1. PODSTAWY FINANSÓW PUBLICZNYCH - WYBRANE

ELEMENTY SYSTEMU FINANSOWEGO

1. Pojęcie, istota i zakres finansów publicznych, definicja finansów publicznych, funkcje systemu finansów publicznych, ich klasyfikacja i charakterystyka;

• sektor finansów publicznych, jednostki sektora finansów publicznych, administracja finansów publicznych,

• procedura budżetowa, zasady uchwalania budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

• środki finansowe na cele publiczne i źródła ich pochodzenia.

Pojęcie, istota i zakres finansów publicznych, definicja finansów publicznych, funkcje systemu finansów publicznych, ich klasyfikacja i charakterystyka

W gospodarce funkcjonują dwa systemy finansowe, obok rynkowego systemu finansowego funkcjonuje w gospodarce p u b l i c z n y s y s t e m

f i n a n s o w y.

Publiczny system finansowy to zbiór elementów, który tworzą sektor publiczny, budżet państwa i budżety samorządów terytorialnych oraz budżety publicznych funduszy celowych.

Istotą publicznego systemu finansowego jest gromadzenie i rozdysponowanie funduszy publicznych w celu zasilania niefinansowych podmiotów gospodarki - gospodarstw domowych i podmiotów sektora publicznego - szkół, szpitali, jednostek wojskowych, jednostek policji itp.

Realizacja zadań publicznych ściśle wiąże się z istnieniem instytucji państwa, jego struktur organizacyjnych i administracyjnych. Państwo jako uczestnik systemów społecznych jest obecne we wszystkich podsystemach:

• ekonomicznym

• prawnym

• politycznym

Państwo oddziałuje więc na publiczny i rynkowy system finansowy, rola państwa nie ogranicza się tu tylko do roli regulacyjnej, państwo jest także uczestnikiem realnej sfery życia gospodarczego. Uczestnictwo i oddziaływanie państwa ma dwa wymiary, w jednym państwo uczestniczy w życiu realnym poprzez funkcjonowanie państwowych przedsiębiorstw i zakup pracy, usług oraz towarów niezbędnych dla swojego funkcjonowania, w drugim państwo jest dostarczycielem dóbr publicznych i społecznych.

Realizacja zadań publicznych wymaga zatem funkcjonowania mechanizmów pieniężnych właściwych dla publicznego systemu finansowego. Zadania publiczne wyznaczają więc zachowania podmiotów publicznych, ponieważ realizacja zadań publicznych spoczywa nie tylko na państwie, ale także na samorządzie terytorialnym.

Klasyfikując zadania publiczne możemy podzielić je na dwie grupy:

• zadania państwa

• zadania organizacji samorządowych

Zadania państwa związane są z istnieniem jego struktur szczebla centralnego i szczebla terenowego. Realizując swoje zadania, państwo pełni następujące funkcje:

• funkcje publiczne

• funkcje społeczne

• funkcje gospodarcze

- funkcje publiczne państwo pełni w takich sferach jak: administracja centralna, bezpieczeństwo publiczne, obrona narodowa, wymiar sprawiedliwości, reprezentowanie obywateli na zewnątrz państwa. Funkcje publiczne ściśle wiążą się z zaspokajaniem przez państwo tzw. potrzeb zbiorowych. Realizacja funkcji publicznych wymaga gromadzenia odpowiednich środków pieniężnych w celu sfinansowania działalności sądów, policji, wojska, administracji itp.

Państwo w zasadzie nie realizuje dochodów, wobec tego musi sięgać po nie do innych podmiotów. Najczęściej dokonuje przejęcia dochodów z sektora prywatnego, czyli od przedsiębiorstw i od gospodarstw domowych. Im więcej zadań publicznych i na wyższym ich poziomie realizuje państwo, tym większe obciążenia musi nałożyć na przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe. Tym samym ograniczone zostają możliwości zaspokajania indywidualnych i inwestycyjnych potrzeb przez system rynkowy.

- funkcje społeczne państwo realizuje w sytuacji braku zaspokojenia potrzeb społecznych przez poszczególne grupy społeczeństwa lub poszczególne osoby na zasadzie rynkowej. Chodzi tu o potrzeby społeczne, takie jak: opieka zdrowotna, edukacja, kultura, zabezpieczenie socjalne, zabezpieczenie emerytalno-rentowe, itp. Zadania państwa związane z realizacją funkcji społecznych wynikają z realizowanego modelu polityki społecznej.

Zasadniczo wyróżniamy trzy modele polityki społecznej realizowanej przez państwa:

- model liberalny - oparty na liberalnej teorii finansowej, w tym modelu rola państwa w gospodarce ograniczona jest do minimum a funkcje społeczne państwa koncentrują się wokół przeciwdziałania ubóstwu tych grup społecznych lub osób, które samodzielnie nie są w stanie funkcjonować. W praktyce model ten jest realizowany w USA, Kanadzie, Australii i Wielkiej Brytanii, gdzie wynika z założenia, że im więcej realizowanych przez państwo funkcji społecznych, tym mniej gospodarki rynkowej. Powstaje tu problem zakresu realizacji potrzeb zbiorowych, ponieważ jego wzrost eliminuje mechanizm rynkowego ich zaspokojenia. Znaczenie ma tu też efektywność wykorzystania publicznych środków pieniężnych, ponieważ powszechnie uważa się, że zaspokajanie potrzeb społecznych przez system finansów publicznych jest mniej efektywne. Niższa efektywność wynika co najmniej z trzech przesłanek: pierwsza - system ten jest podatny na korupcję, druga - na szczeblu centralnym nie zawsze podejmowane są trafne decyzje co do priorytetów, rozmiarów, jakości świadczonych dóbr publicznych, trzecia - korzystanie z tych dóbr przez społeczeństwo jako z dóbr bezpłatnych prowadzi do ich marnotrawstwa. Istnieje jednak okoliczność łagodząca słabe strony zaspokojenia potrzeb publicznych przez państwo, które poprzez system zamówień publicznych może preferować świadczenie dóbr publicznych przez krajowe przedsiębiorstwa, co daje możliwość generowania zatrudnienia oraz dochodów dla rodzinnych przedsiębiorstw i firm.

- model motywacyjny - w tym modelu polityka społeczna państwa jest bardziej opiekuńcza niż w modelu liberalnym. Podstawowym jego elementem są obowiązkowe ubezpieczenia społeczne a do ich finansowania wykorzystuje się solidaryzm społeczny pracowników i pracodawców. Funkcjonowanie systemu ubezpieczeń społecznych ma zapewnić niezbędną równowagę między pracą a kapitałem. Państwo jest tu regulatorem i gwarantem porozumień zawieranych między pracownikami a pracodawcami. Model ten realizowany jest Niemczech, Austrii i we Francji.

- model redystrybucyjny - u podłoża tego modelu znajdujemy filozofię egalitaryzmu społecznego. Przyjmuje on założenie, że każdy obywatel powinien być jednakowo traktowany w dostępie do realizowanych przez państwo funkcji społecznych. Realizacja tego założenia jest możliwa w warunkach gdzie państwo jest podstawowym dostawcą wszystkich dóbr społecznych. W praktyce model ten jest realizowany w krajach skandynawskich, zwłaszcza w Szwecji i Norwegii.

W Polsce w realizowanych zadaniach społecznych przez państwo po 1989r. zdecydowanie odstąpiono od realizacji funkcji społecznych na zasadzie egalitaryzmu społecznego. Państwo po reformie systemowej odstąpiło od realizowania wielu funkcji społecznych. Aktualnie państwo nie realizuje zabezpieczenia każdego swojego obywatela w mieszkanie, wykształcenie ochronę zdrowia, zatrudnienie, emeryturę itp. Większość potrzeb społecznych poprzednio zabezpieczanych przez państwo aktualnie realizowanych jest przez rynek, mamy zatem do czynienia z polityką społeczną polegającą na kompromisie między modelem liberalnym a modelem redystrybucyjnym, co również nie rozwiązało problemów społecznych, ponieważ wybór zakresu zadań społecznych państwa powinien być raczej kompromisem między wymaganiami racjonalnej polityki społecznej a dążeniem przez państwo do obniżania podatków.

- funkcje gospodarcze państwa są powiązane z funkcjami publicznymi i społecznymi, jedne i drugie angażują publiczne środki pieniężne. Zakres gospodarczych funkcji państwa ma ścisły związek z uwarunkowaniami politycznymi i realizowana doktryną. Funkcje gospodarcze państwo realizuje z jednej strony, przez sam fakt pełnienia funkcji publicznych i społecznych oraz z drugiej strony, przez fakt prowadzenia własnej działalności gospodarczej.

Pełniąc funkcje publiczno-społeczne państwo dokonuje alokacji zasobów, kapitałów, pracy, ziemi, jest uczestnikiem rynku dokonując na nim zakupu dóbr. Gromadząc środki publiczne, państwo przejmuje część dochodów przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, te obciążenia finansowe w postaci podatków składek ubezpieczeniowych, opłat mają istotny wpływ na sytuację finansową podmiotów prywatnych, wpływają na ich zdolność zarówno do konsumpcji jak i do inwestowania. Przejęcie przez państwo części dochodów prywatnych podmiotów, związane z realizacją funkcji publicznych i społecznych państwa, wiąże się z ich wtórnym podziałem, czyli redystrybucją, wyróżniamy redystrybucję dwojakiego rodzaju:

- redystrybucję społeczną, która dokonywania jest za pomocą takich instrumentów finansowych, jak zasiłki, stypendia, emerytury, renty, redystrybucja społeczna dotyczy poszczególnych osób i grup społecznych;

- redystrybucję gospodarczą, która dokonuje się przez dotacje, subwencje, ulgi, zwolnienia podatkowe, dopłaty bezpośrednie dla gospodarstw rolniczych, redystrybucja gospodarcza odnosi się do społeczeństwa - grup społecznych jak i do przedsiębiorców.

Państwo pełni funkcje gospodarcze, ponieważ samo prowadzi działalność w sferze utrzymania urzędów, infrastruktury, w dziedzinie ochrony zasobów naturalnych i kulturowych. Rola państwa na tym tle budzi kontrowersje i zdania ekonomistów w tej kwestii były i są podzielone, według jednych państwo nie powinno się mieszać do gospodarki, powinno zajmować się jedynie sprawami monetarnymi, czyli podażą pieniądza, kursami walut, rezerwą walutową, stopą procentową itp., z kolei inni są zwolennikami aktywnej polityki fiskalnej państwa, ponieważ według nich samoregulacja gospodarki za sprawą rynku jest utopią i mitem a wobec tego państwo musi prowadzić aktywna postawę wobec gospodarki.

Współczesne gospodarki rynkowe mają raczej charakter mix, co oznacza, że jest w nich miejsce zarówno na rolę rynku, jak i na rolę państwa. Rola państwa sprowadza się do ustalenia reguł makroekonomicznych, które dotyczą przedsiębiorstw. Wykorzystuje się w tym celu instrumenty polityki monetarnej, instrumenty polityki fiskalnej, a czasem przymus administracyjny. Państwo określa także przez sferę regulacyjną swoją rolę w zaspokajaniu potrzeb publicznych i społecznych a w konsekwencji tych ustaleń określa się rozmiary redystrybucji tych dochodów za pomocą publicznego systemu finansowego. Państwo określa także rozmiary sektora publicznego, czyli swój udział w realnym majątku gospodarczym, zatem stwierdzić należy, że funkcje publiczne, społeczne i gospodarcze są nieodłączną cechą każdego państwa, państwa jedynie określają stopień zaangażowania się w ich pełnienie. Rola naszego państwa po 1989r. zmniejszyła się i systematycznie się zmniejsza, obecnie państwo rezygnuje z wielu poprzednich swoich zadań i w warunkach gospodarki rynkowej nie chce zajmować się sferą działalności funkcjonującej na zasadzie równości społecznej. Jednak na przestrzeni ostatnich lat obserwujemy systematyczny wzrost dochodów i wydatków w sektorze publicznym, oznacza to, iż w miarę rozwoju społeczno-gospodarczego i po zmianie systemu polskie państwo pełni coraz mniej funkcji. Zgłasza jednak coraz większe zapotrzebowanie na publiczne środki pieniężne, jednakże ich udział w PKB zmniejsza się. Wynika stąd, że wzrost wydatków publicznych wyprzedza wpływy środków finansowych i tym samym systematycznie wzrasta deficyt publicznych środków finansowych w odniesieniu do PKB, ten wzrost wydatków publicznych związany jest nieodłącznie z finansowaniem następujących dziedzin życia społeczno-gospodarczego:

• obrona narodowa,

• bezpieczeństwo wewnętrzne,

• administracja,

• sądownictwo i wymiar sprawiedliwości,

• działalność dyplomatyczna,

• kontrola gospodarowania bogactwami naturalnymi,

• strategiczne dziedziny gospodarki jak energetyka, paliwa, główne szlaki komunikacyjne,

• nauka,

• zabezpieczenie emerytalno-rentowe, socjalne,

• kultura narodowa,

• bankowość centralna,

• ochrona zdrowia na szczeblu specjalistycznym,

• ochrona środowiska,

• kontrola obszaru powietrznego i wodnego,

• bezpieczeństwo weterynaryjne,

Państwo pełni swoje funkcje publiczne, społeczne, gospodarcze, wspólnie z jednostkami samorządu terytorialnego, jednostki te współrealizują rolę władz publicznych w państwie.

1. sektor finansów publicznych, jednostki sektora finansów

publicznych

Zgodnie z nowelizacją ustawy z dnia 25 listopada 2004r. sektor finansów publicznych obejmuje:

- organy władzy publicznej, organy administracji rządowej, organy kontroli

państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki

samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki,

- jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, i gospodarstwa pomocnicze

jednostek budżetowych,

- fundusze celowe,

- państwowe szkoły wyższe,

- jednostki badawczo-rozwojowe,

- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,

- państwowe lub samorządowe instytucje kultury,

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia

Społecznego i zarządzane przez nie fundusze,

- Narodowy Fundusz Zdrowia,

- Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,

- państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie

odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem

przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

W przedstawionej jak wyżej ustawowej klasyfikacji podmiotów tworzących sektor finansów publicznych znajdują się jednostki mające osobowość prawną oraz jednostki, które takiej osobowości nie mają. Brak tu natomiast Skarbu Państwa, który według kodeksu cywilnego jest państwową osobą prawną.

Sektor publiczny reprezentuje realne zjawiska i procesy gospodarcze prowadzące do wytwarzania określonych dóbr i usług. W sektorze publicznym decydujące znaczenie ma majątek publiczny zarówno trwały jak i obrotowy. Trwały majątek tworzą obiekty i budynki administracji rządowej, samorządowej, zbiorniki wodne, lasy, bogactwa naturalne, zasoby wody, urządzenia infrastrukturalne, przedsiębiorstwa państwowe i komunalne. Majątek obrotowy tworzą państwowe zapasy paliw, żywności, leków, opału itp.

Część tego majątku i pracy skupionej w sektorze publicznym realizuje cele społeczne i publiczne, z kolei inna część tego sektora wykonuje cele komercyjne, z czego wynika, że tylko część funduszy publicznych zaangażowana jest w finansowanie sektora publicznego, którego zadaniem jest wytwarzanie dóbr publicznych i społecznych, natomiast druga jego część, która działa na zasadach komercyjnych, czyli przedsiębiorstwa państwowe, przedsiębiorstwa komunalne nie angażuje publicznych środków pieniężnych, nie oznacza to jednak, że z funduszy publicznych przedsiębiorstwa te nie są dofinansowywane. Najczęściej są to podmioty mało efektywne, lecz realizujące na ogół ważne społecznie zadania i w związku z tym otrzymują one wsparcie z publicznych pieniędzy. Ponadto należy tu dodać, że część publicznych pieniędzy przeznaczona jest na wspieranie głównie gospodarstw domowych, emerytury, renty, zasiłki. Jak zatem wynika finanse publiczne to nie to samo co sektor publiczny, są one finansowym wyrazem sektora publicznego, stanowią jego ekonomiczno-finansową treść. Finanse publiczne umożliwiają funkcjonowanie sektora publicznego, pomiędzy sektorem publicznym i finansami publicznymi zachodzą związki i zależności a łączącym elementem sektora publicznego i finansów publicznych jest ich nieprywatna własność.

Dla funkcjonowania sektora finansów publicznych ważne są formy organizacyjno-prawne realizowanej przez sektor gospodarki finansowej.

Sektor finansów publicznych obejmuje jednostki nieposiadające osobowości prawnej i zaliczmy do nich:

• jednostki budżetowe,

• zakłady budżetowe,

• gospodarstwa pomocnicze,

Dochody i wydatki tych jednostek określane są w ustawie budżetowej lub w uchwałach budżetowych jednostek samorządowych.

- jednostki budżetowe

pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu. Uzyskane dochody odprowadzają do budżetu państwa, bądź do budżetów jednostek samorządu terytorialnego, wg zasady rozliczania brutto. Wysokość wydatków jednostek budżetowych nie zależy od realizowanych przez nie dochodów. Gospodarują one środkami do przyznanego im limitu. Przykładami jednostek budżetowych są: jednostki wojskowe, komendy policji, szkoły, szpitale, urzędy władzy i administracji państwowej oraz samorządowej. Jednostki budżetowe prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, podstawą tej gospodarki jest plan finansowy.

- zakłady budżetowe

są przykładem prowadzenia gospodarki pozabudżetowej, co oznacza, że mają one prawo do finansowania swoich wydatków z własnych dochodów, wg zasady rozliczania się z jednostką budżetową netto. Nowo tworzony zakład otrzymuje jednorazową dotację z budżetu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Część nadwyżki własnych przychodów nad kosztami zakłady przekazują na rzecz budżetu, pozostawiając na swoje potrzeby tylko tyle środków, ile jest niezbędne do funkcjonowania zakładu. Zakłady budżetowe to samodzielne jednostki organizacyjne powoływane do realizacji wyodrębnionych zadań. W zasadzie pokrywają one koszty swojej działalności z osiąganych przychodów, otrzymują także dotacje z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązują tu jednak limity środków, jeśli chodzi o możliwość dotowania działalności zakładów budżetowych. Łączna kwota otrzymanych dotacji nie może przekroczyć połowy ich wydatków. Limit ten nie dotyczy środków przeznaczonych na inwestycję. Zakłady budżetowe mają obowiązek wpłaty nadwyżek środków do budżetu jednostki budżetowej. W trakcie roku budżetowego rozliczenia zakładu z odpowiednim budżetem jednostki odbywają się w trybie zaliczkowym a końcowe rozliczenie następuje po zakończeniu roku budżetowego i ma postać sprawozdania finansowego. Jeżeli rok budżetowy zamknie się dla zakładu budżetowego stratą, to może on otrzymać dofinansowanie na jej pokrycie. Zakłady budżetowe nie mają osobowości prawnej, co oznacza że nie mogą zawierać umów we własnym imieniu. W formie zakładu budżetowego na szczeblu państwowym funkcjonują m.in. domy pracy twórczej, ośrodki sportu, na poziomie jednostek samorządu terytorialnego tę formę organizacyjna posiadają: zakłady oczyszczania, przedszkola, żłobki, administracja budynków komunalnych itp. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest jego plan finansowy, który zawiera przychody zakładu, dotacje, wydatki na wynagrodzenia, środki na inwestycje oraz środki przeznaczone na rozliczenie z właściwym budżetem.

- gospodarstwa pomocnicze

to forma finansowo-organizacyjna jednostek sektora finansów publicznych, która jest wyodrębniona pod względem organizacyjnym i finansowym z jednostki budżetowej. Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z własnych przychodów, może także otrzymywać dotacje. Gospodarstwo pomocnicze wpłaca do budżetu jednostki budżetowej połowę osiągniętego zysku netto, czyli zysku brutto pomniejszonego o zapłacony podatek dochodowy od osób prawnych. Nakłady inwestycyjne może finansować z własnych środków, a także z dotacji budżetowej. Gospodarstwo pomocnicze dokonuje sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki budżetowej po kosztach własnych. Gospodarstwa pomocnicze państwowych jednostek budżetowych są powoływane przez kierownika jednostki budżetowej, najczęściej do świadczenia usług biurowych, remontowych, poligraficznych itp. Gospodarstwa pomocnicze samorządowych jednostek budżetowych to funkcjonują one jako administracje budynków komunalnych, warsztaty szkolne itp. Gospodarstwa pomocnicze prowadzą swoją gospodarkę finansową na podstawie planu finansowego, w którym określone są przychody, dotacje oraz środki na wynagrodzenia.

1. procedura budżetowa, zasady uchwalania budżetu państwa

i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

Budżet państwa jako kategoria w ujęciu historycznym, powstał na pewnym etapie rozwoju społeczno-gospodarczego, o jego powstaniu zdecydowały następujące zjawiska i przesłanki:

• rozwój stosunków towarowo-pieniężnych,

• wydzielenie z majątku panującego majątku państwa,

• rozwój parlamentaryzmu,

• rozwój funkcji państwa,

• rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych,

Powstanie budżetu państwa było możliwe w warunkach funkcjonowania towarów i pieniądza, czyli rozwoju gospodarki towarowo-pieniężnej, oczywistą przesłanką powstania budżetu państwa był rozwój funkcji publicznych i społecznych państwa, takich jak organizowanie szkół, ochrony zdrowia, ubezpieczeń społecznych itp. Obok tych procesów istotne znaczenie dla utworzenia budżetu państwa miało powstanie gospodarki publicznej, co wiązało się z wyodrębnieniem majątku publicznego. W Polsce ten proces dokonał się bardzo wcześnie, nastąpiło to podczas obrad sejmu w Piotrkowie w 1504r., tylko nieco wcześniej, bo jeszcze w XIV w., proces ten dokonał się we Francji.

Dokonując przejścia w chronologii zjawisk historycznie związanych z powstaniem i funkcjonowaniem budżetu państwa należy wskazać, że jego dalszy rozwój ściśle wiąże się z rozwojem funkcji państwa.

Obecnie budżet jest planem finansowym państwa zestawiającym dochody i wydatki w roku kalendarzowym, uchwalonym w formie ustawy określającej źródła dochodów i rodzaje wydatków.

Funkcjonowanie budżetu państwa jest zdeterminowane przepisami prawa, które są zawarte w następujących aktach:

• Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

• ustawie o finansach publicznych,

• ustawach budżetowych,

• ustawach podatkowych,

• ustawach okołobudżetowych,

- Konstytucja RP

zawiera podstawowe zasady gospodarki budżetowej oraz określa harmonogram prac związanych z przygotowaniem i uchwaleniem budżetu. Zgodnie z przepisami Konstytucji RP, inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Parlament nie może uchwalić większego deficytu niż przewidziany jest w projekcie ustawy budżetowej, jednak ma nieograniczone możliwości jeśli chodzi o proponowanie zwiększenia dochodów i wydatków. Przepisy Konstytucji RP zabraniają pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie pożyczek w NPB, przewidują także realizację dochodów i wydatków publicznych na podstawie prowizorium budżetowego. Jest to rodzaj skróconego budżetu, najczęściej dotyczy pierwszych trzech miesięcy roku budżetowego. Prowizorium budżetowe ma za zadanie chronić funkcjonowanie systemu finansów publicznych w okresie przejściowym, traci ono moc w momencie uchwalenia ustawy budżetowej. Przepisy Konstytucji RP przewidują, iż gromadzenie i wydatkowanie publicznych środków pieniężnych odbywa się w Polsce na szczeblu centralnym, w drodze ustawowej.

- ustawa o finansach publicznych

ustawa o finansach publicznych drugi akt prawny regulujący gospodarkę budżetową, zawiera najważniejsze zagadnienia dotyczące pojęć, definicji, procedur i kontroli wykonania budżetu państwa.

- ustawy budżetowe, podatkowe, okołobudżetowe

jako pozostałe akty prawne dotyczące budżetu państwa, to ustawy regulujące funkcjonowanie poszczególnych podatków, opłat, ceł, to przepisy regulujące wynagrodzenie pracowników sfery budżetowej, wysokość emerytur, rent, zasiłków oraz zawierające regulację dotyczące zasad dokonywania zamówień publicznych, emisji papierów wartościowych oraz trybu zaciągania pożyczek publicznych.

Źródłem prawa są także tzw. ustawy okołobudżetowe oraz przepisy wykonawcze w postaci rozporządzeń Ministra Finansów.

Klasyfikacja budżetu państwa

Klasyfikacja budżetu to inaczej podział poszczególnych rodzajów dochodów i wydatków budżetu państwa. Stosując kryterium podmiotowe budżet dzieli się na części, które wskazują gestorów środków budżetowych. Swoje części mają naczelne organy władzy i administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości, (np. 01 Kancelaria Prezydenta, 07 NIK, 23 Integracja europejska). Oddzielne części budżetowe mają takie dziedziny, jak obsługa zadłużenia zagranicznego, obsługa długu krajowego, subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, rezerwy celowe, budżety województw itd.

Z kolei stosując kryterium przedmiotowe budżet państwa dzieli się na działy. Odpowiadają one poszczególnym rodzajom działalności gospodarczej. Są to handel, leśnictwo, rolnictwo, opieka społeczna itp. W dziale budżetowym ujęte są dochody i wydatki przeznaczone na jego finansowanie. Każdy dział klasyfikacji budżetowej dzieli się na kilka rozdziałów, (np. dział 020 Leśnictwo zawiera rozdziały: 02000 - integracja europejska, 02001 - Gospodarka leśna). Następnie wyróżniamy paragrafy. Są to rodzaje poszczególnych wydatków i dochodów budżetowych ujęte w układzie rodzajowym. Wyróżniamy wśród nich dochody z VAT, dochody z PIT, dochody z CIT. W układzie paragrafów po stronie wydatków będą np. wynagrodzenia osobowe i dotacje.

Klasyfikacja budżetowa jest odzwierciedleniem funkcji realizowanych przez budżet. Umożliwia ona ocenę oddziaływania władz publicznych na działalność jednostek gospodarki budżetowej i sektora przedsiębiorstw oraz gospodarstw domowych.

Funkcje budżetu państwa

Budżet państwa realizuje dwie grupy funkcji: ekonomiczne i polityczne; wśród grupy funkcji ekonomicznych, które są przedmiotem naszego zainteresowania, wyróżniamy takie funkcje jak: alokacyjna, redystrybucyjna, stabilizacyjna, fiskalna, kredytowa, transferu (przekształcenia).

- funkcja alokacyjna polega na tym, że po przyjęciu zasobów z sektora prywatnego za pomocą budżetu, ponieważ budżet państwa jest narzędziem podziału, rozdzielane są one do sektora publicznego, który wykorzystuje te zasoby, świadczy dobra publiczne i dobra społeczne. Są one dostępne dla ogółu społeczeństwa przy odpłatności niemającej cen rynkowych.

- funkcja redystrybucyjna jest to tzw. redystrybucyjna funkcja budżetu realizowana w ujęciu makroekonomicznym, polega na tym, że budżet jako narzędzie podziału dochodu narodowego, gromadzi dochody a następnie przekazuje je do tych podmiotów, które nie osiągają dochodów lub osiągają je w stopniu niewystarczającym. Istota jej polega na tym, ze budżet przejmując dochody za pomocą podatków, opłat, składek, dokonuje korekty poziomu dochodów wśród podatników, który został ukształtowany w wyniku sytuacji rynkowej.

- funkcja stabilizacyjna istota jej polega na wykorzystaniu budżetu państwa jako narzędzia do łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego. Wykorzystuje się w tym celu zarówno wydatki budżetowe, jak i dochody budżetowe. Wydatki budżetowe pełnią funkcję popytową na rynku towarów, usług i pracy. Mając dochody budżetowe, ich gestorzy decydować o zakupie towarów czy usług na rynku krajowym czy zagranicznym, mogą oddziaływać również na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, stosując restrykcyjną politykę podatkową co ogranicza np. możliwości inwestycyjne przedsiębiorstw. Z drugiej jednak strony funkcja ta przyczynia się również do polityki odprężenia podatkowego i do wzrostu siły ekonomicznej sektora prywatnego a tym samym powoduje, iż w przyszłości możliwy jest wzrost dochodów budżetowych.

- funkcja fiskalna wiąże się z funkcjami redystrybucyjną i stabilizacyjną, jej istota polega na przejmowaniu przez państwo dochodów podmiotów prywatnych. Funkcja fiskalna ma istotny związek ze strona dochodowa budżetu państwa, ponieważ proces gromadzenia dochodów budżetowych ma określone cele, które realizowane są także przez wydatki a realizacja dochodów budżetowych przyczynia się do zmiany ich statusu ekonomicznego - z prywatnych stają się one publicznymi. Realizacja funkcji fiskalnej przez budżet państwa przyczynia się do zmiany charakteru własności środków pieniężnych.

- funkcja kredytowa polega na tym, że w budżecie zawarte są informacje dotyczące kierunków wydatkowania środków budżetowych a tym samym są to informacje mówiące o tym, co będzie finansowane, czyli kredytowane z budżetu państwa i w jakiej skali. Dotyczy to dziedzin życia społecznego, które nie tworzą dochodów, tylko funkcjonują dzięki wspieraniu ich przez publiczne środki pieniężne.

- funkcja transferowa (przekształcenia) polega na przekształceniu prywatnych środków finansowych w publiczną formę własności. Ta przemiana własności środków ma następnie istotne znaczenie w ich wydatkowaniu. Chodzi tu o szczególne społeczne i publiczne cele wydatkowania środków i sposoby kontroli tych procesów.

Zasady budżetowe

Generalnie zasady budżetowe to reguły dotyczące prawidłowego wykonywania czynności związanych z wykonywaniem budżetu. Do zasad budżetowych, które mają ponadczasowy charakter i zasadnicze znaczenia dla budżetu zliczamy zasadę równowagi, powszechności czyli zupełności, jawności, jednoroczności, operatywności, jedności.

- zasada równowagi to najważniejsza reguła dotycząca gospodarki budżetowej, zwana złotą zasadą, jej istota polega na równoważeniu wydatków budżetu państwa z jego dochodami. Jeżeli w budżecie występuje niedobór dochodów w stosunku do jego wydatków, to mamy do czynienia z deficytem budżetowym. Jeśli natomiast wpływy budżetu państwa przewyższają jego wydatki, to występuje nadwyżka budżetowa. Większość państw realizuje jednak deficyty budżetowe.

- zasada zupełności oznacza, iż w budżecie powinny zostać uwzględnione wszystkie dochody i wydatki państwa.

- zasada jawności polega na tym, że prace parlamentu nad budżetem są jawne a sama ustawa budżetowa jest publikowana, jej treść jest dyskutowana w środkach masowej informacji. Przestrzeganie tej zasady ma prowadzić do ograniczenia zjawisk naruszających prawo budżetowe, oraz do ograniczenia marnotrawienia publicznych środków finansowych.

- zasada jednoroczności jej istota polega na respektowaniu rocznego czasu trwania budżetu. W praktyce może dochodzić jednak do odstępstw od tej zasady i ma to najczęściej miejsce w przypadku finansowania inwestycji, wówczas, gdy środki budżetowe wykorzystywane są w okresie ich realizacji.

- zasada operatywności polega na opracowaniu budżetu w układzie podmiotowym, czyli o wskazanie zadań i środków budżetowych dla konkretnych podmiotów.

- zasada jedności polega na objęciu jednym planem - budżetem wszystkich dochodów i wydatków państwa. Wyróżnia się tu jedność formalną i materialną. Jedność formalna budżetu polega na budowaniu całego bilansu systemu finansów publicznych, obejmującego budżet władz centralnych i budżety jednostek samorządowych. Jedność materialna budżetu oznacza, że wszystkie dochody budżetu państwa są przeznaczone na pokrycie wszystkich jego wydatków.

Tworzenie budżetu państwa

Opracowanie projektu budżetu rozpoczyna się od przyjęcia prognozy makroekonomicznej, która określa warunki w jakich budżet będzie realizowany.

Chodzi tu o takie wielkości jak: wielkość PKB, wzrost cen, podaż pieniądza poziom zatrudnienia, poziom bezrobocia, stopy procentowe itp. Do złożenia projektu budżetu zobowiązany jest Minister Finansów, który zobowiązany jest również do określenia szczegółowych zasad, trybu i terminów przygotowania materiałów do projektu budżetu i przekazania ich do podmiotów współpracujących w tym działaniu tj. do NBP, GUS, ministrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów. Wszyscy oni opracowują propozycje do dochodów i wydatków budżetowych w określonym terminie do końca maja roku poprzedzającego rok budżetowy. Następnie Minister Finansów ustala limity wydatków poszczególnych części budżetu i przekazuje je ich dysponentom w terminie 21 dni. Dysponenci zobowiązani są do złożenia projektu wydatków. Minister dokonuje weryfikacji planów, głównie pod kątem dyscypliny przyznanych limitów wydatków. Następnie zostają włączone do planu dochody i wydatki naczelnych organów państwa i jego administracji tj. Kancelarii Sejmu Senatu, Prezydenta, NIK, PIP, itp. Następnie tak opracowany projekt budżetu zostaje przekazany Radzie Ministrów i rząd może dokonać w nim zmian, po czym przyjmuje projekt budżetu w formie uchwały. Następnie w terminie do 30 września projekt budżetu zostaje przekazany Marszałkowi Sejmu. Po 7 dniach od doręczenia projektu dochodzi do pierwszego czytania w Sejmie. Tryb prac nad budżetem w Sejmie, a następnie w Senacie określają ich regulaminy. Prace nad projektem ustawy budżetowej w Sejmie składają się z trzech etapów. Po pierwszym czytaniu projekt trafia do Komisji Finansów Publicznych. Równolegle rozpatrują ten projekt sejmowe komisje branżowe, formułują opinie i przekazują do Komisji Finansów Publicznych, która przekazuje Sejmowi ostateczny projekt budżetu państwa. Na drugim czytaniu w Sejmie poseł sprawozdawca Komisji Finansów Publicznych przedstawia sprawozdanie. Na tym etapie mogą być zgłaszane poprawki, jeśli jednak wniesiona zostanie duża liczba poprawek, to projekt budżetu może trafić ponownie do Komisji, gdzie po ich rozpatrzeniu zostaje przygotowana kolejna wersja projektu budżetu i następuje trzecie czytanie, podczas którego Komisja przedstawia swoje dodatkowe sprawozdanie. Etap ten kończy się uchwaleniem ustawy budżetowej, która zostaje przesłana do Marszałka Senatu i do Prezydenta. Senat w ciągu 20 dni od otrzymania ustawy budżetowej powinien podjąć uchwałę o przyjęciu budżetu, prace nad budżetem w Senacie mają podobny charakter jak w Sejmie. Jeżeli Senat zgłosi poprawki to ustawa wraca do Sejmu. Sejm może przyjąć poprawki lub je odrzucić większością dwóch trzecich głosów, przy obecności co najmniej połowy posłów. Ostatnim etapem kończącym prace nad budżetem jest podpisanie ustawy budżetowej przez Prezydenta RP, który może odmówić jej podpisania. Gdyby tak się stało, ustawa zostaje skierowana przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie jej zgodności z Konstytucją RP. Jeżeli w wyniku prac w Trybunale Konstytucyjnym ustawa budżetowa nie zostanie ogłoszona do dnia 1 stycznia, to do czasu jej ogłoszenia podstawą gospodarki finansowej jest projekt ustawy budżetowej.

Etapy tworzenia ustawy budżetowej przedstawia poniższa tabela.

Tworzenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego

Budżet jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa o finansach publicznych. Według przepisów tej ustawy budżet jednostki samorządowej to roczny plan obejmujący: dochody i wydatki oraz przychody i rozchody tej jednostki, przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy stanowią, że budżet uchwalony jest na rok budżetowy i jest przyjmowany w formie uchwały budżetowej. Biorąc pod uwagę regulacje przyjęte w ustawie o finansach publicznych, budżet jednostki samorządu terytorialnego z definicji możemy określić jako podstawowy plan finansowy samodzielnego i na własną odpowiedzialność prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, uchwalony przez jej organ stanowiący na rok kalendarzowy, z uwzględnieniem ustawowo przewidzianej struktury, treści oraz podlegający kontroli w formie projektu i wykonania. W podanej definicji zawarte są cechy charakterystyczne budżetu jednostek samorządowych, jedną z nich jest jego prawny charakter, co biorąc pod uwagę, należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest specyficznym aktem prawnym normującym sprawy zarządzania finansami lokalnymi. Oznacza to, że zapisane w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki na realizacje zadań nie dają podstawy do roszczeń cywilnoprawnych wobec danej gminy. Takiego charakteru prawnego nie ma budżet państwa, który ma charakter prawnofinansowego aktu prawnego, według którego zamieszczone w nim wydatki stanowią podstawę do roszczeń jednostek samorządowych wobec budżetu państwa.

Jeśli chodzi o zasady opracowywania projektu budżetu gminy, powiatu i województwa to regulują je wymienione wcześniej ustawy ustrojowe. Określają one tryb prac nad projektem uchwały budżetowej. Niektóre regulacje w tym zakresie zawiera także ustawa o finansach publicznych.

Zasady projektowania budżetów jednostek samorządu terytorialnego są następujące:

- przygotowanie projektu budżetu należy do organu wykonawczego, który ma wyłączność w tym względzie.

- projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego organ wykonawczy przedkłada organowi stanowiącemu najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Drugi egzemplarz projektu budżetu przesyłany jest do RIO celem zaopiniowania go.

- Opinię RIO dotyczącą projektu budżetu organ wykonawczy jest obowiązany przedstawić organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przed uchwaleniem budżetu.

- do czasu uchwalenia budżetu, nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały przedstawianej przez organ wykonawczy.

- jeżeli dochody i wydatki państwa są określone w prowizorium budżetowym, to organ wykonawczy jednostki samorządowej może wystąpić z wnioskiem o uchwalenie priowizorium budżetowego tej jednostki na okres objęty prowizorium budżetowym państwa.

- jeżeli budżet jednostki samorządu terytorialnego nie zostanie uchwalony do 31 marca roku budżetowego, to RIO w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet dla tej jednostki. Do dnia ustalenia budżetu podstawą gospodarki finansowej danej jednostki samorządowej jest projekt uchwały budżetowej organu wykonawczego.

- w terminie 7 dni od przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu organ wykonawcy przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych.

Jeżeli prace nad projektem budżetu przebiegają prawidłowo to dochodzi do jego przyjęcia w formie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

2. środki finansowe na cele publiczne i źródła ich pochodzenia.

Środki finansowe pozyskiwane przez sektor finansów publicznych mają w dominującym stopniu charakter danin publicznych szczegółowo określają źródła ich pochodzenia załączone tabele

Przez środki publiczne rozumie się środki finansowe wykorzystywane przez podmioty sektora finansów publicznych w celu finansowania zadań publicznych.

Środki publiczne pochodzą z trzech źródeł, którymi są:

- Dochody publiczne

- Przychody (dochody) czasowe mające charakter zwrotny

- Przychody ze sprzedaży mienia publicznego

Dochody publiczne

są to świadczenia pieniężne o charakterze bezzwrotnym i obowiązkowym na rzecz państwa oraz innych związków publicznoprawnych o różnym charakterze i różnej treści, dlatego można je podzielić na:

• daniny publiczne - są to klasyczne a zarazem podstawowe dochody, typowe przykłady to podatki, cła i niektóre opłaty;

• dochody publiczne z majątku i praw majątkowych - dochody te mają charakter dochodów rentierskich, gdyż pochodzą z korzystania przez inne podmioty z majątku publicznego (np. wynajem, dzierżawa, leasing, korzystanie z praw); zalicza się do nich także dochody z akcji, wpływy ze świadczenia usług czy też odsetki od pożyczek i lokat;

- pozostałe dochody - jest to niejednorodna kategoria, do której zalicza się m.in. różnego rodzaju składki i wpłaty, np. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne czy fundusze celowe oraz różnego rodzaju opłaty, w których można wskazać na pewien element ekwiwalentności.

Podstawowym, najważniejszym źródłem dochodu jest podatek. Jest on równocześnie najstarszą kategorią finansową, która wyodrębniła się z ogółu zjawisk finansowych na przestrzeni wieków Podatek podlegał ewolucji, która doprowadziła do ukształtowani się wielu jego rodzajów. Obecnie nie można już mówić o jednym podatku, lecz o systemie podatkowym, przez który rozumiemy ogół podatków - wraz z relacjami miedzy nimi - oraz ogół uregulowań prawnych dotyczących systemu podatkowego. System ten powinien mieć charakter uporządkowany, tzn. nie powinny występować konflikty między podatkami (np. „zjadanie” podstawy podatku przez inny podatek czy też płacenie podatku od podatku).

Podatek definiuje się jako świadczenie pieniężne bezzwrotne, występujące w praktyce „zwroty” to nadpłaty podatku nieekwiwalentne - wysokość podatku nie warunkuje dostępu do dobra publicznego. Podatki nakładane są przez państwo w celu pokrycia jego wydatków. Podatki powinny uwzględniać zdolności repartycyjne podatników - pobranie podatku powinno być realizowane tak, aby podatnik odzyskał w przyszłych okresach zdolność podatkową przynajmniej na obecnym poziomie. Podatek może być nakładany wyłącznie przez państwo, co potwierdza jego publicznoprawny charakter, a w zasadzie przez jego organy przedstawicielskie - w przypadku Polski przez Sejm. Wyjątkiem jest możliwość samoopodatkowania się społeczności lokalnych i regionalnych w drodze referendum.

Do podstawowych elementów podatku zalicza się:

- podmiot podatku

podmiot podatku czynny, osoba lub instytucja nakładająca i pobierająca

podatek i bierny, osoba lub instytucja zobowiązana do uiszczenia podatku.

Czasami wyróżnia się płatnika podatku - gdy obowiązek zapłacenia podatku

spoczywa na innej osobie niż podmiot podatku, rozwiązanie to nosi nazwę

pobrania u źródła, w Polsce dotyczy to podatku dochodowego od osób

fizycznych.

- przedmiot podatku

zjawisko lub przedmiot, którego występowanie rodzi konieczność uiszczenia

podatku.

- podstawa opodatkowania

określony ilościowo lub wartościowo przedmiot podatku, od którego nalicza

się podatek.

- stawka podatkowa

określa sposób naliczania podatku w zależności od podstawy opodatkowania.

- skala podatkowa

zestawienie wielkości podstawy opodatkowania i odpowiadających im stawek

podatkowych

- zwolnienia od podatku

wyłączenie podmiotu z poboru podatku, ulgi czyli częściowe ograniczenie ciężaru podatkowego, zwyżki czyli wielkość podatku przekraczającą normalnie stosowany wymiar.

Inne daniny publiczne, czyli cła i opłaty w praktyce maja charakter para podatków (quasi-podatków), np. cła nakładane na granicach celnych państwa, cła mogą też realizować inne cele niż cele fiskalne.

Wszelkie dochody ściągane przez państwo realizowane są w praktyce po to aby państwo mogło w pełni realizować swoje funkcje. Wraz z rozwojem państwa jako instytucji publicznoprawnej zwiększano także liczbę jego funkcji.

Wydatki publiczne

Pojęciem wydatków publicznych obejmuje się wydatkowanie środków pieniężnych przez państwo i inne związki publicznoprawne w celu zaspokojenia potrzeb publicznych.

W praktyce wydatki są bardziej złożoną kategorią zjawisk finansowych niż dochody publiczne. Wydatki zróżnicowane są zarówno pod względem wielkości kwot jak i pod względem charakteru, czasu, itp. Z tego powodu w planach finansowych jest to część składająca się z wielu pozycji. Dlatego konieczne jest dokonywanie podziału oraz grupowania wydatków.

Wyróżnia się następujące kategorie wydatków publicznych:

- wydatki osobowe związane z koniecznością pokrycia kosztów zatrudnienia

personelu realizującego zadania państwa,

- wydatki na zakup przez państwo niezbędnych towarów i usług na rynku,

- transfery socjalne na rzecz gospodarstw domowych jako element

zabezpieczeń socjalnych

- subwencjonowanie przedsiębiorstw jako element uzupełnienia lub

zastąpienia mechanizmu rynkowego

szczegółowo źródła pochodzenia środków określają załączone tabele załączone w dalszej części prezentacji

---