Wykład 2 tekst

Wykład 2. Dobra publiczne

Dobra publiczne charakteryzują się fizyczną niepodzielnością. Innymi słowy, nie

mogą być dzielone na dowolnie małe części stosownie do preferencji nabywców.

Jednocześnie należy dodać, że z powodu wysokich kosztów transakcyjnych nie istnieje

możliwość wykluczenia z ich konsumpcji. Produkcją tych dóbr nie jest też zainteresowany

sektor prywatny, ponieważ kieruje się w swoim działaniu kryterium zysku. Nie oznacza to

jednak, że dobra, których nie dostarcza sektor publiczny musi produkować państwo. Należy

zatem stwierdzić, że dobra o tych cechach mają charakter publiczny wtedy, gdy jest to

normatywnie uzasadnione. Publiczny wymiar dóbr publicznych nie może być uzasadniony

cechami fizycznymi, wymaga legitymizacji społecznej, czyli dowodu, że wszyscy muszą być

jego konsumentami.

Drugim kryterium podziału dóbr jest konkurencyjność konsumpcji. W świetle tego

kryterium konsumpcja dóbr publicznych ma charakter nierywalizacyjny, co oznacza, że dobro

to może być konsumowane jednocześnie przez wiele osób, bez utraty właściwości

użytkowych. W języku ekonomii oznacza to zerowy koszt krańcowy jego produkcji.

Klasyfikację dóbr według tych dwóch kryteriów zilustrowano w tabeli. W zależności od tego,

czy konsumpcja ma charakter rywalizacyjny i czy istnieje możliwość wyłączenia z

konsumpcji, wyróżnić możemy: dobra prywatne, dobra klubowe, dobra publiczne i wspólne

zasoby.

Teoria sektora publicznego nie udziela odpowiedzi na pytanie dlaczego dobra klubowe

mają charakter publiczny, skoro istnieje możliwość wykluczenia z ich konsumpcji?

Wątpliwości budzi również konceptualizacja dóbr wspólnych. Dobra o tych cechach nie

istnieją, ponieważ podlegają procesowi samodestrukcji. Wbrew nazwie są to dobra niczyje, a

nie wspólne. Jeżeli nie są zdefiniowane i chronione prawa do dysponowania określonym

dobrem, to jest ono niczyje, a nie wspólne. Na ogół twierdzi się, że warunkiem rozwiązania, a

dokładniej uniknięcia tragedii dobra niczyjego jest jego prywatyzacja. Nie zawsze jest to

jednak celowe i możliwe. Własność wspólna jest „ułomną” instytucją, ponieważ stwarza

mocną pokusę nadużycia uprawnień, dlatego że korzyści są zawsze prywatne a koszty

reprodukcji zasobów są wspólne.

Metody finansowania produkcji dóbr publicznych za względu na ich źródło, można

podzielić na funduszowe oraz budżetowe. Wybór źródła finansowania zależy przede

wszystkim od rodzaju zaspakajanej potrzeby. Funduszowe finansowanie ma przewagę nad

budżetowym wtedy, gdy: przedmiot finansowania jest ściśle określony; okres finansowania

jest nieokreślony w tym sensie, że jest dłuższy niż rok budżetowy; jest zapewniona ciągłość

finansowania; istnieje konieczność akumulacji środków po zakończeniu roku budżetowego.

Funduszowe finansowanie jest pożądane wówczas gdy: fundusz powstaje ze składek

obywateli na ściśle określony cel; świadczenia z funduszy są podporządkowane

indywidualnym potrzebom, czyli jest ona niezależna od wkładu indywidualnego do funduszu;

składka ma charakter przymusowy; podstawową zasada tworzenia funduszu jest solidarność

społeczna. Dobra mające powyższe atrybuty można określić jako dobra klubowe lub

grupowe. Przedmiotem finansowania z budżetu natomiast są dobra publiczne, które ze

względów na wady rynku lub racje społeczne muszą być dostępne dla określonych osób lub

po prostu dla wszystkich.

Podstawowym źródłem finansowania dóbr publicznych są środki pochodzące z

podatków. Istotną z punktu widzenia ekonomii sektora publicznego kwestią jest sprawiedliwe

rozłożenie obciążeń podatkowych. Problem ten jest postrzegany subiektywnie, tak samo jak

subiektywnie postrzega się sprawiedliwość. Współcześnie najczęściej występują trzy rodzaje

podatków: podatki od konsumpcji, podatki od dochodu i podatki zryczałtowane.

Jeśli problem sprawiedliwości rozpatrywać z punktu widzenia ilości konsumowanych

dóbr publicznych, to najlepszą metodą ich finansowania jest opodatkowanie konsumpcji.

wysokość obciążeń ponoszonych przez konsumenta wynika tylko i wyłącznie od poziomu

konsumpcji. Dzięki temu dobra publiczne mogą być wytwarzane w zależności od

zapotrzebowanie na nie, unikając jednocześnie problemu gapowicza. Wadą tego typu

rozwiązań jest fakt, iż ilość wytworzonych dóbr może być mniejsza od społecznych

oczekiwań, co oznacza, że będzie ona społecznie nieefektywna, a tym samym

niesprawiedliwa.

Nieco innym sposobem na finansowanie dóbr publicznych jest opodatkowanie

dochodu. Co więcej również z pewnego punktu widzenia wydaje się ono sprawiedliwe.

Wysokość podatku zależy w tym przypadku tylko i wyłącznie od wysokości zgromadzonego

przez konsumenta dochodu. Im większy dochód tym większy podatek zostanie zapłacony.

Tak więc im bogatszym członkiem społeczeństwa jest osoba płacąca podatki, w tym

większym stopniu partycypuje ona w wytwarzaniu dóbr publicznych, finansując tym samym

konsumpcję dóbr publicznych przez osoby biedniejsze. W praktyce to właśnie osoby biedne

konsumują więcej dóbr publicznych. Częściej korzystają z usług pomocy społecznej,

komunikacji publicznej, lokali komunalnych, itp. Istnieje co prawda spór co do sposobu

naliczania podatku dochodowego, jednak nie ma on większego znaczenia co do istoty tego

typu obciążeń. Do dwóch najważniejszych rodzajów podatku dochodowego zalicza się

podatek liniowy oraz podatek o stawkach progresywnych. Jednakże i w jednym jak i w

drugim przypadku im większe dochody konsumenta tym większa wysokość podatku. Jeśli

przyjąć, iż jedną z funkcji sektora publicznego jest redystrybucja dochodu, to funkcja ta

realizowana jest między innymi właśnie poprzez podatki dochodowe. Z pewnego punktu

widzenia mniejsza partycypacja w finansowaniu dóbr publicznych jednej grupy społecznej

kosztem innej grupy społecznej nosi znamiona braku sprawiedliwości.

Ostatnią grupą podatków są podatki zryczałtowane. Cechą tych podatków jest to, iż

każdy członek społeczeństwa wnosi podatek w takiej samej wysokości. Z punktu widzenia

sprawiedliwości społecznej ten typ podatków uznać należy za najbardziej sprawiedliwy.

Każdy bowiem płaci tyle samo za dobra, które z definicji są dostępne dla wszystkich. Skoro

nikogo nie można wykluczyć z konsumpcji dóbr publicznych i mają one charakter

nierywalizacyjny, to najbardziej efektywną metodą ich finansowania będzie objęcie

wszystkich, którzy mają równe prawa ich użytkowania jednakowym podatkiem. W

rzeczywistości podatki zryczałtowane występują jedynie w szczątkowej postaci i dotyczą

bardzo wąskich grup społecznych (np. zryczałtowany podatek dochodowy, opłacany przez

osoby fizyczne prowadzącą działalność gospodarczą). Wynika to z faktu, iż spora część dóbr

wytwarzanych w sektorze publicznym to dobra prywatne, których nie sposób finansować za

pomocą wpływów z podatku zryczałtowanego.

Wybór sposobu finansowania dóbr publicznych determinuje sposób ich dystrybucji. W

praktyce dystrybucja dóbr publicznych oraz dóbr prywatnych pochodzących ze źródeł

publicznych odbywać się może na trzy sposoby: każdemu po równo, za pomocą kolejki,

poprzez opłaty za użytkowanie. W pierwszym przypadku każdy konsument ma taką samą

możliwość konsumpcji. Ilość dystrybuowanego w ten sposób musi być na tyle duża, aby

każdy kolejny je konsumujący miał takie same możliwości zaspokojenia swoich potrzeb. W

ten sposób dystrybuowane są dobra, które spełniają określone warunki techniczne. Czyli

takie, gdzie konsumpcja może przebiegać w miarę nierywalizacyjnie. W ten sposób

dystrybuowane są dobra takie jak: parki - miejskie, krajobrazowe i narodowe; szlaki

komunikacyjne – piesze, rowerowe, samochodowe; obrona narodowa, bezpieczeństwo

publiczne, a także edukacja na szczeblu podstawowym.

Ze względu na zbyt małą ilość dóbr, a tym samym rywalizację o zbyt wąską ich pulę,

skuteczną metodą dystrybucji może być kolejka. W tym wypadku o dostępie do dobra

decyduje kolejność zgłoszenia chęci zaspokojenia potrzeby. W praktyce metoda ta

wykorzystywana jest w szczególności w administracji publicznej. W ten sposób świadczona

jest większość usług administracyjnych: wydawanie decyzji, pozwoleń, koncesji oraz

dokumentów. Na podobnej zasadzie działa publiczna służba zdrowia, pomoc społeczna oraz

mieszkalnictwo komunalne. W przypadku usług medycznych powodem tworzenia się kolejek

jest ograniczona możliwość ich świadczenia ze względu na rzadkość zasobów pracy i

kapitału. Czyli niewystarczającą ilość personelu medycznego, środków przeznaczonych na

leczenie oraz wyposażenie i sprzęt medyczny. W przypadku pomocy społecznej oraz

mieszkalnictwa komunalnego ilość dóbr jest ograniczona ze względu na ograniczone zasoby

kapitału – środków na zasiłki, na pomoc rzeczową oraz na tworzenie i modernizację lokali.

Kolejka postrzegana jest jako przejaw nieefektywności sektora publicznego, co nie jest

zgodne z prawdą. Ta metoda musi być stosowana ze względu na ograniczone zasoby. W

sektorze prywatnym rzadkość ma decydujący wpływ na cenę, w sektorze publicznym zaś na

długość kolejki. Im mniejsze zasoby tym mniejsze możliwości zaspokojenia potrzeb i tym

dłuższa kolejka.

Aby ograniczyć nadmierną konsumpcję możliwe jest wprowadzenie opłat za dobra

wytwarzane w sektorze publicznym. W ten sposób możliwe jest ograniczenie efektu

gapowicza. Opłaty wprowadzone są też w przypadku, gdy konsumpcja dobra prowadzi do

powstania negatywnych efektów zewnętrznych lub też nadmiernego zużycia zasobów.

Dlatego opłaty pobierane są za usługi: wodociągowe, kanalizacyjne, transportowe i

komunikacyjne. Również część usług administracyjnych objęta jest opłatami, w celu

ograniczenia konsumpcji i jednocześnie zmniejszenia kolejek. W niektórych miastach

pobierane są opłaty za wjazd do centrum po to, aby zmniejszyć natężenie ruchu. Opłaty nie

odpowiadają rynkowej cenie za dane dobro. Ta w większości przypadków byłaby wyższa niż

wysokość opłaty, która ustalana jest przez organy administracji publicznej. Może ona

odpowiadać kosztom wytworzenia dobra – taka sytuacja ma miejsce w przypadku

wodociągów. Może również być niższa niż koszt wytworzenia co oznacza, iż to podmiot

ustalający wysokość opłaty musi pokryć powstałą w ten sposób różnicę. Sytuację taką

ilustruje sposób działania komunikacji miejskiej, gdzie ceny biletów nie pokrywają kosztów

świadczenia usługi.

W przypadku dystrybucji po równo pojawia się problem nadmiernej konsumpcji oraz

problem gapowicza. Nadmierna konsumpcja wynika z naturalnej skłonności każdego

człowieka do maksymalizacji indywidualnych korzyści. Dobra dostępne za darmo są zatem

szczególnie pożądane. Nie ponosząc kosztów związanych z ich wytworzeniem każdy

konsument zgłosi zapotrzebowanie na nie większe niż wynikałoby to z rzeczywistych

potrzeb. Oprócz tego część konsumpcji może przypaść w udziale gapowiczom (ang. free

rider), czyli jak definiuje to Hal Varian: „każda osoba ma nadzieję, że druga osoba nabędzie

dobro na swój koszt”, lub inaczej są to osoby, które: „chcą przejechać się na czyimś

grzbiecie” . Zatem gapowiczem jest ktoś, kto w żaden sposób nie przyczynił się do powstania

dobra, a ponieważ jest ono dystrybuowane nieodpłatnie, korzysta z niego bez ograniczeń.

Przykładem takiego dobra może być sygnał telewizji publicznej, dostępny dla każdego

(niekodowany) ale nie każdy partycypuje w jego wytworzeniu.

Decyzja dotycząca metod produkcji, ilości oraz rodzaju dóbr wytwarzanych w

sektorze publicznym jest zazwyczaj decyzją polityczną. Oznacza to, iż dobra, które zostaną

sfinansowane z publicznych środków mogą być elementem przedwyborczej gry politycznej.

Można nawet przypuszczać, iż decyzje takie mogą być z punktu widzenia części

społeczeństwa niesprawiedliwe. Ale nawet niedoskonały wybór dokonany za pośrednictwem

mechanizmu głosowania będzie lepszy niż alokacja rynkowa. Na rynku konkurencyjnym

dobra publiczne nie będą dostarczane, ponieważ nikt nie zgodzi się płacić podatków na ich

sfinansowanie. Wprowadzenie kolejek jest wynikiem tego, iż przykładów „czystych” dóbr

publicznych jest niezmiernie mało. Większość tych dóbr jest dostępna dla wszystkich, czyli

inaczej mówiąc nie można nikogo wykluczyć z ich konsumpcji, jednak w bardzo wielu

przypadkach nie można zapewnić nierywalizacyjnego charakteru konsumpcji. Oznacza to, iż

pomimo publicznego charakteru, nie każdy może w tej samej chwili co inni z takiego dobra

skorzystać. Zatłoczona droga, choć publiczna, nie umożliwia nieograniczonej konsumpcji ze

względu na swoją ograniczoną pojemność. To samo dotyczy innych dóbr o podobnym

charakterze: chodników, parków, placów zabaw, ławek, skwerów, usług edukacyjnych, opieki

społecznej, itp.

Opłaty za korzystanie z dóbr publicznych są zatem konsekwencją wszystkich

wspomnianych wcześniej problemów związanych z ich wytwarzaniem. Mają one na celu

zmniejszenie poziomu konsumpcji oraz wyeliminowanie gapowiczów. Skoro za dobro trzeba

zapłacić, nabywca może przemyśleć zasadność konsumpcji. A zapłatę uiścić musi każdy, kto

z dobra korzysta. Nie oznacza to jednak zastąpienia alokacji publicznej, rynkową. W dalszym

ciągu decyzja dotycząca wyboru dóbr i dostarczanej ilości jest decyzją polityczną i nie

wynika z rynkowych preferencji. Również wysokość opłat jest mechanizmem politycznym, a

ich wysokość zależeć może od chęci przypodobania się wyborcom oraz możliwości

finansowych rządu lub samorządu.

Podsumowując, należy wskazać na najważniejsze cechy dóbr publicznych. Po

pierwsze ich konsumpcja przebiega w sposób nierywalizacyjny, a po drugie, nikt nie może

być z ich konsumpcji wykluczony. Dobra klubowe są specyficznymi dobrami, w przypadku

których możliwe jest wykluczenie z konsumpcji. Zazwyczaj są one finansowane poprzez

specjalnie do tego powołane fundusze. Dobra publiczne są zazwyczaj finansowane

bezpośrednio z budżetu publicznego. Źródłem zasilania funduszy są składki i wpłaty,

natomiast budżetu – podatki i opłaty. Dobra wytwarzane w sektorze publicznym mogą być

dystrybuowane na 3 sposoby: po równo, odpłatnie lub za pomocą kolejki. Ze względu na

nierynkowy charakter tych dóbr istnieje wiele problemów związanych z ich wyborem,

dostępnością i alokacją. Niektórzy „gapowicze” mogą korzystać z nich w sposób

nieuprawniony.

Literaturę podstawową do niniejszego wykładu stanowi książka pod tytułem „Zarys

ekonomii sektora publicznego” pod redakcja Marcina Brola, wydawnictwa Uniwersytetu

Ekonomicznego we Wrocławiu – Wrocław 2010. Omawiany zakres tematyczny zawarty jest

w rozdziale 2, w punktach 2.1. Klasyfikacja dóbr publicznych oraz 2.2. Metody finansowania

i dystrybucji dóbr publicznych

Literaturę uzupełniającą stanowią następujące pozycje:

* Joseph E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN,

Warszawa 2004.

* Teoria wyboru publicznego, pod redakcją Jerzego Wilkina, Wydawnictwo Naukowe

Scholar, Warszawa 2005.

* Elementy teorii wyboru społecznego, pod redakcją Grzegorza Lissowskiego

Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2001.