3'6&!().'&$!&

2013-07-09 09:02:42

'().

9904

$6!+/.%4*#

&)$,%,

)%!*+)*#

./!3,#('3/&. !&')%+.#!

!),&#'$!+'$'!

("$&'51!&*+.+,"!%!&!*+)"(,$!/&

)'%'+')))!&')2

'-.0/

2

2013

da17caaf6544f09b7767c2331d03768e

2013-07-09 09:48:06

2/78

3

SPIS TREĝCI

WSTĉP …………………………………………………………………………………. 4

ROZDZIAŁ I. Zasady udzielania zamówieĔ publicznych w Polsce ……………………7

1.1. Geneza zamówieĔ publicznych ……………………………………………………. 7

1.2. Ustawa o zamówieniach publicznych z 1994 r. …………………………………...10

1.3. Ustawa – Prawo zamówieĔ publicznych z 2004 r. ……………………………….. 13

1.4. Dominacja najniĪszej ceny jako jedynego kryterium …………………………….. 15

ROZDZIAŁ II. KorzyĞci z wyboru najtaĔszych oferentów w przetargach …………... 21

2.1. Inwestycje na Euro 2012 a propozycje podmiotów chiĔskich …………………… 21

2.2. OszczĊdnoĞci przy przetargach związanych z komunikacją publiczną ………….. 26

2.3. Nowe inwestycje dziĊki oszczĊdnoĞciom przetargowym ………………………... 30

2.4. WątpliwoĞci związane z ceną jako najniĪszym kryterium ……………………….. 35

ROZDZIAŁ III. Wady wyboru najtaĔszych oferentów w przetargach………………... 37

3.1. Inwestycje budzące najwiĊksze kontrowersje ……………………………………. 37

3.1.1. Stadion piłkarski we Wrocławiu ……………………………………………….. 37

3.1.2. Port lotniczy w Modlinie ……………………………………………………….. 39

3.1.3. Budowa autostrady A2 przez chiĔskie konsorcjum COVEC ………………….. 42

3.2. Problemy finansowe i bankructwa firm budowlanych …………………………… 46

3.3. Stawki w przetargach poniĪej progu opłacalnoĞci ……………………………….. 50

3.4. Poszukiwanie winnych zapaĞci rynku budowlanego …………………………….. 51

ROZDZIAŁ IV. Koncepcje rozwiązania problemów branĪy budowlanej…………….. 58

4.1. Oczekiwanie zdefiniowania raĪąco niskiej ceny …………………………………. 58

4.2. Koncepcje wykorzystywania róĪnego rodzaju procedur przetargowych ………… 60

4.3. KoniecznoĞü zmiany mentalnoĞci urzĊdników …………………………………... 63

4.4. Działania organów paĔstwowych ………………………………………………… 63

4.5. „Ratujmy polskie budownictwo” – apel BCC …………………………………… 65

ZAKOēCZENIE ……………………………………………………………………… 67

BIBLIOGRAFIA ……………………………………………………………………… 69

2013

da17caaf6544f09b7767c2331d03768e

2013-07-09 09:48:06

3/78

4

WSTĉP

Przedmiotem rozwaĪania w niniejszej pracy jest analiza rynku zamówieĔ

publicznych w Polsce i problemów, jakie w ostatnich latach trapią ten rynek. Autorka

pracy w pierwszej kolejnoĞci skupiła siĊ na zbadaniu zjawiska wyłaniania zwyciĊzców

przetargów na podstawie kryterium najniĪszej ceny – atutach i problemach

wynikających ze stosowania tej metody, jak równieĪ na przeanalizowaniu pomysłów

wyjĞcia z obecnej, niełatwej sytuacji.

Kryterium najniĪszej ceny jest o tyle ciekawym obszarem badaĔ, Īe dotyczy on

sfery, co do której w ostatnim czasie pojawiło siĊ w Polsce niezwykle duĪo

kontrowersji. Mianem „spektakularnych”, bo elektryzujących opiniĊ publiczną w całym

kraju, moĪna uznaü miĊdzy innymi problemy przy takich inwestycjach jak budowa

autostrady A2 (słynny konflikt Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad

z chiĔskim wykonawcą, firmą COVEC, zakoĔczony opuszczeniem przez ChiĔczyków

placu budowy), budowa lotniska w Modlinie (wykorzystanie na pasie startowym

kruszywa o obniĪonej jakoĞci) czy teĪ budowa stadionów na Euro 2012 we Wrocławiu

i Warszawie (w pierwszym przypadku skutkiem problemów na budowie było zerwanie

kontraktu z wykonawcą, w drugim – zmiana lidera konsorcjum). Wszystkie te

przedsiĊwziĊcia miały jeden wspólny mianownik: wykonawcy robót byli wybrani na

podstawie kryterium najniĪszej ceny.

Jest to tylko promil inwestycji, gdzie wedle najniĪszej ceny wybrano realizatora

inwestycji – i które to inwestycje popadły póĨniej w tarapaty, objawiające siĊ

opóĨnieniami w realizacji, bankructwami wykonawców, sporami branĪy budowlanej

z inwestorami…

Z drugiej jednak strony, szereg argumentów przemawia teĪ za stosowaniem

trybu najniĪszej ceny – choüby niezwykle przecieĪ istotna moĪliwoĞü oszczĊdnoĞci

publicznych pieniĊdzy i szansa na realizacjĊ dziĊki temu wiĊkszej iloĞci inwestycji.

Poza tym w bardzo wielu przypadkach, mimo decydowania siĊ na najniĪszą cenĊ, nie

było Īadnego problemu ani z terminową realizacją inwestycji, ani z profesjonalnym jej

wykonaniem. W niniejszej pracy zobrazowany zostanie szereg tego rodzaju

przypadków.

W związku z tym, Īe najniĪsza cena ma swoje tak złe, jak i dobre strony, nie ma

jednoznacznej odpowiedzi, czy owo kryterium jest złe, czy dobre. Nie ma równieĪ

satysfakcjonującej wszystkie strony odpowiedzi, jakie powinny nastąpiü zmiany

2013

da17caaf6544f09b7767c2331d03768e

2013-07-09 09:48:06

4/78

5

w prawie, Īeby poprawiü obecną sytuacjĊ. WątpliwoĞci powstają zresztą juĪ

w momencie dywagacji, czy tego rodzaju zmiany w ogóle powinny nastąpiü.

Przedstawieniu tych wszystkich wątpliwoĞci słuĪyü bĊdzie niniejsza praca. Dla

wiĊkszej przejrzystoĞci przedstawianej problematyki, została ona podzielona na cztery

rozdziały.

W I rozdziale przedstawiona zostanie historia zamówieĔ publicznych w Polsce.

Pokrótce przybliĪono zasady udzielania publicznych zamówieĔ w okresie II RP

i w PRL, a nastĊpnie szczegółowo przeanalizowano zmiany w prawie, jakie w tym

wzglĊdzie nastĊpowały od początku III RP. Opisano genezĊ Ustawy Prawo ZamówieĔ

Publicznych, okolicznoĞci powstania UrzĊdu ZamówieĔ Publicznych, a nastĊpnie

Krajowej Izby Odwoławczej.

Scharakteryzowano zasady udzielania zamówieĔ publicznych w zaleĪnoĞci od

rodzaju przyjĊtej procedury przetargowej oraz okolicznoĞci, w których najczĊĞciej

stosuje siĊ dany tryb przetargowy. Zasygnalizowano takĪe, czym jest kryterium

najniĪszej ceny i czemu jest ono powszechnie stosowane. Zamieszczono takĪe

w I rozdziale stanowiska ekspertów próbujących wyjaĞniü, czemu instytucje publiczne

tak chĊtnie korzystają przy przetargach z tego kryterium oraz przytoczono pierwsze

w tej pracy krytyczne komentarze odnoĞnie nadmiernego skłaniania siĊ do najniĪszej

ceny.

II rozdział posłuĪył za przedstawienie „jasnej strony” kryterium najniĪszej ceny.

Przedstawiono w nim konkretne przypadki inwestycji, w których zwyciĊskie ceny

w przetargach bywały o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset procent niĪsze od kosztorysów

inwestorskich. Równolegle opisano sytuacje, w których oszczĊdnoĞci przetargowe

pozwoliły na zrealizowanie innych inwestycji, na które wczeĞniej instytucje

zamawiające nie posiadały Ğrodków. W III rozdziale przedstawiono z kolei sytuacje

przeciwne, w których pozorne oszczĊdnoĞci przy „tanich” przetargach wywołały

nastĊpnie szereg kłopotów.

Zarówno w II, jak i w III rozdziale opisano przedsiĊwziĊcia, które elektryzowały

opiniĊ publiczną w całej Polsce, jak teĪ inwestycje istotne z punktu widzenia małych,

lokalnych społecznoĞci. Miało to słuĪyü pokazaniu, Īe zjawisko kryterium najniĪszej

ceny dotyka w równym stopniu inwestycje infrastrukturalne wszelkiego rodzaju, typu

i skali.

Zarówno w III, jak i – przede wszystkim – w IV rozdziale przytoczono

wypowiedzi osób związanych, mniej lub bardziej ĞciĞle, z wielkimi inwestycjami

2013

da17caaf6544f09b7767c2331d03768e

2013-07-09 09:48:06

5/78

6

infrastrukturalnymi, próbujących zdiagnozowaü przyczynĊ kryzysu w branĪy

budowlanej, jak teĪ szukających pomysłów na wyjĞcie z sytuacji. Cytowani eksperci

postulowali róĪnego rodzaju zmiany zarówno w prawie, jak i w praktyce postĊpowania

pomiĊdzy instytucją zamawiającą, a wykonawcą przetargu.

Podstawą do zdiagnozowania sytuacji na rynku zamówieĔ publicznych były

doniesienia medialne z ostatnich 3-4 lat, informujące o rozstrzygniĊciach przetargów

i problemach firm budowlanych, czy teĪ przytaczające opinie osób związanych, mniej

lub bardziej ĞciĞle, z tą dziedziną gospodarki. W pracy zacytowano opinie wielu osób

związanych ze Ğwiatem polityki i biznesu, m.in. Donalda Tuska, Kazimierza

Marcinkiewicza,

Leszka

Balcerowicza,

Mirosława

Drzewieckiego,

Janusza

PiechociĔskiego, Pawła Piskorskiego, Pawła Adamowicza, Zbigniewa Jakubasa.

PrzybliĪono

teĪ

opinie

przedstawicieli

instytucji

ogłaszających

przetargi

(m.in. GDDKiA i spółek z Grupy PKP), prezesów firm budowlanych, instytucji

eksperckich oraz organizacji zrzeszających przedsiĊbiorców (m.in. Business Centre

Club, Centrum im. Adama Smitha, Forum Obywatelskiego Rozwoju czy Polskiego

Związku Pracodawców Budowlanych). PosłuĪono siĊ takĪe opiniami prawników

zajmujących siĊ zamówieniami publicznymi i dziennikarzy ekonomicznych.

2013

da17caaf6544f09b7767c2331d03768e

2013-07-09 09:48:06

6/78