© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
JAKUB JAGIEŁŁO
OBYWATELSTWO
UNII
EUROPEJSKIEJ
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
2
SPIS TREŚCI
Wstęp …………………………………………………………………………....….…… str. 4
ROZDZIAŁ I
ISTOTA OBYWATELSTWA UNII EUROPEJSKIEJ
1.1 Rozwój idei obywatelstwa na przestrzeni wieków ………………………...…..…... str. 5
1.1.1 Obywatelstwo w starożytności …………………….………………………..…....... str. 5
1.1.2 Obywatelstwo w średniowieczu i renesansie …………………………….....…...… str. 9
1.1.3 Oświeceniowe wizje obywatelstwa ………………………………….……............ str. 11
1.14 Republikański i liberalny model obywatelstwa ……………………….….…...….. str. 13
1.2 Współczesne definicje obywatelstwa ……………………………………….......… str. 15
1.2.1 Wymiary i modele obywatelstwa europejskiego …………………………….....… str. 15
1.2.2 Obywatel jako kategoria normatywna ………………………………….....……… str. 17
1.2.3 Definicja obywatelstwa w prawie międzynarodowym …………………...…...….. str. 20
1.3 Geneza i ustanowienie obywatelstwa europejskiego ……………………….....….. str. 21
1.3.1 Robert Picard i jego koncepcja międzyobywatelstwa europejskiego …………….. str. 21
1.3.2 Obywatel rynkowy ………………………………………………………….....….. str. 22
1.3.3 Raport Leo Tindermansa ……………………………………………………..….... str. 23
1.3.4 Deficyt demokracji ……………………………………………………….…....….. str. 24
1.3.5 Memorandum hiszpańskie ………………………………………………..….....… str. 27
1.3.6 Ukonstytuowanie obywatelstwa europejskiego w Traktacie z Maastricht ….......... str. 30
ROZDZIAŁ II
PRAWA OBYWATELA UNII EUROPEJSKIEJ
2.1 Prawo do przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa
członkowskiego …………………………………………………………………...…...... str. 33
2.1.1 Zakres podmiotowy ……………………………………………….…….…...……. str. 35
2.1.2 Zakres przedmiotowy ………………………………………………….…..…….... str. 36
2.1.3 Prawa członków rodziny obywatela Unii Europejskiej …………….…….…….… str. 39
2.1.4 Ograniczenia występujące w swobodzie przepływu osób ………….…….…....…. str. 40
2.2 Prawa wyborcze ………………………………………………………..……….… str. 42
2.2.1 Wybory do Parlamentu Europejskiego …………………………..……........…….. str. 43
2.2.2 Prawo obywatela UE do głosowania w wyborach lokalnych …………………….. str. 48
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
3
2.3 Prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej …………………………..…..…….. str. 50
2.4 Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego ……………………………..………… str. 53
2.5 Europejski Rzecznik Prawa Obywatelskich …………………………….…....…….. str. 55
2.5 Prawo do informacji …………………………………………………………..…….. str. 57
2.6 Prawo do dobrej administracji ……………………………………………….……... str. 59
ROZDZIAŁ III
OCHRONA PRAW OBYWATELSKICH
3.1 Ochrona sądowa ………………………………………………………………….…. str. 61
3.2 Ochrona pozasądowa ……………………………………………………………….. str. 69
ROZDZIAŁ IV
PERSPEKTYWY ROZWOJU OBYWATELSTWA UE
4.1 Miejsce obywatelstwa UE w systemie ochrony praw podstawowych ……….…..… str. 73
4.1 Obywatelstwo UE w świetle Traktatu z Lizbony ………………………………..…. str. 77
4.2. Propozycje reform obywatelstwa europejskiego …………………………….….…. str. 80
4.3 Edukacja na rzecz obywatelstwa europejskiego ………………………….………… str. 87
4.3.1 Koncepcja „komunitariańska” ………………………………………….………… str. 87
4.3.1 Koncepcja indywidualistyczna …………………………………………………… str. 88
4.4 Programy unijne promujące obywatelstwo Unii Europejskiej ………………….….. str. 92
4.4.1 Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013 …………………….……..… str. 92
4.4.2 Program „Młodzież w działaniu” ……………………………………….………… str. 93
4.4.3 Program „Kultura” ………………………………………………………….….…. str. 94
4.4.4 Program „MEDIA 2007” …………………………………………………….…… str. 94
4.4.5 Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” na lata 2007-2013 ………..….….. str. 95
4.4.6 Obywatelstwo w świetle siódmego Programu Ramowego ……….……….…..….. str. 96
ZAKOŃCZENIE ………………………………………………………………...…….. str. 99
BIBLIOGRAFIA ………………………………………………………………..……. str. 101
WYKAZ TABEL, RYSUNKÓW I WYKRESÓW …………………..……..….……. str. 106
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
4
WSTĘP
Celem ustanowienia obywatelstwa europejskiego było zmniejszenie „deficytu
demokratycznego” Unii Europejskiej. Utworzona na podstawie Traktatu z Maastricht
z 1992 roku instytucja obywatelstwa Unii była z jednej strony potwierdzeniem praw
przyznanych już we wcześniejszych traktatach, z drugiej natomiast była zapowiedzią
zacieśnienia współpracy politycznej, a przede wszystkim wzmocnienia utożsamiania się
obywateli z Unią Europejską. Trudno dziś wskazać na jedną, wyczerpującą definicję
określającą czym jest obywatelstwo europejskie. Samo już pojęcie „obywatelstwo” posiada
swoje źródło w czasach starożytnych, kształtując swoje podstawowe elementy na przestrzeni
dziejów historii. Ciekawie również wygląda katalog praw przyznanych obywatelom Unii,
który jest katalogiem bardzo otwartym niż ściśle określonym. Kwestia ochrony sądowej
i pozasądowej praw obywateli stanowi ważny element, który wzmacnia przestrzeganie prawa
przez instytucje wspólnotowe, jak i państwa członkowskie. Dzięki temu obywatele mogą
dochodzić swoich roszczeń nie tylko na poziomie narodowym, ale również na poziomie
międzynarodowym. Obywatelstwo unijne posiada jeszcze wiele mankamentów, które nie
rozwiązały kolejne po Traktacie z Maastricht traktaty reformujące z Amsterdamu i Nicei.
Również obowiązujący od 1 grudnia 2009 roku nowy Traktat z Lizbony nie wprowadził w tej
sprawie daleko idących zmian. Perspektywy dalszego rozwoju instytucji obywatelstwa
europejskiego będą zależały nie tylko od dobrej koniunktury gospodarczej, pozytywnych
relacji wśród europejskich polityków i przywódców państw członkowskich, ale szczególnie
od samych obywateli Europy. To w głównej mierze od aktywnego korzystania z przyznanych
praw obywatelom Unii będzie zależało, które kwestie należy poprawić w celu lepszego
funkcjonowania Unii Europejskiej.
Przy pisaniu pracy stosowałem metodę opisową wraz z analizą problemów odnoście
obywatelstwa europejskiego. Głównie korzystałem z publikacji znajdujących się w zbiorach
Biblioteki Głównej Uniwersytetu Wrocławskiego oraz biblioteki Wydziału Nauk
Społecznych Uniwersytetu Wrocławskiego. Korzystałem również z materiałów
umieszczonych na stronach internetowych instytucji unijnych oraz artykułów odnoszących się
do obywatelstwa Unii Europejskiej. Praca została napisana przed wejściem w życie 1 grudnia
2009 r. Traktatu z Lizbony. Tematyka niniejszej pracy wymagała ode mnie poszerzenia mojej
wiedzy z zakresu wielu nauk m.in. politologii, europeistyki, prawa, socjologii, ekonomii oraz
statystyki.
Dodatkowo
zamieściłem
w
mojej
publikacji
diagramy
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
5
i wykresy oraz cytaty znanych osobistości, które „ożywiają” treść i stanowią istotne źródło
informacji.
Rozdział I stanowi próbę ukazania zmienności znaczenia kategorii „obywatelstwa” na
przestrzeni wieków, począwszy od starożytności do czasów najnowszych. Dokonując wyboru
opisania historycznego kształtowania się tej instytucji, kierowałem się względami
merytorycznymi w celu ukazania, że współczesne pojęcie „obywatelstwa” posiada długi
rodowód i mimo upływu lat nie można stworzyć w pełni jego wyczerpującej definicji. Z tego
też względu problemy definicyjne występują w odniesieniu do kontrowersyjnego i nowego
pojęcia „Obywatelstwa europejskiego”.
Rozdział II zawiera omówienie katalogu praw przyznanych obywatelom Unii
Europejskiej w tym: prawo do przemieszczania się i pobytu na terytorium państw
członkowskich, bierne i czynne prawo wyborcze do wybieranych organów samorządowych
państw członkowskich oraz do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim stałego
pobytu, prawo do korzystania z opieki dyplomatycznej i konsularnej władz każdego z państw
członkowskich, prawo do składania petycji do Parlamentu Europejskiego, prawo do
wnoszenia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich UE, prawo dostępu do dokumentów
Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej.
Rozdział III odnosi się do sądowej i pozasądowej ochrony praw obywateli Unii
Europejskiej. Do sądowej ochrony praw należy odwołanie się wpierw do sądów krajowych,
a w razie konieczności do sądów wspólnotowych – Sądu Pierwszej Instancji i Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości. Do pozasądowej ochrony praw należy m.in. prawo skargi do
Rzecznika Praw Obywatelskich oraz do Komisji Europejskiej. Opisałem także procedury
sądowe oraz wyszczególniłem rodzaje skarg jakie mogą być kierowane do rozpatrzenia przez
odpowiednie instytucje chroniące prawa obywateli. Zwróciłem również uwagę na znaczenie
włączenia Karty Praw Podstawowych do Traktatu z Lizbony oraz miejsca obywatelstwa UE
w systemie ochrony praw podstawowych.
Rozdział IV przedstawia perspektywy rozwoju instytucji obywatelstwa europejskiego.
Wskazałem w tym rozdziale na propozycje reform, których celem jest wzmocnienie
i promocja praw obywatelskich m.in. poprzez prowadzenie edukacji europejskiej. Na końcu
wyszczególniłem programy unijne promujące postawę obywatelską wśród mieszkańców
Europy.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
6
ROZDZIAŁ I
ISTOTA OBYWATELSTWA UNII EUROPEJSKIEJ
1.1 Rozwój idei obywatelstwa na przestrzeni wieków.
Pojęcie obywatelstwa jest kategorią złożoną i nie dającą się uzbroić w jasno określone
ramy. Jego znaczenie zmieniało się w ciągu wieków, nabierając nowych elementów lub
przeciwnie, pozbywając go ważnych części. Obywatelstwo jest pojęciem interpretowanym
w różnoraki sposób, na którego kształt mają wpływ uwarunkowania historyczne, kulturowe,
etymologiczne, prawne i polityczne. Dlatego też wyjaśnienie historii powstania i rozwoju
pojęcia obywatelstwa pomoże zrozumieć obecny kształt instytucji obywatelstwa
europejskiego. Chciałbym przedstawić najbardziej trafne definicje obywatelstwa.
Rozdział ten przybliży genezę obywatelstwa od starożytności do czasów nowożytnych, aby
następnie odnieść się do kategorii obywatelstwa Unii Europejskiej. „Trudno jest bowiem
podjąć płodną dyskusję na temat przyszłych dróg rozwoju obywatelstwa bez gruntownego
zbadania dotychczasowych losów jego ewolucji”
1
.
1.1.1 Obywatelstwo w starożytności.
Greckie pojęcie „obywatel” (polites
2
) entomologicznie wywodzi się od terminu polis,
czyli państwa-miasta. Każda jednostka zamieszkująca daną polis była częścią tej zbiorowości.
Pierwotnie do grona obywateli zaliczano wyłącznie jednostki wywodzące się z ziemskiej
arystokracji rodowej (bogaci autochtoni), które posiadały środki do samodzielnego uzbrojenia
się i obrony państwa. Zmiany nastąpiły w wyniku reformy przeprowadzonej
w 594 r. p.n.e. przez Solona – ateńskiego męża stanu. Solon powiązał posiadanie części praw
(zwłaszcza odnoszących się do godności piastowania urzędów) z cenzusem majątkowym.
Następnie ustawodawstwo Klejstenesa – założyciela ateńskiej demokracji, stworzyło
tzw. nowych obywateli, którymi mogli stać się również stale zamieszkujący Ateny
obcokrajowcy (metojkowie). Natomiast Perykles (V w. p.n.e.) w 452 r. p.n.e. wprowadził
1
K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów idei i instytucji, Warszawa 2006, s. 8.
2
W pierwotnym swym znaczeniu słowo politikos oznaczało „dotyczący obywateli” zaś, utworzony zapewne
przez Arystotelesa, termin politica oznaczał spełnianie powinności obywatelskiej jakim było świadome
i aktywne uczestnictwo w życiu i rządzeniu polis [w:] K. Nawratek, Miasto jako idea polityczna, Kraków 2008,
s.15.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
7
prawo ograniczające obywatelstwo do tych Ateńczyków, których oboje rodzice byli
obywatelami Aten.
W Atenach powstały dwa rodzaje obywatelstwa pełnoprawne i ograniczone. Czynny
udział w życiu obywatelskim przynależał tylko wolnym mieszkańcom płci męskiej
(stanowili oni mniejszość społeczeństwa). Mężczyźni stawali się obywatelami czynnymi wraz
z uzyskaniem pełnoletniości. Wówczas to wpisywano ich do rejestru obywatelskiego
3
.
Wszyscy mężczyźni-obywatele, niezależnie od poziomu zamożności mieli prawo przemawiać
i głosować na zgromadzeniach wspólnoty (eklezja), gdzie podejmowano najważniejsze
decyzje polityczne. Praw politycznych nie posiadali: dzieci, kobiety, niewolnicy
i cudzoziemcy
4
.
Obywatelstwo zapewniało swoim depozytariuszom równość (insomia) wobec prawa
oraz wolność (eleuteria). Równość praw oznaczała takie samo traktowanie obywateli przed
sądem, przy rozdziale funkcji państwowych oraz podczas przemówień w eklezji.
Wolność, która była istotnym atrybutem obywatelstwa, wiązała się z aktywnością w sferze
publicznej. Pojmowano ją jako odpowiedzialną współpracę wszystkich obywateli na rzecz
dobra wspólnego
5
. Status obywatelski posiadał wyraźny wymiar materialny determinował
bowiem zdolność do nabywania ziemi, zapewniał uprawnienia do otrzymania spadku po
zmarłym. W szczególnych przypadkach tj. zapomogi, rozdawnictwo żywności istniała
możliwość zwrócenia się o pomoc do państwa. Jednak z obywatelstwem związane były
również różne powinności. Możemy do nich zaliczyć przede wszystkim: służbę wojskową
i obronę państwa oraz płacenie podatków. Obywatelstwo w Atenach stało się w praktyce
swoistym układem interesów. W przypadku obywatelstwa pełnego wypracowano bowiem
prostą zasadę, zgodnie z którą więcej praw dawało więcej obowiązków
6
.
Polis ateńska stworzyła pionierski wzorzec obywatelstwa i wyznaczyła kryteria bycia
obywatelem: wolne urodzenie, pochodzenie, wiek, miejsce zamieszkania, płeć
7
.
Pełnoprawni obywatele posiadali prawo do rządzenia i sądzenia
8
. Jednakże aktywne
korzystanie z tych przywilejów nie było jedynie i wyłącznie prawem, ale stanowiło moralny
nakaz. Zdaniem Arystotelesa istotą pojmowania roli obywateli w starożytnej Grecji był fakt,
iż człowiek jest istotą państwową (zoon politikon), a społeczeństwo polityczne oznacza
3
K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 28.
4
Por. A. Rzegocki, W stronę wolności. Lord Acton – w stronę wolności, Kraków 2004, s. 112-142.
5
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli [w]: Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki,
pod red. W. Bokajło, A. Pacześniak, Wrocław 2009, s. 679.
6
K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie. Idea i jej wyraz formalny w perspektywie historycznej,
[w:] Studia Europejskie, 2002, nr 2 (22), s. 46-47.
7
K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 37.
8
Por. R. Scruton, Słownik Myśli Politycznej, Poznań 2002, s. 248.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
8
związek wolnych i równych obywateli reprezentujący najwyższy etap rozwoju moralnego
społeczeństwa
9
.
Obywatelstwo starożytnego Rzymu stworzone zostało pierwotnie na gruncie państwa
o charakterze municypalnym. W przeciwieństwie do antycznej Hellady posiadało charakter
terytorialnie ekstensywny. Pierwszymi pełnoprawnymi obywatelami nadtybrzańskiej osady
byli wolno urodzeni, majętni tubylcy, których łączyły silne więzy rodzinne. Stopniowy
rozwój obywatelstwa rzymskiego postępował dwutorowo. Z jednej strony obejmował on
coraz szerszą część rodzimej społeczności, z drugiej zaś towarzyszył ekspansji Rzymu na
nowe obszary geograficzne. W III w. p.n.e. dokonano zrównania w prawach obywateli
wszystkich wolnych członków społeczeństwa miasta Rzym. Ten przywilej nie objął
mieszkańców podbitych terytoriów. Rzymianie stosowali bowiem zasadę personalności
prawa. Mieszkaniec imperium spoza stolicy był w niej traktowany według norm prawnych
obowiązujących w miejscu jego urodzenia (pierwotnego zamieszkania)
10
.
Koncepcja obywatelstwa uległa znacznej ewolucji w Rzymie, w okresie swej
największej świetności. Obywatelstwo (cives Romani) można było nabyć poprzez: urodzenie
się w rodzinie obywateli rzymskich; w wyniku formalnego wyzwolenia; w trybie nadania lub
zakupu obywatelstwa. Z tytułu bycia obywatelem wynikało wiele uprawnień m.in.: prawo
zezwalające na zawieranie związków małżeńskich; prawo dające możliwość zawierania
umów, prawo do wnoszenia skargi do sądu. Z posiadaniem obywatelstwa łączyły się także
określone stanowiska publiczno-prawne tj. służba wojskowa, prawo do glosowania
w zgromadzeniach ludowych; prawo do zajmowania stanowisk publicznych; prawo
dzierżenia władzy; prawo własności oraz zdolność testamentowa. Posiadanie obywatelstwa
w okresie świetności Rzymu dawało ponadto prawo do zwolnienia z podatków
11
. Podobnie
jak w greckiej polis, rzymskie obywatelstwo mogło być pełne, a zatem zawierać prawa
polityczne, bądź niepełne
12
.
W starożytnym Rzymie obywatelstwo odnosiło się bardziej do katalogu przywilejów
i ochrony praw obywateli niż do ich aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym. Zdaniem
rzymskiego mówcy – Cycerona, więzią łączącą wszystkich obywateli była równa podległość
prawu, a związki obywateli stanowiły przede wszystkim instytucje publiczne. Cesarz Rzymu
Marek Aureliusz podnosił natomiast kwestię moralności obywatela, a za cnoty uważał
9
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 700.
10
K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 48.
11
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 679.
12
Por. A. Rzegocki, W stronę wolności …, op. cit., s. 112-142.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
9
rozsądek i zgodę
13
. Greckie polis obejmowało wyłącznie społeczność miejską. Model rzymski
promował zaś obywatelstwo ponadnarodowe, wieloetniczne. Stąd bezpośrednio w Rzymie
zaistniała instytucja podwójnego obywatelstwa, gdzie obywatel był lojalny wobec miasta
swojego urodzenia oraz wobec całego imperium
14
. Rzym wykorzystał więc instytucję
obywatelstwa do wzmocnienia swojej władzy nad ludnością obszernego terytorialnie
imperium
15
.
1.1.2 Obywatelstwo w średniowieczu i renesansie.
Rozwój swobód miejskich w wiekach średnich doprowadził do uzyskania przez
miasto statusu suwerennego organizmu o formalnej autonomii. Niezależne obywatelstwo
ukonstytuowało prawo obywatelstwa miejskiego (ius civile, ius civilis). Obywatelstwo
miejskie było zbiorem wielu różnych praw, którymi dysponowanie obwarowane było również
szeregiem obowiązków m.in. płaceniem podatków. Każdy posiadacz statutu civitas mógł
np. partycypować w sprawach publicznych miasta, lecz jego wpływ na losy całego kraju miał
charakter bardzo ograniczony. Obywatelstwo miejskie odegrało za to istotną rolę jako
instrument edukacyjny w zakresie uczenia jednostek samorządności
16
.
Pierwotną formą nabycia obywatelstwa przez osoby stanu wolnego był domicyl, czyli
stałe zamieszkiwanie w mieście. Jednak nowelizowane statuty miejskie szybko przyjmowały
za główną zasadę przyznawania obywatelstwa w drodze urodzenia z rodziców obywateli
(ius sanguinis) lub urodzenia na terenie miasta (ius soli). Łatwość uzyskania obywatelstwa
zwiększył napływ ludności do miast. W celu zatrzymania migracji doprowadzono do
zaostrzenia warunków otrzymania obywatelstwa. W wyniku wprowadzonych zmian
podstawowym warunkiem korzystania z praw obywatelskich stało się więc posiadanie
nieruchomości. Istniała również możliwość nabycia obywatelstwa poprzez jego wykupienie,
lecz przywilej ten dotyczył osób posiadających odpowiedni kapitał. Zabroniono przyznawania
obywatelstwa zbiegłym poddanym, gdyż ich napływ do miast zwiększał liczebność ubóstwa.
Doprowadziło to do sytuacji w której obywatele miast byli mieszczanami, lecz nie wszyscy
mieszkańcy miast – obywatelami
17
. Z czasem obywatelami stawali się również
przedstawiciele patrycjatu i pospólstwa. Natomiast niepłacący podatki plebs został
13
Por. S. Barańczak, Cnota, nadzieja, ironia, Londyn 1990, s. 71-85.
14
K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 60-62.
15
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 701.
16
K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 65-66.
17
Ibidem, s. 70-72.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
10
wykluczony z prawa posiadania obywatelstwa
18
. Na katalog wolności miejskich składały się
m.in. wolność osobista, wolność swobodnego przemieszczania się, dziedziczenia, korzystania
z dóbr ziemi, a także możliwość wykonywania dowolnej profesji. Mogli oni brać udział
w elekcji władz; w zgromadzeniach, na których uchwalano lokalne prawa i wysokość
podatków oraz decydujących o wydatkowaniu dochodów miasta
19
. Obywatele w mniejszym
lub większym stopniu korzystali ze swoich praw politycznych.
Koncepcja obywatelstwa była elementem zainteresowania myślicieli wieków średnich.
Wśród filozofów tamtych czasów można zauważyć występowanie przeciwstawnych opinii na
temat władzy. Na przykład Dante Alighieri – włoski filozof, akcentował konieczność
zagwarantowania wolności obywatela w państwie w drodze wprowadzenia rządów prawa.
W jego koncepcji monarcha miał zapewniać ład społeczny, a obywatele mogli wpływać na
kształtowanie porządku prawnego. Z kolei Jan z Paryża podkreślił kluczową pozycję
obywateli w państwie do tych osób, którzy posiadali prawo do ustanawiania norm życia
społecznego, wybierania monarchy, oceny jego rządów, pozbawieniu go tronu. Pochodziła
ona z wyboru, nie zaś z boskiej legitymizacji i stanowiła wyraz woli jej członków. Natomiast
zdaniem Marsyliusza z Padwy – włoskiego filozofa i pisarza politycznego, obywatel to każda
wolna jednostka, która była zaangażowana w życie wspólnoty i posiadała wpływ na rządy
w państwie. Idea suwerenności ludu, będąca jego autorstwem, stała się gwarancją wolności
obywatelskich. Podkreślając zalety republiki włoskiej (comune) myśliciel ten wskazywał na
aktywność jako cechę obywatela. Mógł nim być tylko ten kto uczestniczy w rządzeniu
i debatach publicznych. Leonardo Bruni – włoski humanista kojarzył obywatelstwo
z rozwojem państwa i pomyślnością jego członków
20
.
Swój wkład w rozwój koncepcji obywatelstwa wniósł również Niccolo Machiavelli.
Ważnym dla zrozumienia jego filozofii jest cnota virtu obywatela. Jest to zbiór specyficznych
sprawności politycznych tj. energii, inicjatywy, zdolności do podejmowania decyzji
i szybkiego działania. Machiavelli głosił, że partykularna chciwość musiała zostać zastąpiona
obywatelską mądrością i virtu, który gwarantował wolność jednostki. Zdaniem Thomasa
Smitha w czasach renesansowej republiki cnota virtu była istotnym elementem w procesie
budowy doskonałej wspólnoty obywatelskiej. Według niego, mądrym jej członkiem
18
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 681.
19
K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea ..., op. cit., s. 52.
20
Por. H. Maskowska, Włochy – średniowiecze. Skrypt dla studentów italianistyki, Katedra Italianistyki
Uniwersytetu Warszawskiego Warszawa 2007, s. 119.
www.italianistyka.uw.edu.pl/h_manikowska_wlochy_sredniowieczne.pdf
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
11
wspólnoty był tylko ten, kto wyrzekając się interesu własnego, przyczyniał się aktywnie do
tworzenia jej w imię dobra wspólnego.
W koncepcji Jeana Bodina obywatelem był każdy wolny poddany, który posiadał
jakieś prawa. Jego zdaniem obywatelstwo oznaczało stosunek polityczno-prawny, w myśl
którego suweren, któremu należy się wierność i posłuszeństwo, powinien być sprawiedliwy,
udzielać pomocy i ochrony poddanego. Zgodnie z ideałem republikańskim aktywne życie
polityczne obywateli było celem samym sobie i najwyższą formą życia we wspólnocie, do
których aspiruje większość jednostek
21
.
Ważny wkład w myśl nad koncepcją obywatelstwa wniósł również John Locke.
To prawdopodobnie właśnie ten myśliciel dokonał odróżnienia praw człowieka od praw
obywatela. Te pierwsze uznawał bowiem za prawa przyrodzone, zaś drugie – za wynikające
z umowy konstytuującej państwo. Zdaniem Locke’a własność posiadana przez obywateli
i wykształcenie dowodzić miały poczucia odpowiedzialności i dojrzałości do kierowania
sprawami państwa
22
.
1.1.3 Oświeceniowa wizja obywatelstwa.
Od XVIII wieku, czyli od czasów uchwalenia francuskiej Deklaracji Praw Człowieka
i Obywatela z 1798 r., pojęcie obywatelstwa wiązano z praktyką walki o możliwość
aktywniejszego członkostwa we wspólnocie i domagania się praw przez grupy pozbawione
pełnego uczestnictwa oraz wpływu na podejmowane przez władze decyzje
23
. Za podstawowe
atrybuty człowieka-obywatela w deklaracji uznano: wolność, własność, bezpieczeństwo
i opór przeciwko uciskowi. Deklaracji zarzucano jednak obdarzenie niedojrzałych politycznie
„nowych obywateli” w prawa, nie określając przy tym ich obowiązków. Jak później się
okazało doświadczenia rewolucji francuskiej nie zostały należycie wykorzystane.
Test obywatelskości, któremu zostało poddane społeczeństwo francuskie został niezaliczony.
Sprawdziło się Arystelowskie przesłanie, iż „pełnią praw można się cieszyć jedynie wówczas,
gdy umie się z nich odpowiedzialnie korzystać”
24
.
Ważny wkład w rozwój kategorii obywatelstwa wnieśli myśliciele oświecenia
tj. Rousseau, Kant, Hobbes. Model obywatelstwa Jana Jakuba Rousseau ukazany w jego
21
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 702-703.
22
K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 56.
23
Por. S. Konopacki, Obywatelstwo europejskie a rozszerzenie Unii Europejskiej, w: Studia Europejskie, 1999, nr 4
(12)
op. cit., s. 73.
24
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 682-683.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
12
Umowie społecznej
25
zakładał w zasadzie równość ogółu obywateli również na niwie praw
politycznych (wola powszechna), które dawały realną możliwość bezpośredniego wpływu na
kreowanie władzy państwowej oraz uchwalanie ustaw (suwerenność ludu). W jego opinii
ciało obywatelskie przybierało zaś w pełni postać najwyższego ustawodawcy, gdyż było
władne uchwalać prawo w drodze demokracji nie tyle przedstawicielskiej, co raczej
bezpośredniej. Ten śmiały projekt obywatelstwa uniwersalnego z jednej strony zdecydowanie
poszerzał zakres wolności politycznej członków państwa, z drogiej natomiast ograniczał ich
prawo własności. Nierówność majątkowa determinowała bowiem, zdaniem Rousseau,
podziały społeczne i prowadziła wprost do zniewolenia człowieka. Jawiła się jako główny
wróg powszechności obywatelstwa
26
.
Idea obywatelstwa w wydaniu Immanuela Kanta stanowiła zaprzeczenie koncepcji
obywatelstwa uniwersalnego Rousseau. Kant stworzył idealny model państwa o ustroju
„obywatelskim”. Opierał się na wspólnym dla wszystkich jego członków porządku prawnym.
Dokonał rozróżnienia pomiędzy przynależnością państwową (Staatsangehörigkeit),
a obywatelstwem (Staatsbürgerschaft), rozumianym jako posiadanie pełni praw publicznych
i niczym nie skrępowane uczestnictwo w sprawach państwa przez część wspólnoty, która
nosiła miano obywateli aktywnych (czynnych). Przynależni do państwa obywatele pasywni
(bierni), choć podlegali wspólnemu prawu, nie mogli go zarazem tworzyć. Dostęp do
prawdziwego ciała obywatelskiego tj. do nabycia pełnej „osobowości obywatelskiej” musiał
się wiązać z uzyskaniem samodzielności ekonomicznej, z byciem „panem samego siebie”.
Koncepcja Kanta, choć była trzeźwą propozycją na miarę epoki, to nie stanowiła nadto
prostego znaku równości pomiędzy wolnościom przysługującym istocie ludzkiej jako takiej
a prawami obywatelskimi.
27
Z kolei Thomas Hobbes mianem obywatela określał poddanego, ponieważ
ograniczenie wolności jednostki w państwie następowało w wyniku dobrowolnego zrzeczenia
się jej na rzecz władzy absolutnej
28
. Z tym tokiem myślenia nie zgadzali się jednak Locke
i Mill. Uważali oni, że człowiek jest zdolny do podjęcia działań altruistycznych. Ich zdaniem
to współpraca, a nie przymus, jest naturalnym warunkiem życia społecznego
29
.
25
J. J. Rousseau, Umowa społeczna, Wydawnictwo ANTYK, 2009, op. cit., s. 72.
26
K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 56.
27
Ibidem, s. 57.
28
T. Hobbes, Lewiatan, Kraków 1954, s. 157.
29
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 705.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
13
1.1.4 Republikański i liberalny model obywatelstwa.
W XIX wieku nastąpił wyraźny podział w kwestii interpretacji koncepcji
obywatelstwa na dwa przeciwstawne obozy: republikański (klasyczny) oraz liberalny.
Ten pierwszy nawiązywał do poglądów myślicieli takich jak: Arystoteles, Machiavelli czy
Rousseau
30
Natomiast liberalnego modelu obywatelstwa należy się doszukiwać w myśli
J. Locke’a, zaś rozwinięcia w twórczości W. von Humboldta, B. Constanta oraz J. S. Milla
31
.
Wspomniane rozróżnienie wiąże się z charakterystycznym dla tej epoki porzucaniem szeregu
republikańskich ideałów doby Rewolucji oraz rozwojem liberalnego, indywidualistycznego
podejścia do zagadnień związanych ze statusem jednostki w państwie
32
.
Republikańska koncepcja obywatelstwa skupia się na obowiązkach obywateli
w demokratycznej społeczności. Z jednej strony, republikanizm traktował partycypację
i uczestnictwo w życiu politycznym jako aktywną wolność, ale z drugiej zobowiązuje
obywatela do jego udziału w sprawach społeczności. Obywatel był więc postrzegany jako
„nośnik” obowiązków wobec państwa. Obywatelstwo republikańskie jest antybiurokratyczne
i patriotyczne. W swojej klasycznej formie obywatelstwo republikańskie odrzucało
np. wojsko zawodowe zastępując je elementem rotacji politycznych stanowisk oraz
permanentną gotowością do obrony. Obywatele w modelu republikańskim byli równi wobec
siebie, ponieważ każdy z nich posiada umiejętności konieczne do służby państwu. Natomiast
w nowoczesnych wersjach republikanizmu, obywatele powinni kierować się publicznym
interesem nie tylko z powodu ich przekonania, lecz z chęci obrony określonego modelu
społecznego
33
.
Według podstawowych założeń liberalnej koncepcji obywatelstwa każdy obywatel
posiada pewne podstawowe prawa, o ile jest lojalny w stosunku do swojego państwa.
Zdaniem Locke’a celem państwa jest dobro obywateli, ochrona ich praw i wolności. Na mocy
kontraktu społecznego zawartego pomiędzy narodem a rządem, obywatelom przysługuje
wolność myśli, własnych przekonań, wyrażania ich, organizowania się, pracy, kupowania
i sprzedawania, oraz swobodnego wybierania rządu i zmieniania go
34
.
30
Por. J.J. Rousseau, Trzy rozprawy o filozofii społecznej, Kraków 1954, s. 279-339.
31
Por. J.S. Mill, Utylitaryzm. O wolności, Kraków 1959, 224-253.
32
K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 62.
33
I. P. Koralewski, Tożsamość zbiorowa Unii Europejskiej [w]: Z. Czachóra, Unia Europejska po Traktacie
Ustanawiającym Konstytucję dla Europy, Poznań 2006, s. 17-18.
34
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,
Wydawnictwo Rady Europy, 2003, s. 11.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
14
Trzonem obywatelstwa w ujęciu liberalnym pozostawała zawsze pozycja prawna
jednostki w państwie oraz jej autonomia względem państwa. Równe, a zarazem podmiotowe
traktowanie obywateli przez władzę państwową objawiało się w takich postulatach liberałów,
jak: nietykalność osobista jednostki, wolność wyznania, wolność sumienia czy też tajemnica
korespondencji oraz nienaruszalność miejsca zamieszkania. Prawa te tworzyły
i gwarantowały indywidualną sferę prywatności jednostki i to one właśnie stanowiły
o indywidualistycznym podejściu koncepcji liberalnej do kwestii obywatela w państwie
35
.
W socjalnej wersji modelu obywatelstwa liberalnego, obywatele są zainteresowani wysokim
poziomem życia. Prawa socjalne mają niwelować różnice wywołane przez działalność rynku,
dlatego są traktowane jako konieczny element obywatelstwa
36
.
W XX wieku domeną państwa narodowego stało się zamykanie przed obcymi
obywatelami,. Kształtowanie się modelu suwerennego państwa, w którym zdecydowana
większość charakteryzowała się tą samą narodowością, usankcjonowało instytucjonalne
urzeczywistnienie się idei obywatelstwa
37
. W celu upowszechnienia praw politycznych
w państwie niezbędne było ustanowienie prawnych kryteriów przynależności państwowej.
Pochodzenie i miejsce urodzenia zostały ujęte w konstytucjach i prawie pochodnym państw
narodowych jako podstawowe warunki uzyskania obywatelstwa. Chociaż rozwiązania
prawnoustrojowe np. Niemiec związały silnie kwestię obywatelstwa z przynależnością
państwową, to znaczny wzrost liczby ludności i ruchy migracyjne w Europie wymusiły
konieczność naturalizacji obywateli państw obcych
38
. Początkowo ludność napływowa
stanowiła tanią siłę roboczą, ale z czasem dążyła do przyznania im określonych przywilejów.
Wiek XIX okazał się przełomem w dostępie kobiet do sfery publicznej, co stanowiło
odbicie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa. Proces emancypacji kobiet
nabierał szybkiego rozwoju. Kobiety stały się pełnoprawnymi obywatelkami na początku
XX wieku i otrzymały czynne i bierne prawa wyborcze w większości państw europejskich.
Polityka równości szans odgrywa dziś znaczącą rolę w Europie. Wiek XX uzupełnił istotę
obywatelstwa o prawa społeczne (ekonomiczne, socjalne, kulturalne), dające każdemu
członkowi państwa możliwość korzystania z podstawowych zdobyczy wynikających
z dobrobytu ekonomicznego i socjalnego, w tym z prawa do kształcenia i różnych świadczeń
socjalnych. Tym samym można mówić o ostatecznym ukształtowaniu statusu obywatela
39
.
35
K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, …, op. cit., s. 63-64.
36
I. P. Koralewski, Tożsamość zbiorowa Unii Europejskiej …, op. cit., s. 19.
37
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 709.
38
K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 244.
39
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 684.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
15
1.2 Współczesne definicje obywatelstwa.
Obywatelstwo jest instytucją o bardzo długiej historii. Znaczenie tego pojęcia ulegało
zmianie na przestrzeni wielu lat.
Obywatelstwo rozumiane jest na wiele sposobów, ponieważ
związane z nim tradycje i koncepcje różniły się w zależności od danej epoki historycznej,
w zależności od kraju, jego historii, społeczeństwa, kultury i ideologii. Wszystkie
wyobrażenia o tym, czym jest obywatelstwo, współistnieją ze sobą i tworzą pewnego rodzaju
napięcie, posiadające swoje implikacje ekonomiczne, społeczne i polityczne
40
.
Warto przeanalizować kategorię „obywatelstwa” na kilku płaszczyznach w celu wyróżnienia
części składających się na to pojęcie oraz uporządkowanie wiedzy na ten temat.
1.2.1 Wymiary i modele obywatelstwa europejskiego.
Wyróżnić możemy następujące wymiary obywatelstwa:
Wymiar normatywny – obywatelstwo jest analizowane na podstawie przepisów
prawa pozytywnego, określając status jednostki jako członka wspólnoty politycznej.
Podkreśla się tutaj formalne członkostwo jednostki w zorganizowanej wspólnocie
politycznej. Obywatel zostaje obdarzony określonymi prawami oraz obciążony
obowiązkami wobec wspólnoty. Do najważniejszych praw politycznych należy
współudział obywatela w procesie podejmowania decyzji. W tym ujęciu podstawową
cechą obywatelstwa jest więc równość wszystkich osób wobec prawa.
Wymiar socjologiczny – obywatelstwo to wyznacznik posiadania określonego
pakietu praw i uprawnień, zapewniających pełne uczestnictwo jednostki
w społeczeństwie. To posiadanie pewnych praw jest warunkiem definiującym
członkostwo w określonej wspólnocie politycznej.
Wymiar polityczny – w politologii pojęcia obywatelstwa używa się zwykle do
opisania stopnia i poziomu aktywności politycznej jednostki. Tradycje takiego
rozumienia sięgają starożytnej Grecji i podkreślają znaczenie uczestnictwa jednostki
w rządzeniu.
Wymiar psychologiczny – obywatelstwo odnosi się do poczucia tożsamości
politycznej jednostki oraz znaczenia tożsamości dla podejmowanych przez jednostkę
decyzji politycznych. Kwestia ukształtowania tożsamości politycznej obywatela jest
40
Cyt. za: Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op.
cit., s. 31.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
16
istotna dla każdej wspólnoty, gdyż to od poczucia więzi zależy legitymizacja decyzji
podejmowanych w danym społeczeństwie
41
.
Zbliżony podział opracował również dr Ruud Veldhuis –
Dyrektor ds. Europejskich
Projektów w Niderlandzkim Centrum ds. Politycznego Zaangażowania. W
swojej publikacji
„Education for Democratic Citizenship, Core Competenceis, Variables and International
Activities”
42
, który wyróżnił następujące wymiary:
Polityczny wymiar obywatelstwa odnosi się do praw i obowiązków politycznych.
Rozwijanie go powinno następować poprzez zdobywanie wiedzy o systemie
politycznym oraz upowszechnianie postaw demokratycznych i umiejętności
zaangażowania społecznego.
Wymiar społeczny obywatelstwa odnosi się do zachowań pomiędzy jednostkami
i wymaga pewnej dozy lojalności i solidarności. Aby rozwijać ten wymiar, niezbędne
są umiejętności społeczne i wiedza o stosunkach panujących w danym społeczeństwie.
Wymiar kulturowy obywatelstwa odnosi się do świadomości wspólnego
dziedzictwa kulturowego. Powinien być rozwijany poprzez szerzenie wiedzy na temat
dziedzictwa
kulturowego,
historii
oraz
podstawowych
umiejętności
(kompetencja językowa, umiejętność czytania i pisania).
Wymiar ekonomiczny obywatelstwa odnosi się do związku pomiędzy jednostką
a rynkiem pracy i rynkiem konsumentów. Implikuje on prawo człowieka do pracy i do
minimalnego poziomu życia. Kluczową rolę w rozwijaniu wymiaru ekonomicznego
odgrywają umiejętności ekonomiczne (związane z wykonywaniem pracy zawodowej
lub inną działalnością gospodarczą) oraz szkolenia i kursy zawodowe.
Współcześnie można przywołać modele obywatelstwa, które określają członkostwo
w społeczności politycznej, jaką stanowi państwo narodowe:
Model oparty na prawach – charakterystyczny dla liberalizmu. Dotyczy prawnej
relacji obywateli względem państwa.
Model oparty na obowiązkach – charakterystyczny dla nurtu konserwatywnego,
którego korzeni należy szukać w tradycji odpowiedzialności obywatelskiej
41
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej,
Warszawa 2008, s. 22-23.
42
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. s. 33.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
17
i społecznej nauce Kościoła. Wśród obowiązków obywatelskich wyróżnić można:
wierność, posłuszeństwo, służbę wojskową oraz płacenie podatków.
Model oparty na partycypacji – charakterystyczny dla demokracji. Odwołujący się
do aktywnej roli obywatela i idei społeczeństwa obywatelskiego. Występuje w nurtach
neorepublikańskich.
Model oparty na tożsamości – charakterystyczny dla komunitaryzmu. Istoty
obywatelstwa nie stanowią jedynie prawa i obowiązków, ale również identyfikacji
z kulturą własnego społeczeństwa. Ważne jest posiadanie określonej tożsamości
narodowej
43
.
Obywatelstwo jest więc pojęciem dynamicznym, złożonym i integralnym. Dla jego
zrozumienia należy posłużyć się rozbudowanym schematem pojęciowym. Obejmuje on
wymiar indywidualny i zbiorowy obywatelstwa, a także jego aspekt wewnętrzny
i zewnętrzny. Indywidualny wymiar obywatelstwa dotyczy osobistych wartości i perspektyw
(w wewnętrznym aspekcie) oraz indywidualnych zachowań, praw i obowiązków
(w aspekcie zewnętrznym). Wymiar zbiorowy obywatelstwa obejmuje z kolei zbiorowe
wartości, pojęcia i koncepcje ( w aspekcie wewnętrznym) oraz struktury kulturowe, społeczne
i ekonomiczne (w aspekcie zewnętrznym). Posługując się tymi dwoma podejściami można
zbadać złożoność i dynamikę pojęcia obywatelstwa. Oba stanowiska badawcze opisują
interakcje pomiędzy jednostką a wspólnotą; które mają istotne znaczenie dla definicji
obywatelstwa. Pierwsze wychodzi od pojęcia społeczności zbiorowej, a drugie od jednostki
44
.
1.2.2 Obywatelstwo jako kategoria normatywna.
Obywatelstwo to przede wszystkim kategoria normatywna, choć nadaje się mu
również szarszy kontekst polityczny. To polityczne pojmowanie obywatelstwa akcentuje
podmiotowość jednostki wobec państwa i władzy publicznej.
Obywatelstwo jako więź
prawna jednostki z państwem nie jest kwestionowana, ale prowadzi do różnych koncepcji
w ocenie treści tej więzi. Jego istotą jest istnienie opartego na ustawie, względnie trwałego
w czasie i przestrzeni węzła prawnego łączącego jednostkę (osobę fizyczną) z państwem.
Jest ono nieprzerwane od jego powstania do ustania. Trwałość w przestrzeni implikuje
43
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 716.
44
T Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit.,
s. 31-32.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
18
istnienie obywatelstwa niezależnie od tego, czy jednostka przebywa na terenie państwa,
którego jest obywatelem
. Jego treścią jest formalno-prawne ustalenie przynależności danej
osoby do danego państwa, konsekwencją czego jest wzajemny układ praw i obowiązków
jednostki oraz państwa.
Zasady nabycia i utraty obywatelstwa oraz wynikające z niego prawa
i obowiązki są prawnie zagwarantowane.
Samo obywatelstwo jest zatem instytucją o treści
formalno-prawnej, stanowiącą podstawę do istnienia wzajemnych praw i obowiązków, które
z pewnym uproszczeniem można określić jako treść materialno-prawną obywatelstwa
45
.
Rysunek 1. Obywatelstwo. Schemat pojęciowy.
Źródło:
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,
Rysunek 2 – Schemat obywatelstwa, s. 32.
Na podstawie ewolucyjnej kategorii obywatelstwa można wyodrębnić trzy elementy
konstytuującą tą kategorię. Pierwszym elementem są prawa, które określają prawną relację
jednostki do państwa. Dostęp, jako drugi element obywatelstwa, dotyczy warunków,
w których zachodzi relacja między obywatelem i wspólnotą. Dostęp zależy od społeczno-
kulturowych, ekonomicznych i politycznych mechanizmów przyznawania lub nie
przyznawania jednostkom określonych praw. Trzeci element odnosi się do sposobów
przynależności do wspólnoty. Można wyróżnić dwa sposoby. Jeden opiera się na tożsamości
i ewoluuje przez praktyki społeczne w obrębie wspólnoty. Drugi opiera się na prawnie
stwierdzonym obywatelstwie i prawnych powiązaniach z całością. Istnieje więc różnica
między obywatelstwem jako statusem definiującym prawną przynależność obywatela do
danego systemu politycznego a obywatelstwem w znaczeniu pełnego członkowstwa we
wspólnocie. Pełne prawo oznacza, że obywatele mają prawa i możliwości pełnego udziału we
wspólnocie
46
.
45
J. Jagielski, Tezy wykładu nt. Obywatelstwo Dziś: modele i praktyka,
www.wne.uw.edu.pl/studia_podyplomowe/mm/ii/materialy2007/ODMP.pdf, s.2-3.
46
A. Wiener, Obywatelstwo [w]: Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, M Cini, PWE, Warszawa
2007, s. 555-556.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
19
W ujęciu normatywnym
obywatelstwo wiąże się z prawami, dostępem
i przynależnością do określonej wspólnoty. Jako instytucja prawna umocowana w konstytucji
państwa, obywatelstwo definiuje, kto ma prawo przynależeć do danej wspólnoty, a kto się do
niej nie zalicza. Choć obywatelstwo zawsze pociąga za sobą pewne uniwersalne zdefiniowane
prawa i obowiązki wynikające z członkowstwa, poszczególne wspólnoty definiują
i interpretują obywatelstwo rozmaicie, w zależności od swojego indywidualnego
historycznego rozwoju, to znaczy praktyk społecznych, które określają znaczenie
obywatelstwa w obrębie danego systemu politycznego. Praktykę życia politycznego
i rozwiązania legislacyjne, które składają się na to szczególne rozumienie obywatelstwa,
określa się jako praktykę obywatelstwa, podczas gdy znaczenie, jakie nadaje obywatelstwu,
jest nazywane ideałem obywatelstwa.
Zdaniem Zofii Sokolewicz – profesor Instytutu Etnologii i Antropologii Kulturowej
Uniwersytetu Warszawskiego, pojęcie obywatelstwa ma dość szeroki zakres. Z wielości cech
obywatelstwa można stworzyć następującą zwięzłą, lecz nie zawierających wszystkich
elementów składowych obywatelstwa definicję: Obywatelstwo jest relacją między państwem
a jednostką zamieszkującą na terenie danego państwa, co wiąże się z przyznaniem jednostce
zbioru praw i statusu (ekonomicznego, politycznego, społecznego), które mogą być
egzekwowane z powodu niedoboru dóbr lub społecznych nierówności istniejących
w państwie. Ze względu na stosunek władzy można określić, czy państwo służy obywatelowi
czy jest odwrotnie. Obywatelstwo ma charakter indywidualny, zmienny i historyczny, gdyż
z czasem katalog praw przyznanych obywatelowi może ulec rozszerzeniu na jego korzyść lub
ograniczeniu na jego niekorzyść, dlatego też obywatel powinien cenić i walczyć w obronie
przyznanych mu praw obywatelskich
47
.
Według niemieckiego filozofa – Jurgena Habermasa za obywatelstwo można uznać
trwałą więź łączącą jednostkę z państwem, objawiającą się w jako przynależność państwowa
i w wymiarze materialnym jako status pełnego i wspólnego z innymi jednostkami udziału
w prawach (w tym politycznych) i obowiązkach określanych przez porządek prawny danego
państwa. Taka definicja obywatelstwa jest typowa dla demokracji partycypacyjnej.
Obywatelstwo jest więc pokojowym dążeniem mającym charakter dialogu, realizowanym
w sferze publicznej. Warunkiem właściwego funkcjonowania demokracji jako systemu jest
wykształcenie takiego obywatela, aby w drodze konsensusu mógł osiągać swoje cele,
zaspakajając przy tym swoją potrzebę emancypacji. Zbliżoną definicję możemy odnaleźć
47
Por. Z. Sokolewicz, Obywatelstwo a narodowość. Uwagi w związku z ustanowieniem obywatelstwa Unii
Europejskiej, Studia Europejskie, 1/1997, s. 15.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
20
w twórczości F. A. Hayek’a. Jego zdaniem obywatelstwo jest praktyczną realizacją kodeksu
moralnego opartego na osobistym rozwoju i dobrowolnej współpracy, a nie na represyjnej
i kompulsywnej sile interwencji państwowej.
Na temat obywatelstwa wypowiedział się także T. H. Marshall, który jest uważany za
twórcę liberalnej koncepcji ewolucji praw obywatelskich. Wskazywał on na to, że prawa
obywateli niekoniecznie są wyprowadzane w tym samym czasie. Również ich
zinstytucjonalizowanie nie oznacza, że korzystają z nich wszyscy obywatele na równych
prawach. Obywatelstwo składa się z różnych aspektów, które czasem łączy się w jedną
całość, a kiedy indziej pozostają rozproszone na różnych poziomach, przynosząc obywatelom
różne skutki. Zdaniem Marshalla „Obywatelstwo to status nadany wszystkim pełnoprawnym
członkom społeczeństwa. Wszyscy posiadający ten status są równi pod względem praw
i obowiązków wynikających z niego. […] Obywatelstwo wymaga bezpośredniego poczucia
przynależności do wspólnoty opartego na lojalności względem cywilizacji, która jest wspólną
własnością. Jest to lojalność wolnych ludzi obdarzonych prawami i chronionych przez prawo
zwyczajowe”
48
.
Przynależność ta nie jest równoznaczna z poddaniem się jednostki
jednostronnej władzy państwa, lecz wyznacza relację dwustronną opartą na wzajemnych
uprawnieniach i obowiązkach
49
.
1.2.3 Definicja obywatelstwa w prawie międzynarodowym.
Zgodnie z prawem międzynarodowym
każde państwo samo określa, kto jest jego
obywatelem. Zatem tworzenie norm prawnych dotyczących nabycia i utraty obywatelstwa,
jak również podejmowanie decyzji administracyjnych przy wykonywaniu tych norm należy
do kompetencji własnej państwa, chyba, że przyjmuje ono w tym zakresie konkretne
zobowiązania międzynarodowe. Zasada ta została potwierdzona w orzecznictwie sądów
międzynarodowych oraz w umowach międzynarodowych
50
.
Konwencja w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie,
podpisana w Hadze 12 IV 1930 r., stwierdza w art. 1, że „Każde państwo władne jest określić
w swym ustawodawstwie, kto jest jego obywatelem. Ustawodawstwo to winno być przyjęte
przez inne państwa, byleby było zgodne z umowami międzynarodowymi, zwyczajem
48
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 711-712.
49
J. Jagielski, Tezy wykładu …, op. cit., s.2
50
W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2001, s. 250.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
21
międzynarodowym i zasadami prawnymi ogólnie uznanymi w przedmiocie obywatelstwa”
51
.
W 1997 r. Rada Europy przyjęła Konwencję o obywatelstwie, którą Polska podpisała
w 1999 r. Konwencja stanowi, że obywatelstwo, jako związek prawny między osobą fizyczną
a państwem, nie określa przynależności etnicznej jednostki. Państwo samo określa, kto może
być jego obywatelem. Przyjęte warunki muszą być jednak zgodne z właściwymi umowami
międzynarodowymi, prawem zwyczajowym oraz powszechnie uznanymi zasadami prawa
odnoszącymi się do obywatelstwa. Powinny ponadto uwzględniać następujące zasady: prawo
każdej osoby fizycznej do posiadania obywatelstwa, dążenie do unikania statusu
bezpaństwowca, zakaz arbitralnego pozbawiania obywatelstwa
52
.
1.3 Geneza i ustanowienie obywatelstwa europejskiego.
Rozpatrując różne sposoby definiowania kategorii obywatelstwa należy stwierdzić, że
obywatelstwo europejskie to pewna nowa forma prawna. Chociaż idea obywatelstwa
europejskiego znalazła swoje odzwierciedlenie w prawie traktatowym dosyć późno, to jednak
dyskusja na jej temat sięga co najmniej drugiej połowy lat 40. XX wieku
53
. (Uzupełnić)
1.3.1 Robert Picard i jego koncepcja międzyobywatelstwa europejskiego.
Za prekursora koncepcji obywatelstwa europejskiego można uznać Roberta Picarda,
który był specjalistą w zakresie prawa międzynarodowego prywatnego. W swojej teorii
tzw. międzyobywatelstwa europejskiego (fr. Intercotoyenneté européenne) pochodzącej
z 1947 r., Picard traktował międzyobywatelstwo europejskie jako czasową naturalizację, której
skutkiem było uzyskanie wszystkich praw i obowiązków obywateli przez cały okres
zamieszkiwania na obszarze określonego państwa należącego do europejskiej unii
politycznej
54
. R. Picard uważał, że międzyobywatelstwo europejskie może być wdrażane
stopniowo, w miarę pogłębiania integracji politycznej Europy.
Proces ten nie mógł szybko przebiegać z uwagi na konieczność wypracowania
wspólnej kultury moralnej oraz zasad prawa publicznego i prywatnego państw europejskich.
Wyróżnił on dwie grupy praw obywateli. Do pierwszej grupy zaliczył: prawa i wolności
51
W Polsce zagadnienia obywatelstwa są obecnie regulowane w ustawie o obywatelstwie polskim z 15 II 1962 roku,
Dz.U. Nr 10, poz. 49
52
W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe …, op. cit., s. 250-251.
53
C. Mik, Obywatelstwo europejskie w świetle prawa wspólnotowego i międzynarodowego, Toruń1994, s. 64-65.
54
S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, Studia Europejskie, 4/2003, s. 53.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
22
osobiste, wolność słowa, prawo do zrzeszania się i zgromadzeń oraz swobodę poruszania się
i osiedlania. Pozostałe prawa: prawo do sądu, prawo do pracy, prawo do własności mogłyby
być przyznane tylko pod warunkiem poszanowania suwerenności danego państwa.
Picard wyróżnił także zestaw obywatelskich obowiązków. Do obowiązków obywateli państw
zrzeszonych w unii europejskiej należało m.in. płacenie podatków oraz służba wojskowa.
Koncepcja Picarda wpisywała się w powojenny, federalistyczny nurt jedności demokratycznej
Europy. Już na pierwszym Kongresie Haskim w 1948 r. głoszono konieczność przeniesienia
suwerennych praw na rzecz europejskiej unii politycznej. Niestety słabość Rady Europy
uniemożliwiła wdrożenie tego projektu w życie. Postanowiono więc pójść „okrężną drogą”
i skoncentrowano się na integracji gospodarczej, aby następnie w późniejszym czasie przejść
do integracji politycznej
55
.
1.3.2 Obywatel rynkowy.
Przez wiele lat Wspólnoty Europejskie koncentrowały więc swoją uwagę na realizacji
celów ekonomicznych. Przywódcy polityczni postanowili zniwelować podziały o charakterze
gospodarczym, aby umożliwić pokojowy rozwój państw europejskich. W prawodawstwie
wspólnotowym jednostki traktowane były w kategoriach ekonomicznych. Posługiwano się
terminem „pracownicy”, a nie „obywatele”
56
. Jednakże wraz z wprowadzeniem pojęcia
„obywatela rynkowego” (market citizenship
57
) integracja europejska zaczęła wychodzić poza
wąsko rozumianą swobodę przepływu pracowników
58
. Choć celem Wspólnot nie było
przyznanie „obywatelom rynkowym” konkretnych indywidualnych praw to zadaniem tych
obywateli
było
urzeczywistnienia
funkcjonowania
Wspólnego
Rynku.
Bez ich współuczestnictwa i korzystania ze swobód rynkowych nie byłoby to możliwe.
Prawa „obywateli rynku” ulegały stopniowemu rozszerzeniu
59
w traktatach i prawie wtórnym,
lecz miały one ściśle funkcjonalny charakter i pozostawały w bezpośrednim związku
z ekonomicznym charakterem zadań podejmowanych przez osoby korzystające z tych praw
60
.
Od początków lat 70. XX w. Wspólnoty Europejskie wstąpiły na nowy etap rozwoju.
Wraz z przystąpieniem kolejnych państw zaistniała potrzeba reformy w wyniku grożącego
55
Por. A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 14-15.
56
S. Konopacki, Dylematy …, op. cit., s. 53.
57
Por. A. Root,Market Citizenship: Experiments in Democracy and Globalization, Londyn 2007, str. 187-188.
58
A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 559.
59
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 77.
60
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej – stan obecny i perspektywy [w]: Obywatelstwo Unii
Europejskiej, Warszawa 2008, s. 7.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
23
kryzysu instytucjonalnego. Jednak opinia publiczna sceptycznie podchodziła do
proponowanych zmian: rozszerzenia Wspólnot oraz wzmocnienia wspólnotowych instytucji,
gdyż nie rozumiała w pełni idei integracji. Przywódcy europejscy podjęli więc szereg działań
w celu zmniejszenia deficytu demokracji i zbliżenia obywateli do Europy
61
m.in. przez
przeprowadzenie bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego. Obywatelstwo Unii
postanowiono rozwijać w dwóch pakietach obejmujących „unię paszportową”
(swoboda przemieszczania) oraz „specjalne prawa” (prawo obywateli do głosowania
i kandydowania w wyborach)
62
. Na szczycie w Paryżu w 1974 r. przedstawiono raport
Komisji Europejskiej pt. „Europa Obywateli”. Zawierał on propozycje ustanowienia unii
paszportowej, czyli wprowadzenia jednolitych paszportów dla obywateli państw
członkowskich. Paszporty gwarantowały obywatelom swobodę przemieszczania po
terytoriach państw WE oraz ich równe traktowanie w państwach trzecich. Wprowadzenie
paszportów europejskich wpłynęło na polityczny rozwój Wspólnot oraz przyczyniło się do
zlikwidowanie zjawiska w którym za swobodą przekraczania granic nie szły uprawnienia
charakterystyczne dla ustroju demokratycznego. W wyniku zaistniałej sytuacji politycy
przekonywali się do wprowadzenia możliwości przekazania mobilnym obywatelom praw
wyborczych na poziomie lokalnym oraz prawa dostępu do urzędów publicznych w krajach
członkowskich.
63
1.3.3 Raport Leo Tindermansa.
Przełomowym dokumentem w kształtowaniu obywatelstwa europejskiego był Raport
Tindemansa (od Leo Tindemansa, premiera Belgii) z 1975 r. Główną ideą raportu był postulat
pogłębienia polityki zagranicznej państw członkowskich, traktowany jako miernik ich postaw
prointegracyjnych, oraz założenie o potrzebie łącznego traktowania spraw gospodarczych
i politycznych przez upoważnione w tym zakresie organy Wspólnoty
64
. W tym dokumencie
podkreślono, że integracja nie może iść w oderwaniu od obywateli i ich potrzeb. Dlatego
należy zmienić wizerunek Wspólnoty w oczach obywateli oraz przybliżyć i wyjaśnić im ideę
integracji. Integracja musi oznaczać dla nich określone korzyści. Zniesienie granic,
ujednolicenie przepisów celnych, edukacja europejska i wymiana dzieci i młodzieży oraz
promocja nauki języków i poznawania kultury to te czynniki, które powinny najbardziej
61
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wrocław 2000, s.23.
62
A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 561.
63
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 22-23.
64
M. Nadolski, Z dziejów integracji europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, s. 65.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
24
zintegrować ludność państw członkowskich
65
. Po raporcie L. Tindemansa powstały kolejne
projekty, istotne dla tworzenia podstaw przyszłego obywatelstwa Unii Europejskiej.
Należy tutaj wymienić raport Scelby
66
przygotowany z ramienia Parlamentu Europejskiego
w 1977 r. Stwierdzono w nim, że przekształcenie Wspólnoty w organizację ponadnarodową
wymaga przyznania jej obywatelom praw podstawowych, cywilnych i politycznych
przysługujących obywatelom państw narodowych
67
.
1.3.4 Deficyt demokracji.
Jedną z najważniejszych decyzji podjętych przez WE w celu zmniejszenia deficytu
demokratycznego było przeprowadzenie w 1979 r. powszechnych i bezpośrednich wyborów
do Parlamentu Europejskiego. Pomimo niedoskonałości systemu wyborczego (brak jednolitej
ordynacji wyborczej), wybory do Parlamentu Europejskiego stały się jedną z podstaw
budowy obywatelstwa UE
68
. Na początku lat 80. XX wieku dynamiczny rozwój praktyki
obywatelstwa uległ jednak spowolnieniu. Niepewność ekonomiczna, obawy państw przed
utratą swojej suwerenności w zakresie podejmowania decyzji, rosnące zaniepokojenie
eurosklerozą, nierozwiązane problemy budżetowe doprowadziły do koncentracji uwagi na
rynku i integracji gospodarczej. Priorytet przyznano nie integracji pozytywnej (budowaniu
Unii Europejskiej, tworzeniu obywatelstwa), ale integracji negatywnej (usuwaniu barier na
wolnym rynku). Praktyka obywatelstwa w tym okresie skupiła się raczej na dostępie do
uczestnictwa w sensie społeczno-ekonomicznym niż na dostępie do systemu politycznego
(prawie do głosowania). Kierunek integracji wyznaczał w tym czasie ówczesny
przewodniczący Komisji Europejskiej – Jacques Delors, który nawoływał do stworzenia
„Europy bez granic przed 1992 rokiem”. Poza usunięciem wewnętrznych granic w obrębie
Wspólnoty, program jednolitego rynku wzbogacono wówczas o nowe strategie mające na
celu ukształtowanie tożsamości europejskiej
69
.
Dopiero w połowie lat osiemdziesiątych podjęto wzmożone wysiłki na rzecz
utworzenia Unii Europejskiej i opracowania nowego Traktatu o Unii Europejskiej.
Już w projekcie Jednolitego Aktu Europejskiego znalazł się zapis na temat obywatelstwa
europejskiego. Zawarto w nim stwierdzenie, że każdy obywatel państwa członkowskiego
65
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 24.
66
M. Scelby – były premier rządu włoskiego.
67
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 22-23.
68
Ibidem, s. 24.
69
A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 562.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
25
uzyskiwał członkostwo obywatela Unii i posiadał prawo udziału w życiu politycznym UE. Na
spotkaniu w Fontianbleau w 1984 r. opracowano kolejne etapy powstawania Unii
Europejskiej. Powołano także Komisję pod przewodnictwem włoskiego polityka Pietra
Adonnino. Wynikiem prac komisji były dwa raporty (z marca i czerwca 1985 r.).
Pierwszy z nich dotyczył swobodnego przepływu osób oraz kontroli obywateli na granicach
wewnętrznych WE poprzez wprowadzenie paszportów europejskich. Wskazywano w nich na
potrzebę rozszerzenia prawa pobytu i prawa do zatrudnienia, szczególnie w odniesieniu do
tzw. wolnych zawodów. Podkreślono również konieczność wzajemnego uznawania
dyplomów i egzaminów. Drugi raport koncentrował swoją uwagę na prawach politycznych,
które miały podkreślić ponadnarodowe znaczenie obywatelstwa europejskiego. Postulowano:
wprowadzenie jednolitej ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego i prawa
petycji do tego organu,
ustanowienie Rzecznika Parlamentu Europejskiego oraz opieki konsularnej obywateli
Wspólnot w państwach trzecich,
czynne i bierne prawo wyborcze na poziomie lokalnym oraz podstawowe prawa
polityczne, takie jak wolność wypowiedzi czy zgromadzeń, jak również utworzenia
wspólnych reprezentacji sportowych,
wprowadzenia wspólnej monety oraz ustanowienia wspólnego hymnu i flagi
Wspólnot
70
.
Polityka swobodnego przepływu pracowników i kontrola granic zewnętrznych Unii
były jednym z ważniejszych aspektów do unormowania. Niektóre państwa Wspólnoty podjęły
we własnym gronie działania w celu pogłębienia integracji. 4 czerwca 1985 r. Belgia,
Holandia, Francja, Luksemburg i RFN zawarły w miejscowości Schengen porozumienie, na
mocy którego stopniowo miała zostać zniesiona kontrola graniczna pomiędzy nimi.
Postanowienia obejmowały nie tylko obywateli państw sygnatariuszy tej umowy, ale także
obywateli innych państw członkowskich WE. Powyższe działanie przyczyniło się do
promocji Europy bez granic. Została również rozwinięta współpraca w zakresie udzielania
wiz oraz przepisów dotyczących uchodźców i prawa azylowego. Ostatecznie umowa weszła
w życie w 1995 r. W jej wyniku zniesiono kontrole na granicach wewnętrznych między
państwami Układu z Schengen
71
. System Schengen zakłada również usprawnienie
i intensyfikację kontroli na granicach zewnętrznych oraz wspólną politykę wizową i azylową.
70
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 25-26.
71
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 26-27.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
26
Z punktu widzenia kształtowania tożsamości i jedności europejskiej były to decyzje bardzo
ważne
72
.
Nieznaczne zmiany odnoście obywatelstwa europejskiego wprowadził, podpisany
w lutym 1986 r., Jednolity Akt Europejski. Z jednej strony zamknął pewien etap integracji
dzięki ujednoliceniu i uporządkowaniu przepisów traktatów założycielskich, a z drugiej
przygotował WE do dalszych reform
73
. W JAE prawnie nie ukonstytuowano obywatelstwa
europejskiego. JAE nie zmienił tym samym statusu obywateli państw członkowskich, którzy
w dalszym ciągu byli traktowani jako „uprzywilejowani cudzoziemcy”. Co prawda przyznane
im prawa ekonomiczne i polityczne uzyskały rangę traktatową i ochronę ze strony instytucji
Wspólnot, ale zostały za to obwarowane określonymi warunkami. Niemniej jednak Jednolity
Akt Europejski był kolejnym krokiem w przód w celu utworzenia obywatelstwa Unii
74
.
W Jednolitym Akcie za zasadniczy cel integracji regionalnej uznano zmniejszenie rozpiętości
w poziomie uprzemysłowienia i różnic w rozwoju gospodarczym między regionami
w państwach członkowskich
75
.
Dopiero wraz z początkiem lat dziewięćdziesiątych XX wieku doszło do istotnej
zmiany w zakresie kształtowania instytucji obywatelstwa europejskiego. Podczas tworzenia
Unii Europejskiej kwestia „zbliżenia do obywateli” znajdowała się w centrum uwagi
polityków europejskich. Podjęto w tym czasie wiele inicjatyw, które wzmacniały potrzebę
ustanowienia obywatelstwa UE
76
. Pierwszym znaczącym aktem było tzw. memorandum
belgijskie ogłoszone przez rząd Belgijski w marcu 1990 r. Zaproponowano w nim
rozszerzenie praw obywateli państw członkowskich poprzez włączenie do nowego traktatu
przepisów dotyczących praw człowieka, praw socjalnych oraz opracowania jednolitej
ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego. Memorandum belgijskie było impulsem
do dalszych dyskusji na temat obywatelstwa europejskiego. Następnie w wyniku prac
specjalnie powołanej w 1990 r. Komisji opracowano dwa raporty tzw. Raporty Martina.
Pierwszy z nich, wydany w marcu 1990 r. dotyczył polityki socjalnej i ochrony środowiska,
czyli obszarów bliskich obywatelom. Drugi raport, z 11 lipca 1990 r., postulował włączenie
do Traktatu o UE Deklaracji PE dotyczącej praw człowieka
77
.
Ważną inicjatywę podjęli w kwietniu 1990 r., Helmut Kohl – kanclerz Niemiec
i Francois Mitterand – prezydent Francji. Wystosowali oni list do irlandzkiej prezydencji,
72
M. Nadolski, Z dziejów integracji europejskie, op. cit., s. 67.
73
L. Ciamaga i in., Unia Europejska, Warszawa 1998, s. 16.
74
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 26-27.
75
M. Nadolski, Z dziejów integracji europejskiej, op. cit., s. 70.
76
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 688.
77
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 28-29.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
27
w którym zwrócili się do Rady Europejskiej z propozycją rozpoczęcia przygotowań do
konferencji międzyrządowej na której planowano wzmocnić demokratyczną legitymizację
Unii. W odpowiedzi na ten apel premier Hiszpanii Felipie Gonzalez przedstawił 4 maja 1990
r. propozycję wprowadzenia osobnego rozdziału o obywatelstwie UE w tekście nowego
traktatu. W szczególności projekt ten dotyczył: swobody przepływu osób, prawa do osiedlania
się i uczestniczenia w wyborach lokalnych i do PE, praw w obszarze opieki zdrowotnej,
edukacji, kultury, ochrony środowiska, praw konsumenta, opieki konsularnej
i dyplomatycznej
78
.
O istocie oraz koncepcji obywatelstwa europejskiego dyskutowano także podczas
obrad konferencji międzyrządowej w Dublinie (25-26 czerwca 1990 r.). Zapisanie
w Traktacie o Unii Europejskiej przepisów prawnych odnoszących się do obywatelstwa
europejskiego uznano jako lek na kryzys tożsamości europejskiej i sposób na legitymizację
decyzji w oczach obywateli
79
. W lipcu 1990 r. Parlament Europejski zaproponował
przyznanie praw wyborczych do PE i samorządów lokalnych w państwach członkowskich ze
względu na miejsce zamieszkania obywatela Unii
80
.
1.3.5 Memorandum hiszpańskie.
Najbardziej znaczące opracowanie dotyczące obywatelstwa przygotowane zostało
przez rząd Hiszpanii we wrześniu 1990 r. W Memorandum hiszpańskim wskazywano na
realne działania w celu poprawy warunków życia obywateli. Wielokrotnie podkreślano
znaczenie obywatelstwa dla urzeczywistnienia Unii Europejskiej. Instytucja obywatelstwa
europejskiego miała ewoluować wraz z rozwojem integracji między państwami
członkowskimi. Zwracano szczególną uwagę na potrzebę likwidacji nierówności
ekonomicznych i socjalnych między regionami Unii i ich mieszkańcami. Obywatelstwo
europejskie powinno zawierać specjalne prawa podstawowe, dotyczące wszystkich obywateli
państw członkowskich bez względu na ich aktywność ekonomiczną, czyli pełną swobodę
przemieszczania się, prawo do stałego pobytu oraz udziału obywateli w życiu politycznym
w miejscu swojego pobytu (udział w wyborach do PE i w wyborach do samorządów
lokalnych).
78
A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, [w:] A. Florczak (red. nauk.)
2009, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. . 129.
79
A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 688.
80
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 79.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
28
Kolejne prawa wymienione w memorandum hiszpańskim tj.: prawa socjalne, ochrona
zdrowia, edukacja, kultura, ochrona środowiska i prawa konsumenta miały towarzyszyć
demokratyzacji Unii Europejskiej, a ich rozwój zależeć miał od samych obywateli.
Podkreślano również aby obywatelstwu europejskiemu nadać rangę międzynarodową, w celu
zapewnienia obywatelom państw członkowskich ochrony dyplomatycznej i konsularnej.
Wymagało to jednak zawarcia układów z państwami trzecimi. W celu ochrony wyżej
wymienionych praw proponowano powołać instytucję Ombudsmana, do którego obywatele
mogliby kierować petycje oraz który odgrywałby rolę mediatora między obywatelami
a sądami krajowymi. Postulowano również możliwość odbycia przez obywateli państw
członkowskich służby wojskowej w dowolnym kraju UE. Memorandum hiszpańskie
zawierało więc najbardziej przemyślaną i kompletną wizję obywatelstwa europejskiego.
Zaproponowano określony zestaw praw składających się na obywatelstwo Unii oraz
rozwiązania w celu ich rzeczywistego funkcjonowania. Twórcy memorandum byli także
świadomi trudności i wyzwań związanych z procesem wprowadzenia obywatelstwa Unii
Europejskiej
81
.
W odpowiedzi na inicjatywy podejmowane przez państwa członkowskie, Komisja
Europejska wydała 21 października 1990 r. formalną opinię, w której przedstawiła propozycje
powołania Unii Politycznej. KE poparła wnioski premiera Hiszpanii, aby obywatelstwo było
instytucją dynamiczną i uzupełniało obywatelstwo krajowe. W opinii Komisji prawa
obywatela
europejskiego
powinny
objąć
podstawowe
prawa
człowieka
(odwołanie do Konwencji z 1950 r.), prawo do swobodnego przemieszczanie się i pobytu oraz
uczestnictwa w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego. Istniała również potrzeba
zdefiniowania pojęć dotyczących praw cywilnych, ekonomicznych i socjalnych. Komisja
zwróciła też uwagę na znaczenie instytucji reprezentujących regiony w krzewieniu
świadomości europejskiej w społeczeństwie
82
. Na szczycie w Rzymie w dniach 14-15 grudnia
1990 r. Rada Europejska wskazała na zagadnienia, którymi powinna się zająć Konferencja
Międzyrządowa, chodziło o zakres praw cywilnych, ekonomicznych i społecznych obywateli
przebywających w państwach pobytu i poza UE oraz powołanie Rzecznika Praw
Obywatelskich UE
83
.
Projekty kształtu obywatelstwa europejskiego były różne. Począwszy od
zagwarantowania pełnego zakresu praw, poprzez wprowadzenie pewnych ograniczeń,
81
Por. B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 35-37.
82
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 31.
83
Por. Wnioski ze szczytu Rady Europejskiej w Rzymie, 14-15 grudnia:
www.europarl.europa.eu/summits/rome2/default_en.htm
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
29
kończąc na utrzymaniu ówczesnych rozwiązań
84
. Ostateczny stan przepisów o obywatelstwie
był więc wynikiem z trudem wypracowanego kompromisu. Państwa członkowskie nie
zgodziły się na propozycje zaproponowane przez Hiszpanów, aby do praw obywatelskich
zaliczyć prawa socjalne, edukacyjne, zdrowotne czy umożliwić obywatelom Unii odbycie
służby wojskowej w dowolnym państwie członkowskim. Część państw, szczególnie Wielka
Brytania, była sceptycznie nastawiona do obywatelstwa europejskiego, które mogło stanowić
krok w kierunku utworzenia z Unii Europejskiej ponadnarodowej federacji
85
.
Chociaż Belgia proponowała, aby rozszerzyć katalog praw, to ostatecznie, 8 listopada 1991 r.,
zatwierdzono już bez zmian postanowienia projektu i potwierdzono je w nowym traktacie.
Dyskusja tocząca się w okresie Konferencji Międzyrządowej, poprzedzającej
ustanowienie Traktatu z Maastricht, pozwala wyróżnić szereg celów i zadań, którym idea
obywatelstwa europejskiego miała służyć. Po pierwsze, koncepcja obywatelstwa unijnego
miała być jedną z form realizacji celów UE – „wzmocnienia ochrony praw i interesów
obywateli państw członkowskich, poprzez wprowadzenia obywatelstwa Unii” (art. 2 Traktatu
z Maastricht). Będąc warunkiem realizacji jednolitego rynku wewnętrznego, Unia miała
polepszyć status obywateli osiedlających się w innych państwach członkowskich w stosunku
do pozycji tzw. uprzywilejowanych obcych. W celu wspierania rozwoju rynku wewnętrznego
należało usunąć wszystkie przeszkody i wprowadzić prawa, które by tą zasadę
przemieszczania się i podejmowania pracy w innym państwie członkowskim uczyniły
bardziej atrakcyjną
86
. Według raportu Komitetu Parlamentu Europejskiego ds. Swobód
Obywatelskich i Spraw Wewnętrznych (tzw. Irbeni Report) „proces urzeczywistniania
obywatelstwa Unii winien być przez obywateli państwa członkowskich rozumiany, jako lepsza
gwarancja realizacji ich prawa do pracy, godnych warunków życia (minimalna płaca, opieka
zdrowotna, prawo do zamieszkania) i ochrony środowiska
87
.
Drugim powodem wprowadzenia obywatelstwa europejskiego była konieczność
zmniejszenia tzw. deficytu demokratycznego, na który składały się trzy czynniki:
a) przesunięcie suwerenności z parlamentów krajowych na szczebel wspólnotowy, gdzie
decyzje podejmowano często w tajemnicy; b) małe znaczenie Parlamentu Europejskiego
w procesie legislacyjnym, chociaż jest to jedyny organ wspólnotowy wybierany
w bezpośrednich i demokratycznych wyborach; c) władza wykonawcza Wspólnot znajdowała
się w wyłącznej gestii Komisji i Rady, na których skład obywatele państw narodowych nie
84
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 31.
85
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej – stan obecny i perspektywy, op. cit., s. 8.
86
S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, Studia Europejskie, 4/2003, s. 55.
87
Ibidem, s.55
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
30
mieli praktycznie żadnego wpływu. W tym kontekście, utworzenie obywatelstwa unijnego
miało być istotnym elementem zmniejszenia deficytu demokratycznego i fundamentem
demokratycznej legitymizacji Unii
88
. Trzecią przesłanką stojącą za ideą obywatelstwa
unijnego było wytworzenie „tożsamości europejskiej”, która mogłaby wzmocnić społeczną
legitymizację procesu integracji Europy. Miało ono być środkiem osiągnięcia przyzwolenia
i wsparcia społecznego, koniecznych dla utworzenia sprawnego rynku wewnętrznego oraz
unii gospodarczo-walutowej
89
.
1.3.6 Ukonstytuowanie obywatelstwa europejskiego w Traktacie z Maastricht.
Traktat z Maastricht został podpisany 7 lutego 1992 r. (wszedł w życie 1 listopada
1993 r.). Już w preambule traktatu zaznaczono ustanowienie jednolitego obywatelstwa dla
obywateli państw członkowskich. W
artykule 8 Traktatu UE zapisano, że „każda osoba
posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego staje się obywatelem Unii”. Obywatele
mogą więc korzystać z przyznanych im praw wyróżnionym w Traktacie. Szczegółowa
regulacja obywatelstwa UE została umieszczona w części II traktatu w art. 8-8e. W części tej
zawarto kwestie: uznawania za obywatela, katalogu praw obywatelskich oraz środków
podejmowanych w celu ich wzmacniania i rozwijania.
Katalog praw obywatelskich nie miał sprowadzać się tylko do tych wprost
wymienionych w II części Traktatu UE. Obejmuje on również wszystkie inne, wymienione
w całym Traktacie, uprawnienia służące obywatelom Unii. W artykule 138a TWE
wspomniano o roli partii politycznych w tworzeniu świadomości europejskiej i wyrażaniu
woli politycznej obywateli Unii. Pozostałe artykuły TWE zawierają szczegółowe regulacje
dotyczące praw zawartych w części II traktatu, związanych z instytucjami unijnymi. Oprócz
tego warto wspomnieć o przepisach zawartych związanych z polityką społeczną i edukacją
(Tytuł VIII), kulturą (Tytuł IX), zdrowiem publicznym (Tytuł X), ochroną konsumenta (Tytuł
XI) i ochroną środowiska (Tytuł XVI)
90
. Do praw obywateli należą również uprawnienia
przyznane jednostkom zawarte we wcześniejszych postanowieniach prawodawstwa
wspólnotowego, wynikające ze swobód rynku wewnętrznego. Należy zauważyć, że niektóre
z praw nie odnoszą się tylko do obywateli Unii, ale przysługują również każdej osobie
fizycznej
lub
prawnej
zamieszkującej
na
obszarze
państw
członkowskich.
88
S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 55.
89
Ibidem, s. 55
90
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 34-35.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
31
Oznacza to, że katalog praw obywateli nie posiada charakteru zamkniętego. W Traktacie
o UE zawarto postanowienia umożliwiające dalszy rozwój instytucji obywatelstwa
europejskiego
91
. Nowe elementy dotyczące obywatelstwa europejskiego po Traktacie
z Maastricht wprowadziły także traktaty: amsterdamski i nicejski. Swój wkład w rozwój
koncepcji obywatelstwa Unii mają również: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej
i projekt Traktatu Konstytucyjnego UE.
Do 1992 r. Wspólnoty Europejskie rozwijały się zgodnie z logiką opartą na
poszanowaniu interesów państw członkowskich. WE były nie tyle wspólnotą obywateli,
a raczej wspólnotą państw. Istotnym przełomem w procesie kształtowania ochrony prawnej
obywateli państw członkowskich był Traktat z Maastricht, który stanowił zarazem instrument
pogłębiania integracji europejskiej
92
. Ustanowienie „obywatelstwa Unii Europejskiej”
stanowiło w polityce Wspólnoty kolejny krok w dobrym kierunku, czyli nawiązania
bezpośredniej relacji między instytucjami Wspólnoty a obywatelami Unii, sprawowania przez
nią opieki nad nimi, ale także odpowiedzialności tych obywateli za decyzje społeczeństwa
obywatelskiego funkcjonującego w tym państwie, w którym aktualnie zamieszkują oraz
odpowiedzialności za sprawy całej Unii
93
.
Obywatelstwo w Traktacie z Maastricht pomyślane było właśnie jako sposób na
legitymizację Unii w oczach obywateli. Wynikało to z przekonania, iż w naszej, europejskiej
kulturze politycznej pojęcie obywatelstwa jest tak integralnie związane z poczuciem
przynależności, identyfikacji i lojalności, że wprowadzenie pojęcia obywatelstwa unijnego
zmniejszy dotychczasowy dystans między obywatelami państw członkowskich a instytucjami
unijnymi. Zdaniem Jo Shaw „obywatelstwo nie jest jedynie formalnym pojęciem prawnym,
które UE może swobodnie przyjąć, gdy osiągnęła już odpowiedni stopień dojrzałości swojego
rozwoju. Waluta obywatelstwa niesie za sobą wielki bagaż intelektualny, dotyczący treści,
znaczenia i symbolizmu, którego nie można pominąć i który w istocie może być pozytywnie
wykorzystywany w rozumieniu i dalszym rozwijaniu raczej lakonicznych przepisów Traktatu
WE”
94
. Jednocześnie obywatelstwo było czymś więcej niż zabiegiem socjotechnicznym.
Było też naturalną konsekwencją zwiększonej rangi instytucji wspólnotowych
95
.
Treść
uprawnień wynikających z obywatelstwa unijnego, ustanowionego
w Maastricht, jest bardzo wąska i nieporównywalna z normalnymi uprawnieniami
91
S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 56
92
Ibidem, s. 54.
93
Z. Sokolewicz, Obywatelstwo a narodowość, op. cit., s. 13
94
Ibidem, s. 13.
95
W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie, Obywatelstwo europejskie, Studia Europejskie, 4/2005, s. 34.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
32
przypisanymi do obywatelstwa państwowego. Zdaniem Marco Martiniello, jest to co
najwyżej „funkcjonalne półobywatelstwo”
96
. Uprawnienia obywatelstwa unijnego albo
powtarzają już wcześniej zagwarantowane uprawnienia „unijne” obywateli państw
członkowskich (takie jak wolność przemieszczania się i zamieszkania w ramach całej Unii),
albo stanowią bardzo niewielką „wartość dodaną”. Zdaniem wielu naukowców, zajmujących
się problematyką unijną, obywatelstwo ustanowione w Maastricht miało charakter
pociągnięcia czysto biurokratycznego, odgórnie nadanego, bez realnego znaczenia dla
obywateli Unii. Zdaniem J. Weilera: „Dla wielu to pojęcie <obywatelstwa> jest jednym
z najmniej udanych aspektów <Traktatu> Maastricht, trywialnym i pustym, a zatem
pozbawionym znaczenia. Z tej perspektywy, ci którzy w to pojęcie wierzą, poddają się
myśleniu życzeniowemu, a ci którzy żywią związku z tym jakieś obawy cierpią na
paranoidalne wymysły”. Dodać przy tym warto, że w oficjalnym języku wspólnot pojęcie
obywatelstwa europejskiego pojawiło się na długo przed jego sformalizowaniem w Traktacie
z Maastricht
97
.
Niemniej jednak wprowadzenie zapisów o obywatelstwie europejskim do Traktatu
o Unii Europejskiej było wynikiem prawnego „uporządkowania” wszystkich uprawnień
przekazanych obywatelom Unii Europejskiej. Dlatego pomimo występowania wielu
krytycznych uwag należy uznać Traktat z Maastrich za krok w stronę ulepszenia instytucji
obywatelstwa Unii. Jak się później okaże, żaden inny traktat reformujący nie wniesie w tym
aspekcie tak wiele zmian.
96
Ibidem, s. 34.
97
Ibidem, s. 35-36.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
33
ROZDZIAŁ II
PRAWA OBYWATELA UNII EUROPEJSKIEJ
2.1 Prawo do przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa
członkowskiego
Obywatelstwo Unii Europejskiej to złożony zespół praw. Na kształt tej instytucji
wpływa bowiem zarówno prawo pierwotne, jak i wtórne Wspólnot Europejskich.
Obywatelstwa europejskiego nie można traktować więc w oderwaniu od pojęcia
obywatelstwa w prawie wewnętrznym poszczególnych państw członkowskich oraz aktów
prawa międzynarodowego
98
. Obywatele Unii Europejskiej, mimo odpowiednich postanowień
traktatowych o prawach (art. 17 ust. 2 TWE), dysponują w praktyce wyłącznie
uprawnieniami. Prawo wspólnotowe nie przewiduje obowiązków charakterystycznych dla
krajowego porządku prawnego – służby wojskowej, wierności prawu, płacenia podatków.
Warto zauważyć, że nałożenie na obywateli UE obowiązków wiązałoby się ze zmianą traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską, jako że art. 22 TWE przewiduje jedynie procedurę
poszerzenia katalogu praw przysługującym obywatelom Unii Europejskiej. Kwestię
obywatelstwa komplikuje też fakt, że ze sporej części wynikających z niego praw mogą
korzystać wszystkie osoby przebywające legalnie na terytorium Wspólnoty (prawa
konsumenta, opieka socjalna), a nie tylko obywatele państw członkowskich
99
.
Dla wszystkich obywateli państw członkowskich UE obywatelstwo Unii oznacza:
Prawo do swobodnego poruszania się, pobytu i zatrudnienia na terytorium państw
członkowskich (art. 18 TWE).
Prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz
w wyborach samorządowych w państwie członkowskim, w którym obecnie
przebywają (art. 19 TWE).
Prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej na obszarze kraju trzeciego,
w którym państwo członkowskie, którego są obywatelami nie ma swojego
przedstawicielstwa (art. 20 TWE).
Prawo do składania petycji do Parlamentu Europejskiego oraz prawo do zwracania się
do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w celu poinformowania go
o przypadkach złego zarządzania przez instytucje i organy Wspólnot (art. 21 TWE).
98
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.108.
99
A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, op. cit., s. 131.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
34
Prawo do zwracania się do instytucji europejskich w jednym z oficjalnych języków
Unii i do otrzymywania odpowiedzi w tym języku (art. 22 TWE).
Prawo do dostępu do dokumentów PE, Rady i Komisji (art. 225 TWE)
100
.
Oprócz katalogu praw wynikających z samej instytucji obywatelstwa Unii prawo
wspólnotowe i unijne zapewnia obywatelom europejskim szereg innych praw:
Poszanowanie i ochronę godności człowieka jako jednego z celów działania Unii,
Prawo do równego traktowania obywateli krajów członkowskich oraz zakaz
dyskryminacji (jedna z podstawowych zasad funkcjonowania Unii),
Katalog podstawowych praw zawartych w Karcie Praw Podstawowych Unii
Europejskiej. Karta Praw Podstawowych została przyjęta w Nicei w grudniu 2000 r.
Stanowi ona katalog praw człowieka gwarantowanych i chronionych przez Unię
Europejską.
101
.
Prawa obywatela Unii Europejskiej można podzielić zasadniczo na dwie grupy.
Do pierwszej z nich należą prawa polityczne, które zostały przyznane obywatelom państw
członkowskich Traktatem z Maastricht, a do drugiej – prawa ekonomiczne związane
z gospodarczym charakterem Traktatu Rzymskiego. Prawa ekonomiczne dotyczą wyboru
miejsca pracy i osiedlania się. Zostały one w ograniczonym do sektorów przemysłu
węglowego i stalowego zakresie wprowadzone w Traktacie ustanawiającym Europejską
Wspólnotę Węgla i Stali. Następnie były rozwijane w kolejnych Traktatach i w prawie
wtórnym Wspólnot Europejskich. Prawa ekonomiczne zostały przyznane obywatelom państw
członkowskich Unii Europejskiej na długo przed ustanowieniem instytucji obywatelstwa
europejskiego. Na mocy Traktatu z Maastricht zostały wchłonięte przez pojęcie
obywatelstwa, stanowiąc jego główny element
102
.
Prawo do swobodnego podróżowania po Unii Europejskiej i osiedlania się
w dowolnym państwie członkowskim jest najważniejszym prawem przyznanym obywatelom
Unii. Bez tego przywileju nie byłoby możliwe korzystanie z większości innych praw
przyznanych obywatelom w traktatach. W zakresie legislacji wtórnej, jeszcze długo po
Traktacie z Maastricht przemieszczanie się w granicach Unii regulowało prawodawstwo
100
A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 550.
101
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2003, s. 8.
102
M. Łazęcki, Aspekty obywatelstwa europejskiego związane ze swobodą przemieszczania się i wyborem
miejsca pobytu, Prawo Unii Europejskiej, Nr 7–8/2004, s. 74.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
35
przyjęte przed zmianami w 1992 r., ściśle wiążące kwestie przemieszczania się z aktywnością
ekonomiczną lub wymogiem posiadania wystarczających środków na utrzymanie
103
.
2.1.1 Zakres podmiotowy.
Zakres podmiotowy swobody przepływu pracowników określa krąg osób, które mogą
korzystać z praw wynikających z tej swobody. Podstawą do wyznaczenia zakresu
podmiotowego jest pojęcie „pracownika” – którego treść została określona w orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Artykuł 39 TWE jest jednym z ważniejszych
praw dotyczących swobody przemieszczania się pracowników w celu podjęcia pracy, jej
poszukiwania, przebywania osoby na terytorium państwa w którym podjął zatrudnienie
podczas wykonywania pracy, jak i po jej ustaniu. Zdaniem trybunału pojęcie „pracownika”
należy interpretować szeroko, w świetle podstawowego wszelkich przepisów wspólnotowych,
jakim jest najpełniejsze wprowadzenie w życie swobody przepływu pracowników. Mając tak
określone wskazówki interpretacyjne, jednym z pierwszych orzeczeń, gdzie Trybunał podjął
się wykładni tego pojęcia były wyrok w sprawie Lewin
104
. W orzeczeniu tym stwierdzono, iż
pracownikiem jest osoba, która świadczy pracę o określonej wartości ekonomicznej,
a przeciwieństwem pracownika jest osoba świadcząca pracę na tak niewielką skalę, iż można
uważać ja jedynie za uboczną działalność danej osoby, działalność o charakterze
dodatkowym. Gdyby koncepcja do definiowania wspomnianego pojęcia pozostawała w gestii
ustawodawstwa krajowego, każde państwo mogłoby jednostronnie, za pomocą przepisów
wewnętrznych modyfikować znaczenie terminu; „pracownik migrujący”.
W ten sposób byłoby w stanie pozbawiać pewne osoby prawa do korzystania ze swobody
przepływu pracowników, co byłoby bardzo niepożądane.
W miarę dalszego orzecznictwa Europejski Trybunał Sprawiedliwości sprecyzował
trzy przesłanki, które musza być obiektywnie spełnione, aby dana osoba posiadała status
pracownika w świetle art. 39 Traktatu WE. Są to:
1 – świadczenie pracy na rzecz innej osoby o określonej wartości,
2 – podporządkowanie innemu podmiotowi,
3 – wynagrodzenie pieniężne lub świadczenie wzajemne w innej formie
.
103
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 12.
104
Por. Wyrok ETS: Lewin przeciwko Staatssecretaris van Justite, 1982 ECR 1035
www.eurolex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=en&numdoc=681J0
053
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
36
Nie ma natomiast znaczenia formalna podstawa prawna wykonywania pracy
105
. Obywatel
poszukujący zatrudnienia w innym państwie członkowskim ma prawo do pobytu na
gwarantowany okres do pół roku. W przypadku prawa wspólnotowego nie odgrywa roli, czy
dana osoba otrzymuje za wykonaną pacę uposażenie poniżej poziomu uznanego w danym
państwie za niezbędne do utrzymania, czy też pracuje na pełen czy część etatu
106
.
Zgodnie z art. 18 TWE ust 1. „Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego
poruszania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, z zastrzeżeniem
ograniczeń i warunków przewidzianych w niniejszym Traktacie i w postanowieniach
przyjętych w celu jego wykonania”. Zatem nieco odmienne reguły obowiązują osoby aktywne
gospodarczo (pracowników najemnych, osoby samodzielnie prowadzące działalność
gospodarczą, usługodawców i usługobiorców), a inne osoby nieaktywne gospodarczo.
Dodatkowo prawo do swobodnego poruszania się i pobytu na terytorium państw
członkowskich może przysługiwać także studentom, turystom oraz członkom rodzin
obywateli UE, niezależnie od ich obywatelstwa
107
.
2.1.2 Zakres przedmiotowy.
Zakres przedmiotowy prawa do swobodnego poruszania się i pobytu obejmuje:
prawo do wyjazdu z każdego państwa UE, także tego, którego dana osoba jest
obywatelem,
prawo do wjazdu na terytorium każdego państwa UE,
prawo do przebywania w tym państwie przez określony czas lub zamieszkiwania
w nim na stałe,
prawo do przemieszczania się wewnątrz innego państwa członkowskiego
108
.
Powyższe prawa skupiają się na zasadzie swobodnego wjazdu i przebywania na
terytorium państwa członkowskiego osób chronionych przez prawo wspólnotowe oraz
wprowadzają zakaz dyskryminacji pomiędzy pracownikami (państwowymi i przyjezdnymi)
na tle narodowościowym. Na znacznym obszarze Unii Europejskiej w 1995 r. zostały
zniesione kontrole na wewnętrznych granicach między państwami UE. Dla obywateli państw,
105
Por. M. Tatara, Zakres podmiotowy artykułu 39 TWE:
www.ue.lubelskie.info.pl/index.php?i=1258&d=1251&z=1258
106
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 68-70.
107
Ich sytuację reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 oraz Dyrektywa 73/148/EWG.
108
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 53-55.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
37
które przystąpiły do układu Schengen, oznacza to możliwość swobodnego poruszania się na
po obszarze prawie całej Unii Europejskiej. Obywatele europejscy, podróżując po strefie
Schengen, nie podlegają kontroli paszportowej, choć powinni ze względu na własne
bezpieczeństwo posiadać dokument stwierdzający ich tożsamość i posiadane obywatelstwo
państwa członkowskiego Unii. Państwa należące do układu z Schengen mogą w szczególnych
okolicznościach przywrócić kontrole na swych granicach. Poza obszarem Schengen znajduje
się obecnie Wielka Brytania i Irlandia, a także Liechtenstein, Cypr, Bułgaria i Rumunia.
Osoby udające się do tych państw muszą więc posiadać paszport i poddać się kontroli
granicznej. Każdy obywatel europejski, który opuszcza obszar Strefy Schengen musi również
dysponować paszportem, gdyż na granicach zewnętrznych Unii nadal obowiązują kontrole
paszportowe i celne
109
.
Obecnie kwestie przepływu osób reguluje dyrektywa 2004/28/WE. Dyrektywa
podkreśla prawa obywatela UE jako podmiotu przemieszczającego się, natomiast mniejszą
uwagę zwraca na kwestię przyczyn migracji grup osób (studentów, przedsiębiorców,
emerytów, rodzin pracowników). Swoboda nie ma więc charakteru absolutnego. Podstawą do
odmowy wjazdu osobom na terytorium państwa mogą być kwestie ochrony zdrowia chorób
(stanowią one przedmiot przepisów ochronnych w państwie przyjmującym), porządku
i bezpieczeństwa publicznego (w szczególności: handel narkotykami, niezrównoważenie
emocjonalne, wyraźne zaburzenia psychiczne). Państwo przyjmujące nie ma natomiast prawa
odmówić wjazdu osobie, która w przeszłości była karana. Również charakter pracy, jaką
osoba chciałaby wykonywać, nie powinien podlegać ocenie państwa
110
. Prawo
przemieszczania się nie usuwa także prerogatyw państwa goszczącego do rejestrowania
przepływu (za pomocą np. procedur meldunkowych)
111
.
Przebywanie na terytorium innego państwa członkowskiego UE niż kraj ojczysty
przez pierwsze 3 miesiące nie podlega żadnym ograniczeniom formalnym. Dłuższy pobyt
wiąże się jednak z koniecznością uzyskania zezwolenia wystawionego przez państwo, na
którego terytorium przebywa obywatel UE. W celu uzyskania zezwolenia należy udowodnić
posiadanie wystarczającego zabezpieczenia materialnego i ubezpieczenia zdrowotnego,
a także przedstawić dokumenty potwierdzające istnienie związków rodzinnych (wymagane
może być np. tłumaczenie aktów stanu cywilnego). Uzyskanie tego zezwolenia nie stanowi
warunku korzystania z pobytu, ale jego brak powoduje utrudnienia w dostępie
109
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 11-12.
110
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 20.
111
A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, op. cit., s. 132-133.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
38
np. do świadczeń zdrowotnych czy socjalnych. Może również skutkować wydaniem nakazu
opuszczenia kraju. Po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt władze danego kraju
mają obowiązek w ciągu 6 miesięcy podjąć decyzję w tej sprawie. W wypadku pobytu
dłuższego niż 1 rok zainteresowana osoba powinna uzyskać zezwolenie na okres co najmniej
5 lat. Przedłużenie zezwolenia powinno być automatyczne, jeżeli nie nastąpi zmiana sytuacji
wnioskodawcy. Zezwolenie ma być wydawane bezpłatnie lub w wysokości odpowiadającej
kosztom wydania krajowego dowodu tożsamości
112
.
Na postawie Rozporządzenia Rady UE 1612/68 każda osoba mająca obywatelstwo UE
uzyskała prawo do podjęcia pracy na terytorium Wspólnoty. Jej prawa i obowiązki
w przypadku zatrudnienia, są takie same, jak uprawienia obywateli państwa przyjmującego,
wynikające ze stosunku pracy. Państwa członkowskie nie mogą zatem wprowadzać
ilościowych ograniczeń przy zatrudnianiu obywateli innych państw członkowskich lub
utrudniać im podjęcia pracy. Chyba, że przy wymagają formalnego potwierdzenia
kwalifikacji oraz biegłości posługiwania się językiem obcym. Na państwa członkowskie, na
których terytorium obywatele innych państw UE poszukują pracy, nałożono obowiązek
zapewnienia zabezpieczenia socjalnego na tym obywatelom na określony czas. Gdy dana
osoba podjęła już pracę, podlega takim samym prawom socjalnym i obowiązkom
podatkowym, jak obywatele tego państwa. Pracownicy z innych krajów członkowskich
otrzymali także prawo do wstępowania do związków zawodowych działających w państwie
ich zatrudnienia
113
.
Aktywność ekonomiczna obywateli UE może być realizowana na trzy różne sposoby.
Dotyczy ona:
1. pracowników najemnych (art. 39 TWE),
2. osób podejmujących działalność gospodarczą w państwie pobytu (art. 43 TWE)
3. osób wykonujących usługi lub z nich korzystających (art. 49 TWE).
Wszystkie wyżej wymienione prawa oparte są na podobnych zasadach. Koncentrują
się na swobodzie wjazdu i przebywania na terytorium państwa członkowskiego. Pracownicy
są chronieni przez prawo wspólnotowe, które zakazuje dyskryminacji na tle
narodowościowym
114
. Wyjątkiem od reguły jest uniemożliwienie podjęcia pracy przez
obywateli innych państw Unii w organach administracji publicznej danego kraju
112
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 56-57.
113
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 21-22.
114
Ibidem, s.68.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
39
członkowskiego. Dotyczy to szczególnie stanowisk związanych z ochroną porządku
publicznego lub interesu danego państwa m. in. wojskowych, urzędników wysokiego szczebla
w administracji państwowej i policji
115
.
2.1.3 Prawa członków rodziny obywatela Unii Europejskiej.
Prawo do korzystania z zasady swobodnego przepływu mają również niektórzy
członkowie rodziny, pozostający na utrzymaniu pracownika, lecz nieposiadający
obywatelstwa Unii Europejskiej. Zgodnie z ustawodawstwem Unii Europejskiej
(z art. 10 rozporządzenia 1612/68) do rodziny pracownika należą: małżonek, zstępni
(osoby które nie ukończyły 21 lat lub są na utrzymaniu pracownika) oraz pozostali krewni
i powinowaci utrzymywani przez migrującego pracownika, którzy wspólnie zamieszkiwali
w jednym gospodarstwie domowym w kraju emigracji. Prawa członków rodziny pracownika,
którzy osiedlają się na terytorium danego państwa członkowskiego są uzależnione od
skorzystania przez niego z prawa do swobodnego przepływu pracowników. Tak więc należy
stwierdzić, że uprawnienie to nie ma samodzielnego charakteru. Państwo członkowskie
powinno ułatwiać wspólne zamieszkanie członkom rodziny pracownika, jeżeli pozostają oni
na jego utrzymaniu. Możliwość połączenia się pracownika z rodziną jest uwarunkowana
posiadaniem przez niego warunków mieszkaniowych odpowiadających przeciętnym
warunkom w kraju lub w regionie, w którym podjął on zatrudnienie. Warunek ten nie może
jednak dyskryminować pracownika w porównaniu z obywatelami tego państwa
członkowskiego. Oznacza to, że warunki mieszkaniowe, jakie zapewnia swojej rodzinie
cudzoziemiec należy porównywać z warunkami mieszkaniowymi, w jakich zamieszkują
rodziny obywateli danego państwa członkowskiego
116
.
Członkowie rodziny pracownika mają oczywiście prawo do podejmowania
zatrudnienia na terytorium całego państwa przyjmującego. Natomiast dzieci pracownika
migrującego powinny mieć zapewniony równy dostęp do systemu oświaty i szkolenia
zawodowego w tym kraju. Państwa członkowskie mają obowiązek umożliwienia tym
dzieciom kształcenia się w możliwie najlepszych warunkach
117
. Prawo do pobytu członków
rodziny na terytorium państwa, w którym pracownik wykonuje prace nie budzi wątpliwości.
Takiej osobie przysługuje także zarówno prawo do pobytu, jak i do otrzymywania wszelkich
115
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 23.
116
Por. J. Barcz, Integracja europejska, op. cit., s. 170-171.
117
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 21-22.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
40
świadczeń natury socjalnej. Kształt rodziny czy jej skład osobowy może jednak ulegać
zmianie z powodu śmierci pracownika, rozwodu współmałżonków czy uzyskania
pełnoletniości dzieci.
W przypadku śmierci pracownika w czasie, gdy jest on czynny zawodowo, rodzina ma
prawo pozostawać na terytorium państwa członkowskiego przez okres co najmniej dwóch lat.
Jeśli umiera on w okresie emerytalnym – takich ograniczeń wobec członków rodziny się nie
stosuje. Prawo małżonków do przebywania na terytorium państwa członkowskiego jest
oczywiście uzależnione od istnienia prawnej więzi pomiędzy nimi. Dlatego też nawet
małżonek, który nie posiada obywatelstwa państwa członkowskiego, może nadal dalej
przebywać na terytorium państwa członkowskiego, pomimo oficjalnej separacji. Obowiązek
opuszczenia terytorium tego państwa następuje dopiero po upływie dwóch lat od chwili
uzyskania prawomocnego wyroku rozwodowego. Dzieci znajdujące sie pod opieką
pracownika mają prawo do przebywania na terytorium państwa członkowskiego do
ukończenia 21 roku życia. Jednocześnie dzieci pracownika tracą status uprzywilejowanego
członka rodziny aż do momentu gdy sami nie staną się pracownikami lub nie rozpoczną
nauki
118
.
2.1.4 Ograniczenia występujące w swobodzie przepływu osób.
Korzystanie z prawa do swobodnego poruszania się i pobytu budzi w praktyce
znaczne opory państw członkowskich. Wynikają one przede wszystkim z obawy przed
dodatkowymi kosztami, np. w postaci zapewnienia różnego rodzaju zasiłków lub darmowego
dostępu do służby zdrowia. Jest to wynik braku harmonizacji pomiędzy państwami Unii
w zakresie polityki społecznej. Dlatego też uprawnienia obywateli UE z art. 18 ust. 1 TWE
mają obecnie charakter głównie formalny. Dla ich pełnej realizacji potrzeba odpowiednich
działań administracyjnych w państwach członkowskich, które znosiłyby dyskryminację
między
obywatelami
UE
różnych
narodowości
i
likwidowały
ograniczenia
w zakresie swobodnego przepływu osób. Jednak takimi działaniami państwa członkowskie,
z wyżej opisanych przyczyn, nie są zainteresowane. Znajduje to swoje odzwierciedlenie
w tempie implementacji prawa wspólnotowego i w liczbie orzeczeń Trybunału
Sprawiedliwości, potwierdzających fakt naruszenia prawa wspólnotowego w tym zakresie
119
.
118
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.71-72.
119
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 57-58.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
41
Sposobem ograniczenia prawa do swobodnego przemieszczania się i osiedlania są
wprowadzone okresy przejściowe na zatrudnienie. Zasadniczym celem okresów
przejściowych jest ochrona rynków pracy „starych” państw członkowskich przed napływem
pracowników. Historia ustanawianych okresów przejściowych przy rozszerzaniu UE
wskazuje, że odnosiły się one głównie do państw o niższym poziomie gospodarczym niż
pozostałe państwa członkowskie UE. Wprowadzono je w celu ochrony państw bardziej
rozwiniętych gospodarczo przed zalewem ich rynku pracy „taniej siły roboczej”
z biedniejszych krajów. Okresy przejściowe wprowadzano praktycznie przy wszystkich
rozszerzeniach Unii Europejskiej. Mają one charakter elastyczny. Pozwalają państwom
członkowskim na wcześniejsze zrzeczenie się z nich i otwarcie rynków pracy przed
maksymalnie przewidywanym terminem. Okresy przejściowe wciąż obowiązują w niektórych
państwach członkowskich w odniesieniu obywateli państw, które wstąpiły w 2005 r. do UE.
Zostały wprowadzone także w stosunku do Rumunii i Bułgarii
120
, przyjętych w 2007 r.
Okresy przejściowe na zatrudnienie mogą rodzić kilka wątpliwości z punktu widzenia
praw obywatela UE. Obywatel nowego państwa członkowskiego może przemieścić się,
a nawet osiedlić, na terytorium państw członkowskich, które wprowadziły okresy
przejściowe, ale tylko pod warunkiem, że nie podejmie pracy, a podstawą jego
przemieszczenia się jest inny status (np. studenta). Ważne jest, aby taki obywatel nie był
nadmiernym obciążeniem dla finansów publicznych goszczącego państwa członkowskiego.
Jednakże to właśnie możliwość pracy czy świadczenia usług jest tym, co najczęściej
powoduje skorzystanie z prawa do swobodnego przemieszczenia się. Pracownicy stanowią
ogromną większość osób przemieszczających się i osiedlających się na terytorium innych
państw członkowskich. Brak możliwości zatrudnienia skutkuje tym, że prawo gwarantowane
w art. 18 TWE odnosi się tylko do nielicznych grup obywateli nowych państw
członkowskich. Takie zróżnicowanie praw prowadzi do nierównego traktowania obywateli
UE, co podważa znaczenie tej instytucji jako opartej na równości (art. 12 TWE). Obywatele
nowych państw członkowskich mogą w niektórych krajach czuć się jak obywatele drugiej
kategorii
121
.
Na problem praw obywateli UE w kontekście okresów przejściowych można spojrzeć
także z innej perspektywy. Zróżnicowanie prawne obywateli Unii jest swoistym kosztem
rozszerzenia UE, uwzględniającym określone procesy gospodarcze i uwarunkowania
120
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 198.
121
Por. Europejski Portal Pracy, Okresy przejściowe w krajach Unii Europejskiej:
www.hrc.pl/index.php?dzid=142&did=335
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
42
socjalne. Po upływie okresów przejściowych te różnice zostaną bezwarunkowo zniesione.
Jeśli spojrzymy na powyższy problem przez pryzmat rozróżnienia na „obywatelstwo
rynkowe”, będące wyrazem uczestnictwa pracowników we Wspólnym Rynku,
i na obywatelstwo UE, będące wyrazem członkostwa we wspólnocie politycznej, to mamy do
czynienia jedynie z czasowo ograniczonym obywatelstwem rynkowym. Obywatelstwo UE
jako pewien ideał członkostwa we wspólnocie politycznej pozostaje nienaruszone
122
.
Realizacja prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i wyboru miejsca
pobytu nie jest prawem pozbawionym pewnych restrykcji. Wbrew postulatom proponującym
przyznanie tych praw wszystkim obywatelom istnieje w Unii wiele regulacji
w znacznym stopniu ograniczającym jego realizację. Jednak w ostatnim czasie jesteśmy
świadkami wyraźnych przemian w tym zakresie
123
.
2.2 Prawa wyborcze.
Unia Europejska w swym obecnym kształcie stanowi kolejny etap na drodze do
pełniejszej integracji europejskiej. W przeciwieństwie do Wspólnot, których zadaniem było
rozwinięcie współpracy państw głównie w zakresie gospodarczym, Unia realizuje także cele
polityczne. Wyrazem tego jest wyposażenie obywatela Unii Europejskiej w pewne prawa
polityczne. Przez aktywny udział obywateli w strukturach europejskich poszerza się poziom
świadomości społeczeństw co do istoty Unii Europejskiej. Większość obywateli Unii
akceptuje bowiem tę formę współpracy państw jako coś dobrego, ale jednocześnie
reprezentuje dość niski poziom wiedzy i zrozumienia dla przyjętych w tej organizacji
rozwiązań
124
. Dlatego tak ważne jest uświadomienie obywateli państw członkowskich, jakimi
prawami politycznymi dysponują i jak, dzięki nim, mogą mieć wpływ na politykę UE.
Prawa i wolności polityczne pozwalają uczestniczyć obywatelom Unii w procesie
podejmowania decyzji i stanowienia prawa wspólnotowego. Do praw politycznych należą
przede wszystkim prawa wyborcze. Zasadniczo prawa te są uzależnione od posiadania
obywatelstwa europejskiego. Obywatelstwo UE dokonuje w tym względzie poważnego
odstępstwa. Instytucja ta zmusiła wiele państw członkowskich do zmiany swojego
tradycyjnego podejścia, ograniczającego zakres niektórych praw i wolności politycznych
122
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 198-199.
123
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.96.
124
Ibidem, s.97.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
43
tylko do własnych obywateli, w szczególności w zakresie prawa do uczestniczenia
w wyborach lokalnych
125
.
2.2.1 Wybory do Parlamentu Europejskiego.
Traktat o Unii Europejskiej przyznał każdemu obywatelowi Unii, który mieszka
w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, czynne i bierne prawo wyborcze
w wyborach do władz lokalnych i do Parlamentu Europejskiego. Prawo to może realizować
na takich samych zasadach, jakie obowiązują obywateli kraju, w którym się osiedlił. Prawo to
nie obejmuje jednak wyborów w krajach związkowych, wyborów ogólnokrajowych czy
udziału w referendach. Do udziału w tych wyborach wymagane jest zamieszkiwanie przez
określony czas na terytorium danego kraju
126
. Powodem nieprzyznania zamieszkałym
obywatelom innych państw członkowskich prawa udziału w narodowych wyborach
parlamentarnych czy też w referendach ogólnokrajowych może być wciąż żywe przekonanie,
że w głosowaniu urzeczywistnia się idea obywatelstwa danego państwa. W przekonaniu wielu
polityków, socjologów i historyków cudzoziemiec powinien mieć możliwość wypowiedzenia
się w narodowych parlamentach wówczas, gdy udowodni, że jego związki z krajem są
wystarczająco silne i długotrwałe. Taki dowód jest przeprowadzany w momencie ubiegania
się przez cudzoziemca o obywatelstwo danego państwa
127
.
Decyzja o przeprowadzeniu pierwszych powszechnych wyborów do Parlamentu
Europejskiego zapadła po zawarciu porozumienia między państwami członkowskimi już
w 1976 r. Wybory przeprowadzono w dniach od 7 do 10 czerwca 1979 r. Parlament
Europejski dzięki bezpośrednim wyborom stał się jedynym na świecie, ponadnarodowym
zgromadzeniem, wybieranym przez obywateli związku kilkudziesięciu państw Europy
128
.
Prawo do uczestniczenia w wyborach do Parlamentu Europejskiego jest jednym
z podstawowych praw politycznych związanych z obywatelstwem UE. Zgodnie z artykułem
19 ust. 2 TWE prawo to odnosi się tylko do obywateli UE zamieszkujących w państwach
członkowskich. Korzystanie z niego jest więc uzależnione od tych państw. Dotychczas nie
stworzono jednolitej ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego. Oznacza to, że
125
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 233.
126
Obywatelstwo europejskie, op. cit., s. 37.
127
Ibidem, s. 39.
128
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 97.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
44
wybory te są przeprowadzane w państwach członkowskich na podstawie ordynacji
obowiązującej w danym kraju UE
129
.
Mimo że możliwość wprowadzenia jednolitej ordynacji wyborczej do Parlamentu
Europejskiego istniała już na gruncie Traktatu Rzymskiego, z różnych przyczyn takiej
ordynacji dotąd nie stworzono. Wynikało to przede wszystkim z bardzo dużych różnic między
krajowymi systemami wyborczymi, z odmiennych tradycji prawnych i z braku
jednomyślności co do zasad, którymi powinna kierować się jednolita ordynacja wyborcza,
a także z kosztów wprowadzenia takiego rozwiązania. Prawa wyborcze do Parlamentu
wyborczego składają się z dwóch powiązanych ze sobą praw: prawa głosowania i prawa
kandydowania. Pierwsze z tych praw polega jedynie na możliwości uczestnictwa
w wyłonieniu deputowanego do Parlamentu Europejskiego, bez formalnego nakładania na
niego obowiązków, dawania mu instrukcji czy odwołania z powodów politycznych.
Drugie prawo w przypadku sukcesu wyborczego rodzi roszczenie o sprawowanie mandatu
parlamentarnego przez całą kadencję PE do kolejnych wyborów
130
.
Procedura realizacji praw wyborczych zawartych w art. 19 ust 2 TWE opiera się na
podobnych zasadach jak w wypadku wyborów lokalnych. Wspólne dla obydwu praw
wyborczych jest m.in. prawo do wolności wyboru, jeśli chodzi o udział w wyborach, nakaz
równego traktowania wszystkich obywateli UE niezależnie od ich pochodzenia, katalog
dokumentów, których może żądać komisja wyborcza i prawa pochodne wynikające z tego
prawa. W wyborach do Parlamentu Europejskiego jest jeden wyjątek od zasady równości.
Jeżeli wyborcy europejscy stanowią ponad 20 % wszystkich osób uprawnionych do
głosowania, można wprowadzić wobec nich dodatkowy wymóg zamieszkiwania przez
określony czas na terytorium państwa w którym zamierzają głosować (z prawa tego korzysta
obecnie Luksemburg). Kolejną zasadą w tych wyborach jest zasada jednego miejsca
korzystania z praw wyborczych. Oznacza to, że wyborca wspólnotowy może głosować albo
w kraju pobytu, albo w kraju pochodzenia
131
.
W ocenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, prawo wyborcze, w odniesieniu
do Parlamentu Europejskiego, nie jest ograniczone wyłącznie do obywateli UE, gdyż państwa
członkowskie mogą przyznać czynne i bierne prawo wyborcze osobom, które nie posiadają
obywatelstwa UE, a które pozostają w ścisłym związku z tym państwem. W niektórych
sytuacjach państwo miejsca zamieszkania może zażądać, by osoba kandydująca przedstawiła
129
T. Kownacki, Parlament Europejski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, Wydawnictwo
Sejmowe, Warszawa 2005, s. 18-19.
130
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 67
131
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 67-68.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
45
specjalne zaświadczenie wydane przez właściwy organ administracji państwa pochodzenia,
stwierdzające, że nie została ona pozbawiona praw wyborczych. Konieczność uzyskania
odpowiednich dokumentów może stanowić pewną przeszkodę biurokratyczną. Państwa
członkowskie mogą również zastrzec, że w skład organu wykonawczego będą wchodziły
wyłącznie osoby posiadające ich obywatelstwo, jednak pod warunkiem, że tak skonstruowana
egzekutywa jest wybierana na całą kadencję. W takim przypadku jednak bierne prawo
wyborcze obywateli UE nie będących obywatelami państwa zamieszkania jest istotnie
ograniczone. Ponadto wszyscy uczestniczący w wyborach podlegają zakazowi kumulacji
urzędów. Jeśli więc w świetle prawa danego państwa określony urząd jest niepołączalny
z funkcją w samorządzie, o którą ubiega się obywatel UE z innego państwa członkowskiego,
to państwo to ma prawo zażądać, by zrezygnował on z kandydowania lub też zrzekł się tego
urzędu
132
. Większy problem stanowią trudności pojawiające się w zakresie współpracy
państw w przekazywaniu informacji, co uniemożliwia efektywne zwalczanie zjawiska
„podwójnego głosowania: oraz eliminowanie osób pozbawionych praw wyborczych z rejestru
uprawnionych do głosowania. Komisja Europejska proponuje, by zrezygnować z mało
skutecznego systemu wymiany informacji, utrzymując obowiązek składania oświadczeń pod
rygorem sankcji
133
.
Wybory do Parlamentu Europejskiego są pięcioprzymiotnikowe: są one powszechne,
bezpośrednie, proporcjonalne i wolne, przeprowadzane w głosowaniu tajnym. Wybory
spełniające wszystkie te warunki odbyły się po raz pierwszy w 2004 r. Powszechność
w wyborach do PE dotyczy zarówno prawa czynnego, jak i biernego. Pierwotnie miała wąski
zakres i ograniczała się do obywateli państw członkowskich Wspólnot mieszkających
w swoich ojczyznach. Wraz z utworzeniem obywatelstwa Unii prawa wyborcze uzyskali
także obywatele państw członkowskich, którzy mieszkali na terytorium UE, ale poza swoimi
krajami macierzystymi. Zasada bezpośredniości wyborów do PE oznacza, że wyborcy głosują
wprost na osoby, które dzięki temu uzyskują mandat parlamentarny. Wraz z wprowadzeniem
tej reguły zerwano z dotychczasowym modelem wyłaniania deputowanych do PE, którzy
wcześniej byli delegowani przez narodowe parlamenty. Choć głosowanie osobiste za pomocą
papierowych kart do głosowania stanowi podstawową metodę udziału w wyborach do PE, to
jednak ordynacje niektórych państw przewidują także inną formę głosowania. W niektórych
krajach istnieje możliwość głosowania przez pełnomocników (Austria, Francja, Holandia),
korespondencyjnie (Austria, Belgia, Dania, Hiszpania, Holandia, Litwa, Luksemburg, Łotwa,
132
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 29.
133
Ibidem, s. 31.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
46
Niemcy,
Szwecja,
Wielka
Brytania)
lub
przez
Internet
(Dania,
Holandia).
Zasada proporcjonalności jest najmłodszym z przymiotników wyborczych do PE.
Zasada proporcjonalności w wyborach do PE implikuje system przeliczania głosów na
mandaty możliwie najwierniej odpowiadający preferencjom wyborców. Wymaga więc
m.in. utworzenia wielomandatowych okręgów wyborczych, przeprowadzania głosowania na
podstawie listy kandydatów, wyboru konkretnej metody obliczania wyników wyborów.
Dopuszczalne jest również wprowadzanie tzw. klauzul zaporowych. Wytyczne odnośnie do
tych cech systemu wyborczego w prawie wspólnotowym są bardzo lakoniczne. Skutkuje to
dużą rozbieżnością procedur wyborczych w poszczególnych państwach
134
.
Natomiast zasada wolności wyborów jest dosyć rzadko spotykanym przymiotnikiem
wyborczym, stosowanym w państwach o niedemokratycznej przeszłości, głównie w celu
podkreślenia swobody udziału w życiu politycznym. W odniesieniu do wyborów do PE
geneza tej zasady jest inna. W czterech państwach członkowskich UE – w Belgii, Grecji, na
Cyprze i w Luksemburgu – głosowanie jest obowiązkowe, a absencja wyborcza może wiązać
się z poniesieniem kar finansowych. Ostatnim przymiotnikiem wyborczym jest tajność
głosowania. Wśród przymiotników wyborczych brak jest zasady równości. Wybory do PE są
równymi formalnie, co oznacza, że jeden wyborca dysponuje taką samą liczbą głosów.
Nie są natomiast równe pod względem materialnym, gdyż siła głosu wyborców
w poszczególnych państwach jest różna. Brak równości materialnej wynika przede wszystkim
z czynników politycznych, a zwłaszcza z obaw małych państw członkowskich przed ich
marginalizacją przez państwa najbardziej zaludnione. W tym sensie omawiane rozwiązanie
można uznać za wyraz zwycięstwa zasady równości państw nad równością ich obywateli
135
.
134
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 67-74.
135
Ibidem, s. 67-74.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
47
Wykres 1. Frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego 1979 – 2009
Źródło: Strona internetowa Parlamentu Europejskiego: www.europarl.europa.eu
Obywatele Unii korzystają z prawa do głosowania i kandydowania w wyborach do
Parlamentu Europejskiego. Dotychczas brało w nich udział od 47 do 67% uprawnionych. Jeśli
zaś chodzi o wybory lokalne, to średnią frekwencję wśród wyborców wspólnotowych można
szacować na niewiele większą. Partycypacja wyborcza jest traktowana jako wyraz obowiązku
obywatelskiego i „zwykłą” formą aktywności politycznej. Wybory mobilizują również partie,
gdyż są organizowane tylko raz na kilka lat. Chociaż kompetencje Parlamentu Europejskiego
w
toku
integracji
europejskiej
wciąż
wzrastały
to
frekwencja
wyborcza
w wyborach do tej instytucji wciąż maleje. Można zatem postawić tezę, że przyczyny
mniejszego zainteresowania wyborami do PE nie są bezpośrednio związane z jego pozycją
w systemie instytucjonalnym Unii. Wynikają one raczej z czynników ogólniejszych, do
których należy generalny spadek zainteresowania polityką i rosnący eurosceptycyzm
mieszkańców państw członkowskich oraz przesłanki obiektywne, np. coraz mniejsza
proporcja państw członkowskich, które wprowadziły obowiązek głosowania, w stosunku do
ogólnej liczby członków UE
136
.
Warto również zwrócić uwagę na status europejskich partii politycznych. Ostatnie lata
pozytywnie wpłynęły na zacieśnienie współpracy europejskich partii politycznych.
Jednak poszczególne ugrupowania należące do europejskich frakcji nadal są bardziej
reprezentantami partii krajowych, niż emanacją określonej grupy obywateli UE. Potrafiły
łamać dyscyplinę klubową, gdy tylko pojawiło się zagrożenie, że głosowanie zgodnie
136
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 148-149.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
48
z interesem UE i ustaleniami na poziomie europejskim mogłoby się odbić na wynikach
wyborów w państwie pochodzenia. Postępujący proces konsolidacji partii politycznych na
poziomie europejskim jedynie w niewielkim stopniu wpływa na problematykę obywatelstwa
europejskiego
137
.
2.2.2 Prawo obywatela Unii do głosowania w wyborach lokalnych.
Kolejnym z ważnych praw politycznych związanych z obywatelstwem UE jest prawo
do uczestniczenia w wyborach lokalnych. W związku z przyznaniem obywatelom UE prawa
do uczestniczenia w wyborach lokalnych, w niektórych państwach członkowskich pojawił się
problem konstytucyjny, czy możliwe jest przyznanie praw wyborczych – uznawane za silnie
związane z zasadą suwerenności narodu – osobom, które nie posiadają obywatelstwa danego
państwa. Zgodnie z art. 19 TWE ust. 1 „każdy obywatel Unii zamieszkały w państwie
członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania
w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym zamieszkuje na takich samych
zasadach jak obywatele tego państwa”
138
.
Podobnie jak w wypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego, obywatel UE chcąc
wziąć udział w wyborach lokalnych musi spełniać warunki przewidziane prawem krajowym
danego państwa. Dotyczy to m.in. obowiązku wpisu na listę wyborców w danym okręgu,
spełnienia warunków odnośnie cenzusu wieku i cenzusu domicylu, przedstawienia
odpowiednich dokumentów na temat niekaralności, miejsca zamieszkania, posiadania pełni
praw wyborczych, potwierdzenia obywatelstwa. Uprawnienia wyborcze obywateli mogą
zostać ograniczone w sytuacji, gdy liczba uprawnionych do głosowania obywateli UE
niebędących obywatelami państwa, w którym biorą udział w wyborach, przekracza 20 %
ogółu uprawnionych do głosowania. Dodatkowe kryteria mogą się również wiązać
z odpowiednio długim okresem zamieszkiwania w danym państwie, nawet do podwójnej
długości kadencji organu przedstawicielskiego w przypadku biernego prawa wyborczego.
139
Kluczowe znaczenie dla określenia zawartości praw mają definicje struktur,
w wyłanianiu których obywatele UE mają prawo uczestniczyć. Mogą to być wyłącznie
organy wyłaniane w wyborach powszechnych i bezpośrednich, mające charakter organów
przedstawicielskich oraz organów wykonawczych stopnia podstawowego. Inaczej niż
137
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 31.
138
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej , op. cit., s.
234.
139
A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, op. cit., s. 135.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
49
w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego, prawa wyborcze w wyborach lokalnych
służą do wyłaniania innych w każdym państwie struktur lokalnych o specyficznych,
regulowanych wyłącznie przepisami krajowymi kompetencjach
140
.
Praktyczne znaczenie praw wyborczych obywatela UE w wyborach lokalnych należy
rozpatrywać na tle stanu, który obowiązywał przed wprowadzeniem w życie dyrektywy
94/80/WE
141
. Przed 1996 r. sześć państw członkowskich UE w ogóle nie dopuszczało
cudzoziemców do wyborów lokalnych (Belgia, Niemcy, Grecja, Francja, Włochy
i Luksemburg), trzy (Portugalia, Hiszpania, Wielka Brytania) przyznały prawo tylko
niektórym grupom cudzoziemców, trzy kolejne uzależniały korzystanie z praw wyborczych
od zamieszkiwania przez określony czas na ich terytorium (Dania, Irlandia, Holandia).
Obywatelstwo UE ma dużo większy potencjał, który za jakiś czas może doprowadzić nawet
do tego, że w zakresie praw politycznych obywatelstwo państwowe zacznie odgrywać coraz
mniejszą rolę. Może nawet dojść do sytuacji, gdy dominującym kryterium warunkującym
udział w procesie politycznym, będzie miejsce zamieszkania.
Wprowadzenie możliwości udziału w wyborach lokalnych, któremu w większości
państw nie towarzyszyła nadzwyczajna kampania wyborcza, nie odniosła żadnego
spektakularnego efektu. Wdrożenie dyrektywy 94/80/WE
142
usunęło co prawda pewne
przeszkody prawne, jeżeli chodzi o dostęp do wyborów lokalnych, lecz nie doprowadziło to
do znaczącej aktywizacji politycznej obywateli UE. Przyczyna tego stanu rzeczy nie jest
wadliwe ukształtowanie zasad realizacji tych praw w prawie wspólnotowym czy krajowych
ordynacjach wyborczych, ale raczej generalne „zmęczenie Europą” i polityką. Postulowane
przez Komisję Europejską prowadzenie szerokiej i kosztownej kampanii informacyjnej
prawdopodobnie dużo w tym zakresie nie zmieni, zwłaszcza że w nowych państwach
członkowskich poziom partycypacji politycznej jest również bardzo niski
143
.
Problemem jest konieczność rozszerzenia praw wyborczych do samorządów lokalnych
na stałych rezydentów. Obecnie brak jest ku temu woli politycznej, tym bardziej że ich
pozycja w UE została wzmocniona. Przyjęcie dyrektywy Rady nr 2003/109/WE o statusie
obywateli państw członkowskich stale zamieszkujących państwa członkowskie UE
spowodowało, że stali rezydenci mają coraz więcej praw (zwłaszcza w zakresie
przemieszczania się wewnątrz UE). Można się spodziewać, że poszczególne państwa będą im
140
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 81.
141
Ibidem, s. 67-74.
142
Por. Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania
prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania
w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. L 368 z 31.12.1994)
143
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 83-84.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
50
przyznawać ograniczone prawa wyborcze na szczeblu samorządowym. Stopniowo prawa
wyborcze do samorządu lokalnego stopniowo przekształcają się w prawa człowieka zależne
od miejsca zamieszkania, a nie od posiadania statusu obywatelstwa
144
.
2.3 Prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej.
Jednym ze szczególnych praw zagwarantowanych w ramach obywatelstwa UE jest
prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej. Prawo to jest wyrazem solidarności między
państwami członkowskimi, przejawiającej się w woli zapewnienia wzajemnej ochrony
obywatelom państw członkowskich przebywającym poza granicami UE. Jego odmienność od
pozostałych praw obywateli UE wynika z mechanizmu zagwarantowania jego przestrzegania
od woli państw trzecich
145
.
Idea wykonywania opieki konsularnej i dyplomatycznej przez państwa wspólnotowe
na rzecz obywatela innego państwa wspólnotowego, znajdującego się w kraju trzecim,
zrodziła się wskutek „boomu turystycznego”, który w końcowych dwudziestoleciach XX w.
ogarnął zachodnią Europę
146
. Wraz z rozwojem gospodarczym w państwach członkowskich
zwiększał się ruch osobowy własnych obywateli, także do państw, w których nie miały one
znaczących interesów dyplomatycznych. Jednocześnie brak placówek uniemożliwiał
świadczenie pomocy własnym obywatelom w razie potrzeby. Stworzona więc mechanizm,
dzięki któremu państwa członkowskie mogą wzajemnie sobie pomagać w świadczeniu opieki
dyplomatycznej i konsularnej. Prawo to ma więc znaczenie symboliczne. Podkreśla status
obywatela UE w wymiarze międzynarodowym, przenosząc zasadę równouprawnienia
obywateli wszystkich państw członkowskich poza granice Unii. Wymiar symboliczny
wpływa
również
na
kształtowanie
poczucia
tożsamości
europejskiej
i solidarności wśród państw członkowskich
147
.
Źródłem prawa jest art. 20 TWE, zgodnie z którym: „Każdy obywatel Unii korzysta na
terytorium państwa trzeciego, gdzie państwo członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma
swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych
państw członkowskich na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa. Państwa
członkowskie ustanawiają między sobą niezbędne reguły oraz podejmują rokowania
144
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 238.
145
Ibidem, s. 208.
146
Por. J. Sandorski, Opieka dyplomatyczna a międzynarodowa ochrona praw człowieka, op. cit., s. 282.
147
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 209.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
51
międzynarodowe wymagane do zapewnienia ochrony
148
.Prawo to stanowi więc mieszankę
elementów charakterystycznych dla narodowości i obywatelstwa
149
.
Szczegółowe
regulacje odnośnie stosowania prawa dotyczącego ochrony
dyplomatycznej i konsularnej obywateli Unii Europejskiej zawarto w Decyzji Rady
95/553/EC
150
. Ochrona może zostać udzielona obywatelowi UE w przypadku: śmierci,
wypadku lub choroby, skazania lub zatrzymania, a także ofiarom przemocy
151
. Działanie
państwa w tym zakresie może dotyczyć wsparcia finansowego lub repatriacji obywatela do
państwa przynależności. Pomoc finansową można uzyskać tylko w przypadku udzielenia
odpowiedniego zezwolenia przez ministerstwo spraw zagranicznych państwa przynależności
lub przez najbliższą misję dyplomatyczną. Obywatel jest zobowiązany do pokrycia wszelkich
kosztów związanych z udzieloną pomocą, a także uiszczenia opłat administracyjnych.
Tożsamość osoby ustala się na podstawie paszportu lub w innego dokumentu
potwierdzającego tożsamość danej osoby
152
.
W praktyce zakres ochrony dyplomatycznej i konsularnej wynika nie z postanowień
prawa wspólnotowego, lecz z umów dwustronnych i wielostronnych zawieranych przez
państwo członkowskie. Należy w tym miejscu zauważyć, że sama praktyka otaczania opieką
obywateli państw trzecich jest stosowana już od wielu lat, ponieważ wciąż wiele państw nie
utrzymuje ze sobą stosunków dyplomatycznych z powodów politycznych lub ze względu na
koszty administracyjne. Artykuł 20 TWE mógłby posłużyć do ograniczenia liczby placówek
dyplomatycznych części państw członkowskich i przyjęcia ich zadań przez ambasady UE.
Jednak posiadanie przez państwa członkowskie własnej ambasady czy konsulatu ma
znaczenie prestiżowe i służy także innym celom niż ochrona własnych obywateli. Realizacja
prawa do ochrony dyplomatycznej i konsularnej zależy przede wszystkim od woli państw
trzecich, które nie muszą respektować prawa wspólnotowego i zgadzać się na rozszerzenie
zakresu działania istniejących na ich terytorium placówek konsularnych państw UE.
Szczególnie problematyczna pod tym względem może okazać się sytuacja osób posiadających
podwójne obywatelstwo
153
.
Zarysowuje się tu pewna sprzeczność artykułu 20 TWE z prawem międzynarodowym,
Podstawą prawą ubiegania się o opiekę dyplomatyczną, według Konwencji wiedeńskiej
148
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 73.
149
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.105.
150
Por. Decyzja Rady nr 95/553/WE dotycząca ochrony obywateli Unii Europejskiej przez przedstawicielstwa
dyplomatyczne i konsularne.
151
Obywatelstwo europejskie, op. cit., s. 40.
152
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit.,s.106.
153
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 74-76.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
52
o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r., jest posiadanie obywatelstwa konkretnego państwa
a nie grupy państw czy organizacji międzynarodowej. Dlatego też tylko w wyjątkowych
sytuacjach państwo może powierzyć ochronę swoich obywateli państwu trzeciemu
154
.
Ponadto Decyzji Rady odnośnie ochrony dyplomatycznej i konsularnej nie udało się
implementować do wewnętrznych porządków prawnych w państwach członkowskich.
Z
tzw. zielonej księgi
155
wydanej
przez
Komisję
Europejską wynika, że
27 państw członkowskich posiada swoje przedstawicielstwa jedynie w USA, Chinach
i Federacji Rosyjskiej. Dlatego w przypadku wystąpienia dużego kataklizmu wiele państw nie
dysponuje siecią konsularną, która byłaby w stanie zewidencjonować problem, nie mówiąc
o skutecznym udzieleniu pomocy
156
.
Na poziomie unijnym obywatele UE mają przyznane prawo do ochrony
dyplomatycznej i konsularnej, lecz prawo to nie stanowi odrębnej instytucji. Jest ono raczej
umową między państwami członkowskimi na poziomie unijnym, na mocy której zobowiązują
się one do udzielania pomocy obywatelom UE. Prawo to, choć zawarte w prawie
wspólnotowym, jest w rzeczywistości zagwarantowane na poziomie krajowym, gdyż tylko
państwa członkowskie mogą zagwarantować korzystanie przez obywateli z tego prawa.
Co więcej skuteczne zagwarantowanie prawa do opieki konsularnej zależy od woli państw
trzecich. Korzystanie z niego może więc napotkać przeszkody, które nie zależą od woli
państw członkowskich, lecz od uznania przez państwa trzecie legitymacji danego państwa
członkowskiego do ochrony obywatela UE
157
.
Działania podjęte przez organy Wspólnot wskazują na to, że same państwa
członkowskie miały problem z wprowadzeniem w życie postanowień Traktatu. Jednak
zapowiedź zacieśnienia współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa może
przyczynić się do rozszerzenia ochrony obywateli UE w państwach trzecich i utworzenia
„unijnych” placówek dyplomatycznych. Obecnie istniejące przedstawicielstwa Unii
Europejskiej działają na całym świecie, pomimo braku wyraźnych podstaw prawnych
zawartych w traktatach założycielskich. Placówki te jak dotąd spełniają jednak głównie
funkcję reprezentacyjną samej organizacji, a nie jej obywateli. Być może warunki
ekonomiczne wymuszą na państwach członkowskich dalsze reformy w tym zakresie
158
.
154
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit.,s.105.
155
Por. Zielona Księga. Ochrona dyplomatyczna i konsularna w krajach trzecich (2007/C 30/04).
156
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 39.
157
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 211.
158
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.107-108.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
53
2.4 Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego.
W europejskiej przestrzeni konstytucyjnej na wszystkich poziomach władzy
obywatele mają prawa służące kontroli władzy publicznej. Na poziomie unijnym są to: prawo
petycji do Parlamentu Europejskiego, prawo do zwrócenia się do ombudsmana europejskiego,
prawo zwrócenia się do instytucji unijnych w jednym z języków urzędowych i uzyskania
odpowiedzi w tym samym języku oraz prawo dostępu do dokumentów Parlamentu
Europejskiego, Rady i Komisji. Niektóre z tych praw, oprócz spełniania funkcji kontrolnej,
służą także ochronie praw obywateli UE. Choć są one ujęte jako prawa obywateli UE, to
jednak są przyznawane każdej osobie fizycznej i prawnej mającej miejsce zamieszkania
w danym państwie członkowskim
159
.
Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego należy do najstarszych praw politycznych
Wspólnot Europejskich. Jest ono odpowiednikiem prawa petycji znanego w porządkach
prawnych państw członkowskich. Podobnie jak ich pierwowzór krajowy, petycje do PE także
mają podwójny charakter – są jednocześnie prawem podmiotowym obywateli UE
jak i środkiem ochrony innych praw
160
. Przedmiotem petycji może być tylko sprawa, która
osobiście dotyczy osoby składającej petycję i wchodzi w zakres kompetencji Unii
Europejskiej.
Petycje mogą być składane indywidualnie, wspólnie z innymi obywatelami lub
osobami
161
.
Procedura składania i rozpatrywania petycji jest przyjazna dla wnioskodawcy. Petycja
może zostać napisana w dowolnym z języków urzędowych UE. Musi zawierać co najmniej
imię i nazwisko wnioskodawcy, jego zawód, narodowość i stały adres. Petycja jest
rozpatrywana przez Komitet ds. Petycji Parlamentu Europejskiego. Organ ten ma szerokie
uprawnienia do zbadania sprawy i na podstawie petycji może przygotować raporty,
prezentować swoją opinię, wnioskować o podjęcie rezolucji przez Parlament Europejski,
zawiadomić o swoich wnioskach Komisję Europejską a nawet przekazać sprawę do
Rzecznika Praw Obywatelskich UE
162
.
Ocena prawa do składania petycji do Parlamentu Europejskiego powinna uwzględniać
zarówno jego aspekt jakościowy, jak i ilościowy. W tym pierwszym wymiarze prawo to jest
jednym z niewielu praw obywateli UE, którego znaczenie stale rośnie. Natomiast stosunkowo
159
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 250.
160
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 84.
161
E. Szczucka (red.) (red.), Informator nr 4 "Nasz Głos w Europie", 2006, s. 4.
162
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 78-79.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
54
dużo petycji nie może być rozpatrzonych, ponieważ wykraczają poza dopuszczalny zakres
przedmiotowy albo nie spełniają kryteriów formalnych
163
.
W praktyce petycje dotyczą bardzo rożnych zagadnień. Część z nich porusza
problemy związane z realizacją konkretnych zadań UE, zwłaszcza z zakresu wspólnego
rynku. Inne mają charakter bardziej ogólny i wyrażają opinie Europejczyków. W większości
odnoszą się do kwestii związanych z pokojem (poza granicami Unii) lub bezpieczeństwem
(głównie ekologicznym), co może świadczyć o dużym zainteresowaniu obywateli tą
problematyką. W żadnej z tych spraw Parlament Europejski nie wydał jednak sprawozdania,
opinii ani rezolucji. Nie skorzystał więc z najbardziej skutecznych sposobów wywierania
presji na państwa członkowskie i unijne instytucje w celu rozwiązania danego problemu
164
.
Wśród zalet prawa petycji jest możliwość – przynajmniej formalna – pociągnięcia
Komisji Europejskiej do odpowiedzialności przed Trybunałem Sprawiedliwości za brak
działań w sprawie naruszeń zgłoszonych w petycji. Uważa się petycję za środek łączenia
obywateli z wybranym przez nich Parlamentem Europejskim, jak również metodę udziału
w życiu politycznym UE i w procesie prawodawczym oraz dobry mechanizm sprawowania
kontroli instytucji unijnych przez obywateli UE
165
.
Komisja ds. Petycji nie ma możliwości władczego załatwienia sprawy, choć
składający petycję powinien zostać poinformowany jego o wynikach. Działanie Komisji nie
podlegają również kontroli Trybunału Sprawiedliwości. W przypadku gdy niosą znamiona
złej administracji, można je zaskarżyć do Rzecznika Praw Obywatelskich
166
.
Zakres oddziaływania Komisji ds. Petycji wynika głównie ze ścisłej współpracy z Komisją
Europejską. Na mocy porozumienia międzyinstytucjonalnego z 12 kwietnia 1989 r. dokonano
wzmocnienia prawa do petycji. W wyniku tego porozumienia, Komisja ds. Petycji ma prawo
do odpowiedniej dokumentacji i wsparcia przez Komisję Europejską, z którą pozostaje
w ścisłym kontakcie, podobnie jak z Ombudsmanem. Wydaje się jednak, że wobec tak
ukształtowanych kompetencji jest to niezbyt skuteczny mechanizm. W sytuacji bowiem, gdy
autor petycji sądzi, że Komisja naruszyła jego interes, nie przysługuje mu żadna droga
sądowa
167
.
Do wad petycji zaliczany jest wymóg, że przedmiot petycji zawsze musi dotyczyć
wnioskodawcy osobiście, co może być uważane za sprzeczne z przesłankami tworzenia
163
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 85.
164
Ibidem, s. 86.
165
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 79-80.
166
Ibidem, , s. 79.
167
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 22.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
55
obywatelstwa europejskiego. W praktyce rosnącym problemem jest przewlekłość
odpowiadania na petycję, któremu ma zaradzić wprowadzony w połowie 2005 r. nowy system
obiegu dokumentów w Komisji Petycji
168
. Powtarzane przy różnych okazjach zapewnienia,
że petycja stanowi jedyny mechanizm łączności obywatela UE Parlamentem Europejskim, nie
zmienia generalnego obrazu sytuacji. Mimo, że liczba składanych skarg od lat waha się na
poziomie 1000 rocznie, można mówić o otwartym kryzysie tej instytucji. Poszerzenie UE
o blisko 75 mln nowych obywateli nie wpłynęło w żaden sposób na zwiększenie
zainteresowania tą formą ochrony praw przez obywateli UE
169
.
2.5 Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich.
Obywatelom Unii Europejskiej przysługuje również prawo skargi do Europejskiego
Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana). Od 1 kwietnia 2003 roku funkcję tą pełni
Nikiforos Diamandouros z Grecji. Przedmiotem skargi do Rzecznika są nieprawidłowości
w funkcjonowaniu instytucji wspólnotowych. Nie odnoszą się do Trybunału Sprawiedliwości
i Sądu Pierwszej Instancji. Chodzi tu nie tylko o działania nieefektywne lub niedbałe w opinii
składającego skargę, lecz także zaniechania podjęcia wymaganych prawem działań.
Skarga może być złożona w formie pisemnej lub elektronicznej. Powinna zawierać
dane skarżącego, przyczyny złożenia skargi
oraz nazwę instytucji skarżonej.
W przeciwieństwie do petycji do PE, osoba składająca skargę nie musi być bezpośrednio
dotknięta funkcjonowaniem instytucji skarżącej. Wymaga się jednak, aby skarga była
poprzedzona działaniami administracyjnymi wobec tejże instytucji. Ponadto sprawa będąca
przedmiotem skargi nie może być w tym samym czasie rozpatrywana przez sądy krajowe,
a od jej zaistnienia nie powinny minąć dwa lata. Prawem skargi dysponują wszystkie osoby
fizyczne i prawne mieszkające na terenie UE lub mające w niej swoją siedzibę
170
. Skargi
mogą być wnoszone grupowo lub indywidualnie, osobiście lub za pośrednictwem
deputowanego do Parlamentu Europejskiego.
W wyniku złożonej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich UE może po zbadaniu
sprawy i otrzymaniu wyjaśnień oskarżonej instytucji wydać oświadczenie o zaistnieniu złego
zarządzania i zlecić podjęcie odpowiednich działań. Może również złożyć odpowiedni raport
w tej sprawie Parlamentowi Europejskiemu. Rzecznik ma również prawo do zbadania
168
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 86.
169
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 35.
170
A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii …, op. cit., s. 136-137.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
56
wybranych przez siebie kwestii z własnej inicjatywy i na tej podstawie proponowania zmian
prawnych oraz praktycznych. W przypadku petycji niedopuszczalnych wskazuje on instytucje
kompetentne, odsyła do krajowych ombudsmanów lub za zgodą wnioskodawcy przekazuje
sprawę do właściwej instytucji
171
. W praktyce w około jednej trzeciej wypadków stawiane
zarzuty nie znajdują potwierdzenia. Sprawy, w których Rzecznik stwierdził naruszenie zasad
dobrej administracji, kończą się na ogół nawiązaniem do współpracy z daną instytucją lub
polubownym załatwieniem danej sprawy. Radykalne środki, czyli specjalne sprawozdania, są
stosowane raczej rzadko.
Znaczenie prawa skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich dla obywateli UE jest
wypadkową dwóch czynników: konstrukcji skargi oraz pozycji ustrojowej Rzecznika.
Głównym problemem związanym z konstrukcją skargi jest ograniczenie jej zakresu
przedmiotowego do przejawów złej administracji w instytucjach wspólnotowych i wyłączenie
spod kontroli Rzecznika instytucji krajowych, które wykonują prawo UE. Uprawnienia
Rzecznika są ograniczone, gdyż może on tylko w kolejnych dokumentach zalecać podjęcie
odpowiednich działań. Nie może on jednak wymusić ich realizacji. Rzecznik nie może także
brać udziału w postępowaniu sądowym ani składać skarg do Trybunału Sprawiedliwości.
Nie ma również, podobnie jak Komitet Petycyjny, prawa do samodzielnej zmiany decyzji
wydanej w wyniku niewłaściwego zarządzania czy nakładania kar na instytucję lub ich
pracowników. Rzecznik nie dysponuje również prawem zasądzania odszkodowania na rzecz
osób pokrzywdzonych przez niewłaściwą administrację
172
.
Jak pokazało doświadczenie, niektóre uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich
budzą szczególne kontrowersje i są powodem napięć w stosunkach z Komisją Europejską.
Jednym z nich jest prawo dokonywania interpretacji prawa wspólnotowego, jeżeli jest to
konieczne dla stwierdzenia, czy rzeczywiście doszło do zjawiska złego zarządzania. Decyzje
Rzecznika stają się więc w pewnym stopniu dodatkowym źródłem unijnego prawa
administracyjnego, co wkracza w kompetencje Komisji i Trybunału Sprawiedliwości. Inną
kontrowersyjną kwestią jest dostępność Rzecznika do dokumentów (również tych
najważniejszych) w celu wykrycia przypadków niewłaściwej administracji oraz walki
z korupcją w Unii Europejskiej
173
.
171
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 83.
172
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 92-93.
173
Ibidem, s. 95.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
57
Wykres 2. Liczba skarg nie objętych mandatem Rzecznika w latach 2003-2008.
Źródło: Sprawozdanie roczne ERPO 2008, 21 kwiecień 2009: www.ombudsman.europa.eu
Choć liczba skarg składanych do Rzecznika Spraw Obywatelskich wzrasta, to jednak
blisko 70% z nich nie spełnia wymogów formalnych określonych postanowieniami TWE
i przepisów wykonawczych. Podsumowując, choć nie ulega wątpliwości, iż w ciągu tych
kilku lat rzecznik odegrał stosunkowo pozytywną rolę to jednak jego działalność trudno uznać
za przełomową dla instytucji obywatelstwa europejskiego
174
. Równocześnie, jak wskazują
badania opinii publicznej, sama instytucja nie jest zbyt szeroko znana wśród obywateli UE,
którzy mają do niej stosunek raczej ambiwalentny
175
.
2.6 Prawo do informacji.
Dostępność informacji publicznych w społeczeństwach demokratycznych kształtuje
się nie tylko w wyniku uregulowania dostępu do informacji przez prawo, ale również jako
efekt sposobu funkcjonowania i stylu pracy jednostek organizacyjnych i stanowisk do spraw
informacji powołanych w strukturach administracji państwowej. W ciągu ostatniej dekady
w Europie nastąpił olbrzymi wzrost społecznego zapotrzebowania na informację pochodzące
z instytucji publicznych
176
. Wzrost jawności działań organów unijnych może stać się
czynnikiem ściślejszej społecznej kontroli.
Przejrzystość działań Unii oraz prawo do dostępu obywateli europejskich do
dokumentów i informacji są jednymi z podstawowych zasad funkcjonowania Unii
Europejskiej. Od wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego instytucje unijne mają
174
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 38.
175
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 84.
176
I. Budzyńska, Instytucjonalne warunki realizacji prawa do informacji w państwach członkowskich Unii
Europejskiej, Informacja BSE IP - 91 P , 2000, s. 20.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
58
obowiązek zwiększania przejrzystości swoich działań. Główne unijne instytucje podejmują
w tym zakresie określone działania:
Rada UE publikuje informacje dotyczące procesu podejmowania decyzji oraz wyniki
głosowań. Społeczeństwo europejskie ma zatem możliwość oceny roli Rady jako
całości, a także udziału poszczególnych rządów krajowych w procesie legislacyjnym
Wspólnoty;
Obrady Parlamentu Europejskiego są otwarte dla mediów i publiczności, publikowane
są również sprawozdania oraz przeprowadzane są transmisje z posiedzeń Parlamentu.
Komisja Europejska publikuje sprawozdania ze swojej działalności, zamieszcza
informację o podjętych inicjatywach prawnych, konkursach grantowych itd
177
.
Przepisem prawa wspólnotowego, który określa możliwość dostępu do informacji
i dokumentów unijnych jest art. 255 TWE. Głosi on, że „obywatelom Unii Europejskiej,
a także wszystkim osobom fizycznym lub prawnym zamieszkałym lub mającym swoją siedzibę
w państwie członkowskim UE przysługuje prawo dostępu do dokumentów Parlamentu
Europejskiego, Rady oraz Komisji Europejskiej”. Prawo dostępu do dokumentów reguluje
rozporządzenie 1049/2001
178
. Na jego podstawie instytucja może odmówić dostępu do
dokumentów, jeżeli ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego
(bezpieczeństwa, obrony i wojskowości, polityki finansowej WE lub państw członkowskich),
prywatności i integralności osób fizycznych, interesów handlowych (także własności
intelektualnej), postępowania sądowego oraz śledztwa, kontroli lub audytu. Prośba
o ujawnienie dokumentu może być sformułowana w dowolnym języku Unii, a dana instytucja
na udzielenie odpowiedzi ma 15 dni. Dostęp do dokumentów jest bezpłatny, ale sporządzenie
kopii dłuższych niż 20 stron może odbywać się częściowo na koszt osoby zainteresowanej.
Z prawa dostępu do dokumentów korzystają głównie jednak naukowcy i prawnicy, a nie
przeciętni obywatele państw członkowskich Unii.
Od każdej odmowy dostępu do dokumentów można się pisemnie odwołać,
odpowiednio do Sekretarza Generalnego Komisji lub Rady i Przewodniczącego Parlamentu
Europejskiego. Jeśli odmowa zostanie podtrzymana, zainteresowaną osobę należy
poinformować o przysługujących jej prawach do odwołania do instytucji zewnętrznych,
w szczególności do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i Sądu Pierwszej
177
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 49.
178
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie
publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
59
Instancji
179
. Zgodnie z art. 21 zd. 3 TWE każdy obywatel może zwracać się pisemnie do
wymienionych w tym przepisie instytucji wspólnotowych, które mają obowiązek udzielenia
mu odpowiedzi. Prawo to przysługuje tylko obywatelom UE i wyłącznie wobec Parlamentu
Europejskiego, Rady UE, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału
Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno – Społecznego, Komitetu Regionów oraz
Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z tym przepisem obywatel UE może zwracać się do
instytucji unijnych w jednym z unijnych języków urzędowych i niezależnie od przedmiotu
czy formy korespondencji ma także prawo do otrzymania odpowiedzi w języku w którym się
posługiwał w relacjach z instytucjami Unii. Oceniając znaczenie tego prawa, należy
zauważyć, że jego formalnie bardzo szeroki zakres wynika bardziej z jego politycznego
znaczenia (jako wyraz równości państw członkowskich) niż z faktycznej potrzeby
180
.
Warto również w tym miejscy wspomnieć o punktach kontaktowych Europe Direct.
Jest to serwis, który pomaga znaleźć odpowiedzi na pytania dotyczące Unii Europejskiej.
Eksperci dostarczają informacji na wszelkie tematy dotyczące UE, w tym praw i możliwości,
jakimi dysponują obywatele UE i sposobów korzystania z nich. EUROPE DIRECT udziela
bezpośrednich odpowiedzi na ogólne pytania. W przypadku pytań bardziej szczegółowych,
odsyła do najlepszych źródeł informacji i porad na poziomie UE, krajowym, regionalnym
i lokalnym
181
.
2.7 Prawo do dobrej administracji.
Prawo do dobrej administracji jest zdecydowanie najsłabiej wyodrębnionym prawem
obywateli UE, przede wszystkim dlatego, że w odróżnieniu od innych uprawnień należących
do tej kategorii przez długi czas osobno kształtowały się jego poszczególne aspekty.
Głównym czynnikiem sprawczym powstania tego prawa był Trybunał Sprawiedliwości, który
od lat 60 wskazywał standardy dobrej administracji naruszone przez instytucje w badanych
przez siebie sprawach. Wraz ze stworzeniem przez Rzecznika Praw Obywatelskich w 2000 r.
Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej i jego implementacji do regulacji
wewnętrznych instytucji wspólnotowych, nastąpiło znaczne uporządkowanie tego prawa.
179
Obywatelstwo europejskie, Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 50.
180
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 86.
181
Por. Serwis internetowy Europa Direct: www.ec.europa.eu/europedirect/index_pl.htm
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
60
Poza tym prawo do dobrej administracji zostało także proklamowane jako prawo obywateli
UE przez art. 41 Karty Praw Podstawowych
182
.
Określenie zakresu przedmiotowego prawa do dobrej administracji jest dosyć trudna,
ale na podstawie dokumentów i praktyki sądowej można wykazać jego kilka cech
charakterystycznych:
1. Prawo do dobrej administracji ma charakter prawa zawierającego w sobie bardziej
szczegółowe regulacje wynikających z poszczególnych zasad dobrej administracji tj.
praworządność, niedyskryminacja, proporcjonalność, bezstronność, odpowiedzialność
odszkodowawcza za nadużycie władzy i złamanie prawa.
2. Kryteria dobrej administracji mają w większości charakter ogólnych zasad działania
administracji, które muszą być dopasowane do konkretnej sytuacji i przełożone na
szczegółową normę postępowania przez każdą z instytucji i każdego z urzędników.
3. Kryteria dobrej administracji mają charakter wyłącznie proceduralny. Z ego względu
to prawo nie jest tylko samoistnym prawem politycznym obywateli UE, ale i prawem
„służebnym” wobec regulacji materialnoprawnym.
4. Prawo do dobrej administracji formalnie implikuje istnienie standardów postępowania
obowiązujących instytucje jedynie w kontaktach zewnętrznych, nie ustanawiają
natomiast reguł stosowanych w ramach danych struktur organizacyjnych czy
w relacjach między instytucjami. W tym sensie to prawo nie ogranicza się do
regulowania kontaktów instytucji z obywatelami, ale stanowi także przesłanką
modernizacji struktur
183
.
Głównym czynnikiem mającym wpływ na ocenę prawa do dobrej administracji jest
jego ograniczenie wyłącznie do instytucji UE z pominięciem struktur narodowych. Jednak
rozszerzenie wspólnotowego prawa do dobrej administracji na struktury narodowe mogłoby
w niektórych państwach okazać się zbędne, bo wiele z nich respektuje zasady dobrej
administracji na mocy prawa wewnętrznego. Biorąc pod uwagę obawy państw członkowskich
przed zbytnią emancypacją Unii kosztem narodowej suwerenności, tego typu zmiana zakresy
przedmiotowego prawa do dobrej administracji wydaje się także mało prawdopodobna
z powodów politycznych
184
.
182
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008 s. 108-109.
183
Ibidem, s. 110-111.
184
Ibidem, s. 111-112.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
61
ROZDZIAŁ III
OCHRONA PRAW OBYWATELSKICH
3.1 Ochrona sądowa.
Środki ochrony praw obywateli UE odzwierciedlają specyfikę i różnorodność samych
praw. Prawa obywateli Unii Europejskiej są realizowane „horyzontalnie”, czyli w stosunkach
z organami czy służbami państw członkowskich (prawa wyborcze, prawo do swobodnego
poruszania się i zamieszkania na terytorium UE, prawa socjalne) lub w stosunku z organami
i instytucjami Wspólnot (prawo petycji, prawo skargi do Ombudsmana, prawo do informacji).
Prawa obywatelskie nie są natomiast realizowane „wertykalnie”, czyli w stosunku do innych
osób fizycznych. Naruszenia praw obywateli Unii czy to przez państwa członkowskie czy
przez Unię Europejską mogą polegać na tym, że nie stworzono warunków dla realizacji praw
obywateli UE. Na przykład państwo nie implementowało dyrektywy lub nie udzieliło
informacji w wyznaczonym terminie lub pomimo istniejących formalnych warunków do
realizacji praw obywateli UE uniemożliwiono skorzystanie z nich (bezpodstawnie uznano, że
zainteresowana osoba nie jest obywatelem UE) lub prawa te ograniczono (zażądano
dokumentów, które nie powinny być wymagane)
185
.
W przypadku naruszeń można dla ochrony praw obywateli UE zastosować środki
polityczne lub prawne. Środkami politycznymi mogą być np. interwencja u krajowych lub
europejskich polityków, zwłaszcza u deputowanych do Parlamentu Europejskiego
i Komisarzy, skorzystanie z prawa do zgromadzeń i zrzeszeń, poinformowanie opinii
publicznej za pomocą mediów, procedura odpowiedzialności politycznej państwa
członkowskiego (art. 7 TUE), powołanie komisji śledczej przez Parlament Europejski
( rt. 151 TWE), a także sporządzenie informacji czy raportów przez Komisję
ds. sporządzania informacji czy raportów przez Komisję ds. Petycji lub Rzecznika Praw
Obywatelskich UE
186
.
Osoby fizyczne i prawne, których prawa wynikające z przepisów wspólnotowych
zostały naruszone, mają do dyspozycji sądowe i pozasądowe mechanizmy dochodzenia swych
roszczeń. Kontrola sądowa przestrzegania praw jednostki jest przeprowadzana przez sądy
krajowe i sądy wspólnotowe, natomiast kontrola pozasądowa – przez Parlament Europejski,
Rzecznika Praw Obywatelskich i Komisję Europejską, a także przez krajowe organy
185
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 92-93.
186
Ibidem, s. 93.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
62
administracyjne. Sądy państw członkowskich pełnią funkcję sądów powszechnych prawa
wspólnotowego i właśnie na nich spoczywa główny ciężar zapewnienia efektywnego
przestrzegania prawa wspólnotowego. Sądy krajowe są zatem zobowiązane chronić
uprawnienia jednostek wynikające z bezpośrednio skutecznych norm prawa wspólnotowego
i przyznawać odszkodowanie jednostkom, które doznały szkody wskutek naruszenia przez
państwo członkowskie prawa wspólnotowego. Organy sądowe państw członkowskich nie
mogą przy tym stosować norm prawa krajowego sprzecznych z prawem wspólnotowym.
Mają za to obowiązek dokonywać wykładni prawa krajowego w sposób zapewniający
efektywność prawa wspólnotowego
187
. Przy zbiegu zasady bezpośredniej skuteczności oraz
zasady pierwszeństwa przed prawem krajowym może się zdarzyć, że sąd krajowy będzie
musiał wydać orzeczenie bezpośrednio na podstawie prawa wspólnotowego i wbrew prawu
krajowemu. Podobne będą konsekwencje tych zasad dla krajowego rzecznika praw
obywatelskich
188
.
Pierwszym krokiem jest upewnienie się czy prawa, które zostały naruszone,
rzeczywiście należą do prawa wspólnotowego i czy Unia Europejska ma kompetencje do
działania w tym zakresie. Choć Unia Europejska prowadzi bardzo wiele działań bezpośrednio
dotyczących obywateli europejskich, to nie jest ona odpowiedzialna za wszystkie sfery życia.
Wbrew powszechnej opinii, nie wystarczy uznać, iż problem dotyczy kraju członkowskiego
lub kilku państw członkowskich, by automatycznie zakwalifikować go do sfery kompetencji
Unii. Na przykład rozwód pomiędzy obywatelami różnych krajów członkowskich
zdecydowanie wiąże się z kilkoma kwestiami o charakterze międzynarodowym, a mimo to
leży w gestii władz krajowych, które powinny zastosować w tej sprawie odpowiednie
przepisy prawa międzynarodowego prywatnego
189
.
Głównym organem sądowym we Wspólnotach Europejskich jest Trybunał
Sprawiedliwości. Mimo, że stoi on na straży porządku prawnego tej organizacji, której
podmiotami są zarówno państwa, jak i inne osoby, to jednak obywatel Unii Europejskiej tylko
w wyjątkowych przypadkach może wnieść sprawę bezpośrednio przed Trybunał.
Najbliżej obywateli pozostają nadal sądy państwowe i to one w pierwszej kolejności zajmują
się ochroną praw obywateli Unii. Związane jest to z realizacją postanowień art. 10 TWE,
związanego z zasadą lojalności, nakładającego na państwa obowiązek współpracy przy
wykonywaniu
postanowień
traktatowych.
Zabezpieczenie
wykonalności
prawa
187
Izabela Wróbel, Mechanizmy dochodzenia roszczeń jednostki w systemie prawa, A. Florczak (red. nauk.)
2009, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 55.
188
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 94.
189
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, s. 41.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
63
wspólnotowego spoczywa więc przede wszystkim na państwach członkowskich. Dzięki temu
podstawową zasadą prawa wspólnotowego stało się zobowiązanie sądów krajowych do
urzeczywistnienia praw osób fizycznych, wynikających z Traktatu oraz z prawa wtórnego
Wspólnot. Warto nadmienić, że ochrona praw obywateli nie została zawarta w Traktacie
ustanawiającym Unię Europejską, ale w Traktacie o Wspólnocie Europejskiej. Taka regulacja
wyraźnie zabezpiecza i podkreśla uprawnienie osób fizycznych do ochrony zarówno przez
organy sądowe Wspólnot, jak i przez sądy państwowe
190
.
Wśród metod ochrony praw obywatelskich na poziomie państw członkowskich
w praktyce największe znaczenie ma odwołanie się do sądu w trybie postępowania
administracyjnego lub cywilnego
191
. Pierwszą rzeczą, jaką należy zrobić, to poinformować
właściwy organ administracji (samorządowej lub centralnej) o fakcie naruszenia lub
niewłaściwej interpretacji praw europejskich. Przydatne na tym etapie będzie powołanie się
na odpowiednie przepisy wspólnotowe. Należy zawsze pamiętać o zachowaniu wymaganych
procedur i dotrzymywaniu terminów składania odwołań od decyzji administracyjnych.
W przeciwnym razie można stracić możliwość dalszego dochodzenia swoich praw. Zanim
wejdzie się na drogę sądową, z reguły warto wykorzystać możliwość polubownego
załatwienia sprawy. Jeśli nie jest to możliwe, należy rozważyć możliwość skierowania sprawy
do sądu. Zazwyczaj sądem właściwym dla rozstrzygania sporów dotyczących prawa
europejskiego jest sąd krajowy. Jeśli sąd uzna, iż doszło do naruszenia naszych praw
europejskich, wyda wyrok nakazujący zmianę decyzji danego organu administracji, a w razie
konieczności zasądzi także odszkodowanie za straty na skutek naruszenia praw
obywatelskich
192
.
Ochrona praw obywateli UE na poziomie państw członkowskich jest z punktu
widzenia osoby pokrzywdzonej z reguły bardziej korzystna niż na poziomie wspólnotowym.
Można swoje roszczenia opierać bezpośrednio na prawie wspólnotowym, ale dochodzić ich
szybciej, taniej i bardziej efektywnie niż poprzez procedury na poziomie wspólnotowym.
Niemniej jednak na poziomie krajowym nie można dochodzić tych praw obywatelskich, do
których przestrzegania zobowiązane są organy i instytucje Unii Europejskiej
193
.
Szczegółowe zasady sądowej ochrony praw obywateli UE są uregulowane przez
prawo poszczególnych krajów członkowskich. Pewne wspólne dla wszystkich państw
członkowskich standardy w tym zakresie wynikają z europejskiej Konwencji o ochronie praw
190
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.109-110.
191
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 94-95.
192
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 42-43.
193
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 94.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
64
człowieka i podstawowych wolności z 1950r
194
. Stroną Konwencji są wszystkie państwa
członkowskie UE, dlatego jej przepisy powinny być respektowane również przez samą Unię.
Jeżeli natomiast chodzi o regulacje prawa wspólnotowego, dotyczące krajowego
postępowania sądowego, to najważniejsze znaczenie mają tzw. orzeczenia prejudycjalne oraz
zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego
195
.
Strona postępowania przed sądem krajowym może wnioskować o skierowanie do sądu
wspólnotowego pytania w trybie prejudycjalnym dotyczącego sprawy (art. 234 TWE).
Wniosek może zostać uwzględniony lub nie, gdyż sąd krajowy samodzielnie podejmuje
decyzję o przydatności procedury prejudycjalnej w tej kwestii. W zakresie w jakim
zastosowanie mają wspólnotowe przepisy dotyczące przekraczania granic, wiz, azylu,
imigracji i współpracy sądowej w sprawach cywilnych, z pytaniem prejudycjalnym mogą
występować wyłącznie sądy ostatniej instancji
196
. Postępowanie prejudycjalne ma
fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania systemu prawnego Wspólnot, a także dla
zapewnienia pozycji Trybunału jako strażnika jedności tego systemu. Przyczyniła się ona do
wykształcenia tak istotnych zasad prawa wspólnotowego, jak prymat nad prawem krajowym,
odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa lub też wielu spośród zasad ogólnych
197
.
Postępowanie o wydanie orzeczenia wstępnego przed Trybunałem odbywa się w swej
wstępnej fazie nieco odmiennie niż w innych sprawach. Formalnie w postępowaniu takim nie
ma bowiem stron, samo wyjaśnienie kwestii zaś następuje w duchu sądowej współpracy, a nie
nadrzędności. Gdy już pytanie wpłynie, Trybunał informuje o tym zainteresowane instytucje,
państwa członkowskie i strony. Wszyscy powiadomieni, w terminie dwóch miesięcy, mogą
przesłać swoje opinie dotyczące tej sprawy do Trybunału, lecz nie są do tego zobowiązani.
Mają także możliwość wystąpienia ustnego przed Trybunałem. Po wysłuchaniu stron
i zebraniu wszystkich nadesłanych opinii, Adwokat Generalny wygłasza własną opinię
w danej sprawie. Pozostała część postępowania toczy się analogicznie jak przy zwykłej
sprawie przed Trybunałem. Rozpatrzenie całej sprawy trwa około 14 miesięcy. Obecnie,
nawet pomimo powołania Sądu Pierwszej Instancji, termin ten się przedłuża
198
.
Sądy państwowe pozostające najbliżej obywateli Unii mają za zadanie ochraniać ich
prawa wynikające zarówno z traktatów, jak i z prawa wtórnego. Na prawa obywatelskie
podlegające ochronie w danym państwie wpływ będzie miało to, czy jednostka pochodzi
194
K. Grajewski, Prawo konstytucyjne. Wybór aktów prawnych, Wolters Kluwer Polska, 2009, s. 103-121.
195
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 95.
196
Izabela Wróbel, Mechanizmy dochodzenia roszczeń …, op. cit., s. 63-64.
197
W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2002, s. 69.
198
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.118.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
65
z danego kraju, czy też jest obywatelem innego państwa członkowskiego. Jako obywatel
suwerennego państwa będzie mogła korzystać ze wszystkich praw wynikających zarówno
z prawa wewnętrznego, jak i wspólnotowego. Jako obywatel Unii pochodzący z innego
państwa członkowskiego przed sądami państwa uprawnionymi do rozpatrzenia sporu będzie
mógł dochodzić tylko praw wynikających z traktatów i prawa wtórnego Wspólnot.
Wzmocnieniem praw obywatela Unii jest również możliwość zaskarżenia przed sądem rządu
państwa członkowskiego, jeśli jego postępowanie jest niezgodne z prawem Wspólnot.
Oczywiście postępowanie takie jest raczej wyjątkowe i może być prowadzone tylko
w niektórych państwach Unii Europejskiej
199
.
Zgodnie z art. 220 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską „sądową kontrolę
poszanowania prawa wspólnotowego w wykładni i stosowaniu wykonują Trybunał
Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji, każdy w zakresie swojej właściwości
”200
. Trybunał
Europejski pełni rolę głównego organu sądowego trzech Wspólnot. W jego skład wchodzi
aktualnie 15 sędziów i 9 adwokatów generalnych. Głównym zadaniem Trybunału jest zgodna
z „prawem” wykładnia i interpretacja Traktatu (art. 225 TWE). Ponadto Trybunał kontroluje
legalność aktów prawnych wydawanych przez instytucje Wspólnot (art. 230 TWE). Pomimo
iż kompetencje Trybunału Sprawiedliwości dotyczą w szczególności zapewnienia
poszanowania prawa, to ochrona praw obywatelskich przed tym organem jest dość wyraźnie
ograniczona. W zasadzie osoba fizyczna tylko w wyjątkowych okolicznościach może zostać
stroną postępowania przed tym Trybunałem
201
.
W wyniku Jednolitego Aktu Europejskiego dokonano reformy systemu sądowego
Wspólnot. Powołano Sąd Pierwszej Instancji. Utworzenie dodatkowej sądowej instytucji było
konieczne, gdyż Trybunał Sprawiedliwości sam nie mógł spełniać wszystkich obowiązków,
jakie nakładały na niego traktaty założycielskie. Sąd Pierwszej Instancji i Trybunał
Sprawiedliwości tworzą odtąd jeden system sądowy Wspólnoty
202
. Kolejną reformą w celu
usprawnienia funkcjonowania wspólnotowego systemu sądowego było utworzenie przez
Radę Unii Europejskiej (Decyzja z 2 listopada 2004 r.)
203
Sądu ds. Służby Publicznej Unii
Europejskiej, który miał za zadanie rozpatrywać spory między Wspólnotami a ich
pracownikami)
204
.
199
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 118.
200
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 56.
201
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.119.
202
Ibidem s.119.
203
Decyzja Rady z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie mianowania sędziów Sądu do spraw Służby Publicznej Unii
Europejskiej.
204
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 56.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
66
Najważniejszy z punktu widzenia ochrony praw przysługujących jednostkom na
podstawie prawa wspólnotowego jest Sąd Pierwszej Instancji. Jego kompetencje zostały
określone w art. 3 Decyzji Rady 88/591
205
. Sąd ten jest właściwy do rozpatrywania skarg
o stwierdzenie zaniechania wydania aktu przez instytucje wspólnotowe, skarg
o odszkodowanie z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, skarg wnoszonych w
sporach między Wspólnotą a jej pracownikami oraz skarg wnoszonych na mocy klauzuli
arbitrażowej umieszczonej w umowie prawa publicznego lub prywatnego zawartej przez
Wspólnotę lub w jej imieniu. Wyjątkiem są skargi powierzone izbom sądowym lub skargi
zastrzeżone na mocy decyzji Trybunału Sprawiedliwości
206
.
Od orzeczeń wydanych przez Sąd Pierwszej Instancji przysługuje, na warunkach
i w zakresie określonym przez Statut, prawo odwołania się do Trybunału Sprawiedliwości,
ograniczone jednak do kwestii prawnych. Również orzeczenia wydane przez Sąd Pierwszej
Instancji, w wyniku rozpoznania skarg przeciwko izbom sądowym, mogą zostać w drodze
wyjątku, poddane kontroli Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli zachodzi poważne ryzyko
naruszenia jedności lub spójności prawa wspólnotowego
207
.
Odpowiedzialność organów wspólnotowych za naruszenie praw obywateli UE przed
Trybunałem Sprawiedliwości może być realizowana na wniosek osoby fizycznej
(nie tylko obywatela UE) w przypadku złożenia:
skargi o nieważność (art. 230 ust. 4 TWE). Przedmiotem skargi może być bezprawne
działanie Rady, Parlamentu, Komisji lub Europejskiego Banku Centralnego, którego
bezpośrednim rezultatem było pogorszenie sytuacji prawnej wnioskodawcy. Skarga
o nieważność musi być złożona w ciągu dwóch miesięcy od stwierdzenia
niewłaściwego działania w wyżej wymienionej instytucji. Jej powodem może być brak
kompetencji do podjęcia danego działania, nadużycie władzy lub naruszenie prawa
wspólnotowego. W wyniku skargi Trybunał Sprawiedliwości może orzec nieważność
danego aktu, co powoduje jego bezskuteczność w stosunku do osoby zainteresowanej
i innych podmiotów (tzw. skuteczność erga omnes), zwykle ze skutkiem
wstecznym
208
.
skargi na bezczynność, na bezprawność zaniechania (art. 232 ust. 2). Dzięki tej
regulacji obywatel Unii jest uprawniony do występowania z pozwem przeciwko
205
Decyzja Rady z dnia 8 czerwca 1993 r. zmieniająca decyzję Rady 88/591/EWWiS, EWG, Euratom
ustanawiającą Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (93/350/Euratom, EWWiS, EWG).
206
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 57.
207
Ibidem, s. 59.
208
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 103.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
67
Parlamentowi, Radzie i Komisji, jeśli instytucje te nie podjęły przewidzianych
w Traktacie działań, czyli nie wydały odpowiedniego aktu prawnego innego niż
zalecenie i opinia. Osoba fizyczna powinna w tym przypadku wykazać, że wskazany
przez niego dokument był do niego bezpośrednio adresowany lub też skierowany do
kogoś,
z
kim
podmiot
miał
styczność
(np.
wspólne
interesy)
209
.
Skarga na bezczynność jest uzasadniona, jeżeli dany organ miał prawny obowiązek
wydać taką indywidualna decyzję, lecz mimo to jej nie wydał. Skuteczność tego
rodzaju skargi jako środka ochrony praw obywatelskich wydaje się jednak
ograniczona, przede wszystkim dlatego, że nie istnieją żadne mechanizmy egzekucji
wyroków w stosunku do organów Wspólnoty
210
.
skargi o odszkodowanie (art. 235 TWE). Jeżeli chodzi o zasady odpowiedzialności
odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie praw jednostek wynikający z
prawa wspólnotowego, to możliwość domagania się odszkodowania przysługuje
zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. Jest to możliwe w sytuacji, gdy
nastąpiło naruszenie normy prawa wspólnotowego, której celem było przyznanie praw
jednostkom; naruszenie to miało poważny charakter; wystąpił związek przyczynowy
między tymi naruszeniami a szkodą jednostki
211
.
Za wystarczająco istotne naruszenia prawa wspólnotowego nie powinny być uważane
błędy lub zawinienia, które wpisują się w zakres normalnego zachowania instytucji
zobowiązanej do dbania o stosowanie reguł wspólnotowych, złożonych i podlegających
szerokiej swobodzie interpretacyjnej. Za wystarczająco istotne naruszenie nie można uznać
także uchybienia obowiązkowi prawnemu, które można wytłumaczyć obiektywnymi
ograniczeniami, jakie są nałożone na działania instytucji wspólnotowej i jej urzędników.
Naruszenie takie może stanowić natomiast zachowanie wyrażające się w akcie sprzecznym
z przepisem prawa i znacząco szkodliwymi ograniczeniami, jakie są nałożone w obiektywny
sposób na służbę w ramach jej normalnego funkcjonowania. Analiza związku przyczynowego
między naruszeniem prawa wspólnotowego, a szkodą powinna polegać na porównywaniu
sytuacji wywołanej w odniesieniu do danej osoby trzeciej przez zawinione zachowanie
209
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.122.
210
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 104.
211
Ibidem, s. 96-97.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
68
sytuacją, jaka miałaby miejsce w przypadku zachowania instytucji zgodnego z przepisem
prawa
212
.
W praktyce może tu chodzić o wszelkiego rodzaju zaniechania władzy wykonawczej,
sądowniczej, a nawet ustawodawczej. W szczególności mogą odnosić się do wadliwej
implementacji dyrektyw, które miały przyznawać określone uprawnienia jednostkom.
Naruszenie prawa wspólnotowego przez organy państwa wcale nie musi zostać stwierdzone
orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości. Wystarczy, jeżeli stwierdzi je sąd krajowy
213
.
Natomiast przy określaniu wielkości odszkodowania brany jest po uwagę wpływ zachowania
skarżącego na powstanie szkody. Gdy skarżący przyczynił się do powstania własnej szkody,
to nie może on żądać naprawienia tej części szkody, za którą jest odpowiedzialny. Roszczenia
wynikające z odpowiedzialności Wspólnot mogą ulec przedawnieniu z upływem pięciu lat od
zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności
214
.
Obywatel Unii ma ograniczone możliwości występowania bezpośrednio przed
Trybunałem Sprawiedliwości. Jeśli jednak już dojdzie do takiej sytuacji to zostaje
uruchomiona procedura sądowa. Postępowanie przed Trybunałem odbywa się zgodnie
z przepisami zawartymi w Zbiorze Zasad Proceduralnym (tzw. Regulaminie
215
). Pierwszą
część postępowania rozpoczyna wzniesienie skargi przez obywatela. Obywatel Unii nie
występuje jednak w tym procesie samodzielnie. Jego wniosek musi być poparty przez
uprawnionego adwokata. Następnie podpisana przez adwokata skarga wędruje do Kierownika
Administracyjnego Trybunału. Po wpłynięciu skargi Kierownik Administracji informuje
stronę przeciwną o zarzutach, jakie przeciwko niej wpłynęły. Pozwany ma dwa miesiące na
odpowiedź na postawione mu zarzuty. Poszkodowany ma miesiąc, aby się do odpowiedzi
ustosunkować, przesyłając do Trybunału duplikat dokumentu
216
.
Następnie Prezydent Trybunału Sprawiedliwości przekazuje sprawę do jednej z izb
Trybunału i spośród sędziów tej izby wyznacza sędziego sprawozdawcę. Równolegle
Pierwszy Adwokat Generalny wyznacza adwokata dla tej sprawy. Z chwilą zakończenia
wymiany pism pomiędzy stronami postępowanie z kontradyktoryjnego
217
przekształca się
w postępowanie inkwizycyjne i jest prowadzone z urzędu. Badania wstępne przeprowadzane
są przez sędziego sprawozdawcę, z którym później zapoznaje się cały Trybunał podczas tzw.
posiedzenia administracyjnego. O wszystkich decyzjach, jakie zapadły podczas posiedzenia,
212
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 62.
213
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 97.
214
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 63.
215
Por. Strona Internetowa Trybunału Sprawiedliwości: www.curia.europa.eu/pl/instit/txtdocfr/index.htm
216
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.124.
217
Por. W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, op. cit., s. 63.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
69
informuje się strony
218
. Sąd wspólnotowy może nakazać stronom, aby przedstawiły wszelkie
dokumenty i dostarczyły wszelkie informacje, które uzna za pożądane. W czasie rozpraw sąd
może przesłuchiwać biegłych, świadków i strony. Obrady przed Trybunałem są jawne
219
.
Pod koniec posiedzenia adwokat generalny wyznacza termin, w jakim zamierza przedstawić
swoją opinię. Jeśli Trybunał nie zdecyduje inaczej, wypowiedź adwokata generalnego może
zakończyć postępowanie. Po zakończeniu tej części postępowania sędziowie biorący w nim
udział przystępują do tajnej narady nad wyrokiem. Warunkami niezbędnymi dla ważności
wyroku jest umieszczenie w nim podstaw prawnych przyjętego orzeczenia, daty ogłoszenia
wyroku oraz podpisów sędziów. Wyrok jest odczytywany publicznie i ogłaszany w Dzienniku
Urzędowym Wspólnot Europejskich. Od wyroku Trybunału nie ma praktycznie możliwości
wniesienia apelacji
220
.
Sądowy system ochrony praw obywatelskich działa na dwóch płaszczyznach.
Obywatele mogą ich dochodzić zarówno w państwach członkowskich, jak i na arenie
wspólnotowej. Przyjęta regulacja zapewnia obywatelowi możliwie najszerszą ochronę sądową
praw indywidualnych. Poza tym na uwagę zasługuje fakt, iż zakres ochrony podmiotów stale
się zwiększał dzięki szerokiej interpretacji odpowiednich przepisów Trybunału. Jednak nie
wszyscy obywatele chcą korzystać z drogi sądowej. Istnieje bowiem wiele spraw związanych
z działaniem administracji Wspólnot, których rozstrzygnięcie wymaga interwencji
niezależnego organu, jakim jest Parlament Europejski czy Europejskiego Rzecznika Praw
Obywatelskich
221
.
3.2 Ochrona pozasądowa.
Obywatele Unii Europejskiej nie zawsze muszą zwracać się do sądów w celu ochrony
swych praw. We Wspólnotach Europejskich, podobnie jak i w państwach członkowskich
zbudowanych na demokratycznych fundamentach, powołany został do życia system
pozasądowej ochrony praw obywateli UE. W Unii Europejskiej takimi sprawami zajmują się
zasadniczo dwa organy, które są bezpośrednio związane z Parlamentem Europejskim. Jednym
z nich jest Komitet Petycyjny, będący jednym ze stałych komitetów działających
218
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.125.
219
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 68.
220
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.126-127.
221
Ibidem, s. 130.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
70
w strukturach Parlamentu. Drugim jest Ombudsman, czyli Rzecznik Praw Obywatelskich,
powoływany przez Parlament na pięć lat
222
.
Prawo petycji do PE oraz prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich są to
główne pozasądowe środków ochrony praw obywateli UE na poziomie wspólnotowym. Mają
podwójny charakter. Z jednej strony występują jako prawa polityczne obywateli UE, z drugiej
strony jako środki ochrony innych praw podmiotowych. Pewne funkcje ochronne może pełnić
także prawo do korespondencji z unijnymi instytucjami w formie: listów kierowanych do
deputowanych do PE, członków Komisji czy Rady, które mogą ich skłonić adresatów
do wykorzystania uprawnień kontrolnych tych instytucji. Środek ten może być szczególnie
przydatny jako metoda kontroli prawidłowości wyborów do Parlamentu Europejskiego.
Dzięki temu korespondencja kierowana do PE może odegrać rolę „unijnego protestu
wyborczego” przeciwko naruszeniu przez państwa członkowskie podstawowych zasad
przeprowadzania wyborów do tej instytucji
223
.
Osoby fizyczne i prawne mogą kierować skargi na naruszenie przysługujących im
praw także do Komisji Europejskiej. Mimo, że traktaty nie przewidują takiej możliwości,
wynika ona z przepisów wspólnotowego prawa wtórnego, a niekiedy z dokumentów
o charakterze wewnętrznym, jak również z roli Komisji jako „strażnika traktatów”.
W tym zakresie można wyodrębnić następujące najistotniejsze prawa skargowe jednostek:
Prawo skargi za naruszenie zasad dobrej administracji przez Komisję,
Prawo skargi na naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie,
Prawo skargi w zakresie prawa antytrustowego,
Prawo skargi w zakresie pomocy publicznej,
Prawo skargi w zakresie praktyk dumpingowych,
Prawo skargi w zakresie innych praktyk handlowych
224
.
Odpowiedzialność państw za naruszenia praw obywateli UE na poziomie
wspólnotowym nie może zasadniczo być realizowana bezpośrednio na wniosek samych
zainteresowanych obywateli. Istnieje jednak możliwość zawiadomienia Komisji Europejskiej,
że dane państwo członkowskie narusza prawo wspólnotowe. Komisja Europejska
w uzasadnionym przypadku może pociągnąć kraj członkowski do politycznej
odpowiedzialności na podstawie art. 226 TWE za niewywiązanie się z obowiązków
222
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., 130-131.
223
Ibidem, s. 130-131.
224
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 74-75.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
71
nałożonych przez TWE (skarga w trybie nadzoru). W pierwszej fazie, zwanej
administracyjną, państwo członkowskie odpowiada przed Komisją Europejską, która po
zapoznaniu się z opinią państwa wydaje opinię zawierającą sprecyzowanie zarzutów. Jeżeli
dane państwo nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, to może ona
wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, co rozpoczyna drugą, tzw. sądową fazę
postępowania. Następnie Trybunał Sprawiedliwości może oddalić powództwo Komisji albo
zgodzić się z nią i zobowiązać państwo do zaprzestania naruszeń. Nałożenie kary finansowej
jest możliwe tylko wtedy, kiedy Komisja uzna, że państwo członkowskie nie podjęło środków
do wykonania wyroku TS i ponownie wystąpi do Trybunału, wskazując wysokość kary
finansowej. Ocenia się, że Komisja wszczyna rocznie około 700 spraw z art. 226 TWE. Brak
jest jednak danych, ile z tych postępowań dotyczyło praw obywateli UE, w związku z tym
trudno jest ocenić znaczenie tego środka w tym zakresie
225
.
Pozasądowym mechanizmem może być zastosowanie zasady odpowiedzialności
odszkodowawczej za złamanie przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego.
W sprawy takie zaangażowana jest Rada Europejska. Przesłankami takiego mechanizmu,
zgodnie z art. 7 TUE, powinny być poważne i stałe „naruszenie zasad wolności, demokracji,
poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, oraz państwa prawnego”
226
. Środek
ten był jednak dotychczas wykorzystywany w sprawie Gerhard Köbler przeciwko Austrii
227
.
Specyficznymi środkami ochrony unijnych praw są także sprawozdania. Co trzy lata
Komisja publikuje sprawozdania na temat obywatelstwa UE, a co sześć lat na temat
zasadności stosowania wyjątków w zakresie praw wyborczych obywateli. Unijny Rzecznik
Praw Obywatelskich jest zobowiązany do przedstawiania raportów rocznych
i specjalnych. Obowiązkowe raporty roczne muszą również składać Rada UE, Komisja
Europejska i Parlament Europejski na temat realizacji dostępu do dokumentów przez
obywateli UE. Sprawozdania te mają przede wszystkim charakter dokumentacyjny.
Umożliwiają także bieżące monitorowanie sytuacji w zakresie realizacji praw politycznych
i ewentualnie podejmowanie na tej podstawie kolejnych reform. Stanowią zatem ważne
źródło informacji w wypadku społecznej kontroli przestrzegania praw obywateli UE
228
.
Pomocnym dla jednostek środkiem ochrony ich praw może okazać się internetowa
sieć nieformalnego rozwiązywania problemów o charakterze trans granicznym o nazwie
SOLVIT. Portal ten został utworzony przez Komisję i kraje członkowskie w lipcu 2000 r.
225
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 100-102.
226
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 144.
227
Wyrok ETS z dnia 15 listopada 2003r., w sprawie C-224/01 Köbler.
228
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 144-145.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
72
W ramach tego mechanizmu państwa członkowskie współpracują ze sobą, dążąc do praktycznego
rozwiązywania problemów wynikających z niewłaściwego stosowania przez organy administracji
publicznej prawa wspólnotowego dotyczącego rynku wewnętrznego. Ośrodki SOLVIT utworzone
zostały w 27 państwach członkowskich, a także na Islandii, w Lichtensteinie i w Norwegii. Centra
SOLTIV zajmują się skargami osób fizycznych i prawnych, są też zobowiązane znaleźć
rozwiązanie zaistniałego problemu w krótkim terminie, nieprzekraczającym dziesięciu tygodni.
Komisja Europejska zapewnia potrzebną infrastrukturę oraz oferuje pomoc zmierzającą do
szybszego rozwiązania problemu. Komisja przekazuje również do sieci SOLVIT niektóre
z otrzymanych skarg formalnych, jeżeli jest szansa, że dany problem będzie można rozwiązać bez
podejmowania formalnych działań prawnych
229
.
Od czasu powstania sieci SOLVIT przepływ spraw wzrósł z 12 do 70 miesięcznie.
Średnio udaje się załatwić mniej więcej 80% spraw, a czas rozpatrywania sprawy wynosił
przeciętnie około 65 dni kalendarzowych. Skargi w większości składane są przez obywateli (66%)
i dotyczą prawa pobytu, wiz, ubezpieczeń społecznych, uznawalności kwalifikacji zawodowych
i opodatkowania. Choć SOLVIT funkcjonuje bardzo dobrze, konieczne jest zapewnienie przez
państwa członkowskie dostatecznej obsady krajowych ośrodków SOLVIT, których blisko połowa
cierpi obecnie na braki kadrowe
230
.
Krajowe i wspólnotowe instrumenty ochrony praw obywateli UE są w różny sposób
sformalizowane i w różnym stopniu nadają się do zastosowania w wypadku naruszenia
poszczególnych praw. Wybór odpowiedniego środka ochrony zależy od celu, który chcemy
osiągnąć. Uzyskanie odszkodowania jest możliwe tylko na drodze sądowej (przed sądami
krajowymi i Trybunałem Sprawiedliwości), podczas gdy zmiany systemowe najlepiej
wypracowują środki polityczne lub oddawanie spraw o precedensowym znaczeniu do Trybunału
Sprawiedliwości. Niektóre ze środków ochrony praw obywateli mają ograniczenia podmiotowe
(np. skarga w trybie nadzoru), inne przedmiotowe (np. skarga do Rzecznika Praw
Obywatelskich). Oddzielną sprawą są ograniczenia faktyczne, szczególnie istotne, jeżeli chodzi
o dostęp do krajowych sądów. Osoby zaangażowane w spory poza własnym krajem mogą mieć
trudności ze zrozumieniem systemu sądowego i procedur w poszczególnych krajach
(np. w Wielkiej Brytanii i Irlandii obowiązuje system prawa precedensowego, podczas gdy na
kontynencie prawotwórcza rola sędziego jest ograniczona). Mimo, że istnieje formalnie dużo
możliwości, faktycznie wyegzekwowanie przez obywateli UE swoich uprawnień wcale nie jest
takie proste
231
.
229
Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 76-77.
230
Por. Sprawozdanie Komisji Europejskiej COM(2008) 85, Piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii
(1 maja 2004 r. - 30 czerwca 2007 r.)
231
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 100-105.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
73
ROZDZIAŁ IV
PERSPEKTYWY ROZWOJU OBYWATELSTWA EUROPEJSKIEGO
4.1 Miejsce obywatelstwa UE w systemie ochrony praw podstawowych w UE.
Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie nie zawierały katalogu ani
jakichkolwiek odniesień do praw człowieka. Jednak wraz z coraz większym zasięgiem
obowiązywania prawa wspólnotowego decyzje podejmowane przez organy Wspólnot
i państwa członkowskie, implementujące normy prawa wspólnotowego, prowadziły do
naruszania praw podstawowych. W początkowym orzecznictwie Europejski Trybunał
Sprawiedliwości odmawiał rozpatrywania spraw pod kątem ochrony praw podstawowych.
Dopiero w 1969 r. uznał, że prawa podstawowe należą do ogólnych zasad prawa
wspólnotowego. Poprzez wielokrotne powoływanie się na prawa podstawowe, ETS
doprowadził do ich urzeczywistnienia na poziomie unijnym, co znalazło swoje
odzwierciedlenie artykule 6 ust. 2 TUE
232
.
Swoistą kodyfikacją praw podstawowych obowiązujących w Unii Europejskiej jest
Karta Praw Podstawowych, która została proklamowana przez Radę, Komisję i Parlament
Europejski w 2000 r. na szczycie w Nicei. Karta PP stanowi część Traktatu
Konstytucyjnego,
233
. Karta PP ma niebagatelne znaczenie ze względu na zawarte w niej
wartości, które podziela większość obywateli UE. Na Kartę powołują się organy stosujące
prawo wspólnotowe, jak i sądy unijne
234
.
Karta Praw Podstawowych może mieć integracyjne znaczenie dla ochrony praw
człowieka w UE. Karta PP jest jednym z nowocześniejszych instrumentów ochrony
praw jednostki w ostatnich latach w Europie. Może więc być wyznacznikiem standardów
europejskich w dziedzinie ochrony praw jednostki. Karta PP może znaleźć swoje
zastosowanie w sytuacji korzystania przez obywatela UE z prawa do swobodnego
przemieszczania się. Obywatel UE może twierdzić, że w związku z korzystaniem z praw
wynikających z prawa wspólnotowego jego prawa i wolności też powinny być chronione
przez Kartę. Karta PP obowiązuje nie tylko organy i instytucje UE, ale także państwa
członkowskie, gdy wykonują kompetencje wspólnotowe. Unii Europejskiej może zależeć, aby
niektóre prawa były skutecznie przestrzegane przez państwa członkowskie, gdyż wpływa to
232
Por. W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, op. cit., s. 51.
233
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 179.
234
W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, op. cit., s. 56.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
74
na jej ogólne funkcjonowanie. W tym kontekście szczególną rolę może odegrać Agencja Praw
Podstawowych. Agencja ma zapewniać odpowiednim instytucjom i organom Wspólnoty i jej
państwom członkowskim pomoc oraz wiedzę fachową w zakresie praw podstawowych przy
wdrażaniu przez nie prawa wspólnotowego oraz wspierać je podczas podejmowania przez nie
działań lub określania kierunków działania
235
.
Karta może mieć również dezintegrujący skutek. Byłby on wynikiem
wykorzystywania Karty PP do celów politycznych. Symptomem tego typu problemów jest
deklaracja z Laeken (14-15 lutego 2001) złożona przez Polskę na szczycie Rady Europejskiej
w Brukseli. Polskie władze dążyły do tego aby Karta PP nie oddziaływała na krajowe
ustawodawstwo w zakresie moralności publicznej. Deklaracja ta nie ma jednak znaczenia
prawnego. Jest jednak wyrazem woli politycznej i zapowiedzią problemów, które mogą się
pojawić, jeśli ETS wyda kolejne kontrowersyjne wyroki. Niektóre przepisy Karty będą starali
się wykorzystywać przeciwnicy integracji europejskiej, stosując populistyczną
argumentację
236
.
Warto w tym miejscu przedstawić zamieszanie jakie wywołuje tytuł V Karty Praw
Podstawowych odnoście praw wynikających z obywatelstwa europejskiego. W tym tytule
wyraźnie wyróżniono prawa obywatelskie jako specyficzną podgrupę praw podstawowych,
która powinna przysługiwać tylko obywatelom Unii. Po pierwsze karta nie stanowi wiernego
odzwierciedlenia postanowień art. 18-21 TWE, choćby dlatego, że przewiduje możliwość
rozszerzenia prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na obywateli państw
trzecich przebywających legalnie na terytorium państwa członkowskiego
237
. Po drugie, należy
zwrócić na pewną niespójność, jaka występuje miedzy traktatami. Na przykład prawo do
dobrej administracji zagwarantowane w Karcie, nie jest przewidziane w Traktacie z Lizbony.
Z kolei Karta nie przewiduje prawa do europejskiej inicjatywy legislacyjnej, które to prawo
jest zapisane w Traktacie Lizbońskim. W literaturze przedmiotu Karty nigdy nie traktowano
nigdy ani jako wyczerpującego katalogu praw, które mogłoby przysługiwać jednostce
w procesie stosowania prawa UE, ani też jako przepisów wystarczająco precyzyjnych, aby
osoba fizyczna lub prawna mogła powoływać się na nie przed sądami
238
.
System ochrony praw podstawowych w UE nie jest jednorodny. Można
zaobserwować wpływ różnych instrumentów prawnych lub tradycji na kształtowanie
235
Por. Serwis Europa, Agencje Unii Europejskiej – Agencja Praw Podstawowych:
www.europa.eu/agencies/community_agencies/fra/index_pl.htm
236
A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 182-183.
237
Por. art. 45 ust. 2 Kartu Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
238
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 43-44.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
75
standardów w zakresie ochrony tych praw. Można zaliczyć do nich konstytucyjne tradycje
państw członkowskich, Europejską Konwencję Praw Człowieka oraz Kartę Praw
Podstawowych. Unia Europejska podejmuje także samodzielne inicjatywy na rzecz ochrony
praw podstawowych, szczególnie w odniesieniu do zakazu dyskryminacji. Na tym tle
obywatelstwo UE jest instytucją prawną, która może prowadzić do rozszerzenia zakresu osób
uprawnionych do korzystania z praw przysługujących dotychczas tylko obywatelom danego
państwa członkowskiego. Jednocześnie obywatelstwo UE może prowadzić do eliminacji
z systemów prawnych państw członkowskich przepisów dyskryminujących obywateli UE,
którzy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium innego
państwa członkowskiego. Obywatelstwo wpływa także na zmianę rozumienia niektórych
praw podstawowych (np. praw i wolności politycznych
239
) w zakresie, jakim jest możliwe
korzystanie z nich przez cudzoziemców, a nie tylko obywateli danego państwa
240
.
W sferze praw i wolności osobistych wpływ obywatelstwa UE zaznaczył się
w związku z problemami, które rozpatrywane były przez Europejski Trybunał
Sprawiedliwości. Na uwagę zasługuje podejście Trybunału do kwestii systemów nadawania
imion i nazwisk obowiązujących w różnych państwach członkowskich, które mogą naruszać
prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego. ETS stwierdził, że przemieszczający
się obywatel UE nie może być dyskryminowany w stosunku do obywali danego państwa
członkowskiego w zakresie uprawnień dotyczących nadawania imion i nazwisk swoim
dzieciom
241
. Prawo krajowe powinno uwzględniać tę okoliczność i stwarzać możliwości
zarejestrowania dzieci zgodnie z tradycjami państwa, z którego dany obywatel UE pochodzi.
W ten sposób ETS stworzył nowy standard ochrony praw podstawowych obywateli UE,
a także wpłynął na zmianę ustawodawstwa w niektórych państwach członkowskich
242
.
W przypadku przemieszczania się obywateli UE pozostających w związkach
z osobami tej samej płci, obywatelstwo UE może także wpływać na uznawanie w państwach
członkowskich takich związków
243
. Instytucja obywatelstwa UE prowadzi też do ograniczenia
kompetencji państw członkowskich w zakresie wydalania takich osób z terytorium ich
państw
244
. Prawo do swobodnego przemieszczania i pobytu obywateli UE na terytorium
państwa członkowskiego w coraz mniejszym stopniu jest związane z faktem wykonywania
lub poszukiwania pracy, a jest coraz bardziej zależne od posiadania statusu obywatelstwa.
239
Wyrok ETPCz z dnia 18 lutego 1999 r., Matthews przeciwko Wielka Brytania, skarga nr 24833/94.
240
A. Bodnar, Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw podstawowych obywateli …, op. cit., s. 99.
241
Orzeczenie w sprawie Garcia, C-148/02, Carlos Garcia Avella przeciwko Belgii [2003], s. I – 11613.
242
A. Bodnar, Obywatelstwo …, op. cit., s. 100.
243
Sprawa C-276/06” Tadao Maruko przeciwko Versorgungsanstalt der deutschen Bühnen.
244
Sprawa C-456/02. Michel Trojani. przeciwko. Centre public d'aide sociale de Bruxelles (CPAS).
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
76
W sferze praw i wolności politycznych z obywatelstwem UE wiąże się przełom
polegający na przyznaniu praw wyborczych (na poziomie lokalnym) osobom, które nie
posiadają obywatelstwa danego państwa członkowskiego. Ze względu na prawo obywateli
UE, niektóre państwa członkowskie musiały dokonać zmian konstytucyjnych lub w inny
sposób rozstrzygnąć konflikt związany z zastrzeżeniem praw wyborczych tylko dla obywateli
danego państwa
245
. Przyznanie praw wyborczych na poziomie lokalnym obywatelom UE
otwiera jednak nowe pole dyskusji na temat ewentualnego dalszego rozszerzenia zakresu
podmiotowego innych praw i wolności politycznych np. prawo członkowstwa w partiach
politycznych
246
czy prawo do zatrudnienia w służbie publicznej
247
.
Rozwój instytucji obywatelstwa UE szczególnie zaznaczył się w odniesieniu do
zasady niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo państwa członkowskiego w dostępie do
świadczeń socjalnych
248
. W tym zakresie ETS w zasadzie doprowadził do rozszerzenia
gwarancji praw socjalnych na przemieszczających się obywateli UE, o ile są oni trwale
związani ze swoim nowym państwem członkowskim (np. ze względu na wykonywaną pracę
czy studia) lub nie stanowią nadmiernego obciążenia dla jego finansów publicznych.
Ta zasada ma za zadanie uniknąć zjawiska tzw. turystyki socjalnej. Wyższy standard życia
w niektórych państwach mógłby bowiem skłonić obywateli UE z biedniejszych państw do
migracji do państw bogatszych tylko i wyłącznie w celu uzyskania świadczeń socjalnych
249
.
Dzięki obywatelstwu UE przemieszczający się obywatele państw członkowskich
mogą korzystać z praw przysługującym osobom należącym do mniejszości narodowych lub
etnicznych, o ile sami władają językiem danej mniejszości
250
. Jednocześnie UE stara się
chronić niektóre regiony autonomiczne przed „nadmiernym” korzystaniem przez obywateli
UE z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, wprowadzając ograniczenia
w zakresie nabywania tzw. drugich domów. Dzięki takiemu rozwiązaniu można chronić
tożsamość narodową lub etniczną danego państwa lub regionu
251
.
Zapewnienie właściwego poziomu ochrony praw człowieka w ramach UE wymaga
niewątpliwie poddania działalności jej organów kontroli zewnętrznej. W sytuacji, gdy wtórne
prawo unijne stanowione jest w sposób niedemokratyczny, a Europejski Trybunał
Sprawiedliwości wyznaje zasadę dominacji prawa wspólnotowego nad prawem krajowym,
245
Np. w Polsce w drodze interpretacji art. 62 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny.
246
Interpretacja przyjęta przez TK w wyroku K 18/04 w treści art. 62 Konstytucji RP.
247
Por. W. Sokolewicz, Komentarz do art.60 Konstytucji RP, Warszawa 2005, s. 4-5.
248
Wyrok ETS z 23 października 2007 r., Połączone sprawy C-1/06: Rhiannon Morgan v Bezirksregierung Köln
oraz C-2/06 Iris Bucher v Landrat des Kreises Düren.
249
A. Bodnar, Obywatelstwo …, op. cit., s. 100.
250
Postępowanie karne ETS z 19 marca 1998 r. przeciwko Horst Otto Bickel i Ulrich Franz wsprawie C-274/96.
251
A. Bodnar, Obywatelstwo …, op. cit., s. 100-101.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
77
w tym również konstytucyjnym, niezbędne jest umożliwienie osobom podlegającym
jurysdykcji organów unijnych, a więc nie tylko obywatelom, dochodzenie swoich praw
również przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu
252
.
4.2 Obywatelstwo UE w świetle Traktatu z Lizbony.
Potyczki o europejską przyszłość toczyły i toczą się na wielu forach i płaszczyznach.
Euroentuzjaści pragną, by Europa stała się federacją, stanowiła wspólnotę akcjologiczną
i funkcjonowała w oparciu o zasadę solidarności. Marzą o Unii kontrolowanej i akceptowanej
przez obywatela, traktat z Nicei to dla nich o wiele za mało, sprzeciwiają się negowaniu
religijnych źródeł kultury europejskiej. Przekonani o konieczności gruntownej modyfikacji
klasycznego prawa międzynarodowego, sceptyczni względem tradycyjnej koncepcji
suwerenności, postulują ustanowienie unijnych mechanizmów ochorny praw i wolności
człowieka i opowiadają się za daleko posuniętą demokratyzacją ugrupowania. Zapobiegają
również o uwspólnotowienie jak najszerszego katalogu kompetencji władnych, a obfity
budżet fundowanej wspólnoty stanowi w ich mniemaniu gwarancję jej skuteczności.
Z kolei eurosceptycy widzą przyszłą Unię jako luźny związek państw
i wypadkową ich partykularnych interesów ekonomicznych. Sądzą oni, że kraje
członkowskie, najlepiej wiedząc, co jest dla nich dobre, winny samodzielnie rozstrzygać,
z którym z unijnych partnerów zwiążą się silniej, a z którym słabiej. Wpływ jednostek
redukują do wpływu obywateli na rządy krajowe. Konstytucja dla Europy to dla nich o wiele
za dużo. Hołubiąc narodowe odrębności, historie, tradycje, eurosceptycy deprecjonują
wszelkie poza i ponadnacjonalne, w tym religijne, podstawy kultury europejskiej.
Instytucjonalne gwarancje poszanowania ludzkich praw i wolności stanowią dla nich kwestię
wyłączną z obszaru unijnych zainteresowań. Ich zdaniem demokratyzacja ładu wewnątrz
ugrupowania, nie może skutkować ograniczeniami suwerennej równości państw.
Maksymalnie zacieśniają zakres spraw rozstrzyganych przy pomocy metody wspólnotowej,
a także postulują zdecydowane cięcia unijnego budżetu
253
.
Pomimo formalnych zmian instytucjonalnych zawartych w Konstytucji dla Europy oraz
w konstytucjach państw członkowskich UE, obywatelstwo Unii jest nadal przedmiotem
252
R. Wieruszewski, Obywatelstwo Unii Europejskiej – charakter i znaczenie instytucji, Obywatelstwo
europejskie, [w:] Obywatelstwo europejskie. Rozważania, ECAS, Warszawa 2003, s. 26.
253
B. Horodecki, Motywy utopijne w dyskusji dotyczącej „pogłębiania” integracji europejskiej, [w:] Unia
Europejska na rozdrożu, A. Adamczyk, Wydawnictwo Naukowe UNPiP UAM, Poznań 2008, s. 123.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
78
sporów. Obywatele w dalszym ciągu nie są pewni, co to nowe obywatelstwo dla nich
oznacza. Wprowadzenie obywatelstwa Unii zwiększyło oczekiwania obywateli co do praw,
które zostaną im nadane, oraz co do ich egzekwowania. Obywatele powinni być świadomi,
jakie prawa im przysługują i że prawa te powinny być honorowane przez państwa
członkowskie. W innym przypadku obywatele będą uważać obywatelstwo za pojęcie niejasne
i odległe.
Jako nowa instytucja i praktyka ponadnarodowa obywatelstwo Unii pociąga za sobą
pewne konsekwencje dla relacji między obywatelami a „ich” wspólnotą. Dotyczą one trzech
podstawowych wymiarów: tożsamości obywateli, rodzaju i zakresu praw, na które mogą się
powoływać obywatele, kanałów dostępu do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej
wspólnocie obywateli Europy. Wymiary te mają szersze implikacje dla szczególnego rodzaju
wspólnoty, jaką może się stać UE. Pojęcie „obywatelstwo” zawsze rozpatrywano w relacji do
państwa. W zachodnich demokracjach władza publiczna wymagała legitymizacji, czyli
poparcia obywateli danego systemu politycznego. Jednak europeizacja i globalizacja stanowią
poważne wyzwanie dla nowoczesnych relacji państwo-obywatelstwo. Procesy, które
stworzyły i podtrzymały suwerenne państwa terytorialne w tym regionie, ulegają odwróceniu.
W sytuacji gdy jednostki zaczęły korzystać z różnych rodzajów praw odzwierciedlających ich
elastyczność i mobilność we współczesnym świecie, coraz trudniej jest definiować praktykę
obywatelstwa wyłącznie na podstawie przynależności państwowej
254
.
Dalszy rozwój obywatelstwa i postęp integracji europejskiej pozwoli udzielić bardziej
szczegółowej odpowiedzi na pytania o to, czy i w jaki sposób koncepcja rozczłonkowanego
obywatelstwa
255
,
wyspecjalizowana
tożsamość
oraz
pluralistyczne
środowisko
instytucjonalne, powstające w wyniku praktyki obywatelstwa, będą miały wpływ na
przyszłość unijnego systemu politycznego. Wprowadzenie obywatelstwa do traktatu
z Lizbony niesie ze sobą wiele konsekwencji zarówno dla państw członkowskich, jak i krajów
kandydujących
256
.
Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy jest pierwszoplanowym dokumentem
określającym przyszłość Unii oraz regulacje dotyczące samego obywatelstwa UE.
Za szczególnie interesujące należy uznać postanowienia zawarte w tytule IV części I tego
traktatu zatytułowanym „Życie demokratyczne Unii”. Przybliżone tam zostały trzy kluczowe
254
A. Wiener, Obywatelstwo …, op. cit., s. 568.
255
Adam Barcz określa koncepcję rozczłonkowanego obywatelstwa jako kategorię obywatelstwa
wielowymiarowego.
256
Antjie Wiener, Obywatelstwo …, op. cit., s. 568.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
79
zasady, które uzupełniając fundamenty systemu demokratycznego tworzonego w ramach UE,
jednocześnie powinny wspierać rozwój europejskiego społeczeństwa obywatelskiego
257
.
Zgodnie z zasadą demokratycznej równości zawartą w art. 44 Unia zobowiązuje się do
przestrzegania zasady równości obywateli i traktowania ich z jednakową uwagą. Zasada
demokracji przedstawicielskiej zamieszczona w art. 45, uznana za odstawę funkcjonowania
Unii, przewiduje natomiast, iż każdy obywatel ma prawo uczestniczenia w życiu
demokratycznym Unii – każdy obywatel ma prawo uczestniczenia w życiu demokratycznym
Unii, czynić to może bezpośrednio (wybierając deputowanych do PE) oraz pośrednio,
wpływając na reprezentantów poszczególnych państw zasiadających w Radzie Europejskiej
i Radzie Ministrów, a także dzięki aktywności partii politycznych na szczeblu europejskim.
Rezultatem tych rozwiązań miały być decyzje podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty
i jak najbliżej obywateli. Trzecią wskazaną normą jest zasada demokracji uczestniczącej z art.
46, która przewiduje między innymi, że instytucje Unii, za pomocą odpowiednich środków,
umożliwią obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie i publiczną
wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii, a także będą utrzymywać
z nimi otwarty, przejrzysty i regularny dialog
258
.
Przedstawione zasady i propozycje ich implementacji w ramach systemu unijnego bez
wątpienia uznać należy za kolejną próbę politycznego zintegrowania Europejczyków
i zbliżenia ich do struktur WE/UE, stworzenie podwalin pod nowoczesną tożsamość
europejską. Kwestia udziału obywateli państw członkowskich w procesie integracji
europejskiej na płaszczyźnie politycznej symbolizuje ten proces. Już od lat siedemdziesiątych
XX wieku pojawienie się zjawiska deficytu demokracji stanowiło istotny problem. Jest to
zjawisko o wielu obliczach, które łączy niewystarczający w powszechnym odbiorze udział
pierwiastka demokratycznego w strukturach oraz działaniach WE/UE, czyli nieobecności
w unijnej przestrzeni politycznej zasady demokracji uczestniczącej oraz słabo wykształcone
zalążki europejskiego społeczeństwa europejskiego
259
.
257
M. Łuszczuk, Perspektywy rozwoju europejskiego obywatelstwa obywatelskiego, Poznań 2005, [w:] J.
Paradowski (red.), Unia Europejska a społeczeństwo obywatelskie, Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa
UAM w Poznaniu, Poznań 2005, s. 145.
258
Ibidem, s. 145.
259
M. Łuszczuk, Perspektywy rozwoju …, op. cit., s. 146.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
80
4.3 Propozycje reform obywatelstwa europejskiego.
Wśród najbardziej kompleksowych reform w celu zmniejszenia deficytu demokracji
w Unii można wyróżnić koncepcje przedstawione przez H. Abromeit oraz N. Netwicha.
H. Abromait proponuje wprowadzenie nowych form uczestnictwa obywateli
w sprawach europejskich, inspirowanych głównie ideami federalizmu i neokorporatywizmu.
Są to:
weto regionalne – stosowane w celu zablokowania aktu wspólnotowego niekorzystnego
dla jednostki regionalnej posiadającą prawną autonomię; miało ono polegać na
przeprowadzeniu najpierw referendum regionalnego a następnie ogólnokrajowego;
na skutek negatywnego wyniku obydwu głosowań kwestionowany akt byłby usuwany
z obiegu prawnego;
weto sektorowe – dobrowolne referendum inicjowane w sprawie projektu aktu prawnego
przez grupy interesów z kilku państw członkowskich;
obowiązkowe referendum – dotyczące kwestii konstytucyjnych oraz inicjatyw
podejmowanych przez część państw członkowskich w celu zacieśnienia współpracy
w pewnych obszarach;
publiczne petycje – składane przez określoną liczbę obywateli z kilku państw
członkowskich do Parlamentu Europejskiego, który miałby obowiązek takie propozycje
opracować i przedstawić Komisji w trybie pośredniej inicjatywy prawodawczej
(art. 192 TWE)
260
.
Inną całościową propozycję rozszerzenia instrumentów demokracji bezpośredniej
w UE przedstawił M. Nentwich. Postuluje on rozwiązania:
pośrednia inicjatywa prawodawcza – wnoszona równolegle do Komisji i PE, które
w ciągu 6-9 miesięcy byłyby zobowiązane do przygotowania odpowiedniego projektu
aktu prawnego; w wypadku niedotrzymania terminu odbywałoby się ogólnoeuropejskie
referendum; z prawem inicjatywy mogłoby wystąpić 100 tysięcy obywateli UE,
stanowiących co najmniej kilkuprocentowy udział w społecznościach minimum pięciu
państw członkowskich;
260
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, op. cit., s. 170.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
81
obowiązkowe referendum w sprawach o znaczeniu konstytucyjnym – wymagające
spełnienia kryteriów frekwencji w każdym z państw i w UE jako całości oraz uzyskania
większości zarówno państw, jak i obywateli;
fakultatywne referendum w sprawach innych niż konstytucyjne – organizowane
w wypadku braku możliwości osiągnięcia kompromisu przez unijne instytucje;
referendum kontrolne – organizowane w celu usunięcia z obrotu prawnego
nieakceptowanego przez obywateli aktu prawnego;
wniosek o odwołanie pojedynczego komisarza – składany przez co najmniej 3-4%
europejskiego elektoratu do Parlamentu Europejskiego; który byłby następnie
zobowiązany do obowiązkowego przeprowadzenia głosowania nad wotum nieufności.
Oba projekty reform wiązałyby się z powołaniem nowych praw politycznych
obywateli UE, opartych na koncepcjach demokracji bezpośredniej i partycypacyjnej.
Z jednej strony mechanizmy demokracji bezpośredniej mogą zatem stanowić atrakcyjną
alternatywę dla zniekształcającej preferencje obywateli demokraci pośredniej i przyczynić się
do wzmocnienia politycznej roli mieszkańców Unii. Z drugiej strony przyznanie obywatelom
możliwości podejmowania decyzji w sprawach integracyjnych, zwłaszcza dotyczących
systemu prawnego Unii, mógłby mieć także liczne negatywne skutki. Referenda są grą
o sumie zerowej, bo umożliwiają wyłącznie odpowiedź na „tak” lub „nie”, w związku z czym
mogą doprowadzić do silnej polaryzacji europejskiego społeczeństwa. Ponieważ zwykli
obywatele są z reguły bardziej eurosceptyczni niż ich przywódcy, istnieje duże ryzyko
negatywnych wyników głosowań i zahamowania tym samym ważnych decyzji
integracyjnych. Trzeba wziąć również od uwagę niestabilność opinii publicznej, która często
kieruje się irracjonalnymi motywami i może zostać łatwo zmanipulowana (np. referenda
w Irlandii w sprawie zgody na ratyfikację traktatu z Lizbony). Podejmowanie decyzji
w ważnych sprawach wymaga odpowiedniej wiedzy merytorycznej oraz czasem szybkości
ich podjęcia (w sytuacjach takich jak: terroryzm czy epidemie). Dochodzą do tego koszty
przygotowywania i przeprowadzania referendów
261
.
Badanie Unii Europejskiej pod względem jej legitymacji jest naturalną konsekwencją
przyjęcia założenia, że stanowi ona system polityczny. Trzeba w związku z tym odnosić do
UE pewne „uniwersalne kryteria legitymacji”, takich jak: zdolność do działania zgodnie
261
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, op. cit., s. 170-172
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
82
z preferencjami obywateli, odpowiednią kontrolę polityczną nad podejmowanymi decyzjami
czy pewne poczucie tożsamości systemu, który ma być legitymizowany
262
.
Tabela 1. Legitymacja demokratyczna.
Legitymacja na poziomie państw
Legitymacja na poziomie UE
L
egitym
izac
ja de
m
ok
ra
tyc
zn
a
zwiększenie roli narodowych
parlamentów w UE,
szersze wykorzystanie krajowych
referendów w celu uzyskania
akceptacji kolejnych etapów
integracji,
włączenie problematyki
europejskiej do rzeczowej dyskusji
politycznej na poziomie państw,
nadanie krajowych praw
politycznych wszystkim
obywatelom UE
informowanie o możliwościach
udziału w unijnym procesie
decyzyjnym poprzez krajowe
kanały komunikacji (np. media)
zwiększenia uprawnień PE (np. o prawo
inicjatywy prawodawczej, wyłączne prawo
powołania Komisji), w tym przekształcenie
do w 2- lub 3-izbowy parlament (z 2. Izbą
w postaci Rady i ewentualnie 3. Złożoną z
delegatów krajowych parlamentów),
zwiększenie przejrzystości działań
instytucji i uproszczenie procedur
odejmowanych decyzji,
wprowadzenie nowych form demokracji
bezpośredniej, a więc nowych praw
politycznych obywateli UE (np.
ogólnoeuropejskie referendum,
bezpośrednie wybory Przewodniczącego
Komisji, prawo weta lub inicjatywy
prawodawczej)
podejmowanie działań na rzecz stworzenia
europejskiej sfery publicznej i kultury
politycznej (np. wzmacnianie europejskich
partii politycznych i organizacji
pozarządowych, utworzenie europejskich
mediów).
Informowanie o możliwościach udziały w
unijnym procesie decyzyjnym (np. poprzez
stworzenie ogólnoeuropejskiej TV
263
)
262
A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, op. cit., s. 180.
263
Od 2009 r. istnieje. internetowa platforma ParlTV stworzona przez Parlament Europejski na której
przedstawiane są bieżące informacje nt. działań PE wraz z transmisją obrad na żywo z posiedzeń PE.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
83
L
egitym
izac
ja
te
ch
n
ok
rat
yc
zn
a
zwiększenie profesjonalizmu osób
odpowiedzialnych za sprawy
europejskie (np. powołanie w
każdym państwie odpowiedniego
europejskiego ministerstwa,
edukacja i szkolenia)
informowanie o pozytywnych
skutkach integracji europejskiej
poprzez krajowe kanały
komunikacji (np. media)
zwiększenie efektywności działań UE (np.
poprzez szersze podejmowanie decyzji
większością kwalifikowaną, wzmocnienie
uprawnień COREPER, grup roboczych i
unijnej biurokracji, ustalenie jednej siedziby
PE, wzmocnienie ETS)
ograniczenie sfer działania UE do
niezbędnych kompetencji w celu skupienia
całego wysiłku organizacyjnego na
realizację wąskich celów.
zwiększenie skuteczności działań UE (np.
wprowadzenie szybszych i bardziej
dotkliwych sankcji za naruszenie prawa
wspólnotowego przez państwa),
podejmowanie działań na rzecz zwiększenia
osobistej styczności obywateli z
dobrodziejstwami UE (np. programy
wymiany młodzieży czy grup
zawodowych),
Informowanie o pozytywnych skutkach
działania UE (np. poprzez stworzenie
ogólnoeuropejskiego TV)
Źródło: A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, s. 181
.
Już podczas prac Konwentu, pracującego nad tekstem nowego traktaty reformującego
z Lizbony, zwrócono uwagę na kilka kwestii odnośnie próby umocnienia instytucji
obywatelstwa europejskiego. W artykule 5 projektu Traktatu stwierdzono „Niniejszy artykuł
ustanawia i określa obywatelstwo unijne: każdy obywatel państwa członkowskiego jest
obywatelem Unii: posiada podwójne obywatelstwo – krajowe oraz europejskie, i może się
posługiwać jednym lub drugim, według własnego uznania, wraz z prawami i obowiązkami
związanymi z każdym z nich”
264
. Artykuł ten ustanawia również zasadę, że żaden obywatel
Unii nie powinien być dyskredytowany ze względu na narodowość. Koncepcja podwójnego
264
Traktat ustanawiający konstytucję Europy (Projekt wstępny), Kancelaria Sejmu Biuro Studiów i Ekspertyz,
Listopad 2002.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
84
obywatelstwa zasługuje na poparcie, ponieważ zapewnia obywatelstwu unijnemu niezależne
istnienie. Artykuł ten powinien jednak zostać rozszerzony o prawa socjalne i prawo do
uznania posiadanych kwalifikacji. Jego mankamentem jest również brak wzmianki
o Europejskim Rzeczniku Praw Obywatelskich, a także sztywny i dyskryminacyjny odział
europejskich migrantów na dwie grupy: obywateli Unii i obywateli krajów trzecich. Należy
więc uznać za podstawę do przyznania obywatelstwa europejskiego nie tylko obywatelstwo
jednego z państw członkowskich, ale i wieloletnie legalne zamieszkanie
265
.
Definicja obywatelstwa europejskiego oraz związek między obywatelstwem a tożsamością
narodową są z całą pewnością sprawami kontrowersyjnymi. Trudno jest obecnie wskazać na
definicje, która w wyczerpujący, zrozumiały i konkretny wyjaśni czym jest „Obywatelstwo
Unii Europejskiej”. Jest to kwestia wymagająca doprecyzowania w celu rozwiązania
wszelkich wątpliwości co do rozumienia tej kategorii. Kwestie obywatelstwa są określone
w Karcie Praw Podstawowych UE. W Karcie kwestia obywatelstwa europejskiego jest
poruszona bardzo pobieżnie. Większość ekspertów pozytywnie zwraca się do takiego zapisu
uznając, że obywatelstwo to coś więcej niż tylko prawa, ale i obowiązki – obywatelskie
kwestie dostępu i przynależności.
Unia Europejska powinna skupić się na codziennych sprawach obywateli, takich jak:
bezpieczeństwo, sprawiedliwość, polityka społeczna czy ochrona środowiska. To przybliży
obywatelom Europę. Istnienie w każdym mieście siedzib Europa Direct czy Punktów
Informacji Europejskiej nie spowoduje automatycznie większej promocji Unii w oczach
obywateli. System instytucjonalny UE spotyka się bardzo często z takimi określeniami jak:
biurokracja brukselska, luka w transparencji i legitymizacji, demokratyczny deficyt. Wyrazem
obojętności obywateli wobec mechanizmów funkcjonowania UE są: wyniki referendum
konstytucyjnego we Francji i Holandii, powtarzająca się niska frekwencja w wyborach do
Parlamentu Europejskiego czy publikowane wyniki różnych badań prezentujące stosunek
obywateli UE do instytucji i mechanizmów integracji europejskiej. System instytucjonalny
UE jest skomplikowany, nie do końca zdefiniowany, za bardzo kompleksowy i techniczny.
Wymaga on permanentnego konsensusu i wymyka się z reguł praktykowanych w państwach
członkowskich, w tym powszechnie uznawanej zasady większości. Ponadto zaznacza się brak
wiedzy i informacji o europejskich liderach politycznych
266
.
265
T. Venables, Nowe podejście do obywatelstwa europejskiego, [w:] Obywatelstwo europejskiej. Rozważania,
Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2003, s. 15.
266
K. A. Wojtaszczyk, Czy instytucje Unii Europejskiej mogą być bliższe jej obywatelom?, [w:] Dylematy
Modernizacji Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), Wydawnictwo ASPRA-JR, 2007, s. 78-81.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
85
Polski profesor Konstanty Adam Wojtaszczyk wymienia działania, które można podjąć
w celu zbudowania bliższych kontaktów między UE a jej obywatelami:
silniejsze włączenie parlamentów narodowych do debaty nad kontrowersyjnymi
europejskimi problemami;
w związku z każdą prezydencją w UE powinna odbywać się debata w parlamencie
narodowym wyrażająca opinię co do priorytetów UE;
„aktorzy” unijni, a w szczególności posłowie Parlamentu Europejskiego i komisarze
powinni partycypować bardziej intensywnie w narodowych debatach europejskich;
rządy krajowe powinny regularnie publikować biuletyny informacyjne, zawierające
wiedzę o ostatnich inicjatywach i decyzjach UE;
publiczne fora poświęcone problemom europejskim na wzór Ireland’s National Forum on
Europe, które nie powinny promować określonego oglądu, ale być miejscem otwartej
nieskrępowanej debaty;
urzeczywistnienie Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej;
wypracowanie w UE strategii Democratic and Civic Life of the Union, która mogłaby
mieć formę white paper, wypracowaną z udziałem parlamentów narodowych, Komitetu
Regionów, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, różnych organizacji społeczeństwa
obywatelskiego.
W konsekwencji jest konieczna konsekwentna implementacja zasady subsydiarności,
zarówno w wymiarze wertykalnym, jak i horyzontalnym, otwarcie nowych kanałów
informacji i partycypacji obywatelskiej, europejskie upodmiotowienie obywateli
267
. Jedną
z ciekawszych propozycji dotyczących usprawnienia funkcjonowania Unii Europejskiej jest
propozycja stworzenia urzędu komisarza ds. Karty Praw Podstawowych i obywatelstwa
europejskiego. Obecnie kwestie dotyczące swobodnego przepływu osób i wyboru miejsca
zamieszkania, ubezpieczenia społecznego, edukacji młodzieży, uznania kwalifikacji wchodzą
w kompetencje różnych komisarzy. Taka sytuacja, a także mnożenie ośrodków
informacyjnych, doradczych i badawczych nie przyczyniają się do jasnego określenia
obywatelstwa europejskiego
268
.
Obywatelstwo europejskie nie może mieć charakteru nowoczesnego, gdyż jest ściśle
związane ze statusem ekonomicznym. Obywatele Europy nadal mogą być wydalani z innego
państwa członkowskiego, nie tylko jako „osoby niepożądane”, lecz także z przyczyn
ekonomicznych. Co więcej, stosowanie kryterium ekonomicznego powoduje rozrastanie
267
K. A. Wojtaszczyk, Czy instytucje Unii Europejskiej mogą być bliższe jej obywatelom?, op. cit., s. 78-81
268
T. Venables, Nowe podejście do obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 16.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
86
biurokracji i mnoży dodatkowo bariery, oprócz takich jak konieczność uznania posiadanych
kwalifikacji, posiadania ubezpieczenia społecznego lub pracy w sektorze publicznym.
Dzięki nowemu prawu obywatel mógłby dochodzić swego prawa do dostępu do
informacji najpierw na szczeblu administracyjnym, a dopiero później – poprzez złożenie
odwołania- u Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich lub w Sądzie Pierwszej Instancji.
To prawo otwiera drzwi do innych – zawartych w Karcie czy prawa do uczestniczenia
w wyborach europejskich. Takie prawo jasno określałoby, co robią instytucje unijne, państwa
członkowskie lub regiony, a polityce informacyjnej zapewniałoby lepsze efekty.
Obywatelstwo europejskie nie ma tak indywidualnego charakteru jak obywatelstwo
danego kraju, choćby dlatego, że obywatele nie są sami w stanie „przebić się” ze swoimi
sprawami do odległych instytucji, chyba, że stworzą silne stowarzyszenia zarówno krajowe,
jak i ogólnoeuropejskie. Prawo do bycia wysłuchanym powinno opierać się na dialogu
obywatelskim wprowadzając minimalne standardy konsultacji, a także uzgodnienia
partnerskie i instytucjonalizację kontaktów ze „społeczeństwem obywatelskim”.
Należy również wyraźnie oddzielić władze publiczne, władze wyłonione w wyborach
i organizacje pozarządowe.
Obywatele często rozumieją „wartość dodaną” obywatelstwa europejskiego
w kategoriach odpowiedzialności władz publicznych, zwłaszcza Komisji Europejskiej, za
rozwiązywanie ich problemów. Wyraźniejsze skupienie się instytucji unijnych na obronie
praw powinno prowadzić do wypracowania bezpośredniego systemu usług doradczych dla
obywateli europejskich. Mandat Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich należy
rozszerzyć tak, aby w zakres jego kompetencji wchodziły kwestie niewłaściwego stosowania
prawa Wspólnoty nie tylko na poziomie instytucji unijnych, lecz także państw członkowskich.
W ten sposób zakres działania Rzecznika pokrywałby się z zakresem Karty Praw
Podstawowych. Należy wzmocnić rolę Komisji Odwoławczej, aby obywatele Europy mieli
nie tylko prawo do występowania do sądu w swoim kraju, lecz także prawo do składania
apelacji w Europejskim Sądzie Pierwszej Instancji. Sprawą niezwykle ważną jest
zapewnienie, by Europejski Trybunał Sprawiedliwości, po otwarciu się na indywidualne
skargi, nie został zasypany sprawami, które mogą zostać rozwiązane za pomocą
skuteczniejszych środków pozasądowych, arbitrażu czy ugody. Trybunał Sprawiedliwości jest
najbardziej przyjazną obywatelowi instytucją i uczynił wiele, by ludzie byli postrzegani nie
jedynie w kategoriach ekonomiczny, lecz jako obywatele Europy
269
.
269
T. Venables, Nowe podejście do obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 16-18.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
87
4.4 Edukacja na rzecz obywatelstwa europejskiego.
Wychowanie stanowi kluczowy element koncepcji integracji, ponieważ
w największym stopniu oddziałuje ono na kształtowanie obywatelskiej europejskiej
wspólnoty. „Nie będzie Europy, bez Europejczyków”, a ci wykształcić się mogą jedynie
w naszych umysłach. „Zanim stworzy się Europę, trzeba wpierw stworzyć to co Europejskie”.
Stąd potrzeba jest rewolucja kulturalna, po której w sposób naturalny dokonają się inne
zmiany polityczne i społeczne. Ma ona skupić się na tworzeniu zmysłu krytycznego,
pragnienia wolności i sprawiedliwości oraz inwencji – niezbędnych dla kształtowania
prawdziwej europejskości przystającej do rzeczywistości XXI wieku
270
.
Według literatury istnieją dwa różniące się od siebie podejścia do „edukacji na rzecz
obywatelstwa”, inspirowane dwiema historycznie dominującymi koncepcjami obywatelstwa
narodowego w społeczeństwach demokratycznych. Pierwsze znane jest jako
„komunitariańskie” lub „obywatelsko-republikańskie”, a drugie jako „indywidualistyczne”.
Oba wyrosły z szerszego ruchu filozoficznego zwanego liberalizmem. Każda z tych szkół
rozwinęła własną koncepcję obywatelstwa narodowego, za pośrednictwem której definiuje,
kim według niej jest „dobry obywatel” i na tej podstawie określa, w jaki sposób należy
kształcić takich „dobrych obywateli”
271
.
4.4.1 Koncepcja „komunitariańska”
Zwolennicy
obywatelsko-republikańskiego
rozumienia
edukacji
na
rzecz
obywatelstwa stoją na stanowisku, że obywatelstwo obejmuje „członkostwo we wspólnocie,
którego konsekwencją jest status prawny, nadający prawa i nakładający obowiązki, takie jak
równość wobec prawa, prawo do głosowania, obowiązek płacenia podatków lub wnoszenia
w inny sposób wkładu w społeczne i ekonomiczne dobro wspólnoty. Chodzi zatem o zakres,
w jaki powyższe prawa i obowiązki są gwarantowane przez prawo i rząd, a także to, czy
obywatele należycie je wykonują. Najważniejszą cechą tej koncepcji jest udział we
wspólnocie, która możliwa jest pod warunkiem, że jej członkowie mają wspólne wartości,
interesy i zobowiązania. Według tego podejścia obywatelstwo jest postrzegane jako coś
więcej niż status: jest formą działalności i musi być praktykowane. Bez praktykowania
obywatelstwa nie można być obywatelem. Gdy człowiek wypełnia swoje zadania związane
270
K. Górzna, Kulturowe treści pracy „List otwarty do Europejczyków, [w:] M.J. Czarnecki (red. naczelny)
Dialogi Polityczne 9/2008, s. 90.
271
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. 46.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
88
z obywatelstwem, zachowuje też swoją tożsamość jako część wspólnoty. Takie stanowisko
oznacza, że edukacja powinna zachęcać ludzi do praktykowania obywatelstwa i wspierać
ich w tym poprzez dostarczanie informacji, umiejętności i środków, tak, aby potrafili oni
skorzystać z okazji i wykorzystać dostępne możliwości. Szkolenie na rzecz obywatelstwa to
także promocja obowiązków wynikających z obywatelstwa oraz zachęcanie do lojalności
i przestrzegania wspólnych wartości wyznawanych przez społeczność. To również dbałość
o to, aby ludzie potrafili przyczyniać się i przyczyniali się do realizacji obywatelstwa
w praktyce”
272
.
Według tego poglądu edukacja obywatelska powinna realizować następujące cele:
• przybliżać jednostkom wartości wspólnoty, do której te jednostki należą i której
zawdzięczają swoje prawa obywatelskie (dziś tą wspólnotą jest zazwyczaj państwo narodowe
i dlatego wartości wspólnoty można by nazwać „wartościami narodowymi”);
• rozwijać w obywatelach poczucie wspólnej odpowiedzialności za dobrobyt i stały rozwój
wspólnoty;
• zapoznawać jednostki z ich rolami i obowiązkami, a także z prawami wynikającymi z zasad
obywatelstwa;
• dostarczać jednostkom i grupom narzędzi i możliwości (np. umiejętności, zasobów
intelektualnych) umożliwiających aktywne wywiązywanie się z obowiązków obywatelskich
względem pozostałych członków wspólnoty;
• rozwijać wśród jednostek poczucie lojalności i posłuszeństwa w stosunku do wspólnoty,
która przyznała im obywatelstwo
273
.
4.4.2 Koncepcja indywidualistyczna.
Indywidualiści uważają, że obywatelstwo jest statusem przyznającym jednostkom
prawa i uprawniającym je do decydowania o własnym życiu. Stąd funkcją sfery politycznej
jest zapewnianie obywatelom przestrzeni do realizacji swoich praw i udzielanie im ochrony.
Do ich decyzji należy pozostawić wybór realizowanych przez nich interesów indywidualnych
lub zbiorowych. Obywatele mają też prawo udziału w życiu politycznym, ale to od nich
zależy, jak i kiedy będą to robić, w granicach ustaleń politycznych zawartych w celu
272
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. 47.
273
Ibidem, s. 47.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
89
ułatwienia im takiego uczestnictwa (opieka społeczna lub szczególna dostępność dla
niepełnosprawnych). Obywatel ma także prawo rezygnacji z aktywności politycznej
274
.
Taka idea obywatelstwa ma jedną główną zaletę, polegającą na tym, że nie proponuje
ona jedynej właściwej definicji „dobrego życia”. System polityczny jest gwarantem
indywidualnych swobód, a ludzie ograniczani są w dążeniach do swoich indywidualnych
i zbiorowych interesów jedynie obowiązkiem szanowania autonomii innych oraz ustaleniami
instytucjonalnymi mającymi na celu zagwarantowanie im tej wolności. Taki pogląd na
obywatelstwo oznacza, że edukacja na jego rzecz powinna koncentrować się na tym, aby
dostarczyć ludziom wiedzy, w jaki sposób mogą uczestniczyć w życiu politycznym.
Rozwijanie umiejętności obywatelskich, takich jak zdolność rozwiązywania konfliktów bez
naruszania praw innych, występowanie w opozycji do kierunków działań proponowanych
przez rząd, obrona własnych praw i zachowywanie osobistej autonomii są centralnymi
założeniami indywidualistycznego podejścia do edukacji.
A zatem, zgodnie z indywidualistycznym stanowiskiem edukacja obywatelska
mogłaby mieć następujące cele:
• przekazać wiedzę i umiejętności pozwalające człowiekowi w pełni korzystać z praw, bez
naruszania autonomii innych ludzi;
oferować możliwości wyrażania sprzeciwu wobec działań oraz wobec zdarzeń politycznych,
które ludzie uważają za sprzeczne z ich interesami lub interesem społeczeństwa jako całości;
dawać człowiekowi pewność i dostarczać kompetencji do uczestnictwa w życiu
politycznym
w granicach określonych ustanowionymi regułami zaangażowania
politycznego.
Wyposażyć człowieka w środku pozwalające na obronę własnych praw
275
.
Tak odmienne cele powodują, że koncepcje tworzenia programów edukacji
obywatelskiej będą zapewne różnić się od siebie, a rezultaty i korzyści osiągnięte dzięki nim
także będą odmienne. Komunitariańskie koncepcje edukacji różnią się od
indywidualistycznych tym, że określają, jakie wartości powinny scalać społeczność. Stąd
komunitariańska edukacja na rzecz obywatelstwa może spotkać się z oskarżeniami
o moralizm i paternalizm. W dodatku na jej niekorzyść przemawia fakt, że dzisiejsze
274
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. s.47
275
Ibidem, s. 48.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
90
społeczeństwo reprezentuje różne systemy wartości, w obrębie jednej wspólnoty. Ludzie mają
odmienne przekonania i obecnie otwarcie to wyrażają
276
.
Problem polega na tym, że komunitariańskie koncepcje postulują jeden dominujący
zbiór wartości, które cała społeczność powinna uznawać. I tak się też dzieje pomimo faktu, że
ludzie są coraz bardziej świadomi istniejącej wewnątrz społeczeństwa różnorodności. A więc
największym wyzwaniem dla tego stanowiska jest zdefiniowanie kryteriów członkostwa we
wspólnocie i świadomość, że niektórzy mogą być z niej wykluczeni. Indywidualistyczne
koncepcje edukacji na rzecz obywatelstwa także nie są wolne od wad. Słabym punktem
proponowanego przez nie rodzaju obywatelstwa jest to, że nie oferują one obywatelom
poczucia przynależności czy identyfikacji, ponieważ nie dopuszczają jakichkolwiek dyskusji
o wartościach i kryteriach. Ponadto, mogą one zrażać ludzi nadmiernym przywiązywaniem
wagi do reguł i procedur. I chociaż pragną rozwijać w jednostkach zdolność krytycznego
myślenia i wyrażania sprzeciwu, nie opowiadają się za prawem jednostek do proponowania
własnych rozwiązań
277
.
Tabela 2. Indywidualistyczne i komunitariańskie koncepcje edukacji na rzecz obywatelstwa
europejskiego.
Źródło: Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,
Rysunek 2 – Schemat obywatelstwa, s. 49.
276
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. s.49
277
Ibidem, s.49.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
91
Obie te koncepcje mają kilka wspólnych wad. Pierwsza polega na tym, że są tak
zwanymi „modelami ochronnymi”. Celem jednej i drugiej jest przekazanie obywatelom
umiejętności uczestniczenia, a nawet wyrażania krytyki. Jednakże w większości
współczesnych demokracji możliwość bezpośredniego dostępu do procedur decyzyjnych
– centralny element uczestnictwa w życiu politycznym, zdarza się rzadko – w formie
wyborów. W obu koncepcjach edukacji na rzecz obywatelstwa jednostki mają być uczone, jak
korzystać z praw i obowiązków wynikających z „uczestnictwa”. Pomija się natomiast kwestię
uczenia obywateli, jak mają wyrażać swoje interesy w obliczu decydentów politycznych oraz
proponować alternatywne rozwiązania problemów, które ich dotyczą. W systemie demokracji
pluralistycznej uczestnictwo jest uważane za właściwe, ale tylko o tyle, o ile nie stanowi
zagrożenia dla podstaw społeczeństwa i systemu politycznego. Innymi słowy, działalność
rewolucyjna w żadnej z tych koncepcji nie jest traktowana jako akt zaangażowania
obywatelskiego
278
.
Obie koncepcje pozostają odległe od współczesnej rzeczywistości, zwłaszcza od
rzeczywistości młodych ludzi. Koncepcje komunitariańskie proponują sztywne systemy
wartości, czyli takie które nie uwzględniają różnorodności współczesnego społeczeństwa
i życia. Koncepcje indywidualistyczne nie proponują dla odmiany żadnych wartości,
z wyjątkiem autonomii jednostki, nie oferują więc młodym ludziom żadnych środków
wyrażania swojej tożsamości w sposób pozytywny i społecznie konstruktywny. A edukacja
proponowana przez obie koncepcje pozostaje w większości wypadków skoncentrowana na
przekazywaniu umiejętności uczestnictwa w sferze publicznej i polityce formalnej.
W tych koncepcjach edukacyjnych w niewystarczającym stopniu uwzględnia się też
możliwe inne formy identyfikacji młodych ludzi i ich potrzeby ekspresji kulturowej. Brakuje
alternatywnych form politycznego zaangażowania młodych ludzi (np. polityka kulturalna
i polityka dotycząca tożsamości, ochrona środowiska i przeciwdziałanie rasizmowi, ruchy
muzyczne i dotyczące stylu życia). A w takim wypadku trudno przygotować i pracować nad
obywatelskim potencjałem rozmaitych form uczestnictwa
279
.
W koncepcjach edukacji na rzecz obywatelstwa mamy do czynienia z problem
motywacji. Jednak żadne z powyższych dwóch stanowisk nie określa, w jaki sposób ludzi
można motywować i jak utrzymać ich motywację do wypełniania obowiązków
278
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit., s.
46-48.
279
Ibidem, s. 46-48
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
92
i wykonywania praw wynikających z obywatelstwa. W wypadku koncepcji
komunitariańskich poprzez edukację powinna być rozwijana motywacja jednostek do
wypełniania swoich obywatelskich obowiązków. A w wypadku stanowiska
indywidualistycznego szkolenie powinno rozwijać motywację do tego, by człowiek nie
ograniczał autonomii lub wolności innych ludzi. Jak na ironię, obie szkoły udzielają
odpowiedzi dotyczących motywacji, uciekając się do argumentów strony przeciwnej.
Komunitarianie promują skupienie się na dbaniu o własną korzyść – w ostatecznym
rozrachunku dla jednostki korzystniejsze jest wypełnianie obowiązków obywatelskich, niż ich
niewypełnienie. Indywidualiści sugerują, iż aby móc korzystać ze swoich praw
i jednocześnie nie ograniczać wolności innych, jednostki powinny oddać się wspólnym
wartościom i solidaryzować się ze wspólnotą. Jeżeli zgodzimy się, że problem motywacji
dotyczy obywatelstwa narodowego, które dla większości ludzi jest rzekomo łatwiej
zdefiniować niż jakieś abstrakcyjne pojęcie obywatelstwa europejskiego lub
transnarodowego, to nasuwa się wniosek, że stoimy w obliczu problemu motywacyjnego
także w kwestii obywatelstwa europejskiego
280
.
4.5 Programy unijne promujące obywatelstwo Unii Europejskiej.
W komunikacie z 10 lutego 2004 r. „Budowanie naszej wspólnej przyszłości –
Wyzwania polityczne i środki budżetowe w rozszerzonej Unii w latach 2007-2013” Komisja
zaproponowała, aby obywatelstwo europejskie stało się głównym priorytetem działań UE.
Uwzględniono w nim potrzebę urzeczywistnienia obywatelstwa poprzez wspieranie
europejskiej kultury i różnorodności, włączając w to obszary bezpośredniego zaangażowania
obywateli w proces integracji, do których należą m.in. sprawy kultury, młodzieży, środków
audiowizualnych oraz uczestnictwa obywatelskiego.
Realizacji powyższych założeń służą cztery programy przewidziane na lata
2007-2013: Program „Europa dla obywateli”, Program „Młodzież w działaniu”,. Program
„Kultura”, Program wspierający europejski ektor audiowizualny – MEDIA 2007. Ponadto
jako część programu ogólnego „Prawa podstawowe i sprawiedliwość”, również na lata
2007-2013, przyjęto program „Prawa podstawowe i obywatelstwo”.
280
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit.
s. 48.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
93
4.5.1 Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013
281
.
Celem programu jest uświadomienie obywatelom praw i obowiązków płynących
z posiadania obywatelstwa europejskiego. Jest on kontynuacją poprzedniego programu
promującego aktywne obywatelstwo europejskie w okresie 2004-2006 (Active European
Citizenship). Celami szczegółowymi programu są: zbliżanie członków społeczności lokalnych
z całej Europy, wspieranie działań i debat związanych m.in. z obywatelstwem europejskim;
przybliżanie Europy obywatelom; zachęcanie obywateli i organizacji społeczeństwa
obywatelskiego do wzajemnych kontaktów, ze szczególnym uwzględnieniem działań
mających na celu zacieśnianie więzi między obywatelami państw „starej 15” i państw
członkowskich, które przystąpiły do UE po 30 kwietnia 2004 roku. Budżet programu na lata
2007-2013 wynosi 215 mln euro. W programie „Europa dla obywateli” mogą uczestniczyć
wszyscy, którzy propagują aktywne obywatelstwo europejskie, w szczególności władze
i organizacje lokalne, ośrodki badawcze, grupy obywateli oraz inne organizacje
społeczeństwa obywatelskiego.
Cele programu zostaną zrealizowane poprzez wspieranie inicjatyw w ramach czterech
działań.
Działanie „Aktywni obywatele dla Europy” obejmujące partnerstwo miast oraz projekty o
wymiarze ponadnarodowym i międzysektorowym, w których bezpośredni udział biorą
obywatele;
Działanie „Aktywne społeczeństwo obywatelskie w Europie” koncentrujące się na
wsparcie strukturalnym dla ośrodków badawczych, organizacji społeczeństwa na szczeblu
europejskim oraz dla projektów inicjowanych przez organizacje społeczeństwa
obywatelskiego;
Działanie Razem dla Europy” wspierające wydarzenia medialne, analizy, ankiety
i sondaże opinii publicznej oraz narzędzia informowania i rozpowszechniania informacji;
Działanie „Aktywna pamięć europejska” obejmujące zachowanie najważniejszych miejsc
i archiwów związanych z deportacjami oraz upamiętnienie ofiar.
281
Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013 został ustanowiony decyzją 1904/2006/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 378, s. 32
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
94
4.5.2 Program „Młodzież w działaniu”
282
.
Program „Młodzież w działaniu” wspiera działania młodzieży w dziedzinie edukacji
nieformalnej i czerpie z doświadczeń poprzedzających go programów „Wolontariat
Europejski” oraz „Młodzież” (2000-2006). Budżet programu na lata 2007-2013 wynosi 885
mln euro.
W ramach programu „Młodzież w działaniu” za dziedziny priorytetowe uznano:
uzmysławiane młodym ludziom, że są obywatelami europejskimi i skłanianie młodzieży
do zastanowienia się nad kwestami europejskimi, w tym nad obywatelstwem europejskim,
promowanie uczestnictwa młodzieży w życiu demokratycznym i przyjmowania postawy
aktywnych obywateli,
zwalczanie rasizmu i ksenofobii oraz promowanie kształcenia międzykulturowego,
stworzenie dostępu do programu młodych ludziom mającym mniejsze niż inni
możliwości, przy szczególnym uwzględnieniu osób gorzej wykształconych,
niepełnosprawnych oraz pochodzących ze środowisk znajdujących się w gorszym
położeniu społecznym, gospodarczym, kulturowym i geograficznym.
W tym kontekście jako cele szczegółowe programu wznoszono:
wspieranie uczestnictwa młodzieży w życiu demokratycznym Europie,
promowanie mobilności młodzieży w Europie,
rozwijanie międzykulturowej edukacji w dziedzinie młodzieży.
4.5.3 Program „Kultura”
283
.
Program „Kultura”, będący kontynuacją wcześniejszego programu „Kultura 2000”,
ma na celu wzmocnienie przestrzeni kulturowej w Europie poprzez rozwój współpracy
kulturalnej pomiędzy twórcami, uczestnikami życia kulturalnego oraz instytucjami
kulturalnymi i w ten sposób ma przyczynić się do kształtowania się obywatelstwa
europejskiego. Budżet programu na lata 2007-2013 wynosi 400 mln euro. Program
nastawiony jest na realizację trzech celów szczegółowych:
ponadnarodowej mobilności osób działających w sektorze kultury,
282
Program „Młodzież w działaniu” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1719/2006/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327, s. 30.
283
Program „Kultura” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1855/2006/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 372, s. 1.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
95
ponadnarodowego obiegu dzieł osób działających w sektorze kultury,
ponadnarodowego obiegu dzieł oraz wyrobów artystycznych i kulturalnych.
4.5.4 Program „MEDIA 2007”
284
.
Celem programu „MEDIA 2007” jest wzmocnienie ekonomiczne europejskiego
sektora audiowizualnego, aby mógł on skutecznie wypełniać swoje role, takie jak zwiększenie
znajomości kultur państw europejskich i propagowanie dialogu międzykulturowego, i w ten
sposób przyczynić się do urzeczywistnienia idei obywatelstwa europejskiego. „MEDIA 2007”
czerpie z doświadczeń poprzedzających do programów „MEDIA Plus” (2001-2006) oraz
„MEDIA Traning” (2001-2006). Budżet programu na lata 2007-2013 wynosi ponad 754 mln
euro. W ramach realizowanych działań przyjęto następujące priorytety:
promowanie kreatywności w sektorze audiowizualnym oraz rozpowszechnianie
europejskiego dziedzictwa kinematografii i audiowizualnego,
umacnianie struktury europejskiego sektora audiowizualnego,
zmniejszanie różnic między krajami o dużych i niskich zdolnościach w zakresie produkcji
audiowizualnej,
śledzenie zmian zachodzących na rynku w zakresie digitalizacji.
4.5.5 Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” na lata 2007-2013
285
.
Celem programu „Prawa podstawowe i obywatelstwo” jest: wspieranie rozwoju
społeczeństwa europejskiego, w którym szanuje się prawa podstawowe, wzmacnianie
społeczeństwa obywatelskiego oraz propagowanie dialogu na temat praw podstawowych,
zwalczanie rasizmu, ksenofobii i antysemityzmu oraz rozwijanie kontaktów, wymiany
informacji i tworzenie sieci pomiędzy6 organami sądowniczymi o administracyjnymi oraz
środowiskiem prawniczym.
Za cele szczegółowe programu przyjęto:
upowszechnianie praw podstawowych oraz informowanie o nich, w tym zachęcanie
obywateli do aktywnego udziału w życiu demokratycznym UE,
284
Program „MEDIA 2007” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1718/2006/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327, s. 12.
285
Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” został ustanowiony decyzją 2007/252/WSiSW Rady z dnia 19
kwietnia 2007 r., Dz. Urz. UE 2007 L 110, s. 33.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
96
badanie, czy podczas wdrażania prawa wspólnotowego przestrzega się praw
podstawowych,
wspieranie organizacji międzynarodowych i innych podmiotów społeczeństwa
obywatelskiego i zwiększanie w ten sposób m.in. ich możliwości aktywnego uczestnictwa
w upowszechnianiu praw odstawowych,
stworzenie
struktur
służących
promowaniu
dialogu
międzywyznaniowego
i wielokulturowego w UE.
Realizacja powyższych celów ma nastąpić poprzez:
wspieranie konkretnych działań podejmowanych przez Komisję (m.in. badania naukowe,
badania opinii publicznej, gromadzenie, opracowywanie i rozpowszechnianie danych
i statystyk, seminaria, konferencje i spotkania ekspertów, organizowanie kampanii
i imprez publicznych, tworzenie i prowadzenie witryn internetowych, monitorowanie
i ocena),
wspieranie konkretnych projektów ponadnarodowych leżących w interesie Wspólnoty,
w które są zaangażowane co najmniej dwa państwa członkowskie lub co najmniej jedno
państwo członkowskie i jedno państwo przystępujące lub kandydujące,
wspieranie działalności organizacji pozarządowych lub innych podmiotów realizujących
cele leżące w ogólnym interesie europejskim,
dotacje operacyjne przeznaczone na współfinansowanie wydatków związanych
z programem stałych prac Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych oraz
Stowarzyszenia Rad Stanu i Najwyższych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej
i skierowanych na cele leżące w ogólnym interesie europejskim.
Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” skierowany jest do instytucji oraz
organizacji publicznych lub prywatnych, szkół wyższych, instytutów badawczych, organizacji
pozarządowych, władz krajowych, regionalnych i lokalnych, organizacji międzynarodowych
oraz innych organizacji nie nastawionych na zysk majach siedzibę w UE.
4.5.6. Obywatelstwo w świetle siódmego Programu Ramowego.
“Programy ramowe” (PR) są głównym instrumentem finansowym Unii Europejskiej
wspierającym prace badawczo-rozwojowe obejmujące prawie wszystkie dziedziny naukowe.
Komisja Europejska przedstawia PR, które są zatwierdzane przez Radę oraz Parlament
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
97
Europejski zgodnie z procedurą współdecyzji. Od ich rozpoczęcia w 1984 r. każdy
z programów ramowych obejmuje okres pięciu lat, przy czym ostatni rok bieżącego PR
pokrywa się z pierwszym rokiem kolejnego PR. Obecny PR jest 6PR i będzie trwał do końca
2006 r. Zaproponowano jednak aby 7PR trwał siedem lat. Program ten rozpocznie się
1 stycznia 2007 r., a zakończy w 2013 r. Program opiera się na osiągnięciach poprzedniego
programu w kształtowaniu Europejskiej Przestrzeni Badawczej, i zmierza do rozwoju
w Europie gospodarki i społeczeństwa opartych na wiedzy
286
.
W zmienionych wnioskach Komisji dotyczących 7PR zaproponowano, aby
maksymalny całkowity udział finansowy Wspólnoty w Siódmym programie ramowym KE
wynosił 50 521 mln euro w latach 2007 – 2013. Na działania badawcze i szkoleniowe
w dziedzinie jądrowej realizowane w ramach Traktatu powołującego Euratom przewidziano
2 751 mln euro w latach 2007-2011. Wspólnotowa część 7PR została podzielona na cztery
programy odpowiadające czterem podstawowym komponentom badań europejskich:
I.
Współpraca – wspierane będą prace badawcze o szerokim zakresie prowadzone
w ramach współpracy międzynarodowej, od projektów i sieci współpracy do
koordynacji krajowych programów badawczych. Współpraca międzynarodowa
między UE i państwami trzecimi jest integralną częścią tego programu.
Program ten jest ukierunkowany na przemysł i został podzielony na cztery podprogramy:
Badania prowadzone w ramach współpracy stanowią podstawę finansowania badań
przez UE;
Wspólne inicjatywy technologiczne prowadzone głównie w oparciu o prace
prowadzone przez Europejskie Platformy Technologiczne;
Koordynacja pozawspólnotowych programów badawczych,
Współpraca międzynarodowa.
II.
Pomysły – program ten podniesie dynamiczność, kreatywność i doskonałość badań
europejskich w pionierskich dziedzinach wiedzy we wszystkich obszarach nauki i
techniki,
w tym inżynierii, nauk społeczno-ekonomicznych i humanistycznych. W tym
programie działania będą nadzorowane przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych.
III.
Ludzie – ilościowe i jakościowe wzmocnienie potencjału ludzkiego w zakresie badań
i technologii w Europie poprzez spójny zestaw działań „Marie Curie”.
286
Strona internetowa Komisji Europejskiej, CORDIS, 7PR: www.cordis.europa.eu/fp7/faq_pl.html
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
98
IV.
Możliwości – celem tego programu jest promowanie rozwoju infrastruktur
badawczych, badań na rzecz MŚP oraz potencjału badawczego regionów europejskich
(Regiony Wiedzy), a także stymulacja wykorzystania pełnego potencjału badawczego
(regiony
konwergencji)
poszerzonej
Unii
oraz
budowa
efektywnego
i demokratycznego społeczeństwa opartego na wiedzy.
Każdy z tych programów będzie podlegał programowi szczegółowemu. Przewidziany
jest także program szczegółowy dla Wspólnego Centrum Badawczego (działania nienależące
do obszaru badań jądrowych) oraz dla działalności badawczej i szkoleniowej Euratom.
Element ciągłości między 7PR a wcześniejszym programem ramowym obecny jest głównie
w obszarze tematów objętych programem „Współpraca”. Tematy ustalone dla 7PR
odpowiadają głównym dziedzinom postępu wiedzy i technologii, w których badania
wymagają wsparcia aby sprostać europejskim wyzwaniom społecznym, ekonomicznym,
środowiskowym i przemysłowym
287
.
287
Strona internetowa Komisji Europejskiej, CORDIS, 7PR: www.cordis.europa.eu/fp7/faq_pl.html
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
99
ZAKOŃCZENIE
Dokonując oceny instytucji obywatelstwa unijnego należy pamiętać, iż jej twórcy
kierowali się chęcią stworzenia pewnej ponadnarodowej formuły, a czyniąc to byli świadomi
podstawowego ograniczenia, iż UE nie jest państwem. Ponadto na instytucję obywatelstwa
unijnego należy spojrzeć w nieco szerszym kontekście. Jest ona wpisana w proces
transformacji Wspólnot Europejskich z organizacji gospodarczych w organizację realizującą
także pewne cele polityczne, a przez to potrzebującą zapewnienia demokratycznej
legitymizacji w możliwie najpełniejszym stopniu. Wizja i rola obywateli państw
członkowskich przebyła pewnego rodzaju ewolucję w ramach UE: od postrzegania ich
wyłącznie w aspekcie ekonomicznym aż do nadania im statusu obywatela UE, wyposażonego
w pewne prawa polityczne
288
.
Powołanie do życia obywatelstwa unijnego, na postawie Traktatu z Maastrich w 1993
r., było rezultatem kompromisu osiągniętego w wyniku żmudnych i wielowątkowych
„negocjacji”, w ramach których państwa członkowskie, organizacje pozarządowe, organy
wspólnotowe i ich specjalne komisje opracowały liczne projekty tejże instytucji.
Rozbieżności, jakie można dostrzec w tych propozycjach były znaczne, ale odnosiły się
przede wszystkim do zakresu praw, w jakie obywatele mieli być wyposażeni, a nie co do
konieczności zmiany statusu obywateli państw członkowskich w ramach powstającej UE.
Z dzisiejszej perspektywy doskonale widać, iż przebieg tych prac stanowił w pewnym sensie
zapowiedź tego, w jaki sposób przebiegała późniejsza realizacja przejętych regulacji, jak
i dalszych możliwości rozwoju obywatelstwa unijnego
289
.
Mimo upływu lat, Unii Europejskiej nie udało się wypracować spójnej wewnętrznie
koncepcji obywatelstwa europejskiego, zaś jego prawny kształt pozostaje w znacznej mierze
niedookreślony. Już okoliczności pojawienia się przepisów art. 17-22 TWE w brzmieniu
nadanym przez Traktat z Maastricht świadczą przede wszystkim o braku wizji, czym
obywatelstwo UE ma być w swej istocie, skoro obywatele państw członkowskich korzystali
już ze zdecydowanej większości praw, które w 1992 r. proklamowano jako należące do sfery
praw obywateli. Nie może więc dziwić fakt, że dla przeciętnego mieszkańca Europy
pojawienie się w traktacie elementów nowej więzi, która miała go łączyć z Unią, pozostało
w praktyce niezauważone. Warto również podkreślić, że pomimo upływu lat,
w obowiązujących przepisach nadal brakuje odpowiadającej prawom sfery obowiązków.
288
M. Łuszczuk, Perspektywy …, op. cit.s. 148.
289
Ibidem, s. 147.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
100
Ponadto, specyfiką obywatelstwa UE jest również to, że brak tu właściwie jakichkolwiek
uprawnień, z których osoby posiadające ten status mogłyby korzystać na zasadzie
wyłączności
290
.
Ponadto należy zauważyć, że rozwój pojęcia obywatelstwa przebiega wyjątkowo
nieharmonijnie. Obok dość szerokiego wpływu art. 18 ust. 1 na ewolucję pojęcia swobodnego
przepływu osób, w ramach praw obywateli znajdujemy również i takie, które posiadają
znacznie bardziej ograniczony charakter (np. prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej).
Nawet jednak w przypadku swobodnego przepływu osób koncepcja obywatelstwa UE może
odegrać rolę jedynie ograniczoną. Wydaje się, że rozwój instytucji obywatelstwa UE
(podobnie jak i całego prawa UE) w znacznej mierze był i nadal będzie ściśle uzależniony od
aktualnego stanu politycznego, ekonomicznego i społecznego Unii. Coraz ostrzejszy kryzys
ekonomiczny, którego symptomy zaczęły się pojawiać już w momencie zawierania Traktatu z
Maastricht, nie mógł pozostać całkowicie bez wpływu na funkcjonowanie w praktyce
konstrukcji prawnej obywatelstwa. Przyszłość obywatelstwa będzie więc zależała od
zdolności Unii do rozwiązywania problemów trapiących jej obywateli. Jeśli uda się przełamać
marazm instytucjonalny, a cała Europa znajdzie się z powrotem na ścieżce trwałego wzrostu
gospodarczego, wówczas także obywatelstwo UE stanie się instytucją atrakcyjną
291
.
290
A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit.s. 45.
291
Ibidem, s. 47.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
101
BIBLIOGRAFIA
MONOGRAFIE I ARTYKUŁY:
Adamczyk Anita, Unia Europejska na rozdrożu. Wybrane problemy, Wydawnictwo Naukowe INPiD
UAM, Poznań 2008.
Boć Jan, Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku,
Wrocław 1998.
Bodnar Adam, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni
konstytucyjnej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.
Barańczak Stanisław, „Cnota, nadzieja, ironia”, Tablica z Macondo. Osiemnaście prób wytłumaczenia,
po co się pisze, Londyn 1990.
Barcz Jan, Kawecka-Wyrzykowska Elżbieta, Michałowska-Gorywoda Krystyna, Integracja europejska,
Wydawnictwo Wolters Kluwer, 2007.
Barcz Jan (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Wyd. Prawo i Praktyka
Gospodarcza, Warszawa, 2003.
Bokajło Wiesław, Pacześniak Anna (red.), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki, wyd. ATLA
2, Wrocław 2009.
Budzyńska Izabela, Instytucjonalne warunki realizacji prawa do informacji w państwach członkowskich
Unii Europejskiej, Informacja BSE IP – 91 P.
Ciamaga Lucjan, Latoszek Krystyna, Michałowska-Gorywoda Krystyna, Oręziak Leokadia, Teichman
Eufemia, Unia Europejska. Podręcznik akademicki, Wydawnictwo PWN, 1998.
Cieleń Agnieszka, Szymański Adam, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe,
Warszawa 2004.
Cieleń Agnieszka, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2008.
Cini Michelle (red.), Unia Europejska Organizacja i funkcjonowanie, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, 2007.
Czachór Zbigniew, Unia Europejska po Traktacie Ustanawiającym Konstytucję dla Europy,
Wydawnictwo Naukowe INPiD UAM, Poznań 2006.
Czapliński Władysław, Zarys prawa europejskiego, Wyd. 2, Biblioteka Komitetu Helsińskiego,
Warszawa 2002.
Czarnecki J. Michał (red.), Dialogi Polityczne, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja
Kopernika, 9/2008.
Dick Leonard, Przewodnik po Unii Europejskiej, Wydawnictwo Studio Emka, Warszawa 2003.
Florczak Agnieszka, Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Akademickie i
Profesjonalne, Warszawa 2009.
Fobe Antoine, Obywatelstwo europejskie: pytania i odpowiedzi, Fundacja im. Stefana Batorego,
Warszawa 2003.
Garlicki Jan, Demokracja i integracja europejska, Wydawnictwo Adama Marszałka, 2005.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
102
Góralczyk Wojciech, Sawicki Stefan, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, LexisNexis
Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2001.
Góralski Witold, Unia Europejska. System i Prawo, tom I, Wolters Kluwer Polska – OFICYNA, 2007.
Górny Agata, Koryś Piotr (red.) Obywatelstwo wielokrotnego wyboru, Wydawnictwa Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 2007.
Grajewski Krzysztof, Prawo konstytucyjne Wybór aktów prawnych, Stan prawny na 1 lutego 2009
roku, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, 2009.
Habermas Jurgen, Obywatelstwo a tożsamość narodowa, wyd. IfiS PAN, Warszawa 1993.
Hambura Stefan, Muszyński M. Traktat o Unii Europejskiej z komentarzami, tom I, wyd. Studio STO,
Bielsko-Biała 2001.
Hobbes Thomas, Lewiatan, Wydawnictwo PWN, Kraków 1954.
Jagielski Jacek, Tezy wykładu nt. Obywatelstwo dziś: modele i praktyka, Wydział Prawa i
Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Materiały dla studentów, rok akademicki 2007/2008.
Juszyński J., Maliszewska-Nienartowicz J. (red), Pozycja obywatela w Unii Europejskiej i jego
uprawnienia, Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2003.
Kamieński J., Małecki M., Co warto wiedzieć o prawach obywatela Unii Europejskiej, Warszawa 2004.
Konopacki Stanisław: Dylematy obywatelstwa europejskiego. Studia Europejskie 4/2003.
Konopacki Stanisław, Obywatelstwo europejskie w kontekście członkostwa Polski w Unii Europejskiej,
wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2005.
Konopacki Stanisław, Obywatelstwo europejskie a rozszerzenie Unii Europejskiej, Studia Europejskie,
1999, nr 4 (12).
Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Dylematy modernizacji Unii Europejskiej, Wydawnictwo Aspra,
2007.
Kownacki Tomasz, Parlament Europejski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej,
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005.
Latoszek Ewa, Integracja europejska. Mechanizmy i wyzwania, Wydawnictwo Książka i Wiedza,
Warszawa 2007.
Lozański J., Prawa człowieka w systemach prawnych Wspólnot i Unii Europejskiej, Polskie
Wydawnictwo Prawnicze Iuris, Poznań, Warszawa 2005.
Łastowski Kazimierz, Historia integracji europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.
Nadolski Marek, Z dziejów integracji europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, 2004.
Nawratek Krzysztof, Miasto jako idea polityczna, Kraków 2008.
Machińska Halina (red.), Obywatelstwo europejskie, Obywatelstwo Unii, CEUW, Warszawa 2000.
Machińska, Obywatel w Unii Europejskiej. Dynamika procesu zbliżania obywateli do instytucji
ponadnarodowych w: Biuletyn Ośrodka Informacji Rady Europy, 2000, nr 4-5
Małuszyńska Ewa, Gruchman Bohdan, Kompendium wiedzy Unii Europejskiej, wyd. PWN, Warszawa
2007.
Maskowska Halina, Włochy – średniowiecze. Skrypt dla studentów italianistyki, Katedra Italianistyki
Uniwersytetu Warszawskiego Warszawa 2007.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
103
McCormick John, Zrozumieć Unię Europejską, Wyd. I, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa
2010.
Mielnik Barbara, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego,
Wrocław 2000.
Mik Cezary, Obywatelstwo europejskie w świetle prawa wspólnotowego i międzynarodowego,
Toruński Rocznik Praw Człowieka i Pokoju 1993, Toruń 2004.
Mill John Stuart, Utylitaryzm, O wolności, Wydawnictwo PWN, 1959.
Obywatelstwo europejskie. Rozważania, Wydane przez: European Citizen Action Service, Warszawa
2003.
Obywatelstwo europejskie, Sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne, UKIE, Warszawa 2003
Obywatelstwo Unii Europejskiej. Pytania i odpowiedzi, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.
Obywatelstwo Unii Europejskiej, Zeszyty OIDE 9, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.
Pacześniak Anna, Riedel Rafał (red.), Europeizacja. Mechanizmy, wymiary, efekty, Wydawnictwo
Adam Marszałek, Toruń 2010.
Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,
Wydawnictwo Rady Europy, 2003.
Paradowski Ryszard (red.), Unia Europejska a społeczeństwo obywatelskie, Wydawnictwo INPiD
UAM, Poznań 2005.
Pietraś Jacek Ziemowit, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, wyd. UMCS, Lubin 2005.
Pinder John, Usherwood Simon, Unia Europejska, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, 2009.
Podraza Andrzej, Unia Europejska w procesie reform traktatowych, Katolicki Uniwersytet Lubelski,
2007.
Popowicz Krzysztof, Dynamika integracji europejskiej, wyd. SGH, Warszawa 2004.
Prawo Unii Europejskiej, Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o, Nr 7–8/2004.
Root Amanda, Market Citizenship: Experiments in Democracy and Globalization, Kultura i
społeczeństwo, nr 4/2008.
Rousseau Jean-Jacques, Umowa społeczna, Wydawnictwo ANTYK, 2009.
Rousseau Jean-Jacques, Trzy rozprawy o filozofii społecznej, Wydawnictwo PWN, 1954.
Ruszkowski Janusz, Wstęp do studiów europejskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
Rzegocki Arkady (red.), Lord Acton, W stronę wolności, Kraków 2006.
Sadurski Wojciech, Obywatelstwo europejskie, Obywatelstwo europejskie, Studia Europejskie, 4/2005.
Sagan Stanisław (red.), Obywatelstwo europejskie: nowe perspektywy, nowe wyzwania, Wyd.
Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2004.
Sokolewicz Zofia, Obywatelstwo a narodowość. Uwagi w związku z ustanowieniem obywatelstwa Unii
Europejskiej, Studia Europejskie, 1/1997.
Skubisz Ryszard, Szkrzydło-Tefelska Ewa (red.), Prawo europejskie. Zarys wykładu, Wyd. II,
Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie – Skłodowskiej, 2009.
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
104
Stawicka Karolina, Florjanowicz Paulina, Obywatelstwo europejskie: rozważania, Fundacja im. Stefana
Batorego, Warszawa 2003.
Stolarczyk Mieczysław (red.), Unia Europejska i Polska wobec dylematów integracji na początku XXI
wieku, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.
Szczucka Elżbieta (red.), Informator „Nasz Głos w Europie”, Publikacja Delegacji Polskiej w Grupie
Europejskich Socjalistów w Parlamencie Europejskim., Wydawca: Lidia Geringer de Oedenberg –
Poseł do Parlamentu Europejskiego, Wrocław 2004-2009.
Tosiek Piotr, Wicha Monika, Parlament Europejski. Prawo i polityka, Wydawnictwo, UMCS, Lublin
2007
Trzciński Krzysztof, Obywatelstwo w Europie. Z dziejów idei i instytucji, Wydawnictwo Naukowe
Scholar, Warszawa 2006.
Trzciński, Obywatelstwo w Europie. Idea i jej wyraz formalny w perspektywie historycznej, [w:] Studia
Europejskie, 2002, nr 2 (22)
van Schendelen Rinus, Machiavelli w Brukseli. Sztuka lobbingu w Unii Europejskiej, Gdańskie
Wydawnictwo Psychologiczne, 2006.
Zdanowicz M., Wielokrotne obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, Dom
Wydawniczy ABC, Warszawa 2001.
Zieleniec A., Florjanowicz P. (red.), Obywatelstwo europejskie. Rozważania, Fundacja im. Stefana
Batorego. Warszawa 2003.
ENCYKLOPEDIE I SŁOWNIKI:
Brzeziński Włodzimierz, Górczyński Adam, Encyklopedia UE, XXL Grupa Medialna, Warszawa 2003
Kienzler Iwona, Leksykon UE, Wydawnictwo Świat książki, 2003.
Scruton Roger, Słownik Myśli Politycznej, Zysk i S-ka, Poznań 2002.
ŹRÓDŁA PRAWA:
Decyzja Rady nr 95/553/WE dotycząca ochrony obywateli Unii Europejskiej przez przedstawicielstwa
dyplomatyczne i konsularne.
Decyzja Rady z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie mianowania sędziów Sądu do spraw Służby Publicznej
Unii Europejskiej.
Decyzja Rady z dnia 8 czerwca 1993 r. zmieniająca decyzję Rady 88/591/EWWiS, EWG, Euratom
ustanawiającą Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (93/350/Euratom, EWWiS, EWG).
Decyzja Rady z dnia 2 listopada ustanawiająca Sąd do spraw Służby Publicznej unii Europejskiej
(2004/752/WE, Euroatom)
Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki
wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii
mających miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. L 368 z
31.12.1994)
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy C 83 z 30.3.2010.
Konstytucja RP z 1997 r., Dz.U. 1997, NR 78 poz. 483
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
105
Postępowanie karne ETS z 19 marca 1998 r. przeciwko Horst Otto Bickel i Ulrich Franz w sprawie
C-274/96
Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013 został ustanowiony decyzją 1904/2006/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 378.
Program „Młodzież w działaniu” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji
1719/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327.
Program „Kultura” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1855/2006/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 372.
Program „MEDIA 2007” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1718/2006/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327.
Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” został ustanowiony decyzją 2007/252/WSiSW Rady
z dnia 19 kwietnia 2007 r., Dz. Urz. UE 2007 L 110.
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie
publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Sprawozdanie Komisji Europejskiej COM(2008) 85, Piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii
(1 maja 2004 r. - 30 czerwca 2007 r.)
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dziennik Urzędowy C 224 z 31 sierpnia 1992,
Traktat o Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy C 340 z 10 listopada 1997.
Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dziennik Urzędowy C 306 z 17 grudnia
2007.
Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
Dziennik Urzędowy C 115 z 9 maja 2008 r.
Wyrok ETPCz z dnia 18 lutego 1999 r., Matthews przeciwko Wielka Brytania, skarga nr 24833/94.
Wyrok ETS: Lewin przeciwko Staatssecretaris van Justite, 1982 ECR 1035.
Wyrok ETS z dnia 15 listopada 2003r., w sprawie C-224/01 Köbler.
Wyrok ETS z 23 października 2007 r., Połączone sprawy C-1/06: Rhiannon Morgan v Bezirksregierung
Köln oraz C-2/06 Iris Bucher v Landrat des Kreises Düren.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005, Sygn. akt, K 18/04 w treści art. 62 Konstytucji
RP.
Zielona Księga. Ochrona dyplomatyczna i konsularna w krajach trzecich (2007/C 30/04).
ŹRÓDŁA INTERNETOWE:
Europejski Portal Pracy, Okresy przejściowe w krajach Unii Europejskiej:
http://www.hrc.pl/index.php?dzid=142&did=335
ICECH.PL Interaktywny cech http://icech.serwery.be/ue/strona.php?mi=200&lang=
Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi. Fundacja im. Stefana Batorego. Warszawa 2003
http://www.batory.org.pl/doc/obeuro.pdf
© Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie fragmentów publikacji bez wiedzy i zgody autora zabronione.
106
Obywatelstwo europejskie. Rozważania. Fundacja im. Stefana Batorego. Warszawa 2003
http://www.batory.org.pl/doc/rethink.pdf
Komisja Europejska – Twoja Europa – Obywatele – Obywatelstwo europejskie:
http://ec.europa.eu/youreurope/nav/pl/citizens/citizenship/citizenship/index_pl.html
Serwis
Europa,
Agencje
Unii
Europejskiej
–
Agencja
Praw
Podstawowych:
http://europa.eu/agencies/community_agencies/fra/index_pl.htm
Serwis internetowy Europa Direct: http://ec.europa.eu/europedirect/index_pl.htm
Strona
internetowa
Europejskiego
Rzecznika
Praw
Obywatelskich
http://www.ombudsman.europa.eu/home/pl/default.htm
Strona internetowa Komisji Europejskiej, CORDIS, 7PR: http://cordis.europa.eu/fp7/faq_pl.html
Strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP: http://www.msz.gov.pl/
Strona internetowa Trybunału Sprawiedliwości: http://www.curia.europa.eu/pl/instit/txtdocfr/index.htm
Tatara M., Zakres podmiotowy artykułu 39 TWE:
http://www.ue.lubelskie.info.pl/index.php?i=1258&d=1251&z=1258
Telewizja internetowa Parlamentu Europejskiego: http://www.europarltv.europa.eu/StartPage.aspx
Wnioski ze szczytu Rady Europejskiej w Rzymie, 14-15 grudnia:
http://www.europarl.europa.eu/summits/rome2/default_en.htm
WYKAZ TABEL, RYSUNKÓW I WYKRESÓW:
Wykres 1. Frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego 1979 – 2009.
Wykres 2. Liczba skarg nie objętych mandatem Rzecznika w latach 2003-2008.
Rysunek 1. Obywatelstwo. Schemat pojęciowy.
Tabela 1. Legitymacja demokratyczna.
Tabela 2. Indywidualistyczne i komunitariańskie koncepcje edukacji na rzecz obywatelstwa
europejskiego.