Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej i drodze sądowej

• System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z:

• postępowania w sprawie wznowienia postępowania,

• postępowania w sprawie stwierdzenia nieważ­ności decyzji,

• postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej.

• System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

• Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nad­zwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące pod­stawą stwierdzenia nieważności decyzji.

• Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W razie zatem wszczę­cia trybów nadzwyczajnych pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie stwier­dzenia nieważności. Postępowanie wszczęte np. w sprawie wznowienia postępowa­nia, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 240 § 1 o.p. podlega zawieszeniu. W razie gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zakończy się decyzją o stwierdzeniu nieważności, po­stępowanie w sprawie wznowienia postępowania podlega umorzeniu jako bez­przedmiotowe.

• Weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze administracyjnej oraz weryfikacja decyzji w drodze sądowej jest oparta na zasadzie konkurencyjności, bo od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi zależy wybór drogi weryfikacji decyzji ostatecznej.

• Przyjęcie tych dwóch dróg weryfikacji decyzji ostatecznych i oparcie ich na zasadzie konkurencyjności wymaga unormowania w razie równoczesnego uruchomienia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej i na drodze sądowej. Będzie to miało miejsce w razie wielości stron w postępowaniu administracyjnym, które dokonają wyboru różnych dróg weryfikacji decyzji ostatecznej, jak i w razie złożenia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, a podjęcia z urzędu weryfikacji na drodze administracyjnej. Rozwiązując kolizję dróg weryfikacji decyzji administracyjnej, ustawodawca przyjmował pierwszeństwo drogi administracyjnej.

• Przyznanie pierwszeństwa weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej było krytykowane z uwagi na ograniczenie prawa jednostki do sądu. Dlatego też SN w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 października 1992 r. przyjął, że: „1. Przepis art. 199 § 3 k.p.a. nie zawiera zakazu jednoczesnego wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz podania o wznowienie po­stępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Wszczęcie postępo­wania o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przesłanki odrzucenia jej przez sąd".

• Od tak ustanowionego pierwszeństwa drogi administracyjnej weryfikacji decyzji administracyjnej odchodzi ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami admini­stracyjnymi, która nie zawiera już rozwiązania o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu. Nadal jednak obowiązuje pierwszeń­stwo tej drogi. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: „W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważno­ści aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu".

• Rozważając relację pomiędzy weryfikacją decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej i drodze sądowej, należy zagadnieniem tym objąć też dopuszczal­ność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po weryfika­cji na drodze sądowej.

• Dopuszczalność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyj­nej po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny należy rozważać w płaszczyźnie prawomocności wyroku sądu administracyjnego i granic powagi rzeczy osądzonej. Według art. 57 ust. 1 ustawy o NSA orzeczenia sądu administracyjnego są prawomocne.

• Prawomocnym orzeczeniem sądu admini­stracyjnego o oddaleniu skargi związane są nie tylko strony postępowania sądowoadministracyjnego, ale i organy wyższego stopnia w postępowaniu admini­stracyjnym. W takim zatem ujęciu należy rozpatrywać dopuszczalność nadzwy­czajnych trybów postępowania administracyjnego.

• Wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w spra­wie stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają.

• Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskar­żonej decyzji, a zatem ustalić w pełnym zakresie przestrzeganie przepisów prawa. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, mając w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej. Tylko zaskarżenie wyroku sądu może doprowadzić do pozbawienia przymiotu prawomocności, a zatem tylko ta droga służy stronie, której skarga nie została uwzględniona. Ordynacja podatkowa expressis verbis wyłącza dopuszczalność w razie oddalenia skargi przez sąd administracyjny, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

• Rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku oddalającym skargę, należy zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego związane jest z wadliwoś­cią procesową w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ujawnienie wad procesowych (np. fałszu dowodów) może nastąpić po podjęciu wyroku oddalające­go. W tym zakresie, w jakim zatem ocena prawna przyjęta w wyroku nie ma powagi rzeczy osądzonej, należałoby opowiedzieć się za dopuszczalnością wzno­wienia postępowania administracyjnego, co zwłaszcza ma istotne znaczenie z uwa­gi na brak ograniczeń czasowych dopuszczalności wszczęcia postępowania w spra­wie wznowienia postępowania na drodze administracyjnej.

• W pełni należy podzielić stanowisko sądu co do dopuszczalności wszczęcia, po wyroku oddalającym skargę na decyzję, po­stępowania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną z uwagi na odrębność oceny podstaw uchylenia, zmiany decyzji, a zatem braku w tym zakresie powagi rzeczy osądzonej. W tym trybie przesądzające o uchyleniu (zmianie) decyzji są względy celowościowe: ochrona interesu społecznego, słusznego interesu strony, stanów wyższej konieczności.

• Wyrok uwzględniający skargę powoduje bezprzedmiotowość nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Nie stanowi przeszkody do podjęcia postępowania nadzwyczajnego odrzucenie skargi, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przepisy szczególne mogą stanowić o wyłączeniu w ogóle możliwości urucho­mienia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

• Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną moż­liwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakoń­czonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w prze­pisach prawa procesowego³ lub ustawach szczególnych.

• Instytucja wznowienia postępowania ma charakter mieszany, bo występują w niej elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia decyzji, jej odwołalności oraz — w ograniczonym zakresie — środka nadzoru.

• Wznowienie postępowania następuje z urzędu, czyli w tym wypadku możemy mówić o odwołalności decyzji w znaczeniu wcześniej przyjętym, bo organem właściwym do wznowienia po­stępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, lub też wznowienie to następuje na żądanie strony, czyli będzie to wtedy środek zaskarżenia.

• Wyjątkowo została dopuszczona dewolucja kom­petencji, czyli w takim wypadku, gdy wznowienie postępowania następuje z urzędu i to z inicjatywy organu wyższego stopnia, możemy mówić o wznowieniu postępowania jako o środku nadzoru.

Przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania.

• Kodeks postępowa­nia administracyjnego i Ordynacja podatkowa opierają dopuszczalność wznowie­nia postępowania na dwóch przesłankach:

• rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostatecz­ną;

• wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — w art. 240 § 1 o.p. podstaw prawnych wznowienia postępowania.

• Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną jako przesłanka wznowienia postępowania jest uzasadniona niekonkurencyjnością środków zaskar­żenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie, w której wydano decyzję nieostateczną, prowadziłaby do konkurencji pomiędzy odwołaniem a wznowieniem postępowania - byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności i powodowałoby ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji nieostatecznej, albowiem zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy niż organów przeprowadzających weryfikację decyzji w trybach nadzwyczajnych.

• W trybie wznowienia postępowania może nastąpić również wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia, jeżeli służyło na nie zażalenie.

W kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej przyjmu­je się założenie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania, z zastrzeżeniem rozwiązań przyjętych w ustawach szczególnych.

1. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z art. 240 § 1 pkt 1 o.p., „wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Wznowienie postępowa­nia na tej podstawie następuje wtedy, gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki:

• Po pierwsze — w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzystano z fałszywego dowodu. Fałsz dowodu może polegać na przyjęciu fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego, na posłużeniu się podrobionym dokumentem.

• Po drugie — sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczono wyjątki odnośnie do tej przesłanki. Pierwszy wyjątek pojawia się wtedy, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest nieodzowne z wyższych racji, tzn. gdy w ten sposób uniknie się niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobiegnie się poważnej szkodzie dla interesu społecznego. W postępowaniu podatkowym odstępstwo od tej przesłanki jest dopuszczalne, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne w celu ochrony interesu publicznego (art. 240 § 2 o.p.). W takim przypadku można wznowić postępowanie jeszcze przed stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145 § 2 k.p.a., art. 240 § 2 o.p.). Wyjątek drugi wprowadza art. 145 § 3, w myśl którego wznowienie postępowania może nastąpić, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn (aboli­cja, amnestia).

• Po trzecie — fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie. Oznacza to, że chodzi o fakty, które dotyczą bezpo­średnio danej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania i mają znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia.

• Następną podstawą wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — w art. 240 § 1 pkt 2 o.p., jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa.

• Pojęciu przestępstwa nadano takie znaczenie, jakie ma ono w prawie karnym, tzn. obejmujące zbrodnie i występki, nigdy zaś wykroczenia.

• Pojęcie przestępstwa obejmuje wszelkie przestępstwa, za pomocą których może być uzyskana decyzja, a zatem w szczególności przestęp­stwa przeciwko wymiarowi sprawiedliwości określone w rozdziale XXX i prze­stępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów określone w rozdziale XXXIV kodeksu karnego.

• Wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki:

• po pierwsze — musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa;

• po drugie — fakt popełnienia przestępstwa jest stwierdzony prawomocnym
  orzeczeniem sądu lub innego organu; wyjątki dotyczące tej przesłanki są określone
  identycznie jak w odniesieniu do pierwszej podstawy wznowienia postępowania;

• po trzecie — pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa
  istnieje związek przyczynowy.

• pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji musi zachodzić związek przyczynowy, a więc obojętne będzie przy tej podstawie wznowienia postępowania, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji.

• Podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 240 § 1 pkt 3 o.p.) stanowi wydanie decyzji przez pracownika lub przez organ administracji państwowej podlegających wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — stosownie do art. 130-132 o.p.

• Przy stosowaniu tej podstawy wznowienia postępowania nie trzeba wykazywać wpływu wady postępowania na treść decyzji, bo przepis wprost tego nie wymaga.

• Wznowienie postępowania może nastąpić tylko w kwalifikowanych wypadkach naruszenia instytucji wyłączenia, co jest za­znaczone w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. użyciem sformułowania „decyzja została wydana".

• Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności proce­sowych, które możemy podzielić na:

• czynności przygotowawcze, zaliczając do nich ciąg czynności podejmowanych w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością,

• i czynności decydujące, sprowadzające się do pod­jęcia decyzji.

• Przez „udział w postępowaniu" należy rozumieć zarówno udział w czynnościach przygotowawczych, jak również w czynnościach decydujących.

• W pojęciu „wydanie decyzji" mieści się natomiast tylko udział w czynnościach decydujących i wobec tego tylko takie naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu stanowi podstawę wznowienia postępowania. Udział wyłą­czonego pracownika lub organu w czynnościach przygotowawczych ulega nato­miast sanacji wtedy, gdy decyzja stanie się ostateczna. Oprócz instytucji wyłączenia pracownika oraz organu k.p.a. wprowadza również wyłączenie członka organu kolegialnego oraz biegłego (art. 27 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p. i 84 § 2 k.p.a., art. 197 § 2 o.p.), nie ustanawia jednakże gwarancji represyjnych przestrzegania tych przepisów na drodze administracyjnej.

• Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

• Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach:

• na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu

• i na braku winy strony.

• Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego, prowadzonych przez organ administracji publicznej.

• Chodzi tu o udział w czynnościach, „które mają istotne znaczenie dla rozstrzyg­nięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie, a zatem obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowa­niu, jak również i te, gdy nie brała ona udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych. Chodzi tu zarówno o udział w postępowaniu głównym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych.

• Istotną przesłanką jest brak winy strony, co będzie miało miejsce wtedy, gdy nie dopuszczono strony do uczestnictwa w postępowaniu bądź wprawdzie stronę prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania i jego czynnościach, ale nie mogła ona wziąć udziału w nich z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Jeżeli zaś prawidłowo zawiadomiona strona zrezygnowała z udziału w postępowa­niu, to nie ma ona podstaw do żądania wznowienia postępowania.

Niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu będzie występowało w czterech sytuacjach.

• Po pierwsze — gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadamia pozostałych stron i prowadzi postępowanie bez ich udziału.

• Po drugie — gdy o wszczęciu postępowania z urzędu organ nie zawiadamia wszystkich stron w sprawie.

• Po trzecie — gdy organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, ale następnie nie wzywa ich do udziału w czynnościach przygotowawczych albo wbrew przepisom prawa nie zapewnia im aktywnego udziału w postępowaniu. Należy podkreślić, że zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu gwarantuje stronie nie tylko prawo do obecności przy czynnościach postępowania, lecz również — a raczej przede wszystkim — prawo do czynnego w nich udziału.

• Po czwarte — gdy organ I instancji nie zawiadamia którejś ze stron o wniesie­niu odwołania przez pozostałe strony (podmioty na prawach strony) i postępowanie odwoławcze toczy się bez udziału strony albo prowadzi się bez udziału strony postępowanie w którymś z trybów nadzwyczajnych. Jeżeli jednak w k.p.a. określa się sytuację, w której można prowadzić postępowanie bez udziału stron, to nie stanowi to przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa dopóty, dopóki nie stwierdzi się naruszenia art. 10 § 2 k.p.a (art. ten zawiera wyjątek od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu).

Wznowienie postępowania z powodu niedopusz­czenia stron do uczestnictwa w postępowaniu następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić.

5. Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi ją wydającemu, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 5 o.p.

Wznawia się postępowanie na tej podstawie wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki.

• Po pierwsze — ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe.

• Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę.

• Okoliczności faktyczne lub dowody dla sprawy istotne to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, a więc mają w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

• Po drugie — okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi się w przepi­sie, muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji.

• Z pełnym skutkiem prawnym można powoływać się na wszystkie okoliczności faktyczne i przed­stawiać dowody aż do zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Jeżeli jednak okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania.

• Po trzecie — nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. Przesłanka ta jest związana z obowiązywaniem w postępowaniu admini­stracyjnym zasady swobodnej oceny dowodów.

• Trzeba też zaznaczyć, że zmiana oceny materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może stanowić podstawy wznowie­nia postępowania.

6. Kolejną, szóstą podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji „bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu" (art. 145 § 6 pkt 6 k.p.a., art. 240 § 1 pkt 6 o.p.).

• W wielu przypadkach normy materialnego prawa administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania z innymi organami przy wydawaniu decyzji przez zasięganie ich opinii, dokonywanie uzgodnienia treści rozstrzygnięcia sprawy.

• Podstawą wznowienia postępowania zatem jest w tym przypadku naruszenie norm prawa procesowego, a także obraza norm materialnego prawa administracyjnego. Wznowienie postępowania na tej pod­stawie następuje niezależnie od tego, czy brak współdziałania miał wpływ na treść decyzji.

7. Art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., stanowi to, że: „zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2).

• W zasadzie organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, jeżeli powstaje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i tylko w wyjątkowych okolicznościach jest dopuszczalne rozstrzyg­nięcie tego zagadnienia we własnym zakresie, oczywiście tylko na użytek w kon­kretnej rozstrzyganej właśnie sprawie. Jeżeli pomiędzy takim rozstrzygnięciem, podjętym przez organ wydający decyzję, a rozstrzygnięciem właściwego organu jest różnica w istotnych punktach, to powstaje podstawa do wznowienia po­stępowania, bo od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy treść decyzji. Takiej podstawy wznowienia postępowania nie wprowadza o.p. Wynika to z niedo­puszczalności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ podatkowy w trybie nadzwyczajnym

8. Art. 145 § I pkt 8 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym w art. 240 § 1 pkt 7 o.p., stanowi , że: „decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione"

• Istotą tej podstawy wznowienia postępowania jest to, że decyzja została oparta na rozstrzygnięciu kompetentnego w sprawie sądu lub innego organu, a „rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej.

• Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych"'.

• W postępowaniu podatkowym przesłanka ta będzie spełniona, gdy zmiana albo uchylenie decyzji lub orzeczenia sądu nastąpiła w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej na ich podstawie decyzji. Zauważyć trzeba, że wzruszenie innej decyzji lub orzeczenia sądowego nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego zajęcia się sprawą.

9. Ustawą z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym"' został dodany art. 145a k.p.a., który stanowi: „Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja".

• Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym przyjmuje we wszystkich postępowaniach, a zatem cywilnym, karnym i administracyjnym, jednolitą sankcję w razie rozstrzygnięcia przez organ orzekający (sąd, organ administracji publicznej) na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konsty­tucją, umową międzynarodową lub ustawą — sankcję wzruszalności.

10. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy — Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadza do podstaw wznowienia nowe postępowania w celu dostosowania do prawa wspólno­towego oraz zawartych umów międzynarodowych. Dodaje do art. 240 § 1 pkt 9-11 w brzmieniu:

„9) ratyfikowana umowa o unikaniu podwójnego opodatkowania lub inna ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ na treść wydanej decyzji;

10. wynik zakończonej procedury wzajemnego porozumiewania lub procedury
    arbitrażowej, prowadzonych na podstawie ratyfikowanej umowy o unikaniu po­
    dwójnego opodatkowania lub innej ratyfikowanej umowy międzynarodowej, której
    stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ ha treść wydanej decyzji;

11. orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść
    wydanej decyzji




Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania;

postępowanie wstępne.

• Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony.

• Organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu;

1. z własnej inicjatywy;

2. na skutek wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), z wyjątkiem
   postępowania podatkowego;

3. w wyniku złożenia przez osobę trzecią skargi powszechnej (art. 235 § 1 w związku z art. 233 k.p.a.);

4. wskutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 § 1 w związku z art. 186 k.p.a.).

• Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy chodzi o podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a., a w postępowaniu podatkowym w art. 240 § 1 pkt 4, 8 i 9 o.p., co jest uzasadnione tym, że strona rozporządza prawem do obrony swoich interesów w postępowaniu administracyj­nym.

• W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu głównym. Legitymację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku.

• Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w tym trybie w sprawach rozstrzygniętych postanowieniem mają uczestnicy postępowania, jeżeli postanowienie ich dotyczyło (np. postanowienie o ukaraniu grzywną). W kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej nie określa się wprost, jakie wymagania musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania.

• Strona może ze skutkiem prawnym wnieść wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie do miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicz­nościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania,

• a w razie gdy żąda ona wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin liczy się od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji.

• W razie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 termin miesięczny liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

• W razie uchybie­nia terminu strona może zwrócić się z prośbą o jego przywrócenie.

• Przepisy o.p. regulują jedynie termin do wniesienia żądania wszczęcia po­stępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 1 pkt 8 o.p., stanowiąc, że podanie wniesione na tej podstawie składa się w terminie
  miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji

• a na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie
  orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

• Nie został więc uregulowany termin do wniesienia żądania przez stronę wszczęcia postępowania w sprawie "wznowienia postępowania na pozostałych podstawach wyliczonych w art. 240 § 1 o.p.

• Przyjęcie, że strona nie jest związana terminem do wniesienia
  żądania, pozostaje w sprzeczności z terminami przedawnienia, o których stanowi art. 245 § 1 pkt 3 lit. b o.p., których wystąpienie powoduje niedopuszczalność uchylenia decyzji. Dla strony ważne jest więc podjęcie obrony interesu prawnego w terminie niezwłocznym, od kiedy dowiedziała się o podstawach wznowienia postępowania.

• Do konstrukcji prawnej wznowienia postępowania nie została wprowadzona jako trwały element dewolucja kompetencji.

• Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. i art. 244 § 1 o.p. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

• Dewolucja kompetencji na organ wyż­szego stopnia następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (chodzi o działanie lub zaniechanie dające podstawę wznowienia postępowania, np. niezastosowanie przepisów o wyłączeniu organu, dopuszczenie się przestęp­stwa przy wydaniu decyzji).

• Dewolucja kompetencji nie następuje wtedy, gdy ostateczną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, a w postępowaniu podatkowym również, gdy decyzję wydał dyrektor izby skar­bowej, dyrektor izby celne.

• Dewolucja kompetencji ma ograniczony zakres, bo odnosi się tylko do wszczęcia postępowania i do wyznaczenia organu, który ma przeprowadzić wznowione postępowanie i podjąć w nim rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

• O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia, odmowa wznowienia postępowania następuje zaś w formie decyzji.

• decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych przypadkach, gdy jest niedopuszczalne wznowienie postępowania, a mo­że wynikać to z przyczyn przedmiotowych. Zaliczyć do nich można:

• wyłączenie przepisami szczególnymi dopuszczalności wznowienia postępowania, gdy żądanie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończone decyzja nieostateczną;

• sprawa nie była rozstrzygnięta decyzją lub postanowieniem, na które służy zażalenie w postępowaniu podatkowym.

• Niedopuszczalne jest także wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 241 § 2 o.p., a nie ma podstaw do jego przywrócenia.

• Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie po­chodzi od strony niemającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego.

• Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowa­nia, tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające).

• Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykona­nie decyzji nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wydaje postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z urzędu lub na żądanie strony, gdy okoliczności sprawy dają podstawę do przypuszczenia, że decyzja będzie uchylona w wyniku wznowienia postępowania.

Postępowanie rozpoznawcze.

• Celem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., a postępowania podatkowego — z art. 243 § 2 o.p., jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz — w razie pozytyw­nego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

• Celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzyg­niętej decyzją ostateczną. Granice zatem będzie wyznaczać tożsamość sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę uregulowanie dotyczące podstaw wznowienia postępowania, trzeba też przyjąć, że organ powinien rozstrzygać na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji osta­tecznej .

Podjęcie decyzji.

• W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 k.p.a.:

• Odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do
  tego na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a.

• Jeżeli zatem organ ustali, że nie ma
  podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego
  rozpoznania sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem weryfikowanej decy­
  zji, nawet bowiem wtedy, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwości decyzji, to nie
  będzie mógł jej uchylić w tym trybie. Podstawy wznowienia postępowania są
  wyliczone w k.p.a. wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem
  prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że przepisy
  szczególne stanowią inaczej

• Uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej
  uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję
  rozstrzygającą o istocie sprawy.

• Dopuszczalność uchylenia decyzji została ograniczona dwiema przesłankami.

• Przesłankę pierwszą stanowi termin, bo zgodnie z art. 146 § 1: „Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, z przyczyn zaś określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym.

• Drugą przesłankę wprowadza art. 146 § 2 k.p.a., stanowiący, że: „Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotych­czasowej".

• Przesłanka ta wzmacnia trwałość decyzji, a poza tym trzeba uwzględnić to, że wprawdzie art. 146 § 2 k.p.a. ustanawia ogólną regułę, ale część podstaw wznowienia postępowania jest tak skonstruowana, iż z założenia nie będzie możliwe jej stosowanie, bo przesłanką wielu podstaw wznowienia jest wpływ wadliwości postępowania na treść decyzji.

• Uchylając decyzję, organ jest obowiązany nową decyzją rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia.

• Wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, w przypadku gdy wystąpiła jedna z omówionych już przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej.

• Decyzja stwierdzająca wydanie weryfiko­wanej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Uzyskanie przez stronę decyzji tego rodzaju nie zmienia wprawdzie jej sytuacji prawnej, jednakże jest dla ochrony interesów strony istotne, stanowi bowiem podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

• Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania było
  postanowienie zamiast decyzji, organ na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a. wydaje
  postanowienie.

• W postępowaniu podatkowym. Po przeprowadzeniu po­stępowania rozpoznawczego organ podatkowy wydaje:

• Po pierwsze — decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie.

• Tego rodzaju decyzję organ podatkowy wydaje, jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego ustalił wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 240 § 1 o.p. Wówczas, jeżeli nie występują przesłanki przedawnienia zobowiązania podatkowego, określone w art. 68 i' art. 70 o.p., organ przechodzi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

• Drugim rodzajem decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są decyzje odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej.

• Decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej organ podatkowy podejmuje w razie gdy:

• stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 240 § 1 o.p. W sytuacji gdy organ podatkowy w wyniku przeprowadzonego postępowania
  ustali, że nie występuje żadna z podstaw wyliczonych w art. 240 § 1 o.p., nie
  przechodzi do merytorycznego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy,
  odmawiając uchylenia decyzji;

• stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania wyliczoną w art. 240 § 1 o.p., ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

• organ podatkowy odmawia uchylenia decyzji w całości lub w części, gdyby
  nie mógł wydać nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy z uwagi na upływ
  terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70 o.p.

• Ordynacja podatkowa wprowadza więc, tak jak k.p.a., przesłanki negatywne uchylenia decyzji, tj. przesłankę przedawnienia, którą wiąże z przedawnieniem zobowiązania podatkowego, obowiązującą zgodnie z art. 68 i 70 o.p.

• Druga przesłanka negatywna uchylenia decyzji w przepisach o.p. jest ukształ­towana tak jak w przepisach k.p.a., a mianowicie organ podatkowy odmawia uchylenia decyzji, jeżeli wskutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W razie wystąpienia przesłanki negatywnej organ podatkowy podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji, a w uzasadnieniu jest obowiązany stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, oraz wskazać okoliczno­ści, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

• Ordynacja podatkowa, w przeciwieństwie do k.p.a., nie wprowadza w razie wystąpienia przestanek negatywnych wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Roszczenie odszkodowawcze.

• Stronie służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

• Artykuł 153 odsyłał więc w pełnym zakresie do przepisów prawa cywilnego co do roszczeń odszkodowawczych.

• W postępowaniu podatkowym został przyjęty inny tryb dochodzenia od­szkodowania.

• Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, która to decyzja następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, służy odszkodowanie za poniesioną stratę i utracone korzyści, chyba że przesłanki, które uzasadniają uchylenie decyzji, powstały z winy strony. Stronie służy również odszkodowanie, jeżeli szkoda została poniesiona wskutek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz gdy decyzji nie można uchylić z przyczyn wymienionych w art. 245 § 1 pkt 3 lit. b o.p. (art. 260 § 2 o.p.). Stronie nie służy odszkodowanie, jeżeli okoliczności stanowiące przesłanki uchyle­nia decyzji powstały z winy strony.

• Ordynacja podatkowa wprowadza dwa tryby dochodzenia odszkodowania, a mianowicie tryb sądowy i tryb administracyjnosądowy.

• Tryb sądowy przed sądem powszechnym obowiązuje, gdy winę za powstanie okoliczności stanowiącej przesłankę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania ponosi inna strona postępowania.

• Tryb administracyjnosądowy ma za­stosowanie w pozostałych przypadkach.

• Odszkodowanie przysługuje od organu wydającego decyzję, którą uchylono w wyniku wznowienia postępowania.

• Wniosek o odszkodowanie strona wnosi do tego organu.

• O odszkodowa­niu orzeka organ podatkowy, który uchylił decyzję albo wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji.

• W razie odmowy orzeczenia odszkodowania lub orzeczenia o odszkodowaniu w wysokości mniejszej od zgłoszonej w żądaniu w tej sprawie — stronie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Za odmowę orzeczenia odszkodowania uważa się również niewydanie decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia żądania przez stronę. W tym przypadku wniesienie powództwa może nastąpić w każdym czasie (art. 261 § 5 o.p.).





Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia)

• Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nie­prawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym.

• Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charak­terystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru, jak też w zakresie ograniczo­nym — odwołalności decyzji.

• Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (środek zaskarże­nia) lub z urzędu (można mówić o środku nadzoru, bo właściwy jest organ wyższego stopnia), a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, a w postępowaniu podatko­wym ponadto, gdy została wydana przez dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej, to nieważność decyzji stwierdza ten właśnie organ, co będzie elementem charakterystycznym dla odwołalności decyzji. W trybie postępowania w sprawie nieważności może być wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie, od którego przysługuje zażalenie.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

• Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w k.p.a. oparta na trzech przesłankach:

• przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 podstaw,

• i na przesłankach negatywnych,

• z których jedną stanowi termin,

• a drugą — spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

• Nie została natomiast wprowadzona, jak to jest w innych nadzwyczajnych trybach, przesłanka ostateczności decyzji.

• Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter mieszany, zawiera ona elementy charakterystyczne dla środka zaskar­żenia, środka nadzoru i odwołalności decyzji.

• Rozpatrując instytucję stwierdzenia nieważności decyzji jako środka zaskarżenia, należy przyjąć, że strona może żądać stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

• Odmienny po­gląd został przyjęty w wyroku NSA z 7 stycznia 1992 r, w którym stwierdzono, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecz­nej na wniosek-strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to" 'wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania.

• Dopuszczalność konkurencji pomiędzy środkami zaskarżenia a środkami nad­zoru czy odwołalności decyzji jest wynikiem dążenia ustawodawcy do stworzenia systemu weryfikacji decyzji zapewniającego najszersze możliwości wyeliminowa­nia z obrotu prawnego wadliwej decyzji, zwłaszcza gdy chodzi o kwalifikowaną jej wadliwość.

• W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa wprowadza trzy prze­słanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji:

Dwie przesłanki pozytywne (art. 247 § 1 o.p.):

• przesłanka ostateczności decyzji;

• wprowadza ją art. 247 § 1 o.p., który stanowi: „Organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej";

• wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco wad w art. 247 § 1 o.p.

I jedną przesłankę negatywną.

• art. 247 § 2 o.p., zgodnie z którym: „Organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70".

Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia).

• Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad decyzji wyliczonych wyczer­pująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym siedem wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p. oraz wady określone w przepisach odrębnych.

1. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

• Nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 20 k.p.a.),właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.) oraz właściwości instancyjnej.

• W postępowaniu podatkowym — z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 16 o.p.), właściwości miejscowej (art. 17 i art. 18 o.p.) i właściwości instancyjnej (np. art. 220 § 2 o.p.).

2. Decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

• Konstrukcja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest jednolita i należy odrębnie rozważyć kwestie związane z wydaniem decyzji „bez podstawy prawnej" oraz „z rażącym naruszeniem prawa".

• Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego lub procesowego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym.

• Wydanie decyzji „bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charak­terze materialnym lub procesowym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego

• Do decyzji wydanych „bez podstawy prawnej" NSA w swoim orzecznictwie zalicza decyzje:

1. wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych;

2. wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych;

3. wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji;

4. wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja;

e) wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć za­stosowania w danej sprawie.

• Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy została podjęta na podstawie przepisu prawa, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym dniu nie obowiązywał. Nie można zaliczyć do działania bez podstawy prawnej, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie po dniu wydania decyzji. Jest to bowiem, w myśl art. 145a § 1 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 8 o.p., podstawa do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

• Nie będzie natomiast decyzją wydaną „bez podstawy prawnej" taka decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo taką podstawę prawną niewłaściwie powołano. Decyzja taka narusza normy prawa procesowego, lecz jej wadliwość nie stanowi podstawy wzruszenia decyzji, a powinna być usunięta w drodze sprostowania decyzji.

• Pojęcie „rażącego naruszenia prawa"

• Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że przepis dotyczy sytuacji, w której istnieje przepis prawa obowiązującego i to odróżnia „rażące naruszenie prawa" od „braku podstawy prawnej". Przy wykładni pojęcia „braku jakiejkolwiek podstawy prawnej" - trzeba stwierdzić, że chodzi o naruszenie wyraźnego, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa materialnego lub formalnego.

• Rażące naruszenie prawa materialnego zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie bądź odmówi jego przyznania, mimo że powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Tak więc rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wtedy, gdy organ administracji państwowej, zamierzając nawiązać stosunek materialnoprawny, wydał w tym celu decyzję, mimo iż w świetle prawa materialnego stosunek taki nie może być nawiązany"

• Orzecznictwo NSA w omawianej kwestii nie jest jednakże jednolite.

• Z punktu widzenia praworządności wszelkie naruszenia prawa powinny być naprawiane lub usuwane i tylko ze względów oportunistycznych przyjmuje się kompromisowe rozwiązania prawne dopuszczające sanację niektórych wadliwości decyzji, ale na oportunizm nie ma miejsca, gdy chodzi o „rażące naruszenie prawa" i wobec tego również nie może wchodzić w grę sanacja decyzji obarczonej taką wadą. W konkluzji trzeba stwierdzić, że „rażące naruszenie prawa" jest to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa mate­rialnego lub normy prawa procesowego.

• W postępowaniu podatkowym przepisy o.p. rozdzieliły omówione wady, stanowiąc w art. 247 § 1: „Organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która: [...]

• 2) została wydana bez podstawy prawnej,

• 3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa".

• Przepisy o.p. nie zawierają zarówno ustawowej definicji pojęcia rażącego naruszenia prawa, jak i wyliczenia rodzajów naruszeń, które należy zaliczyć do działania bez podstawy prawnej. Ma zatem do inter­pretacji podstaw wyliczonych w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 o.p. zastosowanie przedstawiona wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. Nieważna jest decyzja, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzyg­niętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 4 o.p.).

• Podstawowym elementem tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją ze sprawą będącą przedmiotem roz­strzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostateczne.

• Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przed­miotowe.

• Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmioto­wym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) z uwzględnieniem następstwa prawnego w danych postępowaniach administracyjnych.

• Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identycz­ność tych elementów wskazuje na tożsamość spraw. Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno elementy podmiotowe, jak również elementy przedmiotowe

4. Decyzja „została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 5 o.p.)

• Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie obejmuje przypadki wadliwości decyzji, polegające na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej.

5. Decyzja „byta niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma
   charakter trwały" (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 6 o.p.)

• stwier­dzenie nieważności decyzji na tej podstawie jest uzależnione od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie:

• niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania;

• zmiana stanu faktycznego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie powoduje nieważności decyzji;

• niewyko­nalność decyzji musi mieć charakter trwały;

• czasowa bowiem niewykonalność decyzji ma tylko znaczenie w związku z realizacją praw i obowiązków ustanowio­nych w decyzji i powinna powodować odroczenie terminu wykonania decyzji dobrowolnego lub przymusowego.

6. Decyzja jest wadliwa, jeżeli „w razie jej wykonania wywołałaby czyn
   zagrożony karą" (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 8 o.p.).

• Przesłanką zastosowania tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji jest zagrożenie czynu
  karą orzekaną w drodze postępowania sądowego, w postępowaniu w sprawach
  wykroczeń lub w postępowaniu karnym skarbowym.

7. Decyzja jest wadliwa, gdy „zawiera wadę powodującą jej nieważność
   z mocy prawa" (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 7 o.p.).

• Chodzi tu o wady powodujące nieważność decyzji inne niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6, a w postępowaniu podatkowym w art. 247 § 1 pkt 1-6 i pkt 8 o.p., które są określane przez przepisy szczególne. Dla przykładu można przytoczyć art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska, który stanowi: „Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna".

Termin jako przesłanka negatywna.

• Wprowadzono do k.p.a. termin jako jedną z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc w art. 156 § 2, że: „nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat".

• Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 156 § 2 k.p.a. dzieli przyczyny wadliwości decyzji powodującej jej nieważność na takie, które:

• są częściowo sanowane przez upływ czasu — decyzje te po upływie terminu określonego w ustawie są uznawane za niezgodne z prawem, ale nie pociąga to za sobą sankcji ich nieważności (art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a.),

• oraz na takie, które w ogóle przez upływ czasu nie będą sanowane.

Podział przyczyn wadliwości decyzji na te dwie kategorie jest dyskusyjny

• W postępowaniu podatkowym obowiązuje przesłanka terminu, ale związana z materialną przesłanką przedawnienia zobowiązań podatkowych.

• Według art. 247 § 2 o.p.: „Organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70 o.p.".

Nieodwracalność skutków prawnych decyzji jako przesłanka negatywna.

• Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 104 k.p.a. można podzielić na dwie grupy:

• Decyzje merytoryczne, które rozstrzygają sprawę w całości lub w części (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzje te wywołują podwójny skutek prawny, tj. skutek materialnoprawny oraz skutek procesowy.

• Skutek materialnoprawny wyraża się w nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub w zmianie zakresu uprawnienia strony lub też w nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo w stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku praw­nego.

• Skutek procesowy polega natomiast na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy organem orzekającym w sprawie a stroną.

• Decyzje niemające charakteru merytorycznego, które nie rozstrzygają istoty sprawy, a jedynie kończą postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzje te wywołują jedynie skutek procesowy.

• Przesłanka negatywna, jaką stanowi nieodwracalność skutków prawnych wy­wołanych przez decyzję, może być odniesiona do skutków materialnoprawnych wynikających z decyzji merytorycznej. Przesłankę tę należy badać, mając na uwadze wykonanie decyzji.

• Z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skut­ków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji dobrowolne lub w drodze egzekucji administracyjnej spowodowało powstanie takiego stanu fak­tycznego lub stanu prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwot­nego — sprzed wykonania decyzji

• W związku z niezbyt jasnym sformułowaniem art. 156 § 2 k.p.a. nasuwa się pytanie, jaki jest zakres stosowania tej przesłanki? Czy dotyczy ona wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, czy tylko wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, które powołano w art. 156 § 2?

• Artykuł 156 § 2 k.p.a. zawiera dwie normy prawne.

• Pierwsza ustanawia termin ograniczający stwierdzenie nieważności tylko w odniesieniu do podstaw w przepisie wprost wskazanych.

• Norma druga wprowadza przesłankę innego rodzaju, bo dotyczącą nieodwracalności skutków prawnych i nie ma w niej ograniczenia zakresu stosowania w postaci wyliczenia podstaw nieważności, do których się odnosi.

• Przesłanka ta wobec tego generalnie ogranicza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Takie ograniczenie chroni trwałość decyzji administra­cyjnej, jednocześnie pozbawia jednak jednostkę możliwości skutecznej obrony interesu prawnego. Jednostce pozostaje wówczas tylko obrona przez roszczenie odszkodowawcze. Zastosowanie tej przesłanki ma szczególne znaczenie dla możli­wości prawnej podważenia decyzji, które spowodowały skutki cywilnoprawne. Ograniczenie takiej możliwości prawnej należałoby ocenić negatywnie.

• W postępo­waniu podatkowym przepisy o.p. nie wprowadziły tej przesłanki, a to z tego względu, że wykonanie świadczeń pieniężnych nie prowadzi do skutków nieodwracalnych.

• W ograniczeniu liczby przypadków pozostawania w obrocie prawnym wad­liwych decyzji, właśnie ze względu na omawianą negatywną przesłankę stwier­dzenia nieważności, istotne znaczenie ma nałożenie na organ administracji publicz­nej w art. 159 § 1 k.p.a. obowiązku wstrzymania wykonania decyzji wtedy, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad powodujących nieważność.

• Wstrzymanie wykonania decyzji z tych przyczyn ma szczególne znaczenie z uwagi na kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny, a to z uwagi na krótki termin do wniesienia skargi na decyzję niezgodną z prawem.

Stadia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: po­stępowanie wstępne.

• Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważno­ści może nastąpić z urzędu albo na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a., art. 248 § 2 o.p.). Organ może wszcząć postępowanie z urzędu:

1. z własnej inicjatywy lub z inicjatywy organu administracji publicznej nadzorującego określoną działalność;

2. na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 § 1 i 3 w związ­ku z art. 186 k.p.a.);

3. w wyniku wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), z wyłącze­niem postępowania podatkowego;

4. wskutek skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią.

• Legitymację do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego (art. 28 k.p.a.),

• W postępowaniu podatkowym legitymację ma podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu (art. 133 o.p.). Legitymację taką ma również podmiot twierdzący, że nie jest stroną w sprawie, w której wydano decyzję administracyjną.

• W postępowaniu podatkowym przepisy o.p. wprowadzają ograniczenie terminem dopuszczalności wszczęcia, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Według art. 249 § 1 o.p. organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Termin ten obowiązuje również w razie wszczęcia postępowania z urzędu.

• Instytucja stwierdzenia nieważności jest oparta na bezwzględnej dewolucji kompetencji.

• Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia.

• Od zasady dewolucji kompetencji dopuszczalne są tylko dwa wyjątki, odnoszące się do orzecznictwa ministra oraz samorządowych kolegiów odwoławczych, a w postępowaniu podat­kowym — także orzecznictwa dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej, na których kończy się administracyjny tok instancji. Do stwierdzenia nieważności decyzji w tym przypadku właściwy jest organ, który ją wydał. W postępowaniu podatkowym minister do spraw finansów publicznych jest właściwy do stwierdzenia nieważno­ści decyzji dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej, ale wyłącznie w po­stępowaniu wszczętym z urzędu.

Forma wszczęcia postępowania.

• K.p.a. i o.p. nie regulują formy wszczęcia postępowania.

• Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji, co będzie miało miejsce wtedy, gdy występuje niedopuszczalność tego postępowania

• z przyczyn przedmiotowych, a więc gdy przepisy szczególne wyłączają ten tryb, gdy żądanie dotyczy np. innego aktu niż decyzja czy postanowienie, gdy decyzja nie obowiązuje w obrocie prawnym, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję (organ jest związany oceną prawną sądu administracyjnego) oraz

• z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

• W postępowaniu podatkowym odmowa wszczęcia postępowania będzie miała ponadto miejsce w razie upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji (art. 249 § 1 pkt 1 o.p.) oraz gdy sąd administracyjny oddalił skargę, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 (art. 249 § 1 pkt 2 o.p.).

• Organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważ­ności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Takie też rozwiązanie obowiązuje w postępowaniu podatkowym (art. 248 § 3 w związku z art. 25 I § 1 o.p.).

• Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest oparta na względnej suspensywności, wszczęcie postępowania w tej sprawie nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania weryfikowanej decyzji.

Postępowanie rozpoznawcze.

• Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie:

• istnienia jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — w art. 247 § 1 pkt 1-6 i pkt 8 o.p., lub też

• wadliwości określonej w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 247 § 1 pkt 7 o.p., a także

• stwierdzenie, czy nie wystę­pują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — w art. 247 § 2 o.p.

• Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do istoty, a więc odnośnie do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w wadliwej decyzji.

Podjęcie decyzji.

• Organ po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego podejmuje decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

• Forma decyzji jest obligatoryjna zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w przypadku odmowy tego stwierdzenia.

• Jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego organ ustali, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to wyda on decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

• Jeżeli stwierdzi, że istnieje przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. lub określona w przepisie szczególnym (do którego jest odesłanie), a nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, to wtedy wyda decyzję stwierdzającą nieważność weryfikowanej decyzji.

• Jeżeli zaś występuje wprawdzie podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, ale równocześnie istnieje jedna z przesłanek negatywnych, to organ nie stwierdzi nieważności weryfikowanej decyzji, a podejmie decyzję stwierdzającą, że weryfikowana decyzja była wydana z naruszeniem prawa

• Różnica zachodząca pomiędzy decyzją stwierdzającą nieważność weryfikowa­nej decyzji a decyzją stwierdzającą, że weryfikowaną decyzję wydano z narusze­niem prawa, jest zasadnicza pod względem skutków prawnych.

• Pierwsza z wymie­nionych decyzji stanowi o eliminacji z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji i o zniesieniu jej skutków prawnych, druga natomiast pozostawia nadal w obrocie prawnym weryfikowaną decyzję, nie narusza jej skutków prawnych, a stwierdzając wydanie jej z naruszeniem prawa, daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, tak jak po stwierdzeniu nieważności.

• Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było postanowienie zamiast decyzji, organ na podstawie art. 158 § 1 i 2 k.p.a. wydaje postanowienie.

• W postępowaniu podatkowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważno­ści decyzji kończy się:

• decyzją stwierdzającą nieważność decyzji.

• Decyzję tę podejmuje organ podatkowy, jeśli ustali wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p., gdy równocześnie nie wystąpiła przesłanka przedawnienia zobowiązania podat­kowego;

• decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzję tę podej­muje organ w dwóch przypadkach:

• w razie gdy ustali wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p., przy wystąpieniu jednak przesłanki przedawnienia zobowiąza­nia podatkowego;

• odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ustali w wyniku prze­prowadzonego postępowania brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wyliczonych w art. 247 § 1 o.p.

• W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji sprawa indywidualna, w której była wydana weryfikowana decyzja, wraca do rozpoznania w trybie postępowania zwykłego (głównego) w I albo w II instancji, stosownie do tego, czy stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej, czy też nieostatecznej. W zależności od postawy stwierdzenia nieważności decyzji organ rozpatrujący sprawę albo wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (gdy np. decyzja była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości albo bez podstawy prawnej), albo też organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (np. gdy decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa).

Roszczenie odszkodowawcze, tryb dochodzenia.

• Nowelizując k.p.a. w 1980 r., dopuszczono wnoszenie roszczenia odszkodowawczego w przypadku nieważności decyzji. Artykuł 160 § 1 k.p.a. stanowił, że: „Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymie­nionych w tym przepisie"

• Artykuł 160 k.p.a. został uchylony ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Strona dochodzić będzie odszkodo­wania na drodze cywilnej, jeżeli organ nie wypłaci stronie żądanego odszkodowania. Przysługuje jej powództwo do sądu powszechnego.

• Artykuł 160 k.p.a. przyjmował, że odszkodowanie przysługuje stronie od tego organu, który wydał decyzję obarczoną wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., z wyjątkiem tych przypadków, w których winę za powstanie okoliczności powodujących wad­liwość decyzji można przypisać jednej ze stron, bo wówczas odszkodowanie przysługuje właśnie od tej strony (art. 160 § 1 i 3 k.p.a.). Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej wynikają z przepisów kodeksu cywilnego.

• Stosownie do rozwiązań prawnych przyjętych w art. 160 k.p.a. można wyróż­nić, w zakresie, do jakiego nie mają zastosowania nowe rozwiązania, dwa tryby odszkodowania:

• Mieszany, administracyjnosądowy, który obowiązuje wtedy, gdy odszkodo­wanie przysługuje od organu administracji publicznej. O odszkodowaniu orzeka wtedy organ, który stwierdził albo nieważność decyzji, albo też wydanie jej z naruszeniem prawa. Strona niezadowolona z przyznanego w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania nie korzysta z prawa do wniesienia odwołania ani z prawa skargi do sądu administracyjnego, lecz może w terminie trzydziestu dni od doręczenia decyzji wystąpić z powództwem do sądu powszechnego na zasadach określonych w k.p.c. (art. 160 § 4 i 5 k.p.a.).

• Wyłącznie sądowy, obowiązujący wtedy, gdy odszkodowania dochodzi jedna ze stron postępowania od innej strony (stron) winnej powstania okoliczności powodujących wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Powództwo strona wnosi do sądu powszechnego na zasadach określonych w przepisach k.p.c. (art. 160 § 4 zdanie drugie k.p.a.).

• Rozgraniczenie trybu dochodzenia odszkodowania ze względu na to, czy winę ponosi organ administracji publicznej, czy strona postępowania, nie wydaje się trafne ze względów bardzo generalnych. Powstaje bowiem pytanie, czy w ogóle można w przypadkach wadliwości decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypisać winę stronie postępowania administracyjnego? Wady decyzji wymienio­ne w art. 156 § 1 k.p.a. są wynikiem zasadniczych nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez organ administracji publicznej. Proces stosowania prawa przy roz­strzyganiu sprawy administracyjnej jest przecież realizowany przez organ admini­stracji publicznej, rozstrzygający w sprawie władczo jednostronnie; w żadnym razie do strony postępowania nie należy stosowanie prawa w fazie czynności decydujących, bo w tej fazie działa już tylko organ.

• Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po trzech latach, licząc od dnia, w którym nastąpiła ostateczna decyzja albo stwierdzająca nieważność, albo stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

• W postępowaniu podatkowym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, której następnie stwierdzono nieważność, służy odszkodowanie za poniesio­ną stratę i utracone korzyści (art. 260 § 1).

• Roszczenie o odszkodowanie określone w art. 260 § 1 o.p. służy stronie również w razie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 247 § 2 lub gdy szkoda została poniesiona na skutek wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 260 § 2 pkt 2).

• Stronie nie służy odszkodowanie, jeżeli okoliczności stanowiące przesłanki twier­dzenia nieważności powstały z winy strony (art. 260b).

• Przepisy o.p. ujednoliciły tryb dochodzenia odszkodowania przy instytucji wznowienia postępowania i stwier­dzenia nieważności decyzji. Obowiązuje tryb sądowy i administracyjnosądowy.

• Tryb sądowy obowiązuje, jeżeli winę za powstanie okoliczności stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności ponosi inna strona, a stronie, która poniosła szkodę, służy roszczenie odszkodowawcze od strony winnej powstania tej okolicz­ności. Dochodzenie roszczenia następuje przed sądem powszechnym.

• Tryb admini­stracyjnosądowy obowiązuje, gdy winę ponosi organ, który wydał decyzję.

• Podanie o odszkodowanie strona wnosi do organu podatkowego, który wydał decyzję.

• O odszkodowaniu orzeka organ, który stwierdził nieważność decyzji lub odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z powodów określonych w art. 247 § 2 o.p.

• W przypadku odmowy orzeczenia o odszkodowaniu lub orzeczenia o od­szkodowaniu w wysokości mniejszej od zgłoszonej w żądaniu w tej sprawie stronie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

• Za odmowę orzeczenia odszkodowania uważa się również niewydanie decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia wniesienia żądania przez stronę. W tym przypadku wniesienie powództwa może nastąpić w każdym czasie.

• Do odszkodowania stosuje się przepisy k.c. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się po upływie 3 lat od dnia doręczenia decyzji stwierdzającej nieważność lub decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 247 § 2 o.p.







Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany

decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi

bądź decyzji prawidłowych

• Wadliwość decyzji nie zamyka się w obszarze wadliwości kwalifikowanych, do których zaliczamy wady decyzji wyliczone w art. 145 § 1 i w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — wad wyliczonych w art. 240 § 1 i art. 247 § 1 o.p.

• Oprócz wadliwości tego rodzaju wyróżniamy również wadliwości niekwalifikowane, do których należą wady decyzji będące wynikiem naruszenia norm prawa materialnego lub norm prawa procesowego, niemieszczące się w wyliczeniu zawartym w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 k.p.a, a w postępowaniu podatkowym — w art. 240 § 1 i art. 247 § 1 o.p.

• Trwałość decyzji dotkniętych tego rodzaju wadliwością korzysta z ochrony, albowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego takich decyzji nie wystarcza sam fakt ich wadliwości, lecz musi jeszcze istnieć przesłanka skutków, które to naruszenie prawa ma dla interesu strony lub interesu społecznego.

• Elementem charakterystycznym postępowania administracyjnego, odróżniają­cym je od postępowania sądowego, jest dopuszczenie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowej. Jest to uzasadnione kilkoma względami:

• po pierwsze — zmiennością stosunków społeczno-gospodarczych,

• po drugie — zmianą okoliczności faktycznych powodującą to, że wykonanie decyzji mogłoby wyrządzić szkodę społeczeństwu, po trzecie — zmianami, jakim ulegają interesy stron, co powinno — gdy nie jest sprzeczne z interesem społecznym — znaleźć swoje odbicie w nowym kształcie praw nabytych

• Wyróżniamy trzy typy uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź też decyzji prawidłowej:

• uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron,

• uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla strony,

• nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji.

• W wymienionych trybach można uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną.

Uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron.

• Wzruszenie decyzji w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach:

• Przesłanka nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania.

• Przez prawa nabyte należy rozumieć „wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawo­mocne orzeczenie właściwej władzy" zarówno w tym przypadku, gdy „na stronie nie ciąży żaden obowiązek", jak również wtedy, gdy na stronie spoczywa „obowiązek w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według norm wyższych", jak i że strona „posiada prawo do pewnych świadczeń, wykonywania określonej działalności lub używania określonej rzeczy".

• W postępowaniu podatkowym przepisy o.p., wyłączają dopuszczalność stoso­wania tego trybu dd decyzji:

a) ustalających albo określających wysokość zobowią­zania podatkowego,

b) o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów,

c) o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich,

d) określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę,

e) o odpowiedzialności spadkobiercy,

f) określającej wysokość zwrotu podatku

• Przesłanka wskazująca na to, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przema­wia interes społeczny lub słuszny interes strony.

• W postępowaniu podatkowym art. 253 § 1 o.p. modyfikuje brzmienie tej przesłanki, stanowiąc o interesie publicznym lub ważnym interesie podatnika. Do organu należy ocena tego, czy interes społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji i do niego również należy ocena słuszności interesu strony. Chodzi tu bowiem o wiążącą ocenę skutków prawnych, które wywoła uchylenie lub zmiana decyzji. Strona, która nie zgadza się z oceną wyrażoną przez organ, będzie mogła bronić swych interesów, wnosząc odwołanie.

• Uchylenie (zmiana) decyzji w tym trybie może nastąpić w każdym czasie (z wyjątkiem postępowania podatkowego), a właściwy do wzruszenia decyzji będzie zarówno organ administracji publicznej, który wydał decyzję (element odwołalności decyzji), jak również organ wyższego stopnia (element środka nadzoru), jeżeli wystąpią łącznie obie przesłanki, o których była mowa.

• W sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, zgodnie z art. 154 § 3 k.p.a., są właściwe tylko organy tych jednostek (a więc występuje wyłącznie element odwołalności decyzji). Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 253 § 3 o.p. Postępowanie rozpoznawcze w tych sprawach jest prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. o postępowaniu przed organem I instancji, a w postępowaniu podatkowym — na podstawie przepisów o.p. Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie sprawy w I instancji.

• W postępowaniu podatkowym wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nietworzącej praw dla strony jest ograni­czone terminem. Wszczęcie postępowania, zarówno na wniosek strony, jak i z urzę­du, nie może nastąpić po upływie 5 lat od doręczenia decyzji (art. 256 § 1 i 2 o.p.).

• Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji (art. 256 § 3 o.p.).

Uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla stron

• Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 jest oparte na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance negatywnej.

• Do przestanek pozytywnych - Należy do nich między innymi wyrażenie przez stronę postępowania (wszyst­kie strony, jeżeli jest ich więcej) zgody na uchylenie lub zmianę decyzji.

• Forma, w której ma być dokonana przez stronę (strony) ta czynność, nie została w k.p.a. i o.p. określona.

• Za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a w postępowaniu podatkowym — interes publiczny lub ważny interes strony. Ocenę wymagań obu interesów przeprowadza organ administracji publicznej. Ocena ta, z którą strona w toku postępowania ma prawo się zapoznać, będzie miała wpływ na wyrażenie zgody przez stronę na uchylenie lub zmianę decyzji.

• Przesłankę negatywną mogą stanowić postanowienia przepisów szczególnych, nie dopuszczając uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie.

W postępowaniu podatkowym przepisy o.p. wyłączają zastosowanie tego trybu do decyzji: ustalającej albo określającej wysokość zobowiązania podatkowego; o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów; o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich; określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę; o odpowiedzialności spadkobiercy; określającej wysokość zwrotu podatku.

• Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. może nastąpić w każdym czasie, a właściwy w sprawie będzie organ, który wydał decyzję (element odwołalności decyzji), jak również organ wyższego stopnia (element środka nadzoru), oczywiście, jeżeli będą spełnione przesłanki pozytywne, a brak będzie przesłanki negatywnej.

• W sprawach z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie właściwe są wyłącznie organy tych jednostek (art. 154 § 3; czyli istnieje tu tylko element odwołalności decyzji). Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na podstawie przepisów regulujących postępowanie przed organami I instancji.

• W postępowaniu podatkowym dopuszczalność uchylenia w tym trybie decyzji jest ograniczona przesłanką terminu.

• Postępowanie w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji nie może zostać wszczęte zarówno na wniosek, jak i z urzędu po upływie 5 lat od jej doręczenia (art. 256 § 1 i 2 o.p.).

• Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji (art. 256 § 3 o.p.). Właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji jest organ, który wydał decyzję z wyłączeniem samorządowego kolegium odwoławczego

• Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która rozstrzyga sprawę merytorycznie i jest wydana w I instancji.

• Ordynacja podatkowa art. 253a § 3: „Organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony".

• W postępowaniu podatkowym przepisy o.p. regulują tryb zmiany decyzji ostatecznej ustalającej lub określającej wysokość zobowiązania podatkowego.

• Według art. 254 § 1 o.p. decyzja ostateczna, ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego na dany okres, może być zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mają­cych wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wy­stąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji.

• Zmiana decyzji ostatecznej może doty­czyć tylko okresu, za który ustalono wysokość zobowiązania podatkowego

• Dopuszczalność zmiany decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowe­go oparta jest na dwóch przesłankach pozytywnych, które muszą wystąpić łącznie, oraz przesłance negatywnej.

• Przesłanki pozytywne to:

• po pierwsze, sytuacja, gdy po doręczeniu decyzji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego. Przesłanka ta różni się od podstawy wzno­wienia postępowania wskazanej w art. 240 § 1 pkt 5 o.p. tym, iż jest to okoliczność faktyczna, która powstała po doręczeniu decyzji, natomiast przy wznowieniu postępowania okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji.

• Po drugie, sytuacja, kiedy skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepi­sach prawa podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji.

• Zmiana zatem przepisów prawa podatkowego, do których art. 3 pkt 2 o.p. zalicza ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetowych, a także wydane na ich podstawie akty wykonawcze, nie daje podstawy do zmiany decyzji.

• Przesłanka negatywna — to przesłanka przedawnienia.

• Według art. 256 § 1 i 2 o.p. organ podatkowy zarówno odmawia wszczęcia postępowania na żądanie, jak i nie może wszcząć postępowania z urzędu, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia doręczenia decyzji.

Właściwy do zastosowania tego trybu jest organ podatkowy, który wydał decyzję.

Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji (art. 161 k.p.a.) zwany też trybem wywłaszczenia praw nabytych na podstawie decyzji

• Trybu tego nie wprowadzają przepisy o.p. Dopuszczalność uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest oparta na dwóch przesłankach, które muszą wystąpić łącznie.

• Dalsze utrzymywanie decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grozi poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa.

• Jeżeli poza uchyleniem (zmianą) decyzji w tym trybie nie ma innego sposobu usunięcia zagrożenia, o którym mowa powyżej.

• Właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest minister (art. 161 § 1 k.p.a.), a w wyznaczonym zakresie wojewoda. Według art. 161 § 2 k.p.a. wojewoda może w tym trybie uchylić (zmienić) wyłącznie decyzje wydane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej.

• Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która stanowi rozstrzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji.

• Dalsza weryfi­kacja decyzji wydanej w tym trybie jest zależna od tego, który organ uchylił (zmienił) decyzję. Jeżeli decyzję wydał minister, to stronie służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego, a jeżeli wydał ją wojewoda — to służy jej odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

• Stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia (zmiany) decyzji w omawia­nym trybie, służy odszkodowanie za rzeczywiście poniesioną szkodę.

• Odszkodo­wanie służy od tego organu, który wzruszył decyzję (art. 161 § 3 k.p.a.).

• Strona może dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnym. O odszkodowaniu orzeka organ, który wzruszył decyzję, a strona niezadowolona z przyznanego jej w decyzji odszkodowania może wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy decyzję wydał minister, odwołanie zaś gdy decyzję wydał wojewoda, a następ­nie skargę do sądu administracyjnego.

• Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja uchylająca lub zmieniająca w tym trybie wcześniejszą decyzję stała się ostateczna.




Rozdział XVII

WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ W TRYBACH NADZWYCZAJNYCH

Strona 23 z 25

---