Szanowni Państwo,

Realizują Państwo ten przedmiot w wyjątkowym, z wielu względów przełomowym, okresie dla partnerstwa

publiczno-prywatnego (PPP) w Polsce, UE oraz w skali globalnej.

O randze tej problematyki zadecydowało kilka następujących przesłanek:



rola PPP i płynące z niego korzyści na różnych poziomach, od najniższych struktur społeczności lokalnej do

międzynarodowej współpracy gmin i regionów,



coraz szersze grono zwolenników tego instrumentu realizacji zadań publicznych w większości krajów oraz

bogate, udokumentowane doświadczenia krajowe i zagraniczne,



zapisy polskich dokumentów strategicznych, od KSRR przez KPZK 2030, DSRK 2030 przez Umowę

Partnerstwa, do najbardziej aktualnego „Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”, przyjętej przez RM

w lutym 2017 r., potwierdzającej, że PPP jest traktowane jako jedno z ważnych rozwiązań wspierających

rozwój,



projekt strategiczny „Polityka Rządu w zakresie rozwoju PPP” usytuowany w obszarze „Kapitał dla

Rozwoju” SOR, obejmujący działania administracji rządowej na rzecz rozwoju PPP - PPP jest akceptowaną

przez Rząd formułą realizacji inwestycji i świadczenia usług publicznych;



nowelizacja



promocja przedsięwzięć PPP przez UE oraz szanse na uzyskanie ich dofinansowania,



coraz szerszy zakres zastosowania PPP w skali globalnej.

Zarówno doświadczenia UE, jak i rezultaty funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce dają

podstawę do sformułowania hipotezy, iż: czynnikiem decydującym w największej mierze o sukcesie jest

wytworzenie sprawnych mechanizmów współpracy pomiędzy głównymi podmiotami życia społeczno-

gospodarczego. Istotne są przy tym zarówno powiązania formalne, bazujące na funkcjonujących instytucjach, jak

i nieformalne, uzależnione w dużym stopniu od istniejącego kapitału społecznego, komunikacji i mobilizacji

społecznej.

Lepsza alokacja ryzyka, wyższa jakość usług i większa efektywność wykonywanych zadań w porównaniu do

formuły tradycyjnych zamówień publicznych powodują, że PPP stało się coraz powszechniej używanym

instrumentem realizacji publicznych inwestycji infrastrukturalnych na świecie.

W Polsce współpraca sektora publicznego z prywatnym ma wprawdzie skromniejsze tradycje niż w innych

krajach, ale i my możemy poszczycić się sukcesami na tym polu. Bez względu na to, jak w minionych latach

kształtowały się relacje biznesu i polityki, z pewnością jednak udało się upowszechnić świadomość, że sektor

publiczny nie jest w stanie samodzielnie sprostać potrzebom, oczekiwaniom i aspiracjom społeczeństwa w

dostarczaniu usług publicznych i tworzeniu nowoczesnej infrastruktury dla ich świadczenia. Wzrosła również

świadomość znaczenia regulacji prawnych i administracyjnych w budowaniu i zastosowaniu nowych

instrumentów, dających szansę na oczekiwane „przyspieszenie”.

Wprawdzie PPP, obejmujące zróżnicowane opcje i formy współpracy, nie jest „złotym środkiem” na

rozwiązanie wszystkich problemów, z jakimi borykają się władze publiczne oraz wspólnoty lokalne, nie ulega

jednak wątpliwości, że mimo pewnych niedostatków, umożliwia przezwyciężenie części z nich i dlatego jego

ekonomicznych i społecznych korzyści nie sposób przecenić.

2

Ze względu na ograniczone ramy zajęć oraz zapewne zróżnicowany zakres oczekiwań Państwa związanych z

realizacją tej problematyki nie jest możliwa szeroka prezentacja wszystkich jej aspektów merytorycznych i

metodycznych. Scenariusz ramowy został więc tak opracowany, że zawiera elementy wprowadzające do

zasadniczego tematu, jak i szczegółowe kwestie. Istnieje możliwość wyboru zagadnień, zmiany ich kolejności,

pominięcia spraw już znanych lub włączenia jeszcze do zajęć innych problemów z tego zakresu. Preferencje

Uczestników wykładu zgłoszone w pierwszej części spotkania zadecydują o ostatecznym kształcie zajęć.

W niniejszym opracowaniu na tle istoty partnerstwa, jego miejsca wśród zasad polityki regionalnej UE,

różnych modeli i form, stanowiska Komisji Europejskiej dotyczącego partnerstwa publiczno-prywatnego, ukazane

zostaną nie tylko korzyści, ale i bariery jego rozwoju. Zasadne wydawało się również podjęcie próby odpowiedzi

na pytanie: jakie ryzyko wiąże się z różnymi formami partnerstwa? Świadomość tego ryzyka powinna bowiem

pomóc współpracującym podmiotom w przezwyciężaniu licznych zagrożeń i pułapek. Materiały zawarte w tym

pliku mają jedynie charakter porządkujący i nie stanowią pełnych opracowań podjętych tematów. Liczę jednak, że

pomogą w usystematyzowaniu materiału. W oddzielnych plikach załączone będą inne przydatne opracowania.

W przeświadczeniu, że rozwojowi PPP sprzyjać może znajomość nie tylko uregulowań prawnych i

najważniejszych zasad tego rodzaju współpracy, lecz również możliwość poznanie doświadczeń i

przeanalizowania konkretnych przykładów współpracy, sprawdzonych w praktyce, w trakcie zajęć

zaprezentowane zostaną przykłady różnych rozwiązań, zaczerpnięte z bogatego „banku” projektów realizowanych

na drodze partnerstwa.

3

Istota partnerstwa

Najogólniej rzecz biorąc, partnerstwo jest porozumieniem między dwoma lub więcej stronami, które

współpracują na rzecz osiągnięcia wspólnego celu. Partnerzy mają wspólne prawa i wspólne obowiązki, a gdy

warunki te nie są spełnione, partnerstwo nie działa.

Bywa, że partnerstwo i współdziałanie traktowane są jako synonimy. Wskazuje się jednak także na różnice

między obu pojęciami. Wówczas współdziałanie określane jest jako przedsięwzięcie krótkotrwałe, bez budowania

powiązań między uczestnikami, jeśli nawet trwa ono dłużej, wzajemne stosunki stron ulegają ustawicznym

zmianom.

Partnerstwo jest natomiast najpełniejszą formą partycypacji społecznej, a jego początek stanowi podjęcie

wspólnej analizy i hierarchizacji potrzeb społecznych oraz planowania sposobu ich zaspokojenia lub

pojawiających się przy tej okazji problemów. Wzajemne zaufanie podmiotów jest podstawową cechą

odróżniającą współpracę partnerską od tradycyjnych form współpracy, opartych na formalnym kontrakcie. Dzięki

niemu możliwa jest otwartość, swobodny przepływ informacji, dzielenie korzyści i ryzyka, a także rozwiązywanie

problemów partnera na równi z własnymi. Partnerzy mają swoje własne cele, ale jednocześnie inicjują i realizują

cele wspólne.

Partnerstwo można więc najogólniej zdefiniować jako wzajemne relacje pomiędzy organizacjami, oparte na

zaufaniu, mające na celu osiągnięcie wspólnych celów. Oparte jest na założeniu, że tylko szeroko rozumiana i

pełna współpraca różnych organizacji i sektorów może zaowocować inicjatywami rozwoju zrównoważonego,

które umożliwią poszukiwanie spójnych, śmiałych i nowatorskich rozwiązań trudnych problemów. Nierzadko

okazuje się, że samodzielne próby rozwiązywania problemów przez poszczególnych partnerów i sektory okazują

się bowiem nieskuteczne. Wspólny wysiłek może dać znacznie większy efekt niż suma jednostkowych działań.

Budowanie współpracy partnerskiej daje więc nowe i lepsze możliwości rozwoju – poprzez połączenie cech i

możliwości charakteryzujących poszczególnych partnerów i sektory oraz poszukiwanie sposobów wykorzystania

ich dla wspólnych korzyści. Działając w izolacji, poszczególni partnerzy często ze sobą konkurują lub powielają

prowadzone działania, co prowadzi do złego i nieefektywnego wykorzystania posiadanych przez nie zasobów.

Takie działanie prowadzi też do powstania „kultury obwiniania innych”, opartej na przekonaniu, że za istniejące

problemy, chaos i zaniedbania odpowiedzialny jest ktoś inny. Zatem charakterystyczną cechę każdego

partnerstwa stanowi wspólne działanie oparte na wzajemnej zależności wszystkich stron.

Partnerstwo wymaga woli współpracy wszystkich zaangażowanych stron, opiera się na jasno i uważnie

skonstruowanych porozumieniach określających ich prawa i obowiązki oraz ustanawiających ramy umożliwiające

reagowanie na nowe sytuacje. Jest ono środkiem zapewniającym zaangażowanie wszystkich stron w realizację

zadań. Powstaje w odpowiedzi na różne zapotrzebowania. Zawsze muszą być jednak dostosowane do

obowiązujących przepisów i regulacji prawnych.

Miejsce partnerstwa wśród zasad europejskiej polityki regionalnej

Zasady polityki regionalnej UE są w dużej mierze wynikiem doświadczeń zdobytych przez Komisję

Europejską (KE) w zakresie koordynowania i finansowego wspierania polityk regionalnych krajów

4

członkowskich. Od 1989 r. leżą one u podstaw wspólnotowej polityki regionalnej i przy okazji kolejnych reform

są dopracowywane orazi doskonalone, głównie z myślą o ich bardziej rygorystycznym stosowaniu.

Zasada partnerstwa w europejskiej polityce regionalnej rozumiana jest bardzo szeroko i oznacza obowiązek

uzgadniania ustaleń na wszystkich etapach procedury programowania, począwszy od sporządzania planów

rozwoju regionalnego poprzez WRW i programy operacyjne aż po ich współfinansowanie, realizację, nadzór i

kontrolę oraz ocenę wpływu na rozwój regionalny. Partnerami w tej procedurze winny być zarówno władze

publiczne, jak i przedstawiciele środowisk społeczno-gospodarczych, inwestorów, instytucji bankowych,

organizacji zawodowych itp.

Realizacja partnerstwa przejawia się przez współdziałanie KE, jako instytucji zarządzającej funduszami w

skali europejskiej, z władzami szczebla centralnego i regionalnego kraju korzystającego z pomocy. Do grona

partnerów zapraszani są partnerzy społeczni, organizacje pozarządowe, instytucje szkoleniowe, organizacje

środowiska biznesu tak na poziomie centralnym, jak i regionalnym.

Szczególną uwagę warto zwrócić na włączenie w partnerstwo podmiotów działających w sferze społecznej i

docierających do najbardziej zmarginalizowanych grup społecznych. Wsparcie dla takich grup jest bezpośrednio

zapisane w jednym z funduszy strukturalnych - Europejskim Funduszu Społecznym. Do priorytetów EFS powinna

być odpowiednio dostosowana polityka i porządek instytucjonalno-prawny w zakresie zatrudnienia i rozwoju

zasobów ludzkich w państwie, które korzysta ze środków ESF.

Zasada partnerstwa może więc być rozumiana dwojako:



po pierwsze, można ją traktować jako partnerstwo wertykalne, czyli współpracę Komisji Europejskiej z

odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi dzięki czemu środki pomocowe kierowane są do

obszarów, które potrzebują największego wsparcia,



po drugie, można ją rozumieć jako partnerstwo horyzontalne, czyli prowadzenie konsultacji władz

samorządowych i rządowych z partnerami społecznymi najbardziej zainteresowanymi planowanymi działaniami,

co przyczynia się do zwiększenia efektywności i celowości pomocy.

Realizacja partnerstwa przejawia się we współdziałaniu Komisji Europejskiej, jako instytucji zarządzającej

funduszami w skali europejskiej, a władzami szczebla centralnego i regionalnego kraju korzystającego z pomocy.

Do grona partnerów zapraszani są partnerzy społeczni, organizacje pozarządowe, instytucje szkoleniowe,

organizacje środowiska biznesu, tak na poziomie centralnym, jak i regionalnym

.

Tak szeroka interpretacja zasady w regulaminie ogólnym funduszy strukturalnych wynika z traktowania jej

jako pochodnej dwóch innych zasad, a mianowicie subsydiarności i komplementarności, zgodnie z którymi

działania strukturalne Wspólnot mają jedynie wspierać i uzupełniać inicjatywy podejmowane przez różne

podmioty w krajach członkowskich.

Za zalety partnerstwa KE uznaje przede wszystkim:

- możliwość wymiany wzajemnie korzystnych informacji między wszystkimi partnerami, szczególnie

użyteczną przy adaptowaniu metod i procedur zgodnie z wymogami nowoczesnego zarządzania

publicznego;

- stymulowanie ściślejszej współpracy i klimatu zaufania, stanowiących podstawowe elementy kapitału

społecznego i ułatwiających dochodzenie do konsensusu;

- wytwarzanie poczucia zaangażowania w podejmowanie przedsięwzięcia oraz wspólnej odpowiedzialności

za ich realizację;

5

- kreowanie sieci powiązań lokalnych bazujących na więziach między wszystkimi partnerami, mających

podstawowe znaczenie dla dynamiki rozwoju regionu;

- możliwość wymiany wiedzy i innowacji dzięki horyzontalnemu (a nie hierarchicznemu) charakterowi

relacji między partnerami

.

Często zasada partnerstwa jest narzucana przez wymogi określane w funduszach UE. Taka sytuacja miała

miejsce w Polsce już w okresie pozyskiwania funduszy przedakcesyjnych oraz obecnie po przystąpieniu do UE i

absorpcji funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Wysoki próg wymaganego wkładu własnego w ISPA

i Funduszu Spójności wyzwolił przecież wiele wspólnych inicjatyw, wymóg części projektów skłaniał do

międzynarodowej lub regionalnej współpracy, lokalne grupy działania integrują coraz więcej gmin wiejskich,

podobnie jak programy odnowy wsi coraz większą liczbę wspólnot sołeckich.

Doświadczenie wskazuje, że znaczenie unijnego wsparcia jest tym większe, im bardziej działa ono jako

katalizator uaktywniający inne podmioty, mobilizujący do montażu środków prywatnych i publicznych. Kluczem

do sukcesu jest właśnie skuteczna współpraca samorządu, przedsiębiorców, banków, wielu instytucji

pozarządowych. Działające instytucje i organizacje powinny tworzyć swego rodzaju układ wzajemnie powiązany,

którego celem jest sterowanie rozwojem, promowanie, inicjowanie i kontrolowanie postępu oraz oddziaływanie

na otoczenie zewnętrzne.

Jakkolwiek od dawna zasada partnerstwa zajmowała wiodącą pozycję w polityce regionalnej UE, to jednak w

ostatnim czasie jej ranga jest jeszcze bardziej eksponowana. Coraz większa ilość projektów oparta jest bowiem na

zasadzie partnerstwa. Do ich realizacji włączani są partnerzy z różnych sektorów.

Rodzaje i formy partnerstw

Istnieje wiele rodzajów partnerstw, różne są też ich formy i zasięg. W zależności od natury problemu może

ono mieć charakter geograficzny (lokalny, regionalny, krajowy, międzynarodowy) lub sektorowy (gdy odnosi się

do specyficznych problemów, określonej grupy zawodowej lub społecznej).

Partnerstwa mogą cechować różne stopnie instytucjonalizacji – od luźnego aliansu, którego celem jest

wymiana informacji, do formalnego ustanowienia instytucji współzarządzanej i współfinansowanej przez

partnerów z sektora publicznego, prywatnego i społecznego. Niektóre porozumienia stanowią forum wymiany

pomiędzy ludźmi i organizacjami oraz wspomagają koordynację działań i współpracę. Tego typu porozumienia

mają często charakter nieformalny i otwarty. Inne zostają formalnie zawarte w celu zdefiniowania wspólnych

celów i ustalenia pewnych ram strategicznych. Z drugiej strony, zawiera się porozumienia, które mają do

spełnienia pewne funkcje wykonawcze, przy czym posiadają one odpowiednie zasoby ludzkie i finansowe, jak

również efektywne struktury decyzyjne, umożliwiające im podejmowanie bezpośrednich działań lub zarządzanie

programem czy też projektem. Tego typu porozumienia posiadają na ogół osobowość prawną, spisaną umowę

oraz dobrze zdefiniowane zasady współpracy i procedury działania. Pomiędzy tymi dwoma skrajnymi formami

istnieje wiele innych rodzajów partnerstw.

Obecnie można obserwować także pojawianie się bardziej skomplikowanych układów, jak chociażby

porozumienia różnych, już istniejących, porozumień.

Partnerstwa wielosektorowe, zakładające współpracę sektora publicznego, prywatnego i społecznego,

uważane są wręcz za normę w zintegrowanym rozwoju na szczeblu lokalnym i regionalnym.

6

Rys. 1. Potencjalni partnerzy we wspólnotach lokalnych

Źródło: Partnerstwo w rozwoju lokalnym, Fundacja Wspomagania Wsi, Warszawa 2003, s. 13.

Powody, dla których tworzone są partnerstwa i wypływające z nich korzyści

Z doświadczeń światowych wynika, że PPP

jest odpowiedzią na wyzwania cywilizacyjne, przed którymi stoją

demokratyczne państwa gospodarki rynkowej, ponieważ:

­

angażuje prywatnych inwestorów do zaspokajania tych potrzeb publicznych, na które państwo i samorząd

nie mają środków;

­

zapewnia sprawniejszą i tańszą realizację inwestycji – nawet przy wyższej cenie pozyskania kapitału

przez podmioty prywatne przynosi 15–17% oszczędności w wydatkach;

­

umożliwia wyższą jakość świadczonych usług, ze względu na większe doświadczenia partnerów

prywatnych, efekty skali oraz ich lepszy dostęp do innowacyjnych rozwiązań;

­ w warunkach kryzysu finansowego i gospodarczego, nie tylko wspomaga finanse publiczne, ale

równocześnie, przez podział praw i obowiązków między partnerami, kreuje nową przestrzeń osiągania dochodów

dla podmiotów prywatnych;

­

sprzyja pobudzeniu wzrostu gospodarczego i walce z ubóstwem w krajach rozwijających się.

Organizacje decydują się na budowanie partnerstwa z wielu różnych powodów. Na przykład, tworzy się

partnerstwo jako narzędzie do sformułowania i wdrożenia nowej strategii lub planu rozwoju. W innych

przypadkach może to być odpowiedź na kryzys lokalny, jak choćby likwidacja głównego zakładu przemysłowego

w danym rejonie pociągająca za sobą masowe zwolnienia. W większości przypadków, czynnikiem, który odgrywa

decydująca rolę przy powstawaniu partnerstwa jest jednak potrzeba zapewnienia odpowiednich środków

7

finansowych. Z tego właśnie powodu, formalna liczba członków partnerstwa jest na ogół niższa niż całkowita

liczba osób i organizacji zainteresowanych jego wdrożeniem.

Współdziałanie podmiotów przynosi wiele korzyści. Do najważniejszych należą:

-

efektywne wykorzystanie endogenicznych oraz zewnętrznych zasobów i realizacja wspólnych projektów

opartych na tych zasobach,

-

minimalizacja ryzyka podjęcia nietrafnych decyzji,

-

ułatwienie dostępu do informacji,

-

zwiększenie integracji społeczności lokalnej,

-

ograniczanie zachowań oportunistycznych,

-

wzrost zachowań innowacyjnych,

-

rozwój oddolnych inicjatyw obywatelskich.

Współpraca na poziomie lokalnym wyraźnie ułatwia:

-

podnoszenie atrakcyjności gminy,

-

budowanie jej pozytywnego wizerunku,

-

kreowanie zintegrowanego produktu,

-

łagodzenie konfliktów związanych z rozwojem,

-

prowadzenie wspólnych działań marketingowych, informacji i promocji,

-

tworzenie korzystnego klimatu dla napływu inwestycji,

-

ochrona walorów środowiska naturalnego,

-

stymulowanie rozwoju infrastruktury technicznej.

Przede wszystkim PPP angażuje prywatnych inwestorów w zaspokajanie tej części potrzeb publicznych, na

które państwo i samorząd nie ma środków. Jest więc próbą poszukiwania tzw. „trzeciej drogi”, w warunkach, gdy

zawodzi zarówno model świadczenia usług przez sektor publiczny, nieradzący sobie z efektywnością takich

działań, jak i przez rynek, którego bezwzględne reguły nie zapewniają sprawiedliwości społecznej. Korzyściami

dla interesu publicznego są m.in. oszczędności w wydatkach oraz podniesienie standardu świadczonych usług.

Inwestycje w ramach PPP są bowiem na ogół bardziej innowacyjne, a przy tym prowadzone szybciej i taniej niż

inwestycje sektora publicznego. Prawidłowo skonstruowane PPP zapewnia wzajemne uzupełnianie się stron w

tych sferach, w których działają najsprawniej.

Aby współpraca przynosiła wyżej wymienione korzyści i ułatwiała osiąganie celów, musi to być partnerstwo

dynamiczne, innowacyjne i wyrażające ducha przedsiębiorczości, wyzwalające efekty synergii pomiędzy

ogniwami tworzącymi sieć powiązań. Synergia obniża koszt funkcjonowania podmiotów na skutek koncentracji

ludzi, kapitału, zasobów i interakcji, jakie między tymi składnikami zachodzą, tworząc nową jakość. Dzięki jej

efektom łatwiej mogą być osiągnięte cele rozwoju w postaci wyższego poziomu zaspokojenia potrzeb niż łączna

suma wyników indywidualnej działalności każdego z partnerów.

Korzyści płynące z partnerstwa muszą być widoczne dla wszystkich stron, również tych, które są

zaangażowane w sposób nieformalny. Nie chodzi jedynie o stworzenie nowej pozytywnej wartości, ale również o

namacalny dowód działalności. Partnerstwo musi monitorować i ewaluować swoje dokonania zgodnie z

przyjętymi założeniami i celami, modyfikując je w zależności od zmieniających się okoliczności wewnętrznych i

zewnętrznych. Elastyczność jest kluczem do odniesienia długofalowego sukcesu.

8

Niezbędnym warunkiem rozwoju partnerstwa jest kapitał społeczny rozumiany jako umiejętność współpracy

międzyludzkiej w obrębie grup i organizacji w celu realizacji wspólnych interesów. Jest on pojęciem szerszym niż

kapitał ludzki czy intelektualny, gdyż odnosi się do takich cech organizacji społeczeństwa, jak: zaufanie, normy i

powiązania, które mają zwiększyć sprawność koordynacji działań społeczeństwa, jest też tworzony i

przekazywany za pośrednictwem elementów kulturowych (religii, tradycji, historii). Rozwój musi być przez

społeczność lokalną w pełni akceptowany, bez akceptacji i zaangażowania mieszkańców nie jest możliwy, a także

trudne jest podjęcie jakiejkolwiek współpracy na tym polu. Kapitał społeczny jest też warunkiem powstania

kultury przedsiębiorczości i innowacyjności.

Sukces partnerstwa zależy od stworzenia i utrzymania silnych więzów pomiędzy wszystkimi

zaangażowanymi stronami. W końcowym rachunku zależy on również od wzajemnych korzyści i realizowanych

wartości istotnych dla każdego z partnerów. Celem partnerstwa jest skuteczna realizacja przedsięwzięcia, którego

żadna ze stron, działając oddzielnie, nie byłaby w stanie urzeczywistnić. Dlatego też należy dokładnie oszacować,

jaki wkład muszą wnieść strony, zwłaszcza w kategoriach czasu i środków. Tego typu szacunek powinien

koncentrować się na wymiernych efektach, które partnerzy chcą osiągnąć oraz na skutkach ich wspólnych działań

w uzgodnionych ramach czasowych. Sukces partnerstwa zależy od dokładnego przygotowania i aktywnego

zaangażowania wszystkich partnerów. Taka sytuacja wymaga często, aby partnerzy przed przystąpieniem do

wdrażania porozumienia i opracowania szczegółowego planu działań wykonali analizę swoich mocnych i słabych

stron. Porozumienia i pakty muszą być silne i jednocześnie elastyczne, aby odpowiadać na zmieniające się

potrzeby lokalne. Należy zwrócić szczególną uwagę na sposób, w jaki wdrażane są porozumienia oraz na to, jak

można wzmocnić ich wewnętrzną strukturę i proces podejmowania decyzji.

Porozumienia funkcjonują w dynamicznym środowisku i czasami same przyczyniają się do zmiany tego

środowiska. Powinny wykazywać wrażliwość na zmiany poprzez modyfikowanie swoich struktur, celów i metod

działania. Jest zatem koniecznością, aby nieustannie dokonywały oceny słuszności i użyteczności uzgodnień

partnerskich w odniesieniu do istniejących w danym momencie warunków wewnętrznych i zewnętrznych.

Istnieje jednak wspólny cykl działań dla wszystkich partnerstw. Obejmuje on takie zadania, jak: identyfikacja

potrzeb, formułowanie i rozwijanie projektu, realizacja planu działań oraz poszczególnych projektów,

monitorowanie i ewaluacja.

W myśl obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, PPP może stanowić sposób realizacji

przedsięwzięcia, jeżeli przyniesie korzyści dla interesu publicznego przeważające w stosunku do korzyści

wynikających z innych sposobów realizacji tego przedsięwzięcia. Tymi korzyściami dla interesu publicznego są

m.in.:



oszczędność w wydatkach podmiotu publicznego,



podniesienie standardu świadczonych usług,



obniżenie uciążliwości dla otoczenia.

Rezultatem takiego partnerstwa powinno więc być uzyskanie lepszej jakości świadczonych usług.

Dodatkowo, dla samorządu taka współpraca oznacza ograniczenie zadań własnych jedynie do kontrolowania

podmiotu prywatnego, szczególnie w zakresie wykorzystania przekazywanych środków.

Uznaje się, iż w PPP strony osiągają pewne korzyści, odpowiednie do stopnia realizowanych przez nie

określonych zadań. Przez umożliwienie każdemu z sektorów robienia tego, co potrafi najlepiej, publiczne usługi

oraz infrastruktura są realizowane w sposób najbardziej efektywny ekonomicznie.

9

Głównym celem PPP jest zatem kształtowanie takich stosunków między stronami, aby ryzyko ponosiła ta

strona, która najlepiej potrafi je kontrolować.

Zaangażowanie prywatnego partnera w realizację zadań publicznych przynosi zatem konkretne korzyści,

zarówno wtedy, gdy generuje zysk, jak i wtedy, gdy powoduje oszczędności w budżecie.

Formuła PPP jest niewątpliwie szansa na przyspieszenie:



inwestycji infrastrukturalnych w Polsce,



zagospodarowywania funduszy Unii Europejskiej.

Angażując się w PPP władza publiczna może osiągnąć następujące korzyści:



wzrost jakości usług,



poprawa stanu infrastruktury,



podział ryzyka,



mniejszy koszt przedsięwzięcia,



korzystne skutki budżetowe.

Kolejny problem wynika ze sfery, której partnerstwo ma dotyczyć. Chodzi tu o drażliwy społecznie temat

usług komunalnych. Przeciwnicy udziału sektora prywatnego w świadczeniu usług komunalnych często posługują

się argumentem, że usługodawcy publiczni i prywatni różnią się między sobą celem działalności. Usługodawcy

publiczni służą społeczeństwu, bez względu na osiągane wyniki, natomiast firmy prywatne nastawione są głównie

na osiąganie zysków, często z negatywnym skutkiem dla odbiorców, kiedy działalność przestaje być dochodowa,

wycofują się z niej. To, co jednak odróżnia przedsięwzięcia realizowane w formie PPP od zwykłego procesu

prywatyzowania usług publicznych, to przecież pozostawienie w gestii administracji publicznej strategicznej

kontroli nad przedsięwzięciem i możliwości określania wymaganych standardów świadczenia usług. Partner

publiczny może w ten sposób określać, w zależności od możliwości ekonomicznych, poziom i dostępność usług

dla społeczności, kontrolować akceptowalny społecznie poziom zysku przedsiębiorcy prywatnego, a także

kompensować różnice pomiędzy kosztami działalności a akceptowanym poziomem cen. Przede wszystkim jest to

jednak możliwość skupienia się partnera publicznego na samej ocenie i kontroli świadczonych usług.

Istota partnerstwa publiczno-prywatnego

Nie miejsce tu na przytaczanie wielu, na ogół w nieznacznym stopniu różniących się definicji. Trudno też

byłoby jednoznacznie określić, czym jest PPP. Nie można go bowiem opisać jedną definicją i wskazać konkretne

schematy rozwiązań organizacyjnych. Każdorazowo wynikają one z warunków lokalnych i specyfiki

rozwiązywanego problemu.

Zdaniem J.A. Stefanowicza, łatwiej powiedzieć, czym PPP nie powinno być, niż nakreślić pozytywną

definicję jego obszaru. PPP nie jest transferem własności, jest po prostu techniką finansową wykorzystywaną do

realizacji konkretnego projektu.

Cechą przewodnią jest fakt istnienia wspólnego działania sektora publicznego oraz prywatnego,

skoncentrowanego na realizacji zadań związanych z istnieniem potrzeb publicznych na poziomie centralnym,

regionalnym oraz lokalnym.

10

Partnerstwo publiczno-prywatne można zdefiniować jako współpracę, w ramach której administracja

(rządowa i samorządowa) oraz sektor prywatny realizują wspólne przedsięwzięcia, dzieląc się zarówno zyskiem,

jak i ryzykiem oraz odpowiedzialnością za podejmowaną działalność.

Szersza definicja PPP obejmuje również współpracę administracji z organizacjami pozarządowymi (NGO).

W ostatnim czasie coraz powszechniejsze stały się tzw. partnerstwa trójsektorowe, czyli inicjatywy, w których

władze, podmioty gospodarcze i NGO współpracują w celu rozwiązania złożonych problemów lokalnych i

regionalnych oraz zapewnienia odpowiednich usług.

Precyzyjne zdefiniowanie wszystkich podmiotów, które mogą być partnerami prywatnymi jest szczególnie

ważne, wpływa bowiem na krąg uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-

prywatnym.

Oczywiście nie należy ograniczać rozumienia koncepcji PPP do współpracy pomiędzy jedną jednostką

sektora publicznego a jednym podmiotem prywatnym, może bowiem istnieć wiele pośrednich powiązań tych

dwóch sektorów na wielu poziomach.

W przypadku samorządu terytorialnego budowa i wdrożenie partnerstwa ma na celu rozwiązania, w których

określone zadania mogą być wykonywane przez podmioty sektora prywatnego: budowa, zarządzanie i utrzymanie

dróg i mostów, sieci kolejowych, szkół, budownictwa socjalnego, oczyszczalni ścieków, czy też bazy

turystycznej. Warto pamiętać, że władze publiczne na co dzień współpracują z sektorem prywatnym. Współpraca

ta ma jednak charakter jednorazowy – polega na wykonywaniu zobowiązań i nie przyjmuje form

długoterminowych. Z kolei niektóre rodzaje umów konstruujących PPP zawierane są nawet na kilkadziesiąt lat.

Cechą stanowiąca o istocie porozumień zawieranych miedzy stronami umów jest podział zaangażowania

(inwestycyjnego i finansowego), i związanego z nim ryzyka oraz odpowiedzialność za poszczególne elementy

realizacji zadania, którym jest sprawne osiągniecie celu wyznaczonego przez inicjatora współpracy – stronę

publiczną. Prawidłowo skonstruowane PPP powinno zapewniać wzajemne uzupełnianie się stron w tych sferach

działania, w których działają najsprawniej.

Fundamentalną zasadą koncepcji PPP jest zachowanie przez sektor publiczny odpowiedzialności za

zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i świadczenie danego rodzaju usług oraz aktywna współpraca z

sektorem prywatnym prowadząca do efektywnej realizacji danego przedsięwzięcia. W przedsięwzięciach PPP

instytucja publiczna i sektor prywatny zachowują własną hierarchię celów i zakres obowiązków oraz

współpracują na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań. Rezultatem tej współpracy jest

osiągnięcie relatywnie wyższej jakości usług niż w przypadku ich finansowania w tradycyjny sposób.

PPP w najszerszym znaczeniu obejmuje zróżnicowane opcje i formy współpracy między różnymi

podmiotami publicznymi i prywatnymi. Partnerstwo jawi się jako próba poszukiwania tzw. „trzeciej drogi” w

warunkach, gdy zawodzi zarówno model świadczenia usług przez państwo, jak i świadczenia ich tylko przez

rynek. Państwo dostarczając usługi nie radzi sobie z zapewnieniem efektywności działań, natomiast rynek i jego

bezwzględne reguły nie zapewniają sprawiedliwości społecznej. PPP jest formą współpracy znajdującą coraz

szersze grono zwolenników wśród samorządów lokalnych. Jego rozwój podyktowany był w dużej mierze

niedoborem środków finansowych w sektorze publicznym.

Wśród cech PPP wymieniane są:



długoterminowość umów,



swoboda w kształtowaniu praw i obowiązków umów w granicach obowiązującego prawa,

11



możliwość antycypowania partnera publicznego w nakładach inwestycyjnych,



podział ryzyk wynikających z realizowanego przedsięwzięcia.

Pozostałe cechy różniące PPP od zwykłych procesów współdziałania sektora publicznego z prywatnym

można ukazać poprzez jego cele, którymi są:



zmiana roli podmiotu publicznego z dostawcy obiektów w dostawcę usług,



zwiększenie innowacyjności sfery usług świadczonych przez sektor prywatny,



przekształcenie kapitału prywatnego z tradycyjnego współudziałowca w finansowaniu zadania

inwestycyjnego w udziałowca przy dostawie usług przez sektor samorządowy w długim okresie.

W przedsięwzięciu PPP biorą także udział podwykonawcy i inni uczestnicy, m.in. różnego typu doradcy,

instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, agencje ratingowe.

Prywatna

Spółka SPV

Prywatna

Spółka SPV

Projekt i budowa

Eksploatacja

Utrzymanie

Wyposażenie

Instytucje finansowe

Udziałowcy Spółki
SPV:
• podwykonawcy
• instytucje finansowe
• potencjalnie –
instytucje sektora
publicznego

Kapitał

własny

Instytucja

sektora

publicznego

Instytucja

sektora

publicznego

Umowa PPP

określająca szczegółowe

warunki współpracy

Kapitał dłużny

Obowiązkowe

zakupy usług

Kontrakty
na
realizację
prac

Pł

atno

ści

U

sługa

Prywatna

Spółka SPV

Prywatna

Spółka SPV

Projekt i budowa

Eksploatacja

Utrzymanie

Wyposażenie

Instytucje finansowe

Udziałowcy Spółki
SPV:
• podwykonawcy
• instytucje finansowe
• potencjalnie –
instytucje sektora
publicznego

Kapitał

własny

Instytucja

sektora

publicznego

Instytucja

sektora

publicznego

Umowa PPP

określająca szczegółowe

warunki współpracy

Kapitał dłużny

Obowiązkowe

zakupy usług

Kontrakty
na
realizację
prac

Prywatna

Spółka SPV

Prywatna

Spółka SPV

Projekt i budowa

Eksploatacja

Utrzymanie

Wyposażenie

Instytucje finansowe

Udziałowcy Spółki
SPV:
• podwykonawcy
• instytucje finansowe
• potencjalnie –
instytucje sektora
publicznego

Kapitał

własny

Instytucja

sektora

publicznego

Instytucja

sektora

publicznego

Umowa PPP

określająca szczegółowe

warunki współpracy

Kapitał dłużny

Obowiązkowe

zakupy usług

Kontrakty
na
realizację
prac

Pł

atno

ści

U

sługa

Rys. 2. Główni uczestnicy przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego

Źródło: Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce, op. cit., s. 10.

Sektor publiczny na ogół wnosi nieruchomość, ma wpływ na przebieg spraw formalnych, głównie

wywłaszczeniowych. Wypłaca spółce wynagrodzenie na uzgodnionych zasadach; uwzględniające m.in. koszty

związane ze spłatą zadłużenia wobec banków, zwrotem kapitału i zyskami inwestorów. Płatności następują po

zakończeniu inwestycji, co ogranicza ryzyko sektora publicznego. Po wygaśnięciu kontraktu prywatna spółka na

ogół nieodpłatnie przekazuje sektorowi publicznemu infrastrukturę będącą obiektem projektu realizowanego w

ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Bywają też projekty samofinansujące się, w których zwrot kosztów

inwestycji następuje bezpośrednio z opłat pobieranych przez inwestora od użytkowników.

Upraszczając, można stwierdzić, że projekt PPP jest jedną z możliwych opcji pozyskiwania finansowania dla

przeprowadzenia określonego przedsięwzięcia.

Wśród podstawowych kryteriów definiujących partnerstwo publiczno-prywatne wymieniane są:



oparta na umowie współpraca podmiotu publicznego z partnerem prywatnym, której celem jest wykonanie

zadania publicznego, w całości lub w części realizowanego z nakładów finansowanych partnera prywatnego

(ze środków własnych lub uzyskanych od osób trzecich, np. banków),



zapewnienie przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu określonego wynagrodzenia, w formie zapłaty

uzgodnionej kwoty ze środków publicznych (np. za zarządzanie parkingiem publicznym) lub w formie

12

udziału w zysku z realizowanego przedsięwzięcia (np. we wpływach z opłat za parkowanie na parkingu

publicznym sfinansowanym przez partnera prywatnego).

Cele PPP

PPP można zdefiniować i ocenić także poprzez jego cele.



Po pierwsze, chodzi o przekształcenie sektora publicznego z dostawcy obiektów w dostawcę usług, a

więc realizatora oczekiwań społeczności samorządowej. Uwolnienie gminy od konieczności budowania nowych

obiektów po części rozwiązuje jej finansowe problemy. Tak się bowiem składa, że gminom brakuje przede

wszystkim środków na rozwój, nie zaś na działalność operacyjną, którą lepiej lub gorzej, ale każda gmina

skutecznie finansuje.



Po drugie, ważnym celem PPP jest wprowadzenie do usług publicznych innowacyjności

charakterystycznej dla sektora prywatnego; nowe obiekty samorządowe często, z różnych przyczyn, odznaczają

się pewnym opóźnieniem technicznym i technologicznym.



Po trzecie, celem jest zmiana roli kapitału prywatnego, który w ramach PPP nie jest już tradycyjnym

współudziałowcem w finansowaniu gminnego zadania inwestycyjnego, ale udziałowcem w dostawie przez sektor

samorządowy usług dla mieszkańców w dłuższym okresie.

Rodzaje projektów PPP

W zależności od sposobu realizacji projekty PPP można podzielić na dwa główne rodzaje:



projekt PPP o charakterze wyłącznie kontraktowym, tj. wtedy, gdy projekt jest realizowany

wyłącznie w oparciu o umowę cywilnoprawną (przykład: umowa na zaprojektowanie i wybudowanie

oczyszczalni ścieków przez partnera prywatnego),



projekt PPP o charakterze instytucjonalnym, tj. wtedy, gdy podmiot publiczny i partner prywatny,

oprócz zawarcia umowy cywilnoprawnej, uczestniczą w spółce kapitałowej istniejącej lub powołanej ad hoc w

celu realizacji projektu PPP (przykład: założenie spółki kapitałowej zajmującej się utylizacją odpadów, do której

podmiot publiczny wnosi nieruchomość, a partner prywatny finansowanie i technologię).

Modele i formy funkcjonowania PPP

Możliwe modele PPP różnią się składem i zakresem zaangażowania partnerów, sposobami realizacji

projektów oraz ich finansowania.

W zależności od rodzaju zadania, sposobu jego finansowania oraz pozyskiwania

środków na ten cel, inwestycja w formule PPP może być realizowana w różnych modelach.

Partnerstwa tworzone dotychczas w Europie są bardzo różne pod względem składu. Głównym kryterium

podziału modeli jest rola samorządu w zapewnieniu określonych usług. Na ogół wyróżnia się:

-

model niemiecki,

-

model brytyjski,

-

model francuski.

W praktyce występować mogą jednak modele mieszane, łączące cechy co najmniej dwóch głównych modeli.

13

Model brytyjski

Najstarszym i najlepiej rozwiniętym, choć ostatnio także reformowanym, jest model brytyjski, opierający się

na łączeniu przez podmiot prywatny roli właściciela infrastruktury i jej operatora, zaś sektor publiczny na

podstawie długookresowych umów nabywa określone aktywa oraz usługi, dla świadczenia których podmiot

prywatny stworzył odpowiedni potencjał wytwórczy.

W modelu tym gmina nie ma zagwarantowanej kontroli nad daną strefą gospodarki komunalnej. W

przypadku monopolu naturalnego wpływ na pewne jej elementy może sobie zagwarantować tylko poprzez

odpowiednie zapisy w umowie sprzedaży infrastruktury, w momencie prywatyzacji. Ważna rola przypada wtedy

branżowemu organowi regulacyjnemu (rolę taką pełni Urząd Regulacji Energetyki w branży ciepłowniczej), który

powinien kontrolować wzrost taryf oraz ewentualnie określać zasady przyłączenia do sieci nowych odbiorców.

Wdrożenie modelu brytyjskiego w warunkach monopolu naturalnego niesie za sobą problemy związane z

taryfami oraz profilem potencjalnego partnera. Konieczne jest określenie długoterminowego wzrostu taryf. Ze

względu na brak substytutów dla danego rodzaju usługi, nie można dopuścić, aby swobodnie określano poziom

cen. Z drugiej strony, ceny powinny pokrywać:

- koszty stałe,

- koszty zmienne wytworzenia usługi,

- marżę zysku przedsiębiorstwa.

Model ten ma kilka ważnych zalet:



firma posiadająca sieć i będąca operatorem ma:



stabilniejsze warunki działania w porównaniu z firmami funkcjonującymi zgodnie z modelem

niemieckim,



mniejsze uzależnienie od doraźnych decyzji politycznych,



gmina nie ponosi kosztów związanych z dostosowaniem jakości usług do zmieniających się wymogów

zewnętrznych.

Model niemiecki łączy w sobie funkcje właściciela infrastruktury komunalnej i operatora, przy czym

realizowane są przez podmioty komunalne. Zdecydowana większość polskich przedsiębiorstw ciepłowniczych

oraz wodno-kanalizacyjnych funkcjonuje według tego właśnie modelu. Wadą tego modelu jest znaczne

ograniczenie samodzielności operatora i duży wpływ polityki na jego funkcjonowanie. Kompetencje odnośnie

ustalania cen za usługi leżą przeważnie w gestii władz gminy. Brak możliwości zaplanowania cen, a więc także

przychodów na kilka lat z góry, uniemożliwia przygotowanie dobrego biznesplanu, który mógłby być podstawą

do poszukiwań źródeł finansowania dla niezbędnych inwestycji. Zaletami tego modelu są:



dla władz gminy – łatwość utrzymania kontroli nad daną sferą gospodarki komunalnej,



dla uboższych mieszkańców - z reguły niskie ceny,



dla dyrekcji przedsiębiorstwa będącego operatorem - relatywnie niewielka odpowiedzialność za stan

przedsiębiorstwa, powiązana z dość wysokim poziomem bezpieczeństwa, gdyż ewentualne problemy, np.

finansowe, musi rozwiązać gmina.

Model francuski zakłada oddzielenie funkcji właściciela infrastruktury od jej operatora, przy czym

właścicielem całego majątku pozostaje gmina, a wpływy pochodzą z opłat użytkowników infrastruktury

zarządzanej i utrzymywanej przez koncesjonariusza. Wybór operatora powinien odbywać się w drodze przetargu.

14

Przed wyborem gmina powinna określić, czy posiadany majątek wydzierżawi, czy przekaże do administrowania.

Przy wyborze każdego z tych wariantów, kontrakt powinien regulować zagadnienia:

- jakości usług,

-

utrzymania, odtwarzania, rozbudowy majątku,

-

opłat za korzystanie z majątku (w przypadku dzierżawy),

-

usuwania awarii,

-

sposobu finansowania inwestycji, remontów,

-

sposobu wynagradzania operatora.

Model ten jest możliwy do zastosowania – w swojej podstawowej wersji, opartej na umowie dzierżawy – tylko w

gminach mających możliwości sfinansowania niezbędnych inwestycji.

Niezależnie od modeli, funkcjonuje co najmniej kilkanaście form PPP dostosowywanych do rodzajów

projektów oraz celów ekonomicznych i społecznych, jakim mają służyć. Powiązanie między typem projektu a

zasadami jego finansowania i zarządzania sprawia, że przy wyborze rozwiązania powinno bardziej dominować

podejście projektowe niż modelowe.

Zróżnicowane są podstawy prawne funkcjonowania PPP. Możliwe jest też zastosowanie nietypowej

kombinacji rozwiązań i procedur prawnych. Na przykład w Portugalii, dla ułatwienia pozyskiwania i obsługi

pożyczek oferowanych przez banki międzynarodowe kontrakty finansowe sporządzane są na podstawie prawa

brytyjskiego, natomiast umowy koncesyjne zawierane są zgodnie z krajowym systemem prawnym.

Konfiguracja możliwych do realizacji PPP jest praktycznie nieograniczona i zależy od wyobraźni, potrzeb i

możliwości oraz woli stron. Takie też sugestie wynikają z Wytycznych dotyczących udanego Partnerstwa

Publiczno–Prywatnego opracowanych przez Dyrektoriat Generalny Polityki Regionalnej KE w styczniu 2003 r.

Jako najbardziej rozpowszechnione odmiany modelu koncesyjnego wyróżniała wówczas trzy następujące

podstawowe rodzaje PPP:

 BOT (ang. Build-Operate-Transfer) - buduj, eksploatuj, przekaż,

 DBFO (Design-Build-Finance-Operate) - projektuj, buduj, finansuj i eksploatuj,

 BOO (ang. Build-Own-Operate) buduj, posiadaj i eksploatuj.

BOT, Buduj – świadcz usługi – przekaż–– udział inwestora prywatnego polega na zaprojektowaniu,

wybudowaniu, zarządzaniu i eksploatacji wybudowanej infrastruktury przez określony czas, po upływie którego

obiekt jest przekazywany partnerowi publicznemu do dalszej eksploatacji; celem tego modelu jest przeniesienie

ryzyka projektowego, budowlanego i związanego z eksploatacją na partnera prywatnego;

DBFO, Projektuj – buduj – finansuj – zarządzaj (umowa z podmiotem prywatnym na projekt, budowę,

finansowanie i obsługę obiektu przez czas określony, po którym obiekt wraca do sektora publicznego.

Przedsięwzięcie finansowane jest ze środków prywatnych. Istnieje możliwość odzyskania kosztów poniesionych

przez stronę prywatną poprzez subwencje ze środków publicznych;

DBFO jest więc taką formą PPP, w której władze publiczne umawiają się z partnerem prywatnym, że w

ramach współpracy zaprojektuje on stosowną infrastrukturę, zrealizuje swój projekt (zbuduje), finansując

samodzielnie prace konstrukcyjne i projektowe, następnie przez oznaczony w umowie czas będzie eksploatował

wybudowaną infrastrukturę, świadcząc mieszkańcom odpowiednie usługi, a po jego upływie przekazuje na rzecz

podmiotu publicznego. W tym modelu:



inwestor prywatny musi zaprojektować inwestycję, zbudować, pozyskać na nią fundusze i eksploatować;

15



taki stan prawny nakłada więc na niego konieczność znalezienia środków niezbędnych do wykonania

inwestycji;



przedmiotem umowy jest także finansowanie obiektu przez czas określony w umowie,



inwestor prywatny ponosi ryzyko projektowe, budowlane oraz związane z eksploatacją,



przez cały czas trwania kontraktu inwestycja jest własnością partnera prywatnego;



w trakcie trwania umowy jest on operatorem;



partner prywatny ponosi ryzyko projektowe, budowlane oraz związane z eksploatacją,



po czasie ustalonym w umowie infrastruktura przekazywana jest podmiotowi publicznemu,



prawo własności zostaje więc przeniesione na stronę publiczną.

Dodatkowo KE wskazuje, iż DBFO:

 umożliwia przeniesienie ryzyka w szerszym zakresie niż inne formy, co w większym stopniu motywuje

partnera prywatnego do przyjęcia podejścia szacunku kosztów projektu na cały cykl życia przedsięwzięcia;

 wszelkie odmiany tej formy wiążą się z połączeniem zasadniczych obowiązków, co należy rozumieć jako

maksymalne obciążenie partnera prywatnego odpowiedzialnością za projekt;

 ponadto w ocenie KE model DBFO najlepiej sprawdza się w przypadku inwestycji obejmujących w

znacznej części eksploatację, czyli takich, gdzie efektywna eksploatacja infrastruktury ma zasadnicze

znaczenie np. projekty dotyczące gospodarki odpadami, gospodarki wodno-kanalizacyjnej oraz dróg.

Jeśli chodzi o tzw. mocne strony formuły DBFO, to, oprócz tych przypisywanych modelom BOT, zalicza się

do nich fakt, iż stwarzają możliwość pozyskania funduszy prywatnych. Dodatkowo ten rodzaj współpracy ma

korzystny wpływ na obsługę zadłużenia wymuszając dyscyplinę w tym zakresie (inaczej rzecz ujmując poprawia

wskaźnik zadłużenia finansowego władz publicznych. KE wskazała również, iż w przypadku DBFO mamy do

czynienia z bardziej przewidywalnym profilem kosztów (a dokładniej bardziej przewidywalnym i stałym zarysem

rzeczywistych kosztów. Dodatkowo DBFO pozwala na zwiększenie możliwości w zakresie przyspieszenia

programu budowy [Wskazówki 2007, s. 45].

Za słabe punkty tej formuły, zdaniem KE, należy uznać okoliczność, iż możliwa jest (analogicznie jak w

pozostałych rodzajach PPP) potencjalna sprzeczność pomiędzy planowaniem i przeglądem uwarunkowań

środowiskowych. Dodatkowo umowy zaliczane do tej kategorii mają charakter dużo bardziej skomplikowany, w

związku z czym cała procedura wyłonienia partnera prywatnego będzie bardziej złożona i ostatecznie może się

przedłużyć w porównaniu z sytuacją, w której współpracą oparto na modelu BOT. Niemniej jednak, tak jak w

przypadku tego ostatniego (czyli BOT), również DBFO wymusza na podmiocie publicznym konieczność

wprowadzenia systemów monitorowania zarządzania umową i jej realizacją (szczególnie staranna kontrola

partnera prywatnego). Warto również mieć na względzie, iż przyjęcie omawianego modelu za podstawę

współpracy sektorów publicznego i prywatnego niesie ze sobą ryzyko ponoszenia kolejnych, znacznych kosztów

wyboru nowego partnera prywatnego, jeśli zaistnieje konieczność jego zmiany (por. model BOT). KE podkreśliła

także, iż DBFO może wymagać gwarancji w kwestii finansowania. Za wadę uznaje się również okoliczność, iż

omawiany model PPP wymusza zmianę systemu zarządzania.

BOO, buduj – bądź właścicielem – eksploatuj (Build-Own-Operate) –– jest rozszerzeniem modelu DBFO;

w tym modelu inwestor prywatny poprzez pobieranie opłat za usługi świadczone na wybudowanej infrastrukturze

otrzymuje zwrot poniesionych nakładów na jej budowę oraz jest właścicielem wybudowanej infrastruktury;

16

BOOT, buduj – bądź właścicielem – świadcz usługi – przekaż (Build-Own-Operate-Transfer) –– partner

prywatny z własnych środków projektuje i buduje wymaganą infrastrukturę, potem zarządza nią i utrzymuje przez

czas trwania kontraktu; inwestycja jest własnością prywatną; koszt bieżącej eksploatacji oraz ewentualna spłata

długu są pokrywane z subwencji publicznej; po określonym czasie prawo własności przechodzi na podmiot

publiczny;

BTL, buduj – przekaż – dzierżaw (Build-Transfer-Lease) –– partner prywatny finansuje i realizuje

inwestycję biorąc na siebie ryzyko przekroczenia kosztów i opóźnień w realizacji inwestycji; następnie prawo

własności do inwestycji zostaje przekazane na rzecz podmiotu publicznego, a podmiot prywatny na podstawie

umowy dzierżawy zajmuje się eksploatacją obiektu w imieniu strony publicznej;

BOR, koncesja sensu stricte, czyli: buduj – eksploatuj – odnawiaj koncesję –(Build-Operate-Renewal) –

gdy wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu PPP, albo przede

wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej; zastosowana jest tu zasada rynkowa „korzystający płaci”

oraz przeniesiono na partnera prywatnego ryzyko projektowe, budowlane oraz związane z eksploatacją.

Znane są także inne modele współpracy w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne:



BT - buduj i przekaż natychmiast,



DBO - projektuj, buduj, eksploatuj,



MOT - modernizuj, posiadaj/eksploatuj i przekaż,



BLT lub BRT - buduj, najmuj lub dzierżaw i przekaż,



DCMF – projektuj, buduj, zarządzaj i finansuj,



ROO – uzdrów, posiadaj i eksploatuj.

Ryzyko związane z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP

Zanim zamawiający podejmie decyzję o realizacji inwestycji w formule PPP, musi dokonać analizy wielu

sytuacji. Przede wszystkim, powinien zidentyfikować ryzyko, a także wskazać narzędzia pozwalające mu nimi

zarządzać. Analiza ta pozwala także realnie ocenić możliwość realizacji danej inwestycji w formule PPP. Tym

samym zmniejsza się niebezpieczeństwo związane z przerwaniem inwestycji i niegospodarnym wydatkowaniem

środków publicznych.

Ryzyko można zdefiniować jako prawdopodobieństwo wystąpienia wyniku różnego od oczekiwanego,

możliwość nieosiągnięcia zakładanych rezultatów na skutek działania wielu czynników, bądź uzyskanie

rezultatów innych od oczekiwanych. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego ryzyko to „możliwość,

prawdopodobieństwo, że coś się nie uda, przedsięwzięcie, którego wynik jest niepewny, problematyczny”.

Należy odróżnić pojęcie ryzyka od niepewności. Ryzyko cechuje to, że jest mierzalne i można nim

zarządzać. Dlatego przed rozpoczęciem każdej inwestycji, realizowanej w formie PPP należy jasno i wyraźnie

zdefiniować wszystkie jego obszary, charakterystyczne dla danego przedsięwzięcia, a następnie wyodrębnić

instrumenty prawne i finansowe, które pozwolą je zminimalizować.

W początkowym okresie projekty PPP będą generowały znaczne ryzyko, zarówno dla partnerów

uczestniczących w przedsięwzięciu, jak i instytucji odpowiedzialnej za dostarczenie kapitału.

Ryzyka związane z przygotowaniem projektu mogą przybrać formę: słabo zdefiniowanego projektu, utraty

kontroli nad kosztami, braku rozpoznania otoczenia rynkowego czy opóźnień. Ponadto zawsze należy

17

uwzględniać różne ryzyka wynikające np. z wymogów ochrony środowiska, prac archeologicznych, przepisów

regulacyjnych, utraty kontroli nad usługami, ich zakresem i jakością, brakiem poparcia społecznego dla

inwestycji. Na czoło wysuwa się zagrożenie nieosiągnięcia zwrotu z inwestycji. Może ono wynikać np. z

niewłaściwego rozpoznania potrzeb lub finansowych możliwości konsumentów.

W przypadku zastosowania formuły PPP rodzi się bardzo szczególne ryzyko. Otóż partner publiczny w tych

przedsięwzięciach pełni podwójną rolę. Z jednej strony jest partnerem – wspólnikiem, a z drugiej – organem

administracyjnym – regulatorem. Brak zrozumienia dwoistej roli partnera publicznego bywa często przyczyną

klęski inwestycji z zastosowaniem formuły PPP.

Tabela 1.

Alokacja podstawowych rodzajów ryzyk w typowym przedsięwzięciu drogowym

realizowanym w ramach PPP

Ryzyko

Sektor publiczny

Sektor

prywatny

Wspólne

Uzyskanie niezbędnych pozwoleń

+

Pozyskanie gruntów

+

Ryzyko utrudnień w realizacji prac spowodowanych koniecznością

szczegółowego spełnienia wymagań projektu technicznego

+

Ryzyko wzrostu kosztów budowy

+

Ryzyko związane z opóźnieniem prac

+

Ryzyko utrudnień spowodowanych odkryciami archeologicznymi

+

Ryzyko wzrostu kosztów utrzymania

+

Ryzyko utrudnień spowodowanych wadami ukrytymi obiektu/ wyposażenia

związanego z przedsięwzięciem

+

Ryzyko utrudnień spowodowanych siłami wyższymi

+

Ryzyko, że rzeczywisty poziom stóp procentowych przekroczy zakładany

+

Ryzyko, że rzeczywisty poziom inflacji przekroczy zakładany poziom

+

Ryzyko wystąpienia utrudnień z powodu protestów społecznych

+

Najczęściej występujące ryzyko związane z przedsięwzięciami PPP, zasady jego podziału między partnerów

oraz warunki, których spełnienie oznacza, że przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na poziom długu oraz

deficytu finansów publicznych, omówione zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 21 czerwca 2006 r. w

sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP [Dz. U. nr 125, poz. 868]. Wymieniono w

nim 17 następujących rodzajów ryzyka:

■ ryzyko związane z budową,

■ ryzyko związane z dostępnością,

■ ryzyka związane z popytem,

■ ryzyka związane z przygotowaniem przedsięwzięcia,

■ ryzyka rynkowe związane z dostępnością nakładów na realizację przedsięwzięć,

■ ryzyko o charakterze politycznym,

■ ryzyko o charakterze legislacyjnym,

18

■ ryzyka makroekonomiczne,

■ ryzyko regulacyjne,

■ ryzyka związane z przychodami z przedsięwzięcia,

■ ryzyko związane z wystąpieniem siły wyższej,

■ ryzyka związane z rozstrzyganiem sporów,

■ ryzyka związane ze stanem środowiska naturalnego,

■ ryzyka związane z lokalizacją przedsięwzięcia,

■ ryzyka związane z przekazywaniem składników majątkowych,

■ ryzyko związane z końcową wartością składników majątkowych,

■ ryzyko związane z brakiem społecznej akceptacji.

Dokonując alokacji ryzyka w projekcie infrastrukturalnym, należy wziąć pod uwagę, że:



nie ma uniwersalnej formuły rozwiązania problemu,



każdy projekt ma charakter indywidualny,



za każdy rodzaj ryzyka powinna odpowiadać strona mająca najlepsze narzędzia zarządzania nim,



nie istnieje uniwersalna reguła pozwalająca na uniknięcie ryzyka, ani jego zredukowanie.

Podstawą identyfikacji i mierzenia skali ryzyka jest studium wykonalności (feasibility study), oceniane

wnikliwie przez uczestników projektu PPP. Zawiera ono techniczną, organizacyjną i finansową charakterystykę

przedsięwzięcia przy przyjęciu założeń dotyczących czynników popytu i podaży, udziału w rynku, poziomu cen,

uwarunkowań prawnych, a przede wszystkim finansowych obowiązujących w kraju inwestowania. Bez

wszechstronnej oceny ryzyk powodzenie inwestycji może być mocno zagrożone.

Ryzyko związane z budową

Jest to ryzyko powodujące zmiany kosztów i terminów realizacji budowy oraz funkcjonowania udostępnionych

już składników majątkowych. Ze względu na mogące się pojawić trudności wyróżnia się ryzyko: opóźnienia w

zakończeniu robót budowlanych, niezgodności z warunkami dotyczącymi ustalonych standardów wykonania

robót, wzrostu kosztów budowy. W realizacji projektu wiele zależy od zapisów specyfikacji, dlatego też błędy,

mogące się w niej pojawić, ściśle związane z procesem realizacji inwestycji, określone są jako ryzyko

wystąpienia nieścisłości w specyfikacji wyboru partnera prywatnego. Przy długoletnim procesie realizacji

inwestycji może wystąpić ryzyko związane z wpływem czynników zewnętrznych. Duży stopień

skomplikowania inwestycji wymaga uwzględnienia ryzyka wystąpienia rozwiązań nieadekwatnych do celu

przedsięwzięcia w dokumentacji projektowej. Niebezpieczeństwo związane jest również z pojawieniem się lub

zastosowaniem do realizacji przedsięwzięcia nowych technologii. Ostatni rodzaj ryzyka związanego z budową

stanowią wad fizycznych lub prawnych zmniejszających wartość lub użyteczność składnika majątkowego.

Może się bowiem okazać, że na etapie analizy własności składników majątkowych nastąpił błąd i jego wartość

jest niższa niż przypuszczano.

Ryzyko związane z dostępnością

Ryzyko związane z dostępnością wpływa na sposób, jakość lub ilość usług dostarczanych w ramach realizacji

umowy o PPP. Przejawia się ono np. w postaci niemożliwości dostarczenia zakontraktowanej ilości usług lub

też usług o określonej jakości. W nagłych przypadkach może mieć miejsce kolejne ryzyko tj. brak zgodności z

normami bezpieczeństwa lub innymi normami branżowymi. Na skutek przemian gospodarczych może nastąpić

wzrost kosztów, prawdopodobieństwo pogorszenia się jakości prac wykonywanych w celu dostarczenia usług

19

lub też pracownicy wykonujący usługi mogą mieć niewystarczające kwalifikacje. Wreszcie zmianie może ulec

technologia związana ze świadczeniem usług, definiowana także jako rodzaj ryzyka.

Ryzyko związane z popytem i przygotowaniem przedsięwzięcia

Jest ryzyko powodujące zmianę popytu na określone usług spowodowaną np. pojawieniem się konkurencji na

rynku, dotyczy m.in. cykliczności popytu, zmiany cen za usługi. Powodem wystąpienia tego rodzaju ryzyka

może być także zastosowanie przestarzałych technologii oraz pojawienie się nowych trendów rynkowych. Z

kolei zagrożenia związane z przygotowaniem przedsięwzięcia stanowią ryzyko wpływające na koszt i czas

trwania procesu przetargowego. Procedura przetargowa w przypadku PPP jest trochę bardziej skomplikowana

niż w przypadku tradycyjnej formuły. Zamawiający stosuje kryteria nieprzewidziane ustawą PZP. O wiele

bardziej skomplikowana umowa i załączniki do SIWZ może spowodować ryzyko związane z dostępnością

informacji dotyczących planowanej realizacji przedsięwzięcia. Być może ze względu na stopień

skomplikowania niezbędne jest wprowadzanie zmian do specyfikacji wyboru partnera. Na skutek procedur

odwoławczych przedłużyć się może proces postępowania wyboru partnera prywatnego. Wreszcie,

najczarniejszy scenariusz to rezygnacja z realizacji przedsięwzięcia.

Ryzyka rynkowe

Ryzyka rynkowe dotyczące dostępności nakładów na realizację przedsięwzięcia wpływają na koszt, ilość,

jakość i terminy dostarczania nakładów niezbędnych do realizacji zadania. W szczególności te związane z

niemożliwością pozyskania nakładów o określonej jakości i ilości w przewidzianym terminie. Zmianie mogą

ulec ceny usług. Istnieje prawdopodobieństwo pojawienia się na rynku konkurencji, która spowoduje

zachwianie procesem inwestycyjnym. Wbrew pozorom istotne może być ryzyko związane z logistyką całego

przedsięwzięcia oraz rynkiem pracy. Coraz częściej w Polsce obserwujemy zjawiska, że brakuje firm

wykonawczych, ponieważ pracownicy wyjechali za granicę. Zamawiający borykają się więc już nie tylko z

brakiem funduszy, ale, co gorsza, wykonawców.

Ryzyko polityczne

Ryzyko polityczne wiąże się z wystąpieniem zmian w sferze polityki, związanych z przedsięwzięciami

realizowanymi w ramach PPP. Obserwując scenę polityczną w naszym kraju, należy ten rodzaj ryzyka brać

mocno pod uwagę. Niestabilność polityczna, zmiany personalne, zwłaszcza po stronie podmiotu publicznego,

mogą mieć wpływ na zahamowanie rozpoczętego procesu inwestycyjnego. Ryzyko to wiąże się z takimi

zjawiskami jak: wojna, zamieszki uliczne, niemożność dokonywania transferów środków pieniężnych,

niespodziewany wzrost podatków.

Ryzyko legislacyjne

Z ryzykiem politycznym ściśle wiąże się ryzyko legislacyjne. Przetasowania w sejmie rodzą niebezpieczeństwo

wystąpienia zmian w przepisach prawnych, mających wpływ na wykonanie zadania.

Ryzyko makroekonomiczne

Ryzyko makroekonomiczne wiąże się z sytuacją ekonomiczną i może przejawiać się w postaci inflacji, zmian

wysokości stóp procentowych, zmian kursów walut, zmian demograficznych. Tym, co wpływa na inwestycję

korzystnie bądź nie, jest także tempo wzrostu gospodarczego.

Ryzyko regulacyjne

Ryzyko regulacyjne, jest to możliwość wystąpienia zmian w regulacjach dotyczących systemów opłat w ramach

danej dziedziny usług użyteczności publicznej, które wpływają na koszty realizacji przedsięwzięcia lub w

20

wyniku których zmianie ulegnie zakres praw i obowiązków stron w ramach przedsięwzięcia. Zmianie mogą ulec

przepisy określające np. ceny wody, energii lub odprowadzania ścieków, jak również zmiany akcyzy na paliwo.

Ryzyko związane z przychodami z przedsięwzięcia

Niezwykle ważna jest także analiza ryzyka związanego z przychodami z przedsięwzięcia uzyskiwanymi w

ramach realizacji projektu. Może się ono przejawiać w nieporozumieniach związanych z wynagradzaniem

partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia, zmianach w obowiązującym mechanizmie cenowym.

Ryzyko związane ze środowiskiem, sporami i siłą wyższą

Realizując inwestycję w formule PPP, należy brać pod uwagę ryzyko związane z wystąpieniem siły wyższej.

Jest jednak narzędzie do zarządzania tym rodzajem ryzyka w postaci ubezpieczenia. W trakcie inwestycji mogą

pojawić się różnego rodzaju spory na tle realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przy dużych

inwestycjach, takich jak np. droga, mogą się pojawić ryzyka związane ze stanem środowiska naturalnego. W

tym przypadku istnieje możliwość pojawienia się kolizji ze środowiskiem. Może być wymagane podjęcie

działań, mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego przed rozpoczęciem realizacji

przedsięwzięcia. Należy też uwzględnić ryzyka pogorszenia się stanu środowiska naturalnego w wyniku

realizacji przedsięwzięcia.

Lokalizacja przedsięwzięcia oraz składniki majątkowe i protesty społeczne

Ryzyka związane z lokalizacją przedsięwzięcia to ryzyka wpływające na dostępność terenu przeznaczonego do

realizacji projektu. W ramach przygotowywanej analizy, do której obliguje podmiot publiczny, podlega jej także

stan prawny składników majątkowych. Nie mniej jednak, może się pojawić ryzyko związane ze stanem prawnym

nieruchomości. Z tym wiążą się także ryzyka dotyczące przekazywania składników majątkowych. W

szczególności wpływające na warunki i terminy ich przekazywania. Dotyczy to spraw związanych ze stanem

składników majątkowych przed ich przekazaniem oraz związanych z przepływem informacji. W miarę upływu

czasu zmienia się ich wartość. Umowy, co prawda, określają, w jakim stanie mają być one przekazane nie mniej

jednak może pojawić się ryzyko związane z końcową wartością oraz ryzyko wartości materialnej tych składników

na dzień zakończenia realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Zupełnie nieprzewidziane jest ryzyko odkryć archeologicznych lub innych związanych z dziedzictwem

kulturowym, co może zupełnie zatrzymać inwestycję. Tego typu zdarzenia dość często mają miejsce zwłaszcza

w przypadku inwestycji, gdzie mają miejsce wykopaliska np. budowa drogi. Zwykle jednak powodują one

spowolnienie inwestycji niż jej całkowite zatrzymanie. Jednak nawet zastój w pracach powoduje koszty, a to

wpływa na całą inwestycję. Wreszcie kolejne dwa rodzaje ryzyka z tej grupy to ryzyko wynikające z

właściwości istniejącej infrastruktury oraz dostępności siły roboczej. Ostatni rodzaj ryzyka dotyczy braku

społecznej akceptacji realizowanego przedsięwzięcia. Mogą się pojawić silne protesty społeczności lokalnych.

Ten rodzaj ryzyka może wystąpić szczególnie przy dużych pod względem powierzchni inwestycjach, jak np.

drogi, które przebiegają przez tereny wielu mieszkańców.

Ryzyko a postanowienia umowy

W celu osiągnięcia jak największej wartości dodanej przedsięwzięcia w ramach PPP podział omawianych wyżej

ryzyk powinien być dokonany z zastosowaniem zasady optymalnej alokacji, uwzględniającej możliwości i

umiejętności zarządzania ryzykiem przez strony. Widać więc jak ważnym elementem jest umowa, a w zasadzie

pakiet umów, podpisywanych przy okazji realizacji inwestycji.

21

Strona publiczna powinna pamiętać, że zobowiązania wynikające z umowy o PPP mają wpływ na poziom długu

publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych w przypadku, gdy podmiot publiczny ponosi większość

ryzyk związanych z budową, oraz ryzyk związanych z dostępnością i popytem. Podmiot publiczny powinien

zwracać na to szczególną uwagę. Dlatego też ustawodawca nakazuje mu wykonanie analizy jakościowej i

określenie w niej:

1)

podziału ryzyk pomiędzy strony umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym;

2)

prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyk oraz

3)

wpływu ryzyk na realizowane przedsięwzięcie.

Jeżeli jednak, na podstawie dokonania tego rodzaju analizy nie można ustalić podziału ryzyk, pozwalającego

stwierdzić, która ze stron umowy ponosi większość ryzyk związanych z budową, dostępnością i popytem, albo,

gdy przynajmniej jedno spośród tych ryzyk charakteryzuje się wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia lub

wysokim wpływem na przedsięwzięcie i będzie je ponosił podmiot publiczny, wówczas niezbędne staje się

przeprowadzenie analizy wartościowej. W wyniku tego wartości wszystkich ryzyk, w ramach tych rodzajów,

zostaną wyrażone liczbowo, w oparciu o prawdopodobieństwo ich wystąpienia i ich wpływ na przedsięwzięcie.

Jeżeli z dokonanych opracowań nie jest możliwe precyzyjne określenie, która ze stron ponosi większość tych

ryzyk, ustalenie, czy zobowiązania wynikające z umowy o PPP mają wpływ na dług publiczny oraz deficyt

sektora finansów publicznych, następuje z uwzględnieniem podziału ryzyka związanego z końcową wartością

składników majątkowych. Gdy z dokonanej analizy wynika, że podmiot publiczny będzie ponosił ryzyko

związane z końcową wartością składników majątkowych lub podział tego ryzyka pomiędzy strony nie będzie

przejrzysty co do tego, kto ponosi większość ryzyka, zobowiązania wynikające z umowy o PPP, będą miały

wpływ na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialny podział ryzyka w świetle dokumentu „Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa

publiczno-prywatnego”, przyjętego przez Radę Ministrów 26 lipca 2017 r.

Zgodnie z założeniami polityki PPP, analiza i zarządzanie ryzykiem muszą być zawsze obecne w procesie

realizacji projektów PPP, ponieważ:

 pozwalają na przyporządkowanie ryzyka tej stronie, która będzie nim najlepiej zarządzać,

 wpływają na całkowity koszt projektu, odgrywają istotną rolę w analizach dotyczących zasadności

zastosowania modelu PPP na różnych etapach przygotowania i wdrożenia projektu,

 pozwalają na stwierdzenie, czy projekt PPP jest zaliczany do długu oraz deficytu publicznego, sprzyjają w

uzyskaniu finansowania dla projektów,

 wpływają na zainteresowanie sektora prywatnego realizacją projektu PPP,

 mają wpływ na zasady współpracy oraz postanowienia umowy o PPP.

Obraz rynku PPP w Polsce

Wraz z końcem lutego 2018 r. minęło dziewięć lat, odkąd w polskim porządku prawnym zaczęły

obowiązywać dwa nowe akty prawne dotyczące współpracy sektora publicznego z prywatnym przy realizacji

zadań publicznych:

­ ustawa z dnia 19. grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym,

22

­

ustawa z dnia 9. stycznia 2009 roku o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Ten 9-letni okres od wejścia w życie nowych regulacji prawnych skłania do oceny skali i struktury PPP.

Używając obrazowego języka można powiedzieć, że polski rynek PPP, jako ośmiolatek, wyszedł już z okresu

nieświadomości, buduje własne zdanie i choć wszystko dopiero przed nim – rozpoczął już starania o to, aby

przekonać do siebie podmioty publiczne, przedsiębiorstwa prywatne, lokalną społeczność a nawet banki.

Środowiska doradcze oraz prawne zjednał sobie bowiem już w momencie swoich narodzin.

W tych warunkach rodzą się dwa pytania:

 Jak zmienił się przez tych dziewięć lat rynek inwestycji publicznych?

 Czy PPP wykorzystało swoją szansę zaistnienia w świadomości podmiotów publicznych jako alternatywa

wobec tradycyjnych zamówień publicznych finansowanych w 100% ze środków publicznych?