyjne nie formułuje wyczerpująco procedury ich nakładania, należy uznać, że jest to postępowanie jurysdykcyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i będą miały do niego zastosowanie reguły i gwarancje zawarte w tym kodeksie. Ponadto świadczy o tym przewidziana w art. 201 ust. 3 pr. tel. forma rozstrzygnięć w sprawach nakładania sankcji przez Prezesa UKE, jaką jest decyzja administracyjna. Po drugie, w ustawie wyraźnie oddzielono sankcje o charakterze karnoprawnym od sankcji administracyjnych wymienionych enumeratywnie w art. 201 ust. 3 pr. tel. Po trzecie, karami administracyjnymi zazwyczaj objęte są te czyny, które naruszają obowiązki określone w prawie administracyjnym³³⁴ - zarówno te, które wprost wynikają z przepisów o charakterze normatywnym, jak i te wymagające konkretyzacji i aktualizacji przez organ państwa w indywidualnym akcie. Wprowadzenie sankcji do prawa telekomunikacyjnego jest konsekwencją powstania obowiązków administracyjno-prawnych po stronie operatorów i koniecznością zapewnienia ich przestrzegania.

Problematyka sankcji administracyjnych kilkakrotnie była przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Środki te zostały przez Trybunał zaakceptowane jako specyficzna forma odpowiedzialności prawnej. Wpływ na przyjęcie takiego stanowiska z pewnością miała powszechność występowania tego typu sankcji w polskim prawie³³⁵. W swoim orzecznictwie Trybunał wypowiedział się również w kwestii warunków i granic dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnych przez organy administracji publicznej³³⁶. Stwierdził on, że powinny mieć tu zastosowanie ogólne warunki, jakie musi spełniać jakakolwiek ingerencja organów państwa w prawa i wolności jednostek. Warunki te wynikają z zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Są nimi:

- niezbędność regulacji dla ochrony interesu publicznego,

- ukształtowanie w sposób umożliwiający osiągniecie celu,

- proporcjonalność między efektami regulacji a ciężarami wynikającymi z niej dla obywatela³³⁷.

Ponadto umiejscawiając sankcje administracyjne w systemie prawa, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że są one środkami o charakterze dyscyplinująco-sankcjonującym. Funkcja ta powoduje, że choć nie mieszą się w systemie prawa karnego, to muszą spełniać pewne podstawowe standardy tego prawa³³⁸. W konsekwencji TK stwierdził, że w przypadku administracyjnych kar pieniężnych zachodzi konieczność ustawowego określania zarówno czynu, który podlega karze, jak i sankcji³³⁹. Oznacza to, że w przypadku sankcji administracyjnych obowiązuje zasada nullum crimen sine lege. Ponadto Trybunał podkreślił zastosowanie do odpowiedzialności administracyjnej zasady nulla poena sine culpa. W orzeczeniu z 2002 r.³⁴⁰ wypowiedział się za odpowiedzialnością opartą na zasadzie winy obiektywnej. Oznacza to, że naruszający przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że "uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić"³⁴¹.

Również we Francji sankcje, także finansowe, nakładane są na przedsiębiorstwa przez niezależne organy regulacyjne, nie tylko w prawie telekomunikacyjnym, ale na przykład również w prawie konkurencji. Sankcje te zaliczane są do administracyjnych³⁴². Rada Stanu (Conseil d'Etat) definiuje je jako jednostronne decyzje nakładające karę sankcjonującą naruszenie prawa przyjmowane przez organy administracyjne, działające w ramach prerogatyw publicznych³⁴³. Zgodnie z art. L 36-11 lit. a kodeksu poczty i łączności elektronicznej, ARCEP przysługuje kompetencja do:

- całkowitego lub częściowego zawieszenia na miesiąc lub dłużej prawa do eksploatacji sieci łączności elektronicznej lub świadczenia usług łączności elektronicznej albo cofnięcie tego prawa na trzy lata,

- całkowitego lub częściowego zawieszenia, skrócenia okresu obowiązywania lub cofnięcia decyzji o przyznaniu rezerwacji częstotliwości lub numeracji,

- nałożenia kary pieniężnej, której wysokość nie może przekroczyć 3% obrotów przedsiębiorstwa lub 5%, jeżeli naruszenie się powtarza.

Kompetencje k.o.r. do nakładania kar, w tym finansowych, przewiduje również prawo niemieckie³⁴⁴ i angielskie³⁴⁵.

Przyznawanie niezależnym regulatorom uprawnień do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne uwidacznia wyraźnie jedną z charakterystycznych cech k.o.r., jaką jest łączenie kompetencji, które zazwyczaj są rozdzielone, tj. kompetencji o charakterze sądowym oraz kompetencji o charakterze administracyjnym. Pełnienie funkcji regulacyjnych wymaga bowiem wielu prerogatyw - od wydawania aktów prawnych o charakterze normatywnym³⁴⁶, przez nakładanie sankcji, aż do rozpatrywania sporów. Dwie ostanie kompetencje upodabniają regulatora do organu o charakterze sądowym.

6. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do rozpatrywania sporów

6.1. Kompetencje krajowych organów regulacyjnych do rozpatrywania sporów w prawie wspólnotowym

Charakter quasi-sądowy niezależnych organów regulacyjnych widać nie tylko w przypadku kompetencji do nakładania sankcji, ale również kompetencji do rozwiązywania sporów. Dyrektywy telekomunikacyjne z 2002 r., kierujące się koniecznością zapewnienia szybkiego, skutecznego i pozasądowego mechanizmu rozwiązywania sporów między przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci i świadczącymi usługi łączności elektronicznej, powierzyły k.o.r. kompetencję do ich rozwiązywania³⁴⁷. Artykuł 20 dyrektywy ramowej rozszerzył zakres tej procedury, która początkowo, zgodnie z art. 9 ust. 5 dyrektywy 97/33/WE³⁴⁸, obejmowała jedynie kwestie dostępu do sieci i połączeń między nimi. Obecnie, zgodnie z art. 20 dyrektywy ramowej, k.o.r. powinny przysługiwać kompetencje do rozpatrywania sporów związanych z obowiązkami wynikającymi z dyrektywy ramowej i dyrektyw szczegółowych. Punkt 32 preambuły dyrektywy ramowej podaje dwa przykłady takich sporów: spory związane z dostępem oraz połączeniami miedzy sieciami oraz metodami przekazywania spisów abonentów. W przypadku procedury przewidzianej w art. 20 dyrektywy ramowej istotne znacznie ma fakt, że nie wyłącza ona możliwości skierowania sprawy do sądu, a więc nie pozbawia przedsiębiorstw sądowej drogi dochodzenia roszczeń, a od rozstrzygnięć k.o.r. w sprawach sporów między przedsiębiorstwami służyć powinien środek odwoławczy.

Procedura w sprawie rozstrzygnięcia sporu może zostać rozpoczęta na wniosek każdej ze stron sporu. Wyjątkowo, w przypadku kwestii dotyczących dostępu i połączeń między sieciami, k.o.r. może rozpocząć postępowanie z urzędu. W celu rozstrzygnięcia sporu k.o.r. powinien wydać wiążącą decyzję w jak najkrótszym terminie, który maksymalnie wynosi 4 miesiące i może być przedłużony jedynie, gdy zachodzą wyjątkowe okoliczności³⁴⁹. Ponadto k.o.r. przy wydawaniu rozstrzygnięcia powinny kierować się celami wyrażonymi w art. 8 dyrektywy ramowej oraz nie nakładać obowiązków niezgodnych z postanowieniami dyrektywy telekomunikacyjnych. Wydane przez k.o.r. decyzje powinny być publicznie dostępne oraz zawierać uzasadnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 3 dyrektywy ramowej k.o.r. przysługuje kompetencja do odstąpienia od rozstrzygnięcia sporu, jeżeli istnieją inne mechanizmy, w tym mediacja, które lepiej i w krótszym czasie przyczynią się do jego rozstrzygnięcia. Jeżeli jednak metody te nie doprowadzą do rozstrzygnięcia, a strona domagająca się go nie skierowała sprawy na drogę sądową, k.o.r. ma obowiązek wydać odpowiednią decyzję w jak najkrótszym terminie, który maksymalnie może wynosić 4 miesiące. Rozwiązanie to z pewnością zostało wprowadzone zgodnie z zasadą unikania interwencji państwa w działalność rynku, jeżeli tylko jest to możliwe. Przyjęcie go może jednak znacznie, bo aż do 8 miesięcy, przedłużyć termin wydania rozstrzygnięcia³⁵⁰.

Specjalne reguły postępowania dotyczą sporów, w których stronami są przedsiębiorstwa prowadzące działalność nie w jednym państwie członkowskim, ale w dwóch lub kilku z nich. Artykuł 21 dyrektywy ramowej nazywa je sporami transgranicznymi. W ich przypadku uczestnik sporu może przedstawić sprawę do rozstrzygnięcia każdemu z k.o.r., obowiązkiem odpowiednich organów jest natomiast podjęcie skoordynowanych działań w celu rozstrzygnięcia sporu i wydania decyzji zgodnej z celami określonymi w art. 8 dyrektywy ramowej oraz z jej postanowieniami i postanowieniami dyrektyw szczegółowych. Krajowe organy regulacyjne mogą również, współdziałając podobnie jak w przypadku procedury krajowej, odstąpić do wydania decyzji, jeżeli możliwe jest załatwienie sprawy na innej drodze, przede wszystkim mediacji. Jeżeli jednak po upływie 4 miesięcy sprawa nadal nie jest rozstrzygnięta, k.o.r. mają obowiązek wydać decyzję. Udział poszczególnych operatorów w postępowaniu powinien zależeć od tego, w jakim stopniu mogą przyczynić się oni do wyjaśnienia sprawy. Za kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia uznać należy natomiast k.o.r., który będzie w stanie wyegzekwować nałożone obowiązki³⁵¹. Podobnie jak w przypadku procedury określonej w art. 20, również procedura z art. 21 nie uniemożliwia żadnej ze stron skierowania sprawy na drogę sądową.

6.2. Implementacja przepisów wspólnotowych dotyczących rozpatrywania sporów w porządkach prawnych państw członkowskich

Państwa członkowskie, wdrażając postanowienia dyrektyw dotyczących rozwiązywania sporów między przedsiębiorstwami, powierzają te kwestie niezależnym k.o.r. Francuski kodeks poczty i łączności elektronicznej³⁵² zawiera ogólne postanowienie, że ARCEP ma kompetencje do rozstrzygania sporów między operatorami związanych z obowiązkami wynikającymi z poszczególnych części kodeksu i jednocześnie przykładowo wymienia sprawy, do rozpatrzenia których kompetentny jest regulator w przypadku niepowodzenia negocjacji między przedsiębiorstwami. Państwa członkowskie przyznają również k.o.r. uprawnienia do prowadzenia mediacji, choć prawo wspólnotowe tego nie wymaga. Na przykład § 124 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego stanowi, iż BNetzA, jeżeli uzna to za słuszne w celu rozwiązania sporu, może zaproponować jego stronom przeprowadzenie mediacji.

Polskie prawo telekomunikacyjne, implementujące postanowienia dyrektyw wspólnotowych, stanowi, że "do zakresu działania Prezesa UKE należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie jego właściwości³⁵³". Żaden z przepisów ustawy nie zawiera jednak choćby przykładowego katalogu spraw spornych, należących do właściwości Prezesa UKE. Jedynie art. 27 uprawnia go do rozstrzygania kwestii spornych i ustalania warunków współpracy między operatorami, ale tylko w sprawach dotyczących dostępu do sieci. W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego zobowiązany lub niezawarcia umowy w terminie wcześniej wyznaczonym na wniosek jednej ze stron przez Prezesa UKE, ma on kompetencję do wydania w sprawie decyzji rozstrzygającej kwestie sporne oraz określającej warunki współpracy. Przyjmując, że z art. 192 pr. tel., określającego zakres działania Prezesa UKE, nie można wyprowadzać kompetencji zewnętrznych o charakterze władczym (a do takich z pewnością należy rozwiązywanie sporów³⁵⁴) wydaje się, że Prezesowi UKE przysługuje jedynie uprawnienie określone w art. 27 pr. tel. W związku z tym, że art. 20 dyrektywy ramowej przewiduje, iż kompetencja do rozstrzygania sporów powinna obejmować wszystkie obowiązki wynikające ze wspólnotowych dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r., jego implementacji do polskiego prawa nie można uznać za prawidłową. Prawo telekomunikacyjne nie zawiera również żadnych postanowień wdrażających art. 21 dyrektywy ramowej, który dotyczy współpracy między k.o.r. w przypadku sporów transgranicznych. Należy postulować więc objęcie zakresem kompetencji Prezesa UKE nie tylko sporów dotyczących dostępu, ale również tych związanych z pozostałymi obowiązkami regulacyjnymi. Konieczne jest także wprowadzenie odpowiednich mechanizmów umożliwiających kooperację między Prezesem UKE a k.o.r. funkcjonującymi w innych państwach członkowskich, w celu rozwiązywania konfliktów mających charakter transgraniczny.

7. Podsumowanie

Zadaniem powołanych w państwach członkowskich krajowych organów regulacyjnych jest podejmowanie działań zarówno w interesie całej wspólnotowej gospodarki, jak i w interesie sektora telekomunikacyjnego. W tym celu poszczególne ustawodawstwa krajowe powierzyły k.o.r. daleko idące kompetencje.

Po pierwsze, są to kompetencje do wydawania aktów administracyjnych, które warunkują podjęcie działalności telekomunikacyjnej. Bardzo często akty te mają ogromne znaczenie gospodarcze. Jest tak w przypadku rozstrzygnięć dotyczących przyznawania szczególnych uprawnień do użytkowania częstotliwości³⁵⁵. Na przykład od rozstrzygnięcia polskiego organu regulacyjnego (Prezesa URTiP) z 9 maja 2005 r. w sprawie przetargów na rezerwację częstotliwości w pasmach UMTS i GSM 1800 MHz zależało, czy na polski rynek telefonii ruchomej wejdzie nowy operator oraz kto nim będzie.

Po drugie, k.o.r. dysponują środkami umożliwiającymi kształtowanie sytuacji prawnej operatorów, przez nakładanie na nich obowiązków regulacyjnych. Obowiązki te zostały wymienione zarówno w dyrektywie o dostępie, jak i w dyrektywie o usłudze powszechnej³⁵⁶.

Po trzecie, k.o.r. mają kompetencje do rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi. Są to spory wynikające z prywatnoprawnych stosunków między przedsiębiorstwami, na przykład z niepowodzenia negocjacji między operatorami dotyczących dostępu do sieci.

Po czwarte, k.o.r. przysługują kompetencje nadzorcze. Dyrektywa o zezwoleniach uprawnia k.o.r. nie tylko do zbierania informacji na temat operatorów i sprawdzania, czy realizują oni nałożone na nich obowiązki, ale także do wydawania władczych decyzji mających zarówno charakter prewencyjny, jak i represyjny.

Postępowanie przed k.o.r. ma więc charakter hybrydowy, niemieszczący się w podziałach prawa na administracyjne, cywilne i karne. Na specyfikę działań podejmowanych przez organy regulacyjne zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 2 lipca 2003 r.³⁵⁷ Podkreślił on, że działające w Polsce k.o.r., tzn. Prezesi URTiP (obecnie UKE), URE i UTK, podejmują "działania związane z prawem publicznym, prywatnym, a nawet z szeroko rozumianą penalistyką".

Polski Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się natomiast na temat zgodności z Konstytucją rozwiązań prawnych powierzających k.o.r. tak szerokie spektrum kompetencji, a przede wszystkim na temat ich zgodności z wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasadą trójpodziału władz. Artykuł ten stanowi, że: "Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej". Zasada trójpodziału władz, której wprowadzenie postulował już Monteskiusz³⁵⁸, ma zapewnić stan równowagi i wzajemnej kontroli między poszczególnymi władzami. Jej zasadniczą funkcją jest zapobieganie kumulacji władzy państwowej, co mogłoby prowadzić do naruszania praw i wolności obywatelskich.

Prezesowi UKE nie powierzono wprawdzie kompetencji do wydawania aktów normatywnych, ale przysługują mu kompetencje o charakterze quasi-sądowym³⁵⁹. Problem zgodności z zasadą trójpodziału władz jest jeszcze bardziej widoczny w państwach członkowskich, takich jak Francja, gdzie kodeks poczty i łączności elektronicznej w art. L 36-6 przyznaje ARCEP uprawnienie do wydawania w określonych okolicznościach aktów normatywnych. Francuska Rada Konstytucyjna w swoim orzecznictwie zaaprobowała jednak istnienie niezależnych organów regulacyjnych takich jak ARCEP³⁶⁰. Problem łączenia przez organy regulacyjne uprawnień różnych segmentów władzy był również przedmiotem orzecznictwa Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych. Sąd ten przyjął, że kumulacja funkcji organów regulacyjnych jest zgodna z Konstytucją, nie uzasadnił jednak bliżej swojego stanowiska³⁶¹.

Wydaje się, że powierzenie k.o.r. kompetencji mieszanych wynika z trzech przyczyn. Po pierwsze, zgodnie z doktryną prawa konstytucyjnego, zasada trójpodziału władz nie ma charakteru absolutnego³⁶². Wykonywanie władzy państwowej wymaga bowiem wzajemnych powiązań między funkcjami ustawodawczą, wykonawczą oraz sądowniczą. Może to prowadzić do zachodzenia na siebie niektórych kompetencji poszczególnych władz.

Po drugie, względy praktyczne przemawiają za powierzeniem k.o.r. kompetencji mieszanych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "szerokie uprawnienia Prezesów URE, URTiP (obecnie UKE) i UTK mają umożliwiać im realizację celów, które postawił przed nimi ustawodawca, w zakresie regulacji, kontroli i nadzoru nad przebiegiem procesów ekonomicznych w obrębie danego rynku regulowanego". Z przeprowadzonej w tym rozdziale analizy kompetencji Prezesa UKE wynika, że korzysta on z kompetencji umożliwiających mu efektywne oddziaływanie na rynek telekomunikacyjny. Nie należy jednak zapominać, że aby regulacja mogła być skuteczna, k.o.r. musi wykazać się posiadaniem "specjalistycznej i fachowej wiedzy oraz "branżowego doświadczenia", co podkreślił w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny³⁶³.

Po trzecie, podstawową funkcją, jaką ma spełniać zasada trójpodziału władz, jest ochrona praw jednostek przed nadmierną ingerencją państwa, realizowana przede wszystkim przez poddanie decyzji k.o.r. kontroli sądowej. Artykuł 4 dyrektywy ramowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające odwołanie się od decyzji k.o.r. do organu niezależnego od stron sporu. Jeżeli organ ten nie jest sądem, to musi od jego decyzji przysługiwać odwołanie do sądu³⁶⁴.

Rozdział 6

Współpraca krajowych organów regulacyjnych, Komisji oraz krajowych organów ochrony konkurencji w sprawach telekomunikacji

Jednym z podstawowych założeń pakietu dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r. jest współpraca krajowych organów regulacyjnych, Komisji oraz krajowych organów ochrony konkurencji, która ma prowadzić do koordynacji działań regulacyjnych¹. Termin "koordynacja" pochodzi z prawa administracyjnego. Skoordynowane działania organów administracyjnych mają pozwolić na unikanie konfliktów, niepodejmowanie zbędnych czynności, efektywne użytkowanie zasobów rzadkich i skuteczne osiąganie politycznych celów². Zdaniem C. Mika³ - w przypadku prawa wspólnotowego - koordynacja jest jednym ze środków pozwalających na efektywną implementację tego prawa. Definiuje on to pojęcie jako "stworzenie przez Wspólnoty i ich organy odpowiednich podstaw, form organizacyjnych (np. komitetów) i procedur dla zapewnienia współpracy państw członkowskich między sobą i z organami Wspólnoty we wprowadzaniu w życie prawa wspólnotowego". Współpraca ta jest konieczna ze względu na różnorodność systemów prawa administracyjnego w poszczególnych państwach członkowskich, co może zagrozić jednolitemu i efektywnemu stosowaniu prawa wspólnotowego na terytorium całej Unii. Dwa podstawowe instrumenty, które mają zapewnić takie jednolite i efektywne stosowanie prawa wspólnotowego to: pierwszeństwo prawa wspólnotowego nad prawem krajowym oraz możliwość zwrócenia się z pytaniem wstępnym do ETS⁴ przez sądy (organy administracyjne nie mają takiej możliwości), nie są wystarczające⁵.

Koordynacja działań administracji państw członkowskich przebiega zarówno na poziomie krajowym, jak i wspólnotowym. Na poziomie krajowym zakłada ona istnienie odpowiednich mechanizmów koordynacyjnych umożliwiających jasne określanie narodowego stanowiska, które ma zostać przedstawione i bronione w Brukseli⁶, oraz zapewniających efektywne stosowanie prawa wspólnotowego przez poszczególne organy administracji. Natomiast na poziomie wspólnotowym zakłada istnienie współpracy między Komisją a krajowymi organami administracyjnymi oraz między organami administracyjnymi poszczególnych państw członkowskich⁷.

Do czasu uchwalenia nowych ram prawnych w 2002 r. w sektorze telekomunikacyjnym nie podejmowano żadnych działań mających sformalizować współpracę między Komisją a krajowymi organami regulacyjnymi. W wypadku konieczności realizowano ją na podstawie art. 10 (były art. 5) TWE⁸. Artykuł ten zawiera ogólną regułę, tzw. zasadę solidarności (lojalnej współpracy), z której wynika między innymi, że państwa członkowskie mają obowiązek ułatwienia działania i osiągania celów Wspólnocie, w tym przez wspieranie organów wspólnotowych (udzielanie im informacji i współpracę). Również na instytucjach wspólnotowych ciąży analogiczny obowiązek wspierania organów państw członkowskich⁹. Artykuł 10 TWE był także podstawą współpracy między narodowymi organami regulacyjnymi funkcjonującymi w poszczególnych państwach członkowskich, zwłaszcza gdy chodziło o efektywne stosowanie prawa wspólnotowego. To, że art. 10 TWE stanowi podstawę takiej wzajemnej współpracy między krajowymi organami administracyjnymi oraz między tymi organami a Komisją, znalazło swoje potwierdzenie w orzecznictwie ETS¹⁰.

Obecnie akty prawa pochodnego w dziedzinie telekomunikacji precyzyjnie określają zasady współpracy między k.o.r. oraz między nimi a Komisją. Artykuł 10 powinien być natomiast - jako ogólna zasada prawa wspólnotowego - uwzględniany przy ich interpretacji¹¹.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne mają przyczyniać się do rozwoju rynku wewnętrznego przez przejrzystą wzajemną współpracę oraz współpracę z Komisją, aby zapewnić jednolite wdrażanie we wszystkich państwach członkowskich postanowień dyrektywy ramowej i dyrektyw szczegółowych. W tym celu mają one przede wszystkim zmierzać do osiągnięcia porozumienia co do rodzajów instrumentów i środków najlepiej nadających się do zastosowania w określonych sytuacjach rynkowych.

Koordynacja stanowisk k.o.r. ma być zapewniona za pomocą różnych środków. Po pierwsze, dyrektywa ramowa zawiera rozwiązania formalizujące współpracę bezpośrednią. Jest to współpraca między k.o.r. oraz między nimi a Komisją, a także współpraca na poziomie krajowym.

S. Piątek wyróżnia trzy układy, w których występuje koordynacja bezpośrednia na szczeblu państw członkowskich¹². Pierwszym z nich jest układ dotyczący relacji między organami, którym powierzono wykonywanie zadań regulacyjnych w sektorze telekomunikacyjnym. Jeżeli dane państwo członkowskie wyznaczyło do realizacji tych zadań różne podmioty to, zgodnie z art. 3 ust. 4 dyrektywy ramowej, państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia konsultacji i współpracy między nimi. Drugi układ obejmuje relacje między k.o.r. a krajowymi organami wdrażającymi przepisy z zakresu prawa konkurencji. Natomiast trzeci dotyczy stosunków między k.o.r. a organami do spraw ochrony konsumentów.

Ze względu na kryterium siły wpływu decyzji jednego organu na drugi współpracę bezpośrednią można podzielić na dwie kategorie:

- uzależnienie decyzji jednego organu od zgody drugiego (we wspólnotowym prawie telekomunikacyjnym uprawnienie takie przysługuje Komisji, która tym samym pełni funkcję organu nadrzędnego nad k.o.r., a także w niektórych państwach członkowskich organom ds. ochrony konkurencji),

- bieżąca współpraca polegająca przede wszystkim na wymianie informacji i zasięganiu opinii¹³.

Współpraca między organami regulacyjnymi ma charakter pośredni i odbywa się w ramach stworzonych w tym celu instytucji takich jak: komitety zrzeszające reprezentantów państw członkowskich, które mają współdziałać z Komisją przy realizowaniu przez nią funkcji wykonawczych, Grupa Europejskich Regulatorów, Grupa ds. Polityki Widma oraz Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji.

Jednolitość i spójność wdrażania telekomunikacyjnego prawa wspólnotowego mogłaby zostać zapewniona również bez konieczności wprowadzania wielu mechanizmów i procedur koordynacyjnych przez stworzenie europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji, który wykonywałby pewne zadania, które obecnie należą do k.o.r.

1. Plany utworzenia europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji

Podczas tworzenia projektu nowych ram prawnych dla sektora komunikacyjnego pojawiło się pytanie, czy zamiast koordynowania działań poszczególnych k.o.r. nie byłoby lepsze rozwiązywanie niektórych problemów na poziomie wspólnotowym. Przede wszystkim rozpatrywano, czy konieczne jest w tym celu utworzenie europejskiego organu regulacyjnego (European Regulatory Authority)¹⁴. Organowi takiemu powierzono by wykonywanie niektórych zadań regulacyjnych przekazanych przez organy krajowe, takich jak na przykład przyznawanie częstotliwości czy numeracji oraz rozstrzyganie sporów transgranicznych¹⁵. Do jego kompetencji miałoby również należeć rozpatrywanie odwołań od decyzji k.o.r.¹⁶ Niezależni konsultanci przeprowadzili na zlecenie Komisji dwa badania na temat celowości utworzenia europejskiego organu regulacyjnego. W rezultacie opracowano dwa raporty: raport dotyczący kwestii związanych utworzeniem europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji¹⁷ oraz raport o wartości dodanej europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji¹⁸. Wynika z nich, że podmioty działające na rynku telekomunikacyjnym chciałyby bardziej jednolitego wprowadzania przepisów wspólnotowych do prawa wewnętrznego, lecz nie przez stworzenie nowej europejskiej instytucji, a raczej dzięki lepszej organizacji istniejących struktur instytucjonalnych. Komisja przychyliła się do tych wniosków¹⁹.

1.1. Prawne przeszkody w powołaniu europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji - doktryna Meroni

Przeszkodą w powołaniu organu wspólnotowego zajmującego się regulacją rynku telekomunikacyjnego był także brak podstaw traktatowych do jego utworzenia. Zgodnie z art. 211 ust. 4 TWE Rada może powierzyć pewne kompetencje Komisji²⁰. Traktat nie przewiduje natomiast możliwości delegowania uprawnień organom innym niż Komisja ani przez Radę, ani przez samą Komisję. Ponadto tworząc taki organ, instytucje wspólnotowe muszą działać zgodnie z zasadą subsydiarności²¹. W przypadku problemu utworzenia wspólnotowego organu do spraw telekomunikacji powinny więc odpowiedzieć sobie na pytanie, czy zagadnienia, którymi ma się on zająć mają charakter transnarodowy i nie mogą być uregulowane w sposób zadowalający przez działania na poziomie państw członkowskich oraz czy działania na poziomie wspólnotowym podejmowane przez ten organ byłyby w sposób oczywisty o wiele bardziej skuteczne niż działania na poziomie państw członkowskich.

Jeśli chodzi o brak podstaw traktatowych do utworzenia takiego organu, to zgodnie z orzeczeniem ETS w sprawie Meroni²² z 1958 r. delegacja kompetencji na rzecz innego organu jest dopuszczalna, jednak w bardzo ograniczonym zakresie i jedynie gdy spełnione są ściśle określone warunki. W orzeczeniu tym ETS stwierdził, że przekazania kompetencji nie można domniemywać. Instytucja delegująca swoje uprawnienia musi w tej sprawie podjąć wyraźną decyzję²³. Ponadto ETS wyróżnił dwa rodzaje uprawnień: uprawnienia wykonawcze (pouvoirs d'execution) oraz uprawnienia dyskrecjonalne (pouvoirs discretionnaire). W przypadku tych pierwszych, jeżeli są one jasno określone, a ich wykonywanie przez organ, któremu się je deleguje jest starannie kontrolowane za pomocą obiektywnych kryteriów przez organ delegujący, to taka delegacja nie narusza postanowień traktatu²⁴. Natomiast jeśli chodzi o uprawnienia dyskrecjonalne, to ich wykonywanie zakłada podejmowanie decyzji zgodnie ze swobodnym uznaniem, co daje możliwość stworzenia rzeczywistej polityki gospodarczej. Delegacja takich uprawnień na rzecz organów nieustanowionych w traktacie jest z nim sprzeczna, gdyż prowadziłaby do przeniesienia na nie odpowiedzialności i tym samym naruszała zasadę równowagi władz (équilibre de pouvoirs ). W późniejszym orzecznictwie ETS dotyczącym tej zasady Trybunał konsekwentnie posługuje się terminem równowaga instytucjonalna (fr. équilibre institutionnel, ang. institutional balance)²⁵. C. Mik uznaje tę zasadę za konstytucyjną zasadę Wspólnot²⁶. Polega ona na takim ułożeniu stosunków między instytucjami wspólnotowymi reprezentującymi różne interesy, zgodnie z mechanizmem wzajemnej kontroli i hamulców, by nie dopuścić do koncentracji władzy²⁷. Według orzeczenia Meroni zasada ta jest istotną gwarancją traktatową dla przedsiębiorstw i ich związków. ETS stwierdził również, że nie jest możliwe przekazanie przez Radę organom trzecim kompetencji do uchwalania aktów o charakterze normatywnym²⁸.

Zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym i orzecznictwem ETS nie jest więc możliwe tworzenie na poziomie wspólnotowym organów regulacyjnych, które dysponowałyby uprawnieniami dyskrecjonalnymi podobnymi do tych przyznawanych k.o.r. Wprawdzie w doktrynie formułowane są koncepcje²⁹, iż orzeczenie Meroni nie ma już zastosowania, należy jednak podkreślić, że wciąż odzwierciedla ono istniejący stan prawny i nie zostało do tej pory uchylone przez późniejsze wyroki ETS. Proponowane przez doktrynę rozwiązania mogą pozwolić jedynie na elastyczniejszą interpretację wymogów wynikających z tego orzeczenia. Wielu autorów proponuje na przykład przyjęcie założenia, iż przyznanie kompetencji do wdrażania prawa wspólnotowego jednostkom organizacyjnym innym niż instytucje europejskie stanowi nie delegację, ale "europeizację" uprawnień tradycyjnie należących do administracji krajowej ³⁰. Można spotkać się również z poglądem, że tworzenie organów regulacyjnych na poziomie wspólnotowym pozwoli instytucjom WE skoncentrować się na ich traktatowych kompetencjach i tym samym wzmocni równowagę instytucjonalną³¹.

1.2. Europejski organ telekomunikacyjny do spraw telekomunikacji a kwestia tworzenia agencji europejskich

Problem ustanawiania na poziomie wspólnotowym administracyjnych jednostek organizacyjnych innych niż instytucje WE wynika ze zmiany modelu przewidzianego w traktacie ustanawiającym EWG z 1957 r. - gdzie Wspólnota nie była wyposażona w kompetencje administracyjne - na model, w którym jest ona bezpośrednio zaangażowana w proces implementacji swoich własnych polityk³². Poszerzenie kompetencji WE na takie dziedziny, jak na przykład: ochrona środowiska, zdrowia publicznego i konsumentów doprowadziły do konieczności uwzględniania w procesie decyzyjnym specjalistycznej wiedzy o charakterze technicznym i do powstania nowego modelu rządzenia nazywanego w literaturze technokratycznym³³. Przejawem realizacji tego modelu rządzenia było tworzenie tzw. agencji europejskich. Między rokiem 1993 a 2004 ich liczba wzrosła z 4 do 16. Realizują one bardzo różnorodne zadania, między innymi wspierają instytucje wspólnotowe (przede wszystkim Komisję) oraz krajowe organy administracyjne w przygotowywaniu i ocenieniu środków podejmowanych w ramach określonej polityki wspólnotowej, zbierają informacje, pomagają Komisji w zarządzaniu programami wspólnotowymi, koordynują działania administracji państw członkowskich³⁴. W związku z tym, że jednoczesnemu zwiększaniu kompetencji WE nie towarzyszyło zmniejszenie się roli administracji państw członkowskich, agencje pełnią również funkcję łącznika między administracją unijną a krajową³⁵.

Komisja dzieli agencje europejskie na dwie kategorie: wykonawcze oraz regulacyjne.

Europejskim agencjom wykonawczym (european executive agencies) powierza się tylko zadania związane z zarządzaniem, na przykład zbieranie informacji, pomoc Komisji we wdrażaniu programów pomocowych czy niektórych polityk³⁶. Charakteryzują się one ograniczoną autonomią, a ich działanie regulowane jest rozporządzeniem 58/2003/WE. Natomiast europejskie agencje regulacyjne (ang. european regulatory agencies, fr. agences de régulation europénnes) "aktywnie realizują funkcje wykonawcze, podejmując środki pomagające regulować dany sektor"³⁷. Są to - zdaniem Komisji - agencje, które mogą podejmować wiążące decyzje oraz agencje, które nie mają tego uprawnienia i zajmują się innymi zadaniami pomocnymi przy wdrażaniu danej polityki regulacyjnej. Przykładami takich obecnie funkcjonujących agencji regulacyjnych są: Urząd ds. Harmonizacji Rynku Wewnętrznego (Office for Harmonisation in the Internal Market)³⁸ - zajmujący się wydawaniem decyzji dotyczących rejestracji marek europejskich; Europejska Agencja Oceny Produktów Medycznych (Agency for Evaluation of Medicinal Products)³⁹ - przeprowadzająca techniczną ocenę wniosku o zezwolenie na wprowadzenie nowego leku przed podjęciem decyzji przez Komisję; Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (European Aviation Safety Agency )⁴⁰ - odpowiedzialna za sprawy związane z określaniem zdatności samolotu do lotu (navigabilité) oraz certyfikaty dla produktów aeronautycznych stworzonych lub używanych w państwach członkowskich. W przypadku tej ostatniej agencji Komisja w zielonej księdze dotyczącej usług świadczonych w interesie ogólnym z 2003 r.⁴¹ w punkcie zatytułowanym: "Czy istnieje konieczność utworzenia europejskich organów regulacyjnych?" stwierdziła, że może ona zostać uznana, ze względu na wykonywane przez nią zadania wcześniej powierzone władzom krajowym, za europejski organ regulacyjny. Można faktycznie uznać, że wydając liczne decyzje indywidualne, agencja ta ma możliwość stworzenia własnej polityki regulacyjnej, która zostanie narzucona podmiotom działającym na rynku transportu lotniczego⁴². Mimo tych oznak pewnego rozszerzania uprawnień agencji, zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie niechętnie odnoszą się do tworzenia na poziomie europejskim organów wyposażonych w dalej idące kompetencje regulacyjne, jakie przysługują k.o.r. Powołują się przy tym na restrykcyjne orzecznictwo ETS dotyczące problemu delegacji kompetencji w sprawach Meroni i Romano.

W białej księdze o rządzeniu⁴³ Komisja zakreśliła ścisłe ramy, w jakich mogą funkcjonować europejskie agencje regulacyjne. Po pierwsze, mogą one podejmować w specyficznych dziedzinach decyzje indywidualne (nie mogą natomiast zostać upoważnione do przyjmowania środków o charakterze generalnym). Uprawnienie to może przysługiwać im jedynie w sprawach, w których potrzebna jest specjalistyczna wiedza i których rozstrzygnięcie nie wymaga dokonywania wyboru między różnymi sprzecznymi interesami publicznymi. Po drugie, europejskim agencjom regulacyjnym nie mogą zostać powierzone uprawnienia wprost przez traktat przyznane Komisji Europejskiej, na przykład w dziedzinie prawa konkurencji. Po trzecie, nie mogą one wydawać decyzji w sprawach wymagających rozstrzygania konfliktu między różnymi interesami publicznymi, wykonywania uznaniowych uprawnień politycznych oraz przeprowadzania kompleksowych analiz ekonomicznych. Po czwarte, działanie europejskich agencji regulacyjnych musi być poddane skutecznemu nadzorowi i kontroli⁴⁴.

Przyjęcie takich założeń przez Komisję⁴⁵ uniemożliwia stworzenie na poziomie wspólnotowym organów dysponującymi szerokimi kompetencjami regulacyjnymi, jakie mają regulacyjne organy krajowe. Przyjęty przez Komisję podział na agencje regulacyjne i wykonawcze może więc być mylący. Pojęcie agencji regulacyjnej używane jest bowiem najczęściej dla określenia organów mających dyskrecjonalne kompetencje do wdrażania w życie swoich politycznych wyborów i przekładania ogólnego ustawodawstwa na konkretne instrumenty, podobnie jak w przypadku k.o.r., które wdrażają dyrektywy wspólnotowe w sektorach sieciowych⁴⁶. Słuszniejsze wydaje się więc być podzielenie obecnie funkcjonujących agencji według kryterium mocy ich uprawnień na agencje wykonawcze oraz agencje wydające wiążące decyzje.

Zdaniem Komisji wyrażonym w białej księdze o rządzeniu, powoływanie nowych agencji, którym należy powierzyć uprawnienie do podejmowania wiążących decyzji indywidualnych, ma poprawić wdrażanie i stosowanie prawa wspólnotowego⁴⁷. Obecnie na poziomie wspólnotowym tworzy się liczne agencje w sektorach sieciowych, szczególnie związanych z transportem lotniczym, morskim i kolejowym, które zajmują się sprawami związanymi z bezpieczeństwem. W 2002 r. powstały: Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego oraz Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego⁴⁸, a w roku 2004 Europejska Agencje ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji i Europejska Agencja Kolejowa⁴⁹. Tej ostatniej, oprócz tworzenia bazy danych, powierzono wydawanie opinii kierowanych do organów krajowych i Komisji, na przykład opinii technicznych przygotowywanych na wniosek organów krajowych⁵⁰ oraz zaleceń kierowanych do Komisji, na przykład dotyczących metod i celów bezpieczeństwa wspólnego przewidzianych w art. 6 i 7 dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei⁵¹. Celem powołania tej agencji była więc efektywna pomoc (głównie techniczna) Komisji i organom krajowym we wdrażaniu polityki regulacyjnej dotyczącej przede wszystkim bezpieczeństwa kolei określonej w dyrektywie 2004/49/WE. Natomiast utworzonej w marcu 2004 r. w sektorze telekomunikacyjnym Europejskiej Agencji ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji⁵² powierzono zadania polegające między innnymi na zbieraniu danych, pomaganiu Komisji i państwom członkowskim oraz wzmacnianiu współpracy między różnymi podmiotami zajmującymi się bezpieczeństwem sieci i informacji. Nie powierzono jej jednak uprawnienia do wydawania decyzji indywidualnych⁵³.

Fenomen tworzenia agencji europejskich jest pozytywnie oceniany w literaturze⁵⁴. Wielu autorów opowiada się również za jego rozszerzaniem i powoływaniem agencji europejskich posiadających szersze kompetencje⁵⁵. Zdaniem G. Majone'a⁵⁶ stworzenie agencji europejskich, które dysponowałyby specjalistyczną wiedzą na temat regulowanej dziedziny i jej gruntowną znajomością, mających kompetencje do stanowienia norm, do zapewnienia egzekwowania prawa wspólnotowego oraz kompetencje śledcze jest jedynie kwestią czasu. D. Geradin i N. Petit uważają, że potrzebne są europejskie agencje regulacyjne w sektorach infrastrukturalnych, w tym również w sektorze telekomunikacyjnym. Wynika to - ich zdaniem - z istnienia w tych dziedzinach efektów zewnętrznych i z korzyści skali⁵⁷, co powoduje, że większość zagadnień, którymi zajmują się k.o.r. ma charakter transnarodowy i wpływa na funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Powinny być więc one powierzone organom europejskim, a centralizacja ta byłaby zgodna z zasadą subsydiarności.

Utworzenie europejskiej agencji w sektorze telekomunikacyjnym było postulowane również przez M.Ch. Stoffaësa. Jego zdaniem, ze względu na rosnącą złożoność wykonywania funkcji regulacyjnych, na poziomie wspólnotowym pojawiła się pustka instytucjonalna (vide institutionnel). W związku z tym należy powołać agencje europejskie mające kompetencje do wydawania decyzji indywidualnych, informowania i zbierania informacji oraz karania i rozwiązywania sporów⁵⁸. P. Larouche⁵⁹ również opowiada się za utworzeniem takiej agencji. Jej podstawowym celem miałaby być koordynacja działań k.o.r. związanych z daną dziedziną, na przykład przyznawaniem zasobów rzadkich.

Mimo postulatów doktryny opowiadających się za utworzeniem na poziomie europejskim organów regulacyjnych wyposażonych w szerokie kompetencje dyskrecjonalne, ze względu na brak woli politycznej traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy nie wprowadza odpowiednich zmian. Po pierwsze, do tekstu traktatu nie został wprowadzony artykuł, który stanowiłby prawną podstawę dla tworzenia agencji europejskich⁶⁰. Wprowadzenie takiego artykułu popierała Komisja. Zgodnie z jej propozycją agencje miały pełnić ograniczoną rolę: "nie należy przyznawać im kompetencji, których Traktat wprost udziela Komisji, ani kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w dziedzinach wymagających rozstrzygania konfliktów między różnymi interesami publicznymi, dokonywania politycznych wyborów lub złożonych analiz ekonomicznych"⁶¹. Artykuł ustanawiający podstawę dla działania agencji znalazł się również w projekcie Konstytucji Unii Europejskiej Partii Ludowej⁶². Ostatecznie w wyniku prac Konwentu nie doszło do wprowadzenia do Konstytucji dla Europy artykułu, który stanowiłby podstawę prawną dla tworzenia, funkcjonowania i kontrolowania działań agencji pod względem politycznym, prawnym i budżetowym.

Po drugie, wszystkie wprowadzone przez traktat konstytucyjny zmiany polegają jedynie na podniesieniu do rangi konstytucyjnej istniejących rozwiązań⁶³. Odwołania do agencji w tekście traktatu konstytucyjnego dotyczą możliwości:

- wnoszenia skarg na nieważność aktów agencji, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich (art. III-365),

- wnoszenia skarg na zaniechanie działania przez agencje (art. III-366),

- wnoszenia pytań prejudycjanych dotyczących wykładni aktów agencji (art. III 369),

- badania przez Rzecznika Praw Obywatelskich, czy agencje są właściwie administrowane (art. I-49),

- dostępu do dokumentów agencji (art. I-50) oraz

- ochrony danych osobowych przez nie wykorzystywanych (art. I-51)⁶⁴.

Wprowadzenie tych postanowień to tekstu Konstytucji dla Europy z pewnością należy ocenić pozytywnie. Miało ono bowiem na celu wzmocnienie ochrony jednostek, których prawa mogą być naruszone przez działalność agencji, a także przejrzystości podejmowanych przez agencje działań⁶⁵.

Nawet wejście w życie traktatu konstytucyjnego, które obecnie nie wydaje się prawdopodobne, nie umożliwiłoby jednak tworzenia europejskich agencji wyposażonych w "prawdziwe" kompetencje regulacyjne. Polityczna niechęć instytucji wspólnotowych, przede wszystkim Rady i Komisji, do ustanawiania takich jednostek organizacyjnych wynika z obawy przed utratą własnych kompetencji. Widać to wyraźnie w dziedzinach, gdzie zakres uprawnień przysługujących tym instytucjom jest szeroki. Komisja była na przykład przeciwna utworzeniu Europejskiej Agencji ds. Konkurencji (European Competition Agency) lub Europejskiego Urzędu Kartelowego (European Cartel Office)⁶⁶, między innymi dlatego, że utworzenie takiego organu doprowadziłoby z pewnością do osłabienia jej roli. Również państwa członkowskie niechętnie patrzyły na projekty ustanawiania organów regulacyjnych na szczeblu europejskim, nie chcąc przekazywać im swoich uprawnień regulacyjnych⁶⁷. Tendencje decentralizacyjne są bardzo widoczne w przypadku sektorów sieciowych, które w większości krajów UE były przed liberalizacją całkowicie kontrolowane przez państwo⁶⁸.

Oprócz przeszkód prawnych również przeszkody polityczne sprawiają więc, że utworzenie europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji w najbliższym czasie nie wydaje się możliwe. Jego ustanowienia nie przewiduje pakiet dyrektyw z 2002 r. Zamiast większej centralizacji kompetencji na poziomie wspólnotowym dyrektywy zakładają wprowadzenie innego modelu polegającego na zdecentralizowanym wdrażaniu dyrektyw telekomunikacyjnych przez k.o.r., którym prawo wspólnotowe powierza bardzo szerokie kompetencje uznaniowe przy jednoczesnym wprowadzeniu mechanizmów współpracy. Utworzenie europejskiego organu do spraw telekomunikacji, który dysponowałby kompetencjami regulacyjnymi, jeśli chodzi o wdrażanie w życie niektórych kwestii wspólnotowej polityki telekomunikacyjnej, nie powinno być jednak sprawą zamkniętą, a instytucje wspólnotowe i państwa członkowskie powinny rozważyć wprowadzenie innego, bardziej scentralizowanego modelu implementowania wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego.

Powołanie europejskiego organu do spraw telekomunikacji wymaga przeprowadzenia dokładnych analiz z punktu widzenia zgodności z zasadą subsydiarności (pomocniczości). Zasada ta została wprowadzona do prawa wspólnotowego przez traktat z Maastricht, który wzmocnił ponadnarodowość integracji oraz stworzył UE - (II i III filar). Umieszczenie zasady subsydiarności w traktatach miało uspokoić obawy niektórych państw przed centralizmem europejskim oraz przeciwdziałać rozszerzaniu, drogą interpretacji przepisów traktatowych, kompetencji instytucji wspólnotowych⁶⁹. Zgodnie z art. 5 TWE "w dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty". Zasada subsydiarności ma więc zastosowanie wtedy, gdy ustali się, że dana dziedzina nie należy do kompetencji wyłącznych Wspólnoty, lecz do kompetencji konkurencyjnych (dzielonych)⁷⁰. W dziedzinach objętych kompetencjami konkurencyjnymi działania mogą podejmować zarówno Wspólnota, jak i państwa członkowskie. Zasada subsydiarności stanowi kryterium dla przeprowadzania oceny, czy Wspólnota powinna podjąć działania w konkretnej sytuacji prawnej. To, w jaki sposób zasada ta powinna być stosowana przez państwa członkowskie i instytucje wspólnotowe, zostało sprecyzowane w protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności dołączonym do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską na mocy postanowień traktatu z Amsterdamu. Zgodnie z § 5 protokołu działanie Wspólnoty w danej dziedzinie jest usprawiedliwione, jeżeli spełnione są następujące trzy przesłanki:

- rozważana kwestia ma aspekty transnarodowe, które nie mogą być uregulowane satysfakcjonująco przez działania państw członkowskich,

- działanie jedynie na poziomie krajowym lub brak działania na poziomie Wspólnoty byłoby sprzeczne w wymogami traktatu (takimi jak konieczność korekty zniekształceń konkurencji lub unikania ukrytych ograniczeń w handlu, a także wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej) bądź w inny sposób miałyby znaczny niekorzystny wpływ na interesy państw członkowskich,

- działanie prowadzone na poziomie Wspólnoty przyniosłoby wyraźne korzyści ze względu na ich rozmiary lub skutki w porównaniu z działaniem na poziomie państw członkowskich.

W przypadku telekomunikacji przesłanki te wydają się być spełnione. Wiele spraw z zakresu łączności ma charakter transnarodowy. Powierzenie stosowania przepisów wspólnotowych k.o.r., zamiast ich wdrażania na poziomie Unii, daje większe możliwości, jeśli chodzi o przystosowywanie działań do szybkich zmian technologicznych i gospodarczych na krajowych rynkach telekomunikacyjnych⁷¹, a przede wszystkim dostosowanie ich do lokalnych uwarunkowań. Ma ono jednak również wiele wad, a niektóre kwestie nie mogą być uregulowane satysfakcjonująco przez działania państw członkowskich z kilku powodów.

Po pierwsze, stosowanie telekomunikacyjnego prawa wspólnotowego jedynie na poziomie państw członkowskich utrudnia wyeliminowanie problemów powstających ze względu na międzynarodowy charakter pewnych zagadnień (np. środki regulacyjne dotyczące usług o charakterze międzynarodowym, spory transgraniczne, regulacja rynków ponadnarodowych) lub ze względu na konieczność spójnego uregulowania w całej UE określonych kwestii (np. sprawy związane z numeracją czy gospodarką częstotliwościami).

Po drugie, k.o.r. podejmując decyzje, często nie biorą pod uwagę efektów, jakie mogą one wywołać w innych państwach członkowskich. Przykładem takiej sytuacji było przyznawanie licencji w krajach UE na telefonię trzeciej generacji. Przedsiębiorstwa, płacąc wysokie kwoty za uprawnienia do użytkowania częstotliwości w państwach członkowskich, które pierwsze zdecydowały się na ich przyznanie, nie mogły pozwolić sobie na staranie się o licencje w innych państwach. W wyniku tego część częstotliwości nie została wcale przyznana, a operatorzy, którzy chcieli prowadzić działalność w wielu państwach członkowskich, musieli ponieść bardzo wysokie koszty⁷².

Po trzecie, zdecentralizowany system wdrażania wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego wprowadza konieczność przeprowadzania czasochłonnych i kosztownych procedur koordynujących działania regulacyjne k.o.r. z różnych państw członkowskich.

Niepowołanie europejskiego organu do spraw telekomunikacji może więc wpływać niekorzystnie na rozwój wspólnotowego rynku usług telekomunikacyjnych oraz negatywnie oddziaływać na interesy państw członkowskich. Natomiast ocena, w jakim stopniu działanie na poziomie Wspólnoty byłoby bardziej korzystne w porównaniu z działaniem na poziomie państw członkowskich, wymaga stwierdzenia, na ile obecnie funkcjonujący zdecentralizowany system wdrażania wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego w przypadku niektórych trasnarodowych zagadnień nie zdaje egzaminu. Ze względu na to, że podstawą tego systemu jest współpraca k.o.r. funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich, Komisji oraz krajowych organów ochrony konkurencji dopiero jej przeanalizowanie pozwoli odpowiedzieć, czy stosowanie w niektórych transnarodowych kwestiach wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego na poziomie europejskim przyniosłoby wyraźne korzyści.

2. Współpraca bezpośrednia krajowych organów regulacyjnych do spraw telekomunikacji, Komisji i krajowych organów ochrony konkurencji

2.1. Komisja jako organ nadrzędny nad krajowymi organami regulacyjnymi

Relacje między Komisją a krajowymi organami administracyjnymi kształtują się zgodnie z przyjętym przez prawo wspólnotowe modelem decentralizacji stosowania prawa wspólnotowego. Wdrażanie przepisów europejskich spoczywa zasadniczo na administracji państw członkowskich. Rola Komisji polega przede wszystkim na nadzorowaniu właściwego stosowania przepisów wspólnotowych przez krajowe organy administracyjne. Komisja tylko w niektórych dziedzinach, wykonując kompetencje wykonawcze, dysponuje uprawnieniami do podejmowania decyzji lub do zarządzania (np. w dziedzinie polityki konkurencji, wspólnej polityki rolnej, funduszy strukturalnych)⁷³. Uprawnienia decyzyjne Komisji podlegają jednak stopniowemu rozszerzaniu, co widać na przykładzie prawa telekomunikacyjnego, gdzie decentralizacji stosowania prawa towarzyszy równocześnie wzrost roli instytucji.

Komisja ma także różne możliwości dyscyplinowania organów administracyjnych państw członkowskich. Jako strażniczka traktatów⁷⁴, ma ona czuwać nad prawidłowym stosowaniem prawa wspólnotowego (art. 211 tiret 1 TWE). Jeżeli uzna, że dochodzi do naruszania prawa wspólnotowego przez krajowe organy administracyjne, może skorzystać z przysługującej jej na mocy art. 226 TWE⁷⁵ kompetencji do wniesienia skargi do ETS na państwo członkowskie, którego administracja dokonuje naruszeń⁷⁶. W przypadku wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego, które ma przede wszystkim formę dyrektyw, kontrola Komisji nie ogranicza się jedynie do sprawdzania, czy zostały one prawidłowo implementowane przez ustawodawstwo krajowe, ale również czy ustawodawstwo to jest odpowiednio stosowane przez k.o.r. Komisja może nawet wymagać od krajowego organu regulacyjnego niestosowania prawa wewnętrznego, jeżeli jest ono w wyniku wadliwej implementacji dyrektywy lub braku implementacji sprzeczne z prawem wspólnotowym, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego.

W przypadku wdrażania środków regulacyjnych w sektorze telekomunikacyjnym i innych sektorach infrastrukturalnych Komisja jednak nie tylko czuwa nad prawidłowym wdrażaniem prawa wspólnotowego przez krajowe organy regulacyjne współpracujące między sobą. Nowe ramy prawne w dziedzinie telekomunikacji z 2002 r. przyznają jej istotniejszą rolę jako organu nadrzędnego nad organami krajowymi⁷⁷.

Po pierwsze, Komisja kieruje działaniami k.o.r. za pomocą niewiążących zaleceń i wytycznych⁷⁸. Zgodnie z art. 19 dyrektywy ramowej, jeżeli Komisja wyda skierowane do państw członkowskich zalecenia w przedmiocie zharmonizowanego stosowania postanowień dyrektywy ramowej i dyrektyw szczegółowych dla lepszej realizacji celów określonych w art. 8, państwa członkowskie mają obowiązek zagwarantować, by krajowe organy regulacyjne miały na uwadze przy wypełnianiu swoich zadań przede wszystkim te zalecenia. Jeżeli k.o.r. postanowi nie stosować się do danego zalecenia, powinien o tym poinformować Komisję, podając przyczyny. Komisja dysponuje zatem informacjami o tym, które z k.o.r. i dlaczego nie stosują się do jej zaleceń i może, jeżeli uzna, że prowadzi to do naruszania prawa wspólnotowego, skierować skargę do ETS. Nie wystarczy jednak samo niezastosowanie się do zalecenia, lecz naruszenie prawa wspólnotowego mającego wiążący chrakter. Groźba skierowania skargi jest środkiem zapewniającym skuteczność niewiążącym aktom prawnym wydawanym przez Komisję. Zalecenia mają charakter ogólny i nie dotyczą indywidualnych spraw, które są przedmiotem postępowania przed k.o.r.

Po drugie, Komisja wyraźnie zmierza do zwiększenia swojej roli w sektorze telekomunikacyjnym przez zbliżenie regulacji specyficznej dla sektora telekomunikacyjnego do prawa ochrony konkurencji, gdyż właśnie w tej dziedzinie dysponuje najszerszymi uprawnieniami decyzyjnymi. Mimo głębokiej reformy prawa konkurencji i zmian w kierunku decentralizacji, kompetencja Komisji do bezpośredniego stosowania tego prawa w stosunku do przedsiębiorstw oraz jej centralna rola w określaniu polityki wspólnotowej w tej dziedzinie pozostały niezmienione. Prawo konkurencji stanowi więc nadal najistotniejszy wyjątek od zasady zdecentralizowanego stosowania prawa wspólnotowego przez organy krajowe⁷⁹. Obecne zbliżenie między regulacją sektora telekomunikacyjnego a prawem konkurencji wymaga od k.o.r. ścisłej bieżącej współpracy z Komisją i krajowymi organami ochrony konkurencji.

Po trzecie, zwiększenie roli Komisji widać wyraźnie na przykładzie procedury konsolidacji przewidzianej w art. 7 dyrektywy ramowej, w której przyznano jej prawo do blokowania niektórych decyzji k.o.r.

2.1.1. Konwergencja regulacji sektorowej w telekomunikacji i prawa konkurencji a wzrost roli Komisji

Nowy pakiet dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r. zakłada konwergencję regulacji specyficznej dla sektora telekomunikacyjnego oraz prawa konkurencji. To podstawowe założenie wspólnotowych ram prawnych w tym sektorze wynika z przyjęcia tezy, że regulacja jest narzędziem używanym jedynie przejściowo, a wymienione w dyrektywach telekomunikacyjnych środki regulacyjne mają być stosowane tylko do momentu osiągnięcia przez rynek stanu efektywnej konkurencyjności. Wtedy zastosowanie ma mieć jedynie prawo konkurencji. Obecnie obowiązujące ramy prawne w dziedzinie telekomunikacji mają umożliwić przejście z jednego etapu do drugiego. W uzasadnieniu do wspólnej pozycji w sprawie projektów dyrektyw z 2002 r. Rada podała, że "nowe ramy prawne stanowią fazę przejściową (...) i antycypują sytuację, kiedy rynek telekomunikacyjny będzie wystarczająco dojrzały, aby móc się rządzić tylko ogólnymi regułami konkurencji"⁸⁰. Aby to przejście umożliwić, dyrektywy wspólnotowe wprowadzają znaczne zbliżenie między regulacją sektorową a prawem ochrony konkurencji⁸¹. Komisja już w przeglądzie z 1999 r.⁸² stwierdziła, że słusznym rozwiązaniem byłoby używanie w regulacji sektorowej koncepcji należących do prawa konkurencji, takich jak na przykład dominująca pozycja (art. 82 TWE). Konwergencja ta zachodzi przede wszystkim w przypadku kompetencji k.o.r. do nakładania obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, a więc tzw. regulacji ekonomicznej, która występuje obok regulacji dostępu do rynku i regulacji socjalnej na rzecz konsumentów i użytkowników końcowych. O ile w dwóch ostatnich przypadkach jest ona permanentna, to w pierwszym k.o.r. mogą korzystać z coraz mniejszej ilości środków regulacyjnych, aż do całkowitej rezygnacji z nich, w momencie gdy nie będą one lepszym narzędziem do regulacji rynku niż prawo konkurencji.

Centralnym pojęciem w przypadku nowych ram prawnych jest pojęcie znaczącej pozycji rynkowej. Regulacja ma bowiem przede wszystkim charakter asymetryczny, a więc obowiązki regulacyjne, takie jak: zapewnienie dostępu do sieci, stosowanie odpowiednich cen detalicznych czy hurtowych⁸³, nie są nakładane na wszystkie przedsiębiorstwa, ale jedynie na te, które mają znaczącą pozycję na właściwym rynku telekomunikacyjnym. Dyrektywa ramowa w art. 13 definiuje ją - tak jak art. 82 TWE - jako dominującą pozycję rynkową. Ponadto aby stwierdzić, że dane przedsiębiorstwo dysponuje taką pozycją, art. 14 dyrektywy ramowej przewiduje konieczność przeprowadzenia analiz rynku i posługuje się pojęciem rynku właściwego, które jest specyficzne dla prawa konkurencji⁸⁴. Wprowadzenie do ram prawnych z 2002 r. metodologii zaczerpniętej z prawa konkurencji⁸⁵ stanowi znaczącą zmianę w stosunku do wcześniejszych przepisów, gdzie rynki były zdefiniowane w dyrektywach, a znaczącą pozycję rynkową mieli ci operatorzy, których udział w rynku osiągnął 25%.

Również prawo konkurencji staje się coraz bardziej podobne do regulacji sektorowej. Przejawia się to przede wszystkim w tym, że organy ochrony coraz częściej stosują środki działające ex ante, które wpływają na przyszłą strukturę rynku. T. Skoczny⁸⁶ wymienia przykłady takich działań. Są to między innymi przyszłościowo zorientowane obowiązki nakładane na przedsiębiorców w tzw. wyłączeniach indywidualnych wydawanych przez Komisję na podstawie art. 81 ust. 3 TWE oraz decyzjach wyrażających zgodę na dokonanie koncentracji. Przykładem tego może być decyzja Komisji w sprawie Newscorp/Telepiù⁸⁷, w której zgodziła się ona na koncentrację dwóch nadawców telewizyjnych działających we Włoszech. Jednym ze środków, na których zastosowanie zdecydowała się Komisja, było nałożenie na przedsiębiorstwa obowiązku rozdzielenia rachunkowości, co jest typowe dla regulacji sektorowej.

Mimo zbliżenia regulacji sektorowej do prawa konkurencji oraz tego, że ich zakresy przedmiotowe często się pokrywają⁸⁸, są to nadal dwa różne rodzaje interwencji publicznej, które mają się uzupełniać, a nie zastępować. Podstawową różnicę stanowi fakt, że analizy rynku telekomunikacyjnego dokonywane przez k.o.r. muszą zawsze uwzględniać jego przyszły rozwój⁸⁹. Z wytycznych dotyczących wyznaczania pozycji rynkowej⁹⁰ wynika wyraźnie, że określona w art. 16 dyrektywy ramowej procedura analizy rynku nie rozpoczyna się od stwierdzenia, że doszło do antykonkurencyjnych praktyk, tak jak najczęściej ma to miejsce w przypadku prawa ochrony konkurencji (z wyjątkiem kontroli koncentracji), lecz że jej podstawę stanowi przyszła wizja danego rynku. Dlatego, mimo stosowania przez k.o.r. tej samej metodologii co przez organy do spraw konkurencji, wyniki ich analiz nie muszą się pokrywać. Dotyczy to zarówno wyznaczania rynków właściwych, jak i przedsiębiorstw o znaczącej pozycji, które nie muszą być jednocześnie dominującymi zgodnie z art. 82 TWE⁹¹.

Ponadto specyficzny dla regulacji sektorowej jest jej okresowy i przejściowy charakter⁹². Widać to wyraźnie na przykładzie kontroli koncentracji, która - tak jak regulacja sektorowa - jest stosowana ex ante⁹³. Nie jest ona jednak - w przeciwieństwie do regulacji sektorowej - przeprowadzana okresowo, a organy do spraw ochrony konkurencji nie mają możliwości ponownego analizowania swoich decyzji pod kątem zaistniałych na rynku zmian⁹⁴.

Stosowanie metodologii prawa konkurencji w regulacji sektorowej może być przyczyną wielu problemów. Przede wszystkim jest to duże wyzwanie dla k.o.r., gdyż wymaga prowadzenia całościowych ekonomicznych analiz w celu określania rynków właściwych oraz tego, czy występują na nich przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji. Trudności te widać wyraźnie w przypadku określania przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej. O ile przed wdrożeniem ram prawnych z 2002 r. k.o.r. dokonywały tego w zasadzie automatycznie, uwzględniając jedynie kryterium 25% udziału w rynku, to obecnie muszą brać pod uwagę wiele innych czynników, takich jak: wielkość przedsiębiorstwa, przewaga technologiczna, korzyści skali i zakresu, łatwy lub uprzywilejowany dostęp do zasobów finansowych, integrację wertykalną, kontrolę urządzeń kluczowych⁹⁵. Jeszcze trudniejsze jest ustalenie, czy przedsiębiorstwa mają kolektywną znaczącą pozycję rynkową. Koncepcja dominacji kolektywnej jest nowa zarówno jeśli chodzi o jej podstawy ekonomiczne, jak i prawne. Można mówić o niej, jeżeli dwa lub więcej przedsiębiorstw, mimo że są od siebie niezależne, zachowują się jak jedno. Ich równoległe zachowania nie muszą wynikać z występujących między nimi powiązań (np. zawartych porozumień), choć wtedy są łatwiejsze do udowodnienia, lecz ze struktury rynku⁹⁶. Sytuacja taka występuje na rynku oligopolistycznym, gdy między przedsiębiorstwami nie ma efektywnej konkurencji, a każdy z jego uczestników może antycypować działania pozostałych i pozostaje pod silną presją do ich upodabniania. Prowadzi to na przykład do zmniejszania produkcji i podwyższania cen lub opóźniania obniżek⁹⁷. Zgodnie z orzeczeniem w sprawie AirTours⁹⁸, aby można było mówić o kolektywnej dominacji muszą być spełnione trzy kryteria:

- przejrzystość na rynku powinna pozwalać każdemu z członków dominującego oligopolu na precyzyjną i natychmiastową znajomość zmian w zachowaniu na rynku każdego z pozostałych jego członków,

- istnieje możliwość zastosowania rewanżu w stosunku do jednego z członków oligopolu przez pozostałych w przypadku, gdy jego zachowanie odbiega od wspólnej linii, na przykład ma doprowadzić do zwiększenia jego udziałów w rynku,

- przewidywalna reakcja konkurentów rzeczywistych i potencjalnych oraz konsumentów nie stanowi zagrożenia dla przewidywanych skutków paralelnych zachowań.

Ustalenie istnienia znaczącej pozycji kolektywnej na rynku telekomunikacyjnym ma k.o.r. ułatwić załącznik II do dyrektywy ramowej. Zawiera on kryteria, które mogą pomóc w ustaleniu, czy pozycja taka występuje na danym rynku właściwym czy też nie. Nie są one jednak wyczerpujące, mają jedynie przykładowy charakter i nie muszą być spełnione kumulatywnie. Załącznik II jako kryteria wymienia: "dojrzałość rynku, zastój lub umiarkowany wzrost po stronie popytu, niska elastyczność podaży, homogeniczność produktów, podobne struktury kosztów, podobne udziały w rynku, brak innowacji technologicznych i dojrzałej technologii, brak nadwyżki wydajności, wysokie bariery dostępu, brak równoważącej siły nabywczej, brak potencjalnej konkurencji, brak równoważącej siły nabywczej, różne rodzaje powiązań nieformalnych i innych między danymi przedsiębiorstwami, mechanizmy odwetowe, brak konkurencyjności cenowej lub jej ograniczony zakres". Ponadto dyrektywa ramowa⁹⁹ przewiduje możliwość przenoszenia pozycji znaczącej na rynek powiązany.

Ramy prawne z 2002 r. wymagają więc od k.o.r. przeprowadzania złożonych analiz stosowanych w prawie konkurencji. Problem w tym, że w przypadku prawa konkurencji analizy te mają służyć przede wszystkim do rozpatrywania indywidualnych spraw (case-by-case) i odnoszą się do antykonkurencyjnych zachowań konkretnych przedsiębiorstw, natomiast k.o.r. muszą brać pod uwagę strukturę całego rynku i jego przyszły rozwój.

Problem niedostosowania metodologii prawa konkurencji i specyficznych problemów sektora telekomunikacyjnego porusza P. Larouche¹⁰⁰. Jego zdaniem nowe ramy prawne w swoim podejściu nie uwzględniają faktu, że sektor telekomunikacyjny musi sprawnie funkcjonować nie tylko jako jeden z sektorów gospodarki, co można osiągnąć stosując prawo konkurencji, ale powinien także pełnić rolę fundamentu dla rozwoju całej gospodarki i społeczeństwa. W tym celu k.o.r. muszą mieć możliwość ciągłego obserwowania całego rynku telekomunikacyjnego i skupienia się na problemach, które z trudem można rozwiązać za pomocą prawa konkurencji, takich jak efekty zewnętrzne sieci czy występowanie cech monopolu naturalnego (np. pętla lokalna)¹⁰¹.

Przykład trudności stosowania metodologii prawa konkurencji do sektora telekomunikacyjnego stanowi rynek telefonii ruchomej. Wejście na ten rynek nowego operatora, na przykład świadczącego usługi UMTS, może wymagać od regulatora nałożenia na już funkcjonujące na rynku przedsiębiorstwa obowiązku zapewnienia roamingu krajowego. W związku z tym, że operatorów tych jest kilku (ich liczba zmienia się w zależności od państwa członkowskiego), a ich udziały w rynku wynoszą mniej niż 40%, uzasadnienie, iż każdy z nich dysponuje znaczącą pozycją może być trudne dla k.o.r. Podobnie ustalenie istnienia kolektywnej pozycji znaczącej na tak dynamicznym rynku, jak rynek telefonii ruchomej nie jest dla regulatora łatwym zadaniem. Przed problemem takim stoi Prezes UKE. Aby tacy operatorzy jak Netia, która wygrała przetarg na częstotliwości z zakresu UMTS, mieli szansę wejścia na rynek telefonii ruchomej, dopóki nie będą oni dysponować własną infrastrukturą, muszą mieć zapewnioną możliwość korzystania z roamingu krajowego. Nałożenie obowiązku udostępniania sieci wymaga natomiast ustalenia znaczącej pozycji operatora, na którym ten obowiązek ma ciążyć.

Mimo opisanych problemów zbliżenie regulacji sektorowej do prawa konkurencji oraz leżące u jej podstaw założenie o konieczności stopniowej likwidacji środków o charakterze sektorowym na rynku telekomunikacyjnym jest korzystne z kilku powodów: sprawia, że podstawą decyzji k.o.r. są zasady ekonomii, umożliwia organom regulacyjnym dostosowanie stosowanych środków do zmian zachodzących na rynku, powoduje, że podejmowane przez nie działania są bardziej elastyczne oraz umożliwia stopniowe wycofywanie regulacji sektorowej. Nie wydaje się słuszne założenie, że tylko regulacja sektorowa może zapewnić takie działanie sektora telekomunikacyjnego, aby stanowił on podstawę rozwoju gospodarki i społeczeństwa. Najlepszą drogą ku temu jest bowiem zapewnienie działania tego sektora zgodnie z zasadami efektywniej konkurencji, co niekoniecznie w przyszłości będzie wymagało wraz z rozwojem rynku ingerencji publicznej w postaci ekonomicznej regulacji sektorowej. Nie zmienia to faktu, że wdrażanie telekomunikacyjnych ram prawnych z 2002 r. jest bardzo dużym wyzwaniem dla k.o.r. i będzie wymagało od nich specjalistycznej wiedzy i kompetencji, a także współpracy z organami ochrony konkurencji, w tym z Komisją¹⁰². Jest ona niezbędna ze względu na trudności, jakie mogą napotkać k.o.r., jeśli chodzi o wyznaczanie rynków właściwych i przedsiębiorstw o znaczącej pozycji. Konieczność wprowadzenia takiej współpracy wynika również z potrzeby określania, w których przypadkach powinna być stosowana regulacja sektorowa, a w których wystarczy tylko prawo konkurencji. Jedynie jednolite stanowisko organów ochrony konkurencji i k.o.r. w tej sprawie powinno umożliwić efektywne używanie zarówno środków przewidzianych w krajowym i wspólnotowym prawie konkurencji, jak i środków regulacyjnych, i nie doprowadzić do pomieszania między tymi dwoma różnymi sposobami interwencji publicznej oraz zapobiec wydawaniu sprzecznych decyzji konfliktom kompetencyjnym.

Ponadto, oprócz konieczności podjęcia współpracy między k.o.r. a Komisją, zbliżenie regulacji sektorowej i prawa konkurencji spowodowało, że Komisja częściej będzie mogła dyscyplinować organy krajowe, przejmując sprawę do rozpatrzenia, jeżeli uzna to za stosowne. Takie uprawnienie przewiduje prawo konkurencji (art. 11 ust. 6 rozporządzenia Rady 1/2003/WE w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 TWE¹⁰³). Jeżeli sprawa toczy się przed krajowym organem ochrony konkurencji, Komisja może wszcząć postępowanie po zasięgnięciu jego opinii. Opinia ta nie ma mocy wiążącej, uprawnienie Komisji do przejęcia sprawy jest więc całkowicie dyskrecjonalne¹⁰⁴.

Przepisy telekomunikacyjnych dyrektyw wspólnotowych, regulujące współpracę między k.o.r. a Komisją, nie przewidują możliwości przejęcia przez nią sprawy, która toczy się przed krajowym organem regulacyjnym. Taka możliwość jednak istniała przed uchwaleniem w 2002 r. nowych ram prawnych dla sektora telekomunikacyjnego, istnieje również obecnie, po ich uchwaleniu, na mocy wspólnotowego prawa konkurencji. Wskazuje na to Komisja w komunikacie z 1998 r. w sprawie stosowania reguł konkurencji do porozumień o dostępie w sektorze telekomunikacji - ramy, rynki właściwe, zasady¹⁰⁵. W związku z tym, że problemy związane z dostępem podlegają postanowieniom regulacji sektorowej i wspólnotowemu prawu konkurencji Komisja może mieć do czynienia ze sprawami, które należą również do kompetencji k.o.r. Zgodnie z komunikatem (pkt 28) Komisja z zasady nie wszczyna postępowania, jeżeli pokrewne sprawy toczą się już przed k.o.r. Może ona jednak zawsze podjąć działania, jeżeli uzna, że w danym przypadku istnieje istotny interes Wspólnoty, mający wpływ na konkurencję w wielu państwach członkowskich (pkt 31 komunikatu) oraz jeżeli spór o dostęp toczący się przed k.o.r. nie został rozstrzygnięty w rozsądnym terminie sześciu miesięcy, co oznacza, że prawa stron nie są należycie chronione (pkt 30 komunikatu).

Komisja może więc na podstawie reguł konkurencji prowadzić odrębne postępowanie w sprawie, która toczy się przed k.o.r. i nie ma obowiązku uwzględnienia stanowiska organu regulacyjnego. Możliwości ta wynika z przyjęcia w prawie wspólnotowym założenia, że istnienie regulacji sektorowej nie wyklucza możliwości stosowania prawa konkurencji¹⁰⁶. Interesującym przykładem może być decyzja Komisji w sprawie Deutsche Telekom¹⁰⁷. Dotyczyła ona opłat za dostęp do pętli lokalnej w Niemczech. Komisja otrzymała skargi od konkurentów DT, iż stosowane przez tę firmę ceny są zbyt wysokie, co stanowi naruszenie art. 82 TWE. Argumentowali oni, że opłaty nakładane przez DT za dostęp do pętli lokalnej są za duże w stosunku do opłat nakładanych przez DT na użytkowników końcowych za dostęp do sieci stacjonarnej, co uniemożliwia rozwój konkurencji. DT twierdziło natomiast, że nie doszło do naruszenia prawa wspólnotowego, gdyż stosowane za dostęp do pętli lokalnej opłaty zostały wcześniej zatwierdzone przez niemieckiego regulatora (wówczas RegTP). Komisja nie przychyliła się do tego argumentu. Stwierdziła, że prawo konkurencji może być stosowane, jeżeli specyficzna regulacja sektorowa nie pozbawia przedsiębiorstwa możliwości podjęcia autonomicznych działań. Uznała, że DT - mimo podjęcia interwencji przez RegTP - miało możliwość obniżenia cen za dostęp do pętli lokalnej, mogło więc zapobiec naruszaniu art. 82 TWE i nałożyła na to przedsiębiorstwo karę pieniężna 12,6 milionów euro. Podejmując takie rozstrzygnięcie, Komisja nie stwierdziła wprost, że decyzja RegTP zatwierdzająca stosowane przez DT opłaty za dostęp do pętli lokalnej była nieprawidłowa. Przyjmując w decyzji w tej sprawie odpowiednie środki i nakładając karę na podstawie prawa konkurencji mimo istnienia instrumentów regulacyjnych przysługujących krajowemu organowi regulacyjnemu, Komisja uznała, że interwencja RegTP nie był skuteczna. Komisja interweniuje więc mimo istnienia odpowiednich środków regulacyjnych w ramach regulacji sektorowej, jeżeli nie są one prawidłowo stosowane przez k.o.r. i jest przekonana, że sprawa nie zostanie skutecznie przez nie załatwiona.

2.1.2. Procedura konsolidacji wewnętrznego rynku w zakresie łączności elektronicznej przewidziana w art. 7 dyrektywy ramowej - uprawnienie Komisji do blokowania niektórych decyzji krajowych organów regulacyjnych

Sposób sformalizowania współpracy między k.o.r. oraz między nimi a Komisją, a przede wszystkim przyznanie tej ostatniej w czasie prac nad pakietem dyrektyw z 2002 r. możliwości blokowania niektórych decyzji organów krajowych wzbudził wiele kontrowersji.

Rada nie chciała zgodzić się na przyznanie Komisji uprawnienia do interweniowania ex ante w działalność narodowych organów regulacyjnych, co miało pozwolić na zapobieganie przyjmowaniu przez nie środków sprzecznych z prawem wspólnotowym. Zdaniem Rady taka regulacja naruszałaby instytucjonalną równowagę ustanowioną w TWE. Uprawnienie Komisji do zmiany lub zakazu wprowadzania przez narodowy organ regulacyjny danych środków Rada chciała zastąpić kompetencją do opóźnienia wprowadzenia decyzji w życie o miesiąc oraz do skierowania do narodowego organu regulacyjnego szczegółowej opinii, wyjaśniającej dlaczego wprowadzenie projektowanych środków naruszałoby prawo wspólnotowe¹⁰⁸. Zgodnie z art. 6 ust. 4 wspólnego stanowiska krajowy organ regulacyjny mógłby przyjąć przewidziane środki po opublikowaniu szczegółowej opinii Komisji lub po upływie miesiąca. Jeśli narodowy organ regulacyjny nie zastosowałby się do szczegółowej opinii Komisji, byłby zobowiązany poinformować ją o swoich racjach.

Ostatecznie przyjęta w dyrektywie ramowej procedura jest wynikiem kompromisu i przyznaje Komisji możliwość zgłaszania sprzeciwu (weta), ale jedynie w stosunku do niektórych środków regulacyjnych, które mają zostać przyjęte przez k.o.r.¹⁰⁹ i są konsultowane z Komisją i innymi organami regulacyjnymi

Przeprowadzenie konsultacji dotyczących projektu środków regulacyjnych jest wymagane, gdy środki te objęte są zakresem:

- art. 15 dyrektywy ramowej o procedurze definiowania rynku lub art. 16 tej dyrektywy o procedurze analizy rynku,

- art. 5 dyrektywy o dostępie, który określa prawa i zakres odpowiedzialności krajowych organów regulacyjnych w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń lub art. 8 tej dyrektywy dotyczącego nakładania, zmiany albo uchylania obowiązków związanych z dostępem w stosunku do przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej,

- art. 16 dyrektywy o usłudze powszechnej o przeglądzie istniejących obowiązków dotyczących realizacji tej usługi oraz

- mogą mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (would affect trade between Member States).

W pkt 38 preambuły dyrektywy ramowej środki, które mogą oddziaływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi zdefiniowane zostały jako takie, które mogą mieć wpływ, pośredni albo bezpośredni, rzeczywisty lub potencjalny na strukturę wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi w taki sposób, że będzie to za sobą pociągało bariery w funkcjonowaniu jednolitego rynku. Przede wszystkim są to środki, które mają znaczący wpływ na operatorów i użytkowników w innych państwach członkowskich, w tym m.in.:

- wpływają na cenę dla użytkowników w innych państwach członkowskich,

- oddziałują na zdolność świadczenia usług w zakresie łączności elektronicznej przedsiębiorstwa mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, oraz w szczególności:

* oddziałują na zdolność świadczenia usług transgranicznych,

* oddziałują na strukturę i dostęp do rynku ze skutkiem dla przedsiębiorstw w innych państwach członkowskich.

Taka sama klauzula "wpływu na handel między państwami członkowskimi"¹¹⁰ występuje we wspólnotowym prawie konkurencji. W jej interpretowaniu może być więc przydatne orzecznictwo ETS dotyczące art. 81 i 82 TWE oraz komunikat Komisji z 27 kwietnia 2004 r.¹¹¹ To, czy dane porozumienie lub zachowanie przedsiębiorstw ma wpływ na handel między państwami członkowskimi, jest testem dla podjęcia interwencji na poziomie wspólnotowym. Jeżeli dana praktyka ograniczająca konkurencję oddziałuje tylko na rynek danego państwa członkowskiego, może być zakazana jedynie przez prawo krajowe. Podobny test może być stosowany przy określaniu, czy środki k.o.r. mają być poddane procedurze konsolidacji¹¹². Pojęcie wpływu na handel wewnątrz Wspólnoty jest bardzo szeroko interpretowane zarówno przez ETS, jak i Komisję¹¹³. Punkt 38 preambuły dyrektywy ramowej powtarza tezę orzeczenia w sprawie Société Technique Minière (S.T.M.) przeciwko Maschinenbau Ulm GmbH (M.B.U.)¹¹⁴. ETS stwierdził w nim, że przesłanka wpływu na handel między państwami członkowskimi jest spełniona, jeżeli obiektywne czynniki prawne lub faktyczne pozwalają z dużą dozą prawdopodobieństwa przewidywać, że dane porozumienie może mieć wpływy bezpośredni lub pośredni, rzeczywisty lub potencjalny na strukturę wymiany handlowej między państwami członkowskimi. W swoim późniejszym orzecznictwie ETS powtarzał to sformułowanie¹¹⁵. Wpływ na handel może być jedynie potencjalny, a więc nie jest wymagany dowód takiego wpływu, ale jedynie możliwość jego wystąpienia.

W pkt 19 komunikatu dotyczącego interpretacji klauzuli "wpływu na handel między państwami członkowskimi" za "handel" Komisja uznaje nie tylko tradycyjny przepływ towarów i usług, ale również zakładanie przedsiębiorstw. Taka interpretacja jest - zdaniem Komisji - zgodna z celem traktatu, jakim jest popieranie swobodnego przepływu towarów usług i kapitału. Ponadto wpływ na handel obejmuje również wpływ na strukturę konkurencyjną na rynku i dotyczy możliwości wyeliminowania innych przedsiębiorstw¹¹⁶.

Warunek wystąpienia wpływu na handel "między państwami członkowskimi" zakłada, że musi istnieć oddziaływanie na działalność gospodarczą transgraniczną związaną z co najmniej dwoma państwami członkowskimi. Nie jest natomiast konieczne, aby oddziaływanie to objęło całość rynków jednego i drugiego państwa członkowskiego, może ono dotyczyć jedynie ich części¹¹⁷.

W przypadku środków regulacyjnych za wpływające na handel między państwami członkowskimi można uznać przede wszystkim środki dotyczące sieci i usług międzynarodowych, a także usług, które mogą być świadczone transgranicznie oraz wywierać wpływ na warunki ich świadczenia w innych państwach członkowskich¹¹⁸.

W praktyce Komisja przyjęła, że zasadniczo wszystkie środki objęte zakresem art. 15 i 16 dyrektywy ramowej, art. 5 i 8 dyrektywy o dostępie oraz art. 16 dyrektywy o usłudze powszechnej są przedmiotem postępowania w ramach procedury ustanowionej w art. 7 dyrektywy ramowej¹¹⁹. Środki regulacyjne wymienione w tych artykułach, mimo że mogą obejmować swoim zasięgiem i najczęściej obejmują terytorium jednego państwa członkowskiego, oddziałują na strukturę konkurencyjną rynku telekomunikacyjnego i tym samym na przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich, które na tym rynku działają lub mogłyby działać.

Oprócz procedury konsultowania środków z Komisją i innymi k.o.r. dyrektywa ramowa przewiduje także tzw. konsultacje publiczne ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Krajowe organy regulacyjne mają obowiązek je przeprowadzić, jeżeli środek regulacyjny istotnie wpływa na właściwy rynek¹²⁰. Środek taki nie musi natomiast oddziaływać na handel między państwami członkowskimi. Należy przyjąć, że wszystkie środki regulacyjne, których przedmiot objęty jest zakresem przepisów wymienionych w art. 7 dyrektywy ramowej istotnie wpływają na dany rynek właściwy. Potwierdza to art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, który stanowi, że oprócz konsultacji przewidzianej w art. 6 tej dyrektywy, k.o.r. jednocześnie udostępnia projekt danego środka Komisji oraz organom z pozostałych państw członkowskich. Przez sformułowanie "jednocześnie" należy rozumieć, że ustawodawca wspólnotowy przyjął, iż zawsze, jeżeli zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego przewidzianego w art. 7, powinno zostać przeprowadzone również postępowanie konsultacyjne z art. 6. Komisja i k.o.r. przedstawiają więc swoje stanowiska nie tylko w procedurze z art. 7, ale również mogą kierować swoje uwagi do k.o.r. w ramach art. 6. W pierwszym przypadku mają na to miesiąc i termin ten nie może zostać przedłużony. Natomiast w drugim przypadku dyrektywa nie określa dokładnie czasu trwania postępowania, stanowi jedynie, że ma on być rozsądny, może więc być dłuższy niż miesiąc¹²¹.

Postępowanie konsolidacyjne (art. 7) nie musi zostać rozpoczęte w tym samym momencie, co postępowanie konsultacyjne (art. 6). Komisja w dziesiątym raporcie dotyczącym regulacji i rynków łączności elektronicznej zachęca k.o.r. do przeprowadzania tych postępowań kolejno po sobie: najpierw konsultacyjnego, potem konsolidacyjnego. Przeprowadzanie tych procedur równolegle utrudnia bowiem Komisji uwzględnienie uwag zainteresowanych stron przedstawionych wobec proponowanego środka w ramach konsultacji publicznych, które mogą wpłynąć na ocenę jego zgodności z prawem wspólnotowym. Ponadto rezultaty konsultacji mogą doprowadzić do wprowadzenia tak ważnych zmian do treści proponowanego środka, że przy równoczesnym przeprowadzaniu obu postępowań konieczne może okazać się ponowne zastosowanie mechanizmu konsolidacji¹²².

Artykuł 7 ust. 5 dyrektywy ramowej stanowi, że krajowy organ regulacyjny, podejmując proponowany środek, powinien wziąć pod uwagę opinie pozostałych k.o.r. oraz Komisji. Nie oznacza to, że musi on postąpić zgodnie z uwagami Komisji, ma jednak obowiązek rozważyć je z najwyższą starannością¹²³. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że w większości przypadków k.o.r. brały pod uwagę zalecenia Komisji¹²⁴.

Według wytycznych w sprawie analiz rynkowych oraz wyznaczania znaczącej pozycji rynkowej zgodnie ze wspólnotowymi ramami prawnymi dla sieci i usług łączności elektronicznej ¹²⁵ Komisja, oceniając środki proponowane przez k.o.r., bierze pod uwagę, czy są one proporcjonalne, a więc czy ich zastosowanie jest odpowiednie i konieczne do osiągnięcia określonego celu. Ponadto Komisja bada zgodność środka z całością wspólnotowych ram prawnych dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej oraz ocenia jego wpływ na wspólny rynek.

Po przyjęciu proponowanego środka regulacyjnego k.o.r. powiadamia o tym Komisję. Zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej środek może nie zostać jednak przyjęty na tym etapie postępowania (w jego pierwszej fazie - w ciągu miesiąca od daty notyfikacji Komisji), jeżeli zmierza do oznaczenia rynku właściwego w sposób odbiegający od sposobu określonego w zaleceniu przyjętym zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy ramowej¹²⁶ lub podjęcia decyzji o wskazaniu lub niewskazaniu przedsiębiorstwa jako dysponującego, samodzielnie bądź łącznie z innymi, znaczącą pozycją rynkową, zgodnie z art. 16 ust. 3, 4 lub 5 dyrektywy ramowej, oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W tych przypadkach, jeśli Komisja uzna, że proponowany środek stanowi przeszkodę w funkcjonowaniu rynku jednolitego lub będzie miała poważne wątpliwości co do zgodności tego środka z przepisami prawa wspólnotowego, a przede wszystkim z celami, które mają realizować k.o.r. wskazanymi w art. 8 dyrektywy ramowej, informuje ona k.o.r. o swojej opinii. Wówczas proponowany środek nie może być stosowany przez k.o.r. przez następne dwa miesiące (druga faza postępowania). Okres ten nie może zostać przedłużony. W tym czasie Komisja ma prawo, po konsultacji z Komitetem ds. Łączności¹²⁷, wydać decyzję zobowiązującą k.o.r. do wycofania proponowanego środka. Decyzja taka nie zastępuje więc rozstrzygnięcia, które podejmowane jest przez k.o.r. Komisja proponuje w niej jednak zmiany, jakich k.o.r. powinny dokonać¹²⁸. Zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej do decyzji Komisji powinny być załączone: szczegółowa i obiektywna analiza motywów, dla których Komisja uznała, że proponowane przez k.o.r. rozstrzygnięcie nie powinno zostać przyjęte, oraz szczegółowa propozycja zmian odnoszących się do danego środka. W przypadku gdy Komisja nie wyda decyzji w ciągu dwóch miesięcy, środek regulacyjny może zostać przyjęty przez k.o.r.¹²⁹

Szczególne postępowanie zostało przewidziane w art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie. W wyjątkowych okolicznościach, jeżeli krajowy organ regulacyjny zamierza nałożyć na operatorów posiadających znaczącą pozycję rynkową obowiązki w zakresie dostępu, czy wzajemnych połączeń, inne niż te, które zostały wymienione w dyrektywie 2002/19/WE (art. 9-13), ma on obowiązek przedstawić w tej sprawie odpowiedni wniosek Komisji. Następnie Komisja, wspomagana przez Komitet ds. Łączności, przyjmuje decyzję, na mocy której zezwala albo zabrania krajowemu organowi regulacyjnemu podjęcia takich środków. Krajowe organy regulacyjne powiadamiają o proponowanych środkach Komisję zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 7 dyrektywy ramowej.

Ze względu na uprawnienia Komisji przyznane jej w art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej do blokowania niektórych decyzji k.o.r. i proponowania im rozwiązań, które powinny przez nie zostać przyjęte oraz uprawnienia zawarte w art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie do zabraniania lub zezwalania k.o.r. na podjęcie danych środków, można mówić o nadrzędności Komisji nad krajowymi organami regulacyjnymi. W doktrynie pojawił się nawet pogląd, iż Komisja pełni funkcję superregulatora¹³⁰. Równoczesnemu powierzeniu przez wspólnotowe prawo telekomunikacyjne krajowym organom regulacyjnym szerszych kompetencji, mających często charakter dyskrecjonalny oraz takich, których wykonywanie wymaga kompleksowych analiz ekonomicznych towarzyszy więc przyznanie Komisji szerokich uprawnień do kontrolowania i wpływania na rozstrzygnięcia podejmowane przez k.o.r. Tendencję do zwiększania roli Komisji jako organu czuwającego nad prawidłowym i jednolitym we wszystkich państwach członkowskich stosowaniem prawa wspólnotowego przez krajowe organy administracyjne widać również we wspólnotowym prawie konkurencji¹³¹. Na podobieństwo rozwiązań zastosowanych w prawie konkurencji i prawie telekomunikacyjnym zwraca uwagę P. Larouche¹³². W obu tych dziedzinach widzi on rolę Komisji jako podmiotu o znacznym wpływie na k.o.r. i krajowe organy do spraw ochrony konkurencji przede wszystkim wywieranym przez określanie polityki regulacyjnej (policy-making actor ), a w niektórych przypadkach przez wydawanie decyzji indywidualnych. Zjawisko to jest - moim zdaniem - naturalną konsekwencją ograniczonych możliwości administracyjnych Komisji, która nie dysponuje ani odpowiednimi kadrami, ani specjalistyczną wiedzą umożliwiającą wdrażanie prawa wspólnotowego w państwach członkowskich. Prowadzi to do sytuacji, w której szuka ona możliwości wpływania na wprowadzanie w życie polityki wspólnotowej przez krajowe organy administracyjne i koordynowania ich działań. Jedynym alternatywnym rozwiązaniem byłoby stworzenie bardziej rozbudowanej administracji na szczeblu europejskim (np. przez tworzenie europejskich agencji regulacyjnych) i scentralizowane stosowanie prawa wspólnotowego w niektórych sprawach.

Procedury opisane w art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy ramowej mogą być wyjątkowo niezastosowane przez k.o.r. w szczególnych okolicznościach, kiedy uznają one, że zaistniała pilna konieczność działania ze względu na ochronę konkurencji i interesów użytkowników. Krajowe organy regulacyjne mogą wówczas podjąć proporcjonalne i tymczasowe środki regulacyjne nie przeprowadzając wcale konsultacji przewidzianych w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej, a także w przypadku gdy Komisja ma zastrzeżenia co do danego środka lub wydała decyzję zobowiązują k.o.r. do jego niestosowania¹³³. Zgodnie z art. 7 ust. 6 dyrektywy ramowej mają one obowiązek powiadomić o tym niezwłocznie Komisję oraz inne k.o.r. i przedstawić uzasadnienie. Jeżeli organ regulacyjny zamierza przedłużyć obowiązywanie danego środka tymczasowego lub nadać mu charakter środka trwałego, decyzja w tej sprawie musi zostać podjęta zgodnie z procedurami określonymi w art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy ramowej.

Schemat procedury konsolidacyjnej przewidzianej w art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy ramowej:¹³⁴

2.1.2.1. Stosowanie procedury konsolidacji w prawie i praktyce państw członkowskich

W celu rozpatrywania spraw w postępowaniu konsolidacyjnym w ramach Komisji utworzono grupę roboczą ds. art. 7 dyrektywy ramowej. W jej skład wchodzą urzędnicy z Dyrektoriatu Generalnego ds. Konkurencji oraz z Dyrektoriatu Generalnego ds. Społeczeństwa Informacyjnego. Grupa robocza pracuje w zespołach, które składają się z co najmniej jednego członka każdego z dwóch Dyrektoriatów. Zajmuje się ona przyjmowaniem notyfikacji o proponowanych przez k.o.r. środkach regulacyjnych, ich analizowaniem oraz przygotowywaniem projektów decyzji Komisji¹³⁵. Ponadto Komisja wydała zalecenie dotyczące notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy ramowej¹³⁶, w której określiła, jak w praktyce powinny wyglądać konsultacje między k.o.r. oraz między nimi a Komisją. Zgodnie z pkt 18 zalecenia jeszcze przed notyfikacją proponowanego środka regulacyjnego k.o.r. może wystąpić o nieformalne jego przedyskutowanie z Komisją. Notyfikacja projektu rozstrzygnięcia odbywa się drogą elektroniczną. Staje się ona skuteczna w dniu zarejestrowania jej przez Komisję. Wiadomość o dacie zarejestrowania notyfikacji, jej przedmiocie i otrzymanych od k.o.r. dokumentach, Komisja podaje na swojej stronie internetowej oraz przesyła drogą elektroniczną wszystkim k.o.r.¹³⁷ W celu rejestracji notyfikacji i udostępniania informacji na ich temat Komisja utworzyła system rejestracji on-line¹³⁸. W systemie tym umieszczane są wszystkie uwagi k.o.r. oraz uwagi i decyzje Komisji dotyczące notyfikowanego środka. Informacje te są w pełni dostępne dla wszystkich k.o.r. oraz organów do spraw ochrony konkurencji działających w państwach członkowskich. Inne podmioty mogą z nich korzystać, jeżeli nie są to informacje poufne.

Przesłana Komisji informacja dotycząca proponowanego przez k.o.r. środka regulacyjnego może być sformułowana w każdym z oficjalnych języków Wspólnoty. Powinno jej towarzyszyć streszczenie, którego standardowy formularz Komisja zawarła w załączniku do zalecenia. Aby ułatwić efektywną konsultację z innym k.o.r., streszczenie to ma być w innym języku niż język, w którym sformułowano projekt proponowanego środka. Językiem tym jest angielski¹³⁹. Fakt, że przesyłane przez k.o.r. dokumenty są w różnych językach nie stanowi problemu dla Komisji, gdyż znaczna część jej personelu to tłumacze, może natomiast być problemem dla k.o.r., które tłumaczami nie dysponują. Rozwiązaniem mogłoby być korzystanie przez k.o.r. z tłumaczeń dokonywanych w ramach Komisji.

Pierwsze notyfikacje dotyczące proponowanych przez k.o.r. środków regulacyjnych zaczęły napływać do Komisji w sierpniu 2003 r. Do 1 stycznia 2005 r. Komisja otrzymała ich 140 od 12 państw członkowskich (Austrii, Grecji, Finlandii, Francji, Węgier, Irlandii, Holandii, Portugalii, Słowacji, Szwecji, Zjednoczonego Królestwa i Niemiec). Komisja w tym czasie wydała osiemdziesiąt listów bez uwag lub z uwagami, trzy zawierające poważne wątpliwości, dwie notyfikacje uznała za niekompletne oraz podjęła trzy decyzje blokujące¹⁴⁰ przyjęcie proponowanego przez k.o.r. środka regulacyjnego (withdrawal of a notified draft measure)¹⁴¹. Służby Komisji odbyły z k.o.r. sześćdziesiąt siedem spotkań jeszcze przed oficjalnym poinformowaniem Komisji o projektowanym rozstrzygnięciu. W dziesiątym raporcie dotyczącym regulacji i rynków łączności elektronicznej¹⁴² Komisja dobrze ocenia działający zgodnie z art. 7 mechanizm konsultacji na poziomie wspólnotowym. Podobnie w Raporcie dla Europejskiej Grupy Regulatorów z listopada 2004 r., uznaje ona swoją współpracę z k.o.r. w ramach art. 7 za bardzo efektywną¹⁴³, zarówno w fazie przed notyfikacją, jak i po jej zarejestrowaniu. Zdaniem Komisji odzwierciedla to nie tylko fakt, że wszystkie przewidziane terminy były respektowane, ale również to, że większość spraw została załatwiona w pierwszej fazie postępowania, a więc w ciągu miesiąca od daty notyfikacji.

2.1.2.2. Procedura konsolidacji w polskim prawie telekomunikacyjnym z 2004 r.

Polskie prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2004 r. zawiera w dziale pierwszym zatytułowanym "Postanowienia ogólne" rozdział 4 "Postępowanie konsolidacyjne" implementujący postanowienia art. 7 dyrektywy ramowej. Artykuł 18 ustawy zobowiązuje Prezesa UKE do przesyłania projektów niektórych rozstrzygnięć¹⁴⁴, mogących mieć wpływ na stosunki handlowe między państwami członkowskimi wraz z ich uzasadnieniem Komisji i organom regulacyjnym innych państw członkowskich. Są to sprawy wymienione w art. 15 pr. tel. oraz inne wskazane w ustawie, na przykład w art. 85. Ich wyliczenie zawiera również art. 192 ust. 1 pkt 18 pr. tel. Zalicza on do zakresu działania Prezesa UKE wykonywanie obowiązków notyfikacyjnych obejmujących: przekazywanie treści postanowień, o których mowa w art. 23 ust. 3 (postanowienia, czy na danym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja) oraz informacji o przedsiębiorcach telekomunikacyjnych, którzy zostali uznani za posiadających znaczącą pozycję rynkową, świadczących usługę powszechną i realizujących połączenia sieci telekomunikacyjnych i nałożonych na nich obowiązkach.

Do 1 marca 2006 r. Prezes UKE (wcześniej Prezes URTiP) nie przesłał jeszcze żadnego projektu środka regulacyjnego Komisji i k.o.r. Wynika to z faktu, że prawo telekomunikacyjne zostało uchwalone z opóźnieniem. Powinno ono obowiązywać od 1 maja 2004 r. (od momentu przystąpienia Polski do UE), a weszło w życie w sierpniu 2004 r. Ponadto Prezes URTiP (obecnie UKE) mógł przeprowadzić analizę właściwych rynków telekomunikacyjnych dopiero po ich określeniu przez ministra właściwego do spraw łączności w rozporządzeniu (art. 22 ust. 1 pr. tel.). Zostało ono wydane 25 października 2004 r., ogłoszone 10 listopada 2004 r. i weszło w życie 14 dni po ogłoszeniu (16 lutego 2004 r.)¹⁴⁵. Opóźnienia wynikają również ze zmiany na stanowisku polskiego regulatora. Na mocy ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji¹⁴⁶, z dniem 14 stycznia 2006 r. został utworzony w miejsce Prezesa URTiP centralny organ administracji rządowej - Prezes UKE, który przejął wszystkie kompetencje Prezesa URTIP. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji - niezwłocznie po powołaniu jej nowych członków - miała zaproponować Prezesowi RM trzech kandydatów na stanowisko Prezesa UKE. Następnie Premier po zaproponowaniu przez KRRiT trzech kandydatów miał spośród nich powołać Prezesa UKE¹⁴⁷. Do 1 marca 2006 r. Prezes UKE nie został w tym trybie powołany. Brak powołania Prezesa UKE utrudnienia regulację polskiego rynku telekomunikacyjnego. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2006 r., który zawiesił postępowanie w sprawie skargi Telekomunikacji Polskiej S.A., osoba pełniąca obowiązki Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie jest organem administracji państwowej władnym do występowania przed sądem lub udzielania pełnomocnictw procesowych dla urzędowych prawników. Możliwość podważenia prawa osoby p.o. Prezesa UKE do ustanawiania zastępstwa procesowego może więc stanowić podstawę do kwestionowania legalności podejmowanych przez nią decyzji regulacyjnych¹⁴⁸. Niepowołanie Prezesa UKE wstrzymuje więc obecnie proces regulacji polskiego rynku telekomunikacyjnego. Na zagrożenie efektywność działań polskiego KOR ze względu na wybory parlamentarne w Polsce i zmianę władzy zwraca uwagę Komisja Europejska w jedenastym raporcie dotyczącym europejskich przepisów regulacyjnych i rynków łączności elektronicznej w 2005 r.¹⁴⁹

Również w zakresie usługi powszechnej Prezes UKE nie przyjął jeszcze środków regulacyjnych, o których należy poinformować Komisję i k.o.r.

2.2. Pozostałe formy bezpośredniej współpracy między krajowymi organami regulacyjnymi i Komisją - wymiana informacji

Oprócz wymiany projektów określonych decyzji k.o.r. przewidzianej w ramach opisanej wyżej procedury konsolidacji między poszczególnymi k.o.r. i Komisją oraz wydawania na ich temat niewiążących opinii, dyrektywy telekomunikacyjne, jeśli chodzi o bieżącą współpracę między tymi organami, zawierają jedynie podstawy formalizujące wymianę informacji.

Obowiązek dostarczania przez k.o.r. informacji Komisji na jej żądanie dotyczy spraw szczegółowo wymienionych w dyrektywach telekomunikacyjnych¹⁵⁰ oraz wynika z ogólnej klauzuli zawartej w art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. Zgodnie z nią k.o.r. zobowiązane są dostarczyć Komisji na jej wniosek wszelkich informacji, jakich potrzebuje do wykonywania swoich funkcji wynikających z traktatu. Komisja może żądać jedynie informacji proporcjonalnych do zadania, które wykonuje. Jeżeli informacje przekazywane przez k.o.r. Komisji zostały otrzymane od przedsiębiorstwa, powinno ono zostać o takim przekazaniu poinformowane.

Przepisy wspólnotowe przewidują również stałe obowiązki informacyjne. Wymienia je S. Piątek¹⁵¹. Są to obowiązki:

- przesyłania Komisji kopii wzmianek na temat miejsca i sposobu opublikowania informacji dotyczących istotnych kwestii związanych z wdrażaniem dyrektywy ramowej i dyrektyw szczegółowych (art. 24 ust. 2 dyrektywy ramowej),

- przesyłania Komisji kopii opublikowanej przez państwa członkowskie informacji dotyczącej obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwa na mocy przepisów dyrektywy o dostępie (art. 15 ust. 2 dyrektywy o dostępie),

- powiadamiania Komisji o nazwach przedsiębiorstw mających obowiązek świadczenia usług powszechnie dostępnych na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej (art. 36 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej),

- powiadamiania Komisji o nazwach operatorów uważanych za posiadających znaczącą siłę rynkową dla celów dyrektywy o usługach powszechnych oraz o obowiązkach na nich nałożonych mocą tej dyrektywy (art. 36 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej),

- bezzwłocznego przekazywania Komisji wszelkich zmian dotyczących obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwa na mocy dyrektywy o usłudze powszechnej lub przedsiębiorstw objętych zakresem tej dyrektywy (art. 36 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej).

Gdy jest to potrzebne, Komisja może przekazać informacje otrzymane od k.o.r. organowi regulacyjnemu innego państwa członkowskiego, jeżeli k.o.r. dostarczający informacje nie wystosował w sposób wyraźny i uzasadniony innego żądania¹⁵².

Wymiana informacji powinna funkcjonować również między organami regulacyjnymi tego samego państwa członkowskiego lub różnych państw członkowskich. Zgodnie z art. 5 ust. 2 akapitem 2 dyrektywy ramowej ten ogólny wymóg wymiany informacji podlega dwóm ograniczeniom. Po pierwsze, informacje udzielne są jedynie na wniosek, po drugie, wniosek ten powinien zawierać uzasadnienie.

Opisane przepisy pozwalają na wymianę informacji między Komisją a k.o.r. oraz między k.o.r. funkcjonującymi w poszczególnych państwach członkowskich zarówno za pośrednictwem Komisji, jak i bez niego. Ma to pozwolić na lepszą koordynację ich działań i niedopuszczenie do fragmentacji rynku komunikacyjnego. Możliwość łatwego uzyskania informacji od k.o.r. przez Komisją ułatwia jej również kontrolę, czy wspólnotowe prawo telekomunikacyjne jest właściwie i w sposób zharmonizowany stosowane przez organy krajowe.

Zarówno k.o.r., jak i Komisją są zobowiązane do zachowania poufności, jeżeli dane informacje, zgodnie ze wspólnotowym lub krajowym prawem o tajemnicy handlowej, zostały przez krajowy organ regulacyjny uznane za poufne. Bardzo ogólnikowe sformułowanie kwestii dotyczącej ochrony tajemnicy handlowej przedsiębiorców telekomunikacyjnych może nie być wystarczające i powodować występowanie w praktyce licznych problemów. Pojawia się na przykład kwestia, czy obowiązek zachowania tajemnicy handlowej mają tylko Komisja i k.o.r., czy też dotyczy on innych organów, na przykład komitetów lub grup roboczych (np. ERG) oraz czy przedsiębiorstwa są zobowiązane do przekazywania tym podmiotom informacji.

2.3. Bezpośrednia współpraca między krajowymi organami regulacyjnymi a krajowymi organami ochrony konkurencji

W przypadku współpracy k.o.r. z krajowymi organami ochrony konkurencji art. 3 ust. 4 dyrektywy ramowej zawiera jedynie ogólne postanowienie zobowiązujące państwa członkowskie do zapewnienia wzajemnej konsultacji i współpracy między tymi organami. Dyrektywa ramowa precyzuje natomiast, że k.o.r. powinny wymieniać między sobą informacje niezbędne do wdrażania w życie jej postanowień oraz postanowień dyrektyw szczegółowych¹⁵³.

Państwa członkowskie przyjmują różne modele współpracy między k.o.r. a krajowymi organami ochrony konkurencji. W niektórych z nich, na przykład w Zjednoczonym Królestwie, sektorowy regulator OFCOM dysponuje uprawnieniami z zakresu prawa konkurencji, jeśli chodzi o sektor telekomunikacyjny równolegle z Urzędem ds. Uczciwego Handlu (Office of Faire Trading - OFT)¹⁵⁴. Innym stosowanym rozwiązaniem jest podział z kompetencji z zakresu prawa konkurencji oraz kompetencji regulacyjnych między krajowy organ ochrony konkurencji i k.o.r.¹⁵⁵ Podział taki występuje na przykład w Niemczech, we Francji i w Polsce.

Bez względu na przyjęty model, sprawna regulacja sektora telekomunikacyjnego wymaga współpracy i konsultacji między k.o.r. a organami ochrony konkurencji¹⁵⁶. Współpraca ta przybiera różne formy. Klasyfikując je według siły oddziaływania jednego organu na drugi, można wyróżnić:

- konieczność otrzymania zgody na zastosowanie danego środka. Przykładem takiej sytuacji jest wymóg uzyskania zgody przez BNetzA od niemieckiego organu do spraw ochrony konkurencji ( Bundeskartellamt) na wydanie decyzji w kilku enumeratywnie wymienionych w § 123 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego sprawach, m.in. dotyczących analizy rynku i nakładania na przedsiębiorców podstawowych obowiązków regulacyjnych;

- bieżącą współpracę polegająca na wydawaniu opinii oraz wymianie informacji.

Współpracę polegająca na wzajemnych konsultacjach przewiduje francuski kodeks poczty i łączności elektronicznej. Zgodnie z art. L 36-10 tego kodeksu ARCEP może w każdej chwili zwrócić się o opinię do Rady ds. Konkurencji (Conseil de la concurrence), w każdej kwestii leżącej w zakresie jej uprawnień; taka sama kompetencja przysługuje Radzie ds. Konkurencji w stosunku do ARCEP. Ma ona obowiązek poinformować ARCEP o rozpoczęciu postępowania, jeżeli dotyczy ono telekomunikacji oraz zwrócić się do ARCEP o opinię. Ponadto ARCEP przysługuje kompetencja do wszczęcia postępowania przed Radą, jeżeli dowie się o praktykach naruszających konkurencję w sektorze łączności elektronicznej¹⁵⁷. Również w prawie niemieckim, oprócz spraw, w których konieczna jest zgoda Bundeskartellamt, w pozostałych kwestiach, zgodnie z § 123 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego, zarówno BNetzA, jak i organ ochrony konkurencji mają prawo do wyrażania niewiążących opinii.

2.3.1. Współpraca między Prezesem UKE a Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Polskie przepisy prawa telekomunikacyjnego przewidują trzy sytuacje współpracy między Prezesem UKE a Prezesem UOKiK:

1) Prezes UKE wydaje w porozumieniu z prezesem UOKiK postanowienie, w którym stwierdza, czy na właściwym rynku występuje skuteczna konkurencja (art. 23. ust. 4 pr. tel.);

2) Prezes UKE wydaje w porozumieniu z Prezesem UOKiK decyzję, w której wyznacza przedsiębiorców lub przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej i nakłada na nich obowiązki regulacyjne (art. 25 ust. 2 pr. tel.);

3) Prezes UKE, przeprowadzając postępowanie przetargowe, zasięga opinii prezesa UOKiK w sprawie zachowania warunków konkurencji (art. 116 ust. 6 pr. tel.).

Ustawa nie określa, co oznacza sformułowanie "w porozumieniu". S. Biernat¹⁵⁸ przyjmuje, że działanie "w porozumieniu" jest jedną z prawnych form współdziałania organów administracji, oprócz konsultacji¹⁵⁹ oraz działań wspólnych. Charakteryzuje się ono tym, że aby rozstrzygnięcie mogło zostać podjęte, musi istnieć zgodność woli (stanowisk) organów współdziałającego i wydającego decyzję¹⁶⁰. Udział podmiotu współdziałającego następuje w fazie przygotowywania aktu administracyjnego. Działanie organów administracji "w porozumieniu" ma zapewnić rozszerzenie kręgu podmiotów decydujących o rozstrzygnięciu określonego problemu, mającego kompleksowy charakter¹⁶¹. W przypadku współpracy Prezesa UKE i Prezesa UOKiK jest ona uzasadniona zbliżeniem się regulacji sektorowej do prawa konkurencji, która przejawia się przede wszystkim stosowaniem metodologii tego prawa.

Prawo telekomunikacyjne nie określa również, w jakiej formie ma być prowadzona współpraca między Prezesami UKE i UOKiK. Należy - moim zdaniem - przyjąć, że w przypadku gdy Prezes UKE wydaje decyzję, w której wyznacza przedsiębiorców lub przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej i nakłada na nich obowiązki regulacyjne, podstawą jego współpracy z Prezesem UOKiK powinien być art. 106 k.p.a. Artykuł ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Z takim przypadkiem mamy właśnie do czynienia w art. 25 ust. 2 pr. tel. Artykuł 106 § 2 k.p.a. stanowi, że organ załatwiający sprawę (Prezes UKE), zwracając się o zajęcie stanowiska, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę (zainteresowanego operatora). Zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, ma obowiązek przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od doręczenia mu żądania. Prezes UOKiK ma więc bardzo niewiele czasu na przedstawienie swojej opinii, szczególnie gdy zadecyduje się na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (taką możliwość daje mu § 4 art. 106 k.p.a.).

Stanowisko Prezesa UOKiK jest wyrażane w formie postanowienia. Obecnie w wyniku nowelizacji prawa telekomunikacyjnego¹⁶² nie przysługuje na nie zażalenie. Przed nowelizacją na postanowienie to służyło zażalenie (art. art.106 § 5 k.p.a.) do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 78 ust. 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Wprowadzoną zmianę należy ocenić pozytywnie. Wcześniejsze niewykluczenie przez polskiego ustawodawcę możliwości złożenia zażalenia znacznie komplikowało proces regulacyjny. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z 1998 r.¹⁶³ ze względu na to, że stanowisko innego organu wyrażone w formie postanowienia ma decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia i często je determinuje, organ prowadzący postępowanie główne powinien poczekać z jego wydaniem, aż postanowienie to uzyska przymiot trwałości, a więc do czasu rozpatrzenia zażalenia. Interpretacja taka ma charakter rozszerzający i może być uzasadniona jedynie względami ekonomii procesowej¹⁶⁴. Zdaniem W. Chróścielwskiego i J.P. Tarno "wydanie decyzji w sprawie, zanim postanowienie zawierające stanowisko organu współdziałającego stanie się ostateczne, groziłoby uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, jeżeli zaskarżone postanowienie zostałoby uchylone, a organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie wyraziłby odmienne stanowisko"¹⁶⁵. Pogląd wyrażony w uchwale NSA z 1998 r. jest krytykowany w doktrynie. C. Martysz¹⁶⁶ podkreśla, że "należy jednak pamiętać, iż wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonalności, można zatem także przyjąć, iż wydanie decyzji w postępowaniu głównym jest możliwe, pomimo zaskarżenia postanowienia wydanego w postępowaniu opiniującym".

Stanowisko SOKiK w kwestii, czy decyzja Prezesa URTiP (obecnie UKE) mogła zostać wydana przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienia Prezesa UOKiK nie jest jednolite¹⁶⁷. W wyroku z 18 lutego 2004 r. (XVII Amt 2/3) SOKiK stwierdził bowiem, że postanowienie Prezesa UOKiK "nawet nieprawomocne jest wykonalne w dniu jego wydania i może być brane pod uwagę w postępowaniu głównym". Natomiast w wyroku z 17 czerwca 2004 r. wyraził zupełnie inną opinię. Orzekł on, że "w ocenie Sądu przedwczesnym i niedopuszczalnym było wydanie zaskarżonej decyzji przed uprawomocnieniem się postanowienia Prezesa UOKiK"¹⁶⁸.

Wprowadzenie przez zmianę prawa telekomunikacyjnego jasnych reguł, jeśli chodzi o postanowienie Prezesa UOKiK wydane w trybie art. 106 k.p.a., jest szczególnie ważne, gdyż negatywna ocena sądu w sprawie formalnych kwestii dotyczących współdziałania Prezesów UOKiK i UKE może powodować uchylenie decyzji polskiego k.o.r. i mieć bardzo istotne skutki na polskim rynku telekomunikacyjnym. Brak decyzji regulacyjnej może utrudniać lub uniemożliwiać działalność operatorów wchodzących na rynek, wzmacniać pozycję rynkową jednego z przedsiębiorstw telekomunikacyjnych i jest tym samym niekorzystny dla odbiorców usług¹⁶⁹. Rezygnacja z instytucji zażalenia na postanowienia Prezesa UOKiK wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie oznacza pozbawienia stron postępowania przysługujących im uprawnień. Są one bowiem zagwarantowane przez możliwość zaskarżenia decyzji Prezesa UKE i tym samym postanowienia wyrażającego opinię Prezesa UOKiK jako jej części.

Natomiast w przypadku dwóch pozostałych sytuacji, kiedy prawo telekomunikacyjne przewiduje współpracę między Prezesami UKE i UOKiK, nie chodzi o wydanie przez Prezesa UKE decyzji administracyjnej, ale postanowienia (art. 23 ust. 4 pr. tel.) i rozstrzygnięcia postępowania przetargowego (art. 116 ust. 6 pr. tel.), które zostało uregulowane w ustawie odrębnie i nie mieści się w zakresie postępowania jurysdykcyjnego przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z tym słuszniejszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie przez Prezesów UKE i UOKiK, że działanie "w porozumieniu" następuje na mniej sformalizowanych warunkach niż określone w art. 106 k.p.a. Uczyniłoby to współpracę bardziej elastyczną.

2.3.2. Wymiana informacji między krajowymi organami regulacyjnymi a krajowymi organami ochrony konkurencji

Warunkiem koniecznym do umożliwienia wzajemnej i pełnej współpracy między organami odpowiedzialnymi za regulację sektora telekomunikacyjnego a organami ochrony konkurencji oraz organami odpowiedzialnymi za ochronę konsumentów jest - zgodnie z preambułą dyrektywy ramowej¹⁷⁰ - wzajemne dostarczenie sobie informacji przez te organy. Taką wymianę informacji między krajowymi organami regulacyjnymi a organami do spraw ochrony konkurencji wprost nakazuje art. 3 ust. 5 dyrektywy ramowej¹⁷¹.

Obowiązek przekazywania informacji poddany jest dwóm ograniczeniom. Po pierwsze, organ, który otrzymał informacje powinien zapewnić im taki sam stopień poufności, jak organ, który ją dostarczył¹⁷². Po drugie, muszą to być informacje niezbędne do wdrażania postanowień dyrektywy ramowej oraz dyrektyw szczególnych, a więc konieczne organowi sektorowemu do realizacji powierzonych mu przez dyrektywy zadań.

Należy zauważyć jednak, że postanowienia dyrektywy ramowej nie biorą pod uwagę rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu Rady w sprawie wprowadzania w życie reguł konkurencji ustanowionych w traktacie¹⁷³. Ograniczają one możliwość wykorzystywania informacji zebranych przez organy ochrony konkurencji państw członkowskich jedynie do celów, do jakich zostały zebrane. Ponadto postanowienia tego rozporządzenia regulują sytuację przekazywania informacji przez poszczególne krajowe organy do spraw ochrony konkurencji między sobą oraz między nimi a Komisją Europejską. Zgodnie z art. 12 rozporządzenia uzyskane w drodze wymiany informacje można wykorzystywać wyłącznie jako dowód w odniesieniu do przedmiotu, w sprawie którego zostały zebrane przez przekazujący organ.

Mimo że rozporządzenie dotyczy jedynie stosowania przez organy ochrony konkurencji prawa wspólnotowego (art. 81 i 82 TWE), a nie prawa krajowego, to ustanawia ono pewien powszechnie stosowany w postępowaniu antymonopolowym standard ochrony informacji udzielanych przez przedsiębiorców. Wyżej wspomniane rozwiązania stosuje się ze względu na bardzo daleko idące uprawnienia śledcze organów do spraw konkurencji (obowiązek udzielenia informacji ciąży nie tylko na przedsiębiorstwach będących stroną postępowania) oraz możliwość nakładania przez nie wysokich sankcji za nieudzielenie informacji lub udzielenie informacji nieprawdziwych.

Przyjmując racjonalność ustawodawcy wspólnotowego, należy jednak uznać, że specyficzne regulacje sektorowe (dyrektywa ramowa oraz dyrektywy szczególne) stanowią lex specialis w stosunku do przepisów wspólnotowego prawa konkurencji i stwierdzić, że wzajemna wymiana informacji między krajowymi organami regulacyjnymi a organami do spraw ochrony konkurencji jest wyjątkiem od ogólnej zasady nieudzielania przez organy ochronny konkurencji informacji uzyskanych w postępowaniu innym organom.

2.3.3. Wymiana informacji między krajowymi organami regulacyjnymi a organem ochrony konkurencji w polskim prawie telekomunikacyjnym z 2004 r.

Prawo telekomunikacyjne nie zawiera żadnych postanowień, które konkretyzowałyby postanowienia dyrektywy dotyczące wymiany informacji między Prezesem UKE a Prezesem UOKiK. Natomiast zgodnie z art. 65 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów¹⁷⁴ informacje uzyskane w toku postępowania nie mogą być wykorzystane w odrębnych postępowaniach prowadzonych na podstawie innych przepisów. W art. 65 ust. 2 pr. tel. zawarte jest enumeratywne wyliczenie postępowań, w których wykorzystanie informacji zebranych przez Prezesa UOKiK jest możliwe. Są to:

- postępowanie karne prowadzone w trybie publicznoskargowym,

- inne postępowania prowadzone przez Prezesa UOKiK,

- wymiana informacji z Komisją Europejską i organami do spraw ochrony konkurencji państw członkowskich Unii Europejskiej na podstawie rozporządzenia 1/2003.

Zgodnie z tym przepisem Prezes UKE nie może wykorzystać w prowadzonym przez siebie postępowaniu informacji uzyskanych przez Prezesa UOKiK.

Należy uznać, że postanowienia dyrektyw dotyczące obowiązku przekazywania informacji między krajowymi organami regulacyjnymi a organami państw członkowskich do spraw ochrony konkurencji nie zostały prawidłowo implementowane do prawa krajowego. W związku z tym, że art. 65 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zakazuje wykorzystywania przez Prezesa UKE informacji zebranych w ramach postępowań przed Prezesem UOKiK nie można mówić o pełnej i wzajemnej wymianie informacji między Prezesami UKE i UOKiK wymaganej przez dyrektywę ramową.

Nie jest również możliwe dokonanie takiej wykładni art. 65 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, która nie byłaby sprzeczna z art. 3 ust. 5 dyrektywy ramowej. Jedynym rozwiązaniem wydaje się niestosowanie w przypadku wymiany informacji między Prezesem UOKiK a Prezesem UKE art. 65 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i przyjęcie, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego znajdzie zastosowanie art. 3 ust. 5 dyrektywy ramowej. Wydaje się to możliwe przede wszystkim ze względu na to, że organizacja wymiany informacji między Prezesem UOKiK a Prezesem UKE nie wymaga wydania żadnego dodatkowego aktu prawnego, a jej przebieg może być ustalony w nieformalnym porozumieniu między tymi dwoma organami.

3. Współpraca pośrednia

Koordynacja działań prowadzonych w ramach polityki telekomunikacyjnej przebiega nie tylko bezpośrednio, ale także w ramach licznych organizacji i instytucji zarówno wspólnotowych, jak i pozawspólnotowych¹⁷⁵. Do koordynujących wdrażanie prawa wspólnotowego podmiotów należą przede wszystkim komitety i agencje.

3.2. Współpraca w ramach komitetów i grup roboczych

3.2.1. Komitet do spraw Łączności oraz Komitet do spraw Widma Radiowego

Wiele instytucji koordynujących działania regulacyjne w sektorze telekomunikacji funkcjonuje we wspólnotowych ramach prawnych. Zharmonizowaną implementację prawa wspólnotowego, w szczególności pakietu dyrektyw z 2002 r., mają zapewnić dwa nowo utworzone komitety: Komitet ds. Łączności (Communications Committee - COCOM) i Komitet ds. Widma Radiowego (Radio Spectrum Committee - RSC), dwie grupy robocze: Grupa ds. Polityki Widma Radiowego (Radio Spectrum Policy Grup - RSPG) i Grupa Europejskich Regulatorów (European Regulators Group - ERG) oraz Zespół Roboczy ds. Ochrony Jednostki w Zakresie Przetwarzania Danych Osobowych (Working Party on the Protection of Individuals with regard to the Processing of Personal Data).

Komitet ds. Łączności¹⁷⁶ zastąpił Komitet ONP¹⁷⁷ oraz Komitet ds. Licencji¹⁷⁸, które funkcjonowały w ramach dawnego porządku regulacyjnego. Zadaniem tego Komitetu jest współdziałanie z Komisją przy spełnianiu funkcji wykonawczych powierzonych jej przez postanowienia pakietu regulacyjnego z 2002 r.¹⁷⁹ Realizuje on swoje zadania za pomocą procedur przewidzianych w decyzji Rady 1999/468/WE¹⁸⁰. Zakres kompetencji Komitetu zależy od tego, która ze standardowych procedur określonych w decyzji 1999/468/WE zostanie wybrana. W skład Komitetu wchodzą przedstawiciele państw członkowskich (ministerstw właściwych do spraw telekomunikacji oraz k.o.r.), a jego przewodniczącym jest reprezentant Komisji. Nie bierze on jednak udziału w głosowaniu. Komitet stanowi również forum umożliwiające wymianę informacji na temat rozwoju rynku telekomunikacyjnego i działalności regulacyjnej.

Natomiast Komitet ds. Widma Radiowego został utworzony na podstawie decyzji 676/2002/WE¹⁸¹. Funkcjonuje on na takich samych zasadach jak Komitet ds. Łączności, a więc współdziała z Komisją zgodnie z procedurami przewidzianymi w decyzji Rady 1999/468/WE. Współdziałanie to dotyczy: przyjmowania przez Komisję technicznych środków wykonawczych, których celem jest zapewnienie zharmonizowanych warunków dostępu do częstotliwości radiowych i korzystania z nich oraz dostępu do informacji dotyczących korzystania z częstotliwości¹⁸². W skład Komitetu wchodzą, podobnie jak w przypadku Komitetu ds. Łączności, przedstawiciele państw członkowskich (ministerstw właściwych do spraw telekomunikacji oraz k.o.r.), a jego przewodniczącym jest reprezentant Komisji.

3.2.2. Współpraca w ramach grup roboczych

Jednym z następstw uchwalenia decyzji dotyczącej polityki radiowego widma częstotliwości było powołanie Grupy ds. Polityki Widma Radiowego. Została ona utworzona na podstawie decyzji Komisji 2002/622/WE¹⁸³. Składa się z ekspertów rządowych państw członkowskich wysokiego szczebla oraz reprezentantów Komisji¹⁸⁴. Celem jej działań jest pomoc oraz doradzanie Komisji w sprawach polityki widma radiowego, koordynacji polityk prowadzonych przez państwa członkowskie i harmonizacji warunków dotyczących dostępności i skutecznego korzystania z częstotliwości¹⁸⁵. Grupa przygotowuje opinie z własnej inicjatywy lub na wniosek Komisji¹⁸⁶. Decyzja 2002/622/WE zobowiązuje ją także do przeprowadzania szczegółowych konsultacji z działającymi na rynku podmiotami, konsumentami oraz użytkownikami końcowymi¹⁸⁷.

Drugą obok Grupy ds. Polityki Widma Radiowego jest Grupa Europejskich Regulatorów (ERG)¹⁸⁸. Została ona utworzona na mocy decyzji Komisji z 2002 r.¹⁸⁹ Działalność jej polega na doradzaniu i pomaganiu Komisji w sprawie konsolidacji wewnętrznego rynku sieci i usług łączności elektronicznej. Ma stanowić płaszczyznę porozumienia między k.o.r. a Komisją. Podstawowymi celami jej działalności są: usprawnienie wzajemnej współpracy między tymi organami przewidzianej w art. 7 dyrektywy ramowej oraz jednolite wdrażanie wspólnotowych ram prawnych z 2002 r. do porządków krajowych państw członkowskich przez wyjaśnianie i uzgadnianie sposobów stosowania prawa telekomunikacyjnego.

W skład Grupy Europejskich Regulatorów wchodzą kierownicy niezależnych k.o.r. działających w państwach członkowskich lub ich przedstawiciele. Komisja ma być reprezentowana w grupie na odpowiednim poziomie, do niej należy również zapewnienie obsługi sekretariatu¹⁹⁰. Jej przedstawiciel jest obecny na każdym zebraniu ERG oraz na zebraniach podgrup i eksperckich grup roboczych¹⁹¹. Komisja może wnioskować do ERG o przedstawienie opinii na każdy temat związany z sieciami i usługami łączności elektronicznej, ERG przygotowuje również opinie z własnej inicjatywy¹⁹². Ponadto, zgodnie z art. 8 decyzji 2002/627/WE, ERG ma obowiązek przedstawienia Komisji rocznego raportu ze swojej działalności. Komisja przekazuje go Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, uzupełniając go - w razie potrzeby - swoimi uwagami.

Zgodnie z swoim tymczasowym regulaminem¹⁹³, którego ostateczna wersja musi zostać zatwierdzona przez Komisję¹⁹⁴, Europejska Grupa Regulatorów przyjmuje wspólne stanowiska oraz opinie. Są one uchwalane przede wszystkim drogą konsensusu. Jeżeli nie jest on możliwy do osiągnięcia, Przewodniczący ERG może zadecydować o przyjęciu danego aktu większością 2/3 obecnych członków. Opinie i stanowiska ERG nie są wiążące dla jej członków, gdyż pełni ona jedynie funkcje doradcze, lecz powinny być w praktyce brane pod uwagę. Zgodnie z art. 4 pkt 4.4. regulaminu, jeżeli szczególne okoliczności nie pozwalają indywidualnemu członkowi ERG na stosowanie wspólnego stanowiska lub opinii, jego racje powinny zostać opublikowane. W innym przypadku strony wspólnego stanowiska lub opinii powinny podjąć niezbędne kroki, aby były one przestrzegane, chyba że wystąpiły okoliczności nie do przewidzenia w chwili przyjmowania tych aktów.

Podobnie jak Grupa ds. Polityki Widma Radiowego, ERG przeprowadza konsultacje z podmiotami działającymi na rynku, konsumentami oraz użytkownikami końcowymi¹⁹⁵.

Równolegle do ERG istnieje Niezależna Grupa Regulatorów (Independent Regulators Group, IRG). Została ona powołana w 1997 r. jako nieformalne ciało skupiające europejskie k.o.r. Głównym celem IRG jest wymiana poglądów i doświadczeń w zakresie spraw odnoszących się do regulacji rynku telekomunikacyjnego. Składy ERG i IRG prawie się pokrywają, tak samo jak cele ich działalności. Podstawową różnicą miedzy tymi dwoma gremiami jest to, że w przeciwieństwie do IRG, utworzonej przez same k.o.r., ERG została powołana przez Komisję Europejską i funkcjonuje w ramach prawa wspólnotowego oraz że Komisja Europejska, choć nie jest członkiem ERG, ma prawo do uczestniczenia w jej obradach. Daje to Komisji możliwość wpływania na stanowiska wypracowywane przez k.o.r. Należy zauważyć, że oprócz szczególnych wyjątków przewidzianych w prawie wspólnotowym, na przykład w prawie konkurencji czy w przypadku prawa telekomunikacyjnego w art. 7 dyrektywy ramowej, Komisji nie przysługują uprawnienia nadzorcze w stosunku do administracji krajowej. Z tego względu jej uczestnictwo w obradach ERG może być słusznie odebrane przez k.o.r. jako chęć ingerencji w ich autonomiczne kompetencje. Obawy k.o.r. przed zbytnią ingerencją Komisji wyrażają się przede wszystkim w tym, iż mimo utworzenia IRG, ERG, w której obradach Komisja nie bierze udziału, postanowiła kontynuować swoją działalność. Obecnie IRG prowadzi systematyczne prace w postaci regularnych spotkań szefów organów regulacyjnych, grup roboczych oraz grupy kontaktowej. Dokumenty publikowane przez ERG są faktycznie opracowywane przez IRG (a zwłaszcza jej grupy robocze) oraz Komisję Europejską¹⁹⁶. Z tego względu program prac ERG na rok 2005 oraz jego projekt na rok 2006 są wspólne dla ERG i IRG.

Koordynacją działań regulacyjnych w sektorze telekomunikacyjnym zajmuje się również utworzony na podstawie art. 29 dyrektywy 95/46/WE¹⁹⁷ Zespół Roboczy ds. Ochrony Jednostki w zakresie Przetwarzania Danych Osobowych. Jego zadania zostały określone w art. 30 dyrektywy dotyczącej ochrony danych oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy o ochronie prywatności w sektorze łączności elektronicznej¹⁹⁸. Należy do niego m.in.:

- dostarczanie Komisji ekspertyz dotyczących ochrony danych,

- promowanie jednolitego wdrażania dyrektyw przez państwa członkowskie na drodze współpracy między organami zajmującymi się ochroną danych,

- doradzanie Komisji w kwestiach wszelkich przyjmowanych przez Wspólnotę środków dotyczących praw osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i ich przepływu,

- kierowanie zaleceń do instytucji wspólnotowych w tej sprawie¹⁹⁹.

Istnieje więc wiele instytucji, zarówno wspólnotowych, jak i funkcjonujących poza ramami prawa wspólnotowego, takich jak IRG, które zajmują się koordynacją działań narodowych organów regulacyjnych odpowiedzialnych za wdrażanie prawa wspólnotowego do porządków krajowych. Ten złożony obraz dopełnia Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji.

3.3. Współpraca w ramach Europejskiej Agencji do spraw Bezpieczeństwa Sieci i Informacji

Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji została utworzona na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 10 marca 2004 r.²⁰⁰ Jej siedzibą jest Heraklion (Grecja)²⁰¹. Celem podejmowanych przez nią działań jest zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa sieci i informacji we Wspólnocie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 rozporządzenia termin "bezpieczeństwo sieci i informacji" (sécutité de réseaux et de l'information) powinien być rozumiany jako zdolność sieci lub systemu informacyjnego do opierania się wypadkom oraz nielegalnym lub szkodliwym działaniom, które mogą prowadzić do naruszenia dyspozycyjności, autentyczności, integralności i poufności danych przechowywanych lub przesyłanych oraz związanych z tym usług, które są oferowane lub udostępniane przez te sieci i systemy.

Agencja wypełnia swoje zadania za pomocą trzech organów: Rady Administracyjnej (ang. Management Board, fr. conseil d'administration), Dyrektora Naczelnego (ang. Executive Director, fr. directeur exécutif) i Stałej Grupy Zainteresowanych Stron (ang. Permanent Stakeholders' Group, fr. groupe permanent des parties prenantes).

W skład Rady Administracyjnej wchodzą: po jednym reprezentancie każdego państwa członkowskiego, trzech reprezentantów powoływanych przez Komisję oraz trzech reprezentantów bez prawa głosu powoływanych przez Radę UE na wniosek Komisji. Każdy z nich jest przedstawicielem jednej z następujących grup: przedsiębiorstw sektora technologii informatycznych i komunikacyjnych, konsumentów oraz ekspertów uniwersyteckich do spraw bezpieczeństwa sieci i informacji²⁰².

Rada Administracyjna definiuje generalne kierunki działania Agencji, przygotowuje plan jej prac na następny rok i roczny generalny raport z jej działań oraz przyjmuje na wniosek Komisji regulamin wewnętrzny działania Agencji. Stoi ona również na straży poszanowania przez Agencję zasady przejrzystości dostępu do dokumentów oraz ochrony danych osobowych²⁰³. Do kompetencji Rady Administracyjnej należy także nominowanie Dyrektora Naczelnego Agencji na podstawie listy kandydatów przedstawionych przez Komisję po przeprowadzeniu konkursu²⁰⁴. Do jego zadań należy m.in. prowadzenie bieżącej administracji Agencji oraz wdrażanie programów i decyzji Rady Administracyjnej. Jest on także odpowiedzialny za kontakty z instytucjami wspólnotowymi, na przykład przedstawia (po jego przyjęciu przez Radę Administracyjną) generalny raport z działań Agencji Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Komisji, Trybunałowi Obrachunkowemu, Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu oraz Komitetowi Regionów²⁰⁵.

Zadania Agencji, które ma ona wypełniać bez naruszania kompetencji krajowych organów regulacyjnych, Europejskiej Grupy Regulatorów, Komitetu ds. Łączności, europejskich instytucji ustalających normy techniczne oraz krajowych organów nadzorujących ochronę danych osobowych i ich przepływ²⁰⁶, zostały ustalone w art. 3 rozporządzenia. Są to przede wszystkim funkcje doradcze takie jak:

- doradzanie Parlamentowi Europejskiemu, Komisji, organom europejskim i krajowym w sprawach związanych z bezpieczeństwem sieci i informacji,

- zbieranie informacji potrzebnych do przeprowadzenia analiz dotyczących obecnych i przyszłych zagrożeń (risque), szczególnie na poziomie europejskim, mogących wpłynąć na dyspozycyjność i odporność na uszkodzenia sieci łączności elektronicznej oraz autentyczność, integralność i poufność informacji przekazywanych za pośrednictwem tych sieci. Rezultaty przeprowadzonych analiz Agencja udostępnia Komisji i państwom członkowskim,

- doradzanie Komisji w sprawie badań w zakresie bezpieczeństwa sieci i informacji oraz skutecznego stosowania technologii zapobiegających powstawaniu zagrożeń,

- śledzenie powstawania norm dla produktów i usług w dziedzinie bezpieczeństwa sieci i informacji,

- formułowanie w sposób niezależny własnych wniosków, stanowisk i rad.

Ponadto Agencja wspiera różne formy współpracy między podmiotami zainteresowanymi kwestią bezpieczeństwa sieci i informacji oraz ułatwia kontakty między nimi. W tym celu m.in. ułatwia ona współpracę między Komisją a państwami członkowskimi przy przygotowywaniu wspólnych metod działania w celu zapobiegania problemom związanym z bezpieczeństwem sieci oraz radzenia sobie z nimi oraz pomaga Komisji i państwom członkowskim w rozmowach prowadzonych z przedsiębiorstwami, które dotyczą problemów bezpieczeństwa związanych z urządzeniami i ich oprogramowaniem.

Do zadań Agencji należy także doprowadzenie do uwrażliwienia użytkowników na kwestię bezpieczeństwa sieci i informacji.

Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji nie ma kompetencji do wydawania decyzji indywidualnych ani żadnych wiążących środków. Powierzono jej wykonywanie zadań mających prowadzić do efektywnego regulowania sektora telekomunikacyjnego zarówno na poziomie wspólnotowym (celem Agencji jest na przykład pomoc Komisji w prowadzeniu przygotowawczych prac technicznych służących uaktualnianiu ustawodawstwa wspólnotowego²⁰⁷), jak i na poziomie państw członkowskich (ma ona pomagać państwom członkowskim we wdrażaniu postanowień pakietu dyrektyw w sprawie łączności elektronicznej z 2002 r. dotyczących bezpieczeństwa sieci i informacji²⁰⁸ i zapewnić koordynację ich działań w tej kwestii). Wdrażanie tych postanowień wymaga przyjmowania przez państwa członkowskie i Komisję różnych środków technicznych i organizacyjnych, których zastosowanie często nie jest oczywiste. Wprowadzenie różnych rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa sieci i informacji może doprowadzić do ich nieskuteczności. Agencja ma być więc posiadającym specjalistyczną wiedzę podmiotem, wyznaczającym kierunki działania, doradzającym oraz pomagającym Parlamentowi Europejskiemu, Komisji i organom krajowym na ich prośbę²⁰⁹. Nie jest to natomiast podmiot wyposażony w kompetencje regulacyjne pozwalające mu na wdrażanie wspólnotowej polityki telekomunikacyjnej.

4. Podsumowanie

Na przykładzie wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego widać wyraźnie, że mimo poszerzenia kompetencji Wspólnoty system jego wdrażania pozostaje nadal zdecentralizowany. Sektor telekomunikacyjny jest tego dobrym przykładem, gdyż jest to jedna z dziedzin, w których działania na poziomie europejskim (centralnym) mogłyby być bardziej skuteczne niż działania na poziomie krajowym. Wymagałoby to jednak znacznego rozszerzenia kompetencji istniejącej administracji wspólnotowej i powołania europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji. Zarówno instytucje wspólnotowe, jak i państwa członkowskie nie zdecydowały się na taką zmianę.

Nowe ramy prawne w dziedzinie telekomunikacji z 2002 r. wprowadziły rozwiązania mające zapewnić skoordynowane stosowanie przez k.o.r. funkcjonujące w państwach członkowskich wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego, co spowodowało powstanie całej sieci współpracujących ze sobą podmiotów. Obejmuje ona organy administracji państw członkowskich, instytucje wspólnotowe, ekspertów krajowych i operatorów. Ewolucja struktury instytucjonalnej UE nie doprowadziła więc do przejścia od zdecentralizowanego stosowania prawa wspólnotowego do centralizacji, ale do jego wspólnego stosowania przez organy krajowe i wspólnotowe w ramach tzw. administracji zintegrowanej²¹⁰ funkcjonującej jako sieć.

Taka ewolucja europejskiej struktury instytucjonalnej niesie za sobą różne zagrożenia. Konieczność zapewnienia jednolitego i spójnego stosowania prawa wspólnotowego prowadzi do wzrostu roli Komisji. Mając prawo do blokowania decyzji k.o.r., Komisja stała się również jednym z regulatorów na rynkach telekomunikacyjnych w państwach członkowskich UE. Pojawił się więc problem, czy jest ona wystarczająco niezależnym organem i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, aby taką funkcję pełnić. Ponadto osłabia to hierarchiczne podporządkowanie organów administracyjnych rządom krajowym na rzecz funkcjonalnej zależności od Komisji²¹¹ i może prowadzić do podwójnej lojalności k.o.r. z jednej strony wobec instytucji wspólnotowych, z drugiej wobec gabinetu danego państwa członkowskiego²¹². Fenomen ten łagodzi fakt, iż decyzje Komisji w sprawach weta w stosunku do rozstrzygnięć organów krajowych podejmowane są w ramach procedur "komitologii"²¹³ (po uzgodnieniu z Komitetem do spraw łączności) mających pozwolić na zachowanie równowagi między uprawnieniami Komisji a uprawnieniami rządów krajowych. "Komitologia" niesie jednak za sobą dalsze zagrożenia. Przede wszystkim funkcjonowanie komitetów nie spełnia podstawowego wymogu dobrego rządzenia, jakim jest przejrzystość. Prowadzi to do sytuacji, w której nie wiadomo, w jakim zakresie komitety wpływają na przyjmowaną decyzję²¹⁴, co utrudnia kontrolę ich działalności, tym bardziej że nie mają one żadnych uprawnień decyzyjnych. Mogą podlegać więc kontroli sądowej jedynie pośrednio, jeżeli decyzja podjęta w wyniku procedury "komitologii" zostanie zaskarżona przez Komisję lub Radę.

Najlepszą alternatywą dla komitetów wydaje się więc tworzenie agencji europejskich, które stanowiłyby połączenie między administracją krajową a instytucjami europejskimi oraz mogłyby rozwinąć współpracę z podmiotami działającymi na rynku jednocześnie zachowując niezależność. Ustanowienie w sektorze telekomunikacyjnym agencji dysponującej uprawnieniami do podejmowania wiążących decyzji w kwestiach mających charakter transgraniczny lub wymagających jednolitego wdrażania na całym terytorium Wspólnoty wydaje się być najlepszym rozwiązaniem. Wady obecnie funkcjonującego zdecentralizowanego systemu stosowania wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego potwierdzają, że takie rozwiązanie byłoby korzystniejsze. Utworzenie europejskiego organu regulacyjnego zajmującego się kwestiami o charakterze trasgranicznym wydaje się więc zgodne z zasadą subsydiarności.

Powstaniu takiego europejskiego organu powinien towarzyszyć dalszy rozwój współpracy między k.o.r. funkcjonującymi w poszczególnych państwach, tym bardziej że ich działania mają przyczyniać się nie tylko do właściwego funkcjonowania telekomunikacji jako podstawy rozwoju gospodarczego i społecznego poszczególnych rynków krajowych, ale także całego wspólnotowego rynku wewnętrznego. Jest to o tyle korzystne, że pozwala na "europeizację" działalności administracji krajowej bez potrzeby zmian struktury instytucjonalnej państw członkowskich.

Zakończenie

Analiza prawa telekomunikacyjnego stanowionego na poziomie wspólnotowym oraz poszczególnych państw członkowskich pozwala ukazać fenomen ewolucji interwencji państwa w działalność sektorów infrastrukturalnych. Ewolucja ta polega na przejściu od interwencji państwa, której podstawą były politycznie dyskrecjonalne wybory, do interwencji opartej na przesłankach ekonomicznych. Interwencja ta nazywana jest w terminologii prawniczej regulacją. Podstawową przyczyną pojawienia się publicznego prawa regulacji była - zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego - liberalizacja sektorów sieciowych w państwach członkowskich.

Przykład sektora telekomunikacyjnego pokazuje, że administracyjne prawo regulacji w państwach członkowskich UE jest prawem stanowionym na dwóch płaszczyznach:

- wspólnotowej (przede wszystkim w formie dyrektyw),

- krajowej (przepisy wdrażające wspólnotową politykę telekomunikacyjną).

Regulacja ta ma charakter sektorowy i rozwiązuje problemy charakterystyczne dla każdego z sektorów infrastrukturalnych.

Celem regulacji w sektorze telekomunikacyjnym jest zapewnienie na rynku równowagi, rozumianej jako istnienie efektywnej konkurencji. Zadaniem regulacji jest też zagwarantowanie powszechnego dostępu do usług istotnych z punktu widzenia interesu publicznego bez konieczności wyłączania stosowania reguł konkurencji w stosunku do przedsiębiorstw świadczących te usługi. Osiągnięcie tych celów w sektorze telekomunikacyjnym nie jest możliwe bez ingerencji regulacyjnej. Rynek telekomunikacyjny nie mógł bowiem samoistnie osiągnąć stanu efektywnej konkurencyjności ze względu na: swoje szczególne uwarunkowania, powodujące m.in. jego zawodność, wysokie bariery wejścia i wyjścia, występowanie dóbr publicznych, efekty zewnętrzne sieci, cechy monopolu naturalnego.

Regulacja w sektorach infrastrukturalnych, w tym również w sektorze telekomunikacyjnym, jest więc stosowana jedynie wtedy, gdy mechanizmy rynkowe zawodzą, na przykład gdy przedsiębiorstwa, działając na zasadach wolnorynkowych, nie są w stanie zapewnić świadczenia usług, które powinny być powszechnie dostępne lub nie są w stanie utrzymać odpowiedniej infrastruktury. Brak konkurencji na rynku telekomunikacyjnym jest więc nie tylko przyczyną, ale również warunkiem koniecznym podejmowania przez państwo interwencji regulacyjnej.

Zgodnie z podstawowym założeniem wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji z 2002 r. wraz z tworzeniem konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego regulacja ma być stopniowo wycofywana.

Znaczenie, jakie miała regulacja dla rozwoju konkurencji w telekomunikacji, doprowadziło do powstania wyspecjalizowanych organów, które pełnią funkcję regulatorów rynku telekomunikacyjnego.

Wspólnotowe prawo telekomunikacyjne nie określa ani formy organizacyjnej krajowych organów regulacyjnych, ani pozycji ustrojowej, jaką powinny one zajmować w strukturze organów administracyjnych państw członkowskich. Stało się to powodem powstania różnych modeli instytucjonalnych w krajowych systemach prawnych. Wspólną cechą występujących w poszczególnych państwach modeli było powołanie niezależnych k.o.r. (k.o.r. sensu stricto), które samodzielnie lub razem z ministrem właściwym do spraw łączności są odpowiedzialne za regulację funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego.

Cechą konstytutywną k.o.r. sensu stricto jest ich niezależność. Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy ramowej państwa członkowskie mają obowiązek zagwarantowania, by k.o.r. funkcjonalnie i organizacyjnie były niezależne od podmiotów działających na rynku telekomunikacyjnym (udostępniających sieci lub urządzania albo świadczących usługi). Państwa członkowskie dążą także do zapewnienia k.o.r. niezależności od nacisków politycznych przez przyznawanie regulatorom szczególnej pozycji w strukturze organów państwa - "z dala" od rządu.

W krajowych systemach prawnych niezależność k.o.r. jest zapewniania za pomocą różnych gwarancji organizacyjnych, wśród których wymienia się:

- kolegialność k.o.r.,

- kadencyjność członków k.o.r.,

- nieodwoływalność członków k.o.r. przed upływem kadencji,

- specjalistyczną wiedzę członków k.o.r. dotyczącą sektora telekomunikacyjnego,

- istnienie ciał doradczych przy k.o.r.,

- zapewnienie k.o.r. odpowiednich środków finansowych oraz kadrowych.

Państwa członkowskie powinny wykorzystywać wszystkie możliwe gwarancje organizacyjne, aby zapewnić niezależność k.o.r. Jednak nieuzgodnienie kwestii struktury organizacyjnej organów regulacyjnych w prawie wspólnotowym spowodowało, że nie wszystkie gwarancje znajdują zastosowanie w poszczególnych państwach członkowskich. Należy więc albo wprowadzić pewne modelowe rozwiązania organizacyjne, które gwarantowałyby niezależność k.o.r. od dyrektyw telekomunikacyjnych, albo postulować wydanie przez Komisję aktu prawa niewiążącego, który dawałby państwom członkowskim wytyczne pozwalające na wybranie najlepszego rozwiązania.

Wszystkie wprowadzane przez państwa członkowskie gwarancje niezależności mogą się okazać niewystarczające, jeżeli nie będzie im towarzyszyć stosowanie przez k.o.r. przejrzystych i bezstronnych procedur oraz metod działania. Obowiązek zagwarantowania, aby k.o.r. wykonywały funkcje regulacyjne w sposób bezstronny i jawny, zawiera dyrektywa ramowa (art. 3 ust. 3). Kładzie ona szczególny nacisk na realizację zasady przejrzystości, precyzując rozwiązania, jakie powinny w tym zakresie zostać przyjęte przez k.o.r. Nie należą do nich m.in.: konsultacje rozstrzygnięć z zainteresowanymi stronami (art. 6 dyrektywy ramowej), obowiązek uzasadniania niektórych decyzji (art. 5 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 3, art. 7 ust. 6, art. 20 ust. 4 dyrektywy ramowej) oraz upublicznianie informacji (art. 5 ust. 4 dyrektywy ramowej).

Prawo wspólnotowe tworzy w ten sposób standardy, które powinny być przestrzegane we wszystkich państwach członkowskich. Tylko wtedy, gdy regulator działa bezstronnie i jawnie, może być on uznany przez przedsiębiorców za wiarygodnego i zdolnego do prowadzenia stabilnej i konsekwentnej polityki, której celem jest realizacja interesu publicznego.

Niezależność k.o.r. nie oznacza, że organy te nie powinny ponosić żadnej odpowiedzialności za podejmowane działania. Weryfikacja decyzji k.o.r. jest konieczna ze względu na ochronę praw podmiotów, których działalność gospodarcza podlega regulacji. Dlatego od rozstrzygnięć k.o.r. muszą przysługiwać środki odwoławcze do sądów¹. Można zatem wnioskować, że bezstronność, przejrzystość działań niezależnych organów regulacyjnych oraz ich sądowa odpowiedzialność stanowią podstawę legitymacji ich działań.

Problem legitymacji działań k.o.r. jest szczególnie ważny ze względu na szerokie kompetencje, jakie ustawodawstwa krajowe, wdrażające wspólnotowe dyrektywy telekomunikacyjne, powierzyły tym organom. Są to kompetencje w następujących dziedzinach: regulowania dostępu do rynku telekomunikacyjnego, nakładania obowiązków regulacyjnych, rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi, zbierania informacji na temat operatorów, sprawdzania, czy realizują oni nałożone na nich obowiązki oraz nakładania sankcji.

W ramach swoich kompetencji k.o.r. podejmują działania związane z prawem publicznym, prywatnym, a nawet karnym. Postępowanie przed k.o.r. ma więc charakter mieszany i nie mieści się w podziałach prawa na administracyjne, cywilne i karne. Przyznanie k.o.r. tak różnorodnych możliwości działania ma umożliwić im skuteczną kontrolę oraz zapewnić wpływ na zachodzące na rynku telekomunikacyjnym procesy gospodarcze.

Podstawowe niebezpieczeństwo przy podejmowaniu działań regulacyjnych polega na tym, aby nie były one dodatkowym zakłóceniem działania rynku². Może się tak stać ze względu na duży margines uznania pozostawiony k.o.r. oraz kompleksowy charakter aktów w sprawach gospodarczych, które swą mocą wpływają na sytuację wielu osób, reprezentujących różne interesy³. Efektywność ingerencji k.o.r. w działalność telekomunikacyjną zależy więc również od specjalistycznej wiedzy tych organów oraz ich doświadczenia.

Ponadto dla skuteczności regulacji, która ma przyczyniać się do rozwoju sektora telekomunikacyjnego oraz całego wspólnotowego rynku wewnętrznego, istotne jest również jednolite wdrażanie we wszystkich państwach członkowskich postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych. Artykuł 7 ust. 2 dyrektywy ramowej przewiduje, że krajowe organy regulacyjne powinny współpracować w tym celu ze sobą oraz z Komisją Europejską. Mają one przede wszystkim zmierzać do osiągnięcia porozumienia co do rodzajów instrumentów i środków najlepiej nadających się do zastosowania w określonych sytuacjach rynkowych.

W przyjętym w Europie modelu regulacji sektora telekomunikacyjnego najważniejszą rolę odgrywa zatem działalność k.o.r. Wynika to z faktu, że mimo poszerzenia kompetencji Wspólnoty, system wdrażania prawa wspólnotowego pozostaje nadal zdecentralizowany. Konieczność skoordynowania stosowania przez k.o.r. wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego doprowadziła do powstania całej sieci współpracujących ze sobą podmiotów. Sieć ta obejmuje przede wszystkim k.o.r., Komisję Europejską oraz krajowe organy ochrony konkurencji.

Rola k.o.r. w sektorze telekomunikacyjnym ulega ciągłym zmianom. Wynika to z ewolucji prawa stanowionego w tym sektorze. Rozwijało się ono fazami: od wprowadzania w życie modelu przewidzianego w zielonej księdze z 1987 r. przez pełną liberalizację w 1998 r. do obecnych ustanowionych w 2002 r. ram prawnych. Rozwój prawa telekomunikacyjnego jeszcze się nie zakończył. Podstawową cechą regulacji jest bowiem jej dostosowywanie się do zmian społecznych, gospodarczych i technologicznych w państwach członkowskich. Wniosek taki można wyciągnąć nie tylko śledząc zmiany, jakie zachodziły w sektorze telekomunikacyjnym do tej pory, ale również na przykładzie nowego pakietu dyrektyw telekomunikacyjnych z 2002 r. Zakłada on, że regulacja ma być narzędziem używanym jedynie przejściowo, a wymienione w dyrektywach telekomunikacyjnych środki regulacyjne mają być przyjmowane tylko do momentu osiągnięcia przez rynek stanu efektywnej konkurencyjności. Wtedy zastosowanie ma mieć jedynie prawo konkurencji. Obecnie obowiązujące ramy prawne w dziedzinie telekomunikacji mają umożliwić przejście z jednego etapu do drugiego. W uzasadnieniu do wspólnej pozycji w sprawie projektów dyrektyw z 2002 r. Rada UE podała, że "nowe ramy prawne stanowią fazę przejściową (...) i antycypują sytuację, kiedy rynek telekomunikacyjny będzie wystarczająco dojrzały, aby móc się rządzić tylko ogólnymi regułami konkurencji"⁴. Nie wydaje się, aby mogło to doprowadzić do całkowitej likwidacji k.o.r., gdyż pewne kwestie, takie jak gospodarka częstotliwościami i numeracją oraz zapewnienie realizacji usługi powszechnej, wciąż będą wymagały ingerencji regulacyjnej. Jednak w momencie osiągnięcia przez rynek telekomunikacyjny efektywnej konkurencyjności rola k.o.r. z pewnością zmaleje. Trudno obecnie przewidzieć, jaką rolę odgrywać będą k.o.r. w przyszłości. Jednak zgodnie z założeniem, że regulacja ma być instrumentem używanym jedynie do momentu osiągnięcia przez rynek efektywnej konkurencyjności - im skuteczniej k.o.r. będą działać, tym szybciej ich znaczenie będzie malało.

Inną możliwą zmianą, jeśli chodzi o instytucjonalny model wdrażania wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego, jest ustanowienie agencji europejskiej dysponującej uprawnieniami do podejmowania wiążących decyzji w kwestiach mających charakter transgraniczny lub wymagających jednolitego wdrażania na całym terytorium Wspólnoty. To słuszne rozwiązanie wymagałoby jednak znacznego rozszerzenia kompetencji istniejącej administracji wspólnotowej i powołania europejskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji. Wątpliwe jest, czy instytucje wspólnotowe i państwa członkowskie zdecydują się na taką zmianę.

Analiza przepisów dyrektyw z 2002 r. oraz wdrażających je porządków krajowych pozwala stwierdzić, że jeśli chodzi o prawo telekomunikacyjne, ustawodawca wspólnotowy bardzo poważnie ingeruje w ustawodawstwo państw członkowskich, narzucając im model działania⁵, co prowadzi do daleko idącej harmonizacji porządków krajowych. Natężenie i zakres tej harmonizacji są jednak różne w zależności od regulowanego obszaru działalności telekomunikacyjnej. W przypadku zagadnień związanych z k.o.r. możliwe jest wyróżnienie trzech podstawowych obszarów, które w różnym stopniu są przedmiotem regulacji dyrektyw.

Pierwszy obszar tworzą sprawy związane z organizacją k.o.r., ich miejscem w strukturze administracji państw członkowskich oraz metodami działania. W obszarze tym mamy do czynienia z harmonizacją o najmniejszym natężeniu, a więc przede wszystkim z harmonizacją częściową. Dyrektywy telekomunikacyjne regulują bowiem tylko niektóre aspekty procedur, jakie powinny być stosowane przez k.o.r. oraz nakładają na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania, aby k.o.r. wykonywały funkcje regulacyjne w sposób bezstronny i jawny oraz niezależnie od działających na rynku telekomunikacyjnym podmiotów. Dyrektywy nie precyzują natomiast środków, które mają prowadzić do osiągnięcia tych celów. W obszarze tym stosowana jest również harmonizacja minimalna. Wspólnotowe prawo telekomunikacyjne wyznacza w pewnych przypadkach jedynie minimalne standardy, na przykład wprowadza obowiązek uzasadniania nie wszystkich, lecz jedynie niektórych decyzji k.o.r.

Drugi obszar stanowią kwestie związane z kompetencjami, jakie przysługują k.o.r. W obszarze tym harmonizacja ma charakter mieszany, dyrektywy zawierają bowiem zarówno normy regulujące uprawnienia k.o.r. w sposób wyczerpujący, na przykład dotyczące nakładania obowiązku udostępniania minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, jak i normy częściowe, które pozostawiają znaczny zakres swobody państwom członkowskim, na przykład w sprawie regulacji cen na rynkach detalicznych.

Trzecim obszarem są zagadnienia dotyczące współpracy k.o.r. z poszczególnych państw członkowskich między sobą oraz z Komisją i z krajowymi organami ochrony konkurencji. W przypadku współpracy k.o.r. z krajowymi organami ochrony konkurencji dyrektywa ramowa zawiera jedynie ogólne postanowienia zobowiązujące państwa członkowskie do zapewnienia wzajemnej konsultacji, współpracy i wymiany informacji między tymi organami. Harmonizacja w tym przypadku ma więc jedynie charakter częściowy. W sposób wyczerpujący zostały natomiast uregulowane kwestie współpracy k.o.r. między sobą oraz z Komisją w ramach procedury konsolidacji.

Zróżnicowanie stopnia harmonizacji w poszczególnych obszarach wynika z faktu, że prawo wspólnotowe, zgodnie z zasadą autonomii instytucjonalnej, nie określa prawnych i organizacyjnych ram działania organów administracyjnych państw członkowskich. Zawarte w dyrektywach telekomunikacyjnych wymogi dotyczące pierwszego z obszarów związanego z organizacją k.o.r., ich miejscem w strukturze administracji państw członkowskich oraz metodami działania, mają więc charakter wyjątkowy i są jedynie regulacjami częściowymi. Podobnie jest w przypadku organizacji współpracy między organami administracji działającymi wewnątrz państwa członkowskiego, a więc współpracy między k.o.r. a krajowymi organami ochrony konkurencji. Natężenie harmonizacji jest tu znacznie mniejsze w porównaniu z harmonizacją dotyczącą współpracy o charakterze transgranicznym - między k.o.r. działającymi w różnych państwach oraz między k.o.r. a Komisją.

Natomiast jeśli chodzi o obszar związany z kompetencjami k.o.r., to różnice co do zakresu i stopnia harmonizacji wynikają przede wszystkim z faktu, iż jest to obszar bardzo zróżnicowany merytorycznie.

W niektórych kwestiach, przede wszystkim związanych z organizacją i pozycją k.o.r. w strukturze organów administracji, dyrektywy telekomunikacyjne pozostawiają państwom członkowskim pewien zakres uznania prawotwórczego. Porównanie i ocena rozwiązań przyjętych właśnie w ramach tego uznania w niektórych państwach członkowskich, przede wszystkim we Francji, Niemczech i Zjednoczonym Królestwie, pozwalają na sformułowanie wniosków co do składu, powoływania i zakresu kompetencji, jakie powinny być przyznane polskiemu organowi regulacyjnemu.

Najbardziej pożądanym rozwiązaniem wydaje się połączenie organów zajmujących się sektorem łączności elektronicznej (Prezesa UKE i KRRiT) w jeden organ. Mógłby on dysponować nie tylko uprawnieniami do wydawania aktów prawnych indywidualnych, ale także kompetencjami do stanowienia przepisów ogólnie obowiązujących, tak jak jest to w przypadku KRRiT. W ten sposób powstałby k.o.r., tak jak ma to miejsce w Zjednoczonym Królestwie, odpowiedzialny zarówno za sprawy sieci i usług telekomunikacyjnych, jak i treść tych usług. Podstawowym argumentem, który przemawia za takim rozwiązaniem jest konwergencja technologiczna, która ma miejsce w sektorze telekomunikacyjnym i prowadzi do coraz częstszego zachodzenia na siebie zagadnień związanych z telekomunikacją w ścisłym tego słowa znaczeniu oraz przekazami radiowymi i telewizyjnym.

Połączenie kompetencji Prezesa UKE i KRRiT nie wydaje się jednak możliwe bez uprzedniej zmiany Konstytucji RP. KRRiT jest bowiem organem o statusie konstytucyjnym. Prowadzi to do utrwalenia jej bytu w kształcie określonym w Konstytucji. Zgodnie z art. 213 Konstytucji KRRiT stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, a więc jest organem zajmującym się przede wszystkim treścią świadczonych usług, a nie kwestiami związanymi z regulacją gospodarczą.

Pozytywnie należy ocenić propozycję zawartą w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw z 18 listopada 2005 r.⁶ Zgodnie z tą propozycją "scaleniu w jedną zintegrowaną instytucję regulacyjną" po dokonaniu odpowiednich zmian w Konstytucji RP mają ulec dwa urzędy (Prezes UKE oraz KRRiT). Instytucja ta ma realizować całość zadań związanych z regulowaniem rynku komunikacji elektronicznej. Ustawa o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji ma prowadzić do realizacji pierwszego etapu budowy takiego zintegrowanego regulatora. Ogranicza ona liczbę członków KRRiT oraz tworzy w miejsce Prezesa URTiP nowy organ - Prezesa UKE.

Należy postulować, aby w przypadku polskiego organu regulacyjnego miały zastosowanie wszystkie organizacyjne gwarancje niezależności. Powinien więc mieć on charakter kolegialny. Ponadto jego członkowie powinni być wybierani w drodze konkursu, podczas którego oceniane byłyby kwalifikacje i kompetencje merytoryczne kandydatów. Pozwoliłoby to na stworzenie fachowego organu.

Istotna jest również realizacja prawnych gwarancji niezależności polskiego regulatora. Stabilności i niezależności polityki regulacyjnej nie służy tendencja do dokonywania zmian na stanowisku Prezesa polskiego organu regulacyjnego po każdych wyborach do parlamentu. W tym celu wprowadza się pozorne zmiany organizacyjne w administracji telekomunikacyjnej, aby uniknąć przepisów o kadencyjności i nieodwoływalności polskiego organu regulacyjnego. Przykładem mogą być postanowienia ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji. Zgodnie z tą ustawą likwidacji uległ obecny organ regulacyjny w sprawach telekomunikacji i poczty - Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, a utworzony został Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Bibliografia

Publikacje książkowe

Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003

Adamski D., Europejskie prawo łączności elektronicznej. Telefonia, telewizja, Internet, Warszawa 2005

Barta J., Markiewicz R., Ochrona danych osobowych. Komentarz, Zakamycze 2001

Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001

Begg D., Fischer S., Dornbush R., Ekonomia. Mikroekonomia, Warszawa 2003

Bellamy Ch., Child G., European Community Law of Competition, London 2001

Bensoussan A., Télécoms aspects juridiques, Paris 1998

Bensoussan A., Informatique. Télécoms. Internet. Réglementations, contrats, fiscalité, réseaux, Levallois, Paris 2001

Berger M., Le droit communautaire des télécomunications, Paris 1999

Biernat S., Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1979

Biernat S., Rozdział dóbr przez państwo. Uwarunkowania społeczne i konstrukcje prawne, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1989

Biernat S., Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994

Biernat S., Wasilewski A., Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, Zakamycze 1997

Biernat S., Wasilewski A., Wolność gospodarcza w Europie, Zakamycze 2000

Black S.K., Telecommunications Law in the Internet Age, San Francisco-San Diego-New York-Boston-London-Sydney-Tokyo 2002

Blandin-Obersnersser A., Le régime juridique communautaire des services de télécommunications, Paris 1996

Bomsel O., Le Blanc G., Le nouveau défi américain/The New American Challenge. Dynamiques industrielles et réglementaires des télécoms: une comparaison Etats-Unis/France ,Paris 2000

Buckely J., Telecommunications Regulation, London 2003

Cassese S., La construction du droit adminstratif. France et Royaume-Uni, Paris 2000

Chapus R., Droit administratif général, Paris 2001

Chérot J.Y., Droit public économique, Paris 2002

Chróścielewski W., Akt administracyjny generalny, Łódź 1994

Chróścielewski W., Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002

Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004

Collet M., Le contrôle juridictionnel des actes des autorités administratives indépendantes, Paris 2003

Comer D.M., Sieci komputerowe i intersieci, Warszawa 2003

Crocq I., Régulation et réglementation dans les telecommunications, Paris 2004

Czarny B., Rapacki R., Podstawy ekonomii, Warszawa 2002

Dawidowicz W., Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu. Zagadnienia podstawowe, t. I, Warszawa 1965

Dawidowicz W., Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1977

Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

Davidivici M., Les agences britaniques de réglementation. Le cas d'OFGAS, Paris1995

Delvolvé P., Droit public de l'économie, Paris 1998

Delvolvé P., de Laubadère A., Droit public économique, Paris 1985

Dobroczyńska A., Juchniewicz L., Zalewski B., Regulacja energetyki w Polsce, Warszawa-Toruń 2001

Druesne G., Droit et Politiques de la Communauté et de l'Union Européennes, Paris1998

Druesne G., Prawo materialne i polityki Wspólnot i Unii Europejskiej, Warszawa 1996

Dudzik S., Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Zakamycze 1998

Dudzik S., Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych. Między neutralnością a zaangażowaniem, Zakamycze 2002

Emmert F., Morawiecki M., Prawo Europejskie, Warszawa-Wrocław 2001

Farr S., Oakley V., EU Communications Law, Bembridge 2002

Filipek J.,Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Kraków 1995

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002

Gentot M., Autorités administratives indépendantes, Paris 1994

Geradin D., The Liberalization of Electricity and Natural Gas in the European Union, The Hague-London-Boston 2001

Goulvestre J.P., Réseaux et télécommunication. Economie des télécommes, Paris 1997

Grabowski J., Rola i funkcje prawa w systemie gospodarki rynkowej (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Kraków 2001

Gromski W., Kolasa J., Kozłowski A., Wójtowicz K., Treter A., Analiza regulacji europejskich dotyczących rozliczeń międzyoperatorskich, Wrocław 1998

Gromski W., Kolasa J., Kozłowski A., Wójtowicz K., Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, Warszawa 2004

Grudzewski W., Hejduk I., Restrukturyzacja firm telekomunikacyjnych. Doświadczenia światowe, Warszawa 2000

Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998

Jasiński P., Skoczny T., Yarrow G., Konkurencja a regulacja w energetyce, Warszawa 1995

Jasiński P., Skoczny T., Energetyka. Studia nad integracją europejską, Warszawa 1996

Jones A., Surfin B., EC Competition Law. Textes, Cases and Materials, Oxford 2001

Jordan G., The British Administrative System. Principles Versus Practice, London-New York 1994

Kaleda S.L., Przejęcie prawa wspólnotowego przez nowe państwo członkowskie. Zagadnienia przejściowe oraz międzyczasowe, Warszawa 2003

Kawecka-Wykrzykowska E., Stosunki Polski ze Wspólnotami Europejskimi od 1989 roku, Warszawa 1997

Kijowski D., Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000

Knill C., The Europeanisation of National Administrations, Cambridge 2001

Knosala E., Doradztwo naukowe w świetle prawa administracyjnego, Katowice 1981

Kosikowski C., Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995

Kosikowski C., Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996

Kosikowski C., Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim, Warszawa 1997

Kosikowski C., Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 1999

Kosikowski C., Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000

Kosikowski C., Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2005

Kovar R., Jacqué J.P., Simon D., Traité instituant la CEE. Commentaire article par article, Paris 1992

Krasuski A., Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2005

Król-Bogomilska M., Kary pieniężne w prawie antymonopolowym w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów; w europejskim prawie wspólnotowym, Warszawa 2001

Kubala W., Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000

Kurcz B., Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze 2004

Laget-Annamayer A., La régulation des services publics en réseaux. Télécommunications et électricité, Bruxelles-Paris 2002

Lasok D., Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995

Lasok D., Zarys prawa Unii Europejskiej. Część druga: Prawo gospodarcze, Toruń 1998

Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003

Łętowski Ł., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990

Majone G., Regulating Europe, London-New York 1996

du Marais B., Droit public de la régulation économique, Paris 2004

Martysz C., Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000

Matczak M., Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004

Maurer H., Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, K. Nowacki (tłum., red.), Wrocław 2003

Mescherakoff A.-S., Droit public économique, Paris 1996

Mik C., Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000

Nicolaides P., Geveke A., den Teuling A.-M., Skuteczna realizacja polityk w poszerzonej Unii Europejskiej. Przykład krajowych władz regulacyjnych, Łódź2003

Nihoul P., Droit européen des télécommunications. L'organisation des marchés,Bruxelles 1999

Pascal J., Institutions administratives, Paris 2003

Piątek S., Prawo telekomunikacyjne. Przepisy, umowy międzynarodowe, orzecznictwo, Warszawa 1997

Piątek S., Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2001

Piątek S.,Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003

Piątek S., Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2005

Piątek S., Stępniak L., Prawo telekomunikacyjne. Komentarz do ustawy o łączności, Warszawa 1995

Popławska E., Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000

Rabska T., Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990

Rabska T., Prawo administracyjne stosunków gospodarczych, Warszawa-Poznań 1977

Ratajczak M., Infrastruktura w gospodarce rynkowej, Poznań 1999

Rivero J., Waline J., Droit administrative, Paris 2000

Sarnecki P., Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2004

Schmidt R., Öffentliche Wirtschaftsrecht. Allgemeiner Teil, Berlin 1990

Serrand P., Manuel d'institutions administratives françaises, Paris 2002

Sobczak K., Państwo. Administracja. Gospodarka, Warszawa 1995

Sobczak K., Działalność gospodarcza. Uregulowania prawne, Warszawa 2001

Starościak J., Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957

Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1977

Starościak J., Zarys kontroli administracji, Warszawa 1971

Stober R., Allgemeines Wirtschaftverwaltungsrecht. Grundlagen und Prinzipien. Wirtschaftsverfassungsrecht, Stuttgart 2000

Stürmer S., Netzzugang und Eigentumsrechte in der Telecommunikation, Baden-Baden 1997

Sudoł M., Relacja między instytucjami Wspólnoty Europejskiej a organami państw członkowskich w dziedzinie ochrony konkurencji, Kraków 2004, maszynopis

Supernat J., Instrumenty działania administracji publicznej, Wrocław 2003

Szewczyk M., Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995

Szumiło-Kulczycka D., Prawo administracyjno-karne, Zakamycze 2004

Szydło M., Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005

Tchikaya B., Le droit international des télécommunications, Paris 1998

Thatcher M., The EU Commission and National Governments as Partners: EC Regulatory Expansion in Telecommunications 1979-2000, London 2001

Ungerer H., Costello N., Télécommunications en Europe. Le libre choix pour l'utilisateur sur legrand marché européen de 1992. L'enjeu pour la Communauté européenne , Bruxelles-Luxembourg 1988

Ura El., Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2001

Ura E., Ura El., Prawo administracyjne, Warszawa 2001

Wade H.W.R., Forsyth C.F., Administrative Law, Oxford 1994

Walaszek-Pyzioł A., Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994

Waligórski M., Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań 1994

Waligórski M., Administracyjne regulacja działalności gospodarczej. Problemy prawnej reglamentacji, Poznań 1998

Wasilewski A., Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982

Waston C., Wheadon T., Telecommunications. The EU Law, Bembridge 1999

Weyhenmeyer S., Integrierte Unternehmens-strukturen in der Telekommunikation und staatliche Industriepolitik, Baden-Baden 1994

White S., Convergence - Where to Next? Telecommunications, information technologies and multimedia law. Towards a common framework, Luxembourg 1998

Woś T., Niezależne organy regulujące w Stanach Zjednoczonych Ameryki zagadnienia prawne, Kraków 1980

Zacker C., Wernicke S., Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2000

Zdyb M., Działalność gospodarcza. Podstawowe akty normatywne ze sfery publicznego prawa gospodarczego, Lublin 1995

Zdyb M., Komentarz do ustawy o działalności gospodarczej, Bydgoszcz 1997

Zdyb M., Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997

Zdyb M., Prawo działalności gospodarczej. Komentarz do ustawy z dnia 19 listopada 1999 r., Zakamycze 2000

Zgud Z., Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kraków 1999

Zieliński E., Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001

Ziemski K.M., Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005

Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Zakamycze 2005

Prace zbiorowe

Administracja publiczna, J. Boć (red.), Wrocław 2003

Administracja Republiki Federalnej Niemiec, J. Łętowski, J.P. Pruszyński (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1983

Annual Proceedings of Fordham Corporate Law Institute, B. Hawk (red.), Fordham 1998

Competition in Regulated Industries, D. Helm, T. Jenkinson (red.), Oxford 1998

Convergence and Divergence in European Public Law, P. Beaumant, C. Lyons, N. Walker (red.), Oxford-Portland, Oregon 2002

EC Competition and Telecommunications Law, A. Bartosch, J.-D. Braun, C. Koenig (red.), The Hague-London-New York 2002

European Community Law of Competition, P.M. Roth (red.), London 2001

European Regulatory Agencies, G. Della Cananea (red.), Collection ISUPE, Paris 2004

Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak (red.), Wrocław 2005

Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, W. Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz, Warszawa 2004

Good Governance in Europe's Integrated Market, R. Dehousse (red.), C. Joerges,Oxford 2002

Gospodarka. Administracja. Samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997

Handbook of telecommunications economics. Structure, Regulation and Competition, vol. 1, M. Cave, S. Majumdar (red.), I. Vogelsang, Elsevier Science 2003

Harmonizacja polskiego prawa gospodarczego z wymogami Unii Europejskiej, B. Gnela, R. Szostak (red.), Zakamycze 2001

Infrastruktura, Z. Brodecki (red.), Warszawa 2004

Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003

Legal Issues of the Amsterdam Treaty, D. O'Keeffe, P. Twomey (red.), Oxford-Portland, Oregon 1999

Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i planowania przestrzennego, H. Bauer, R. Hendler, P.M. Huber, B. Popowska,T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 1999

Konstytucja dla Europy - przyszły fundament Unii Europejskiej, S. Dudzik (red.), Zakamycze 2005

Les entreprises publiques dans l'Union Européenne: entre concurrence et intérêt général, T. Bernard, J. Vandamme (red.), Paris 1995

Les pouvoirs de l'Autorité de regulation des télécommunications, L. Boy, (red.), Nice 2000

Les régulations économiques: légalité et efficacité, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 2004

L'Europe à l'épreuve de l'intérêt général, C. Stoffaës (red.), Paris 1994

Les services publics au défi de l'Europe, P. Bauby, J.-C. Boual (red.), Paris1992

Łączność. Wybrane zagadnienia funkcjonowania jednolitego rynku, E. Piontek (red.), Warszawa 1998

National Administrative Procedures for the Preparation and Implementation of Community Decisions, S.A. Pappas (red.), Maastricht 1995

Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, W. Brzeziński (red.), M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Warszawa 1956

Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2004

Prawo administracyjne, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 1999

Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2002

Prawo francuskie, t. I, A. Machowska, K. Wojtyczek (red.), Zakamycze 2004

Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, M.A. Dauses (red.), Warszawa 1999

Prawo gospodarcze Unii Europejskiej. Zagadnienia wybrane, A. Mania (red.), Kraków2001

Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002

Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, M. Wierzbowski, M. Wykrzykowski (red.), Warszawa 2001

Prawo konstytucyjne RP, P. Sarnecki (red.), Warszawa 2004

Prawo publiczne na przełomie. Jedenaste Niemiecko-Polskie Kolokwium Prawników Administratywistów. Jena, 22-25 września 1999 roku. Referaty i dyskusja,H. Bauer, R. Hendler, P.M. Huber, B. Popowska, T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 2001

Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Jan Barcz (red.), Warszawa 2003

Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, J. Barcz (red.), Warszawa 2002

Privatisation and regulation. A review of the issues, P.M. Jackson, C.M. Price (red.), London-New York 1994

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, S. Biernat, S. Dudzik, M. Niedźwiedź (red.), Zakamycze 2003

Rada Ministrów: organizacja i funkcjonowanie, A. Bałaban (red.), Zakamycze 2002

Règles et pouvoires dans les systèmes de regulation, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 2004

Regulacja rynku telekomunikacyjnego. Stwierdzanie znaczącej pozycji rynkowej operatorów - problemy proceduralne, M. Kulesza, A. Szpor (red.), Warszawa2005

Service public et Communauté européenne: entre l'ntérêt général et le marché. Tome I: Introductionset approche sectorielle. Actes du colloque de Strasbourg 17-19 octobre 1996, R. Kovar, D. Simon (red.), Paris 1998

Service public et Communauté européenne: entre l'intérêt général et le marché. Tome II: Approchetransversale et conclusions. Actes du colloque de Strasbourg 17-19 octobre 1996, R. Kovar, D. Simon (red.), Paris 1998

Service public et droit communautaire. Les grands textes, R. Kovar, D. Simon (red.), Paris 1996

Service public, missions publiques et régulation dans l'Union Européenne, H. Cox(red.), Paris 1997

Społeczne uwarunkowania i skutki restrukturyzacji sektorów strategicznych (sektory paliw, energii, hutnictwo, telekomunikacja i rolnictwo), L. Gilejko(red.), Warszawa 2001

Studia z gospodarczego prawa Unii Europejskiej. Stan obecny i perspektywy rozwoju, M. Królikowska-Olczak (red.), Zakamycze 2004

Studia z prawa Unii Europejskiej w piątą rocznicę utworzenia Katedry Prawa Europejskiego, S. Biernat (red.), Kraków 2000

System prawa administracyjnego, t. I, T. Rabska, J. Jendrośka, J. Łętowski (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk, 1977

System prawa administracyjnego, t. II, J. Jendrośka (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1977

System prawa administracyjnego, t. III, T. Rabska, J. Łętowski (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978

System prawa administracyjnego, t. III, T. Rabska, J. Jendrośka, J. Łętowski (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978

Telecommunications, information technologies and multimedia law. Towards a Common Framework, S. Le Gouëff (red.), Bruxelles 1998

Telecommunications Regulation Handbook, H. Intven, M. Tétrault (red.), Washington 2000

Telecommunications. The EU Law, C. Waston, T. Wheadon (red.), Bembridge 1999

Telekomunikacja i media audiowizualne w Unii Europejskie, M. Pelski, M. Szewczyk (red.), Łódź 1998

The Future of EC Telecommunications Law, C. Scott, O. Audéoud (red.), Köln 1996

The Law and Economics of Transborder Telecommunications, E.J. Mestmäcker (red.), Baden-Baden 1987

The liberalization of State monopolies in the European Union and Beyond, D. Geradin (red.), The Hauge-London-Boston 2000

The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level, H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright (red.), Oxford 2000

Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, P. Saganek, T. Skoczny (red.), Warszawa 1999

Wykorzystywanie doświadczeń Unii Europejskiej w procesie liberalizacji sektora telekomunikacyjnego w Polsce, S. Umiński (red.), Gdańsk 1998

Artykuły

Abate A., Droit communautaire privatisations, déréglementations, Revue du Marché Unique Européen 1994, nr 3, s. 11-73

Adamiak B., Europeizacja prawa postępowania administracyjnego (w:) Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Z. Janku, Z. Leoński, M Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak (red.), Wrocław 2005, s. 16-26

Amendola G., Castelli F., Universal Service: from Narrowband to Broadband Networks, Communications and Strategies 1996, nr 24, s. 25-55

Amstrong M., Telecommunications (w:) Competition in Regulated Industries, D. Helm,T. Jankinson (red.), Oxford 1998, s. 132-159

Arlandis J., Service Universel: évolution d'un conceptclé, Communication andStrategies 1994, nr 13, s. 35-60

Auricchio V., Services of General Economic Interest and the Application of EC Competition Law, World Competition 2001, nr 24(1), s. 65-91

Banasiński C., Legitymizacja administracji w prawie wspólnotowym (w warunkach integracji Polski ze Wspólnotami Europejskimi) (w:) Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i planowania przestrzennego, H. Bauer, R. Hendler, P.M. Huber, B. Popowska, T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 1999, s. 71-82

Banasiński C., Istota prawa administracyjnego gospodarczego (w:) Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, M. Wierzbowski, M. Wykrzykowski (red.), Warszawa 2003, s. 17-21

Banasiński C., Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego (w:) Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, M. Wierzbowski, M. Wykrzykowski (red.), Warszawa 2003, s. 44-50

Barbieri D., Europeanization of National Administrations: an Assessment of the Italian Antirust Authority and Environment Agency Cases, ARENA Working Papers 2004, nr 21, artykuł dotępny on-line: www.jeanmonnetprogram.org

Bartosch A., The liberalization of European Telecommunications and Broadcasting Markets - The Road from Monopolies to Competition and Universal Service (w:) EC Competition and Telecommunications Law, A. Bartosch, J.-D. Braun, C. Koenig (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 71-123.

Basedow J., Le Marché Unique, Programme de déréglementation, Revue international de droit comparé 1993, nr 3, s. 619-633

Bavasso A., Electronic Communications: a New Paradigm for European Regulation, Common Market Law Review 2004, nr 41, s. 87-118

Bell J., L'expérience britanique en matière d'autorités administratives indépendantes (w:) Conseil d'Etat, Rapport Public 2001, Jurisprudenceet avis de 2000. Les autorités administratives indépendantes, Paris 2001, s. 401-410

Bellamy Ch., Le juge contrôleur du régulateur (w:) Les régulations économiques: légalité et efficacité, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 2004, s. 174-178

Berlin D., Droit des télécommunications: l'acces au marché français, AtcualitésJuridiques - Droit Administratif, październik 1996, s. 762 -794

Bertolini L., Regulating Utilities. Contracting Out Regulatory Functions, Viewpoint, kwiecień 2004, nr 269, artykuł dostępny on-line: www.rru.worldbank.org/Viewpoint/index.asp

Biernat S., Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej - wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, nr 9, s. 9-17

Biernat S., Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem Wspólnot Europejskich (w:) Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, C. Mik (red.), Toruń 1998, s. 123-150

Biernat S., Wpływ prawa Wspólnoty Europejskiej na legitymację i działalność prawotwórczą organów administracji publicznej w Polsce (w:) Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i planowania przestrzennego, H. Bauer, R. Hendler, P.M. Huber, B. Popowska, T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 1999,s. 51-69

Biernat S., Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki) (w:) Studia prawno-europejskie, t. VI, M. Seweryński, Z. Hajn (red.), Łódź 2002, s. 71-111

Biernat S., Tworzenie prawa Unii Europejskiej (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe , J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 205-232

Boć J., Kadry (w:) Administracja publiczna, J. Boć (red.), Wrocław 2003, s. 261-297

Boć J., Kontrola administracji (w:) Administracja publiczna, J. Boć (red.), Wrocław2003, s. 327-341

Boć J., Struktury (w:) Administracja publiczna, J. Boć (red.), Wrocław 2003, s. 155-213

Borkowski F., Rozwój rynku usług telekomunikacyjnych w Unii Europejskiej, Studia Europejskie 2002, nr 4, s. 81-97

Borkowski J., Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego 1963, seria I, z. 3, s. 71-98

Bourdeau de Fontenay A., Auctions vs. Beauty Contests, Is It the Question? A New Look at Access and Spectrum Allocation in France and in the US, Communicationsand Strategies 1999, nr 36, s. 111-123

Braun J.-D., Capito R., The emergence of EC Telecommunications Law as a New Self-Standing Field Within Community Law (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 51-69

Braun J.-D., Capito R., The Framework Directive (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 309-354

Bullinger M., Organisationformen und Staatsaufsicht in der Telekommunikation (Staatsmanapole, delegirte monopole, public utilities) (w:) Kommunikation ohne Monopole II, E.-J. Mestmäcker (red.), Baden-Baden 1995, s. 349-368

de Bùrca G., The Institutional Development of the EU: A Constitutional Analysis (w:) The Evolutionof EU Law, Oxford 1999, s. 77

Buzelay A., De la dérégulation des télécommunications dans l'Union. De l'usager contraint par le monople au service public contraint par la concurrence, Revue du Marché commun et de l'Union européenne 2000, nr 434, s. 24-34

Cave M., Competition in Telecommunications: Lessons from the British Experience, Communications and Strategies 1994, nr 13, s. 61-101

Cave M., Développement des télécommunications et service public (w:) L'idée du service public estelle encore soutenable, J.-M. Chevalier, I. Ekeland, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 1999, s. 81-96

Chappez J., Le téléphone mobile personnel par satellite (w:) Souveraineté étatique et marchés internationauxà la fin du 20^ème siècle. A propos de 30 ans de recherches du CREDIMI, C. Leben, E. Loquin, M. Salem (red.), Dijon 2000, s. 561-583

Chełmoński A., Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym (w:) Administracyjne prawo gospodarcze, A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Wrocław 2004

Chérot J. Y., Financement des obligations de service public et aides d'Etat, Juris-Claseur,Europe 2000, nr 5, s. 4-8

Chérot J.-Y., Les techniques juridiques de cohérence entre régulations nationales et communautaires. L'articulation des autorités nationales et de la Commisssion dans la mise en œuvre des politiques communes (w:) Rčgles et pouvoires dans les systčmes de régulation, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 2004, s. 144-153

Chiti E., The Emergence of a Community Administration: the Case of European Agencies, Common Market Law Review 2000, nr 37, s. 309-343

Chiti E., Beyond Meroni: the Community Legitimacy of the Provisions Establishing the European Agencies (w:) European Regulatory Agencies, G. Della Cananea (red.), Collection ISUPE, Paris 2004, s. 75-84

Chróścielewski W., Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (W świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych), PiP 1995, z. 6, s.49-59.

Chung C.-M., Article 90 of the Treaty of Rome in Telecommunications, Post, and Air Transport: A Brief Comparison, European Review of Public Law 1997, t.9, nr 1, s. 41-59

Chung C.-M., The Relationship between State Regulation and EC Competition Law: Two Proposals for a Coherent Approach, European Competiton Law Review 1995,s. 87-97

Ciupa I., Réglementation par l'ONP: révision de la directive "ONP/téléphonie vocale", Communications and Strategies 1997, nr 25, s. 125-131

Czachór Z., Podział kompetencji pomiędzy Unię Europejską i Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie. Ujęcie wielowariantowe, Studia Europejskie 2002, nr 3, s. 27-47

Czapliński W., Zakaz praktyk ograniczających konkurencję (w:) Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 33-58

Darnton J.E., Wuersch D.A., The European Commission's Progress Toward a New Approach for Competitionin Telecommunications, The International Lawyer 1992, t. XXVI, nr 1, s. 111-124

Dehousse R., Misfit: EU Law and the Transformation of European Governance, Jean Monnet Working Papers 2002, nr 2, artykuł dostępny on-line: www.jeanmonnetprogram.org

Delacour E., Services publics et concurrence communautaire. Aspects juridiques, Revue du Marché commun et de l'Union européenne 1996, nr 400, s. 501-508

Delahaye J.-L., La Golden Share à la française: l'action spécifique, Droit etPratique du Commerce International 1987, t. XIII, nr 4, s. 579-587

Devroe W, Privatisations and Community Law: Neutality versus Policy, Common Market Law Review 1997, nr 34, s. 267-306

Di Pietrantonio L., The Future Shape of Regulatio. A Need for European (Tele)communications Regualtory Authority?, Communications and Strategies 1999, nr 33, s. 15-36

Doherty B., Just What Are Essential Facilities?, Common Market Law Review 2001, nr 38, s. 397-436

Dudzik S., Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w prawie Wspólnoty Europejskiej (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruñ 2002, s. 289-313

Dudzik S., Zasada subsydiarności na tle aktualnych przemian w Unii Europejskiej, Przegląd Prawa Europejskiego 1999, nr 2, s. 20-37

Dudzik S., Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na administrację rządową na przykładzie kooperacyjnego modelu stosowania wspólnotowego prawa konkurencji (w:) Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, Zakamycze 2003, s. 231-259

Edwards D., Hoskins M., Article 90: Deregulation and EC Law. Reflections arising from the XVI conference, Common Market Law Review 1995, nr 32, s. 157-186

Ehle D., State Regulation Under the U.S. Antitrust State Action Doctrine and under E.C. Competition Law: A Coparative Analysis, European Competition LawReview 1998, s. 380-396

Ehlermann C.D., Libéralisation et privatisation, Revue du Marché Unique Européen 1994, nr 3, s. 5-10

Elhermann C.D., Reflections on a European Cartel Office, Common Market Law Review 1995, nr 32, s. 471-501

Ehlermann C.D., The Modernization of EC Antitrust Policy: A Legal and Cultural Revolution, Common Market Law Review 2000, nr 37, s. 537-590

Emmerich V., Monopole a przedsiębiorstwa publiczne (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej , M.A. Dauses, R. Skubisz (red.), Warszawa 1999, s. 865-936

Eriksen E.O., Fossum J.E., Europe in Search of its Legitimacy. Assessing Strategies of Legitimation, nr 38, ARENA Working Papers 2002, artykuł dostępny on-line: www.jeanmonnetprogram.org

Fenberg N., Broberg Morten P., National Organization of Regulatory Powers and Community Competition Law, European Competition Law Review 1995, s. 364-375

Ferrari-Breeur Ch., La contradiction et le pouvoir de sanction de l'Administration,Revue française de droit administratif 2001, nr 17, s. 33-42

Fesler D., Télécommunications. Les aspects juridiques des réseaux de télécommunications (w:) Libertés,droits et réseaux dans la société de l'information. Aspects juridique, technologique, organisationnel et social, P. van Binst, C. Doutrelepont, L. Wilkin (red.), Bruxelles-Paris 1996, s. 93-136

Flynn L., Competition Policy and Public Services in EC Law after the Maastricht and Amsterdam Treaties (w:) Legal Issues of the Amsterdam Treaty, D. O'Keeffe, P. Twomey (red.), Oxford-Portland, Oregon 1999, s. 185-199

Føllesdal A., Legitimacy Theories of the European Union, ARENA Working Papers 2004, nr 15, artykuł dostępny on-line: www.jeanmonnetprogram.org

Fournier J., Chroniques. La nouvelle réglementation des télécommunications, Cahiers Juridiques de l'Electricité et du Gaz, marzec 1997, s. 77-95

Frison-Roche M.-A., Comment fonder juridiquement le pouvoir des autorités de régulation?, Revue d'économie finansière 2000, nr 60, s. 85-99

Gaffard J.-L., Krafft J., Telecommunications: understanding the dynamics of the organization of the industry, październik 2000, artykuł dostępny on-line: www.Telecomvision.com

Garlicki L., Rada Ministrów: powoływanie-kontrola-odpowiedzialność (w:) Rada Ministrów: organizacja i funkcjonowanie, A. Bałaban (red.), Zakamycze 2002, s. 105-180

Garzaniti L., Liberatore F., Recent Developments in the European Commission's Practice in the Communications Sector, part 3, European Competition Law Review 2004, nr 6, s. 286-298

Gaudina M., The European Regulatory Agencies and the Draft Constitutional Treaty (w:) European Regulatory Agencies, G. Della Cananea (red.), Collection ISUPE, Paris 2004, s. 85-90

Gensollen M., Jaquinot O., The liberalization of the Telecommunications Market in Europe, Communications and Strategies 1994, nr 13, s. 79-101

Genty L., Auctions and Comparative Hearings: Two Ways to Attribute Spectrum Licences, Communications and Strategies 1999, nr 35, s. 11-43

Geradin D., L'ouverture à la concurrence des entreprises de réseau - analyse des principaux enjeuxdu processus de libéralisation, Cahiers de Droit Européen 1999, nr 1-2, s. 13-48

Geradin D., Institutional Aspects of EU Regulatory Reforms in the Telecommunications Sector: an Analysis of the Role of National Regulatory Authorities, Journal of Network Industries 2000, nr 1, s. 5-32

Geradin D., Limiting the Scope of Article 82 EC: What Can the UE Learn from the U. S. Supreme Court's Judgment in Trinko in the Wake of Microsoft, IMS and Deusche Telekom?, Common Market Law Review 2004, nr 41, s. 1519-1553

Geradin D., Petit N., The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual analysis and Proposals from Reform, Jean Monnet Working Papers2004, nr 4, artykuł dostępny on-line: www.jeanmonnetprogram.org

Gilardi F., Policy Credibility, Interdependence, and Delegation of Regulatory Competetncies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration ,artykuł zaprezentowany na konfrenecji National Regulatory Reform in an Internationalised Environment, Grenoble 2001, artykuł dostępny on-line: www.ssp.unil.ch/~IEPI/SPC.Gilardi.html

Gospodarek J., Harmonizacja polskiego prawa telekomunikacyjnego z prawem Unii Europejskiej (w:) Harmonizacja polskiego prawa gospodarczego z wymogami Unii Europejskiej, B. Gnela, R. Szostak (red.), Zakamycze 2001, s. 127-148

Grabowski J., Rola i funkcje prawa w systemie gospodarki rynkowej (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, P. Dobosz, I. Skrzydło-Niżnik, S. Wójcik, J. Zimmermann (red.), Kraków 2001, s. 213-222

Grard L., Les services d'intérêt économique général et le traité d'Amsterdam, Revue des affaires européennes - Law and European Affaires 1999, s. 197-213

Green R., Regulators and the Poor: Lessons from the United Kingdom, 2000, s. 8-9, artykuł dostępny on-line: www.papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=630758

Grewlich K.W., Cyberspace: Sector-Specific Regulation and Competition Rules in European Telecommunications, Common Market Law Review 1999, nr 36, s. 937-969

Gromski W., Świadczenie usług łączności elektronicznej użytkownikom (w:) Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, W Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz, Warszawa 2004, s. 123-161

Grzelakowski A.S., Polityka w dziedzinie transportu, telekomunikacji i energetyki (w:) Infrastruktura , Z. Brodecki (red.), Warszawa 2004, s. 21-64

Gudin C.-E., Télécommunications: ouverture communautaire à la concurrence, Revue des affaires européennes 1996, s. 35-37

Gyselen L., State Action and Effectiveness of the EEC Treaty's Competition Provisions, Common Market Law Review, nr 26, s. 33-60

Hart T., A dynamic universal service for a heterogenous European Union, Telecommunications Policy 1998, vol. 22, nr 10, s. 839-852

Hatzopoulos V., "Open Network Provision" (ONP) moyen de la dérégulation", Revue trimestrielle de droit européen 1994, nr 30 (1), s. 63-99

Heimler A., Relationship between the Antitrust Authority and Sectoral Regulators: The Italian Experience, European Competiton Law Review 2000, nr 10, s. 444-447

Herguera I., Stehmann O., Regulation and Competition Policy in the EU Telecommunications Industry, Communications and Strategies 1997, nr 26, s. 141-163

Himsworth C., Convergence and Divergence in Administrative Law (w:) Convergence and Divergencein European Public Law, P. Beaumant, C. Lyons, N. Walker (red.), Oxford-Portland Oregon 2002, s. 99-110

Hoff W., Polski model regulacji na tle porównawczym, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 127-138

Holznagel B., New Challenges: Convergence of Markets, Divergence of the Laws? Questions Regarding the Future Communications Regulation, International Journalof Communications Law and Policy, Issue 2, winter 1998/99, artykuł dostępny on-line: www.ijclp.org

Hubert J.-M., Gassot Y., Regulation and Market Efficiency, Communications and Strategies 2001, nr 44, s. 195-209

Intven H., Oliver J., Sepúlveda E., Licensing Telecommunications Services (w:) TelecommunicationsRegulation Handbook, H. Intven, M. Tétrault (red.), Washington 2000; książka dostępna on-line: www.infodev.org/content/library/detail/842

Intven H., Oliver J., Sepúlveda E., Overview of Telecommunications Regulation (w:) TelecommunicationsRegulation Handbook, H. Intven, M. Tétrault (red.), Washington 2000; książka dostępna on-line: www.infodev.org/content/library/detail/842

Jasiński P., Rozliczenia międzyoperatorskie przy połączeniach F2M i M2F i ich regulacja, Prawo i Ekonomia w Telekomunikacji 2003, lipiec -wrzesień, s. 34-43

Jaume J. La liberalization du secteur des télécommunications: aspects techniques et juridiques, Revue du Marché Unique Européen 1992, nr 1, s. 117-142

Jendrośka J., Karne zabezpieczenie wykonania dyrektyw administracji państwowej (w:) System prawa administracyjnego, t. III, T. Rabska, J. Łętowski (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 296-335

Jenny F., La déréglementation des télécommunications: concurrence loyale ou concurrence efficace, Revue des affaires européennes 1996, s. 91-94

Jeżowski P., Restrukturyzacja krajowych monopoli naturalnych w Polsce, Gospodarka Narodowa 1999, nr 4, s. 30-43

Kadelbach S., European Administrative Law and the Law of a Europeanized Administration (w:) Good Governance in Europe's Integrated Market, R. Dehousse (red.), C. Joerges, Oxford 2002, s. 167-206

Kassim H., Peters B. G., Wright V., Introduction (w:) The National Coordination of EU Policy.The Domestic Level, H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright (red.), Oxford 2000, s. 1-21

Kawka I., Tworzenie wspólnego rynku zamówień publicznych (w:) A. Mania (red.), Prawo gospodarcze Unii Europejskiej. Zagadnienia wybrane, Kraków 2001, s. 95-116

Kawka I., Europejskie telekomunikacyjne narodowe organy regulacyjne - wspólnotowe projekty zmian (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 251-265

Kocowski T., Reglamentacja gospodarcza (w:) Administracyjne prawo gospodarcze,A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Wrocław 2004

Koenig C., Loetz S., Framework for Network Access and Interconnection (w:) EC Competition and Telecommunications Law, A. Bartosch, J. Braun, C. Koenig, The Hague-London-New York 2002, s. 359-440

Koenig C., Neumann A., The European Regulatory Framework for the Administration of Scare and Finite Resources (w:) EC Competition and Telecommunications Law, The Hague-London-New York 2002, s. 511-616

Koenig C., Neumann A., Koch A., Authorisations (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 441-472

Kolasa J., Krajowe organy regulacyjne (w:) Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne , W. Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz, Warszawa 2004, s. 234-281

Kolasa J., Zezwolenia na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej (w:) Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, W. Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz, Warszawa 2004, s. 31-83

Kosikowski C., Problemy reglamentacji działalności gospodarczej w Polsce (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, S. Wójcik, J. Zimmermann (red.), Kraków 2000, s. 363-373

Kovar R., Droit communautaire et service public: esprit d'orthodoxie ou pensée laïcisée. Premièrepartie, Revue trimestrielle du droit européen 1996, nr 32 (2), s. 493-533

Kovar R., Droit communautaire et service public: esprit d'orthodoxie ou pensée laïcisée. Secondepartie, Revue trimestrielle du droit européen 1996, nr 32 (3), s. 493-533

Kovar R., La Cour de justice et les entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général. Un pas dans le bon sens vers une dérégulation réglée (1^er partie), Europe 1994, nr 7, s. 1-5

Kovar R., La Cour de justice et les entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général. Un pas dans le bon sens vers une dérégulation réglée (2^e partie), Europe 1994, nr 8, s. 1-3

Kożuch M., Legalizm stosowania prawa europejskiego w postępowaniu organów administracji krajowej (w:) Studia z prawa Unii Europejskiej w piątą rocznicę utworzenia Katedry Prawa Europejskiego, S. Biernat (red.), Kraków 2000, s. 109-124

Krasuski A., Wolność gospodarcza w prawie telekomunikacyjnym, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2001, nr 9, s. 15-19

Krimmer I., L'ART et le Conseil de la concurrence (w:) Les pouvoirs de l'Autorité de régulation des télécommunications, L. Boy (red.), Nice 2000, s. 1-16

Kurth M., Neumann K.-H., Regulation and Market Efficiency, Communications and Strategies 2002, nr 45, s. 113-118

Kurtin O.D., U.S. Perspective on convergence (w:) Telecommunications, information technologiesand multimedia law. Towards a common framework, S. Le Gouëff, (red.), Luxembourg 1998, s. 177-185

Lachaume J.-F., Service public, service d'intérêt économique général, service universel: une mutationcommunautaire? (w:) L'avenir des missions de service public en Europe, H. Pauliat (red.), Limoges1998, s. 25-48

Ladeur K.H., Towards a Legal Theory of Supranationality - The Viability of the Network Concept, European Law Journal 1997, vol. 3, nr 1, s. 33-54

Lang J., Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika w Administracji Pañstwowej 1988, z. 2, s. 15-25

Larouche P., Telecommunications (w:) The liberalization of State monopolies in the European Unionand Beyond, D. Geradin (red.), The Hauge-London-Boston 2000, s. 15-47

Larouche P., A Closer Look at some Assumptions Underlying EC Regulation of Electric Communications, Journal of Network Industries 2002, nr 3, s. 129-149

Lenaerts K., Verhoeven A., Towards a Legal Framework for Executive Rule-Making in the EU? The Contribution of the New Commitology Decisions, Common MarketLaw Review 2000, nr 3, s. 645-686

Leroy C., L'intêrét général comme régulateur des marchés, Revue trimestriellede droit européen 2001, nr 37, s. 47-61

Liebowitz S.J., Margolis S.E., Network Effects (w:) Handbook of telecommunications economics. Structure, Regulation and Competition, Volume 1, M. Cave, S. Majumdar, I. Vogelsang (red.), Elsevier Science 2003, s. 76

Lipowicz I., Ustrój administracji rządowej (w:) Prawo administracyjne. Czêœæ ustrojowa , Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2002, s. 195-240.

Lippens de Cerf P., Communications par satellite: la réglementation de l'Union Européenne et saprospective, Revue des affaires européennes 1996, s. 99-105

Łętowski J. Szreniawski J., Kontrola administracji (w:) System prawa administracyjnego , t. III, T. Rabska, J. Łętowski (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 336-451

Mac Carthy C., Why Independent Regulators? (w:) Les régulations économiques: légitimité et efficacité, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 2004, s. 59-64

Majcher J., Dostęp do urządzeń kluczowych w niezależnych regulacjach sektorowych, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 176-178

Masing J., Stan i tendencje rozwojowe regulującego prawa administracyjnego (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 165-192

Mayer F., Postępowanie administracyjne (w:) Administracja Republiki Federalnej Niemiec, J. Łętowski, J. P. Pruszyński (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1983, s. 88-119

Mazurkiewicz M., Pojecie kompetencji w prawie administracyjnym, PiP 1988, z. 3, s. 72-82

Mentré P., "Allô papy!": le téléphone mobile du futur au secours des retraites, Le Figaro, 6 lutego 2001 r., s. XI

le Mestre R., La notion de service public dans les systèmes juridiques des Etats Membres de l'UnionEuropéenne, Revue de la Recherche Juridique 2000, nr 1, s. 199-222

Mielecka M., Stosowanie wspólnotowego prawa konkurencji do przedsiębiorstw publicznych i uprzywilejowanych (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej. Zagadnienia wybrane, A. Mania (red.), Kraków 2001, s. 159-190

Mielecka M., Sytuacja przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym w świetle wspólnotowego prawa konkurencji (w:) Studia z prawa Unii Europejskiej w piątą rocznicę utworzenia Katedry Prawa Europejskiego, S. Biernat (red.), Kraków 2000, s. 437-456

Milanesi E.M., Les «services d'intérêt économique général», les entreprises publiques et les privatisations, Revue du Droit de l'Union Européenne 2000, nr 1, s. 117-149

Moine G., France Telecom face à l'ouvertutre à la concurrence, Revue des affaireseuropéennes 1996, s. 95-98

Niedźwiedź M., Rola agencji europejskich w strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej a postanowienia traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (w:) Konstytucja dla Europy - przyszły fundament Unii Europejskiej, S. Dudzik (red.), Zakamycze 2005, s. 301-320

Nihoul P., Convergence in European Telecommunications. A Case Study on the Relationship Between Regulation and Competition (Law), International Journalof Communications Law and Policy 1998/1999, Issue 2, artykuł dostępny on-line: www.ijclp.org

Neu W., Stumpf U., Evaluating Compensation Requirements by Telecommunications Universal Service Providers: a New Challenge to Regulators, Communicationsand Strategies 1997, nr 26, s. 169

Noam E., Beyond Spectrum Auctions, Telecommunications Policy 1997, nr 21, s. 461-475

Nowak-Far A., Stosowanie acquis communautaire przez administracje publiczne, Służba Cywilna, wiosna-lato 2002, nr 4, s. 29-47

Nowak-Far A., Krajowa administracja rządowa a Unia Europejska. Sfery relacyjne i podstwowe aspekty ich funkcjonowania (w:) Studia z dziedziny prawa Unii Europejskiej. Dostosowanie polskiej administracji do członkostwa w Unii Europejskiej, A. Nowak-Far (red.), Warszawa 2005, s. 6-53.

Ochendowski E., Centralne organy administracji (w:) System prawa administracyjnego ,t. II, T. Rabska, J. Jendrośka, J. Łętowski (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1977, s. 5-82

Pachniewski G., Komentarz do Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, Biuletyn Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty 2003, wydanie specjalne, s. 1-8

Pappas S. A., The European Partnership Through National Administrative Procedures for the Preparation and Implementation of Community Decisions (w:) National Administrative Procedures for the Preparation and Implementation of Community Decisions, S.A. Pappas (red.), Maastricht 1995, s. 3-58

Pawłowicz K., Nietypowe podmioty administrujące w sferze gospodarki (w:) Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, C. Banasiński, H. Gronkiewicz-Waltz, R. Kaszubski, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierzbowski, M. Wykrzykowski (red.), Warszawa 2001, s. 89-96

Peitz M., On access pricing in telecoms: theory and European practice, Telecommunications Policy 2003, nr 27, s. 729-740

Peraldi-Leneuf F., La libéralisation du marché des terminaux de télécommunications et la jurisprudence communautaire: une connexion en cours, Juris-Classeur,Europe, luty 1996, s. 1-5

Perrot A., Déréglementation et service universel dans les entreprises de réseaux: les enseignements de la theorie économique (w:) Service public et Communauté européenne: entre l'intérêt général et le marché. Tome II: Approche transversale et conclusions. Actes du colloque de Strasbourg17-19 octobre 1996, R. Kovar, D. Simon (red.), Paris 1998, s. 163-174

Petit N., The Commission's Contribution to the Emergence of 3G Mobile Communications: an Analysisof Some Decisions in the Field of Competition Law, European Competition Law Review 2004, nr 7, s. 429-438

Piątek S., Regulacja na rzecz konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 155-170

Piątek S., Dostosowanie polskiego prawa telekomunikacyjnego do prawa wspólnotowego (w:) Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, P. Saganek, T. Skoczny (red.), Warszawa 1999, s. 343-400

Di Pietrantonio L., The Future Shape of Regulation. A Need for European (Tele)communications regulatory Authority?, Communications and Strategies 1999, nr 33, s. 15-36

Podlasek B., Współdziałanie Prezesa URTiP i Prezesa UOKiK przy ustalaniu znaczącej pozycji rynkowej operatorów telekomunikacyjnych (w:) Regulacja rynku telekomunikacyjnego. Stwierdzanie znaczącej pozycji rynkowej operatorów - problemy proceduralne, M. Kulesza, A. Szpor (red.), Warszawa 2005, s. 35-56

Poesy R., Le recours des décisions de l'Autorité de regulation des télécommunications devant la Cour d'appel de Paris (w:) Les pouvoirs de l'Autorité derégulation des télécommunications, L. Boy (red.), Nice 2000, s. 1-4

Pons J.-F., European Competition Policy and the Information Society: Current Situation and the Future Prospects after Lisbon Summit, Communications and Strategies 2000, nr 38, s. 7-18

Poleszak H., Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przez NSA, NP 1984, nr 1, s. 25

Poullet Y., van der Mensbrugghe F., Service universel ou public dans la politique européenne des télécommunications, Communications and Strategies 1995, nr 17, s. 11-54

Półtorak N., Akty nieustawodawcze jako instrumenty prawne w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy (w:) Konstytucja dla Europy - przyszły fundament Unii Europejskiej, S. Dudzik (red.), Zakamycze 2005, s. 163-178

Pralus-Dupuy J., Réflexions sur le pouvoir de sanction disciplinaire reconnu à certaines autorités administratives indépendantes, Revue française de droit administratif 2003, nr 3, s. 554-567

Prétot X., Le pouvoir de sanction des autorités administratives indépendantes répondil aux exigencies de la CEDH?, Revue du droit public 2002, nr 6, s. 1607-1618

Prosperetti L., Cimatoribus M., Andate ma non troppo: Telecommunications Liberalisations Trends in Cintinental Europe, Communications and Strategies 1998, nr 31, s. 53-77

Pujol F., UMTS: gènese de la norme européenne de troisième génération de télécommunications mobiles, Communications and Strategies 1998, nr 31, s. 117-133

Rabska T., Jakie prawo gospodarcze - próba odpowiedzi, RPEiS 1993, nr 1, s. 19-25

Rapp L., La politique de libéralisation des services en Europe, entre service public et service universel, Revue du Marché commun et de l'Union européenne1995, nr 389, s. 352-357

Ravaioli P., Le cadre législatif européen des télécommunications et son application, Revue du Marché Unique Européen 1997, nr 3, s. 175-210

Reiner M., Vansteenkiste I., EU Telecommunications and Electricity Markets - Heading Towards Price Convergence, Intereconomics, maj-czerwiec 2001, s. 131-140

Rodrígez Aragón A., Grewlich K.W., Di Pietrantonio L., Competing Telecommunications and Cyber Regulation: Is There a Need for Transatlantic Regulatory Framework? , International Journal of Communications Law and Policy 1999, Issue 3, artykuł dostępny on-line: www.ijclp.org

Rodrigues S., Quelques considérations juridiques en faveur d'un statut pérenne des autorités européennesde régulation, L'Actualité Juridique Droit Administratif, 14 czerwca 2004 r., s. 1180-1189

Röder-Messell E., Koenig C., Data Protection and Privacy (w:) EC Competition and TelecommunicationsLaw , A. Bartosch, J.-D. Braun, C. Koenig (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 473-510

Ross M., Article 16 E.C. and services of general interest: from derogation to obligation?, European Law Review 2000, nr 25, s. 22-38

Rożyński P., Wirtualne Polaków rozmowy, Gazeta Wyborcza, 2 września 2002 r., s. 24

Samarajiva R., Establishing the legitimacy of new regulatory agencies, Telecommunications Policy 2000, nr 24, s. 183-187

Sarnecki P., Zakres działania i funkcjie Rady Ministrów (w:) Rada Ministrów: organizacja i funkcjonowanie, A. Bałaban (red.), Zakamycze 2002, s. 181-254

Sarnecki P., Niezależne od rządu organy regulujące (w:) Prawo konstytucyjne RP, P. Sarnecki (red.), Warszawa 2004, s. 320-334

Sauter W., The System of Open Network Provision Legislation and the Future of European Telecommunications Regulation (w:) The Future of EC Telecommunications Law, C. Scott, O. Audéoud (red.), Köln 1996, s. 105-133

Scherer J., Die Umgestaltung des europaeischen und deutschen Telekommunikationsrechts durch das EU-Richtlinienpaket, Teil I, Kommunikation und Recht 2002 nr 6, s. 281

Scherer J., European Telecommunications Law: The Framework of the Treaty, European Law Review 1987, vol. XII, s. 354-372

Schmidt R., Zagadnienia legitymacji administracji pod wpływem prawa europejskiego (w:) Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i planowania przestrzennego, H. Bauer, R. Hendler, P.M. Huber, B. Popowska, T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 1999, s. 17-45

Schollen A., Libéralisation des infrastructures de télécommunications, Revue de droit des affaires internationales 1995, nr 5, s. 615-623

Schulte-Brauks R., European Telecommunications Law in the Light of the British Telcom Judgment, Common Market Law Review 1986, nr 23, s. 39-59

Schuppert G.F., Administracja i prawo administracyjne w kooperatywnym państwie administracyjnym (w:) Prawo publiczne na przełomie. Jedenaste Niemiecko-Polskie Kolokwium Prawników Administratywistów. Jena, 22-25 września 1999 roku. Referaty i dyskusja, H. Bauer, R. Hendler, P.M. Huber, Bożena Popowska, T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 2001, s. 139-166

Schwarz T., Salota D., Telecommunications Legislation in Transitional and Developing Economies, World Bank Technical Paper 2000, nr 489, 1-34

Schwarze J., The Convergence of Administrative Laws of the EU Member States (w:) The Europeanisationof Law: The Legal Effects of European Integration, Oxford-Portland, Oregon 2002, s. 163-182

Scott C., Current Issues in EC Telecommunications Law (w:) The Future of EC TelecommunicationsLaw , C. Scott, O. Audéoud (red.), Köln 1996, s. 21-39

Seban A., Les formes institutionnelles impliquées par le droit de la régulation, Petites affiches 2002, nr 110, s. 63-69

Skoczny T., Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascedi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 231-250

Skoczny T., Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius PublicumEuropeum, H. Bauer, P.M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 115-164

Skoczny T., Państwa członkowskie a państwowe monopole handlowe i przedsiębiorstwa publiczne (w:) Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 255-268

Skoczny T., Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 7-34

Sokolewicz W., Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako problem prawnokonstytucyjny (w:) Wolność słowa w mediach, D. Górecki (red.), Łodź 2003, s. 51-60

Solomon J., The Impact of New Deregulation/Privatisation Policies in the U.K. on the Efficiency of Competition in Telecommunications Markets (w:) The Law and Economics of Transborder Telecommunications, E.-J. Mestmäcker (red.), Baden-Baden 1987, s. 232-284

Spyrelli C., Regulating the Regulators? An Assessment of Institutional Structures and Procedural Rules of National Regulatory Authorities, International Journal of Communications Law and Policy 2003/2004, nr 8, artykuł dostępny on-line: www.ijclp.org

de Streel A., The Integration of Competition Law Principles in the New Regulatory Framework for Electronic Communications, World Competition 2003, nr 3,s. 489

Steinberg P., Agencies, Co-Regulation And Comitology - And What About Politics? A Critical Appraisal of The Commission's White Paper on Governance, Jean Monnet Working Paper 2001, nr 6, artykuł dostępny on-line: www.jeanmonnetprogram.org

Steppa J., Nowe Prawo telekomunikacyjne - zmiany w modelu postępowania w sprawie stwierdzenia pozycji znaczącej operatora telekomunikacyjnego (w:) Regulacja rynku telekomunikacyjnego. Stwierdzanie znaczącej pozycji rynkowej operatorów - problemy proceduralne, M. Kulesza, A. Szpor (red.), Warszawa 2005, s. 101-114.

Stoffaës M.C., Vers une régulation europénne des réseaux. Rapport du groupe de réflexion présidé par M.C. Stoffaës, juillet 2003; artykuł dostępny on-line: www.france.diplomatie.fr/europe/pdf/rapportstoffaes.pdf

Streżyńska A., Dyrektywa o interconnection, Telecom Forum 1998, nr 9, artykuł dostępny on-line : www.telecomforum.pl/9809/20.htm

Streżyńska A., Usługa powszechna, Telecom Forum 1999, nr 12, artykuł dostępny on-line : www.telecomforum.pl/9912/18.htm

Subrémon A., Les obligations de service public dans le transport aériens, Revue du Marché commun et de l'Union européenne 1999, nr 432, s. 606-612

Szablewski A., Teoretyczne przesłanki deregulacji infrastruktury, Ekonomista 1992, nr 3, s. 401-423

Szablewski A., Regulacyjny paradoks pierwszej fazy liberalizacji sektorów sieciowych - perspektywa historyczna, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 139-154

Szafrański D., Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych (w:) Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, M. Wierzbowski, M. Wykrzykowski (red.), Warszawa 2003, s. 221-261

Szafrański D., Przedsiębiorstwo państwowe (w:) Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne , M. Wierzbowski, M. Wykrzykowski, (red.), Warszawa 2003, s. 200-220

Szpunar M., Organy uprawnione do składania wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego w trybie art. 117 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, PiP 1997, z. 7, s. 57-67

Szydło M., Zezwolenie telekomunikacyjne, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003, nr 2, s. 113-137

Szydło M., Dostęp do sieci infrastrukturalnych na zliberalizowanych rynkach Unii Europejskiej, PiP 2005, z. 1, s. 78-89

Szydło M., Koncepcja koncesji w ujęciu klasycznym i jej recepcja w prawie polskim, PiP 2004, z. 1, 46-57

Tarrant A., Accounting separation: The Hole in the Heart of the EU Telecommunications Regime, European Competition Law Review 2003, nr 7, s. 237-279

Temple Lang J., Community Antitrust Law and National Regulatory Procedures (w:) Annual Proceedingsof Fordham Corporate Law Institute, B. Hawk (red.), Fordham 1998, s. 299

Temple Lang J., The Duties of Cooperation of National Authorities and Courts under Article 10 E.C. Two more reflections, European Law Review 2001, vol.26, s. 84-110

Towalski R., Sektor usług telekomunikacyjnych. Restrukturyzacja Telekomunikacji Polskiej (w:) Społeczne uwarunkowania i skutki restrukturyzacji sektorów strategicznych (sektory paliw, energii, hutnictwo, telekomunikacja i rolnictwo), L. Gilejko (red.), Warszawa 2001, s. 119-145

Tran Thiet J.-P., La régulation des réseaux et les relations industrie - commerce, Juris-Classeur, październik 1998, s. 4-7

Tran Thiet J.P., Telekomunikacja (w:) Telekomunikacja i media audiowizualne w Unii Europejskie , M. Pelski, M. Szewczyk (red.), Łódź 1998, s. 17-74

Triantafyllou D., L'encadrement communautaire du financement du service public,Revue trimestrielle du droit européen 1999, t. XXXV, nr 1, s. 21-41

Turrini R., Privatisation et droit communautaire, Revue de droit des affaires internationales 1993, nr 7, s. 813-833

Ungerer H., Convergence in Regulatory and Competition paradigms. Communications and EC competition law, Bruksela 2001, wystąpienie dostępne on-line: europa.eu.int/comm/competition/speeches/text/sp2001_021_en.pdf

Vallee A., Union européenne: l'échéance de 1998 entre libéralisation et service universel, Communication and Strategies 1995, nr 18, s. 99-102

Verhoeven A., Privatisation and EC Law: Is the European Commission "Neutral" with Respect to Public Versus Private Ownership of Companies?, Internationaland Comparative Law Quarterly, październik 1996, t. XXXXV, s. 861-887

Vos E., Reforming the European Commission: What Role to Play for EU Agencies?, Common Market Law Review 2000, s. 1113-1134

Wachsmann A., Berrod F., Les critères de justification des monopoles: un premier bilan après l'affaireCorbeau, Revue trimestrielle de droit européen 1994, nr 30 (1), s. 39-61

Wagener F., Rozwój struktury administracji publicznej w RFN (w:) Administracja Republiki Federalnej Niemiec, J. Łętowski, J.P. Pruszyński (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1983, s. 26-49

Wainwright R., La reconnaissance mutuelle des équipements, spécialement dans le domaine des télécommunications, Revue du Marché commun et de l'Union européenne1998, nr 419, s. 380-386

Waligórski M., Reglamentacja prywatnej działalności gospodarczej (w:) Prawo administracyjne materialne, Z. Leoński (red.), Warszawa 1987, s. 1-40

Walaszek-Pyzioł A., Świadczenie usług przemysłowych w prawie Unii Europejskiej i w polskim prawie energetycznym, PUG 2001, nr 7, s. 2-9

Weinstein S., OFCOM, Information-Convergence and the Never Ending Drizzle of Electric Rain, International Journal of Communications Law and Policy 2003/2004 nr 8, artykuł dostępny on-line: www.ijclp.org

Weyssenhoff E., Prawo gospodarcze publiczne (w:) Prawo francuskie, t. I, A. Machowska,K. Wojtyczek (red.), Zakamycze 2004, s. 320-368

Wierzbowski M., Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, PiP, z. 1, s. 42-52

Wierzbowski M., Wiktorowska A., Prawne formy działania administracji (w:) Prawo administracyjne , M. Wierzbowski (red.), Warszawa 1999, s. 287

Woś T., Przesłanki dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2004, s. 58-108

Woś T., Wiadomości wstępne i pojęcia ogólne (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne ,T. Woś (red.), Warszawa 2004, s. 17-42

Woś T., Skutki zaskarżenia (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.),Warszawa 2004, s. 216-220.

Wyrozumska A., Państwa członkowskie a Unia Europejska (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, J. Barcz (red.), s. 307-336

Yataganas X.A., Delegation of Regulatory Authority in the European Union: the Relevance of American Model of Independent Agencies, Jean Monnet Working Papers 2001, nr 3, s. 40, artykuły te dostępne są on-line: www.jeanmonnetprogram.org

Zdrojewski M., Urząd regulacyjny w sektorze telekomunikacji, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003, nr 2, s. 85-112

Zieliński M., Dwa nurty pojmowania kompetencji (w:) Gospodarka. Administracja. Samorząd , H. Olszewski, B. Popowska (red.), s. 581-608

Zieliński A., Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984, z. 3, s. 26-43

Wspólnotowe akty prawne

Wspólnotowe prawo pierwotne

Traktat o Unii Europejskiej, tekst skonsolidowany (uwzględniający zmiany wprowadzone traktatem z Nicei), Dz. Urz. WE C 325 z 24 grudnia 2002 r.

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, tekst skonsolidowany (uwzględniający zmiany wprowadzone traktatem z Nicei), Dz. Urz. WE C 325 z 24 grudnia 2002 r.

Wspólnotowe prawo wtórne

Dyrektywa Rady 73/23/EWG z 19 lutego 1973 r. w sprawie harmonizacji prawa państw członkowskich dotyczącego sprzętu elektrycznego przeznaczonego do użytku w pewnych granicach napięć (Dz. Urz. WE L 77/29 z 26 marca 1973 r.)

Dyrektywa Rady 87/372/EWG z 25 czerwca 1987 r. w sprawie zakresów częstotliwości przewidzianych do rezerwacji w celu skoordynowanego wprowadzenia publicznej ogólnoeuropejskiej komórkowej cyfrowej lądowej łączności ruchomej we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 196/85 z 17 lipca 1987 r.)

Dyrektywa Komisji 88/301/EWG z 16 maja 1988 r. w sprawie konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych urządzeń końcowych (Dz. Urz. WE L 131/73 z 27 maja 1988 r.) zmieniona dyrektywą 94/46/WE (Dz. Urz. WE L 268/15 z 19 października 1994 r.)

Dyrektywa Rady 89/366/EWG z 3 maja 1989 r. w sprawie zbliżenia przepisów Państw Członkowskich dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej (Dz. Urz. WE L 139 z 23 maja 1989 r.) zmieniona dyrektywą 92/3 l/EWG (Dz. Urz. WE L 126/11 z 12 maja 1992 r.)

Rozporządzenie Rady 4064/89 z 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 257/13 z 21 września 1990 r.), zmienione rozporządzeniem Rady Nr 1310/97 z 30 czerwca 1997 r. (Dz. Urz. WE L 180/1 z 9 lipca 1997 r.)

Dyrektywa Rady 89/552/EWG z 3 października 1989 r. w sprawie koordynacji określonych przepisów prawnych i administracyjnych krajów członkowskich w zakresie wykonywania działalności telewizyjnej (Dz. Urz. WE L 289/23 z 17 października 1989 r.), zmieniona dyrektywą 97/36/WE (Dz. Urz. WE L 202/60 z 30 lipca 1997 r.)

Dyrektywa Rady 90/387/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia wewnętrznego rynku usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasad otwartej sieci (ONP) (Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.)

Dyrektywa Komisji 90/388/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych (Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.)

Dyrektywa Rady 90/544/EWG z 9 października 1990 r. w sprawie zakresów częstotliwości przeznaczonych do skoordynowanego wprowadzenia ogólnoeuropejskich lądowych publicznych radiowych usług przywoławczych (Dz. Urz. WE L 310/28 z 9 listopada 1990 r.)

Dyrektywa Rady 91/287/EWG z 3 czerwca 1991 r. w sprawie zakresów częstotliwości przewidzianych dla skoordynowanego wprowadzenia cyfrowej, europejskiej łączności bezprzewodowej (DECT) we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 144/45 z 8 czerwca 1991 r.)

Decyzja Rady 91/396/EWG z 29 lipca 1991 r. w sprawie wprowadzenia jednego, europejskiego numeru alarmowego (Dz. Urz. WE L 217/31 z 6 sierpnia 1991 r.)

Dyrektywa Rady 90/544/EWG z 9 października 1993 r. w sprawie zakresów częstotliwości przeznaczonych dla skoordynowanego wprowadzenia we Wspólnocie ogólnoeuropejskiego naziemnego, publicznego, radiowego systemu przywoławczego (Dz. Urz. WE L 310/28 z 9 listopada 1990 r.)

Dyrektywa Rady 92/44/WE z 5 czerwca 1992 r. w sprawie zastosowania zasady sieci otwartej (ONP) do linii dzierżawionych (Dz. Urz. WE L 165/27 z 19 czerwca 1992 r.)

Decyzja Rady 92/264/EWG z 11 maja 1992 r. w sprawie wprowadzenia standardowego międzynarodowego kodu dostępu telefonicznego we wspólnocie (Dz. Urz. WE L 137/21 z 20 maja 1992 r.)

Decyzja Komisji 93/465/EWG z 22 lipca 1993 r. dotycząca modułów różnych faz procedur oceny zgodności oraz zasad umieszczania i stosowania znaku zgodności CE, które są przewidziane do stosowania w dyrektywach dotyczących harmonizacji technicznej (Dz. Urz. WE L 220/23 z 30 sierpnia 1993 r.)

Dyrektywa Komisji 95/51/WE z 18 października 1995 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w zakresie zniesienia ograniczeń dotyczących wykorzystania sieci telewizji kablowej do świadczenia zliberalizowanych usług telekomunikacyjnych (Dz. Urz. WE L 256/49 z 26 października 1995 r.)

Rozporządzenie Rady 2236/95 z 18 września 1995 r. w sprawie określenia ogólnych zasad przyznawania wspólnotowej pomocy finansowej w zakresie sieci transeuropejskich (Dz. Urz. WE L 228/1 z 23 września 1995 r.) zmienione rozporządzeniem Parlamentu i Rady 1655/1999 (Dz. Urz. WE L197/1 z 29 lipca 1999 r.)

Decyzja Komisji 95/489/WE z 4 października 1995 r. w sprawie warunków nałożonych na drugiego operatora sieci ruchomej GSM we Włoszech (Dz. Urz. WE L 280/49 z 23 listopada 1995 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/46/WE z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L 281/31 z 23 listopada 1995 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/47/WE z 24 października 1995 r. w sprawie stosowania standardów transmisji sygnałów telewizyjnych (Dz. Urz. WE L 281/51 z 23 listopada 1995 r.)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 2717/95/WE z 9 listopada 1995 r. w sprawie wytycznych dotyczących rozwoju Euro-ISDN jako sieci transeuropejskiej (Dz. Urz. WE L 282/16 z 24 listopada 1995 r.)

Dyrektywa Komisji 96/2/WE z 16 stycznia 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do łączności ruchomej i osobistej (Dz. Urz. WE L 20/59 z 26 stycznia 1996 r.)

Dyrektywa Komisji 96/19/WE z 13 marca 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do wprowadzenia pełnej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych (Dz. Urz. WE L 074/13 z 23 marca 1996 r.)

Decyzja Komisji 97/181/WE z 18 grudnia 1996 r. w sprawie warunków nałożonych na drugiego operatora sieci ruchomej GSM w Hiszpanii (Dz. Urz. WE L 76/19 z 18 marca 1997 r.)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 710/97/WE z 24 marca 1997 r. w sprawie skoordynowanego podejścia do autoryzacji w dziedzinie satelitarnych usług łączności osobistej we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 150/4 z 23 kwietnia 1997 r.)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/128/WE z 14 grudnia 1998 r. w sprawie skoordynowanego wprowadzenia systemu ruchomej, bezprzewodowej łączności trzeciej generacji (UMTS) we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 17/1 z 22 stycznia 1999 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/13/WE z 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych ram dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie telekomunikacji (Dz. Urz. WE L 117/15 z 7 maja 1997 r.)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 1336/97/WE z 17 czerwca 1997 r. w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskich sieci telekomunikacyjnych (Dz. Urz. WE L 183/12 z 11 lipca 1997 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/33/WE z 30 czerwca 1997 r. w sprawie połączeń sieci w telekomunikacji z uwzględnieniem zapewniania usług powszechnych oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP) (Dz. Urz. WE L 199/32 z 26 lipca 1997 r.)

Dyrektywa Parlamentu i Rady 97/51/WE z 6 października 1997 r. zmieniająca dyrektywy Rady 90/387/EWG i 92/44/EWG w celu dostosowania do konkurencyjnego środowiska w telekomunikacji (Dz. Urz. WE L 295/23 z 29 października 1997 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/66/WE z 15 grudnia 1997 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym (Dz. Urz. WE L 024/1 z 30 stycznia 1998 r.)

Dyrektywa Parlamentu i Rady 98/10/WE z 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) do telefonii głosowej i telekomunikacyjnych usług powszechnych w konkurencyjnym środowisku (Dz. Urz. WE L 101/24 z 1 kwietnia 1998 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. określająca procedurę dostarczania informacji w dziedzinie technicznych standardów i przepisów oraz reguł dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204/37 z 21 lipca 1998 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/48/WE z 20 lipca 1998 r. zmieniająca dyrektywę 98/34/WE określającą procedurę dostarczania informacji w dziedzinie technicznych standardów i przepisów (Dz. Urz. WE L 217/18 z 5 sierpnia 1998 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/84/WE z 20 listopada 1998 r. w sprawie ochrony prawnej usług opartych i polegających na dostępie warunkowym (Dz. Urz. WE L 320/54 z 28 listopada 1998 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/61/WE z 24 sierpnia 1998 r. zmieniająca dyrektywę 97/33/WE w odniesieniu do przenośności numerów i wyboru operatora (Dz. Urz. WE L 268/37 z 3 października 1998 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/5/WE z 9 marca 1999 r. w sprawie urządzeń radiokomunikacyjnych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności (Dz. Urz. WE L 91/10 z 7 kwietnia 1999 r.)

Decyzja Komisji 2000/299/WE z 6 kwietnia 2000 r. ustanawiająca wstępną klasyfikację urządzeń radiowych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz związanych z nimi identyfikatorów (Dz. Urz. WE L 97/13 z 19 kwietnia 2000 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/32/WE z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług w społeczeństwie informacyjnym, a w szczególności handlu elektronicznego w obrębie wolnego rynku (Dz. Urz. WE L 178/1 z 17 lipca 2000 r.)

Rozporządzenie 2887/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2000 r. w sprawie rozdzielonego dostępu do pętli lokalnej (Dz. Urz. WE L 336/4 z 30 grudnia 2000 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/19/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz. Urz. WE L 108/7 z 24 kwietnia 2002 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz. Urz. WE L 108/21 z 24 kwietnia 2002 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz. Urz. WE L 108/33 z 24 kwietnia 2002 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz. Urz. WE L 108/51 z 24 kwietnia 2002 r.)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 676/2002/WE z 7 marca 2002 r. o porządku regulacyjnym w sprawie polityki widma radiowego we Wspólnocie Europejskiej (Dz. Urz. WE L 108/1 z 24 kwietnia 2002 r.)

Decyzja Komisji z 29 lipca 2002 r. ustanawiająca Europejską Grupę Regulatorów w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 200/38 z 30 lipca 2002 r.)

Dyrektywa Komisji 2002/77/WE z 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 249/21 z 17 września 2002 r.)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/58/WE z 12 lipca 2002 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 201/37 z 31 lipca 2002 r.)

Decyzja Komisji z 29 lipca 2002 r. ustanawiająca Europejską Grupę Regulatorów w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 200/38 z 30 lipca 2002 r.)

Rozporządzenia Rady 1/2003/WE z 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 TWE (Dz. Urz. WE L 1/1 z 4 stycznia 2003 r.)

Akty wspólnotowego prawa miękkiego

Zalecenie Rady 84/549/EWG z 12 października 1984 r. w sprawie implementacji harmonizacji standardów w dziedzinie telekomunikacji, Dz. Urz. WE L 298/49 z 16 listopada 1984 r.

Zalecenie Rady 84/550/EWG z 12 października 1984 r. dotyczące pierwszej fazy otwierania dostępu do zamówień publicznych w telekomunikacji, Dz. Urz. WE L 298/51 z 16 listopada 1984 r.

Komunikat Komisji do Rady w sprawie telekomunikacji, Bruksela 1983, COM (83) 573 final

Komunikat Komisji do Rady w sprawie telekomunikacji, Bruksela 1984, COM (84) 277

Zielona księga Komisji, W kierunku dynamicznej gospodarki - zielona księga Komisji Europejskiej w sprawie rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, Bruksela, 30 czerwca 1987 r., COM (87) 290 final

Komunikat Komisji, W kierunku konkurencyjnego rynku w dziedzinie telekomunikacji w 1992 r. Wprowadzenie w życie zielonej księgi dotyczącej rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, Bruksela 9 stycznia 1988 r., COM (88) 48 final

Rezolucja Rady z 30 czerwca 1988 r. dotycząca rozwoju rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych do roku 1992, Dz. Urz. WE C 257 z 4 października 1988 r.

Rezolucja Rady z 22 lipca 1993 r., w sprawie ponownego zbadania sytuacji w sektorze telekomunikacyjnym i zbadania konieczności nowych kierunków rozwoju tego rynku, Dz. Urz. WE C 213/1 z 6 sierpnia 1993 r.

Rezolucja Rady z 22 grudnia 1994 r. dotycząca zasad i kalendarza liberalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, Dz. Urz. WE C 379/4 z 31 grudnia 1994 r.

Rezolucja Rady z 29 czerwca 1995 r. w sprawie nowych kierunków rozwoju telekomunikacji ruchomej i osobistej w Unii Europejskiej, Dz. Urz. WE C l 88/2 z 22 lipca 1995 r.

Rezolucja Rady z 18 września 1995 r. dotycząca ustanowienia nowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji, Dz. Urz. WE C 258/1 z 3 października 1995 r.

Komunikat Komisji dotyczący centralnej roli i aktualnego stanu wdrożenia dyrektywy 90/388/EWG w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE C 275/2 z 20 października 1995 r.

Komunikat Komisji dotyczący kryteriów oszacowywania stosowanych w narodowych modelach obliczania kosztów i finansowania usługi powszechnej oraz wytyczne dla państw członkowskich, które należy stosować przy wprowadzaniu w życie tych modeli, Bruksela, 27 listopada 1996 r., COM (96) 608

Komunikat Komisji, Usługa powszechna w telekomunikacji w perspektywie całkowicie zliberalizowanego środowiska. Podstawowy element społeczeństwa informacyjnego, Bruksela, 12 marca 1996 r., COM (1996) 73 final

Komunikat Komisji, Strategia i kierunki związane z najnowszym rozwojem komunikacji ruchomej i bezprzewodowej (UMTS). Rezultaty konsultacji publicznej i propozycje stworzenia przychylnego środowiska, Bruksela, 15 października 1997 r., COM (97) 513

Zielona księga Komisji w sprawie konwergencji sektorów telekomunikacji, mediów i technologii informacyjnych oraz konsekwencji dla regulacji, Bruksela, 3 grudnia 1997 r., COM (97) 623

Zielona księga Komisji w sprawie wytycznych w dziedzinie widma częstotliwości radiowych, w kontekście polityki Wspólnoty Europejskiej w zakresie telekomunikacji, radiodyfuzji, transportu i działalności badawczo-rozwojowej, Bruksela, 9 grudnia 1998 r., COM (1998) 596

Komunikat Komisji, W kierunku nowych ram prawnych dla infrastruktury łączności elektronicznej i związanych z nią usług. Ponowna analiza (w 1999 r.) ram prawnych dotyczących łączności, Bruksela, 10 listopada 1999 r., COM (1999) 539 final

Komunikat Komisji, Zasady i idee przewodnie wspólnotowej polityki audiowizualnej w erze numerycznej, COM (1999) 657 final

Komunikat Komisji, Rezultaty publicznej konsultacji w sprawie przeglądu i kierunków rozwoju dotyczących nowych ram prawnych, Bruksela, 26 marca 2000 r., COM (2000) 239 final

Komunikat Komisji, Piąty raport w sprawie implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego 1999, Bruksela, 1 listopada 1999 r., COM (1999) 537

Komisja Europejska, Szósty raport dotyczący implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego 2000, Bruksela, 7 grudnia 2000 r., COM (2000) 814 final

Komunikat Komisji, Usługi świadczone w interesie ogólnym w Europie, Bruksela, 19 stycznia 2001 r., COM (2000) 580

Komunikat Komisji, Siódmy raport dotyczący implementacji prawa telekomunikacyjnego, Bruksela 2001, COM (2001) 706

Komunikat Komisji, Raport dla Rady Europejskiej z Laeken, Usługi świadczone w interesie ogólnym, Bruksela, 17 października 2001 r., COM (2001) 598

Komunikat Komisji, Ósmy raport dotyczący implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego. Europejska regulacja i rynki telekomunikacyjne 2002, Bruksela, 3 grudnia 2002 r., COM (2002) 695 final

Komunikat Komisji, Wytyczne w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej w ramach porządku regulacyjnego Wspólnoty w sprawach sieci i usług w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE C 165/6 z 11 lipca 2002 r.

Komunikat Komisji, eEurope - plan działań. Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich, Bruksela, 28 maja 2002 r., COM (2002) 263 final

Komunikat Komisji w sprawie architektury instytucjonalnej: pokój, wolność, solidarność dla Unii Europejskiej, Bruksela 11 grudnia 2002 r., COM (2002) 728 final

Rezolucja Rady z 28 stycznia 2003 w sprawie wykonania planu działań eEurope 2005, dokument dostępny on-line: www.europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/doc/all_about/resolution.doc

Zalecenie Komisji w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej poddanych regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego porządku regulacyjnego dla sieci i usług łączności elektronicznej, Bruksela, 11 lutego 2003 r., C (2003) 497

Zielona księga Komisji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, Bruksela, 21 maja 2003 r., COM (2003) 270 final

Komunikat Komisji, Wytyczne w sprawie pojęcia wpływu na handel zawartego w art. 81 i 82 Traktatu, Dz. Urz. UE C 101/81 z 27 kwietnia 2004 r.

Biała księga Komisji na temat usług świadczonych w interesie ogólnym, Bruksela, 12 maja 2004 r., COM (2004) 374 final

Komunikat Komisji, Wyzwania dla europejskiego społeczeństwa informacyjnego po 2005 r., Bruksela, 19 listopada 2004 r., COM (2004) 757 final

Komunikat Komisji, Regulacja i rynki europejskiej łączności elektronicznej 2004, Dziesiąty raport dotyczący implementacji pakietu regulacyjnego UE w sprawie łączności elektronicznej, Bruksela, 2 grudnia 2004 r., COM (2004) 759 final

Komunikat Komisji, Europejskie przepisy regulacyjne i rynki łączności elektronicznej w 2005 r. (raport nr 1), Bruksela, 20 luty 2006 r., COM (2006) 68 final

Polskie akty prawne

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483; sprost. Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.

Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.

Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925 z późn. zm.

Ustawa z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, Dz. U. Nr 86, poz. 504 z późn. zm.

Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.

Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.

Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.

Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.

Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.

Ustawa z 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy, Dz. U. Nr 83, poz. 930 z późn. zm.

Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.

Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.

Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 z późn. zm.

Ustawa z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 25, poz. 253 z późn. zm.

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.

Ustawa z dnia 7 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.

Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.

Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, Dz. U. Nr 267, poz. 2258

Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 66

Orzeczenia sądów wspólnotowych

Orzeczenie ETS z 13 czerwca 1958 r. w sprawie 9/56 Meroni przeciwko Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, ECR 1958, s. IV-11

Orzeczenie ETS z 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 Flaminio Costa przeciwko ENEL, ECR 1964, s. 585

Orzeczenie ETS z 30 czerwca 1966 r. w sprawie 56/65 Société Technique Minière (S.T.M.) przeciwko Maschinenbau Ulm GmbH (M.B.U.), ECR 1966, edycja francuska, s. 337

Orzeczenie ETS z 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69 Stauder przeciwko City of Ulm, ECR 1969, s. 419.

Orzeczenie ETS z 17 grudnia 1970 r. w sprawie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, ECR 1970, s. 1125.

Orzeczenie ETS z 30 kwietnia 1974 r. w sprawie 155/73 Giuseppe Sacchi, ECR 1974, s. 426

Orzeczenie ETS z 14 maja 1974 r. w sprawie 4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung przeciwko Komisji, ECR 1974, s. 491

Orzeczenie ETS z 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Procureur du Roi przeciwko B. i G. Dassonville, ECR 1974, s. 837

Orzeczenie ETS z 14 lutego 1978 r. w sprawie C-27/76 United Brands przeciwko Komisji, ECR 1978, s. 207

Orzeczenie ETS z 29 października 1980 r. w sprawie 138/79 Roquette Frère przeciwko Radzie, ECR 1980, s. 3333

Orzeczenie ETS z 14 maja 1981 r. w sprawie 98/80 Giuseppe Romano przeciwko Institut national d'assurance maladie-invalidité, ECR 1981, s. 1241

Orzeczenie ETS z 6 lipca 1982 r. w sprawie 188-190/80 Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji ECR 1982, s. 2545

Orzeczenie ETS z 10 lutego 1983 r. w sprawie 230/81 Luksemburg przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, ECR 1983, s. 255

Orzeczenie ETS z 9 listopada 1983 r. w sprawie C-222/81 NBI Michelin przeciwko Komisji, ECR 1983, s. 3461

Orzeczenie ETS z 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 Sabine von Colson i Elisabeth Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen, ECR 1984, s. 01891

Orzeczenie ETS z 20 marca 1985 r. w sprawie C-41/83 Włochy przeciwko Komisji, ECR 1985, s. 873

Orzeczenie ETS z 3 października 1985 r. w sprawie C-311/84 CBEM przeciwko CLTS.A., ECR 1985, s. I-3261

Orzeczenie ETS z 11 kwietnia 1989 r. w sprawie C-66/86 Ahmed Saeed Flugreisen et Silver Line Reisebüro GmbH przeciwko Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e.V., ECR 1989, s. 00803

Orzeczenie ETS z 22 maja 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo SpA przeciwko Commune di Milano, ECR 1989, s. 1839

Orzeczenie ETS z 22 maja 1990 r. w sprawie C-70/88 Parlament Europejski przeciwko Radzie, ECR 1990, s. 2041

Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-1223

Orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Klaus Höfner et Fritz Elser przeciwko Macrotron GmbH (Höfner), ECR 1990, s. I-01979

Orzeczenie ETS z 3 lipca 1991 r. w sprawie C-62/86 AKZO przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-00261

Orzeczenie ETS z 13 grudnia 1991 r. w sprawie C-18/88 RTT przeciwko GB-lnno-BM, ECR 1991, s. I-5941

Orzeczenie ETS z 13 grudnia 1991 r. w sprawie C-33/90 Włochy przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-5987

Orzeczenie ETS z 10 grudnia 1991 r. w sprawie Merci Convenzionali Porto di Genova SpA przeciwko Siderurgica Gabrielli SpA, ECR 1991, s. I-1889

Orzeczenie ETS z 17 listopada 1992 r. w sprawach połączonych C-271/90, C-281/90, C-289/90 Hiszpania, Belgia i Dania przeciwko Komisji, ECR 1992, s. I-5833

Orzeczenie ETS z 17 lutego 1993 r. w sprawach połączonych C-159/91 i C-160/91 Christian Poucet przeciwko Assurances générales de France et Caisse mutuelle régionale du Languedoc (Poucet i Pistre), ECR 1993, s. I-637

Orzeczenie ETS z 17 maja 1993 r. w sprawie C-320/91 procedura karna w sprawie Paula Corbeau, ECR 1993, s. I-2533

Orzeczenie ETS z 27 października 1993 r. w sprawie C-46/90 i C-93/91 Procureur du Roi przeciwko Lagauche, ECR 1993, s. I-5267

Orzeczenie ETS z 2 marca 1994 r. w sprawie C-316/91 Parlament przeciwko Radzie, ECR 1994, s. I-653

Orzeczenie ETS z 9 listopada 1995 r. w sprawie C-91/94 Procédure pénal contre Thierry Tranchant et téléphone Store SARL, civilemenet responsable, ECR 1995, s. I-03911

Orzeczenie ETS z 14 listopada 1996 r. w sprawie C-333/94 Tetra Pak przeciwko Komisji, ECR 1996, s. I-05951

Orzeczenie ETS z 12 grudnia 1996 r. w sprawie C-302/94 The Queen przeciwko Secrertary of State (British Telecommunications II), ECR 1996, s. I-6417

Orzeczenie z 17 grudnia 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH przeciw Bundesbaugesellschaft Berlin mbH, ECR 1997, s. I-4992

Orzeczenie ETS z 11 listopada 1997 r. w sprawie C-3888/92 Eurotunnel S.A. i inni przeciwko SeaFrance, ECR 1997, s. I-6315

Orzeczenie z 4 lutego 1999 r., w sprawie C-103/97, Josef Köllensperger GmbH & Co. i Atzwanger AG przeciwko Gemeindeverband Bezirkskrankenhaus Schwaz, ECR 1999, s. I-574

Orzeczenie SPI z 8 lipca 1999 r. w sprawie T-266/97 Vlaamse Televisie Maatschappij przeciwko Komisji, ECR 1999, s. II-02329

Orzeczenie ETS z 12 września 2000 r. w sprawach połączonych C-180 - C-184/98 Pavel Pavlov e.a. przeciwko Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, ECR 2000, s. I-6451

Orzeczenie z 23 listopada 2000 r. w sprawie C-319/99 Komisja przeciwko Francji, ECR 2000, s. I-10439

Orzeczenie ETS z 30 listopada 2000 r. w sprawie C-384/99 Komisja przeciwko Belgii, ECR 2000, s. I-10633.

Orzeczenie ETS z 17 stycznia 2001 r. w sprawie C-423/00 Komisja przeciwko Belgii, ECR 2002, s. I-593

Orzeczenie ETS z 16 października 2001 r. w sprawach połączonych C-396/99 i 397/99 Komisja przeciwko Grecji, ECR 2001, s. I-7577

Orzeczenie ETS z 16 października 2001 r. w sprawie C-429/99 Komisja przeciwko Portugalii, ECR 2001, s. I-7605

Orzeczenie ETS z 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-146/00 Komisja przeciwko Francji, ECR 2001, s. I-9767.

Orzeczenie ETS z 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-79/00 Telefonica Espana przeciwko Administracion, ECR 2001, s. I-10075

Orzeczenie ETS z 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-483/99 Komisja przeciwko Francji, ECR 2002, s. I-04781

Orzeczenie ETS z 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-367/98 Komisja przeciwko Portugalii, ECR 2002, s. I-04731

Orzeczenie ETS z 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-503/99 Komisja przeciwko Belgii, ECR 2002, s. I-04809

Orzeczenie Sądu I Instancji z 6 czerwca 2002 r. w sprawie T-342/99 AirTours przeciwko Komisji, ECR 2002 r., s. II-02585

Orzeczenie ETS z 13 lipca 2002 r. w sprawie C-286/01 Komisja przeciwko Francji, ECR 2002, s. I-5463

Orzeczenie ETS z 20 lipca 2002 r. w sprawach połączonych C-388/00 i C 429/00 Radiosistemi przeciwko Prefetto di Genova, ECR 2002, s. I-5845

Orzeczenie z 22 stycznia 2002 r. w sprawie C-218/00 Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas/INAIL, ECR 2002, s. I-691

Orzeczenie ETS z 19 września 2002 r. w sprawie C-221/01 Komisja przeciwko Belgii, ECR 2002, s. I-7835

Orzeczenie ETS z 13 maja 2003 r. w sprawie C-463/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, ECR 2003, s. I-04581

Orzeczenie ETS z 13 maja 2003 r. w sprawie C-98/01 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, ECR 2003, s. I-04581

Słownik¹

Abonent oznacza, zgodnie z art. 2 lit. k dyrektywy ramowej, jakąkolwiek osobę prawną lub fizyczną, która jest stroną umowy z podmiotem udostępniającym publicznie usługi łączności elektronicznej o świadczeniu takich usług.

Częstotliwość jest to liczba zmian kierunku fali radiowej w określonym czasie.

Digitalizacja oznacza proces przetwarzania dowolnego sygnału analogowego na cyfrowy. Sygnał analogowy jest to sygnał mogący odwzorowywać wielkości fizyczne, które zmieniają się w sposób ciągły (a nie skokowy, cyfrowy). Przykłady zjawisk analogowych to: głos człowieka, wiatr, upływ czasu itp. Analogowe techniki zapisu danych są znacznie bardziej podatne na zakłócenia niż cyfrowe, ponieważ jest nieskończenie wiele poziomów wartości, które mogą zostać zniekształcone. Sygnał cyfrowy jest natomiast ciągiem zer i jedynek, tzn. bajtów. Dane cyfrowe można odczytywać (i przetwarzać - na przykład kopiować) bez jakichkolwiek strat jakości.

Dostęp oznacza, zgodnie z art. 2 lit. a dyrektywy o dostępie, udostępnianie urządzeń i/lub usług innemu przedsiębiorstwu, na ściśle określonych warunkach, na zasadzie wyłączności albo braku wyłączności, celem świadczenia usług łączności elektronicznej. Obejmuje to m.in.: dostęp do elementów sieci i urządzeń towarzyszących, co może wiązać się z podłączeniem wyposażenia, za pomocą stacjonarnych albo niestacjonarnych środków (w szczególności obejmuje to dostęp do pętli lokalnej oraz urządzeń i usług niezbędnych do obsługi pętli lokalnej), dostęp do fizycznej infrastruktury, w tym budynków, przewodów i masztów; dostęp do odpowiednich systemów oprogramowania, w tym do systemów operacyjnego wspierania, dostęp do translacji numerów albo systemów zapewniających ekwiwalentną funkcjonalność, dostęp do stacjonarnych i ruchomych sieci, a w szczególności do roamingu, dostęp do systemów warunkowego dostępu dla usług telewizji cyfrowej, dostęp do sieciowych usług wirtualnych.

Dostęp szerokopasmowy to wspólna nazwa technologii przekazu (przewodowych, radiowych, optycznych i w podczerwieni) umożliwiających użytkownikowi końcowemu dostęp do informacji z przepływnością nie mniejszą niż 2 Mb/s.

Dyrektywy szczegółowe oznaczają, zgodnie z art. 2 lit. l dyrektywy ramowej, dyrektywę 2002/20/WE (dyrektywę o zezwoleniach), dyrektywę 2002/19/WE (dyrektywę o dostępie), dyrektywę 2002/22/WE (dyrektywę o usłudze powszechnej) oraz dyrektywę 97/66/WE.

Fale radiowe to fale elektromagnetyczne rozchodzące się w przestrzeni bez sztucznego przewodnika.

Interfejs użytkownika to oprogramowanie pośredniczące pomiędzy człowiekiem i aplikacjami (programami użytkowymi). Interfejs tworzy obraz komputera widziany przez użytkownika; typowe elementy tego obrazu to okna, menu, ikony, wskaźnik myszy etc.

Interfejs programu aplikacyjnego (API) oznacza, zgodnie z art. 2 lit. p dyrektywy ramowej, oprogramowanie interfejsów między aplikacjami, udostępnione przez nadawców lub usługodawców oraz zasoby zaawansowanych urządzeń telewizji cyfrowej dla usług telewizji cyfrowej i usług radiowych.

ISDN (Integrated Services Digital Network) to cyfrowa sieć komputerowa z integracją usług, zapewniająca dwa lub trzy połączenia z możliwością jednoczesnego udostępniania.

Kolokacja oznacza, zgodnie z art. 2 lit. h rozporządzenia o uwolnieniu dostępu do pętli lokalnej, udostępnianie fizycznej przestrzeni i urządzeń technicznych niezbędnych do umieszczania i podłączenia urządzeń przedsiębiorstwa korzystającego z dostępu do lokalnej pętli abonenckiej.

Komutacja łączy to charakterystyczny sposób łączenia i rozdzielania kanałów rozmów między abonentami sieci telekomunikacyjnej, tradycyjnie stosowany w odniesieniu do central telefonicznych z komutowaniem linii telefonicznych (obwodów, kanałów). W systemach z komutowaniem łączy cały trakt komunikacyjny jest zajęty przez cały czas trwania sesji wyłącznie przez jedno połączenie, czyli dwóch abonentów sieci. Systemy telekomunikacyjne z komutowaniem łączy są obecnie zastępowane przełączaniem pakietów.

Komutacja pakietów to technika transmisji równoważna przełączaniu pakietów, maksymalizująca wykorzystanie dostępnej infrastruktury transportowej. W systemach z przełączaniem pakietów łącze komunikacyjne jest zajmowane częściowo (w czasie i przestrzeni), co pozwala na korzystanie z tego samego traktu komunikacyjnego przez wielu użytkowników systemu jednocześnie.

Konsument oznacza, zgodnie z art. 2 lit. i dyrektywy ramowej, jakąkolwiek osobę fizyczną korzystającą z publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej lub żądającą udostępnienia takich usług dla celów niezwiązanych z jej działalnością handlową, gospodarczą lub wykonywaniem zawodu.

Konwergencja technologiczna oznacza, że usługi telekomunikacyjne, które do tej pory mogły być świadczone za pomocą ograniczonej ilości sieci obecnie mogą być oferowane przy użyciu różnych konkurencyjnych łączy.

Krajowy organ regulacyjny oznacza, zgodnie z art. 2 lit. g dyrektywy ramowej, organ lub organy, którym dane państwo członkowskie powierzyło funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych.

Multipleksowanie (multipleksacja, zwielokrotnianie, ang. multiplexing) to technika powszechnie stosowana w telekomunikacji, polegająca na przesyłaniu dwóch lub większej liczby sygnałów analogowych lub cyfrowych (np. rozmów telefonicznych) w jednym medium transmisyjnym (np. para przewodów). Multipleksowanie jako pierwsze zostało wprowadzone w 1910 r. do przesyłania sygnałów telefonicznych, aby odbiorcy nie odczuwali, że zajmują tylko fragment kanału. Multipleksowanie pozwala ograniczyć liczbę stosowanych kabli transmisyjnych.

Numer geograficzny oznacza, zgodnie z art. 2 lit. d dyrektywy o usłudze powszechnej, numer istniejący w krajowym planie numeracji telefonicznej, w którym część jego struktury cyfrowej zawiera informację o znaczeniu geograficznym wykorzystywaną do przekierowywania wywołań tam, gdzie fizycznie mieści się urządzenie końcowe sieci.

Numeracja to zestawy cyfr, które służą w sieci telekomunikacyjnej do realizacji połączeń w celu zapewnienia dostępu do wybranych zakończeń sieci lub usług telekomunikacyjnych.

Numery niegeograficzne to, zgodnie z art. 2 lit. f dyrektywy o usłudze powszechnej, numery istniejące w krajowym planie numeracji, które nie są geograficzne. Zalicza się do nich m.in. numery komórkowe, bezpłatne i płatne po najwyższych stawkach.

Obowiązek must carry polega na obowiązkowym transmitowaniu niektórych przekazów radiowych i telewizyjnych. Artykuł 31 dyrektywy o usłudze powszechnej upoważnia państwa członkowskie do nałożenia tego obowiązku na przedsiębiorstwa eksploatujące sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do dystrybucji przekazów radiowych i telewizyjnych odbieranych publicznie.

Operator oznacza, zgodnie z art. 2 lit. c dyrektywy o dostępie, przedsiębiorstwo udostępniające albo upoważnione do udostępniania publicznych sieci łączności albo urządzeń towarzyszących.

Pętla lokalna oznacza, zgodnie z art. 2 lit. e dyrektywy o dostępie, fizyczny obwód łączący punkt zakończenia sieci w siedzibie abonenta z główną ramą dystrybucyjną albo równorzędnym urządzeniem w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej.

Poczta elektroniczna oznacza, zgodnie z art. 2 lit. g dyrektywy o ochronie danych osobowych, wiadomość tekstową, głosową, dźwiękową lub obrazkową wysłaną za pośrednictwem publicznej sieci łączności, która może być przechowywana w sieci lub terminalu odbiorcy do chwili jej odebrania przez odbiorcę.

Połączenie oznacza, zgodnie z art. 2 lit. e dyrektywy o ochronie danych osobowych, połączenie, które dochodzi do skutku za pośrednictwem publicznie dostępnej usługi telefonicznej umożliwiającej dwustronną komunikację w czasie rzeczywistym.

Połączenie międzysieciowe oznacza, zgodnie z art. 2 lit. b dyrektywy o dostępie, fizyczne i logiczne połączenia pomiędzy publicznymi sieciami łączności użytkowanymi przez jedno i to samo albo inne przedsiębiorstwo, celem umożliwienia użytkownikom jednego przedsiębiorstwa porozumiewania się z użytkownikami tego samego lub innego przedsiębiorstwa albo zapewnienia dostępu do usług innego przedsiębiorstwa. Usługi mogą być świadczone przez powyższe podmioty albo inne podmioty, które mają dostęp do sieci. Wzajemne połączenia stanowią specyficzny rodzaj dostępu realizowanego pomiędzy operatorami sieci publicznych.

Prawa specjalne oznaczają, zgodnie z art. 1 ust. 6 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, prawa przyznane przez państwo członkowskie ograniczonej liczbie przedsiębiorstw poprzez jakikolwiek instrument prawny, regulacyjny lub administracyjny, który w obrębie określonego obszaru geograficznego: a) wyznacza lub ogranicza do dwu lub więcej liczbę przedsiębiorstw które uzyskały zezwolenie na świadczenie usług łączności elektronicznej lub podejmowanie działalności w zakresie łączności elektronicznej, inaczej niż zgodnie z obiektywnymi, proporcjonalnymi i niedyskryminacyjnymi kryteriami, lub b) przyznaje przedsiębiorstwom, inaczej niż zgodnie z takimi kryteriami, korzyści prawne lub regulacyjne, które istotnie wpływają na zdolność jakiegokolwiek innego przedsiębiorstwa do świadczenia tych samych usług łączności elektronicznej lub podjęcia tej samej działalności z zakresu łączności elektronicznej w obrębie tego samego obszaru geograficznego na zasadniczo równoważnych warunkach.

Prawa wyłączne oznaczają, zgodnie z art. 1 ust. 5 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, prawa przyznane przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu poprzez jakikolwiek instrument prawny, regulacyjny lub administracyjny, zastrzegając dla niego prawo do świadczenia usług łączności elektronicznej lub podjęcia działalności w zakresie łączności elektronicznej w obrębie określonego obszaru geograficznego.

Preselekcja to stały wybór operatora innego niż ten, który zapewnia linię abonencką. Wybór ten może jednak zawsze zostać zmieniony przez wybranie prefiksu przy każdym kolejnym połączeniu.

Przenoszalność numeru oznacza, że użytkownicy końcowi mogą zachować numer w publicznej sieci telefonicznej (zarówno stacjonarnej, jak i ruchomej) niezależnie od przedsiębiorstwa świadczącego usługi telekomunikacyjne.

Publiczna sieć łączności oznacza, zgodnie z art. 2 lit. d dyrektywy ramowej oraz z art. 1 ust. 2 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, sieć łączności elektronicznej wykorzystywaną całkowicie lub częściowo do świadczenia publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej.

Publiczna sieć telefoniczna oznacza, zgodnie z art. 2 lit. b dyrektywy o usłudze powszechnej, sieć łączności elektronicznej wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych; wspiera ona przesyłanie między urządzeniami końcowymi sieci komunikatów głosowych, a także innych form komunikacji takich, jak faks i dane.

Publicznie dostępna usługa telefoniczna oznacza, zgodnie z art. 2. lit. c dyrektywy o usłudze powszechnej, usługę dostępną publicznie dla inicjowania i odbierania wywołań krajowych i międzynarodowych oraz dostęp do służb ratunkowych poprzez numer lub numery istniejące w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej i dodatkowo może, w przypadku, gdy jest to właściwe, zawierać jedną lub więcej z następujących usług: zapewnienie pomocy telefonisty/telefonistki, biuro numerów, spisy abonentów, zapewnienie płatnych publicznych automatów telefonicznych, zapewnienie usług na szczególnych warunkach, zapewnienie specjalnych udogodnień klientom niepełnosprawnym lub mającym szczególne potrzeby społeczne lub zapewnienie usług niegeograficznych.

Publicznie dostępne usługi łączności elektronicznej oznaczają, zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, usługi łączności elektronicznej dostępne ogółowi społeczeństwa.

Publiczny automat telefoniczny oznacza, zgodnie z art. 2 lit. a dyrektywy o usłudze powszechnej, aparat telefoniczny dostępny dla ogółu społeczeństwa, za korzystanie z którego można płacić monetami lub kartami kredytowymi/debetowymi lub kartami przedpłatowymi, włączając karty z kodami wybierania numerów.

Sieć łączności elektronicznej oznacza zgodnie z art. 2 lit. a dyrektywy ramowej oraz art. 1 ust. 1 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, systemy transmisyjne, oraz stosownie do okoliczności, urządzenia przełączające i routingowe (kierujące) oraz inne zasoby, które umożliwiają przekazywanie sygnałów przewodowo, za pomocą radia, środków optycznych lub innych elektromagnetycznych środków, w tym sieci satelitarnych, stacjonarnych (komutowanych i pakietowych, w tym Internetu) i naziemnych sieci przenośnych, elektrycznych systemów kablowych, w takim zakresie, w jakim są one wykorzystywane do przekazywania sygnałów, w sieciach nadawania radiowego i telewizyjnego oraz sieciach telewizji kablowej, niezależnie od rodzaju przekazywanej informacji.

Sieć naziemno-satelitarna oznacza, zgodnie z art. 1 ust. 7 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, konfigurację dwu lub więcej stacji naziemnych współpracujących ze sobą za pomocą satelity.

Sieć telewizji kablowej oznacza, zgodnie z art. 1 ust. 7 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, każdą opartą głównie na okablowaniu infrastrukturę utworzoną zasadniczo do celów dostarczania lub rozpowszechniania audycji radiowych lub telewizyjnych dla publiczności.

System dostępu warunkowego oznacza, zgodnie z art. 2 lit. f dyrektywy ramowej, jakiekolwiek środki lub rozwiązania techniczne, które powodują, że dostęp do chronionych usług nadawania radiowego lub telewizyjnego w formie zrozumiałej jest uwarunkowany posiadaniem abonamentu lub innego, uprzednio uzyskanego indywidualnego zezwolenia.

Szkodliwe zakłócenia oznaczają, zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a dyrektywy o zezwoleniach, zakłócenia, które zagrażają działaniu usług nawigacji radiowej lub innych usług bezpieczeństwa lub które poważnie pogarszają, przeszkadzają lub w sposób ciągły zakłócają usługi w zakresie radiokomunikacji świadczone zgodnie z obowiązującymi unormowaniami wspólnotowymi lub krajowymi.

Telefonia internetowa - VoIP (Voice over Internet Protocol) to transmisja sygnałów mowy w czasie rzeczywistym, a także innych strumieni informacji (np. sygnału wideo) za pośrednictwem sieci wykorzystujących protokół IP. Połączenie głosowe z dowolnego numeru stacjonarnego telefonu końcowego (analogowego lub cyfrowego) wymaga pośrednictwa bramek internetowych (gateway), łączących sieci publiczne z Internetem.

Telewizja szerokiego ekranu oznacza, zgodnie z art. 2 lit. d dyrektywy o dostępie, usługę telewizyjną, na którą składają się całkowicie lub częściowo programy wyprodukowane oraz przygotowane do nadania w całości w formacie szerokiego ekranu. W odniesieniu do usług telewizji szerokiego ekranu, współczynnik kształtu 16:9 jest formatem odniesienia.

Translacja numerów oznacza systemy służące doprowadzaniu połączeń adresowanych do numerów niegeograficznych do konkretnych zakończeń sieci stacjonarnej lub ruchomej, które mają zapewnić obsługę takich połączeń.

Udostępnianie sieci łączności elektronicznej oznacza, zgodnie z art. 2 lit. m dyrektywy ramowej, ustanowienie, obsługę, kontrolowanie i udostępnianie takiej sieci.

Udogodnienia towarzyszące oznaczają, zgodnie z art. 2 lit. e dyrektywy ramowej, takie urządzenia, które są związane z siecią łączności elektronicznej lub usługami łączności elektronicznej i umożliwiają lub wspierają świadczenie usług za pośrednictwem powyższych sieci lub usług. Są to m.in. systemy dostępu warunkowego oraz przewodniki po programach elektronicznych.

UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) jest to uniwersalny system komunikacji ruchomej, komponent ogólnej koncepcji globalnej rodziny systemów komunikacji przenośnej trzeciej generacji IMT-2000 - International Mobile Telecommunications-2000 w terminologii ITU (International Telecommunications Union) nazywany również 3G - telefonią trzeciej generacji

Urządzenie końcowe sieci (UKS) oznacza, zgodnie z art. 2 lit. e dyrektywy o usłudze powszechnej, fizyczne miejsce, w którym abonent otrzymuje dostęp do sieci łączności publicznej; w przypadku sieci stosujących przełączanie lub przekierowywanie, UKS identyfikuje się za pomocą konkretnego adresu sieciowego, który może być łączony z numerem lub nazwiskiem abonenta.

Usługa łączności elektronicznej oznacza, zgodnie z art. 2 lit. c dyrektywy ramowej oraz z art. 1 ust. 3 dyrektywy w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, usługę zazwyczaj świadczoną za wynagrodzeniem, polegającą całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej, w tym usługi telekomunikacyjne i usługi transmisyjne świadczone poprzez sieci nadawcze; nie obejmuje jednak usług związanych z zapewnianiem albo wykonywaniem kontroli treści przekazywanych przy wykorzystaniu sieci lub usług łączności elektronicznej. Spod zakresu niniejszej definicji wyłączone są usługi społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli nie polegają one całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej.

Usługa powszechna oznacza, zgodnie z art. 2 lit. j dyrektywy ramowej, minimalny zestaw usług, określonych w dyrektywie 2002/22/WE (dyrektywie o usłudze powszechnej), o oznaczonej jakości, dostępnych dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich usytuowania geograficznego, oraz, o przystępnych, jak na warunki panujące w danym państwie, cenach.

Usługi o wartości dodanej oznaczają, zgodnie z art. 2 lit. g dyrektywy o ochronie danych osobowych, wszelkie usługi, które wymagają przetwarzania danych o ruchu lub danych dotyczących lokalizacji innych niż dane o ruchu wykraczające poza dane niezbędne do transmisji komunikatu lub naliczenia za nią opłaty.

Użytkownik oznacza, zgodnie z art. 2 lit. h dyrektywy ramowej, osobę prawną lub fizyczną korzystającą z publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej lub wnioskującą o udostępnienie takich usług. Ponadto, zgodnie z art. 2 lit. a dyrektywy o ochronie danych osobowych, użytkownik może korzystać z publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej do celów prywatnych lub handlowych oraz niekoniecznie na podstawie opłaty abonamentu za te usługi.

Użytkownik końcowy - zgodnie z art. 2 lit. n dyrektywy ramowej, oznacza użytkownika, który nie udostępnia publicznych sieci łączności ani publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej.

Wybór operatora oznacza możliwość korzystania przez abonentów z usług dostawcy innego niż ten, który zapewnia linię abonencką. Wybór operatora może nastąpić na zasadzie jednorazowej przez wybór prefiksu lub na drodze preselekcji przez stały wybór operatora, który jednak może zostać zmieniony przez wybór prefiksu przy każdym kolejnym połączeniu.

Zaawansowane urządzenia telewizji cyfrowej oznaczają, zgodnie z art. 2 lit. o dyrektywy ramowej, dekodery przeznaczone do podłączania telewizorów albo zintegrowanych zestawów telewizji cyfrowej, zdolne do odbierania usług cyfrowej telewizji interaktywnej.

Zezwolenie ogólne oznacza, zgodnie z art. 2 ust. 2 lit a dyrektywy o zezwoleniach, ramy prawne, określone przez państwa członkowskie, zapewniające prawo świadczenia dostępu do sieci i usług w dziedzinie łączności elektronicznej oraz określające szczegółowe obowiązki, jakie mogą zostać nałożone w odniesieniu do wszystkich lub poszczególnych rodzajów sieci i usług łączności elektronicznej, zgodnie z postanowieniami tej dyrektywy.

Dz.U.UE.L.2002.249.21: ogólne

Dz.U.UE.L.2002.201.37: ogólne

Dz.U.UE.L.2002.108.7: ogólne

Dz.U.UE.L.2002.108.21: ogólne

Dz.U.UE.L.2002.108.33: ogólne

Dz.U.2004.171.1800: art. 23 ust. 4; art. 25 ust. 2; art. 111; art. 116

Przypisy:

¹ J. Grabowski, Rola i funkcje prawa w systemie gospodarki rynkowej (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Kraków 2001, s. 219.

² R. Chapus, Droit administratif général, Paris 2000, s. 350.

³ A. Buzelay, De la dérégulation des télécommunications dans L'Union. De l'usager contraint par le monopole au service contraint par la concurrence , Revue du Marché commun et de l'Union Européenne 2000, nr 434, s. 24 i n.

⁴ S.K. Black, Telecommunications Law in the Internet Age, Morgan Kaufmann Publishers, San Francisco-San Diego-New York-Boston-London-Sydney-Tokyo 2002, s. 24-26.

⁵ T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P.M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 115-163.

⁶ Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, M. Wierzbowski i M. Wykrzykowski (red.), Warszawa 2001; C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 1999; M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997.

⁷ C. Banasiński, Istota prawa administracyjnego gospodarczego (w:) Prawo gospodarcze..., s. 21.

⁸ T. Rabska, Jakie prawo gospodarcze - próba odpowiedzi, RPEiS 1993, nr 1, s. 22; M. Zdyb, Działalność gospodarcza. Podstawowe akty normatywne ze sfery publicznego prawa gospodarczego, Lublin 1995, s. 5.

⁹ C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 37.

¹⁰ T. Kocowski, Reglamentacja gospodarcza (w:) Administracyjne prawo gospodarcze, A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Wrocław 2004, s. 429 i n.

¹¹ Ibidem, s. 430.

¹² Ibidem, s. 434.

¹³A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym (w:) Administracyjne prawo gospodarcze..., s. 458-459.

¹⁴ C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze..., s. 20-21.

¹⁵ R. Schmidt, Öffentliche Wirtschaftsrecht. Allgemeiner Teil, Springer-Verlag 1990, s. 48; R. Stober Allgemeines Wirtschaftverwaltungsrecht. Grundlagen und Prinzipien. Wirtschaftsverfassungsrecht, Stuttgart 2000, s. 285 i n., za: T. Skoczny, Stan i tendencje..., s. 161.

¹⁶ A.-S. Mescherakoff, Droit public économique, Paris 1996; A. de Laubadère, P. Delvolvé, Droit public économique, Dalloz, Paris 1985.

¹⁷ P. Delvolvé, Droit public de l' économie, Paris 1998, s. 19, 321.

¹⁸ T. Skoczny, Stan i tendencje..., s. 162-163.

¹⁹ M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005, s. 88.

²⁰ A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, Prawo energetyczne: komentarz, Warszawa 1999, s. 23-24.

²¹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2001, s. 4.

²² J. Masing, Stan i tendencje rozwojowe regulującego prawa administracyjnego (w:) Ius Publicum Europeum..., s. 171.

²³ T. Skoczny, Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 241.

²⁴ S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza w Europie, Zakamycze 2000, s. 179.

²⁵ Orzeczenie ETS z 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69 Stauder przeciwko City of Ulm, ECR 1969, s. 419; orzeczenie ETS z 17 grudnia 1970 r. w sprawie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, ECR 1970, s. 1125; orzeczenie ETS z 14 maja 1974 r. w sprawie 4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung przeciwko Komisji, ECR 1974, s. 491.

²⁶ S. Biernat, Źródła prawa Unii Europejskiej (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2003, s. 186 i n.

²⁷ Zob. szerzej: J. Barcz, Swoboda przedsiębiorczości (w:) Prawo Unii Europejskiej, Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 79.

²⁸ Ibidem.

²⁹ Orzeczenie ETS z 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69. Na temat tego orzeczenia zob. S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza..., s. 187.

³⁰ Część II traktatu konstytucyjnego zawiera postanowienia Karty Praw Podstawowych.

³¹ S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza..., s. 206.

³² ETS bada przestrzeganie praw podstawowych przez państwa członkowskie, jeżeli podejmują one działania w ramach prawa wspólnotowego.

³³ Orzeczenie ETS z 13 grudnia 1979 r. w sprawie 44/79 Hauer przeciwko Land Rheinland-Platz, ECR 1979, s. 3727.

³⁴ Na ten temat zob. S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza..., s. 203 i n.

³⁵ Komisja Europejska, Zielona księga z 30 czerwca 1987 r. w sprawie rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, Bruksela, COM (87) 290 final.

³⁶ J. Jaume, La libéralization du secteur des télécommunications: aspects techniques et juridiques, Revue du Marché Unique Européen 1992, nr 1, s. 118; P. Larouche, Telecommunications (w:) The Liberalization of State monopolies in the European Union and Beyond, D. Geradin (red.), The Hauge-London-Boston 2000, s. 19; D. Geradin, The Opening of State Monopolies to Competition: Main Issues of the Liberalization Process (w:) The Liberalization..., s. 188.

³⁷ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003, s. 98.

³⁸ Dyrektywa Komisji 80/732/EWG z 25 czerwca 1980 r., Dz. Urz. WE L 193/75 z 29 lipca 2000 r., zmieniona dyrektywą Komisji 85/413/EWG oraz dyrektywą Komisji 2000/52/WE.

³⁹ Orzeczenie ETS z 6 lipca 1982 r. w sprawie 188-19080 Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, ECR 1982, s. 2545, pkt 25, 26.

⁴⁰ P. Craig, G. de Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials, Oxford 1998, s. 1063; S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej. Między neutralnością a zaangażowaniem, Kraków 2002, s. 172-177; V. Emmerich, Monopole a przedsiębiorstwa publiczne (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, M.A. Dauses (red.), Warszawa 1999, s. 901.

⁴¹ Orzeczenie ETS z 10 grudnia 1991 r. w sprawie Merci Convenzionali Porto di Genova, ECR I-1889, pkt 14.

⁴² Dyrektywa Komisji 2002/77/WE z 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 201/37 z 31 lipca 2002 r., art. 1 ust. 5.

⁴³ Orzeczenie ETS z 17 listopada 1992 r. w sprawie C-271/90 Królestwo Hiszpanii i inni przeciwko Komisji, ECR 1992, s. I-5833, pkt 31; orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I 1223, pkt 45.

⁴⁴ Dyrektywa Komisji 94/46/WE z 13 października 1994 r. zmieniająca dyrektywę 88/301/EWG i dyrektywę 90/388/EWG w szczególności jeśli chodzi o łączność satelitarną, Dz. Urz. WE L 268/15 z 19 października 1994 r., art. 1 lit. b.

⁴⁵ V. Emmerich, Monopole a przedsiębiorstwa..., s. 273-274.

⁴⁶ D. Edwards, M. Hoskins, Article 90: Deregulation and EC Law. Reflections Arising from the XVI FIDE Conference, Common Market Law Review 1995, nr 23, s. 159.

⁴⁷ Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-1223.

⁴⁸ Przeglądu orzecznictwa ETS, jeśli chodzi o przyznawanie przez państwa członkowskie praw wyłącznych lub specjalnych przedsiębiorstwom dokonują: M. Sudoł, Relacja między instytucjami Wspólnoty Europejskiej a organami państw członkowskich w dziedzinie konkurencji, Kraków 2004, w maszynopisie, s. 25 i n.; P. Craig, G. de Búrca, EU Law..., s. 1061 i n.; D. Edwards, M. Hoskins, Article 90..., s. 157 i n.; A. Jones, B. Sufrin, EC Competition Law, Text, Cases, and Materials, Oxford 2001, s. 429 i n.

⁴⁹ Orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Höfner przeciwko Macrotron, ECR 1991, s. I-1979.

⁵⁰ Orzeczenie ETS z 5 października 1995 r. w sprawie C-323/93 Centre d'insémination de la Crespelle przeciwko Coopérative d'élevage et d'insémination artificielle du département de la Mayenne, ECR 1994, s. I-05077.

⁵¹ Orzeczenie ETS z 19 maja 1993 r. w sprawie C-320/91 Corbeau, ECR 1993, s. I-02533.

⁵² Orzeczenie ETS z 21 września 1999 r. w sprawie C-67/96 Albany International BV przeciwko Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, ECR 1999, s. I-05751.

⁵³ Orzeczenie ETS z 10 lutego 2000 r. w sprawach połączonych C-147-148/97 Deutsche Post AG przeciwko Gesellschaft für Zahlungssysteme mbH (GZS) i Citicorp Kartenservice GmbH, ECR 2000, s. I-00825.

⁵⁴ T. Skoczny, Państwa członkowskie a państwowe monopole handlowe i przedsiębiorstwa publiczne (w:) Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 264.

⁵⁵ Na temat usług świadczonych w interesie ogólnym zob. G. Druesne, Prawo materialne i polityki Wspólnot i Unii Europejskiej, Warszawa 1996, s. 224; S. Dudzik, Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w prawie Wspólnoty Europejskiej (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, Cezary Mik (red.) Toruń 2002, s. 289-313; tenże, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej. Między neutralnością a zaangażowaniem , Kraków 2002, s. 232 i n.; M. Mielecka, Sytuacja przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym w świetle wspólnotowego prawa konkurencji (w:) Studia z prawa Unii europejskiej, S. Bierant (red.), s. 437-456.

⁵⁶ Rodzaje działalności, które były zaliczone do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym przez Komisję i sądy wspólnotowe wymienia S. Dudzik, Pomoc państwa..., s. 340. Są to m.in.: działalność portu rzecznego, dostawa wody, działalność w zakresie tworzenia i zarządzania sieciami telekomunikacyjnymi, działalność w zakresie radia i telewizji, dystrybucja energii elektrycznej, świadczenie określonych usług transportowych, podstawowe usługi pocztowe.

⁵⁷ S. Dudzik, Usługi..., s. 291.

⁵⁸ D. Edwards, M. Hoskins, Article 90..., s. 167-168.

⁵⁹ Orzeczenie ETS z 19 maja 1993 r. w sprawie C-320/91.

⁶⁰ D. Edwards, M. Hoskins, Article 90..., s. 168.

⁶¹ Na ten temat zob. rozdział 3.

⁶² Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-1223, pkt 21; orzeczenie ETS z 6 lipca 1982 r. w sprawie 188-190-80 Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, ECR 1982, s. 2545, pkt 12.

⁶³ Na ten temat zob. rozdział 3.

⁶⁴ Dyrektywa Komisji 88/301/EWG z 16 maja 1988 r. w sprawie konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, Dz. Urz. WE L 131/73 z 27 maja 1988 r.; dyrektywa Komisji 90/388/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.

⁶⁵ Dyrektywa Komisji 94/46/WE z 13 października 1994 r. zmieniająca dyrektywy 88/301/EWG i 90/388/EWG w szczególności w sprawach łączności satelitarnej, Dz. Urz. WE L 268/15 z 19 października 1994 r.; dyrektywa Komisji 95/51/WE z 18 października 1995 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w zakresie zniesienia ograniczeń dotyczących wykorzystania sieci telewizji kablowej do świadczenia zliberalizowanych usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 256/49 z 26 października 1995 r.; dyrektywa Komisji 96/2/WE z 16 stycznia 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do łączności ruchomej i osobistej, Dz. Urz. WE L 20/59 z 26 stycznia 1996 r.; dyrektywa Komisji 96/19/WE z 13 marca 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do wprowadzenia pełnej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 074/13 z 23 marca 1996 r.

⁶⁶ Dyrektywa Komisji 2002/77/WE z 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 249/21 z 17 września 2002 r.

⁶⁷ Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską art. 3. ust. 1 lit. k (w:) Polska w Unii Europejskiej..., s. 375.

⁶⁸ Artykuł 4 TWE powinien być interpretowany łącznie z takimi postanowieniami, jak np. art. 157 TWE, który stanowi, że Wspólnota i państwa członkowskie czuwają nad zapewnieniem warunków niezbędnych dla konkurencyjności przemysłu Wspólnoty czy art. 81 i n. TWE dotyczącymi wspólnotowego prawa konkurencji.

⁶⁹ D. Edwards, M. Hoskins, Article 90..., s. 157-186; A. Jones, B. Surfin, EC Competition..., s. 429-478, na ten temat zob. pkt 2 tego rozdziału.

⁷⁰ W. Devroe, Privatization and Community Law: Neutrality versus Policy, Common Market Law Rewiev 1997, nr 34, s. 267-306; S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych..., s. 269-284; A. Verhoeven, Privatisation and EC Law: Is the European Commission "Neutral" with respect to Public vresus Private Ownership of Companies?, International and Comparative Law Quarterly, październik 1996, t. 45, s. 861.

⁷¹ R. Chapus, Droit administratif... , s. 352.

⁷² A. Bartosch, The liberalization of European Telecommunications and Broadcasting Markets - The Road from Monopolies to Competition and Universal Service (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), The Hague, London, New York 2002, s. 74-75.

⁷³ Dyrektywa Komisji 90/388/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 192/10 z 24 lipca 1990 r.

⁷⁴ W. Grudzewski, I. M. Hejduk, Restrukturyzacja firm telekomunikacyjnych. Doświadczenia światowe, Warszawa 2000, s. 58.

⁷⁵ S. Biernat, Tworzenie prawa Unii Europejskiej (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 214.

⁷⁶ Dyrektywa Rady 90/387/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia wewnętrznego rynku usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasad otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.

⁷⁷ Dyrektywa Rady 92/44/WE z 5 czerwca 1992 r. w sprawie zastosowania zasady sieci otwartej (ONP) do linii dzierżawionych, Dz. Urz. WE L 165/27 z 19 czerwca 1992 r.

⁷⁸ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/10 /WE z 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) do telefonii głosowej i telekomunikacyjnych usług powszechnych w konkurencyjnym środowisku, Dz. Urz. WE L 101/24 z 1 kwietnia 1998 r.

⁷⁹ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/13/WE z 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych ram dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie telekomunikacji, Dz. Urz. WE L 117/15 z 7 maja 1997 r.

⁸⁰ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/33/WE z 30 czerwca 1997 r. w sprawie połączeń sieci w telekomunikacji z uwzględnieniem zapewniania usług powszechnych oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE L199/32 z 26 lipca 1997 r.

⁸¹ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/19/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz ich łączenia Dz. Urz. WE L 108/7 z 24 kwietnia 2002 r.; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/21 z 24 kwietnia 2002 r.; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej Dz. Urz. WE L 108/33 z 24 kwietnia 2002 r.; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie usług powszechnych i praw użytkowników odnoszących się do sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/51 z 24 kwietnia 2002 r.

⁸² T. Kocowski, Przedsiębiorcy (w:) Administracyjne prawo gospodarcze..., s. 146-147.

⁸³ A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, s. 12.

⁸⁴ T. Kocowski, Przedsiębiorcy... , s. 150.

⁸⁵ Na ten temat zob. S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 83 i n.

⁸⁶ A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, s. 77-78; C. Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995, s. 33-34.

⁸⁷ S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, Kraków 1997, s. 35 i n.; S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 93 i n.

⁸⁸ S. Dudzik, Działalność gospodarcza..., s. 88 i n.

⁸⁹ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001, s. 238.

⁹⁰ C. Kosikowski, Wolność gospodarcza..., s. 32.

⁹¹ M. Zdyb, Komentarz do ustawy o działalności gospodarczej, Bydgoszcz 1997, s. 25.

⁹² S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej - wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, nr 9, s. 10.

⁹³ C. Banasiński, Istota prawa administracyjnego gospodarczego (w:) Prawo gospodarcze..., s. 49; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 79-82; P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2004, s. 43.

⁹⁴ K. Sobczak, Działalność gospodarcza. Uregulowania prawne, Warszawa 2001, s. 22; M. Waligórski, Administracyjna regulacja działalności gospodarczej. Problemy prawnej reglamentacji, Poznań 1998, s. 62 i n.

⁹⁵ Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.

⁹⁶ C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 196.

⁹⁷ Ibidem, s. 197.

⁹⁸ Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.

⁹⁹ S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej..., s. 305-306.

¹⁰⁰ Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.

¹⁰¹ Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.

¹⁰² Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.

¹⁰³ A. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2005, s. 19.

¹⁰⁴ Procedura konsolidacji przewidziana została w art. 7 dyrektyw ramowej i wdrożona do prawa polskiego przez art. 18-20 pr. tel. Natomiast procedura konsultacji przewidziana została w art. 6 dyrektywy ramowej i wdrożona przez art. 15-17 pr. tel.

¹⁰⁵ Traktat akcesyjny, art. 2 (w:) Polska w Unii Europejskiej. Wybór dokumentów. Traktat Akcesyjny. Traktaty stanowiące podstawę Unii. Prawo polskie - dokumenty, Warszawa 2003, s. 164.

¹⁰⁶ Na ten temat zob. S.L. Kaleda, Przejęcie prawa wspólnotowego przez nowe państwo członkowskie. Zagadnienia przejściowe oraz międzyczasowe, Warszawa 2003, s. 75 i n.

¹⁰⁷ A. Nowak-Far, Stosowanie acquis communautaire przez administracje publiczne, Służba Cywilna, wiosna-lato 2002, nr 4, s. 32.

¹⁰⁸ P. Nicolaides, A. Geveke, A.-M. den Teuling, Skuteczna realizacja polityk w poszerzonej Unii Europejskiej. Przykład krajowych władz regulacyjnych, Łódź 2003, s. 27.

¹⁰⁹ S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki), Studia Prawno-Europejskie 2002, t. VI, s. 71 i n.; M. Kożuch, Legalizm stosowania prawa europejskiego w postępowaniu organów administracji krajowej (w:) Studia z prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 109 i n.

¹¹⁰ Orzeczenie ETS z 22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo SpA przeciwko Commune di Milano, ECR 1989, s. 1839.

¹¹¹ A. Nowak-Far, Krajowa administracja rządowa a Unia Europejska. Sfery relacyjne i podstawowe aspekty ich funkcjonowania (w:) Studia z dziedziny prawa Unii Europejskiej. Dostosowanie polskiej administracji do członkostwa w Unii Europejskiej, A. Nowak-Far (red.), Warszawa 2005, s. 20.

¹¹² Na ten temat zob. B. Adamiak, Europeizacja prawa postępowania administracyjnego (w:) Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak (red.), Wrocław 2005, s. 16-26.

¹¹³ S. Dudzik, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na administrację rządową na przykładzie kooperacyjnego modelu stosowania wspólnotowego prawa konkurencji (w:) Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, Kraków 2003, s. 235.

¹¹⁴ T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe..., s. 150.

¹¹⁵ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych dotyczących udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/33 z 2002 r.

¹¹⁶ Komisja Europejska, Projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 marca 2004 r. w sprawie usług na rynku wewnętrznym, COM (2004) 2 final/3. Zgodnie z art. 2 projektu sektor łączności elektronicznej został wyłączony z zakresu dyrektywy usługowej w kwestiach objętych telekomunikacyjnym pakietem regulacyjnym z 2002 r.

¹¹⁷ P. Jasiński, G. Yarrow, Konkurencja a regulacja w telekomunikacji, Warszawa 1997, s. 85.

¹¹⁸ Artykuł 16 stanowi: "Bez uszczerbku dla artykułów 73, 86 i 87 oraz zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii, jak również ich znacznie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Wspólnota i państwa członkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania niniejszego Traktatu, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich zadania".

¹¹⁹ M.in. S. Dudzik, Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w prawie Wspólnoty Europejskiej (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 289-313; L. Flynn, Competition Policy and Public Service in EC Law after the Maastricht and Amsterdam Treaties (w:) Legal Issues of the Amsterdam Treaty, D. O'Keeffe, P. Twomey (red.), Oxford-Portland-Oregon 1999, s. 185-199; L. Grard, Les services d'intérêt éconimique général et le traité d'Amsterdam, Revue des Affaires Européennes - Law and European Affaires 1999, nr 2, s. 197-213; M. Mielecka, Stosowanie wspólnotowego prawa konkurencji do przedsiębiorstw publicznych i uprzywilejowanych (w:) Prawo gospodarcze UE. Zagadnienia wybrane , A. Mania (red.), Kraków 2001, s. 159-189; E.M. Milanesi, Les "services d'intérêt général" les entreprises publiques et les privatisations, Revue du Droit de l'Union Européenneé 2000, nr 1, s. 117-149.

¹²⁰ Komisja Europejska, Komunikat z 19 stycznia 2001 r., Usługi świadczone w interesie ogólnym w Europie, COM (2000) 580, OJ C 17, s. 4; raport dla Rady Europejskiej z Laeken z 17 października 2001 r., Usługi świadczone w interesie ogólnym, Bruksela 2001, COM (2001) 598.

¹²¹ S. Dudzik, Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym..., s. 301.

¹²² Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/33/WE z 30 czerwca 1997 r. w sprawie przyłączeń sieci w telekomunikacji w związku z zapewnieniem usług powszechnych i interoperacyjności przez zastosowanie zasad otwartej sieci, Dz. Urz. WE L 199/32; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 lutego 1998 r. dotycząca stosowania zasady otwartej sieci (ONP) do telefonii głosowej oraz powszechnych usług telekomunikacyjnych w środowisku konkurencji, Dz. Urz. WE L 101/24 z 1 kwietnia 1998 r.

¹²³ A. Bartosch, The liberalization of European Telecommunications..., s. 101.

¹²⁴ Telecommunications (w:) European Community Law of Competition, P.M. Roth (red.), London 2001, s. 1024.

¹²⁵ Na temat modelowych różnic między regulacją sektorową a prawem ochrony konkurencji zob. T. Skoczny, Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 7 i n.

¹²⁶ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz..., s. 10.

¹²⁷ Szerzej na temat krajowych organów regulacyjnych zob. rozdział 4.

¹²⁸ O.D. Kurtin, U.S. Perspective on convergence (w:) Telecommunications, information technologies and multimedia law. Towards a common framework, S. Le Gouëff (red.), Luxembourg 1998, s. 179.

¹²⁹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz..., s. 742.

¹³⁰ M. Zdrojewski, Urząd regulacyjny w sektorze telekomunikacji , Kwartalnik Prawa Publicznego 2003, nr 2, s. 96.

¹³¹ P. Nicolaides, A. Geveke, A.-M. den Teuling, Skuteczna realizacja polityk..., s. 97-107.

¹³² Dyrektywa Komisji 88/301/EWG z 16 maja 1988 r. w sprawie konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, Dz. Urz. WE L 131/73 z 27 maja 1988 r.

¹³³ J. Fournier, Chroniques. La nouvelle réglementation des télécommunications, Cahiers Juridiques de l'Electricité et du Gaz, marzec 1997, s. 90.

¹³⁴ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., Warszawa 2003, s. 44.

¹³⁵ Na temat obowiązków nakładanych na operatorów zob. rozdział 5.

¹³⁶ T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe..., s. 154.

¹³⁷ Artykuł 3 ust. 1 cyt. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE.

¹³⁸ M. Szydło, Zezwolenie telekomunikacyjne, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003, nr 2, s. 136.

¹³⁹ J. Masing, Stan i tendencje rozwojowe..., s. 169.

¹⁴⁰ T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe..., s. 154.

¹⁴¹ A. de Streel, The Integration of Competition Law Principles in the New Regulatory Framework for Electronic Communications, World Competition 2003, nr 3, s. 489.

¹⁴² Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy ramowej świadczenie dostępu do sieci oraz usług w zakresie łączności elektronicznej może być poddane jedynie wymogom związanym z zezwoleniem ogólnym, nie uchybiając szczegółowym obowiązkom, o których mowa w art. 6 dyrektywy o zezwoleniach oraz szczególnym prawom użytkowania częstotliwości i numeracji.

¹⁴³ A. Szablewski, Regulacyjny paradoks pierwszej fazy liberalizacji sektorów sieciowych - perspektywa historyczna, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 152.

¹⁴⁴ K. Kiczka, T. Kocowski, Administracyjnoprawne środki kształtowania sytuacji prawnej przedsiębiorców (w:) Administracyjne prawo gospodarcze..., s. 309 i n.

¹⁴⁵ Zgodnie z art. 1 ust. 1 pr. tel. ustawa określa prawa i obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a także prawa i obowiązki użytkowników oraz użytkowników urządzeń radiowych; przykładem postanowienia nakładającego na przedsiębiorców obowiązek jest art. 26 ust. 1, który stanowi, że operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym na wniosek innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

¹⁴⁶ Na przykład art. 25 ust. 2 pr. tel. uprawnia do wydawania decyzji dotyczących wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku właściwym lub nałożenia obowiązków regulacyjnych określonych w ustawie - Prawo telekomunikacyjne w porozumieniu z Prezesem UOKiK.

¹⁴⁷ C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo..., s. 88.

¹⁴⁸ Artykuł 10 ust. 1 pr. tel.

¹⁴⁹ P. Jasiński, T. Skoczny, Energetyka. Studia nad integracją europejską, Warszawa 1996, s. 120.

¹⁵⁰ Więcej o koncepcji tzw. kompleksowego aktu administracyjnego w sprawach gospodarczych C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo..., s. 87.

¹ Artykuł 157 TWE.

² Artykuł 2 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy Rady 90/387/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia wewnętrznego rynku usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasad otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.; art. 2 ust. 1 lit. c dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 97/33/WE z 30 czerwca 1997 r. w sprawie połączeń sieci w telekomunikacji z uwzględnieniem zapewniania usług powszechnych oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE L 199/32 z 26 lipca 1997 r.

³ Artykuł 2 ust. 1 lit. d dyrektywy 97/33/WE.

⁴ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003, s. 4.

⁵ Komisja Europejska, Komunikat z 3 grudnia 1997 r., Zielona księga w sprawie konwergencji sektorów telekomunikacji, mediów i technologii informacyjnych oraz konsekwencje dla regulacji, COM (97) 623.

⁶ B. Holznagel, New Challenges: Convergence of Markets, Divergence of the Laws? Questions Regarding the Future Communications Regulation, International Journal of Communications Law and Policy, winter 1998/99, nr 2, s. 1.

⁷ K.W. Grewlich, "Cyberspace": Sector-specific Regulation and Competition Rules in European Telecommunications, Common Market Law Review 1999, nr 36, s. 940.

⁸ Telefonia internetowa (Voice over Internet Protocol ) jest to przekaz głosu w pakietach przez sieci z protokołem IP (Internet Protocol). Połączenie głosowe z dowolnego numeru stacjonarnego telefonu końcowego (analogowego lub cyfrowego) wymaga pośrednictwa bramek internetowych (gateway), łączących sieci publiczne PSTN z Internetem. Usługa internetowa VoIP cieszy się niezwykłą popularnością ze względu na dużą różnicę stawek taryfikacyjnych w porównaniu z przekazami długodystansowymi sieci PSTN i to pomimo gorszej jakości rozmów; na ten temat zob. www.idg.pl/slownik/termin_info.asp?id=33495.

⁹ J.-L. Gaffard, J. Krafft, Telecommunications: understanding the dynamics of the organization of the industry, październik 2000, www.Telecomvision.com.

¹⁰ Zezwolenia telekomunikacyjne na eksploatację publicznej ruchomej sieci telefonicznej UMTS dla PTK Centertel Sp. z o.o., Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o., Polkomtel S.A. wraz z rezerwacją częstotliwości w paśmie 2 GHz, wydane przez ministra łączności 20 grudnia 2000 r.

¹¹ Informacje na ten temat są dostępne on-line: www.uke.gov.pl.

¹² S. White, Convergence - Where to Next?, Telecommunications, information technologies and multimedia law. Towards a common framework, Luxembourg 1998, s. 171.

¹³ Komisja Europejska, Komunikat z 10 listopada 1999 r., W kierunku nowych ram prawnych dla infrastruktury łączności elektronicznej i związanych z nią usług. Ponowna analiza (w 1999 r.) ram prawnych dotyczących łączności, Bruksela, COM (1999) 539, s. 4; Komisja Europejska, Komunikat z 26 marca 2000 r., Rezultaty publicznej konsultacji dotyczącej ponownej analizy (z 1999 r.) ram prawnych dla komunikacji elektronicznych i idee przewodnie nowych ram prawnych, Bruksela, COM (2000) 239 final, s. 7.

¹⁴ M. Ratajczak, Infrastruktura w gospodarce rynkowej, Poznań 1999, s. 11.

¹⁵ M. Gensollen, O. Jaquinot, The liberalization of the Telecommunications Market in Europe, Communications and Strategies 1994, nr 13, s. 85.

¹⁶ Tak strukturę sieci telekomunikacyjnej opisuje M. Amstrong, Telecommunications (w:) Competition in Regulated Industries, D. Helm i T. Jankinson (red.), Oxford 1998, s. 133.

¹⁷ D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia. Mikroekonomia, Warszawa 2003, s. 442.

¹⁸ M. Ratajczak, Infrastruktura...., s. 81.

¹⁹ I. Crocq, Régulation et réglementation dans les telecommunications, Paris 2004, s. 53 i n.

²⁰ D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia..., s. 442.

²¹ I. Crocq, Régulation..., s. 62.

²² D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia..., s. 443.

²³ S.J. Liebowitz, S.E. Margolis, Network Effects (w:) Handbook of tecommunications economics. Structure, Regulation and Competition, t. I, I. Vogelsang, M. Cave, S. Majumdar (red.), Elsevier Science 2003, s. 76.

²⁴ M. Amstrong, Telecommunications..., s. 137.

²⁵ M. Ratajczak, Infrastruktura...., s. 83.

²⁶ D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia..., s. 100. Na temat dóbr publicznych zob. też: Z. Wiszniewski, Mikroekonomia współczesna: syntetyczne ujęcie, Warszawa 1994, s. 200.

²⁷ J. Buckely, Telecommunications Regulation, Londyn 2003, s. 27.

²⁸ T. Skoczny, Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI w., C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 241.

²⁹ A.S. Grzelakowski, Polityka w dziedzinie transportu, telekomunikacji i energetyki (w:) Infrastruktura, Z. Brodecki (red.), Warszawa 2004, s. 48.

³⁰ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie usług powszechnych i praw użytkowników odnoszących się do sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/51 z 24 kwietnia 2002 r.

³¹ J.-P. Goulvestre, Economie des télécommes, Paryż 1997, s. 48.

³² B. Czarny, R. Rapacki, Podstawy ekonomii, Warszawa 2002, s. 202.

³³ P. Jeżowski, Restrukturyzacja krajowych monopoli naturalnych w Polsce, Gospodarka Narodowa 1999, nr 4, s. 33.

³⁴ B. Czarny, R. Rapacki, Podstawy..., s. 201.

³⁵ D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia..., s. 515.

³⁶ M. Amstrong, Telecommunications..., s. 139.

³⁷ J.-P. Goulvestre, Economie..., s. 48.

³⁸ P. Jeżowski, Restrukturyzacja..., s. 33.

³⁹ H. Ungerer, Télécomunications en Europe. Le libre choix pour l'utilisateur sur le grand marché européen de 1992. L'enjeu pour la Communauté européenne, Bruxelles-Luxembourg 1988, s. 186-187.

⁴⁰ M. Thatcher, The EU Commission and National Governments as Partners: EC Regulatory Expansion in Telcommunications 1979-2000, London 2001, s. 3.

⁴¹ J.-P. Goulvestre, Economie..., s. 54.

⁴² Na temat tego art. zob. rozdział 1.

⁴³ T. Skoczny, Wspólnotowe prawo regulacji..., s. 232.

⁴⁴ M. Amstrong, Telecommunications..., s. 135.

⁴⁵ J. Basedow, Le Marché Unique, Programme de déréglementation, Revue international de droit comparé 1993, nr 3, s. 619-633; A. Abate, Droit communautaire privatisations, déréglementations, Revue du Marché Unique Européen 1994, nr 3, s. 11-73.

⁴⁶ P. Jeżowski, Restrukturyzacja..., s. 33; M. Ratajczak, Infrastruktura..., s. 96-120; A. Szablewski, Teoretyczne przesłanki deregulacji infrastruktury, Ekonomista 1992, nr 3, s. 401-403.

⁴⁷ T. Skoczny, Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 9.

⁴⁸ A. Perrot, Déréglementation et service universel dans les entreprises de réseaux: les enseignements de la theorie économique (w:) Service public et Communauté européenne: entre l'intérêt général et le marché. Tome II: Approche transversale et conclusions. Actes du colloque de Strasbourg 17-19 octobre 1996, Robert Kovar, Denys Simon (red.), Paris 1998, s. 166.

⁴⁹ S. Black, Telecommunications Law in the Internet Age, San Francisco-San Diego-Nowy Jork-Boston-Londyn-Sydney-Tokio 2002, s. 28-29.

⁵⁰ Przełamanie monopolu AT&T w Stanach Zjednoczonych zapoczątkowało amerykański lobbing (firm i urzędników) na rzecz liberalizacji innych rynków telekomunikacyjnych i ich otwarcia na konkurencję ze strony amerykańskich operatorów.

⁵¹ J.-P. Goulvestre, Economie..., s. 58.

⁵² M. Thatcher, The EU Commission and National Governments..., s. 3.

⁵³ J. Solomon, Comment: The Impact of New Deregulation/Privatization Policies in the U.K. on the Efficency of Competition in Telecommunications Markets (w:) The Law and Economics of Transborder Telecommunications, E.J. Mestmäcker (red.), Baden-Baden, s. 276.

⁵⁴ J.-L. Delahaye, La Golden Share à la française: l'action spécifique, Droit et Pratique du Commerce International 1987, t. XIII, nr 4, s. 579. Zgodnie z orzecznictwem ETS m.in. w sprawach: Komisja przeciwko Francji z 4 czerwca 2002 r., C-483/99, ECR 2002, s. I-04781, Komisja przeciwko Portugalii z 4 czerwca 2002 r., C-367/98, ECR 2002, s. I-04731, Komisja przeciwko Belgii z 4 czerwca 2002 r., C-503/99, ECR 2002, s. I-04809, Komisja przeciwko Hiszpanii z 13 maja 2003 r., C-463/00, ECR 2003, s. I-04581 i Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu z 13 maja 2003 r., C-98/01, ECR 2003, s. I-04581 utrzymywanie złotych akcji jest co do zasady sprzeczne z prawem wspólnotowym, a przede wszystkim ogranicza swobodny przepływ kapitałów.

⁵⁵ J.-P. Goulvestre, Economie..., s. 57.

⁵⁶ Komisja Europejska, Zielona księga Komisji Europejskiej rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, Bruksela, 30 czerwca 1987 r., COM (87) 290 final.

⁵⁷ H. Ungerer, Télécomunications..., s. 185-237.

⁵⁸ D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia..., s. 228.

⁵⁹ M. Ratajczak, Infrastruktura..., s. 31.

⁶⁰ Komisja Europejska, Regulacja i rynki europejskiej łączności elektronicznej 2003. Dziewiąty raport dotyczący implementacji pakietu regulacyjnego UE w sprawie łączności elektronicznej, Bruksela, 19 listopada 2003 r., SEC (2003) 715, s. 15.

⁶¹ Komisja Europejska, Regulacja i rynki europejskiej łączności elektronicznej 2004, Dziesiąty raport dotyczący implementacji pakietu regulacyjnego UE w sprawie łączności elektronicznej, Bruksela, 2 grudnia 2004 r., COM (2004) 759 final, załącznik, dokument roboczy Komisji, t. II, Bruksela, 2 grudnia 2004 r., SEC (2004) 1535, s. 18.

⁶² Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w 2004 roku; raport dostępny jest on-line: www.uke.gov.pl.

⁶³ W.M. Grudzewski, I. Hejduk, Restrukturyzacja firm telekomunikacyjnych. Doświadczenia światowe, Warszawa 2000, s. 126; R. Towalski, Sektor usług telekomunikacyjnych. Restrukturyzacja Telekomunikacji Polskiej (w:) Społeczne uwarunkowania i skutki restrukturyzacji sektorów strategicznych (sektory paliw, energii, hutnictwo, telekomunikacja i rolnictwo) , L. Gilejko (red.), Warszawa 2001, s. 120; art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z 23 listopada 1990 r. o łączności, Dz. U. z 1990 r. Nr 86, poz. 504 z późn. zm.

⁶⁴ Artykuł 135 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.

⁶⁵ Telekomunikacja Polska S.A. jest operatorem o znaczącej pozycji w zakresie świadczenia usług: a) telefonicznych świadczonych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych (decyzja Prezesa URTiP z 3 września 2001 r.); b) dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (decyzja Prezesa URTiP z 31 grudnia 2001 r.); c) na krajowym rynku połączeń międzyoperatorskich (decyzja Prezesa URTiP z 24 grudnia 2002 r.).

⁶⁶ Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Polski sektor telekomunikacyjny w świetle działań organu antymonopolowego, Warszawa 2003, s. 3.

⁶⁷ Ibidem, s. 8-25.

⁶⁸ Decyzja Komisji z 29 lipca 2002 r. ustanawiająca Europejską Grupę Regulatorów w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 200/38 z 30 lipca 2002 r.

⁶⁹ ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, ERG (03) 30, rev. 1, s. 10 - dokument dostępny jest on-line: www.erg.eu.int.

⁷⁰ P. Jasiński, Rozliczenia międzyoperatorskie przy połączeniach F2M i M2F i ich regulacja, Prawo i Ekonomia w Telekomunikacji, lipiec-wrzesień 2003, s. 34 i n.

⁷¹ Komisja Europejska, Regulacja i rynki..., s. 18.

¹ C. Scott, Current Issues in EC Telecommunications Law (w:) The Future of EC Telecommunications Law, C. Scott, O. Audéoud (red.), Köln 1996, s. 23.

² Komisja Europejska, Komunikat z 26 listopada 2001 r., Siódmy raport w sprawie implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego, Bruksela, COM (2001) 706 final. Analiza siódmego raportu została zawarta w artykule F. Borkowskiego, Rozwój usług telekomunikacyjnych w Unii Europejskiej, Studia Europejskie 2002, nr 4, s. 81.

³ K.W. Grewlich, "Cyberspace": Sector-Specific Regulation and Competition Rules in European Telecommunications, Common Market Law Review 1999, nr 36, s. 945.

⁴ H. Ungerer, N. Costello, Télécommunications en Europe, Le libre choix pour l'utilisateur sur le grand marché européen de 1992. L'enjeu pour la Communauté européenne, Bruksela-Luksemburg 1988, s. 130-131.

⁵ Komisja Europejska, Rekomendacja z 1 września 1980 r. w sprawie telekomunikacji, Bruksela, COM (80) 422, final.

⁶ Zalecenie Rady z 12 października 1984 r. w sprawie implementacji harmonizacji standardów w dziedzinie telekomunikacji 84/549/EWG, Dz. Urz. WE L 298/49 z 16 listopada 1984 r.; zalecenie Rady z 12 października 1984 r. dotyczące pierwszej fazy otwierania dostępu do zamówień publicznych w telekomunikacji 84/550/EWG, Dz. Urz. WE L 298/51 z 16 listopada 1984 r.

⁷ Komisja Europejska, Komunikat do Rady w sprawie telekomunikacji, Bruksela, COM (83) 573 final.

⁸ Komisja Europejska, Komunikat do Rady w sprawie telekomunikacji, Bruksela, COM (84) 277.

⁹ H. Ungerer, N. Costello, Télécommunications..., s. 135-136.

¹⁰ Dyrektywa Rady 86/36 l/EWG z 24 czerwca 1986 r. w sprawie początkowej fazy wzajemnego uznawania telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, Dz. Urz. WE L 217/21 z 5 sierpnia 1986 r.

¹¹ M. Thatcher, The EU Commission and National Governments as Partners: EC Regulatory Expansion in Telecommunications 1979-2000, Londyn 2001, s. 5.

¹² J. Jaume, La liberalization du secteur des télécommunications: aspects techniques et juridiques, Revue du Marché Unique Européen 1992, nr 1, s. 118.

¹³ J.-D. Braun, R. Capito, The emergence of EC Telecommunications Law as a New Self-Standing Field Within Community Law (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), Haga-Londyn-Nowy Jork 2002, s. 52.

¹⁴ Komisja Europejska, Komunikat z 30 czerwca 1987 r., W kierunku dynamicznej gospodarki - Zielona księga dotycząca rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, COM (87) 290 final.

¹⁵ H. Ungerer, N. Costello, Telecommunications..., s. 229.

¹⁶ Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie postępowania na podstawie art. 86 traktatu EWG (IV/29877 - British Telecommunications), Dz. Urz. WE L 360/36 z 21 grudnia 1982 r.; Zielona księga..., pkt 65 i 124; na ten temat: J-E. Darnton, D.A. Wuersch, The European Commission's Progress Toward a New Approach for Competition in Telecommunications, The International Lawyer 1992, t. XXVI, nr 1, s. 116.

¹⁷ Orzeczenie ETS z 20 marca 1985 r. w sprawie C 41/83 Włochy przeciwko Komisji, ECR 1985, s. 873.

¹⁸ R. Schulte-Brauks, European Telecommunications Law in the Light of the British Telecom Judgment, Common Market Law Review 1986, nr 23, s. 39-59.

¹⁹ Orzeczenie ETS z 20 marca 1985 r. w sprawie C 41/83 Włochy przeciwko Komisji, ECR 1985, s. 873, pkt 22 i 33.

²⁰ J.E. Darnton, D.A. Wuersch, The European Commission's Progress..., s. 115.

²¹ Komisja Europejska, Zielona księga..., pkt 64 -67, 128.

²² H. Ungerer, N. Costello, Telecommunications... s. 201; J.E. Darnton, D.A. Wuersch, The European Commission's Progress... , s. 117.

²³ A. Blandin-Obernesser, Le régime juridique communautaire des services de télécommunications, Paryż 1996, s. 82.

²⁴ Komisja Europejska, Komunikat z 9 stycznia 1988 r., W kierunku konkurencyjnego rynku w dziedzinie telekomunikacji w 1992 r. Wprowadzenie w życie zielonej księgi dotyczącej rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, COM (88) 48 final.

²⁵ H. Ungerer, N. Costello, Telecommunications..., s. 235.

²⁶ Do 1998 r. część sektora telekomunikacyjnego pozostawała zmonopolizowana. Aby istnienie monopolu nie wpływało negatywnie na działanie zliberalizowanej części sektora telekomunikacyjnego, wprowadzono zasadę otwartej sieci. Służy ona przede wszystkim zapewnieniu dostępu do zmonopolizowanych usług i infrastruktury operatorom świadczącym usługi już zliberalizowane. Na ten temat zob. P. Larouche, Telecommunications (w:) The liberalization of State monopolies in the European Union and Beyond, D. Geradin (red.), Haga-Londyn-Boston 2000, s. 19.

²⁷ Rezolucja Rady z 30 czerwca 1988 r. dotycząca rozwoju rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych do roku 1992, Dz. Urz. WE C 257 z 4 października 1988 r., s. 1. W rezolucji tej Rada podkreśliła jednak przede wszystkim konieczność harmonizacji przepisów w dziedzinie telekomunikacji, a nie otwarcia rynku telekomunikacyjnego na konkurencję przez znoszenie praw wyłącznych i specjalnych.

²⁸ Często dyrektywy harmonizujące ustawodawstwo poszczególnych państw członkowskich zawierały przepisy liberalizujące rynek telekomunikacyjny, a instrumenty służące liberalizacji tego rynku wywoływały również skutki harmonizujące. Podział ten nie ma więc charakteru dychotomicznego.

²⁹ J.-D. Braun, R. Capito, The emergence..., s. 53; D. Geradin, L'ouverture à la concurrence des entreprises de réseau - analyse des principaux enjeux du processus de libéralisation, Cahiers de Droit Européen 1999, nr 1-2, s. 15-17; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003, s. 27; P. Ravaioli, Le cadre législatif européen des télécommunications et son application , Revue du Marché Unique Européen 1997, nr 3, s. 182.

³⁰ Artykuł 1 dyrektywy Komisji 88/301/ EWG z 16 maja 1988 r. w sprawie konkurencji na rynku telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, Dz. Urz. WE z 27 maja 1988 r. L 131/73. Na temat tej dyrektywy zob. J. Jaume, La libéralization du secteur des télécommunications: aspects techniques et juridiques, Revue du Marché Unique Européen 1992, nr 1, s. 127; P. Nihoul, Droit européen des télécommunications. L'organisation des marchés, Bruksela 1999, s. 36; S. Piątek, Dostosowanie polskiego prawa telekomunikacyjnego do prawa wspólnotowego (w:) Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, P. Saganek i T. Skoczny (red.), Warszawa 1999, s. 388; P. Ravaioli, Le cadre legislatif européen des télécommunications..., s. 185; European Community Law of Competition, P.M. Roth (red.), Londyn 2001, s. 1026-1027.

³¹ Dyrektywa Komisji 94/46/WE zmieniająca dyrektywę 88/301/EWG i dyrektywę 90/388/EWG w szczególności w sprawach łączności satelitarnej (Dz. Urz. WE L 268/15 z 19 października 1994 r.) objęła liberalizacją również satelity i stacje naziemne.

³² Artykuł 2 dyrektywy 88/3017/EWG.

³³ European Community Law of Competition..., s. 1026.

³⁴ Artykuł 5 dyrektywy 88/301/EWG.

³⁵ Artykuł 2 dyrektywy 86/361/EWG.

³⁶ Artykuł 3 tiret 1 i 2 dyrektywy 88/301/EWG.

³⁷ Artykuł 6 dyrektywy 88/301/EWG.

³⁸ Punkt 3 preambuły dyrektywy 88/301/EWG.

³⁹ Punkt 7 preambuły dyrektywy 88/301/EWG.

⁴⁰ M. Thatcher, The EU Commission and National Governments as Partners..., s. 5.

⁴¹ Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-1259.

⁴² A. Blandin-Obersnersser, Le régime juridique communautaire..., s. 35; J.E. Darnton, D.A. Wuersch, The European Commission's Progress..., s. 119.

⁴³ Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-1259, pkt 19.

⁴⁴ Ibidem, pkt 20.

⁴⁵ Zgodnie z art. 95 TWE Rada stanowi w procedurze określonej w art. 251 po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym.

⁴⁶ Opinia rzecznika generalnego G. Tesauro z 13 lutego 1990 r., ECR 1991, s. I-1239.

⁴⁷ Ibidem, pkt 51-54.

⁴⁸ Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, pkt 22.

⁴⁹ Ibidem, pkt 24.

⁵⁰ Ibidem, pkt 52.

⁵¹ Ibidem, pkt 53.

⁵² Orzeczenie ETS z 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, ECR 1974, s. 837, pkt 5.

⁵³ Na temat tego orzeczenia zob. J.E. Darnton, D.A. Wuersch, The European Commission's Progress..., s. 121.

⁵⁴ Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-1259, pkt 45-47.

⁵⁵ Ibidem, pkt 55.

⁵⁶ Orzeczenie sądu pierwszej instancji z 27 października 1994 r. w sprawie T-32/93 Ladbroke Racing Ltd. przeciwko Komisji, ECR 1994, s. II-1015; na temat tego orzeczenia zob. M. Mielecka, Stosowanie wspólnotowego prawa konkurencji do przedsiębiorstw publicznych i uprzywilejowanych (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej. Zagadnienia wybrane, A. Mania (red.), Kraków 2001, s. 180.

⁵⁷ Na temat art. 86 ust. 3 TWE zob. także rozdział 1.

⁵⁸ Dyrektywa Komisji 90/388/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 192/10 z 24 lipca 1990 r.

⁵⁹ Zgodnie z art. 1 dyrektywy Komisji 90/388/EWG usługi telekomunikacyjne to usługi, których świadczenie polega w całości lub w części na przesyłaniu sygnałów w publicznej sieci telekomunikacyjnej z wyjątkiem usług radiowo-telewizyjnych.

⁶⁰ Zgodnie z art. 45 TWE przepisy traktatu dotyczące swobody świadczenia usług nie mają zastosowania do "działalności, która w jednym z państw członkowskich jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej". Według art. 46 TWE wyjątki od swobody świadczenia usług mogą być uzasadnione "względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego".

⁶¹ Zgodnie z orzecznictwem ETS istnieje możliwość uzasadnienia przepisów krajowych stwarzających przeszkody w swobodnym świadczeniu usług na podstawie innych okoliczności niż wymienione w art. 45 i 46 TWE. Są to tzw. wymogi imperatywne np. ochrona konsumentów, ochrona rynku pracy i interesów pracowniczych, ochrona własności intelektualnej, ochrona pluralizmu mediów. Na ten temat zob. A. Zawidzka, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny , Warszawa 2002, s. 126-196; orzeczenie ETS z 20 lutego 1979 r. w sprawie C-120/78 Cassis de Dijon, ECR 1979, s. 649.

⁶² Punkt 5-12 preambuły dyrektywy 90/388/EWG.

⁶³ Punkty 13-17 preambuły dyrektywy 90/388/EWG.

⁶⁴ Do 3 stycznia 1998 r. można było utrzymywać prawa specjalne i wyłączne w zakresie telefonii głosowej.

⁶⁵ Punkt 18 preambuły dyrektywy 90/388/EWG.

⁶⁶ Komisja Europejska, Komunikat w sprawie roli i aktualnego stanu transpozycji dyrektywy 90/388/EWG, Dz. Urz. WE z 21 stycznia 1995 r., C 275, s. 2.

⁶⁷ European Community Law of Competition, P.M. Roth (red.), Londyn 2001, s. 1027.

⁶⁸ Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 90/388/EWG; dyrektywa ta nie objęła swoim zakresem usług telefonii głosowej oraz usług związanych z infrastrukturą takich jak: teleks, radiowa telefonia ruchoma, pagery, usługi satelitarne, zob. art. 1 ust. 2.

⁶⁹ Artykuł 7 dyrektywy 90/388/EWG.

⁷⁰ Artykuł 2 ust. 2 dyrektywy 90/388/EWG.

⁷¹ Orzeczenie ETS z 17 listopada 1992 r. w sprawach połączonych C-271/90, C-281/90 i C-289/90 Hiszpania, Belgia i Włochy przeciwko Komisji, ECR 1992, s. I-5833.

⁷² Dyrektywa Komisji 94/46/WE zmieniająca dyrektywę 88/301/EWG i dyrektywę 90/388/EWG w szczególności w sprawach łączności satelitarnej, Dz. Urz. WE L 268/15 z 19 października 1994 r.

⁷³ Dyrektywa Komisji 95/51/WE z 18 października 1995 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w zakresie zniesienia ograniczeń dotyczących wykorzystania sieci telewizji kablowej do świadczenia zliberalizowanych usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 256/49 z 26 października 1995 r.

⁷⁴ Dyrektywa Komisji 96/2/WE z 16 stycznia 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do łączności ruchomej i osobistej, Dz. Urz. WE L 20/59 z 26 stycznia 1996 r.

⁷⁵ Rezolucja Rady z 22 lipca 1993 r. w sprawie ponownego zbadania sytuacji w sektorze telekomunikacyjnym i zbadania konieczności nowych kierunków rozwoju tego rynku, Dz. Urz. WE C 213/1 z 6 sierpnia 1993 r.

⁷⁶ Rezolucja Rady z 22 grudnia 1994 r. dotycząca zasad i kalendarza liberalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, Dz. Urz. WE C 379/4 z 31 grudnia 1994 r.

⁷⁷ Rezolucja Rady z 29 czerwca 1995 r. w sprawie nowych kierunków rozwoju telekomunikacji ruchomej i osobistej w Unii Europejskiej, Dz. Urz. WE C l 88/2 z 22 lipca 1995 r.

⁷⁸ Rezolucja Rady z 18 września 1995 r. dotycząca ustanowienia nowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji, Dz. Urz. WE C 258/1 z 3 października 1995 r.

⁷⁹ Tzw. infrastruktura alternatywna, taka jak sieć telewizji kablowej czy prywatne sieci telekomunikacyjne, została zliberalizowana od 1 lipca 1996 r.

⁸⁰ High-Level Group on the Information Society, Zalecenie do Rady Europejskiej z 26 maja 1994 r., Europe and the global information society (Bangemann report); dokument dostępny on-line: www.europa.eu.int/ISPO/docs/basic/docs/bangemann.pdf.

⁸¹ A. Schollen, Libéralisation des infrastructures de télécommunicanons, Revue de droit des affaires internationales 1995, nr 5, s. 615-623.

⁸² Dyrektywa Komisji 96/19/WE z 13 marca 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do wprowadzenia pełnej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 074/13 z 23 marca 1996 r.

⁸³ Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy Komisji 96/19/WE.

⁸⁴ Digitalizacja oznacza proces przetwarzania dowolnego sygnału analogowego na cyfrowy. Sygnał analogowy jest to sygnał mogący odwzorowywać wielkości fizyczne, które zmieniają się w sposób ciągły (a nie skokowy, cyfrowy). Przykłady zjawisk analogowych to: głos człowieka, wiatr, upływ czasu itp. Analogowe techniki zapisu danych są znacznie bardziej podatne na zakłócenia niż cyfrowe, ponieważ jest nieskończenie wiele poziomów wartości, które mogą zostać zniekształcone. Sygnał cyfrowy jest natomiast ciągiem zer i jedynek, tzn. bajtów. Dane cyfrowe można odczytywać (i przetwarzać - np. kopiować) bez jakichkolwiek strat jakości.

⁸⁵ D. Geradin, The Opening of Stale Monopolies to Competition: Main Issues of the Liberalization Process (w:) The Liberalization of States Monopolies in the European Union and Beyond , D. Geradin (red.), Haga-Londyn-Boston 2000, s. 188.

⁸⁶ L. Hancher, J.L. Buendia Sierra, Cross-Subsidiation and EC Law, Common Market Law Review 1998, vol. XXXV, s. 901 i 944.

⁸⁷ Punkt 4-5 dyrektywy 96/19/WE.

⁸⁸ Punkt 6-7 dyrektywy 96/19/WE; European Community Law of Competition, P.M. Roth (red.), Londyn 2001, s. 1029.

⁸⁹ Artykuł 1 ust. 3 i 4, dyrektywy 96/19/WE.

⁹⁰ P. Ravaioli, Le cadre legislatif européen des télécommunications..., s. 188.

⁹¹ Artykuł 1 ust. 6 dyrektywy 96/19/WE.

⁹² Na temat art. 95 jako podstawy prawnej dyrektywy telekomunikacyjnych zob. rozdział 1.

⁹³ Dyrektywa Rady 90/387/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia wewnętrznego rynku usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasad otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.

⁹⁴ Dyrektywa 90/388/EWG.

⁹⁵ Artykuł 4 dyrektywy 90/388/EWG.

⁹⁶ Artykuł 1 dyrektywy 90/388/EWG i art. 2 dyrektywy 90/387/EWG.

⁹⁷ A. Blandin-Obersnersser, Le régime juridique communautaire... , s. 97.

⁹⁸ I. Ciupa, Réglementation par l'ONP: révision de la directive "ONP/téléphonie vocale", Communications and Strategies 1997, nr 25, s. 125-131; V. Hatzopoulos, L' "Open Network Provision" (ONP) moyen de la dérégulation, Revue trimestrielle de droit européen 1994, nr 30 (1), s. 63-99; S. Piątek, Dostosowanie polskiego prawa telekomunikacyjnego..., s. 343-400; W. Sauter, The System of Open Network Provision Legislation and the Future of European Telecommunications Regulation (w:) The Future of EC Telecommunications Law, C. Scott, O. Audéoud (red.), Köln 1996, s. 105-133.

⁹⁹ W art. 2 pkt 10 dyrektywy 90/387/EWG "warunki otwartego dostępu do sieci" ( open network conditions) zostały zdefiniowane jako warunki zharmonizowane zgodnie z postanowieniami tej dyrektywy, dotyczące otwartego i skutecznego dostępu do publicznej sieci telekomunikacyjnej i usług oraz skutecznego korzystania z tej sieci i usług.

¹⁰⁰ W. Sauter, The System of Open Network Provision..., s. 111.

¹⁰¹ Załącznik I dyrektywy 90/387/EWG.

¹⁰² Dyrektywa Rady 92/44/WE z 5 czerwca 1992 r. w sprawie zastosowania zasady sieci otwartej (ONP) do linii dzierżawionych, Dz. Urz. WE L 165/27 z 19 czerwca 1992 r.

¹⁰³ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/62/WE z 13 grudnia 1995 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci do telefonii głosowej, Dz. Urz. WE L 321/6 z 1995 r.

¹⁰⁴ Dyrektywa 97/51/WE Parlamentu i Rady z 6 października 1997 r. zmieniająca dyrektywę Rady 90/387/EWG i 92/44/EWG w celu dostosowania do konkurencyjnego środowiska w telekomunikacji, Dz. Urz. WE L 295/23 z 29 października 1997 r.

¹⁰⁵ Pojęcie to, które znalazło się później również w dyrektywie 97/33/EWG (dotyczącej połączeń sieci) oraz dyrektywie 98/10/EWG (dotyczącej telefonii głosowej), oznaczało, że przedsiębiorstwo ma znaczącą pozycję rynkową, jeżeli jego udział w rynku relewantnym wynosi lub przekracza 25%.

¹⁰⁶ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/33/WE z 30 czerwca 1997 r. w sprawie połączeń sieci w telekomunikacji z uwzględnieniem zapewniania usług powszechnych oraz interoperacyjności przez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE LI 99/32 z 26 lipca 1997 r.

¹⁰⁷ Artykuł 2 ust. 1 lit. b dyrektywy 97/33/WE.

¹⁰⁸ Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy 97/33/WE.

¹⁰⁹ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/61/WE z 24 sierpnia 1998 r. zmieniająca dyrektywę 97/33/WE w odniesieniu do przenośności numerów i wyboru operatora, Dz. Urz. WE L 268/37 z 3 października 1998 r.

¹¹⁰ Artykuł 12 ust. 7 dyrektywy 97/33/WE dodany dyrektywą 98/61/WE, według którego operatorzy sieci telefonii stacjonarnej posiadający na danym rynku znaczącą pozycję powinni umożliwić swoim abonentom korzystanie z komutowanych usług publicznych wszystkich operatorów za pomocą krótkiego prefiksu przy wykonywaniu kolejnych połączeń (call-by-call).

¹¹¹ Dyrektywa 95/62/WE.

¹¹² Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) do telefonii głosowej i telekomunikacyjnych usług powszechnych w konkurencyjnym środowisku, Dz. Urz. WE L 101/24 z 1 kwietnia 1998 r.

¹¹³ Artykuł 16 dyrektywy 98/10/WE.

¹¹⁴ Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/128/WE z 14 grudnia 1998 r. w sprawie skoordynowanego wprowadzenia systemu ruchomej, bezprzewodowej łączności trzeciej generacji (UMTS) we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 17/1 z 22 stycznia 1999 r.

¹¹⁵ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/13/WE z 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych ram dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie telekomunikacji, Dz. Urz. WE L 117/15 z 7 maja 1997 r.

¹¹⁶ Na temat licencji i zezwoleń ogólnych w prawie telekomunikacyjnym zob. rozdział 5.

¹¹⁷ Artykuł 2 ust. 1 lit. a tiret 1 dyrektywy 97/13/WE.

¹¹⁸ Artykuł 2 ust. 1 lit. a tiret 2 dyrektywy 97/13/WE.

¹¹⁹ Artykuł 7 dyrektywy 97/13/WE.

¹²⁰ S. Piątek, Dostosowanie polskiego prawa telekomunikacyjnego..., s. 343-351.

¹²¹ Komisja Europejska, Siódmy raport dotyczący implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego, załącznik, Status licencji i opłat dla sieci i usług stacjonarnych (sierpień 2001), Bruksela 2001, COM (2001) 705 final, s. 2.

¹²² Komisja Europejska, Propozycja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zezwoleńna udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, Bruksela, 12 lipca 2000 r., COM (2000) 386 final, s. 2-3.

¹²³ Na temat usługi powszechnej w telekomunikacji zob. rozdział 5.

¹²⁴ J.D. Braun R. Capito, The emergence..., s. 58.

¹²⁵ Zob. pkt 3.2. tego rozdziału.

¹²⁶ Rezolucje Rady: C 213/1, C 379/4, C 258/1 i rezolucja Rady z 7 lutego 1994 r. w sprawie zasad realizacji usługi powszechnej, Dz. Urz. WE C 48/1 z 16 lutego 1994 r.

¹²⁷ Dyrektywa 95/62/WE.

¹²⁸ Dyrektywa 98/10/WE przewidywała zastosowanie zasad dotyczących usługi powszechnej do telefonii głosowej.

¹²⁹ Dyrektywa 96/19/WE.

¹³⁰ Dyrektywa 97/33/WE.

¹³¹ Artykuł 2 ust. 2 lit. f dyrektywy 98/10/WE.

¹³² Artykuł 2 ust. 1 lit. g dyrektywy 97/33/WE.

¹³³ Artykuł 5 ust. 1 oraz załącznik I dyrektywy 97/33/WE; art. 8 dyrektywy 98/10/WE.

¹³⁴ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/66/WE z 15 grudnia 1997 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym, Dz. Urz. WE L 024/1 z 30 stycznia 1998 r.

¹³⁵ Komisja Europejska, Komunikat z 13 września 1990 r., COM (90) 314.

¹³⁶ Dz. Urz. WE L 281/31 z 23 listopada 1995 r., polskie tłumaczenie (w:) J. Barta, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Zakamycze 2001, s. 659.

¹³⁷ E. Röder-Messell, C. Koenig, Data Protection and Privacy (w:) EC Competition and Telecommunications Law..., s. 479-480.

¹³⁸ Cechą charakterystyczną rozmów niezamawianych jest ich komercyjny charakter (stanowią one formę marketingu) oraz to, że ich rozpoczęcie nie jest inicjowane przez odbiorcę.

¹³⁹ Nowoczesna technologia telekomunikacyjna pozwala na automatyczne przekierowywanie połączeń do innego zakończenia sieci (na dowolny inny numer) niż wybrane przez dzwoniącego. Może to naruszać prywatność użytkowników, do których połączenia są przekierowywane. Muszą mieć oni zatem możliwość blokowania automatycznego przekierowywania połączeń na ich urządzenie końcowe; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 297.

¹⁴⁰ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 33 (autor ten posługuje się również pojęciem "zliberalizowany porządek regulacyjny"); J.-D. Braun, R. Capilo, The emergence..., s. 59; podstawowe akty prawne wchodzące w skład dawnego porządku regulacyjnego obejmuje zbiór: Ch. Waston, T. Wheadon, Telecommunications. The EU Law, Bembridge 1999.

¹⁴¹ Komisja Europejska, Komunikat z 20 września 2000 r., Usługi świadczone w interesie ogólnym w Europie, Bruksela, COM (2000) 580 final, s. 18.

¹⁴² Różnica w cenie połączeń między klientami indywidualnymi a przedsiębiorstwami wynika w wypadku tych ostatnich z nieuwzględniania podatku VAT.

¹⁴³ Komisja Europejska, Komunikat z 2 grudnia 2004 r., Regulacja i rynki europejskiej łączności elektronicznej 2004. Dziesiąty raport dotyczący implementacji pakietu regulacyjnego UE w sprawie łączności elektronicznej, Bruksela, COM (2004) 759 final, załącznik, dokument roboczy Komisji, t. II, Bruksela, 2 grudnia 2004 r., SEC (2004) 1535, s. 89-91.

¹⁴⁴ Ibidem, s. 49.

¹⁴⁵ J.-D. Braun, R. Capito, The emergence..., s. 59

¹⁴⁶ Na liberalizację usług telefonii głosowej od 1 stycznia 1998 r. państwa członkowskie zgodziły się w 1993 r.

¹⁴⁷ Przedsiębiorstwo wertykalnie zintegrowane jest przedsiębiorstwem działająca na rynku hurtowym i związanym z nim rynku detalicznym.

¹⁴⁸ M. Thatcher, The EU Commission and National Governments as Partners..., s. 14.

¹⁵⁰ Wyjątek stanowi rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2000 r. dotyczące rozdzielonego dostępu do pętli lokalnej, Dz. U. WE L 336/4 z 30 grudnia 2000 r.

¹⁵¹ Technologiczna konwergencja prowadzi do tego, że usługi, które do tej pory mogły być świadczone za pomocą ograniczonej ilości sieci obecnie mogą być oferowane przy użyciu różnych konkurencyjnych łączy; na ten temat zob. rozdział 2, pkt 2.

¹⁵² Komisja Europejska, Zielona księga konwergencji sektorów telekomunikacji, mediów i informatyki oraz konsekwencje w zakresie przepisów wykonawczych, Bruksela 1997, COM (97) 623.

¹⁵³ Komisja Europejska, Komunikat z 14 grudnia 1999 r., Zasady i idee przewodnie wspólnotowej polityki audiowizualnej w erze numerycznej, Bruksela, COM (1999) 657 final, s. 11; Komisja Europejska, Komunikat z 26 kwietnia 2000 r., Rezultaty publicznej konsultacji w sprawie przeglądu i kierunków rozwoju dotyczących nowych ram prawnych, Bruksela, COM (2000) 239 final, s. 7.

¹⁵⁴ Piątek S., Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty... , s. 35.

¹⁵⁵ Komisja Europejska, Biała księga w sprawie wzrostu, konkurencyjności i zatrudnienia. Wyzwania i droga w XXI w., Bruksela, 5 grudnia 1993 r., COM (93) 700 final.

¹⁵⁶ Rada Unii Europejskiej, rezolucja z 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykonania planu działań eEurope 2005, dokument dostępny on-line: www.europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/doc/all_about/resolution.doc.

¹⁵⁷ Komisja Europejska, Komunikat z 28 maja 2002 r., eEurope - plan działań. Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich, Bruksela, COM (2002) 263 final.

¹⁵⁸ Komisja Europejska, Komunikat z 19 listopada 2004 r., Wyzwania dla europejskiego społeczeństwa informacyjnego po 2005 r., Bruksela, COM (2004) 757 final.

¹⁵⁹ Komisja Europejska, Komunikat z 10 listopada 1999 r., W kierunku nowych ram prawnych w sprawie infrastruktury i usług łączności elektronicznej. Przegląd łączności 1999, Bruksela 1999, COM (1999) 539 final.

¹⁶⁰ Komisja Europejska, Komunikat, Rezultaty publicznej konsultacji dotyczącej ponownej analizy (z 1999 r.) ram prawnych dla komunikacji elektronicznych i idee przewodnie nowych ram prawnych, Bruksela, COM (2000) 239 final.

¹⁶¹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 34-35.

¹⁶² Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/33 z 24 kwietnia 2002 r.

¹⁶³ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/21 z 24 kwietnia 2002 r.

¹⁶⁴ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/19/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz ich łączenia, Dz. Urz. WE L 108/7 z 24 kwietnia 2002 r.

¹⁶⁵ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i praw użytkowników odnoszących się do sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/51 z 24 kwietnia 2002 r.

¹⁶⁶ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/58/WE z 12 lipca 2002 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 201/37 z 31 lipca 2002 r.

¹⁶⁷ Dyrektywa Komisji 2002/77/WE z 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 249/21 z 17 września 2002 r.

¹⁶⁸ Załącznik 1, część A dyrektywy 2002/77/WE.

¹⁶⁹ Dyrektywa 90/388/EWG.

¹⁷⁰ Dyrektywa 90/387/EWG.

¹⁷¹ Dyrektywa 97/33/WE.

¹⁷² Dyrektywa 98/10/WE.

¹⁷³ Dyrektywa 97/13/WE.

¹⁷⁴ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/5/WE z 9 marca 1999 r. w sprawie urządzeń radiokomunikacyjnych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności Dz. Urz. WE L 91/10 z 7 kwietnia 1999 r.

¹⁷⁵ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2887/2000 z 18 grudnia 2000 r. w sprawie wolnego dostępu do pętli lokalnej, Dz. Urz. WE L 336/4 z 30 grudnia 2000 r.

¹⁷⁶ Załącznik 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 97/33/WE.

¹⁷⁷ Artykuł 4 dyrektywy 97/33/WE; na ten temat zob. pkt 4.1. tego rozdziału.

¹⁷⁸ Wybór operatora i preselekcja dają abonentom (użytkownikom końcowym, którzy zawarli umowę na piśmie) możliwość korzystania z usług dostawcy innego niż ten, który zapewnia linię abonencką. Wybór operatora może nastąpić na zasadzie jednorazowej przez wybór prefiksu lub na drodze preselekcji przez stały wybór operatora, który jednak może zostać zmieniony przez wybór prefiksu przy każdym kolejnym połączeniu.

¹⁷⁹ Artykuł 17 dyrektywy 2002/20/WE.

¹⁸⁰ Na temat tej dyrektywy zob. J.-D. Braun, R. Capito, The Framework Directive (w:) EC Competition and Telecommunications Law..., s. 309-358.

¹⁸¹ Artykuł 1 ust. 3 i 4 dyrektywy ramowej.

¹⁸² Rozdział II i III dyrektywy ramowej.

¹⁸³ Zgodnie z art. 2 lit. 1 dyrektywy ramowej, dyrektywy szczegółowe oznaczają: dyrektywę o zezwoleniach (2002/20/WE), dyrektywę o dostępie do sieci (2002/19/WE), dyrektywę o usłudze powszechnej (2002/22/WE) oraz dyrektywę o danych osobowych (2002/58/WE).

¹⁸⁴ Artykuł 1 dyrektywy 2002/19/WE.

¹⁸⁵ Artykuł 1 dyrektywy 2002/22/WE.

¹⁸⁶ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/66/WE z 15 grudnia 1997 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym, Dz. Urz. WE L 024/1 z 30 stycznia 1998 r.

¹⁸⁷ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 274.

¹⁸⁸ Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2002/58/WE.

¹⁸⁹ Chodzi tu o dyrektywę 90/388/EWG w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych oraz nowelizujące ją dyrektywy: 94/46/WE (łączność satelitarna), 95/51/WE (kable), 96/2/WE (telefonia ruchoma), 96/19/WE (pełna konkurencja), 99/64/WE (własność sieci kablowej).

¹⁹⁰ J.-P., Pons, Opening Session. European Competition Policy and the Information Society: Current Situation and Future Prospects after Lisbon Summit, Communications & Strategies 2000, nr 38, s. 18.

¹⁹¹ J.-D. Braun, R. Capito, The emergence... , s. 63.

¹ H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Overview of Telecommunications Regulation (w:) Tele-communications Regulation Handbook, H. Intven, M. Tétrault (red.), Waszyngton 2000, s. 5 i n.; książka dostępna on-line : www.infodev.org/content/library/detail/842.

² Ibidem, s. 5.

³ M. Gentot, Autorités administratives indépendantes, Paris 1994, s. 19.

⁴ T. Woś, Niezależne organy regulujące w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Zagadnienia prawne , Kraków 1980, s. 43.

⁵Ibidem, s. 46.

⁶ M. Gentot, Autorités..., s. 22.

⁷Ibidem, s. 23.

⁸ S.K. Black, Telecommunications Law in the Internet Age, Londyn 2002, s. 27. Obecnie FCC reguluje kwestie dotyczące telewizji, radia, sieci ruchomych, satelitarnych i kablowych na całym terytorium Stanów Zjednoczonych. Na temat FCC patrz on-line: www.fcc.gov/cgb.

⁹ Na przykład art. 20 ust. 3 dyrektywy 96/92/WE z 19 grudnia 1996 r. w sprawie wewnętrznego rynku energetycznego, Dz. Urz. WE L 27/20 z 30 stycznia 1997 r., wymaga, aby państwa członkowskie ustanowiły organy regulacyjne monitorujące zachowania na rynku przedsiębiorstw energetycznych, a w szczególności kwestie dostępu do sieci energetycznej.

¹⁰ T. Skoczny, Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 244-245; na temat organów funkcjonujących w Polsce organów regulacyjnych w sektorach telekomunikacji, poczty, energetyki, transportu kolejowego zob. tenże, Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P.M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 130 i n.

¹¹ D. Geradin, L'ouverture à la concurrence des entreprises de réseau - analyse des principaux enjeux du processus de libéralisation, Cahiers de Droit Européen 1999, nr 1-2, s. 13.

¹² Dyrektywa Komisji 88/301/EWG z 16 maja 1988 r. w sprawie konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, Dz. U. WE L 131/73 z 27 maja 1988 r.

¹³ Dyrektywa Rady 92/44/WE z 5 czerwca 1992 r. w sprawie zastosowania zasady sieci otwartej (ONP) do łączy dzierżawionych, Dz. Urz. WE L 165/27 z 19 czerwca 1992 r.

¹⁴ Do dyrektywy ramowej ONP (dyrektywa Rady 90/387/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia wewnętrznego rynku usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasad otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.) termin "krajowe organy regulacyjne" został wprowadzony w 1997 r. Zawarto go w art. 5a dodanym dyrektywą Parlamentu i Rady 97/51/WE z 6 października 1997 r. zmieniającą dyrektywy Rady 90/387/EWG i 92/44/EWG w celu dostosowania do konkurencyjnego środowiska w telekomunikacji, Dz. Urz. WE L 295/23 z 29 października 1997 r.

¹⁵ Komisja Europejska, Komunikat dotyczący centralnej roli i aktualnego stanu wdrożenia dyrektywy 90/388/EWG w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE C 275/2 z 20 października 1995, s. 9.

¹⁶ L. Prosperetti, M. Cimatoribus, Andate ma non troppo: Telecommunications Liberalisations Trends in Continental Europe, Communications and Strategies 1998, nr 31, s. 65.

¹⁷ Artykuł 2 ust. 2 tiret 3 dyrektywy Rady 92/44/WE z 5 czerwca 1992 r. w sprawie zastosowania zasady sieci otwartej (ONP) do łączy dzierżawionych, Dz. Urz. WE L 165/27 z 19 czerwca 1992 r.

¹⁸ Łącza dzierżawione zostały zdefiniowane w dyrektywie 92/44/WE jako urządzenia telekomunikacyjne zapewniające przejrzystą pojemność transmisyjną między zakończeniami sieci, nieobejmujące połączeń na żądanie.

¹⁹ Artykuł 2 lit. g dyrektywy 2002/21/WE.

²⁰ Na ten temat zob. pkt 6 tego rozdziału.

²¹ Pojęcie regulacji zostało przedstawione w rozdziale 1, natomiast funkcje regulacyjne k.o.r. zostaną dokładnie przedstawione w rozdziale 6.

²² Na ten temat zob. pkt 4 tego rozdziału.

²³ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 41; M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki , Warszawa 2005, s. 304-305.

²⁴ Powstawanie prywatnoprawnie zorganizowanej administracji można zauważyć również w Polsce. Przykładem tego są agencje rządowe działające w formie spółek akcyjnych.

²⁵ K. Pawłowicz, Nietypowe podmioty administrujące w sferze gospodarki (w:) Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, C. Banasiński, H. Gronkiewicz-Waltz, R. Kaszubski, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierzbowski, M. Wykrzykowski (red.), Warszawa 2001, s. 89 i n.; S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994, s. 83 i n.

²⁶ K. Pawłowicz, Nietypowe..., s. 95.

²⁷ L. Bertolini, Regulating Utilities. Contracting Out Regulatory Functions, Viewpoint, kwiecień 2004, nr 269, s. 3, www.rru.worldbank.org/Viewpoint/index.asp.

²⁸ Gwarancją bezstronności biegłego jest instytucja wyłączenia. Biegły podlega wyłączeniu ze względu na bliskość wobec sprawy lub stron na zasadach określonych w art. 24 k.p.a. Na temat bezstronności k.o.r. zob. pkt 6 tego rozdziału.

²⁹ Orzeczenie ETS z 9 listopada 1995 r. w sprawie C-91/94 - procedura karna przeciwko Thierry Tranchantowi, ECR 1995, s. I-03911, na temat tego orzeczenia zob. pkt 3 tego rozdziału.

³⁰ Na ten tamat zob. E. Knosala, Doradztwo naukowe w świetle prawa administracyjnego, Katowice 1981.

³¹ C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 151 i n.

³² Ibidem, s. 151.

³³ Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Na temat dowodu z opinii biegłego zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 218-219; W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 116-117.

³⁴ C. Kosikowski, Publiczne prawo..., s. 151-152.

³⁵ Komisja Europejska, Ósmy raport dotyczący implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego. Europejska regulacja i rynki telekomunikacyjne 2002, 3 grudnia 2002, Bruksela, COM (2002) 695 final, s. 5.

³⁶ Ibidem, s. 18.

³⁷ Rozszerzenie zakresu kompetencji francuskiego regulatora na usługi pocztowe oraz zmiana jego nazwy z ART (Autorité de Régulation des Télécommunications) na ARCEP (Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes) nastąpiło ustawą nr 2005-516 z 20 maja 2005, Dz. Urz. UE z 21 maja 2005 r.

³⁸ A. Bensoussan, Informatique. Télécoms. Internet. Réglementations, contrats, fiscalité, réseaux, Levallois, Paris 2001, s. 775-789.

³⁹ D. Geradin, Institutional Aspects of EU Regulatory Reforms in the Telecommunications Sector: an Analysis of the Role of National Regulatory Authorities, Journal of Network Industries 2000, nr 1, s. 21-22.

⁴⁰ Były to Komisja ds. Standardów Mediów Radiowo-Telewizyjnych ( Broadcasting Standards Commission), Niezależna Komisja ds. Telewizji (Independent Television Commission), Urząd ds. Telekomunikacji ( Office of Telecommunications), Urząd ds. Radia (Radio Authority) i Agencja Łączności Radiowej ( Radiocommunications Agency).

⁴¹ Na ten temat zob. www.sprk.gov.lv.

⁴² Komisja Europejska, Komunikat, Piąty raport w sprawie implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego, s. 31, dokument dostępny on-line: europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/doc/all_about/implementation_enforcement/annualreports/5report/finalen.pdf.

⁴³ Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r., Dz. U. Nr 267, poz. 2258.

⁴⁴ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 179.

⁴⁵ O dokonaniu zgłoszenia dostarczania tych udogodnień towarzyszących Przewodniczący KRRiT miał obowiązek poinformować Prezesa URTiP (art. 10 ust. 7 pr. tel.), natomiast Prezes URTiP powiadamiał Przewodniczącego KRRiT o dokonaniu wpisu do rejestru przedsiębiorcy wykonującego działalność w zakresie dostarczania systemów dostępu warunkowego lub elektronicznych przewodników po programach (art. 10 pr. tel.).

⁴⁶ P. Sarnecki, Niezależne od rządu organy regulujące (w:) Prawo konstytucyjne RP, P. Sarnecki (red.), Warszawa 2004, s. 330.

⁴⁷ Na ten temat patrz rozdział 4 pkt 4.5.3.

⁴⁸ Na ten temat patrz rozdział 4.

⁴⁹ M. Zdrojewski, Urząd regulacyjny w sektorze telekomunikacji, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003, nr 2, s. 90.

⁵⁰ Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I-1223, pkt 51-52.

⁵¹ Orzeczenie ETS z 13 grudnia 1991 r. w sprawie C 18/88 RTT przeciwko GB-Inno-BM, ECR 1991, s. I-5941.

⁵² Pkt 29-36 orzeczenia ETS w sprawie C 18/88 RTT przeciwko GB-Inno-BM.

⁵³ Orzeczenie ETS z 27 października 1993 r. w sprawach połączonych C-46/90 i C-93/91 M. le Procureur du Roi przeciwko J.-M. Lagauche i inni, ECR 1993, s. I-05267.

⁵⁴ W sprawach C-46/90 i C-93/91 ETS odpowiadał na pytania wstępne na podstawie reguł traktatu lub prawa wtórnego (dyrektywy 88/301/WE) w zależności od daty stanu faktycznego.

⁵⁵ Pkt 48-49 orzeczenia ETS w sprawie Lagauche.

⁵⁶ Dyrektywa Komisji 88/301/EWG.

⁵⁷ Dyrektywa Komisji 90/388/EWG z 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych, Dz. Urz. WE L 192 z 24 lipca 1990 r.

⁵⁸ Dodano dyrektywą Komisji 96/19/WE z 13 marca 1996 r. zmieniającej dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do wprowadzenia pełnej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych Dz. Urz. WE L 074/13 z 23 marca 1996 r. (art. 1 ust. 7).

⁵⁹ Pkt 37-41 orzeczenia ETS w sprawie Lagauche.

⁶⁰ Orzeczenie ETS z 27 października 1993 r. w sprawie C-69/91 - procedura karna przeciwko Francine Decoster, ECR 1993, s. I-05335; orzeczenie ETS z 27 października 1993 r. w sprawie C-92/91 - procedura karna przeciwko Annik Taillandier, ECR 1993, s. I-05383; orzeczenie z 9 listopada 1995 r., w sprawie C-91/94 - procedura karna przeciwko Thierry Tranchantowi, ECR 1995, s. I-03911.

⁶¹ Pkt 15 orzeczenia w sprawie Taillandier, pkt 16 orzeczenia w sprawie Decoster.

⁶² Pkt 19-22 orzeczenia w sprawie Tranchant.

⁶³ Pkt 24 orzeczenia w sprawie Tranchant. Na ten temat patrz też F. Peraldi-Leneuf, La libéralisation du marché des terminaux de télécommunications et la jurisprudence communautaire: une connexion en cours, Juris-Classeur, Europe, luty 1996, s. 5.

⁶⁴ Komisja Europejska, Ósmy raport..., s. 5.

⁶⁵ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 108/33 z 24 kwietnia 2002 r.

⁶⁶ Pkt 11 preambuły dyrektywy 2002/21/WE.

⁶⁷ Komisja Europejska, Załącznik grupy roboczej do obwieszczenia w sprawie regulacji i rynków europejskiej łączności elektronicznej. Dziesiąty raport, Bruksela, 2 grudnia 2004 r., COM (2004) 759 final, SEC (2004) 1535, s. 8.

⁶⁸ M. Zdrojewski, Urząd regulacyjny..., s. 91.

⁶⁹ Na podstawie danych za IV kwartał 2004 r., na ten temat zob. strona: www.francetelecom.com.

⁷⁰ R. Chapus, Droit administrative général, Paris 2001, s. 361.

⁷¹ Ustawa nr 2003-1365 z dnia 31 grudnia 2003 r. dotycząca telekomunikacyjnej usługi powszechnej oraz France Télécom, Dz. Urz. RF z 1 stycznia 2004 r., s. 9, art. 7, ustawa dostępna on-line na stronie: www.arcep.fr.

⁷² P. Delvolvé, Droit public de l'économie, Paris 1998, s. 699 i 701.

⁷³ We francuskim prawie administracyjnym pojęcie zakładu publicznego obejmuje bardzo różnorodne osoby prawa publicznego. Charakteryzują się one autonomią w stosunku do administracji państwa, przede wszystkim finansową oraz wyspecjalizowaniem (wykonują tylko te zadania, które zostały im powierzone). Zakłady publiczne mogą stanowić formę wykonywania służby publicznej (np. szpitale, uniwersytety) lub mieć charakter korporacji (np. izby handlowe). Z punktu widzenia gospodarczego prawa publicznego najistotniejszym ich rodzajem są zakłady publiczne o charakterze przemysłowym i handlowym, które przeciwstawia się pozostałym administracyjnym zakładom publicznym. Stanowią one formę prawną, jaką może przybrać przedsiębiorstwo publiczne, jeżeli nie ma osobowości prawa prywatnego. Na ten temat zob. P. Delvolvé, Droit public de l'économie, Paryż 1998, s. 214, 605-606 i 648-649; J.-Y. Chérot, Droit public économic, Paryż 2002, s. 276 i n.; E Weyssenhoff, Prawo gospodarcze publiczne (w:) Prawo francuskie, A. Machowska, K. Wojtyczek (red.), t. I, Kraków 2004, s. 331 i n. W świetle polskiej nomenklatury zakład publiczny o charakterze przemysłowym lub handlowym można porównać do przedsiębiorstwa państwowego, które jest formą publicznego prowadzenia przez państwo określonej działalności gospodarczej w odróżnieniu od formy zarządu prywatnoprawnego, jaką jest jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu Państwa.

⁷⁴ Ustawa nr 96-659 z dnia 26 lipca 1996 r. dotycząca reglamentacji telekomunikacji, Dz. U. RF z 27 lipca 1996 r., s. 11384.

⁷⁵ Komisja Europejska, Szósty raport dotyczący implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego 2000, COM (2000) 814 final, Bruksela 2000, s. 15.

⁷⁶ W swojej opinii (nr 96-A-04) dla rządu dotyczącej implementacji dyrektyw wspólnotowych w dziedzinie telekomunikacji ustawą z 1996 r. francuska Rada ds. Konkurencji (Conseil de la concurrence) opowiedziała się za powierzeniem jej wszystkich kompetencji regulacyjnych i przeciwko tworzeniu Autorité de régulation des télécommunications.

⁷⁷ Conseil d'Etat, Rapport Public 2001..., s. 272.

⁷⁸ J. Kolasa, Krajowe organy regulacyjne (w:) Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, W. Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz (red.), Warszawa 2004, s. 243.

⁷⁹ J. Gospodarek., Harmonizacja polskiego prawa telekomunikacyjnego z prawem Unii Europejskiej (w:) Harmonizacja polskiego prawa gospodarczego z wymogami Unii Europejskiej, B. Gnela, R. Szostak (red.), Kraków 2001, s. 140.

⁸⁰ Komisja Europejska, Ósmy raport..., s. 18.

⁸¹ C. MacCarthy, Why Independent Regulators? (w:) Les régulations économiques: légitimité et efficacité, Frison-Roche M.-A. (red.), Paris 2004, s. 60.

⁸² Na temat systemu anglosaskiego zob. S. Cassese, La construction du droit adminstratif. France et Royaume-Uni, Paris 2000, s. 20; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, s. 31 i n.

⁸³ Administracja terytorialna w Anglii oparta jest na pełnym samorządzie terytorialnym (local self-government), który różni się od modelu samorządu w ujęciu kontynentalnym, gdyż nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracji z woli władzy centralnej w wytyczonych przez nią ramach i często we współdziałaniu z równoległym aparatem jej podległym, lecz stanowi odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym, bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie; na ten temat zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja..., s. 33-34.

⁸⁴ S. Piątek posługuje się terminem "krajowe władze regulacyjne", zob. Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003, a T. Skoczny pojęciami "krajowe organy regulacyjne" lub "niezależny regulator krajowy", zob. Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascedi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002.

⁸⁵ Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez organy administracji publicznej rozumie się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe lub podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, na ten temat zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 109-112; W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 47 i n.

⁸⁶ Przeglądu poglądów doktryny na organ administracji publicznej dokonuje W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 47 i n.

⁸⁷ T. Woś, Przesłanki dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2004, s. 58-65.

⁸⁸ Ibidem, s. 60.

⁸⁹ M. Jaroszyński (w:) Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński (red.), Warszawa 1956, s. 167; do definicji tej odwołuje się E. Ochendowski, Centralne organy administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. II, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1977; podobną definicję formułuje J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 54.

⁹⁰ J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Kraków 1995, s. 201.

⁹¹ J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 62.

⁹² J. Boć, Struktury (w:) Administracja publiczna, J. Boć (red.), Wrocław 2003, s. 156.

⁹³ W. Chróścielewski, Organ administracji..., s. 48; C. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym , Katowice 2000, s. 37.

⁹⁴ T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P. M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 148.

⁹⁵ J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 201.

⁹⁶ J. Boć, Struktury..., s. 156.

⁹⁷ Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.

⁹⁸ Zmianę tę wprowadził art. 6 ustawy z 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 25, poz. 253.

⁹⁹ Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.

¹⁰⁰ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2002, s. 317; na ten temat zob. P. Sarnecki, Zakres działania i funkcje Rady Ministrów (w:) Rada Ministrów: organizacja i funkcjonowanie, A. Bałaban (red.), Zakamycze 2002, s. 181 i n.

¹⁰¹ Ibidem, s. 307.

¹⁰² J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 70 i n.

¹⁰³ Ibidem , s. 80.

¹⁰⁴ J. Boć, Struktury..., s. 161.

¹⁰⁵ W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1977, s. 55; na ten temat patrz także: E. Ochendowski, Centralne organy..., s. 6 i n.; I. Lipowicz, Ustrój administracji rządowej (w:) Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2002, s. 219 i n.

¹⁰⁶ E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 114.

¹⁰⁷ Ibidem, s. 121; T. Woś, Przesłanki..., s. 63.

¹⁰⁸ Tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.

¹⁰⁹ Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.

¹¹⁰ Tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.

¹¹¹ I. Lipowicz, Ustrój..., s. 220.

¹¹² Tworzenie centralnych organów administracji wynikało jednak przede wszystkim z zasady specjalizacji administracji, zgodnie z którą tworzenie odrębnych pionów administracji specjalnej pozwala zapewnić im wysoki stopień fachowości i koncentrowanie się na specyficznym przedmiocie działania oraz opieranie ich struktury organizacyjnej na odrębnych zasadach. Na ten temat zob. J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 70.

¹¹³ J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 185-186.

¹¹⁴ E. Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001, s. 75.

¹¹⁵ Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 33a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 4 września o działach administracji rządowej.

¹¹⁶ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2001, s. 746.

¹¹⁷ Ministerstwo Transportu i Budownictwa zostało utworzone 31 października 2005 r. w wyniku decyzji Rady Ministrów o zmianie nazwy dotychczasowego Ministerstwa Infrastruktury.

¹¹⁸ T. Skoczny, Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 19.

¹¹⁹ Na temat powoływania Prezesa UKE zob. pkt 6.2.4. tego rozdziału.

¹²⁰ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz..., s. 744.

¹²¹ P. Serrand, Manuel d'institutions administratives françaises, Paris 2002, s. 207; B. du Marais, Droit public de la régulation économique, Paris 2004, s. 513.

¹²² J. Pascal, Institutions administratives, Paris 2003, s. 136.

¹²³ Études et documents du Conseil d'État 2001, nr 52, s. 299. Raport jest dostępny również on-line: www.conseiletat.fr.

¹²⁴ Conseil d'Etat, Ass., 23 février 2001, Commission des Opération des Bourse, Revue francaise de droit administratif - RFDA 2001, s. 525.

¹²⁵ Artykuł L 36-7 ust. 8 kodeksu poczty i łączności elektronicznej (w:) Code des Communications, Paris 2005 r.; dostępny również on-line : www.arcep.fr.

¹²⁶ Decyzje o charakterze normatywnym (décisions réglementaires ) ustalają normy o charakterze ogólnym, decyzje niemające takiego charakteru są aktami indywidualnymi skierowanymi do konkretnej osoby lub dotyczą konkretnego przypadku (décisions pour un cas d'espèce ), np. decyzja o rozwiązaniu rady miasta, decyzja o nadaniu ulicy określonej nazwy.

¹²⁷ Artykuł L 36-6 ust. 1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹²⁸ Artykuł L 36-11 ust. 2 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹²⁹ Conseil constitutionnel, orzeczenie z 17 stycznia 1989 r., nr 88-248 DC, zb. orz., s. 18; Conseil constitutionnel, orzeczenie z 28 lipca 1989 r., nr 89-260 DC, zb. orz., s. 71; Conseil d'Etat, orzeczenie z 10 lipca 1981 r., zb. orz., s. 303; Conseil d'Etat, orzeczenie z 5 llistopada 1993 r., zb. orz., s. 624.

¹³⁰ Loi de réglementation des télécommunications z 26 lipca 1996 r., nr 96-659, Dz. Urz. RF z 27 lipca 1996 r., s. 11384.

¹³¹ W momencie powstania francuski urząd regulacyjny zajmował się jedynie rynkiem usług telekomunikacyjnych i nosił nazwę ART (Autorité de Régulation des Télécommunications). Obecnie w zakresie jego kompetencji znajdują się również sprawy związane z rynkiem pocztowym, a jego nazwę zmieniono na ARCEP (Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes). Zmiany te zostały wprowadzone ustawą nr 2005-516 z 20 maja 2005, Dz. Urz. RF z 21 maja 2005 r.

¹³² Conseil constitutionnel, decyzja z 23 lipca 1996 r., nr 96-378 DC, zb. orz., s. 99.

¹³³ Conseil d'Etat, Rapport Public 2001. Jurisprudence et avis de 2000. Les autorités administratives indépendantes, Paris 2001, s. 266.

¹³⁴ Komisarz rządowy funkcjonuje np. przy Komisji Regulacji Elektryczności (Commission de régulation de l'électricité) czy Radzie ds. Konkurencji (Conseil de la concurrence).

¹³⁵ M. Gentot, Autorités..., s. 25.

¹³⁶ Na różnorodność tych organów i trudności we wskazaniu wspólnych i charakterystycznych dla nich cech wskazuje G. Jordan, The British Administrative System. Principles Versus Practice, London-New York 1994, s. 32 i n.

¹³⁷ H.W.R. Wade, C.F. Forsyth, Administrative Law, Oxford 1994, s. 161 i n.

¹³⁸ Ibidem, s. 163.

¹³⁹ Definicja zawarta w tzw. Raporcie Pliatzki, Report on non departemental public bodies, London 1980.

¹⁴⁰ J. Bell, L'expérience britanique en matière d'autorités administratives indépendantes (w:) Rapport public 2001..., s. 401.

¹⁴¹ J. Bell, L'expérience britanique..., s. 404.

¹⁴² Public bodies classification, www.civileservice.gov.uk, s. 5.

¹⁴³ Agencies and Public Bodies Team, Cabinet Office, Non departtmental public Bodies. A guide for Departments, www.civileservice.gov.uk, s. 4-5.

¹⁴⁴ Zob. www.ofgem.gov.uk.

¹⁴⁵ Zob. www.sra.gov.uk.

¹⁴⁶ Ustawa dostępna on-line: www.hmso.gov.uk/acts/acts2003/20030021.htmaofs.

¹⁴⁷ Ustawa dostępna on-line: www.hmso.gov.uk/acts/acts2002/20020011.htmaofs.

¹⁴⁸ OFCOM Annual Report 2003-2004, dostępny on-line: www.ofcom.org.uk, s. 16.

¹⁴⁹ F. Wagener, Rozwój struktury administracji publicznej (w:) Administracja Republiki Federalnej Niemiec, J. Łętowski, J. P. Pruszyński (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1983, s. 29 i n.; na temat niemieckiego modelu administracji publicznej zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 44 i n.; Maurer H., Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, K. Nowacki (tłum., red.), Wrocław 2003, s. 229 i n.

¹⁵⁰ Organ ten powstał na mocy ustawy - Prawo telekomunikacyjne (TKG) z 1 lipca 1996 r., Federalny Dziennik Ustaw (Bundesgesetzblatt) I, z 25 lipca 1996 r., s. 718.

¹⁵¹ Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r., Federalny Dziennik Ustaw (Bundesgesetzblatt) I, s. 1, zmieniona ustawą z dnia 19 grudnia 2000 r., Federalny Dziennik Ustaw (Bundesgesetzblatt) I, s. 1755, dostępna on-line : www.bundesregierung.de/static/pdf/gg.pdf.

¹⁵² F. Wagener, Rozwój..., s. 31.

¹⁵³ W związku z tym, że niemiecka Ustawa Zasadnicza nie dopuszcza całkowitej samodzielności organów administracyjnych (przewiduje ona odpowiedzialność egzekutywy przed Parlamentem), RegTP a obecnie BNetzA zależy w dużej mierze od rządu federalnego.

¹⁵⁴ A. Laget-Annamayer, La régulation des services publics en réseaux. Télécommunications et électricité, Bruxelles-Paris 2002, s. 315 i 321.

¹⁵⁵ Paragraf 1 Ustawy o Federalnej Agencji do spraw Sieci Energetycznych, Gazowych, Telekomunikacyjnych, Pocztowych i Kolejowych ogłoszonej 12 lipca 2005 r. jako art. 2 nowelizujący ustawę - Prawo energetyczne (Energiewirtschaftsrechts), Federalny Dziennik Ustaw (Bundesgesetzblatt) I, s. 1970-2009.

¹⁵⁶ Zob. cyt. wyżej ustawa o Federalnej Agencji do spraw Sieci Energetycznych, Gazowych, Telekomunikacyjnych, Pocztowych i Kolejowych.

¹⁵⁷ Zob. § 5 ustawy o Federalnej Agencji do spraw Sieci Energetycznych, Gazowych, Telekomunikacyjnych, Pocztowych i Kolejowych.

¹⁵⁸ Ustawa telekomunikacyjna (Telekommunikationsgesetzes - TKG) z 22 czerwca 2004 r., Federalny Dziennik Urzędowy (Bundesgesetzblatt) z 25 czerwca 2004 r., s. 1190.

¹⁵⁹ Paragraf 117 niemieckiej ustawy telekomunikacyjnej (TKG) z 2004 r.

¹⁶⁰ Na temat capture theory of regulation zob. A. Szablewski, Regulacyjny paradoks pierwszej fazy liberalizacji sektorów sieciowych - perspektywa historyczna (w:) Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 144.

¹⁶¹ F. Gilardi, Policy Credibility, Interdependence, and Delegation of Regulatory Competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration, artykuł zaprezentowany na konfrenecji National Regulatory Reform in an Internationalised Environment, Grenoble 2001, s. 9, dostępny on-line: www.essex.ac.uk/ECPR/events/jointsessions/paperarchive/grenoble/ws20/gilardi.pdf.

¹⁶² J. Boć, Administracja publiczna..., s. 158-160; E. Zieliński, Administracja rządowa..., s. 33-36.

¹⁶³ H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Overview..., s. 8; T. Schwarz, D. Salota, Telecommunications Legislation in Transitional and Developing Economies, World Bank Technical Paper 2000, nr 489, s. 26, www.worldbank.org.

¹⁶⁴ C. Mac Carthy, Why Independent Regulators?..., s. 61.

¹⁶⁵ A. Laget-Annamayer, La régulation..., s. 334.

¹⁶⁶ OFCOM, The Ofcom Board . Functions and Role, www.ofcom.org.uk.

¹⁶⁷ Ibidem .

¹⁶⁸ Artykuł L 130 akapit 4 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹⁶⁹ Paragraf 3 pkt 1 ustawy o BnetzA.

¹⁷⁰ Artykuł 132 niemieckiej ustawy telekomunikacyjnej (TKG) z 2004 r.

¹⁷¹ Statut Urzędu Komunikacji Elektronicznej został nadany zarządzeniem nr 1 Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Komunikacji Elektronicznej, Dz. Urz. MTiB Nr 2, poz. 3.

¹⁷² Artykuł 193 ust. 3 pr. tel.

¹⁷³ M. Zdrojewski, Urząd regulacyjny..., s. 96. Zakres kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest obecnie określony w upoważnieniu nr 538/2003 z 19 września 2003 r. oraz upoważnieniu nr 378/2003 z 24 czerwca 2003 r. Są one dostępne on-line: www.urtip.gov.pl. Upoważnienia te zostały wydane na podstawie art. 268a k.p.a. oraz § 2 ust. 3 statutu Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 7 Ministra Infrastruktury z dnia 11 kwietnia 2002 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Dz. Urz. M.I. Nr 5, poz. 11).

¹⁷⁴ Artykuł 190 ust. 8 pr. tel.

¹⁷⁵ Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw, Warszawa 18 listopada 2005 r., druk 56, s. 17.

¹⁷⁶ W. Hoff, Polski model regulacji na tle porównawczym, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 137.

¹⁷⁷ H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Overview..., s. 1-8.

¹⁷⁸ Zob. na ten temat pkt 1.

¹⁷⁹ D. Geradin, Institutional Aspects..., s. 22.

¹⁸⁰ Przestępstwo urzędowe oznacza niezgodne z prawem działanie urzędnika państwowego dotyczące lub mające wpływ na wykonywanie przez niego obowiązków urzędowych.

¹⁸¹ Office of Communications Act z 2002 r., załącznik 1, § 1 (1).

¹⁸² OFCOM Annual Report 2003-04..., s. 66.

¹⁸³ Artykuł L 130 akapit 1 in fine kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹⁸⁴ Ententes, abus de position dominate, concentrations économiques. Droit communautaire. Droit français, Edition Francis Lefebvre 2004, s. 283.

¹⁸⁵ Artykuł L 130 akapit 1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹⁸⁶ System rotacji prowadzi do tego, że niektórzy członkowie sprawują swoją funkcję krócej niż 6 lat. To, który z członków ARCEP będzie krócej sprawował swój mandat, rozstrzyga się za pomocą losowania.

¹⁸⁷ W przypadku ARCEP jest to sześćdziesiąt pięć lat (art. L-130 akapit 9 kodeksu poczty i łączności elektronicznej).

¹⁸⁸ J. Pascal, Institutions..., s. 149.

¹⁸⁹ Ponownie wybierani mogą być jedynie członkowie, w przypadku których w wyniku rotacji długość mandatu nie przekroczyła dwóch lat; art. L130 akapit 8 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹⁹⁰ Zob. § 3 pkt 3 ustawy o BNetzA.

¹⁹¹ Zmiany jeśli chodzi o powoływanie polskiego organu regulacyjnego do spraw telekomunikacji zostały wprowadzone ustawą o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r., Dz. U. z 2006 r. Nr 267, poz. 2258).

¹⁹² Artykuł 190 ust. 5 pr. tel.

¹⁹³ A. Laget-Annamayer, La régulation..., s. 323.

¹⁹⁴ Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych, Dz. U. Nr 163, poz. 1362.

¹⁹⁵ Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o służbie cywilnej (ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r., Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.) w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba, która: 1) jest obywatelem polskim; 2) korzysta z pełni praw publicznych; 3) nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie.

¹⁹⁶ Zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy o Radzie Ministrów (ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r., Dz. U. Nr 106, poz. 492 z późn. zm.), minister, do którego zakresu działania należy sprawowanie nadzoru nad określonym urzędem centralnym, składa Prezesowi RM wnioski o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego, jeżeli odrębne przepisy nie stanowiąinaczej.

¹⁹⁷ T. Skoczny, Ochrona konkurencji...., s. 19.

¹⁹⁸ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 1043-1046.

¹⁹⁹ Ibidem, s. 1044.

²⁰⁰ B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 333-335; W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 188-189; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przez NSA, NP 1984, nr 1, s. 25.

²⁰¹ H. Poleszak, Stwierdzenie..., s. 25; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 334.

²⁰² A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984, z. 3, s. 36.

²⁰³ Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925.

²⁰⁴ S. Piątek Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 1044.

²⁰⁵ Zgodnie z art. 7 § 2 i § 3 k.k. zbrodnią jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3 albo karą surowszą, a występkiem czyn zabroniony zagrożony grzywną powyżej 30 stawek dziennych, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności przekraczającą miesiąc.

²⁰⁶ S. Piątek., Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 1046.

²⁰⁷ E. Ura, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz . Warszawa 2001, s. 130.

²⁰⁸ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz , wyd. II..., s. 1043.

²⁰⁹ E. Ura, Prawo telekomunikacyjne..., s.130.

²¹⁰ W. Hoff, Polski model regulacji..., s. 132.

²¹¹ Zgodnie z art. 214 ust. 1 Konstytucji członków Rady powołują Sejm, Senat i Prezydent RP. O tym, ilu członków powołuje dany organ, rozstrzyga regulacja ustawowa - ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, Dz. U. z 1993 r. Nr 7 poz. 34 z późn. zm., art. 7 ust. 1.

²¹² Artykuł 145 ust. 3 pkt 27 Konstytucji RP.

²¹³ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 340.

²¹⁴ Artykuł 12 ust. 5 u.r.t.; P. Czarny, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (w:) Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, P. Sarnecki (red.), Warszawa 2004, s. 333 i 334.

²¹⁵ Przegląd poglądów polityków reprezentujących różne opcje polityczne zob. Trzęsienie w Krajowej Radzie, Rzeczpospolita z 11 marca 2003 r., nr 59.

²¹⁶ W. Sokolewicz, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako problem prawnokonstytucyjny (w:) Wolność słowa w mediach. XLV ogólnopolska konferencja katedr i zakładów prawa konstytucyjnego, D. Górecki (red.), Łódź 2004, s. 51 i n.

²¹⁷ Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Sprawozdanie z rocznego okresu działalności, marzec 2005 r., s. 66. Sprawozdanie to jest dostępne on-line: www.KRRiT.gov.pl. KRRiT proponuje następujące zmiany, jeśli chodzi o sposób powoływania swoich członków: Sejm RP (2 osoby), Senat RP (2 osoby), Prezydent RP (2 osoby), ogólnokrajowe stowarzyszenia i organizacje gospodarcze sektora telekomunikacji i teleinformatyki (1 osoba), twórcy/ producenci/nadawcy (1 osoba), Rzecznik Praw Obywatelskich (1 osoba).

²¹⁸ Autorité de régulation des télécommunications, Rapport public d'activité 2003, Paris, 1 lipca 2004 r., s. 361. Raport jest dostępny on-line: www.art-telecom.fr.

²¹⁹ Artykuł D 97-1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

²²⁰ Autorité de régulation des télécommunications, Rapport..., s. 362 .

²²¹ W niektórych przypadkach k.o.r. delegują wydawanie pewnych rodzajów decyzji wspecjalizowanym kadrom (tak zorganizowany jest proces decyzyjny w amerykańskiej FCC) bądź odrębnym podmiotom działającym w ramach k.o.r., tak jak ma to miejsce w przypadku OFCOM.

²²² Communications Act z 2003 r., § 12 i 13.

²²³ Zgodnie z § 12 (3) Przewodniczącym Content Board musi być jeden z niewykonawczych członków Zarządu, nie może to być jednak jego Przewodniczący.

²²⁴ Communications Act z 2003 r., § 16.

²²⁵ Regionami tymi są: North East, North West, Yorkshire i Humber, West Midlands, East Midlands, South West, South East, London, East of England.

²²⁶ Rada ma taką kompetencję w sprawach określonych w art. 61 (4) i art. 81 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (TKG) z 1 lipca 1996 r. Dotyczą one przyznawania częstotliwości oraz nakładania obowiązków związanych ze świadczeniem usługi powszechnej.

²²⁷ Artykuł 120 pkt 1-6 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (TKG) z 22 czerwca 2004 r.

²²⁸ Artykuł 125 (1) i (2) ustawy - Prawo telekomunikacyjne (TKG) z 22 czerwca 2004 r.

²²⁹ W. Hoff uznaje zniesienie ciała doradczego przy Prezesie URE za przejaw dążenia do osłabienia roli tego organu na rzecz rządu, Polski model..., s. 132.

²³⁰ Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw, Warszawa 18 listopada 2005 r., druk 56, s. 17.

²³¹ Stanowi on załącznik do zarządzenia nr 1 Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Komunikacji Elektronicznej, Dz. Urz. UKE Nr 1, poz. 1 z 26 stycznia 2006 r., regulamin jest dostępny on-line : www.uke.gov.pl.

²³² Zob. § 2 pkt 2 regulaminu organizacyjnego UKE.

²³³ Artykuł 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Nr 267, poz. 2258.

²³⁴ Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Sprawozdanie z działalności Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w 2004 r., dostępne on-line: www.urtip.gov.pl, s. 2.

²³⁵ Możliwość ich utworzenia przez Prezesa UKE przewiduje ust. 4 art. 193 pr. tel. dodany przez ustawę o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów właściwych w sprawach łączności.

²³⁶ Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Sprawozdanie z działalności Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w 2004 r., s. 209.

²³⁷ Ibidem, s. 174.

²³⁸ Zob. § 2 pkt 1 regulaminu organizacyjnego UKE.

²³⁹ UKE jako urząd administracji rządowej podlega przepisom ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej.

²⁴⁰ J. Boć, Kadry (w:) Administracja publiczna..., s. 266.

²⁴¹ Artykuł 20 ust. 2 pkt 1 lit. a u.s.c.

²⁴² Artykuł 39 ust. 7 i 8 ustawy o Radzie Ministrów.

²⁴³ Zgodnie z art. 153 ust. 2 Konstytucji RP jest nim Prezes Rady Ministrów.

²⁴⁴ Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat z 11 stycznia 1984 r., nr 84-16, Dziennik Urzędowy RF z 12 stycznia 1984 r., s. 271.

²⁴⁵ Status funkcjonariusza tytularnego zapewnia nominacja. Gwarantuje ona przede wszystkim stałość zatrudnia. Na ten temat zob. R. Chapus, Droit administratif général, Paris 2004, s. 46.

²⁴⁶ J. Pascal, Institutions administratives..., s. 153.

²⁴⁷ Artykuł L 132 akapit 1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

²⁴⁸ OFCOM Annual Report 2003-2004, dostępny on-line: www.ofcom.org.uk, s. 13.

²⁴⁹ OFCOM Annual Report 2004-2005, dostępny on-line: www.ofcom.org.uk, s. 75.

²⁵⁰ M. Zdrojewski, Urząd regulacyjny..., s. 101.

²⁵¹ Postanowienie to zostało zmienione ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. zmieniającą m.in. prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 154, poz. 1802.

²⁵² H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Overview..., s. 1-11.

²⁵³ Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 249, poz. 2104.

²⁵⁴ Plan wydatków budżetowych, część 76 - URTiP, zgodny z ustawą budżetową na 2003 r. dostępny on-line: www.uke.gov.pl.

²⁵⁵ Zgodnie z planem wydatków budżetowych dla części 76 - URTiP na 2004 r. zgodnym z ustawą budżetową na rok 2004 (Dz. U. Nr 17, poz. 167) wynoszą one 51 928 tys. zł.

²⁵⁶ Plan wydatków dla części 76 - URTiP na 2005 r. zgodny z ustawą budżetową na rok 2005 (Dz. U. Nr 278, poz. 2755).

²⁵⁷ Zob. plan wydatków budżetowych dla części 76 - URTiP na 2006 r. zgodny z ustawą budżetową na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244) i plan dochodów dla części 76 - URTiP na 2005 r. zgodny z ustawą budżetową na rok 2005 (Dz. U. Nr 278, poz. 2755).

²⁵⁸ M.-A. Frison-Roche, Comment fonder juridiquement le pouvoir des autorités de régulation? Revue d'économie finansière 2000, nr 60, s. 87.

²⁵⁹ C. Banasiński, Legitymizacja administracji w prawie wspólnotowym (w warunkach integracji Polski ze Wspólnotami Europejskimi) (w:) Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i planowania przestrzennego, H. Bauer, R. Hendler, P.M. Huber, B. Popowska, T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 1999, s. 71.

²⁶⁰ S. Biernat, Wpływ prawa Wspólnoty Europejskiej na legitymację i działalność prawotwórczą organów administracji publicznej w Polsce (w:) Kierunki..., s. 53-54.

²⁶¹ R. Schmidt, Zagadnienia legitymacji administracji pod wpływem prawa europejskiego (w:) Kierunki..., s. 25.

²⁶² Na temat tej procedury zob. L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie-kontrola-odpowiedzialność (w:) Rada Ministrów: organizacja i funkcjonowanie, A. Bałaban (red.), Zakamycze 2002, s. 120 i n.

²⁶³ Artykuły 158 i 159 Konstytucji RP.

²⁶⁴ J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 190.

²⁶⁵ Na temat organizacyjnych gwarancji niezależności k.o.r. od rządu zob. pkt 4.6. tego rozdziału.

²⁶⁶ M.-A. Frison-Roche, Comment fonder..., s. 89-90.

²⁶⁷ G. Majone, Regulating Europe, London-New York 1986, s. 284 i n.; na temat koncepcji G. Majone'a zob. P. Steinberg, Agencies, Co-Regulation And Comitology - And What About Politics? A Critical Appraisal of The Commission's White Paper on Governance, Jean Monnet Working Paper 2001, nr 6, s. 15.

²⁶⁸ G. Majone, Regulating..., s. 285.

²⁶⁹ Pojęciem demokracji niewiększościwej (non-majoritarian democracy) posługuje się również doktryna prawa europejskiego w odniesieniu do problemu demokratycznej legitymacji UE, zob. E.O. Eriksen, J. E. Fossum, Europe in Search of its Legitimacy. Assessing Strategies of Legitimation, ARENA Working Papers 2002, nr 38, s. 11; A. Føllesdal, Legitimacy Theories of the European Union, ARENA Working Papers 2004, nr 15, s. 11, artykuły dostępne on-line: www.jeanmonnetprogram.org.

²⁷⁰ G. Majone, Regulating..., s. 290.

²⁷¹ Na temat rozróżnienia na normatywny i socjologiczny aspekt legitymacji administracji zob. S. Biernat, Wpływ prawa Wspólnoty..., s. 52-53.

²⁷² Stosowanie przejrzystych i otwartych procedur przed organami regulacyjnymi jako istotne źródło legitymacji ich działań wymienia R. Samarajiva, Establishing the legitimacy of new regulatory agencies, Telecommunications Policy 2000, nr 24, s. 183-187.

²⁷³ W. Chróścielewski, Organ administracji..., s. 82 i n.; na temat instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym zob. także: W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 22 i n.; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 132 i n.

²⁷⁴ B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 134.

²⁷⁵ Na ten temat zob. W. Chróścielewski, Organ administracji..., s. 90 i n.

²⁷⁶ Ustawa o postępowaniu administracyjnym, Verwaltungsverfahrensgesetz, dostępna on-line: bundesrecht.juris.de/bundesrecht/vwvfg/index.html.

²⁷⁷ F. Mayer, Postępowanie administracyjne (w:) Administracja Republiki Federalnej Niemiec..., s. 111 i 112.

²⁷⁸ Ibidem, s. 112.

²⁷⁹ Conseil d'Etat Assemblée, Ordre des avocats à la cour d'appel de Paris, 13 marca 1981 r., zb. orz., s. 135; Conseil d'Etat Section, Soc. Interbrew, 9 kwietnia 1999 r., zb. orz., s. 117; Conseil d'Etat, Mermet, 5 lipca 2000 r., zb. orz., s. 687; R. Chapus , Droit administratif..., s. 94 i n.

²⁸⁰ Member's Code of Conduct, dostępny on-line: www.ofcom.org.uk/about/csg/ofcom_board/code/?a=87101.

²⁸¹ A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 25 i n.

²⁸² Ibidem, s. 33.

²⁸³ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 53.

²⁸⁴ Wytyczne Komisji dotyczące analizy rynku oraz oceny pozycji na rynku przy stosowaniu ram prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE C 165/6 z 11 lipca 2002 r., pkt 130 oraz pkt 144.

²⁸⁵ J. Kolasa, Krajowe..., s. 274.

²⁸⁶ Decyzja 676/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. o porządku regulacyjnym w sprawie polityki widma radiowego we Wspólnocie Europejskiej, Dz. Urz. WE L 108/1 z 24 kwietnia 2002 r.

²⁸⁷ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 53.

²⁸⁸ Ibidem.

²⁸⁹ Artykuł L-32-1 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

²⁹⁰ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 52.

²⁹¹ Zgodnie z art. 20 dyrektywy ramowej k.o.r. powinny przysługiwać kompetencje do rozpatrywania sporów między przedsiębiorstwami związanych z obowiązkami wynikającymi z dyrektywy ramowej i dyrektyw szczegółowych, np. sporów związanych z dostępem, połączeniami między sieciami lub metodami przekazywania spisów abonentów. Sporami transgranicznymi art. 21 dyrektywy ramowej nazywa spory, w których stronami nie są przedsiębiorstwa prowadzące działalność w jednym państwie członkowskim, ale w dwóch lub w kilku z nich.

²⁹² S. Farr, V. Oakley, EU Communications Law, Bembridge 2002, s. 58-59.

²⁹³ Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.

²⁹⁴ On-line dostępny jest obecnie raport roczny Prezesa URTiP za 2004 r.: www.uke.gov.pl.

²⁹⁵ A. Laget-Annamayer, La régulation..., s. 384.

²⁹⁶ Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Strategia regulacyjna Prezesa URTiP w zakresie rynku telekomunikacyjnego z grudnia 2005 r., dostępna on-line: www.uke.gov.pl.

²⁹⁷ M.-A. Frison-Roche, Comment fonder..., s. 91.

²⁹⁸ Koncepcja przetargu na nowe sieci komórkowe, dostępna on-line: www.uke.gov.pl

²⁹⁹ P. Rożyński, Gazeta Wyborcza z 29 listopada 2004 r.; przetarg na częstotliwości UMTS i 1800 GSM został rozstrzygnięty 9 maja 2005 r.; zob. na ten temat rozdział 5.

³⁰⁰ Zob. § 39 Verwaltungsverfahrensgesetz, kodeks dostępny on-line: bundesrecht.juris.de/bundesrecht/vwvfg/index.html.

³⁰¹ Artykuł 107 § 4 k.p.a.

³⁰² J. Schwarze, The Convergence of Administrative Laws of the EU Member States (w:) The Europeanisation of Law: The Legal Effects of European Integration, Oxford-Portland, Oregon 2002, s. 169-170.

³⁰³ R. Chapus, Droit administratif..., s. 1129 i n.

³⁰⁴ Loi rélative à la motivation des actes administratifs et à l'amériolation des relations entre l'administration et le public z 11 lipca 1971 r., nr 79-587, Dziennik Urzędowy RF z 12 lipca 1979 r., s. 1771.

³⁰⁵ R. Chapus, Droit administratif..., s. 1131-1133.

³⁰⁶ Na temat europeizacji prawa administracyjnego państw członkowskich zob. S. Kadelbach, European Administrative Law and the Law of a Europeanized Administration (w:) Good Governance in Europe's Integrated Market, C. Joerges, R. Dehousse (red.), Oxford 2002, s. 167 i n.; J. Schwarze, The Convergence..., s. 163 i n.

³⁰⁷ Komisja Europejska, Biała księga. Rządzenie w Europie, Bruksela, 25 lipca 2001 r., COM (2001) 428 final, s. 10.

³⁰⁸ Ch. Spyrelli, Regulating the Regulators? An Assessment of Institutional Structures and Procedural Rules of National Regulatory Authorities, International Journal of Communications Law and Policy 2003/2004, nr 8, s. 44.

³⁰⁹ Artykuł 4 dyrektywy ramowej.

³¹⁰ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 58.

³¹¹ Orzeczenie ETS z 17 września 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH przeciwko Bundesbaugesellschaft Berlin mbH, ECR 1997, s. I-4992, pkt 23.

³¹² Orzeczenie ETS z 4 lutego 1999 r. w sprawie C-103/97 Josef Köllensperger GmbH & Co. i Atzwanger AG przeciwko Gemeindeverband Bezirkskrankenhaus Schwaz, ECR 1999, s. I-574, pkt 17.

³¹³ Na ten temat zob. M. Szpunar, Organy uprawnione do składania wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego w trybie art. 117 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, PiP 1997, z. 7, s. 57 i n.

³¹⁴ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 58.

³¹⁵ Sądowa kontrola administracji wykonywana może być przez: sądy powszechne, specjalnie powołane sądy administracyjne lub zarówno przez sądy powszechne, jak i administracyjne (system mieszany).

³¹⁶ R. Poesy, Le recours des décisions de l'Autorité de regulation des télécommunications devant la Cour d'appel de Paris (w:) Les pouvoirs de l'Autorité de regulation des telecommunications, L. Boy (red.), Nice 2000, s. 1-4.

³¹⁷ Na ten temat zob. M. Collet, Le contrôle juridictionnel des actes des autorités administratives indépendantes, Paris 2003, s. 28 i n.

³¹⁸ Artykuł 132 niemieckiej ustawy telekomunikacyjnej (TKG) z 2004 r.

³¹⁹ Competition Appeal Tribunal został utworzony na mocy § 12 I załącznika 2 do ustawy o przedsiębiorstwach (Enterprise Act z 2002 r.). Postanowienia te weszły w życie 1 kwietnia 2003 r.

³²⁰ Informacje na temat Competition Appeal Tribunal dostępne są on-line: www.catribunal.org.uk/about/default.asp.

³²¹ Ch. Bellamy, Le juge contrôleur du régulateur (w:) Les régulations économiques: légalité et efficacité, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 2004, s. 174-178.

³²² Na ten temat zob. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 1121 i n.

³²³ Artykuł 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270.

³²⁴ T. Woś, Wstęp (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2004, s. 25.

³²⁵ Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn zm.

³²⁶ Zmiana kodeksu postępowania cywilnego w tym zakresie została spowodowana orzeczeniem TK o niezgodności art. 479³¹ z Konstytucją w wyroku z 12 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 84, poz. 764; T. Woś, Wstęp..., s. 23.

³²⁷ T. Skoczny, Ochrona konkurencji..., s. 26.

³²⁸ Na ten temat patrz rozdział 4.7.

³²⁹ Wydaje się, że słusznie polski ustawodawca zaliczył tutaj sprawy o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenie kar oraz decyzje wydane w sprawach spornych, nie poddając weryfikacji SOKiK kwestii dostępu do rynku czy usługi powszechnej.

³³⁰ Komisja Europejska, Komunikat z 2 grudnia 2004 r., Dziesiąty raport w sprawie europejskich rynków i regulacji łączności elektronicznej, Bruksela, COM (2004) 759 final, załącznik grupy roboczej do Komunikatu, SEC (2004) 1535, vol. I, s. 190; Komisja Europejska, Komunikat z 20 lutego 2006 r., Europejskie przepisy regulacyjne i rynki łączności elektronicznej w 2005 r. (raport nr 11), Bruksela, COM (2006) 68, załącznik grupy roboczej do Komunikatu, SEC (2006) 193, vol. I, s. 229.

³³¹ Na temat wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym zob. T. Woś, Skutki zaskarżenia (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2004, s. 216 i n.

³³² Artykuł 61 § 1 p.p.s.a.

³³³ Artykuł 61 § 2 p.p.s.a.

³³⁴ Artykuł 61 § 3 p.p.s.a.

³³⁵ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 1126-1127.

³³⁶ Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r., Dz. U. Nr 12, poz. 66.

³³⁷ Stało się tak w przypadku Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Mimo że Konstytucja RP sytuuje ją wyraźnie na dystans od rządu (jest powoływana przez Sejm, Senat, Prezydenta i przed tymi organami ponosi polityczną odpowiedzialność) oraz jest ona organem kadencyjnym, kolegialnym, a jej członkowie powinni posiadać specjalistyczną wiedzę, to uznaje się ją za organ o charakterze politycznym, a nie fachowym; na ten temat zob. Trzęsienie w Krajowej Radzie, Rzeczpospolita z 11 marca 2003 r. Ponadto NIK określiła działania Rady w protokołach pokontrolnych jako nielegalne. Zarzuty dotyczą m.in. bezprawnego ingerowania w programy nadawców i prób decydowania o właścicielach spółek medialnych. Na ten temat zob. D. Kołakowska, A. Majda, Jak rada eterem rządziła. NIK: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji bezprawnie ingerowała w działania nadawców, Rzeczpospolita z 17 marca 2005 r.

³³⁸ Wymogi takie zawiera dyrektywa ramowa. Kładzie ona szczególny nacisk na realizację przez k.o.r. zasady przejrzystości, precyzując rozwiązania, jakie powinny w tym zakresie zostać przyjęte przez te organy, m.in. konsultacje rozstrzygnięć z zainteresowanymi stronami, obowiązek uzasadniania niektórych decyzji, upublicznianie informacji. Prawo wspólnotowe tworzy w ten sposób standardy, które powinny być przestrzegane we wszystkich państwach członkowskich.

³³⁹ Rozstrzygnięcia k.o.r. mogą być weryfikowane, zgodnie z art. 4 dyrektywy ramowej, również przez inne niż sądy, niezależne od stron sporu organy. Ich decyzje muszą być uzasadnione oraz powinno przysługiwać od nich odwołanie do organu o charakterze sądowym.

³⁴⁰ Analiza kompetencji powierzonych niezależnym regulatorom zostanie przeprowadzona w rozdziale 5.

¹ Przeglądu tych poglądów dokonuje M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, s. 38.

² M. Matczak, Kompetencja organu..., s. 38; T. Rabska, Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 108 i n.; M. Zieliński, Dwa nurty pojmowania kompetencji (w:) Gospodarka. Administracja. Samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 596.

³ M. Mazurkiewicz, Pojęcie kompetencji w prawie administracyjnym, PiP 1988, z. 3, s. 80.

⁴ S. Skoczny wprowadza rozróżnienie na decyzje uprawniające (dopuszczające do rynku i określające warunki działania indywidualnych firm w przyszłości) oraz decyzje ograniczające podejmowanie i prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, zob. T. Skoczny, Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 15-16.

⁵ Przeglądu proponowanych w doktrynie klasyfikacji dokonali: W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny , Łódź 1994, s. 51 i n.; W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu. Zagadnienia podstawowe, t. I, Warszawa 1965, s. 240 i n.; na ten temat także: J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej, Wrocław 2003, s. 11 i n.; K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 138 i n.

⁶ J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 13; tenże Prawne formy i metody..., s. 39 i n.

⁷ Analizy istotnych cech decyzji administracyjnych dokonuje K.M. Ziemski, Indywidualny akt..., s. 221 i n.

⁸ Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.

⁹ W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 29.

¹⁰ T. Woś, Formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2004, s. 74.

¹¹ Te cztery podstawowe cechy decyzji administracyjnej: jednostronność, zewnętrzność, konkretność i indywidualność, wymienia J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 134; na ten temat zob. też: T. Woś, Formy..., s. 74.

¹² J. Zimmermann, Polska jurysdykcja ..., s. 133-134.

¹³ T. Woś, Formy..., s. 72.

¹⁴ B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 251.

¹⁵ Wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169; wyrok NSA z 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91.

¹⁶ W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (W świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych), PiP 1995, z. 6, s. 49 i n.; El. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 75-76; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania administracji (w:) Prawo administracyjne, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 1999, s. 287 i n.

¹⁷ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania..., s. 287.

¹⁸ R. Chapus, Droit administratif..., s. 469 i n.

¹⁹ Ibidem, s. 491 i n.; J. Rivero, J. Waline, Droit administrative, Paris 2000, s. 95-96.

²³ R. Chapus, Droit administratif..., s. 501.

²⁴ Przeglądu literatury niemieckiej dotyczącej prawnych form działania administracji dokonuje K.M. Ziemski, Indywidualny akt..., s. 76 i n.

²⁵ H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, K. Nowacki (tłum., red.) Wrocław 2003, s. 120.

²⁶ S. Kadelbach, European Administrative Law and the Law of Europeanized Administration (w:) Good Governance in Europe's Integrated Market, Ch. Joergens, R. Dehousse (red.), Oxford 2002, s. 167-206; J. Schwarze, The Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States (w:) The Europeanisation of Law: The Legal Effects of European Integration, Oxford-Portland, Oregon 2002, s. 165-182.

²⁷ S. Cassese, La construction du droit administratif. France et Royaume-Uni, Paris 2000, s. 126.

²⁸ Na temat normy/reguły kompetencyjnej, która daje danemu podmiotowi możliwość działania zob. M. Matczak, Kompetencja organu..., s. 133 i n.

²⁹ C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000, s. 499.

³⁰ B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze 2004, s. 36.

³¹ C. Mik, Europejskie..., s. 595.

³² Uwzględnia to B. Kurcz, wyróżniając harmonizacją zupełną i częściową sensu largo. Do tej ostatniej zalicza on harmonizację częściową sensu stricto, alternatywną (opcyjną) oraz minimalną, Dyrektywy Wspólnoty..., s. 82 i n.

³³ D.R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, s. 181.

³⁴ C. Kosikowski, Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim, Warszawa 1997, s. 29 i n.

³⁵ Pewność prawa ma szczególne znaczenie w przypadku ponoszenia przez operatorów wysokich kosztów inwestycyjnych na utworzenie lub zmodernizowanie infrastruktury, należących do tzw. kosztów utopionych, a więc niemożliwych do odzyskania w przypadku zmiany prowadzonej działalności na inną.

³⁶ H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Licensing Telecommunications Services (w:) Telecommunications Regulation Handbook, H. Intven, M. Tétrault (red.), Washington 2000, www.infodev.org/projects/314regulationhandbook, s. 2-2 do 2-4; C. Koenig, A. Neumann, A. Koch, Authorisations (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 441-442; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 101.

³⁷ H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Licensing..., s. 2-4.

³⁸ Ibidem, s. 2-4 do 2-5.

³⁹ Pewne postanowienia w tym zakresie zawiera również dyrektywa Komisji w sprawie konkurencji.

⁴⁰ Używane w dyrektywie 97/13/WE pojęcie "licencji indywidualnej" odpowiada polskiemu pojęciu "zezwolenie" rozumianemu jako indywidualny akt administracyjny uprawniający do podjęcia określonej działalności gospodarczej.

⁴¹ Punkt 7 i 11 preambuły dyrektywy 97/13/WE.

⁴² Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. U. UE L 108/21 z 24 kwietnia 2002 r.

⁴³ Artykuł 46 TWE stanowi, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości w postaci szczególnego traktowania cudzoziemców może być "uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego".

⁴⁴ Artykuł 2 ust. 1 lit. c dyrektywy 97/13/WE.

⁴⁵ Na temat obowiązków szczegółowych zob. pkt 3 tego rozdziału.

⁴⁶ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 115-116.

⁴⁷ Ibidem, s. 116.

⁴⁸ Ibidem, s. 109.

⁴⁹ Ibidem, s. 116; J. Kolasa, Zezwolenia na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej (w:) Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, Warszawa 2004, s. 51-52.

⁵⁰ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 117.

⁵¹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 114-115.

⁵² Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy o zezwoleniach.

⁵³ Punkt 18 preambuły dyrektywy o zezwoleniach.

⁵⁴ Dz. Urz. WE z 30 stycznia 1998 r., L 24/1.

⁵⁵ Obowiązek must carry polega na obowiązkowym transmitowaniu niektórych przekazów radiowych i telewizyjnych. Artykuł 31 dyrektywy o usłudze powszechnej upoważnia państwa członkowskie do nałożenia tego obowiązku na przedsiębiorstwa eksploatujące sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do dystrybucji przekazów radiowych i telewizyjnych odbieranych publicznie. Na ten temat zob. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 212-213.

⁵⁶ W przypadku tych kompetencji dyrektywa wprost przewiduje, że mają one zostać przyznane k.o.r.

⁵⁷ Przeglądu rozwiązań przewidzianych w ustawodawstwach państw członkowskich dokonuje A. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2005, s. 113 i n.

⁵⁸ A. Bensoussan, Télécoms aspects juridiues, Paris 1998, s. 30 i n.

⁵⁹ OECD, Examen de l'OECD sur la réforme de la réglementation en France dans le secteur des télécommunications , 2004 r., s. 20.

⁶⁰ Dekret z 26 lipca 2005 r. nr 2005-862 w sprawie warunków tworzenia i eksploatowania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, Dz. U. RF z 29 lipca 2005 r. Jest on dostępny on-line: www.arcep.fr.

⁶¹ Federalny Dziennik Urzędowy (Bundesgesetzblatt) z 22 czerwca 2004 r., 29/2004, s. 1190.

⁶² Ustawa dostępna on-line: www.hmso.gov.uk/acts/acts2003/20030021.htmaofs.

⁶³ Dyrektywa ramowa definiuje udogodnienia towarzyszące jako udogodnienia związane z siecią łączności elektronicznej lub usługami łączności elektronicznej, które umożliwiają i/lub wspierają świadczenie usług za pośrednictwem powyższych sieci i/lub usług. Są to m.in. systemy dostępu warunkowego oraz przewodniki po programach elektronicznych.

⁶⁴ Notification under section 48(1) of the Communications Act 2003. Notification setting general conditions under section 45 of the Communications Act 2003. Dokument dostępny on line :www.ofcom.org.uk/static/archive/oftel/publications/eu_directives/2003/cond_final0703.pdf.

⁶⁵ Ustawa z dnia 7 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807.

⁶⁶ Zgodnie z art. 2 pkt 27 pr. tel. przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi są podmioty wykonujące działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych.

⁶⁷ Artykuł 64-74 u.s.d.g.

⁶⁸ C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s. 230.

⁶⁹ Artykuł 65 ust. 4 u.s.d.g.

⁷⁰ Artykuł 65 ust. 1 u.s.d.g.

⁷¹ Artykuł 65 ust. 2 u.s.d.g.

⁷² Artykuł 65 ust. 3 u.s.d.g.

⁷³ W. Dawidowicz, Prawo administracyjne..., s. 32.

⁷⁴ C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s. 232.

⁷⁵ J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika w Administracji Państwowej 1988, nr 2, s. 16.

⁷⁶ Wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47; postanowienie NSA z 10 marca 1986 r., II SA 293/86.

⁷⁷ M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, z. 1, s. 47; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 574-575.

⁷⁸ Artykuł 65 ust. 4 u.s.d.g.

⁷⁹ Artykuł 65 ust. 1 u.s.d.g.

⁸⁰ Artykuł 10 ust. 4 pkt 1-9 pr. tel.

⁸¹ Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis lub zmianę wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, Dz. U. Nr 283, poz. 2831, dostępne on-line: www.uke.gov.pl.

⁸² Artykuł 10 ust. 5 pr. tel.

⁸³ Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 676/2002/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie ram regulacyjnych dotyczących polityki widma radiowego we Wspólnocie Europejskiej (decyzja o widmie radiowym), Dz. Urz. WE L 108/1 z 24 kwietnia 2002 r., art. 2.

⁸⁴ Ibidem.

⁸⁵ C. Koenig, A. Neumann, The European Regulatory Framework for the Administration of Scare and Finite Resources (w:) EC Competition and Telecommunications Law, The Hague-London-New York 2002, s. 513-515.

⁸⁶ Na temat przyczyn rozdziału dóbr przez państwo zob. S. Biernat, Rozdział dóbr przez państwo. Uwarunkowania społeczne i konstrukcje prawne, Wrocław 1989, s. 42.

⁸⁷ C. Koenig, A. Neumann, The European Regulatory..., s. 515 i 519-520.

⁸⁸ S. Biernat, Rozdział dóbr..., s. 52.

⁸⁹ Artykuł 1 decyzji 676/2002/WE.

⁹⁰ G. Pachniewski, Komentarz do Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości , Biuletyn Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty 2003, wydanie specjalne, s. 2.

⁹¹ Ibidem , s. 3-4.

⁹² Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach.

⁹³ Artykuł 5 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach.

⁹⁴ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 242.

⁹⁵ Ibidem, s. 241.

⁹⁶ Ibidem.

⁹⁷ Zgodnie z artykułem 5 dyrektywy o zezwoleniach okresy użytkowania częstotliwości powinny być ustalane odpowiednio do sposobu ich wykorzystania.

⁹⁸ Artykuł 7 dyrektywy o zezwoleniach stanowi jedynie, że państwa członkowskie mają przyznawać prawa użytkowania częstotliwości radiowych według kryteriów selekcyjnych, które muszą być obiektywne, jawne, niedyskryminujące, proporcjonalne oraz uwzględniać cele określone w art. 8 dyrektywy ramowej (wspierać konkurencję, rozwój rynku wewnętrznego oraz interesy obywateli UE).

⁹⁹ UMTS jest to uniwersalny system komunikacji ruchomej - komponent ogólnej koncepcji globalnej rodziny systemów komunikacji przenośnej trzeciej generacji IMT-2000 - International Mobile Telecommunications-2000 w terminologii ITU ( International Telecommunications Union) nazywany również 3G - telefonią trzeciej generacji.

¹⁰⁰ Raport nr 1, Ramy prawne dla UMTS, UMTS Forum, październik 1998, s. 4.

¹⁰¹ Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/128/WE z 14 grudnia 1998 r. w sprawie skoordynowanego wprowadzenia systemu ruchomej, bezprzewodowej łączności trzeciej generacji (UMTS) we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 17/1 z 22 stycznia 1999 r.

¹⁰² A. Bourdeau de Fontenay, Auctions vs. Beauty Contests, Is It the Question? A New Look at Access and Spectrum Allocation in France and in the US, Communications and Strategies 1999, nr 36, s. 111-121; L. Genty, Auctions and Comparative Hearings: Two Ways to Attribute Spectrum Licences , Communications and Strategies 1999, nr 35, s. 11-43; C. Koenig, A. Neumann, The European Regulatory Framework..., s. 538 i n.

¹⁰³ Komisja Europejska, Komunikat, Siódmy Raport dotyczący implementacji telekomunikacyjnego pakietu regulacyjnego, Bruksela 2001, COM (2001) 706, załącznik 1, s. 57-61.

¹⁰⁴ P. Mentré, "Allô papy!": le téléphone mobile du futur au secours des retraites, Le Figaro, 6 lutego 2001 r., s. XI.

¹⁰⁵ Komisja Europejska, Komunikat, Siódmy Raport..., załącznik 3, s. 176.

¹⁰⁶ Dane dotyczące przeprowadzonych procedur licencyjnych zawiera sporządzony na zlecenie Komisji Raport: AEGIS Spectrum Ingineering, Connogue Limited, Study on administrative and frequency fees related to the licensing of networks involving the use of frequencies, Bruksela-Luksemburg 2001, s. 57 i n.

¹⁰⁷ Na ten temat zob. A. Bourdeau de Fontenay, Auctions..., s. 111 i n.; L Genty, Auctions..., s. 23 i n.; C. Koenig, A. Neumann, The European Regulatory Framework..., s. 538 i n.; E. Noam, Beyond Spectrum Auctions, Telecommunications Policy 1997, nr 21, s. 466 i n.

¹⁰⁸ L. Genty, Auctions..., s. 23.

¹⁰⁹ Komisja Europejska, Zielona księga wytycznych w dziedzinie widma częstotliwości radiowych, w kontekście polityki Wspólnoty Europejskiej w zakresie telekomunikacji, radiodyfuzji, transportu i działalności badawczo-rozwojowej, Bruksela 1998, COM (1998) 596, s. 19.

¹¹⁰ E. Noam, Beyond..., s. 466; C. Koenig, A. Neumann, The European Regulatory Framework..., s. 535-536.

¹¹¹ E. Noam, Beyond..., s. 466.

¹¹² Rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 29 września 2000 r. w sprawie zarządzenia przetargu w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych według standardu UMTS, oraz określenia trybu i warunków przeprowadzenia tego przetargu, Dz. U. Nr 82, poz. 925.

¹¹³ Ustawa o łączności, Dz. U. z 1990 r. Nr 86, poz. 504 z późn. zm.

¹¹⁴ Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.

¹¹⁵ W. Markiewicz, J. Mojkowski, Trzecia koperta, Polityka 2000, nr 39.

¹¹⁶ Opinie podmiotów zainteresowanych przetargami na UMTS oraz GSM 1800 dostępne są on-line: www.uke.gov.pl.

¹¹⁷ Zdaniem "nowych" operatorów roaming krajowy jest konieczny, gdyż dotychczasowi operatorzy korzystają z dwóch częstotliwości - 900 MHz i 1800 MHz. Czwarty, wyłoniony w przetargu, otrzyma jedynie kanał 1800. Za ich pomocą pokrycie całego kraju nie jest możliwe.

¹¹⁸ Obecnie minimalna opłata wynosi 3 960 000 zł za częstotliwości GSM 1800 oraz 1 050 000 zł za częstotliwości UMTS.

¹¹⁹ W wyniku przeprowadzonych konsultacji Prezes URTiP zdecydował się: 1) zmniejszyć minimalną kwotę za rezerwację częstotliwości UMTS oraz kwotę wadium; 2) skorygować wzór wyliczenia kryterium konkurencyjności i zadeklarowanej kwoty, tak aby bardziej zróżnicować ilość uzyskanych punktów w zależności od opinii Prezesa UOKiK; 3) doprecyzować tzw. kryteria eksperckie, tj. ocenę wiarygodności finansowej podmiotów wchodzących na rynek telekomunikacyjny, rozwiązań technicznych, studium ekonomiczno-finansowego oraz doświadczeń z innych rynków; 4) zwiększyć liczbę punktów za wiarygodność finansową oferenta kosztem mniejszej liczby punktów za proponowane rozwiązania techniczne.

¹²⁰ Tekst dokumentacji przetargowej jest dostępny on-line: www.uke.gov.pl.

¹²¹ Kryteria, jakie komisja przetargowa powinna wziąć pod uwagę przy ocenie ofert, wymienia § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych, Dz. U. Nr 267, poz. 2659. Dokumentacja przetargowa jedynie precyzuje te kryteria. Zgodnie z § 4 ust. 3 tego rozporządzenia zawiera ona przede wszystkim ich szczegółowy opis, określa maksymalną liczbę punktów, jaką może uzyskać oferta w zakresie każdego z kryteriów oceny, określa minimum kwalifikacyjne oraz szczegółowo opisuje sposób oceny ofert.

¹²² To, jakie częstotliwości przyznaje ARCEP, określa Premier, zgodnie z art. L 41 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹²³ Artykuł L 42-2 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹²⁴ Paragraf 2 oraz załącznik 1 do Communications Act z 2003 r., ustawa dostępna on-line: www.hmso.gov.uk.

¹²⁵ Termin "Sekretarz Stanu" w angielskim ustawodawstwie dotyczy zarówno Sekretarza Stanu ds. Handlu i Przemysłu, jak i Sekretarza Stanu ds. Kultury, Mediów i Sportu.

¹²⁶ S. Weinstein, OFCOM, Information-Convergence and the Never Ending Drizzle of Electric Rain, International Journal of Communications Law and Policy 2003/2004, nr 8, s. 11.

¹²⁷ D.R. Kijowski, Pozwolenia..., s. 71.

¹²⁸ C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s. 25-27.

¹²⁹ Zgodnie z art. 46 ust. 3 u.s.d.g. koncesje wprowadza się w dziedzinach działalności gospodarczej mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny.

¹³⁰ D.R. Kijowski, Pozwolenia..., s. 176; C. Kosikowski, Koncesje..., s. 19 i n.

¹³¹ Na temat recepcji koncepcji koncesji w ujęciu klasycznym w prawie polskim zob. M. Szydło, Koncepcja..., s. 46 i n.

¹³² Artykuł 47 ust. 2 u.s.d.g.

¹³³ Artykuł 47 ust. 1 u.s.d.g.

¹³⁴ Normuje ona m.in.: 1) wymagania związane z treścią wniosku o udzielenie koncesji (art. 49); 2) właściwość organów udzielających koncesji (art. 47); 3) przesłanki odmowy udzielenia koncesji lub jej zmiany i ograniczenia jej zakresu w stosunku do wniosku o udzielenie (art. 56); 4) przesłanki uzasadniające cofnięcie koncesji (art. 58); 5) instytucję promesy wydania koncesji (art. 60).

¹³⁵ C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s. 222; M. Szydło, Koncepcja..., s. 50-51.

¹³⁶ Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm., art. 33.

¹³⁷ Różnice te opisują: C. Kosikowski, Problemy reglamentacji działalności gospodarczej w Polsce (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Kraków 2000, s. 368-369; tenże Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s. 222; M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz do ustawy z dnia 19 listopada 1999 r., Kraków 2000, s. 268-169.

¹³⁸ W. Dawidowicz, Prawo administracyjne ..., s. 26.

¹³⁹ C. Kosikowski, Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim , Warszawa 1997, s. 29 i n.

¹⁴⁰ M. Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań 1994, s. 126

¹⁴¹ M. Szydło, Zezwolenie telekomunikacyjne, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003, nr 2, s. 113-114.

¹⁴² D.R. Kijowski, Pozwolenia..., s. 93, 97.

¹⁴³ M. Szydło, Koncepcja..., s. 54.

¹⁴⁴ P. Delvolvé, Droit public de l'économie, Paris 1998, s. 346.

¹⁴⁵ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 634.

¹⁴⁶ Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270.

¹⁴⁷ Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

¹⁴⁸ T. Woś, Przesłanki dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2004, s. 81.

¹⁴⁹ Na ten temat inaczej S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 634.

¹⁵⁰ Artykuł 22 ustawy - Prawo telekomunikacyjne z 21 lipca 2000 r.

¹⁵¹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz..., s. 237.

¹⁵² Artykuł 114 ust. 1 pr. tel.

¹⁵³ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 639.

¹⁵⁴ S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, Kraków 1997, s. 358 i 359.

¹⁵⁵ Na temat promesy zob. C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski ..., s. 214-215.

¹⁵⁶ Przeniesienie uprawnień do częstotliwości jest możliwe na podstawie art. 122 pr. tel., po spełnieniu warunków przewidzianych w tym przepisie.

¹⁵⁷ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz..., s. 239.

¹⁵⁸ Artykuł 112 ust. 1 pr. tel.

¹⁵⁹ Artykuł 112 ust. 2 pr. tel.

¹⁶⁰ Artykuł 112. ust. 1 pkt 1 pr. tel.

¹⁶¹ Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.

¹⁶² Artykuł 143 ust. 4. pr. tel.

¹⁶³ Artykuł 145 pr. tel.

¹⁶⁴ Zgodnie z art. 116 ust. 3 pr. tel. ogłoszenie o przetargu powinno zostać poprzedzone postępowaniem konsultacyjnym.

¹⁶⁵ Artykuł 116 ust. 4 pr. tel.

¹⁶⁶ Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych, Dz. U. Nr 267, poz. 2659.

¹⁶⁷ Paragraf 13 ust. 4 pkt 1-6 rozporządzenia w sprawie przetargu.

¹⁶⁸ Paragraf 13 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przetargu.

¹⁶⁹ Zob. cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie przetargu.

¹⁷⁰ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz..., s. 253.

¹⁷¹ T. Woś, Formy..., s. 72.

¹⁷² S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz..., s. 253.

¹⁷³ Paragraf 15 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przetargu.

¹⁷⁴ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II..., s. 660 i n.

¹⁷⁵ Ibidem, s. 669.

¹⁷⁶ Ibidem.

¹⁷⁷ Artykuł 52 § 3 p.p.s.a.

¹⁷⁸ Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2005 r. w sprawie urządzeń radiowych, nadawczych i nadawczo-odbiorczych, które mogą być używane bez pozwolenia, Dz. U. Nr 230, poz. 1955.

¹⁷⁹ C. Kosikowski, Instytucje..., s. 369.

¹⁸⁰ C. Koenig, A. Neumann, The European Regulatory Framework..., s. 568.

¹⁸¹ J. Kolasa, Zezwolenia..., s. 69.

¹⁸² Dyrektywa Komisji z 13 marca 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG Komisji dotyczącą wdrożenia pełnej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych.

¹⁸³ Artykuł 5 ust. 4 dyrektywy 2002/20/WE.

¹⁸⁴ Artykuł 10 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE.

¹⁸⁵ Artykuł 10 ust. 2 dyrektywy 2002/21/WE.

¹⁸⁶ Paragraf 56 Communications Act z 2003 r.

¹⁸⁷ Paragraf 60 Communications Act z 2003 r. określa jedynie w sposób ogólny, jakich spraw obowiązki te mogą dotyczyć.

¹⁸⁸ OFCOM, Notification...

¹⁸⁹ K. Kiczka, T. Kocowski, Administracyjnoprawne środki kształtowania sytuacji prawnej przedsiębiorców (w:) A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2004, s. 232 i n.

¹⁹⁰ S. Farr, V. Oakley, EU Communications Law, Oxford 2002, s. 90-91.

¹⁹¹ Artykuł 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie do sieci.

¹⁹² S. Piątek, Regulacja na rzecz konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 161.

¹⁹³ Telecommunications (w:) European Community Law of Competition, P.M. Roth (red.), London 2001, s. 1024; krytyka tej koncepcji zob. P. Larouche, A Closer Look at Some Assumptions Underlying EC Regulation of Electronic Communications, Journal of Network Industries 2002, nr 3, s. 129 i n.

¹⁹⁴ Artykuł 16 ust. 2 dyrektywy ramowej.

¹⁹⁵ Komisja Europejska, Wytyczne w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej w ramach porządku regulacyjnego Wspólnoty w sprawach sieci i usług w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. C 165/6 z 11 lipca 2002 r.

¹⁹⁶ Komisja Europejska, Zalecenie Komisji w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej poddanych regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego porządku regulacyjnego dla sieci i usług łączności elektronicznej z 11 lutego 2003 r., C (2003) 497.

¹⁹⁷ J.-D. Braun, R. Capito, The Framework Directive (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 335.

¹⁹⁸ Artykuł L 37-1 i L 37-2 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

¹⁹⁹ Autorité de régulation des télécommunications, Décision n° 2004-936 du 9 décembre 2004 portant sur la détermination des marchés pertinents concernant la terminaison d'appel vocal sur les réseaux mobiles en métropole, J.O n° 33 du 9 février 2005 texte n° 72.

²⁰⁰ Autorité de régulation des télécommunications, Décision n° 2004-937 du 9 décembre 2004 portant sur l'influence significative de la société Orange France sur le marché de gros de la terminaison d'appel vocal sur son réseau et les obligations imposées à ce titre, J.O n° 38 du 15 février 2005, texte n° 60.

²⁰¹ Paragraf 78-93 Communications Act z 2003 r.

²⁰² Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Dz. U. Nr 242, poz. 2420.

²⁰³ Zob. cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r.

²⁰⁴ Komisja Europejska, Komunikat, Europejskie przepisy..., s. 228.

²⁰⁵ Artykuł 23 ust. 1 pr. tel.

²⁰⁶ Na temat etapów regulacji 18 rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa UKE zob. www.uke.gov.pl.

²⁰⁷ Artykuł 23 ust. 3 pr. tel.

²⁰⁸ Artykuł 23 ust. 4 pr. tel. Na temat współpracy Prezesów UKE i UOKiK patrz rozdział 6 pkt 2.3.1.

²⁰⁹ Artykuł 23 ust. 5 pr. tel.

²¹⁰ Artykuł 24 ust. 1 pr. tel.

²¹¹ Artykuł 24 ust. 3 pr. tel.

²¹² Artykuł 24 ust. 6 pr. tel.

²¹³ Artykuł 25 ust. 1 pr. tel.

²¹⁴ C. Koenig, S. Loetz, Framework for Network Access and Interconnection (w:) EC Competition and Telecommunications Law, C. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (red.), The Hague-London-New York 2002, s. 426.

²¹⁵ A. Streżyńska, Dyrektywa o interconnection , Telecom Forum 1998, nr 9, s. 20.

²¹⁶ M. Amstrong, Telecommunications (w:) Competition in Regulated Industries, D. Helm, T. Jenkinson (red.), Oxford 1998, s. 140.

²¹⁷ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 131.

²¹⁸ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych dotyczących udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej Dz. Urz. z 24 kwietnia 2002 r., 108/33.

²¹⁹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 128.

²²⁰ Artykuł 2 lit. e dyrektywy o dostępie do sieci.

²²¹ Artykuł 2 lit. e dyrektywy ramowej.

²²² Artykuł 2 lit. h rozporządzenia o uwolnieniu dostępu do pętli lokalnej, Dz. Urz. WE L 336/4 z 30 grudnia 2000 r.

²²³ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 129.

²²⁴ P. Różyński, Wirtualne Polaków rozmowy, Gazeta Wyborcza, 2 września 2002 r., s. 24.

²²⁵ Rapport de la Commission Consultative des Radiocommunications sur les opérateurs mobiles virtuels (MVNO) z 22 marca 2002 r., www.art-tetecom.fr/publications/rapport/rapportmvno.htm.

²²⁶ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 131.

²²⁷ C. Koenig, S. Loetz, Framework for Network Access and Interconnection..., s. 434.

²²⁸ Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy o dostępie do sieci.

²²⁹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 133.

²³⁰ Punkt 6 preambuły dyrektywy o dostępie do sieci.

²³¹ Artykuł 6 dyrektywy o dostępie do sieci oraz załącznik I część I do dyrektywy o dostępie do sieci.

²³² Artykuł 12 ust. 1 akapit 1 dyrektywy o dostępie do sieci.

²³³ Artykuł 12 ust. 1 akapit 3 dyrektywy o dostępie do sieci.

²³⁴ C. Koenig, S. Loetz , Framework for Network Access and Interconnection..., s. 433.

²³⁵ OFTEL, Imposing access obligations under the new EU Directives, 13 września 2002 r., s. 26 (www.oftel.gov.uk/publications/ind-guidelines/acce_0902.htm).

²³⁶ ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, ERG (03) 30rev1, s. 10.

²³⁷ M. Szydło, Dostęp do sieci infrastrukturalnych na zliberalizowanych rynkach Unii Europejskiej, PiP 2005, z. 1, s. 78.

²³⁸ Na ten temat zob. A. Tarrant, Accounting separation: The Hole in the Heart of the EU Telecommunications Regime, European Competition Law Review 2003, nr 7, s. 237 i n.

²³⁹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 150

²⁴⁰ Na temat regulacji cen za dostęp do sieci zob. J. Majcher, Dostęp do urządzeń kluczowych w niezależnych regulacjach sektorowych, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 176-178; M. Peitz, On access pricing in telecoms: theory and European prectice, Telecommunications Policy 2003, nr 27, s. 729-740.

²⁴¹ Punkt 19 preambuły dyrektywy o dostępie do sieci.

²⁴² Na temat tych obowiązków zob. J. Kolasa, Świadczenie usług łączności elektronicznej użytkownikom (w:) Europejskie i polskie..., s. 128 i n.; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 168 i n.

²⁴³ Wymienione w art. 17 ust. 2 praktyki są zakazane na gruncie prawa konkurencji i stanowią przedmiot orzecznictwa ETS; na ten temat zob. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 170 i n.; Ch. Bellamy, G. Child, European Community Law of Competition, London 2001, s. 1072.

²⁴⁴ S. Farr, V. Oakley, EU Communications..., s. 151-152; D. Adamski, Europejskie prawo łączności elektronicznej. Telefonia, telewizja, Internet, Warszawa 2005, s. 195.

²⁴⁵ Na temat art. 12 dyrektywy o dostępie zob. pkt 2.3.3.1. tego rozdziału.

²⁴⁶ Translacja numerów oznacza systemy służące doprowadzaniu połączeń adresowanych do numerów niegeograficznych do konkretnych zakończeń sieci stacjonarnej lub ruchomej, które mają zapewnić obsługę takich połączeń.

²⁴⁷ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 174.

²⁴⁸ Na ten temat zob. J. Kolasa, Świadczenie..., s. 230 i n.; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 174 i n.

²⁴⁹ Dyrektywa Rady 92/44/WE z 5 czerwca 1992 r. w sprawie zastosowania zasady sieci otwartej (ONP) do linii dzierżawionych, Dz. Urz. WE L 165/27 z 19 czerwca 1992 r. znowelizowana dyrektywą 97/51/WE Parlamentu i Rady z 6 października 1997 r. zmieniającą dyrektywę Rady 90/387/EWG i 92/44/EWG w celu dostosowania do konkurencyjnego środowiska w telekomunikacji, Dz. Urz. WE L 295/23 z 29 października 1997 r.

²⁵⁰ List of standards and/or specifications for electronic communications networks, services and associated facilities and services, (interim issue), Dz. Urz. WE C 331/32 z 31 grudnia 2002 r. Zob. także: decyzja Komisji 2003/548/WE z 24 lipca 2003 r. w sprawie minimalnego zakresu łączy dzierżawionych o zharmonizowanych charakterystykach i standardów pokrewnych, o których mowa w art. 18 dyrektywy o usłudze powszechnej, Dz. Urz. UE L 186/43 z 25 lipca 2003 r.

²⁵¹ Zob. pkt 2.4. tego rozdziału.

²⁵² Autorité de régulation des télécommunications, Rapport public d'activité 2003..., s. 148.

²⁵³ Ustawa dostępna on-line: www.hmso.gov.uk/acts/acts1989/Ukpga_19890040_en_1.htm.

²⁵⁴ Y. Poullet, F. van der Mensbrugghe, Service universel ou public dans la politique européenne des télécommunications , Communications et Stratégies 1995, nr 17, s. 24.

²⁵⁵ Komisja Europejska, Komunikat z 30 czerwca 1987 r., W kierunku dynamicznej gospodarki - zielona księga dotycząca rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, COM (87) 290 final.

²⁵⁶ Komisja Europejska, Biała księga na temat usług świadczonych w interesie ogólnym, Bruksela, 12 maja 2004 r., COM (2004) 374 final, s. 8.

²⁵⁷ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 189.

²⁵⁸ Istnieje bardzo bogate orzecznictwo ETS dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym m.in.: orzeczenie ETS z 12 września 2000 r. w sprawach połączonych C-180-C184/98 Pavel Pavlov e.a. przeciwko Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, ECR 2000, s. I-6451; orzeczenie ETS z 11 kwietnia 1989 r. w sprawie C-66/86, Ahmed Saeed Flugreisen i Silver Line Reisebüro GmbH przeciwko Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e.V., ECR 1989, s. 00803; orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Klaus Höfner i Fritz Elser przeciwko Macrotron GmbH (Höfner), ECR 1990, s. I-01979; orzeczenie SPI z 8 lipca 1999 r. w sprawie T-266/97 Vlaamse Televisie Maatschappij przeciwko Komisji, ECR 1999, s. II-02329; orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C-202/88 Francja przeciw Komisji, ECR, s. I-1223, pkt 51 i 52; orzeczenie ETS z 9 listopada 1995 r. w sprawie C-91/94 - procedura karna w sprawie Thierry Tranchant i Téléphone Store SARL, ECR 1995, s. I-3911; orzeczenie ETS z 17 maja 1993 r. w sprawie C-320/91 - procedura karna w sprawie Paula Corbeau, ECR 1993, s. I-2533; orzeczenie ETS z 17 lutego 1993 r. w sprawach połączonych C-159/91 i C160/91 Christian Poucet przeciwko Assurances générales de France et Caisse mutuelle régionale du Languedoc (Poucet i Pistre), ECR 1993, s. I-637; orzeczenie z 22 stycznia 2002 r. w sprawie C-218/00 Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas/INAIL, ECR 2002, s. I-691.

²⁵⁹ M.in. S. Dudzik, Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w prawie Wspólnoty Europejskiej (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 289-313; L. Flynn, Competition Policy and Public Service in EC Law after the Maastricht and Amsterdam Treaties (w:) Legal Issues of the Amsterdam Treaty, D. O'Keeffe and P. Twomey (red.), Oxford-Portland, Oregon 1999, s. 185-199; L. Grard, Les services d'intérêt éconimique général et le traité d'Amsterdam , Revue des affaires européennes - Law and European Affaires 1999, nr 2, s. 197-213; Ch. Leroy, L'intęrét général comme régulateur des marchés, Revue trimestrielle de droit européen 2001, nr 37, s. 47-61; M. Mielecka, Sytuacja przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym w świetle wspólnotowego prawa konkurencji (w:) Studia z prawa Unii Europejskiej, S. Biernat (red.), Kraków 2000, s. 437 i n.

²⁶⁰ Komisja Europejska, Komunikat z 19 stycznia 2001 r., Usługi świadczone w interesie ogólnym w Europie, COM (2000) 580, OJ C 17, s. 4; Komisja Europejska, Komunikat z 17 października 2001 r., Raport dla Rady Europejskiej z Laeken. Usługi świadczone w interesie ogólnym, Bruksela, COM (2001) 598; Komisja Europejska, Zielona księga w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, Bruksela, 21 maja 2003 r., COM (2003) 270 final.

²⁶¹ Używane w Konstytucji pojęcie ustaw europejskich jest odpowiednikiem obecnych rozporządzeń.

²⁶² Na temat znaczenia art. 16 TWE zob. S. Dudzik, Usługi świadczone..., s. 298 i n.

²⁶³ Komisja Europejska, Zielona księga w sprawie usług..., s. 10-11.

²⁶⁴ D. Adamski, Europejskie prawo łączności..., s. 243 i n.; W. Gromski, Świadczenie usług łączności elektronicznej użytkownikom (w:) Europejskie i polskie..., s. 145 i n.

²⁶⁵ Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE.

²⁶⁶ Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE. Zgodnie z pkt 8 preambuły wymóg przyłączenia do publicznej sieci telefonicznej w lokalizacji stacjonarnej jest ograniczony do pojedynczego podłączenia do sieci wąskopasmowej i nie obejmuje sieci ISDN (Integrated Services Digital Network - cyfrowa sieć komputerowa z integracją usług), zapewniającego dwa lub trzy połączenia z możliwością jednoczesnego udostępniania.

²⁶⁷ Punkt 11 preambuły dyrektywy 2002/22/WE.

²⁶⁸ Artykuł 6 dyrektywy 2002/22/WE.

²⁶⁹ Artykuł 6 ust. 3 pkt 12 preambuły dyrektywy 2002/22/WE.

²⁷⁰ Komisja Europejska, Zielona księga w sprawie usług..., s. 3-4; D. Adamski, Europejskie prawo łączności elektronicznej. Telefonia, telewizja, Internet , Warszawa 2005, s. 239.

²⁷¹ D. Adamski, Europejskie prawo łączności..., s. 247; P. Larouche, A Closer Look..., s. 141.

²⁷² Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Poziom cen usług telekomunikacyjnych w latach 2001-2004, Warszawa 2004; dokument dostępny on-line: www.uke.gov.pl.

²⁷³ Komisja Europejska, Komunikat, Usługi..., s. 18.

²⁷⁴ R. le Mestre, La notion de service public dans les systèmes juridiques des Etats Membres de l'Union Européenne, Revue de la Recherche Juridique 2000, nr 1, s. 202.

²⁷⁵ Konieczność zapewniania uniwersalności niektórym świadczeniom była bowiem podstawowym argumentem przeciwników wprowadzania reguł wolnej konkurencji w telefonii.

²⁷⁶ Zgodnie z art. 15 dyrektywy o usłudze powszechnej Komisja Europejska ma obowiązek przeprowadzania okresowego przeglądu zakresu usługi powszechnej po raz pierwszy w ciągu dwóch lat od rozpoczęcia stosowania dyrektywy 2002/22/WE. Szczegółowe wymogi dotyczące przeprowadzania przeglądu zawiera załącznik V dyrektywy o usłudze powszechnej.

²⁷⁷ Komisja Europejska, Komunikat z 12 marca 1996 r., Usługa powszechna w telekomunikacji w perspektywie całkowicie zliberalizowanego środowiska. Podstawowy element społeczeństwa informacyjnego, COM (1996) 73 final, rozdział III.

²⁷⁸ W. Gromski, Świadczenie usług..., s. 145 i n.; S. Farr, V. Oakley, EU Communications..., s. 136.

²⁷⁹ Artykuł 8 dyrektywy o usłudze powszechnej.

²⁸⁰ T. Hart, A dynamic universal service for a heterogenous European Union, Telecommunications Policy 1998, nr 22, s. 851.

²⁸¹ Decyzja taka nie została jeszcze wydana.

²⁸² Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie konkursu na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej albo poszczególnych usług wchodzących w jej skład, Dz. U. Nr 103, poz. 867.

²⁸³ Zob. komunikaty UKE dostępne on-line: www.uke.gov.pl.

²⁸⁴ Paragraf 81 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego.

²⁸⁵ Paragraf 66 Communications Act z 2003 r.

²⁸⁶ Sankcje, które mogą zostać nałożone przez k.o.r. na przedsiębiorców telekomunikacyjnych zostały zawarte w art. 10 dyrektywy o zezwoleniach. Obejmują one m.in. kary pieniężne i zakaz dalszego prowadzenia działalności.

²⁸⁷ Punkt 10 preambuły dyrektywy o usłudze powszechnej.

²⁸⁸ Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej.

²⁸⁹ Chodzi tu o stosowanie preferencyjnych pakietów i opcji taryfowych dla użytkowników o niskich dochodach i szczególnych potrzebach społecznych. Zgodnie z orzeczeniem ETS z 30 listopada 2000 r. w sprawie C-384/99 Komisja przeciwko Belgii, ECR 2000, s. I-10633, wprowadzenie tych udogodnień w stosunku do innych kategorii użytkowników stanowi naruszenie warunków finansowania usługi powszechnej.

²⁹⁰ Punkt 10 preambuły dyrektywy o usłudze powszechnej.

²⁹¹ Wyszczególnienie na rachunku telefonicznym wykonywanych połączeń ma umożliwić konsumentom: 1) sprawdzanie i kontrolowanie kosztów poniesionych przez użytkowanie publicznej stacjonarnej sieci telefonicznej oraz przez korzystanie z innych usług telefonicznych, 2) odpowiednie monitorowanie częstotliwości korzystania z usług telefonicznych oraz wydatków i racjonalne kontrolowanie w ten sposób rachunków.

²⁹² Krajowe organy regulacyjne mogą zobligować przedsiębiorstwa wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej do udostępniania konsumentom środków umożliwiających uiszczenie opłat za dostęp do publicznej sieci telefonicznej i korzystanie z usług telefonicznych publicznie dostępnych na zasadzie przedpłaty (pre-paid).

²⁹³ Artykuł 10 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej.

²⁹⁴ Część A załącznika 1 do dyrektywy o usłudze powszechnej lit. c i d.

²⁹⁵ Artykuł 12 dyrektywy o usłudze powszechnej.

²⁹⁶ P. Nihoul, Droit européen des télécommunications. L'organisation des marchés, Bruxelles 1999, s. 297.

²⁹⁷ Orzeczenie ETS z 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-146/00 Komisja przeciwko Francji, ECR 2001, s. I-9767.

²⁹⁸ W. Neu, U. Stumpf, Evaluating Compensation Requirements by Telecommunications Universal Service Providers: a New Challenge to Regulators, Communications & Strategies 1997, nr 26, s. 169; R. Green, Regulators and the Poor: Lessons from the United Kingdom, Hull 2000, s. 8 i 9, artykuł dostępny on-line: www.papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=630758.

²⁹⁹ Artykuły 3-10 dyrektywy o usłudze powszechnej.

³⁰⁰ Artykuł 14 dyrektywy o usłudze powszechnej.

³⁰¹ Komisja Europejska, Komunikat z 2 grudnia 2004 r., Dziesiąty raport w sprawie europejskich rynków i regulacji łączności elektronicznej, Bruksela, COM (2004) 759 final, załącznik grupy roboczej do komunikatu, SEC (2004) 1535, vol. I, załącznik 1, s. 28.

³⁰² Dokument dostępny on-line: www.ofcom.org.uk.

³⁰³ Komisja Europejska, Komunikat, Dziesiąty raport..., załącznik grupy roboczej, s. 28; Autorité de régulation des télécommunications, decyzja z 21 grudnia 2004 r., nr 04-1068 określająca koszt usługi powszechnej oraz wpłaty operatorów na rok 2002.

³⁰⁴ Komisja Europejska, Komunikat z 7 grudnia 2000 r. w sprawie implementacji regulacji w zakresie telekomunikacji, COM (2000) 814 final, s. 25.

³⁰⁵ Komisja Europejska, Komunikat z 10 listopada 1999 r. w sprawie implementacji regulacji w zakresie telekomunikacji, COM (1999) 537 final, s. 18.

³⁰⁶ Do jej uiszczenia są zobowiązani przedsiębiorcy, których przychód z działalności telekomunikacyjnej w roku kalendarzowym przekroczył 4 mln zł (art. 97 pr. tel.).

³⁰⁷ Wysokość udziału danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w pokryciu dopłaty nie może być wyższa niż 1% jego przychodów, uzyskanych w danym roku kalendarzowym z prowadzenia działalności telekomunikacyjnej (art. 98 ust. 2 pr. tel.).

³⁰⁸ Artykuł 98 ust. 3 pr. tel.

³⁰⁹ Artykuł L 35-5 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

³¹⁰ Artykuł 20 dyrektywy o usłudze powszechnej zawiera również minimalną listę informacji, jaka powinna zostać zawarta w takiej umowie. Państwa członkowskie mogą ją rozszerzać.

³¹¹ Artykuł 22 dyrektywy o usłudze powszechnej.

³¹² S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 180.

³¹³ Przenoszalność numeru polega na tym, że użytkownicy końcowi mogą zachować numer w publicznej sieci telefonicznej (zarówno stacjonarnej, jak i ruchomej) niezależnie od przedsiębiorstwa świadczącego usługi telekomunikacyjne; na ten temat zob. W. Gromski, Świadczenie usług..., s. 143; S. Farr, V. Oakley, EU Communications..., s. 159.

³¹⁴ Zostały one określone w art. 6 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach i opisane w pkt 2 tego rozdziału.

³¹⁵ J. Kolasa, Zezwolenia..., s. 72 i n.; D. Adamski, Europejskie prawo łączności..., s. 233 i n.

³¹⁶ Szerzej na temat kontroli zob. J. Boć, Kontrola administracji (w:) Administracja publiczna, J. Boć (red.), Łódź 2003, s. 327 i n.; W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 34 i n.; C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s. 139 i n.; J. Starościak, Zarys kontroli administracji, Warszawa 1971, s. 354 i n.; J. Łętowski, J. Szreniawski, Kontrola administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. III, T. Rabska, J. Łętowski (red.), Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 336 i n.

³¹⁷ M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995; J. Łętowski, J. Szreniawski, Kontrola..., s. 353.

³¹⁸ C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s. 141.

³¹⁹ Pojęciem nadzoru posługuje się S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 118 i 119.

³²⁰ Podziału na trzy etapy procedury przewidzianej w art. 10 dyrektywy o zezwoleniach dokonuje J. Kolasa, Zezwolenia..., s. 72 i n.

³²¹ Informacje takie są udzielane zgodnie z postanowieniami art. 11 dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 9 dyrektywy o dostępie.

³²² Artykuł 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20/WE.

³²³ Artykuł 10 ust. 5 dyrektywy 2002/20/WE.

³²⁴ D. Adamski, Europejskie prawo łączności..., s. 235.

³²⁵ M. Król-Bogomilska, Kary pieniężne w prawie antymonopolowym; w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów; w europejskim prawie wspólnotowym, Warszawa 2001, s. 184 i n.

³²⁶ Przykładem kary pieniężnej orzeczonej przez Prezesa URTiP jest kara w wysokości 1 mln zł nałożona na TP S.A. w decyzji z 17 września 2002 r. za niewykonywanie decyzji Prezesa URTiP o zmianie umowy o połączeniu sieci pomiędzy TP S.A. a Netia Telekom Lublin.

³²⁷ M. Król-Bogomilska, Kary..., s. 20.

³²⁸ Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r.

³²⁹ X. Prétot , Le pouvoir de sanction des autorités administratives indépendantes répondil aux exigencies de la CEDH?, Revue du droit public 2002, nr 6, s. 1607-1618.

³³⁰ A. Seban, Les formes institutionnelles impliquées par le droit de la régulation, Petites affiches 2002, nr 110, s. 65.

³³¹ D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 118.

³³² Zgodnie z art. 208 pr. tel., kto bez wymaganego pozwolenia używa urządzenia radiowego nadawczego lub nadawczo-odbiorczego podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Ponadto art. 211 wprowadzono do kodeksu wykroczeń ich dwa nowe rodzaje: wykonywanie działalności telekomunikacyjnej bez złożenia pisemnego wniosku o dokonanie wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz wprowadzenie do obrotu telekomunikacyjnego lub radiowego urządzenia końcowego bez wymaganego znaku zgodności.

³³³ Artykuł 210 ust. 1 pr. tel.

³³⁴ J. Jendrośka, Karne zabezpieczenie wykonania dyrektyw administracji państwowej (w:) System..., s. 303.

³³⁵ Wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK ZU 1998, nr 3 poz. 30. Na ten temat D. Szumiło-Kulczycka, Prawo..., s. 173 i n.

³³⁶ Wyrok TK z 27 kwietnia 1999 r., P 7/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 72.

³³⁷ D. Szumiło-Kulczycka, Prawo..., s. 175.

³³⁸ Wyrok TK z 1 stycznia 1994 r., U 7/93, OTK ZU 1994, nr 1, poz. 5.

³³⁹ Wyrok TK z 26 września 1995 r., U 4/95, OTK ZU 1995, nr 1, poz. 4.

³⁴⁰ Wyrok TK z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK ZU 2002, nr 4a, poz. 50.

³⁴¹ Dokładnego przeglądu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jeśli chodzi o sankcje administracyjne dokonuje D. Szumiło-Kulczycka, Prawo..., s. 173 i n.

³⁴² Ch. Ferrari-Breeur, La contradiction et le pouvoir de sanction de l'Administration, Revue française de droit administratif 2001, nr 17, s. 33-42; J. Pralus-Dupuy, Réflexions sur le pouvoir de sanction disciplinaire reconnu à certaines autorités administratives indépendantes, Revue française de droit administratif 2003, nr 3, s. 554-567; X. Prétot , Le pouvoir de sanction..., s. 1607.

³⁴³ Conseil d'Etat, Les pouvoirs de l'Administration dans le domaine des sanctions, Paris 1995, s. 35-36.

³⁴⁴ Paragraf 149 niemieckiego prawa telekomunikacyjnego.

³⁴⁵ Paragrafy 37, 96 i 139 Communications Act z 2003 r.

³⁴⁶ Kompetencja taka, choć w ograniczonym zakresie, przysługuje ART. Zgodnie z art. L 36-6 kodeksu poczty i łączności elektronicznej decyzje o charakterze normatywnym podejmowanie przez ART wymagają uzyskania homologacji ministra właściwego ds. telekomunikacji.

³⁴⁷ J. Kolasa, Krajowe organy regulacyjne (w:) Europejskie i polskie..., s. 264.

³⁴⁸ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/33/WE z 30 czerwca 1997 r. w sprawie połączeń sieci w telekomunikacji z uwzględnieniem zapewniania usług powszechnych oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP), Dz. Urz. WE L 199/32 z 26 lipca 1997 r.

³⁴⁹ Artykuł 20 ust. 2 dyrektywy ramowej.

³⁵⁰ D. Adamski, Europejskie prawo łączności... , s. 101-102.

³⁵¹ Ibidem, s. 101; K.W. Grewlich, Cyberspace: Sector-Specific Regulation and Competition Rules in European Telecommunications, Common Market Law Review 1999, nr 36, s. 964.

³⁵² Artykuł L 36-8 kodeksu poczty i łączności elektronicznej.

³⁵³ Artykuł 192 ust. 1 pkt 6 pr. tel.

³⁵⁴ Tak S. Piątek o artykule 110 pr. tel. z 2000 r. określającym zakres działania Prezesa URT.

³⁵⁵ Artykuł 5 dyrektywy o zezwoleniach.

³⁵⁶ Dyrektywa o dostępie przewiduje następujące obowiązki, które mogą być nakładane na przedsiębiorców: 1) art. 5 ust. 1 i 2 (obowiązki nakładane na operatorów kontrolujących dostęp do użytkowników końcowych); 2) art. 6 (obowiązki dotyczące systemów dostępu warunkowego i innych zasobów); 3) art. 8 (obowiązki nakładane na przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji rynkowej). Dyrektywa w sprawie usługi powszechnej przewiduje następujące obowiązki, które mogą być nakładane na przedsiębiorców: 1) art. 16 (obowiązki związane z taryfami detalicznymi ( retail tariffs), wyborem lub wstępnym wyborem dostawcy (carrier selection, pre-selection) łączy dzierżawionych); 2) art. 17 (obowiązki nakładane na przedsiębiorstwa mające znaczącą pozycję rynkową na danym rynku detalicznym); 3) art. 18 (obowiązki dotyczące minimalnego zestawu łączy dzierżawionych); 4) art. 19 (obowiązki dotyczące wyboru lub wstępnego wyboru dostawcy nakładane na przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji rynkowej) oraz na podmioty wyznaczone do świadczenia usług powszechnych.

³⁵⁷ Wyrok TK z 2 lipca 2003 r., Dz. U. Nr 119, poz. 1121.

³⁵⁸ Ch.L.S. Montesquieu, O duchu praw, T. Boy-Żeleński (tłum.), Warszawa 2002.

³⁵⁹ Artykuł 27 ust. 2 pr. tel. przyznaje Prezesowi UKE kompetencję do rozstrzygania sporów dotyczących dostępu telekomunikacyjnego, natomiast art. 209 kompetencję do nakładania kar pieniężnych.

³⁶⁰ Conseil d'Etat, Rapport public. Jurisprudence et avis de 2000. Les autorités administratives independantés, Paris 2001, s. 294 i n.

³⁶¹ Na temat konsekwencji zasady podziału władz w sferze działalności regulacyjnej zob. T. Woś, Niezależne organy regulacyjne w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Zagadnienia prawne, Kraków 1980, s. 92 i n.

³⁶² L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 73; P. Sarnecki, Ogólna charakterystyka państwowości w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (w:) Prawo konstytucyjne RP, P. Sarnecki (red.), Warszawa 2004, s. 41.

³⁶³ Wyrok TK z 2 lipca 2003 r., Dz. U. Nr 119, poz. 1121; wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 84, poz. 764.

³⁶⁴ Na ten temat zob. rozdział 4.

¹ P. Larouche, A Closer Look at some Assumptions Underlying EC Regulation of Electric Communications, Journal of Network Industries 2002, nr 3, s. 145.

² H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright, Introduction (w:) The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level, H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright (red.), Oxford 2000, s. 3.

³ C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki. Warszawa 2000, s. 670.

⁴ Traktat nicejski zakłada wprowadzenie możliwości zwracania się z pytaniami wstępnymi w niektórych dziedzinach również do sądu pierwszej instancji. Natomiast zgodnie z art. III-358 ust. 3 traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy sąd (Konstytucja zmienia nazwę sąd pierwszej instancji na sąd) jest właściwy do rozpoznawania pytań prejudycjalnych w szczególnych dziedzinach określonych w statucie Trybunału Sprawiedliwości UE.

⁵ Ch. Himsworth, Convergence and Divergence in Administrative Law (w:) Convergence and Divergence in European Public Law, P. Beaumant, C. Lyons, N. Walker (red.), Oxford-Portland, Oregon 2002, s. 102.

⁶ Ten aspekt koordynacji na poziomie krajowym został przedstawiony w książce: The National Co-ordination of EU Policy. The Domestic Level, H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright (red.), Oxford 2000, s. 3.

⁷ S.A. Pappas, The European Partnership Through National Administrative Procedures for the Preparation and Implementation of Community Decisions (w:) National Administrative Procedures for the Preparation and Implementation of Community Decisions, S.A. Pappas (red.), Maastricht 1995, s. 3 i n.

⁸ J. Temple Lang, Community Antitrust Law and National Regulatory Procedures (w:) Annual Proceedings of Fordham Corporate Law Institute, B. Hawk (red.), FCLI 1998, s. 299.

⁹ Na ten temat zob. S. Dudzik, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na administrację rządową na przykładzie kooperacyjnego modelu stosowania wspólnotowego prawa konkurencji (w:) Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, Zakamycze 2003, s. 234-235; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki , t. I, Warszawa 2000, s. 533; J. Temple Lang, The Duties of National Authorities Under Community Constitutional Law, European Law Review 1998, vol. XXIII, s. 109 i n.; idem, The Duties of Cooperation of National Authorities and Courts under Article 10 E.C. Two more reflections, European Law Review 2001, vol. XXVI, s. 84 i n.; A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, J. Barcz (red.), Warszawa 2002, s. 307-309.

¹⁰ Orzeczenie ETS w sprawie C-33/90 Komisja przeciwko Włochom, ECR 1991, s. I-5987; orzeczenie ETS w sprawie 230/81 Luksemburg przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, ECR 1983, s. 255; orzeczenie ETS w sprawie C 235/87 Matteucci przeciwko Communauté française de Belgique, ECR 1988, s. 5589.

¹¹ M. Sudoł, Relacja między instytucjami Wspólnoty Europejskiej a organami państw członkowskich w dziedzinie ochrony konkurencji, Kraków 2004, maszynopis, s. 174.

¹² S. Piątek, Regulacja na rzecz konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 159.

¹³ Na temat form współpracy między k.o.r. a organami ochrony konkurencji zob. T. Skoczny, Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 26.

¹⁴ P. Larouche, Competition Law and Regulation in European Telecommunications, Hart Publishing, Oxford-Portland, Oregon 2000, s. 414-418.

¹⁵ Przeglądu zadań regulacyjnych, które mogłyby być lepiej realizowane na poziomie wspólnotowym dokonuje P. Larouche, Competition Law..., s. 414-418.

¹⁶ J. Kolasa, Krajowe organy regulacyjne (w:) Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, W. Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz, Warszawa 2004, s. 278.

¹⁷ Issues Associated with the Creation of a European Regulatory Authority for Telecommunications. A Report by NERA and Denton Hall for the European Commission, marzec 1997, www.europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/nerafin.doc.

¹⁸ Draft Final Report on the Possible Added Value of European Regulatory Authority for Telecommunications, Eurostrategies/Cullen International, wrzesień 1999, www.europa.eu.int/ISPO/telecompolicy/en/erastudy.pdf.

¹⁹ Komisja Europejska, Komunikat, W kierunku nowych ram prawnych dla infrastruktury komunikacji elektronicznych i związanych z nią usług. Ponowna analiza (w 1999 r.) ram prawnych dotyczących komunikacji, COM (1999) 539, s. 9.

²⁰ Artykuł 211 tiret 4 TWE stanowi: "W celu zapewnienia właściwego funkcjonowania i rozwoju wspólnotowego rynku Komisja wykonuje uprawnienia, które Rada jej przyznaje w celu wykonania norm przez nią ustanowionych".

²¹ Na temat zasady subsydiarności zob. S. Dudzik, Zasada subsydiarności na tle aktualnych przemian w Unii Europejskiej, Przegląd Prawa Europejskiego 1999, nr 2, s. 20-37; Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kraków 1999.

²² Orzeczenie ETS z 13 czerwca 1958 r. w sprawie 9/56 Meroni przeciwko Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, ECR 1958, s. IV-11. Na temat tego orzeczenia zob. E. Chiti, Beyond Meroni: the Community Legitimacy of the Provisions Establishing the European Agencies (w:) European Regulatory Agencies, G. Della Cananea (red.), Collection ISUPE, Paris 2004, s. 75 i n.; S. Rodrigues, Quelques considérations juridiques en faveur d'un statut pérenne des autorités européennes de régulation, L'Actualité Juridique Droit Administratif, 14 czerwca 2004 r., s. 1180; M. Ch. Stoffaës, Vers une régulation europénne des réseaux. Rapport du groupe de réflexion présidé par M. Ch. Stoffaës, juillet 2003, www.france.diplomatie.fr/europe/pdf/rapportstoffaes.pdf, s. 46 i 57.

²³ Orzeczenie ETS z 13 czerwca 1958 r. w sprawie Meroni, s. 42, pkt b.

²⁴ Ibidem, s. 43, pkt c.

²⁵ Orzeczenie ETS z 29 października 1980 r. w sprawie 138/79 Roquette Frère przeciwko Radzie, ECR 1980, s. 3333; orzeczenie ETS z 22 maja 1990 r. w sprawie C-70/88 Parlament Europejski przeciwko Radzie, ECR 1990, s. 2041; orzeczenie ETS z 2 marca 1994 r. w sprawie C-316/91, ECR 1994, s. I-653; orzeczenie ETS z 11 listopada 1997 r. w sprawie C-3888/92 Eurotunnel S.A. i inni przeciwko SeaFrance, ECR 1997, s. I-6315.

²⁶ C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe..., s. 122.

²⁷ Ibidem.

²⁸ Orzeczenie ETS z 14 maja 1981 r. w sprawie 98/80 Giuseppe Romano przeciwko Institut national d'assurance maladie-invalidité, ECR 1981, s. 01241.

²⁹ E. Chiti, Beyond Meroni..., s. 79; D. Geradin, N. Petit, The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual analysis and Proposals from Reform, Jean Monnet Working Papers 2004, nr 4.

³⁰ R. Dehousse, Misfit: EU Law and the Transformation of European Governance , Jean Monnet Working Papers 2002, nr 2, s. 10. X.A. Yataganas posługuje się terminem "europeizacja działności administracyjnej" (europeanization of the administrative activity), Delegation of Regulatory Authority in the European Union: the Relevance of American Model of Independent Agencies, Jean Monnet Working Papers 2001, nr 3, s. 40; artykuły te dostępne są on-line: www.jeanmonnetprogram.org.

³¹ D. Geradin, N. Petit, T he Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual analysis and Proposals from Reform, Jean Monnet Working Papers 2004, nr 4; X.A. Yataganas, Delegation..., s. 39; artykuły dostępne on-line: www.jeanmonnetprogram.org.

³² E. Chiti, The Emergence of a Community Administration: the Case of European Agencies, Common Market Law Review 2000, nr 37, s. 341.

³³ M. Niedźwiedź, Rola agencji europejskich w strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej a postanowienia traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (w:) Konstytucja dla Europy - przyszły fundament Unii Europejskiej, S. Dudzik (red.), Kraków 2005, s. 301 i n.; R. Dehousse, Misfit..., s. 2-3 i 5; E. Vos, Reforming the European Commission: What Role to Play for EU Agencies?, Common Market Law Review 2000, s. 1131.

³⁴ Dokładną charakterystykę funkcji agencji przedstawia E. Chiti, The Emergence..., s. 309-343.

³⁵ R. Dehousse, Misfit..., s. 5.

³⁶ Przykładami takich agencji są: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (rozporządzenie EWG nr 1365/75 z 26 maja 1975 r.); European Training Foundation (rozporządzenie EWG nr 1360/90 z 7 maja 1990 r.); European Environment Agency (rozporządzenie EWG, nr 1210/90 z 7 maja 1990 r.).

³⁷ Rozróżnienie na te dwa typy agencji wprowadza Komisja w Komunikacie z 11 grudnia 2002 r., Ramy operacyjne dla europejskich agencji regulacyjnych, Bruksela, COM (2002) 718 final, s. 3-4.

³⁸ Rozporządzenie 40/94/WE z 20 grudnia 1993 r.

³⁹ Rozporządzenie 2309/93/WE z 22 lipca 1993 r.

⁴⁰ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 1592/2002/WE z 15 lipca 2002 r., Dz. Urz. WE L 240/1 z 7 września 2002 r.

⁴¹ Komisja Europejska, Zielona księga dotycząca usług w interesie ogólnym z 21 maja 2003 r., COM (2003) 270 final, s. 55, pkt 59.

⁴² S. Rodrigues, Quelques considerations..., s. 1180.

⁴³ Komisja Europejska, Biała księga. Rządzenie w Europie, Bruksela, 25 lipca 2001 r., COM (2001) 428 final, s. 28-29.

⁴⁴ Szczegółowe warunki ustanawiania agencji regulacyjnych Komisja zawarła w komunikacie: Ramy operacyjne dla europejskich agencji regulacyjnych.

⁴⁵ Zostały one powtórzone w komunikacie: Ramy operacyjne dla europejskich agencji regulacyjnych.

⁴⁶ D. Geradin, N. Petit, The Development..., s. 49.

⁴⁷ Komisja Europejska, Biała księga. Rządzenie w Europie..., s. 28.

⁴⁸ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 1406/2002/WE z 27 czerwca 2002 r. w sprawie utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Morskiego, Dz. Urz. WE L 208/1 z 5 sierpnia 2002 r.

⁴⁹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 881/2004/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia Europejskiej Agencji Kolejowej, Dz. Urz. UE L 164/1 z 30 kwietnia 2004 r.

⁵⁰ Ibidem, art. 10.

⁵¹ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/49/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych, modyfikująca dyrektywę 95/18/WE Rady dotyczącą licencji dla przedsiębiorstw kolejowych oraz dyrektywę 2001/14 WE dotyczącą rozłożenia przepustowości infrastruktury kolejowej, taryfikacji tej infrastruktury oraz certyfikatów w dziedzinie bezpieczeństwa, Dz. Urz. UE L 164/44 z 30 kwietnia 2004 r.

⁵² Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 460/2004/WE z 10 marca 2004 r. w sprawie utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Sieci i Informacji, Dz. Urz. WE L 77/1 z 13 marca 2004 r.

⁵³ Dokładnie na temat Agencji ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji zob. pkt 3.3. tego rozdziału.

⁵⁴ Przeglądu i oceny tych poglądów dokonuje Ph. Steinberg, Agencies, Co-Regulation and Comitology - And What About Politics? (w:) Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission's White Paper on Governance, Ch. Joerges, Y. Mény, J.H.H. Weiler (red.), Jean Monnet Working Paper 2001, nr 6, artykuł dostępny on-line: www.jeanmonnetprogram.org.

⁵⁵ G. Majone, Regulating Europe, London-New York 1996, s. 275-276; K.H. Ladeur, Towards a Legal Theory of Supranationality - The Viability of the Network Concept, European Law Review 1997, nr 3, s. 48; X.A. Yataganas, Delegation... , s. 22.

⁵⁶ G. Majone, Regulating..., s. 276.

⁵⁷ Na ten temat zob. rozdział 3 tej pracy.

⁵⁸ M.Ch. Stoffaës, Vers une régulation..., s. 47.

⁵⁹ P. Larouche, Competition Law..., s. 421.

⁶⁰ M. Niedźwiedź, Rola..., s. 313.

⁶¹ Komisja Europejska, Komunikat w sprawie architektury instytucjonalnej: pokój, wolność, solidarność dla Unii Europejskiej, Bruksela, 11 grudnia 2002 r., COM (2002) 728 final, s. 14.

⁶² Zgodnie z tym projektem artykuł ten stanowiłby, że: "W celu realizacji jej zadań Unia może, jeśli to konieczne, ustanowić ciała i wyposażyć je w osobowość prawą na podstawie aktu prawa wtórnego, który także przewiduje sądową kontrolę aktów przyjętych przez te ciała. Akt ustanawiający te ciała powinien być przyjęty za zgodą PE wyrażoną większością głosów jego członków oraz Radę działającą jednomyślnie". Projekt dostępny on-line: www.forumeurope.ie/html_docs/EPP_draft_constitution.htm.

⁶³ M. Niedźwiedź, Rola..., s. 320.

⁶⁴ Ibidem, s. 315-318.

⁶⁵ M. Gaudina, The European Regulatory Agencies and the Draft Constitutional Treaty (w:) European Regulatory Agencies , G. Della Cananea (red.), Collection ISUPE, Paris 2004, s. 90.

⁶⁶ C.D. Elhermann, Reflections on a European Cartel Office, Common Market Law Review 1995, nr 32, s. 471.

⁶⁷ M.Ch. Stoffaës, Vers une regulation..., s. 52.

⁶⁸ D. Geradin, N. Petit, The Development..., s. 13.

⁶⁹ Na temat zasady subsydiarności zob. S. Dudzik, Zasada subsydiarności w prawie Unii Europejskiej (w:) Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy, t. I, S. Dolata (red.), Opole 1998, s. 311-322; Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kraków 1999; E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu , Warszawa 2000; R. Grzeszczak, Rola parlamentów narodowych w procesie legislacji wspólnotowej jako strażników zasady pomocniczości (w:) Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Zakamycze 2005, s. 252-256.

⁷⁰ Na temat podziału kompetencji między WE a państwa członkowskie zob. Z. Czachór, Podział kompetencji pomiędzy Unię Europejską i Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie. Ujęcie wielowariantowe, Studia Europejskie 2002, nr 3, s. 27-47.

⁷¹ L. Di Pietrantonio, The Future Shape of Regulation. A Need for European (Tele)communications regulatory Authority? Communications & Strategies 1999, nr 33, s. 35.

⁷² D. Geradin, N. Petit, The Development..., s. 13.

⁷³ J.-Y. Chérot, Les techniques juridiques de cohérence entre régulations nationales et communautaires. L'articulation des autorités nationales et de la Commisssion dans la mise en œuvre des politiques communes (w:) Règles et pouvoires dans les systèmes de regulation, M.-A. Frison-Roche (red.), Paris 2004, s. 145-146.

⁷⁴ Sąd pierwszej instancji nazwał Komisję strażniczką wspólnotowej praworządności (gardienne de la légalité communautaire) w orzeczeniu z 8 lipca 1999 r. w sprawie T-266/97 Vlaamse Televisue Maatschappij NV przeciwko Komisji, ECR 1999, s. II-02329, pkt 75.

⁷⁵ Artykuł 226 TWE stanowi: "Jeśli Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy niniejszego Traktatu, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę to Trybunału Sprawiedliwości".

⁷⁶ Na temat tej skargi zob. C. Mik, Europejskie prawo..., s. 736-748; A. Wyrozumska, Państwa członkowskie..., s. 330-335.

⁷⁷ J.-Y. Chérot, Les techniques juridiques..., s. 149.

⁷⁸ Na przykład zalecenie Komisji z 11 lutego 2003 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług łączności elektronicznej, które mogą zostać poddane regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady o wspólnych ramach prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. UE L 114/45 z 8 maja 2003 r.; zalecenie Komisji z 23 czerwca 2003 r. w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady o wspólnych ramach prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. UE L 190/13 z 30 lipca 2003 r.; wytyczne Komisji w sprawie analiz rynkowych oraz wyznaczania znaczącej pozycji rynkowej zgodnie ze wspólnotowymi ramami prawnymi dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE C 165/6 z 11 lipca 2002 r.

⁷⁹ C.D. Ehlermann, The Modernization of EC Antitrust Policy: A Legal and Cultural Revolution , Common Market Law Review 2000, nr 37, s. 575 i n.

⁸⁰ Uzasadnienie Rady z 20 czerwca 2001 r., Dz. Urz. WE C 337/15.

⁸¹ H. Ungerer, Convergence in Regulatory and Competition paradigms. Communications and EC competition Law , Bruksela 2001, wystąpienie dostępne on-line: www.europa.eu.int/comm/competition/speeches/text/sp2001_021_en.pdf; T. Skoczny, Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 26.

⁸² Komisja Europejska, Towards a new framework for Electronic Communications infrastructure and associated services. The 1999 Communications Review, COM (1999) 539 final, s. 49.

⁸³ Na temat tych obowiązków zob. rozdział 5.

⁸⁴ P. Larouche, A closer look at some assumptions underlying EC Regulation of Electronic Communications, Journal of Network Industries 2002, nr 3, s. 136 i n.

⁸⁵ Komisja Europejska, Wytyczne w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej w ramach porządku regulacyjnego Wspólnoty w sprawach sieci i usług w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE C 165/6 z 11 lipca 2002 r., pkt 24; na temat wprowadzenia do ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji zasad prawa konkurencji zob. A. de Streel, The Integration of Competition Law Principles in the New Regulatory Framework for Electronic Communications , World Competition 2003, nr 3, s. 489 i n.; A. Bavasso, Electronic Communications: a New Paradigm for European Regulation, Common Market Law Review 2004, nr 41, s. 87 i n.

⁸⁶ T. Skoczny, Ochrona konkurencji..., s. 25.

⁸⁷ Decyzja Komisji z 2 kwietnia 2003 r. w sprawie COMP/M.2876, Newscorp/Telepiù o uznaniu koncentracji za zgodną ze wspólnym rynkiem i porozumieniem EOG, Dz. Urz. UE L 110/73 z 16 kwietnia 2004 r.; na temat tej decyzji zob. N. Petit, The Commission's Contribution to the Emergence of 3G Mobile Communications: an Analysis of Some Decisions in the Field of Competition Law, European Competition Law Review 2004, nr 7, s. 4437 i n.

⁸⁸ Przykładowo kwestie dostępu do sieci telekomunikacyjnej mogą być przedmiotem zarówno regulacji sektorowej, jak i prawa konkurencji. Na ten temat zob. T. Skoczny, Ochrona konkurencji..., s. 20 i n.

⁸⁹ S. Farr, V. Oakley, EU Communications..., s. 35.

⁹⁰ Komisja Europejska, Wytyczne Komisji w sprawie analizy rynku, pkt 27.

⁹¹ Ibidem , pkt 27 i 28.

⁹² S. Piątek, Regulacja na rzecz konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym , Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 163.

⁹³ Rozporządzenie Rady 139/2004/WE z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji między przedsiębiorstwami, Dz. Urz. UE L 024/1 z 29 stycznia 2004 r.

⁹⁴ S. Farr, V. Oakley, EU Communications..., s. 35.

⁹⁵ Komisja Europejska, Wytyczne Komisji w sprawie analizy rynku, pkt 81.

⁹⁶ A. de Streel, The Integration..., s. 502.

⁹⁷ S. Piątek, Regulacja..., s. 164 i n.

⁹⁸ Orzeczenie sądu pierwszej instancji z 6 czerwca 2002 r. w sprawie T-342/99 Air Tours przeciwko Komisji, ECR 2002, s. II-02585, pkt 62.

⁹⁹ Artykuł 14 ust. 3 dyrektywy ramowej.

¹⁰⁰ P. Larouche, A closer look... , s. 142.

¹⁰¹ Ibidem, s. 143.

¹⁰² Współpraca k.o.r. z Komisją została sformalizowana w art. 7 dyrektywy ramowej i opisana w pkt 2.1.2 tego rozdziału.

¹⁰³ Rozporządzenie Rady 1/2003/WE z 16 grudnia 2002 r., Dz. Urz. WE L1/1 z 4 stycznia 2003 r.

¹⁰⁴ S. Dudzik, Wpływ członkostwa Polski..., s. 248.

¹⁰⁵ Dz. Urz. WE C-265/2 z 22 sierpnia 1998 r.

¹⁰⁶ P. Larouche, Competition Law and Regulation in European Telecommunications , Oxford-Portland, Oregon 2000, s. 296 i n.

¹⁰⁷ Decyzja Komisji 20003/707/WE z 21 maja 2003 r. Deutsche Telekom AG, Dz. Urz. UE L 263/9 z 2003 r.; na temat tej decyzji zob. D. Geradin, Limiting the Scope of Article 82 EC: What Can the UE Learn from the U. S. Supreme Court's Judgment in Trinko in the Wake of Microsoft, IMS and Deusche Telekom? , Common Market Law Review 2004, nr 41, s. 1547 i n.

¹⁰⁸ Wspólne stanowisko przyjęte przez Radę 17 września 2001 r. w celu uchwalenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady o wspólnych ramach prawnych, art. 6 ust. 4.

¹⁰⁹ S. Farr, V. Oakley, EU Communications Law, Bembridge 2002, s. 78; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003, s. 60.

¹¹⁰ Polskie tłumaczenie dyrektywy opublikowane w wydaniu specjalnym Dziennika Urzędowego UE (tłumaczenie dostępne on-line : www.europa.eu.int/eur-lex/pl/dd/docs/2002/32002L0021-PL.doc) posługuje się wprawdzie pojęciem "oddziaływania", a nie "wpływu" na handel między państwami członkowskimi, które jest użyte w art. 81 i 82 TWE, należy jednak uznać, że są to terminy tożsame, tym bardziej, że w angielskiej wersji językowej mamy do czynienie z identycznością sformułowań.

¹¹¹ Komisja Europejska, Komunikat, Wytyczne w sprawie pojęcia wpływu na handel zawartego w art. 81 i 82 Traktatu, Dz. Urz. UE C 101/81 z 27 kwietnia 2004 r.

¹¹² S. Farr, V. Oakley, EU Communications..., s. 79; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 62.

¹¹³ Na ten temat zob. Ch. Bellemy, G. Child, European Community Law of Competition..., s. 1020; T. Skoczny, Zakaz praktyk ograniczających konkurencję (w:) Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 196; M. Sudoł, Relacja..., s. 41-45.

¹¹⁴ Orzeczenie ETS z 30 czerwca 1966 r. w sprawie 56/65, ECR 1966, edycja francuska, s. 337.

¹¹⁵ Na przykład w orzeczeniu z 29 października 1980 r. w sprawach połączonych 209-215 i 218/78 Heintz van Landewyck SARL i inni przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, ECR 1980, s. 3125, pkt 170.

¹¹⁶ Komisja Europejska, Wytyczne w sprawie pojęcia wpływu na handel, pkt 20.

¹¹⁷ Ibidem, pkt 21.

¹¹⁸ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 62.

¹¹⁹ Komisja Europejska, Załącznik grupy roboczej do komunikatu w sprawie regulacji i rynków europejskiej łączności elektronicznej (dziesiąty raport, Bruksela, 2 grudnia 2004 r, COM (2004) 759 final), SEC (2004) 1535, vol. I, aneks 1, s. 70.

¹²⁰ Artykuł 6 dyrektywy ramowej stanowi: "(...) państwa członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, zmierzając do podjęcia środków mogących mieć znaczący wpływ na relewantny rynek, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, umożliwiły zainteresowanym stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych środków".

¹²¹ Dokładnie na temat czasu trwania tej procedury i jej przebiegu zob. rozdział 4 pkt 6.

¹²² Komisja Europejska, Załącznik grupy roboczej do komunikatu w sprawie regulacji i rynków europejskiej łączności elektronicznej, (dziesiąty raport), s. 70.

¹²³ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 63.

¹²⁴ Komisja Europejska, Załącznik grupy roboczej do komunikatu w sprawie regulacji i rynków europejskiej łączności elektronicznej, (dziesiąty raport), s. 69.

¹²⁵ Komisja Europejska, Wytyczne Komisji w sprawie analizy rynku, pkt 117-121, s. 21 i 22.

¹²⁶ Komisja Europejska, Zalecenie Komisji w sprawie właściwych rynków w sektorze łączności elektronicznej poddanych regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego porządku regulacyjnego dla sieci i usług łączności elektronicznej, Bruksela, 11 lutego 2003 r., C (2003) 497.

¹²⁷ Zgodnie z art. 3 decyzji Rady 1999/468/WE z 28 czerwca 1999 r., ustanawiającej procedury stosowania kompetencji wykonawczych powierzonych Komisji, Dz. Urz. WE L 184/23 z 17 lipca 1999 r., Komisja powinna brać pod uwagę opinie wydawane przez Komitet, nie jest jednak nimi związana.

¹²⁸ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 64.

¹²⁹ Komisja Europejska, Wytyczne Komisji w sprawie analiz rynkowych, sekcja 6.3 zatytułowana "Uprawnienie Komisji do zobowiązania k.o.r. do wycofania proponowanego środka", pkt 150-152; Komisja nie precyzuje tam jednak, jak zamierza korzystać ze swojej kompetencji.

¹³⁰ J.-Y. Chérot, Les techniques juridiques..., s. 153; J. Scherer, Die Umgestaltung des europaeischen und deutschen Telekommunikationsrechts durch das EU-Richtlinienpaket, teil I, Kommunikation &Recht 2002, nr 6, s. 281, za S. Piątkiem, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 64.

¹³¹ Na ten temat zob. S. Dudzik, Wpływ członkostwa Polski..., s. 231-259.

¹³² P. Larouche, A Closer Look..., s. 147.

¹³³ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 64.

¹³⁴ Schemat uwzględniający oprócz postępowania konsolidacyjnego również konsultacje krajowe przedstawiają S. Farr, V. Oakley, EU Communications..., s. 81.

¹³⁵ L. Garzaniti, F. Liberatore, Recent Developments in the European Commission's Practice in the Communications Sector, part III, European Competition Law Review 2004, nr 6, s. 296-297.

¹³⁶ Komisja Europejska, Zalecenie Komisji z 23 czerwca 2003 r. w sprawie notyfikacji terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 190/13 z 30 lipca 2003 r.

¹³⁷ Ibidem, pkt 2 i 3.

¹³⁸ Jest on dostępny on-line na stronie: www.forum.europa.eu.int/Public/irc/infso/ecctf/home.

¹³⁹ OFCOM przesyła swoje streszczenia po angielsku nie tłumacząc ich na inny język urzędowy Wspólnoty.

¹⁴⁰ Decyzja Komisji z 20 października 2004 r. wydana na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej 2002/21/WE w sprawie AT/2004/0090: usługi tranzytu w publicznych stacjonarnych sieciach telefonicznych w Austrii (transit services in the fixed public telephone network in Austria), Bruksela, 20 października 2004 r., C (2004) 4070 final; decyzja Komisji z 5 października wydana na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej 2002/21/WE w sprawie FI/2004/0082: dostęp i pochodzenie połączeń w publicznych ruchomych sieciach telefonicznych w Finlandii (access and call origination on public mobile telephone networks in Finland), Bruksela, 5 października 2004 r., C (2004) 3682 final; decyzja Komisji z 20 lutego 2004 r. wydana na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej w sprawach FI/2003/0024 i FI/2003/0027: publicznie dostępne międzynarodowe usługi telefoniczne świadczone w stałej lokalizacji dla zamieszkałych i niezamieszkałych konsumentów ( publicly available international telephone services provided at a fixed location for residential and non-residential customers), Bruksela, 20 lutego 2004 r., C (2004) 527 final.

¹⁴¹ Komisja Europejska, Raport dla Europejskiej Grupy Regulatorów w sprawie notyfikacji otrzymanych zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej. Uaktualnienie dotyczące procedury ustanowionej w art. 7, 25 listopada 2004 r., ERG (04) 40, dokument dostępny on-line: www.erg.eu.int/doc/publications/erg_0440_cionreport_art7.pdf, uaktualniony 31 stycznia 2005 r. dokumentem dostępnym on-line: www.erg.eu.int/doc/work_progr_2005/article7_update.ppt.

¹⁴² Komisja Europejska, Załącznik grupy roboczej do komunikatu w sprawie regulacji i rynków europejskiej łączności elektronicznej, (dziesiąty raport), s. 74.

¹⁴³ Komisja Europejska, Raport dla Europejskiej Grupy Regulatorów, s. 1.

¹⁴⁴ Są to sprawy wymienione w art. 15 pr. tel. oraz inne wskazane w ustawie, na przykład w art. 85.

¹⁴⁵ Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r., w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty, Dz. U. Nr 242, poz. 2420, s. 17122-17123.

¹⁴⁶ Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r., Dz. U. Nr 267, poz. 2258, art. 2 oraz art. 3.

¹⁴⁷ Na temat sposobu powoływania Prezesa UKE zob. rozdział 4.

¹⁴⁸ Urząd Komunikacji Elektronicznej, Komunikat z 1 marca 2006 r. w sprawie wyroku sądu administracyjnego, komunikat jest dostępny on-line: www.uke.gov.pl.

¹⁴⁹ Komisja Europejska, Komunikat, Europejskie przepisy regulacyjne i rynki łączności elektronicznej, Bruksela, 20 luty 2006 r., COM (2006) 68 final, załącznik grupy roboczej, vol. I, SEC (2006) 193, s. 227-228.

¹⁵⁰ Na przykład zgodnie z art. 16 dyrektywy w sprawie zezwoleń Komisja może żądać od państw członkowskich informacji, które powinny zostać dostarczone bez zbędnej zwłoki, potrzebnych jej do dokonania okresowego przeglądu działających krajowych systemów zezwoleń i rozwoju transgranicznego świadczenia usług wewnątrz Wspólnoty i złożenia na ten temat sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Obowiązek przedłożenia informacji na żądanie Komisji zawiera również art. 17 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej. Stanowi on, że k.o.r. przedkładają Komisji na życzenie, informacje dotyczące zastosowanych ograniczeń detalicznych oraz - gdzie to jest potrzebne - systemy ewidencji kosztów stosowane przez zainteresowane przedsiębiorstwa.

¹⁵¹ S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty..., s. 65.

¹⁵² Artykuł 5 ust. 2 akapit 1 in fine dyrektywy ramowej.

¹⁵³ Artykuł 3 ust. 5 dyrektywy ramowej.

¹⁵⁴ Na temat relacji między tymi organami zob. Letter from the Office of Fair Trading (OFT) setting out OFT/Ofcom Concurrency Arrangements, dokument dostępny on-line: www.ofcom.org.uk.

¹⁵⁵ Syntezę rozwiązań wprowadzonych przez 15 państw członkowskich w tym zakresie zawiera załącznik 2 do komunikatu Komisji w sprawie europejskiej regulacji i rynków łączności elektronicznej w 2003 r. Raport dotyczący implementacji pakietu regulacyjnego, Bruksela, 19 listopada 2003 r., COM (2003) 715 final, s. 37-39.

¹⁵⁶ Na temat konieczności takiej współpracy zob. pkt 2.1.1. tego rozdziału.

¹⁵⁷ Na temat relacji między ART a Radą ds. Konkurencji zob. J.-Y. Chérot, Droit public économique, Paris 2002, s. 602-604; I. Krimmer, L'ART et le Conseil de la concurrence (w:) Les pouvoirs de l'Autorité de régulation des télécommunications, L. Boy (red.), Nice 2000, s. 1-16.

¹⁵⁸ S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej , Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1979, s. 79 i n.; na temat działania w porozumieniu zob. także: J. Borkowski, Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, seria I, z. 3, s. 71-98; T. Rabska, Prawo administracyjne stosunków gospodarczych, Warszawa-Poznań 1977, s. 171-172.

¹⁵⁹ Na temat konsultacji zob. A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982.

¹⁶⁰ J. Borkowski, Współdziałanie organów... , s. 76.

¹⁶¹ S. Biernat, Działania wspólne..., s. 83.

¹⁶² Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 12, poz. 65 i 66, art. 1 pkt 9 lit. d.

¹⁶³ Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, OSP 1999/2 poz. 23. Na temat tej uchwały zob. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2000, s. 452 i 453.

¹⁶⁴ W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 562.

¹⁶⁵ Ibidem.

¹⁶⁶ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 562.

¹⁶⁷ B. Podlasek, Współdziałanie Prezesa URTiP i Prezesa UOKiK przy ustalaniu znaczącej pozycji rynkowej operatorów telekomunikacyjnych, w: Regulacja rynku telekomunikacyjnego. Stwierdzanie znaczącej pozycji rynkowej operatorów - problemy proceduralne , M. Kulesza, A. Szpor (red.), Warszawa 2005, s. 48.

¹⁶⁸ Ibidem.

¹⁶⁹ J. Steppa, Nowe Prawo telekomunikacyjne - zmiany w modelu postępowania w sprawie stwierdzenia pozycji znaczącej operatora telekomunikacyjnego (w:) Regulacja..., s. 111-112.

¹⁷⁰ Punkt 35 preambuły dyrektywy ramowej.

¹⁷¹ J. Kolasa, Krajowe organy regulacyjne (w:) Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, W. Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz, Warszawa 2004, s. 273.

¹⁷² Artykuł 3 ust. 5 in fine dyrektywy ramowej.

¹⁷³ Rozporządzenie Rady 1/2003 z 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu, dostępne on-line , baza tłumaczeń UKIE, www.ukie.gov.pl.

¹⁷⁴ Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080.

¹⁷⁵ Listę światowych i europejskich organizacji zajmujących się sprawami łączności przedstawiają H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Overview of Telecommunications Regulation (w:) Telecommunications Regulation Handbook, H. Intven, M. Tétrault (red.), Washington 2000, www.infodev.org/projects/314regulationhandbook, s. 1-13 do 1-15.

¹⁷⁶ Został on ustanowiony w art. 22 dyrektywy ramowej.

¹⁷⁷ Komitet ONP został ustanowiony w dyrektywie 90/387/EWG (art. 9 i 10), a jego kompetencje zostały rozszerzone w następnych dyrektywach w sprawie zasady otwartej sieci: 92/44/WE, 97/33/WE oraz 98/10/WE.

¹⁷⁸ Komitet ds. Licencji został utworzony na podstawie dyrektywy 97/13/WE (art. 14-17).

¹⁷⁹ Ze względu na to, że Komisja podejmuje środki wykonawcze przy współudziale specjalnych komitetów, takich jak opisywany Komitet ds. Łączności, w literaturze używa się określenia "komitologia" (comitology). Na ten temat zob. S. Biernat, Tworzenie prawa Unii Europejskiej (w:) Prawo Unii Europejskiej..., s. 222-223; K. Lenaerts, A. Verhoeven, Towards a Legal Framework for Executive Rule-Making in the EU? The Contribution of the New Commitology Decisions, Common Market Law Review 2000, nr 3, s. 645 i n.; Na temat procedury "komitologii" w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy zob. N. Półtorak, Akty nieustawodawcze, jako instrumenty prawne w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy (w:) Konstytucja dla Europy - przyszły fundament Unii Europejskie j, S. Dudzik (red.), Zakamycze 2005, s. 174-175.

¹⁸⁰ Decyzja Rady 1999/468/WE z 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca procedury stosowania kompetencji wykonawczych powierzonych Komisji, Dz. Urz. WE L 184/23 z 17 lipca 1999 r.

¹⁸¹ Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/676/WE z 7 marca 2002 r. o porządku regulacyjnym w sprawie polityki radiowego widma częstotliwości we Wspólnocie Europejskiej, Dz. Urz. WE L 108/1 z 24 kwietnia 2002 r., art. 3.

¹⁸² Artykuł 4 ust. 1 decyzji 2002/676/WE.

¹⁸³ Decyzja 2002/622/WE Komisji z 26 lipca 2002 r. ustanawiająca Grupę do spraw polityki dotyczącej widma radiowo-elektrycznego, Dz. Urz. WE L 198/49-511 z 27 lipca 2002 r.

¹⁸⁴ Polska jest obecnie reprezentowana w grupie przez Dyrektora Departamentu Technologii Telekomunikacyjnych w Ministerstwie Transportu i Budownictwa oraz Dyrektora Departamentu Zarządzania Zasobami Częstotliwości w UKE. Informacje dotyczące składu grupy dostępne są on-line : www.rspg.groups.eu.int.

¹⁸⁵ Artykuł 2 decyzji 2002/622/WE.

¹⁸⁶ Artykuł 4 decyzji 2002/622/WE.

¹⁸⁷ Artykuł 5 decyzji 2002/622/WE.

¹⁸⁸ Na temat tej grupy zob. J. Kolasa, Krajowe organy..., s. 279.

¹⁸⁹ Decyzja Komisji 2002/627/WE z 29 lipca 2002 r. o utworzeniu Europejskiej Grupy Regulatorów w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 200/38 z 30 lipca 2002 r.

¹⁹⁰ Artykuł 1 ust. 3 decyzji Komisji 2004/641/WE z 14 września 2004 r. zmieniający decyzję 2002/627/WE o utworzeniu Europejskiej Grupy Regulatorów w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 293/30 z 16 września 2004 r.; listę regulatorów, którzy są członkami grupy zawiera załącznik do tej decyzji.

¹⁹¹ Artykuł 5 akapit 5 decyzji 2002/627/WE.

¹⁹² Artykuł 1 ust. 3 decyzji 2004/641/WE.

¹⁹³ ERG Interim Rules of Procedure, dotepny on-line: www.erg.eu.int/doc/work_progr_2003/erg_03_07_rules_of_procedure_clean.pdf.

¹⁹⁴Wymóg takiego zatwierdzenia zawiera art. 5 akapit 4 decyzji 2002/627.

¹⁹⁵Artykuł 6 decyzji 2002/627/WE.

¹⁹⁶Departament Współpracy Zagranicznej URTiP, Europejska Grupa Regulatorów, Warszawa maj 2004 r., dokument dostępny on-line: www.uke.gov.pl.

¹⁹⁷Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/46/WE z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, Dz. U. WE L 281/31 z 23 listopada 1995 r.

¹⁹⁸Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/58/WE z 12 lipca 2002 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej, Dz. U. WE L 201/37 z 31 lipca 2002 r.

¹⁹⁹Artykuł 30 dyrektywy 95/46/WE.

²⁰⁰Rozporządzenie 460/2004/WE.

²⁰¹Zob. www.europa.eu.int/agencies/enisa/index_en.htm.

²⁰²Artykuł 6. ust. 1 rozporządzenia 460/2004/WE.

²⁰³Artykuł 6 ust. 6-9 rozporządzenia 460/2004/WE.

²⁰⁴Artykuł 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 460/2004/WE.

²⁰⁵Artykuł 7 ust. 4 i 6 rozporządzenia 460/2004/WE.

²⁰⁶Punkt 12 preambuły rozporządzenia 460/2004/WE.

²⁰⁷Artykuł 2 ust. 4 rozporządzenia 460/2004/WE.

²⁰⁸Przykłady takich postanowień zawiera preambuła rozporządzenia 460/2004/WE, pkt 4-10.

²⁰⁹ Ibidem, pkt 10.

²¹⁰E. Chiti, The Emergence..., s. 342.

²¹¹Na ten temat na przykładzie polskiej administracji zob. S. Dudzik, Wpływ członkostwa Polski..., s. 248 oraz na przykładzie administracji włoskiej zob. D. Barbieri, Europeanization of National Administrations: an Assessment of the Italian Antirust Authority and Environment Agency Cases, ARENA Working Papers 2004, nr 21, s. 17-19.

²¹²S. Kadelbach, European Administrative Law and the Law of a Europeanized Administration (w: Good Governance in Europe's Integrated Market, Ch. Joerges, R. Dehousse (red.), Oxford 2002, s. 176.

²¹³Na temat "komitologii" zob. R. Dehousse, Misfit..., s. 5-7, X.A. Yataganas, Delegation..., s. 34-37.

²¹⁴G. de Bùrca, Institutional Development of the EU: A Constitutional Analysis (w:) The Evolution of EU Law, Oxford 1999, s. 77.

¹Rozstrzygnięcia k.o.r. mogą być weryfikowane zgodnie z art. 4 dyrektywy ramowej również przez organy inne niż sądy i niezależne od stron sporu. Ich decyzje muszą być uzasadnione oraz powinno przysługiwać od nich odwołanie do sądu.

²P. Jasiński, T. Skoczny, Energetyka. Studia nad integracją europejską, Warszawa 1996, s. 120.

³Na temat koncepcji tzw. kompleksowego aktu administracyjnego w sprawach gospodarczych zob. C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 1999, s. 87.

⁴ Uzasadnienie Rady z 20 czerwca 2001 r., C 337/15 Dz. Urz. z 2001 r.

⁵Na temat mechanizmów europeizacji administracji krajowej zob. Ch. Knill, The Europeanisation of National Administrations, Cambridge 2001, s. 213 i n.

⁶Ustawa ta została uchwalona dnia 29 grudnia 2005 r. pod nazwą - ustawa o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258).

¹Definicje umieszczone w słowniku zostały opracowane na podstawie przepisów dyrektyw telekomunikacyjnych, literatury: S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2005; S. Farr, V. Oakley, EU Communications Law, Bembridge 2002; D.M. Comer, Sieci komputerowe i intersieci, Warszawa 2003 oraz informacji zamieszczonych w Internecie na stronach: www.wiw.pl/informatyka/slownik/Haslo.asp; pl.wikipedia.org.