ROZDZIAŁ III

PRZEDAKCESYJNE FUNDUSZE STRUKTURALNE

1. Powstanie Przedakcesyjnych Funduszy Strukturalnych

Przystąpienie do Unii Europejskiej jest dla Polski bardzo dużym wyzwaniem. Fakt ten wymaga od nas dużego wysiłku w zakresie harmonizacji prawa oraz przystosowania gospodarki do funkcjonowania w warunkach Unii Celnej i Jednolitego Rynku. Rygorystyczne normy ochrony środowiska, które Polska powinna przestrzegać jako członek Unii, wymagają dużych środków już dziś. Ponadto należy pokonać dystans w rozwoju gospodarczo - społecznym, jaki istnieje pomiędzy naszym państwem a UE.

W lipcu 1997 roku Komisja Europejska opublikowała Agendę 2000, w której zawarto m.in. ocenę polskiego wniosku o członkostwo w Unii. Dokument ten został następnie przekazany Radzie Europejskiej do zaopiniowania, a ostatecznie zawarte w nim, zmodyfikowane propozycje Komisji zostały zatwierdzone na szczycie UE w Berlinie w kwietniu 1999 roku. Nasze wysiłki integracyjne oceniono pozytywnie i w grudniu 1997 roku na szczycie Rady Europejskiej w Luksemburgu zaproszono Polskę do pierwszej grupy państw Europy Środkowej, z którymi rozpoczęto w marcu 1998 roku negocjacje akcesyjne.¹

W momencie rozpoczęcia negocjacji przedakcesyjnych, w marcu 1998 roku, Komisja Europejska opracowała dokumenty zwane "Partnerstwem dla członkostwa", uwzględniające specyficzne potrzeby każdego z krajów aplikujących. Wskazane w nich zostały priorytetowe obszary prac dostosowawczych, na których w okresie przedakcesyjnym powinny skupić się poszczególne kraje kandydujące. Szczegółowy zakres i harmonogram prac dostosowawczych, które Polska zobowiązała się przeprowadzić, znalazły się w "Narodowym Programie Przygotowania Polski do Członkostwa w Unii Europejskiej". Stanowi on instrument wdrażania "Partnerstwa" i określa zakres prac w ramach poszczególnych priorytetów, terminy ich realizacji, odpowiedzialne instytucje, procedury decyzyjne oraz źródła finansowania.²

Zgodnie z zapisami "Partnerstwa" właśnie tylko te obszary, na których odbywają się prace dostosowawcze, zostaną objęte pomocą finansową i techniczną ze strony Unii. Ta pomoc techniczna i finansowa została zaoferowana w formie Funduszy Przedakcesyjnych. Nazwa tych środków wiąże się ze zbliżonym ich charakterem do Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. Fundusze Przedakcesyjne mają na celu wsparcie instytucji potrzebnych do członkostwa w Unii i solidnego wywiązania się z unijnych obowiązków, harmonizację prawa danego państwa kandydującego z unijnym oraz osiąganie spójności gospodarczej i społecznej. Fundusze mają również stanowić źródło pomocy pokrywającej w początkowym okresie część zobowiązań danego kraju wynikających z członkostwa. Przeznaczane środki muszą być wykorzystywane najbardziej racjonalnie i w sposób skoordynowany. Pożądana jest ściślejsza współpraca samymi krajami stowarzyszonymi dla zapewnienia sukcesu wysiłków każdej ze stron.

Program pomocy Unii Europejskiej w postaci Funduszy Przedakcesyjnych składa się z trzech komponentów: programu SAPARD, ISPA i PHARE 2.

2. Rodzaje Przedakcesyjnych Funduszy Strukturalnych

2.1 Sapard

Podstawowym źródłem finansowym Wspólnoty wspierającym rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w państwach kandydujących Europy Środkowowschodniej w okresie przedakcesyjnym jest program SAPARD (Community Support for Pre- accession Measures for Agriculture and Rular Development - Przedakcesyjny instrument wsparcia rolnictwa i obszarów wiejskich).

Cele szczegółowe programu zgodnie z Rozporządzeniem SAPARD wiążą się z poprawą konkurencyjności polskiego rolnictwa i przetwórstwa oraz dostosowaniem polskiego sektora rolno - spożywczego do wymogów higieniczno - sanitarnych na Jednolitym Rynku. Bardzo ważnym celem jest też stymulowanie trwałego rozwoju obszarów wiejskich, szczególnie poprzez stworzenie warunków dla rozwoju pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich i rozwoju infrastruktury technicznej.³

Program SAPARD traktowany jako zasadniczy instrument w rozwiązywaniu problemów rolnictwa i obszarów wiejskich, w odniesieniu do trwałego dostosowania do wymogów Unii, powinien również pozwolić poznać beneficjantom zasady i procedury w korzystaniu z instrumentów w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz Funduszy Strukturalnych.

Wsparcie dla rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich może dotyczyć jednego lub więcej następujących działań:

- inwestowania w gospodarstwa rolne,

- pomocy technicznej,

- modernizacji struktur pod kątem jakości, kontroli weterynaryjnej i fitosanitarnej,

- modernizacji przetwórstwa i zbytu (produktów rolnych i rybołowstwa),

- metod produkcji rolnej mających na celu ochronę środowiska i krajobrazu,

- rozbudowy i modernizacji infrastruktury wiejskiej,

- zarządzania zasobami wodnymi,

- leśnictwa, zalesiania, inwestowania w gospodarstwa leśne stanowiące własność prywatną oraz przetwarzania i zbytu produktów leśnych,

- zróżnicowania działalności gospodarczej zapewniającej alternatywne dochody,

- powołania służb pomocowych dla gospodarstw rolnych i zarządzania gospodarstwami,

- poprawy struktury agrarnej oraz scalania gruntów,

- modernizacji szkolenia zawodowego,

- tworzenia grup producenckich,

- tworzenia i unowocześniania systemu rejestracji gruntów rolnych,

- odnowy i rozwoju wsi oraz ochrony jej dziedzictwa.⁴

W projekcie rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 18 marca 1998 roku określono, że podział środków dokonany będzie na podstawie następujących kryteriów: liczba ludności rolniczej, powierzchnia użytków rolniczych, wysokość Produktu Krajowego Brutto na osobę liczonego wg parytetu siły nabywczej i specyfika sytuacji terytorialnej.⁵

Wsparcie Wspólnoty Europejskiej ma być realizowane w formie wieloletnich programów, opracowanych zgodnie z wytycznymi i zasadami programów operacyjnych, przygotowywanych w ramach polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Zasadniczym warunkiem otrzymania pomocy jest przygotowanie takiego właśnie programu, który wychodząc od opisu istniejącej sytuacji i potrzeb określi kierunki zakładanych działań, ich spodziewane efekty oraz plan finansowy. Program ten musi także wskazać system organizacyjny i kontrolny realizacji projektów. Musi on też - zgodnie z unijną zasadą partnerstwa - zostać skonsultowany z władzami lokalnymi i partnerami społecznymi. Program obejmuje 7 lat, począwszy od roku 2000.⁶

Pomoc wspólnotowa ma charakter komplementarny w stosunku do działań realizowanych przez państwa kandydujące. Oznacza to konieczność współfinansowania projektów przez beneficjentów programu. Wkład finansowy Unii Europejskiej uzależniony będzie od charakteru danego przedsięwzięcia. W przypadku dofinansowania inwestycji, które w przyszłości będą generować przychody, beneficjent może uzyskać do 50% wartości inwestycji. W tym przypadku otrzymana dotacja będzie pokryta minimum w 25% wartości przez środki publiczne krajowe, a pozostałe 75% przez środki programu SAPARD. Natomiast w przedsięwzięciach mających charakter publiczny, zaangażowane w realizację tego przedsięwzięcia środki publiczne (krajowe i lokalne) mogą być do wysokości 75% refinansowane przez SAPARD. Analizy, opracowania, kontrola oraz ocena mogą być finansowane ze środków unijnych, na te cele przeznaczono 2% środków pozostawionych w gestii Komisji Europejskiej.

Zgodnie z Rozporządzeniem dla państw Europy Środkowowschodniej w okresie 2000 - 2006 przeznaczono środki w wysokości 520 mln EURO rocznie. W przypadku uzyskania członkostwa przed zakończeniem tego okresu, dane państwo traci możliwość korzystania ze środków finansowych programu, uzyskując równocześnie prawo do ubiegania się o środki Funduszy Strukturalnych.⁷

2.2 Ispa

Program ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession - Przedakcesyjny Instrument Strukturalny), wzorowany na tzw. Funduszu Spójności, jest nakierowany na realizację dużych projektów inwestycyjnych wspomagających rozwój sieci transportowej oraz przedsięwzięć infrastrukturalnych z zakresu ochrony środowiska. Celem Funduszu ISPA jest wspieranie właśnie tych projektów i przedsięwzięć, co ma na celu zapewnienie uzyskania efektów ekologicznych zgodnych ze wspólnotowymi regulacjami prawnymi oraz z celami realizowanymi w ramach "Partnerstwa dla członkostwa".

Potencjalnymi beneficjentami Funduszu są jednostki sektora publicznego - przedsiębiorstwa państwowe działające w interesie publicznym, gminy oraz zakłady komunalne zarejestrowane w ramach prawa handlowego, ale stanowiące własność gminną. Dotyczy to przede wszystkim regionów ze słabo rozwiniętą infrastrukturą transportową i komunalną oraz obszarów o niskim poziomie rozwoju gospodarczego. Największe prawdopodobieństwo otrzymania dofinansowania w ramach ISPA, mają takie przedsięwzięcia, jak:

- miejskie oczyszczalnie ścieków (pojedyncze większe lub mniejsze w pakiecie tworzącym program oczyszczania danej zlewni rzecznej),

- miejskie systemy kanalizacyjne,

- systemy zaopatrzenia w wodę i uzdatniania wody do picia,

- modernizacja i rozbudowa miejskich systemów ciepłowniczych, połączonych z likwidacją tak zwanej niskiej emisji,

- proekologiczne inwestycje w miejskich systemach transportowych,

- budowa, rozbudowa lub modernizacja składowisk odpadów komunalnych,

- systemy recyklingu i utylizacji odpadów komunalnych (sortowanie, kompostowanie),

- systemy zbiórki i utylizacji odpadów uciążliwych i niebezpiecznych,

- modernizacja i rozwój transportu i infrastruktury transportowej,

- połączenie systemów komunikacyjnych krajów objętych działaniem programu z infrastrukturą krajów członkowskich Unii Europejskiej (budowa transeuropejskiej sieci transportowej.⁸

Wysokość współfinansowania ze środków ISPA może wynieść maksymalnie do 75% udziału środków publicznych, zaangażowanych w finansowanie danych inwestycji. W niektórych przypadkach uznanych za priorytetowe przez komisję, może ona zadecydować o przyznaniu dofinansowania w wysokości 85% - dotyczy to przedsięwzięć przyczyniających się w sposób szczególny do realizacji generalnych celów Funduszu ISPA. Pewna część budżetu Funduszu może być również wykorzystana do finansowania studiów wstępnych oraz do wsparcia technicznego inwestycji. Przyjęto również, iż całościowy koszt przedsięwzięcia nie może być niższy niż 5 000 000 EURO (od tego warunku odstąpić można w wyjątkowych, uzasadnionych przypadkach).⁹

W okresie 2000 - 2006 przewidziano budżet ISPA w wysokości 1,04 mld EURO rocznie. Podział środków na kraje - beneficjentów odbywa się według następujących kryteriów: wielkość populacji, wielkość PKB na jednego mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej ludności, wielkość powierzchni kraju. Pomoc świadczona w ramach Funduszu może przybrać formę bezpośredniej pomocy bezzwrotnej, pomocy zwrotnej, subsydiowania stóp procentowych, gwarantowanego subsydium lub udziale w kapitale o dużym ryzyku. Jeżeli państwo korzystające z Funduszu uzyska członkostwo w Unii Europejskiej, traci możliwość korzystania z tego instrumentu, a pozostała część jego alokacji zostanie rozdysponowana pomiędzy pozostałe państwa kandydujące.¹⁰

2.3 Phare 2

Kolejnym programem bezzwrotnej pomocy ekonomicznej Unii Europejskiej dla państw Europy Środkowowschodniej jest PHARE (Poland and Hungary Assistance for Restructing their Economies - Program Pomocy Polsce i Węgrom w Restrukturyzacji Gospodarki). Decyzję o udzieleniu pomocy podjęto w trakcie spotkania siedmiu najbogatszych państw świata (szczyt G7) w 1989 roku. Program zainicjowany został jako forma pomocy dla Polski i Węgier, a obecnie działa w trzynastu krajach Europy Środkowowschodniej (Polska, Węgry, Słowenia, Estonia, Czechy, Słowacja, Rumunia, Bułgaria, Litwa, Łotwa, Albania, Macedonia i Bośnia).

PHARE jest programem koordynowanym przez Komisję Europejską. Jego pierwotnym celem było wsparcie transformacji (przemiany) gospodarczej byłych krajów socjalistycznych w celu ułatwienia im przejścia od systemu gospodarki centralnie planowanej do gospodarki rynkowej. Na początku swojego funkcjonowania PHARE oferował pomoc doraźną, na którą składały się dostawy paszy dla zwierząt, środków ochrony roślin czy produktów spożywczych. Jednakże w miarę upływu czasu zmienił się charakter pomocy. Zaoferowano bowiem krajom wsparcie finansowe oraz pomoc techniczną (doradczą i szkoleniową). Do priorytetowych dziedzin objętych współdziałaniem zaliczono sektor prywatny, rolnictwo, administrację, infrastrukturę, zasoby ludzkie, rozwój społeczno - polityczny i integrację europejską.¹¹

Ustabilizowanie się demokracji oraz gospodarki w Polsce oraz nowa sytuacja we wzajemnych stosunkach między Polską a Unią Europejską, doprowadziła do głębokiej reformy dotychczasowego funduszu PHARE. Przyjęto nową orientację programu, aby silniej skierować wsparcie w kierunku przygotowania krajów kandydujących do akcesji, szczególnie w zakresie priorytetów zidentyfikowanych w "Partnerstwie dla Członkostwa". Orientację tą zaakceptowała Rada Unii Europejskiej w lipcu 1998 roku. Pomoc udzielana krajom stowarzyszonym w ramach nowego funduszu PHARE - PHARE 2, jest przeznaczana przede wszystkim na wspieranie działań w zakresie zbudowania efektywnego aparatu administracji publicznej (gotowego zrealizować zasady obowiązujące w Unii Europejskiej) oraz na dostosowaniu przemysłu i infrastruktury do standardów Unii. Ważnym aspektem jest również to, iż członkostwo w Unii wymaga wcześniejszego wdrożenia wspólnotowego dorobku prawnego.

Zgodnie z nową orientacją programu PHARE, wprowadzono obowiązkowe współfinansowanie projektów przez stronę kraju - odbiorcy. Minimalny udział funduszy krajowych został określony dla różnych typów projektów, najczęściej jest to 25%. Istotną i dosyć bolesną zmianą jest także przejęcie przez stronę kraju - odbiorcy całości tzw. kosztów operacyjnych wdrażania programu. Chodzi tu głównie o koszty własne jednostek wdrażających, które w poprzednich latach były pokrywane z funduszu.

Proces dostosowania praw krajowych do prawa wspólnotowego może okazać się szczególnie trudny w niektórych dziedzinach (np. ochrona środowiska, przemysł i transport). Kraje dostosowujące swoje systemy prawne będą zmuszone ponieść w związku z tym duże koszty. Ich częściową rekompensatą ma się zająć zreformowany program PHARE 2. Oprócz wspierania wysiłków integracyjnych państw stowarzyszonych Unii Europejskiej, PHARE 2 wesprze rozwój gospodarczy w tych krajach. Podejmowane działania będą służyły zmniejszeniu różnic między poszczególnymi regionami oraz dysproporcji, jakie dzielą państwa kandydujące od państw członkowskich. Przedsięwzięcia skupiają się na inwestowaniu we wdrożenie unijnego prawa, niezbędnej infrastruktury technicznej (telekomunikacyjnej, drogowej, ochrony środowiska) oraz przeciwdziałanie bezrobociu. Ważne przy realizacji PHARE 2 jest zachowanie (ustalonych w "Partnerstwie dla Członkostwa") proporcji:

- 30% budżetu (cały budżet to 1,5 mld EURO rocznie dla wszystkich krajów kandydujących) na wsparcie instytucjonalne - na finansowanie współpracy pomiędzy instytucjami z krajów stowarzyszonych oraz ich odpowiednikami z krajów członkowskich UE; na pomoc w zakresie tworzenia sprawnego systemu instytucjonalnego zdolnego do wdrażania dorobku prawnego Unii i przyszłych unijnych programów,

- 70% budżetu na wsparcie inwestycyjne z podziałem na dwa cele; pierwszy z nich to inwestycje w zakresie wdrażania unijnego prawa - w ich ramach realizowane są projekty dotyczące wprowadzania w życie unijnych norm i standardów oraz projekty, których zadaniem jest wzmocnienie instytucji powołanych do egzekwowania prawa (np. bezpieczeństwo i higiena pracy, sprawiedliwość, kontrola granic i kontrola weterynaryjna); drugi z celów dotyczy inwestycji w zakresie wspierania rozwoju gospodarczego, jednocześnie w celu wyrównywania dysproporcji między krajami stowarzyszonymi i państwami członkowskimi Unii, oraz w celu wyrównywania wewnątrzregionalnych dysproporcji w krajach stowarzyszonych. Obok tych głównych obszarów działania, środki PHARE wspierają także program CROSSBORDER. Jego celem jest niwelowanie różnic i wzmacnianie współpracy transgranicznej.¹²

Spośród wszystkich instrumentów pomocy przedakcesyjnej, program PHARE 2 jest jedynym, w ramach którego możliwe jest wspieranie finansowe budowy instytucji we wszystkich sektorach. Z pomocy programu PHARE 2 w sferze inwestycji wyłączone są transport, środowisko i rolnictwo, gdyż istotnym ograniczeniem dla jest wykluczenie z programu zakresu przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach SAPARD i ISPA. W wyjątkowych sytuacjach wsparcie inwestycyjne dla tych sektorów może wystąpić, ale pod warunkiem, że proponowane inwestycje są konieczną, organicznie powiązaną z innymi elementami częścią programów rozwoju regionalnego.¹³

Reasumując, należy stwierdzić, iż perspektywa rozszerzenia Unii Europejskiej o kraje Europy Środkowej i Wschodniej wymaga w największym stopniu przezwyciężenia wielu barier rozwojowych tych państw. O wadze tych problemów dla procesu integracji świadczy właśnie szerokie wsparcie w postaci przedakcesyjnych funduszy strukturalnych.

3. Warunki otrzymania Przedakcesyjnych Funduszy Strukturalnych

Podstawowym warunkiem ekonomicznym postawionym przez UE krajom Europy Środkowej i Wschodniej ubiegającym się o członkostwo jest na tyle silna gospodarka, ażeby mogła przeciwstawić się konkurencji rynkowej Wspólnoty. Niezbędna jest więc zmiana struktury gospodarki, wzrost innowacyjności, jakości produktów, odpowiedni udział małych i średnich firm, absorpcja nowych technologii, promocja postępu, a zwłaszcza obniżka kosztów.

Perspektywa zjednoczenia z Unią Europejską wzmacnia więc jeszcze potrzebę zintensyfikowania prac nad strategiami rozwoju. Bez tego niemożliwe będzie sprostanie wymogom konkurencji międzynarodowej, zarówno na rynkach krajowych jak i zagranicznych. Podstawowym warunkiem sprostania temu wyzwaniu jest koordynacja działań na różnych płaszczyznach prowadząca do wzrostu konkurencyjności regionów. Efekty i skala postępu będą bowiem wynikiem wspólnej, zdecydowanej i konsekwentnej realizacji programów rządowych, regionalnych i lokalnych.

Większość wymagań stawianych przez Komisję Europejską w procesie przydziału Funduszy Przedakcesyjnych to potrzeba:

- wyboru priorytetów rozwojowych,

- wariantowego budowania scenariuszy rozwojowych,

- wewnętrznej spójności programów,

- współdziałania, czyli partnerstwa w ich wyznaczaniu i wdrażaniu,

- wspierania inicjatyw zgodnych z przyjętą koncepcją,

- współfinansowania projektów,

- wymierności ich cząstkowych i całkowitych efektów,

- widzenia potencjalnych wyników projektowanych i wdrażanych przedsięwzięć.

Te wszystkie potrzeby stanowią podstawowe zasady racjonalnego i skutecznego planowania strategicznego. Ich respektowanie wraz z wykorzystaniem doświadczeń Unii Europejskiej oraz oferowanej pomocy edukacyjnej w budowaniu struktur instytucjonalnych sterujących rozwojem, z pewnością umożliwi przezwyciężenie lub zmniejszenie szeregu barier na tym polu.

Zasadniczym warunkiem otrzymania środków jest przygotowanie programu, który wychodząc od opisu istniejącej sytuacji i potrzeb, określi kierunki zakładanych działań, ich spodziewane efekty oraz plan finansowy. Program ten musi także wskazać system organizacyjny i kontrolny realizacji projektów. Trzeba więc określić instytucje odpowiedzialne za:

- programowanie,

- opiniowanie programu (władza i administracja terenowa oraz partnerzy społeczni),

- wdrażanie projektów, w tym: pomoc dla inwestorów, system zatwierdzania wniosków, wnioskowanie o wypłaty, bieżący nadzór nad realizacją projektu, prowadzenie dokumentacji,

- wypłacanie środków,

- kontrolę finansową różnych szczebli,

- system monitorowania programów i projektów.¹⁴

Umiejętne przygotowanie się do wdrażania programów przedakcesyjnych, nie tylko stwarza szansę na niezbędny strumień środków, lecz w przyszłości na łatwiejsze przejście do realizacji projektów wspomaganych z Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej.

Według zapisu zamieszczonego w "Partnerstwie dla Członkostwa" przedakcesyjną pomocą finansową objęte będą tylko projekty zgodne ze wskazanymi priorytetami. W warunkach ogromu potrzeb i wciąż niewystarczających środków na ich zaspokojenie, zarówno Centrum, jak i władze samorządowe powinny umiejętnie rozstrzygać niełatwe problemy wyboru tych priorytetów. Spójna polityka rozwoju musi jak najlepiej łączyć instrumenty polityki inter i intraregionalnej, zadania ogólnopaństwowe z celami i zadaniami różnicowanymi terytorialnie, identyfikowanymi właśnie w regionalnych strategiach. Konieczne jest zatem stworzenie efektywnego systemu współpracy w realizacji wielozadaniowych programów, pogłębienie umiejętności programowania na każdym poziomie, stosowanie czytelnych, przejrzystych procedur i mechanizmów tworzenia programów oraz podziału środków. Niezbędny stopień korelacji między poziomem krajowym a wojewódzkim i lokalnym jest bowiem możliwy tylko przy ujednoliceniu pojęć, wskaźników, technik prezentacyjnych i zakresu tematycznego. Ważne jest więc, aby regiony i wspólnoty lokalne sporządzając programy dbały o jasne formułowanie realnych, wymiernych i społecznie akceptowanych celów, zbliżenie standardów i procedur.

Polityka rozwoju regionów powinna w naturalny sposób odchodzić od układu sektorowego i resortowego na rzecz rozwiązań ukierunkowanych terytorialnie, horyzontalnie. Podstawowym warunkiem sukcesu jest jak najlepszy dobór i wykorzystanie wypracowanych reguł i zasad oraz otrzymanych środków do konkretnych potrzeb.

Środki przedakcesyjne przewidziane są w dużej mierze na wspieranie inwestycji. Warunkiem ich uzyskania jest udokumentowana gotowość strony państwa zainteresowanego pomocą, do współfinansowania programów. Nie wystarczy zatem wybór priorytetów do finansowania z funduszy Unii, lecz zachowanie niezbędnej zasady dodawalności środków. Dotyczy to zapewnienia proporcjonalnego wkładu w finansowanie projektów. Dodatkowym parametrem ograniczającym jest warunek nie przekroczenia wielkości pomocy strukturalnej równej 4% PKB Polski.¹⁵

Przed wspólnotami lokalnymi i regionalnymi otwierają się nowe możliwości sfinansowania części planowanych lub uruchomionych już inwestycji. Muszą jednak one uwzględnić wymaganą przez Unię Europejską potrzebę spójności działań, synergii pomiędzy nimi. Nie można zatem dopuścić do sytuacji takiej, że sąsiadujące ze sobą wspólnoty zaproponują odmienne, wykluczające się programy. Strategie gminne powinny być zredagowane realnie, na miarę lokalnych możliwości i wpisane w strategie rozwoju regionalnego. Wiadomo, że pojedyncze gminy nie udźwigną niektórych przedsięwzięć inwestycyjnych, nie są też w stanie zapewnić ich efektywności, a nade wszystko wymaganego odpowiednio wysokiego wkładu własnego. Potrzebna jest więc zgodna, racjonalna współpraca od której będą zależeć efekty.

Reasumując należy stwierdzić, iż bardzo ważnym aspektem jest to, że wybór priorytetów i celów rozwojowych zawartych w programie który ma być realizowany, musi być dokonany przy zachowaniu zasad partnerstwa i stanowić wypadkową zarówno obiektywnej sytuacji, jak i oczekiwań i interesów społecznych. Tylko takie postępowanie gwarantuje dofinansowanie projektów przez Unię Europejską.

4. Realizacja Przedakcesyjnych Funduszy Strukturalnych na przykładzie Polski

4.1 Phare

Linia budżetowa PHARE, wraz z całym budżetem Unii Europejskiej, zatwierdzana jest corocznie przez Parlament Europejski, który jest autorem zaleceń dla Komisji Europejskiej. Po reformie administracji wspólnotowej przeprowadzonej w 1999 roku, problematyką PHARE zajmuje się zreformowana i wzmocniona Dyrekcja Generalna - stosunki z zagranicą. Kwestie robocze związane z funduszem są w gestii przedstawicielstw Wspólnot Europejskich w krajach kandydujących. W przypadku Polski jest to Przedstawicielstwo w Warszawie. Memoranda Finansowe zastąpiono obszerniejszym, tzw. Krajowym Programem Operacyjnym Phare (KPO), którego zawartość jest co roku negocjowana z Komisją Europejską.

Realizacją programów PHARE zajmują się tzw. Jednostki Wdrażające. W Polsce są nimi fundacje skarbu państwa lub komórki w instytucjach państwowych, powołane specjalnie w celu realizacji programów. Okres ich realizacji wynosi przeciętnie 3 lata od czasu podpisania KPO. Służby Komisji Europejskiej zatwierdzają wszystkie dokumenty oraz są upoważnione do kontroli każdego etapu procesu wdrażania. Polska jest od początku funkcjonowania programu największym jego odbiorcą. W latach 1990 - 98 otrzymaliśmy prawie 1700 mln EURO (jest to około 27% całego budżetu PHARE na ten okres). Na jeden rok przypadało 180 - 200 mln EURO.¹⁶

Najważniejsze dziedziny, w których środki finansowe z programu PHARE zostały wykorzystane w Polsce przedstawia tabela 2.

TABELA 2. Procentowa struktura środków finansowych z programu PHARE w Polsce uszeregowana wg dziedzin (lata 1990 - 1998)

DZIEDZINA	% CAŁOŚCI
INFRASTRUKTURA	29
ROZWÓJ SEKTORA PRYWATNEGO I WSPARCIE DLA PRZEDSIĘBIORSTW	16
ROLNICTWO	14
OŚWIATA, SZKOLENIA, BADANIA NAUKOWE	15
OCHRONA ŚRODOWISKA	5
REFORMA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ	6
ROZWÓJ OCHRONY SOCJALNEJ I ZATRUDNIENIA	3
OPIEKA ZDROWOTNA	2

ŹRÓDŁO: Opracowanie własne na podstawie: Nina Dobrzyńska: Program..op. cit. s. 12 - 14.

Analizując dane zawarte w tabeli 2 można zauważyć, iż zdecydowanie największa część środków została przeznaczona na infrastrukturę, zaś mniejsza na rozwój ochrony socjalnej i zatrudnienia oraz na opiekę zdrowotną.

Poczynając od roku 2000 Polska otrzymuje wsparcie ze strony Unii Europejskiej w postaci zreformowanego Funduszy PHARE 2. Średnioroczna alokacja w jego ramach planowana była nieco większa od dotychczasowej, bowiem PHARE 2 zwiększa się z 1,3 do 1,56 mld EURO. Gdyby przyjąć dotychczasową proporcję alokacji środków PHARE na programy narodowe, można byłoby liczyć na około 240 mln EURO.

Na rok 2001 całkowity budżet PHARE dla Polski wyniósł 467 mln EURO, a więc więcej niż początkowo zakładano. Nas tą kwotę składają się:

- budżet Krajowego Programu PHARE 2 (396 mln EURO),

- programy współpracy przygranicznej (56 mln EURO),

- odbudowa zniszczeń powodziowych (15 mln EURO).¹⁷

4.2 Sapard

Przygotowanie i negocjacje Programu trwało ponad 1,5 roku. W dniu 13 września 2000 r. był on przedmiotem posiedzenia Komitetu STAR w Brukseli (komitet doradczy Komisji Europejskiej do spraw struktur rolnych i obszarów wiejskich, który wyraża stanowisko krajów członkowskich). Komitet jednogłośnie pozytywnie zaopiniował polski program Operacyjny, jako jedną z pierwszych propozycji złożonych przez kraje kandydujące do członkostwa.

Komisja Europejska, w dniu 18 października 2000 r., zatwierdziła przedstawiony jej Program Operacyjny Sapard dla Polski. Stanowiło to pierwszy krok na drodze do rozpoczęcia finansowania w ramach programu SAPARD. Dla otrzymania środków niezbędne również było podpisanie wieloletniej umowy finansowej, rocznej umowy finansowej oraz wydanie przez Komisję Europejską decyzji zatwierdzającej akredytację Agencji SAPARD.

Decyzją premiera RP, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) została wyznaczona do pełnienia roli Agencji Sapard, wykonującej funkcje wdrożeniowe i płatnicze. Dokonano w tym celu istotnych zmian organizacyjnych Biura Agencji oraz utworzono 16 oddziałów regionalnych. Będą one podstawowymi jednostkami organizacyjnymi Agencji wdrażającymi program na szczeblu regionu.¹⁸

Ostatnim, ale kluczowym warunkiem uruchomienia programu jest właśnie potwierdzenie gotowości agencji płatniczych.. Uznanie ARiMR jako owych agencji programu SAPARD przypuszczalnie nastąpi do lata 2002 roku i wtedy program będzie można uruchomić.

Z programu Polska otrzyma rocznie 170 mln EURO. Środki z 2000 roku będą mogły być wykorzystane co najmniej do końca 2002 roku, a środki z 2001 roku - w latach 2001 - 2003. Przewidywany podział pieniędzy z Funduszu SAPARD w Polsce, przedstawia tabela 3.

TABELA 3. Podział środków z Funduszu SAPARD w Polsce (w %)

CEL PRZEZNACZENIA ŚRODKÓW	% CAŁOŚCI
Dostosowanie do unijnych standardów i wymogów marketingu zakładów przetwórstwa rolno - spożywczego i przemysłu rybnego	38
Infrastruktura wiejska	28
Inwestycje w gospodarstwie rolnym	18
Różnicowanie działalności rolników	12

ŹRÓDŁO: Opracowanie własne na podstawie: Mariusz Frączkowski: Sapard dla Polski, "Europejski Przegląd Gospodarczy" 2001 rok, nr 4 (15), s. 49.

Analizując dane zawarte w tabeli 3 zauważyć można, iż największe środki pieniężne zostaną przekazane na poprawę efektywności sektora rolno - spożywczego. Bardzo ważnym aspektem jest również różnicowanie działalności rolników, zapewniające alternatywne źródła dochodów.

W budżecie na 2002 rok, rząd RP przewidział 160 mln zł na współfinansowanie projektów realizowanych przez instytucje publiczne, w tym samorządowe, w ramach Programu SAPARD.

4.3 Ispa

Celem podstawowym Funduszu ISPA jest przygotowanie krajów stowarzyszonych do członkostwa w Unii Europejskiej w dziedzinie infrastruktury, ochrony środowiska i transportu. Ze względu na charakter realizowanych przedsięwzięć z dziedziny transportu, inicjatywę składania propozycji finansowania z ISPA w naszym kraju, posiada głównie Dyrekcja Generalna Dróg Publicznych, Dyrekcja Generalna PKP, oraz inne agendy związane z rozwojem infrastruktury transportowej o znaczeniu międzynarodowym. W dziedzinie ochrony środowiska, projekty składają samorządy lub związki samorządowe, które w ostatecznym rozrachunku są również beneficjentami tych projektów.¹⁹

Za funkcjonowanie Programu w Polsce odpowiedzialne są:

- w zakresie ochrony środowiska - Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Departament Polityki Ekologicznej i Integracji Europejskiej ( za realizację odpowiada Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej),

- w zakresie transportu - Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Departament Integracji Europejskiej i Współpracy z Zagranicą.

Budżet ISPA na lata 2000 - 2006 wynosi 7,4 mld EURO dla 10 krajów kandydujących do Unii Europejskiej. Według indykatywnej alokacji budżetu ISPA przedstawionej przez Komisję Europejską, wielkość wsparcia dla Polski z tego Funduszu jest określona w przedziale 30 - 37% (312 - 384,8 mln EURO rocznie) z przeznaczeniem na sektor ochrony środowiska i transport w równej wysokości.²⁰

W roku 2000 wpłynęło 381 wniosków, z których Ministerstwo Ochrony Środowiska wybrało i przedstawiło Unii Europejskiej do akceptacji 22 projekty. Unia zaakceptowała 10 projektów na łączną kwotę 180 mln EURO.

W dniu 18 lipca 2001 roku, Ministerstwo Środowiska poinformowało, że łączna wartość projektów, które dotychczas otrzymały dotację z Funduszu ISPA, wynosi 362 mln EURO.²¹

Reasumując przebieg realizacji Przedakcesyjnych Funduszy Strukturalnych w Polsce, należy zauważyć, iż pomoc finansowa Unii Europejskiej dla naszego kraju (przy założeniu funkcjonowania Funduszu SAPARD) wynosi średniorocznie od 720 mln EURO do 800 mln EURO. Środki te stanowią stabilne źródło finansowania działań zmierzających do integracji Polski z Unią, lecz równocześnie wymagają daleko idących zmian dotychczasowych norm i zasad obowiązujących w naszym państwie. Zmiany te dotyczą procesu planowania rozwoju regionalnego oraz realizacji i finansowania inwestycji.

Dokument AGENDA 2000, wydany przez Komisję Europejską, określa między innymi podstawowe założenia dotyczące wspierania przez Unię Europejską procesu integracji krajów Europy Środkowej z tą organizacją. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że jednym z wiodących priorytetów procesu integracji europejskiej, jest wspieranie budowania w krajach pretendujących do członkostwa w Unii infrastruktury instytucjonalnej w zakresie podstawowych instrumentów polityki rozwoju regionalnego: Funduszy Przedakcesyjnych i Funduszy Strukturalnych. Poczynając już od roku 2000, sfera polityki rozwoju regionalnego jest najważniejszą, pod względem wartości, pozycją transferów finansowych ze strony Unii Europejskiej na rzecz Polski i pozostanie taką conajmniej do końca roku 2006.

Przedakcesyjne Fundusze Strukturalne są formą wsparcia przez państwa Unii kraje znajdujące się na niższym stadium rozwoju, a które w najbliższej przyszłości staną się członkiem Wspólnoty Europejskiej. Pomoc ta nie rozwiąże wszystkich problemów i trudności, z którymi spotykają się państwa - beneficjenci, a jedynie pomogą one tylko zapoczątkować realizację strategii rozwoju, pozwalających na szybkie i efektywne wykorzystanie własnych możliwości i szans.

¹ Katarzyna Lotko: Fundusze pomocowe Unii Europejskiej - rodzaje, warunki pozyskania (w) Zbigniew Mikołajewicz: Uwarunkowania i strategie rozwoju regionalnego w procesach integracji europejskiej, Opole 2000 r., s. 455 - 456.

² Znaczący jego element stanowią zadania (priorytety) związane z usuwaniem przeszkód w integracji polskiego sektora rolno - żywnościowego z rolnictwem Unii. Zob. Małgorzata Słodowa - Hełpa: Wpływ zadeklarowanej pomocy przedakcesyjnej UE na aktywizację społeczno - gospodarczą wspólnot lokalnych i regionalnych (w) Maciej Walkowski: Rolnictwo polski w obliczu integracji z Unią Europejską, Poznań 1999 r., s. 92 - 93.

³ Zob. Czesław Sobków: Fundusze przedakcesyjne nowych programów Unii Europejskiej dla polskiego agrobiznesu (w) Teresa Bartosiak: Agrobiznes - problemy negocjacji z Unią Europejską, Toruń 2000 r., s. 20 - 21.

⁴ Henryk Skórnicki: Fundusze przedakcesyjne - SAPARD, Warszawa 2000 r., s. 7 - 12.

⁵ Alicja Anuszkiewicz: SAPARD - struktura pomocy przedakcesyjnej dla Polski (w) Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Białymstoku: Polska w procesach przystosowawczych do Unii Europejskiej, Białystok 1998 r., s. 124 - 125.

⁶ I tak na przykład o wsparcie projektów dotyczących poprawy przetwórstwa i marketingu produktów rolnych i rybołówstwa będą mogły ubiegać się podmioty zajmujące się przetwórstwem mleka, mięsa, ryb, owoców i warzyw, skupem mleka oraz grupy producentów i ich związki. Wsparcie projektów z zakresu inwestycji w gospodarstwach rolnych skierowane będzie do rolników, w rozumieniu "Ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników".Ze względu na ogólnospołeczny charakter rozwoju i poprawy infrastruktury na obszarach wiejskich beneficjentami pomocy będą gminy, związki gmin oraz powiaty. Największy krąg potencjalnych beneficjentów został przypisany do projektów ukierunkowanych na różnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich. Biorcami pomocy mogą być w tym przypadku:

- rolnicy i inni domownicy, w rozumieniu "Ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników",

- przedsiębiorcy, w rozumieniu "Ustawy o działalności gospodarczej", tworzący nowe miejsca pracy dla mieszkańców wsi,

- organizacje pozarządowe, gminy, związki międzygminne,

- organizacje rozwoju lokalnego, organizacje branżowe, organizacje producentów, inne organizacje pozarządowe, samorząd terytorialny, ośrodki doradztwa rolniczego. Zob. Mirosław Drygas: Środki przedakcesyjne programów PHARE, ISPA, SAPARD, a wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich (w) Andrzej Stasiak: Możliwości wielofunkcyjnego rozwoju wsi polskiej w kontekście integracji z Unią Europejską, Warszawa 2000 r., s. 134 - 139.

⁷ Ewa Górnicz: SAPARD (w) Małgorzata Dziurdzik: Leksykon integracji europejskiej, Warszawa 2000 r., s. 279.

⁸ Zob. Rafał Miłaszewski: Kierunki regionalnej współpracy transgranicznej w zakresie zarządzania środowiskiem (w) Joanna Bukowska: Wybrane aspekty współpracy euroregionalnej, Białystok 2000 r., s. 76; Czesław Sobków: Fundusze..op. cit. s. 21.

⁹ Zasadniczym celem finansowania tego typu pomocy jest zagwarantowanie wysokiego stopnia przygotowania i wartości merytorycznej przedsięwzięcia, a także zapewnienie efektywnego zarządzania jego realizacją. W tym przypadku dopuszcza się finansowanie w wysokości 100% kosztu 2% całkowitych środków dostępnych w ramach funduszu. Wsarciem można objąć m.in.: badanie ekonomicznej i finansowej wykonalności przedsięwzięcia, przeglądy techniczne, projekty i kosztorysy, pomoc w przygotowaniu dokumentów przetargowych, pomoc w zarządzaniu projektem. Zob. Ewa Górnicz: ISPA (w) Małgorzata Dziurdzik: Leksykon integracji europejskiej, Warszawa 2002 r., s. 118.

¹⁰ Ewa Górnicz: ISPA..op. cit. .s. 117.

¹¹ W praktyce oznacza to przekształcenie systemu produkcji i dystrybucji z położeniem nacisku na prywatną własność inwestycji, jak również ustanowienie szerszej nabudowy prawnej, organizacyjnej, handlowej oraz całego otoczenia instytucjonalnego, bez którego konkurencyjna gospodarka rynkowa nie może funkcjonować prawidłowo, a tym samym zachęcić prywatny kapitał do wejścia na taki rynek. Mieści się w tym także zmiana struktury prawa, reforma księgowości, prawa akcyjnego oraz reforma systemu bankowego i ubezpieczeń społecznych. Dlatego też pierwszeństwo w uzyskaniu pomocy mają działania w następujących sektorach:

- rozwój sektora prywatnego, restrukturyzacja, prywatyzacja, rolnictwo,

- rozwój społeczny, praca i ochrona zdrowia,

- infrastruktura gospodarcza (energia, transport, telekomunikacja),

- zintegrowane programy rozwoju regionalnego oraz bankowość i finanse,

- ochrona środowiska i bezpieczeństwo nuklearne,

- edukacja, szkolenie, badania i rozwój oraz reformy administracji i reformy systemowe (m.in. statystyka, system celny). Zob. Lech Bylicki: Pomoc..op. cit. s. 32 - 33.

¹² Zob. Nina Dobrzyńska: Program Phare 2000, Warszawa 2000 r., s. 5 - 22; Czesław Sobków: Fundusze..op. cit. s. 18 - 19.

¹³ W ramach programowania PHARE 2 resort rolnictwa przygotował następujące propozycje projektów:

- wdrażanie programu rozwoju obszarów wiejskich,

- wzmocnienie zdolności instytucjonalnej do wdrażania programów rolno - środowiskowych i zalesieniowych w rolnictwie,

- opracowanie i wdrożenie systemu wcześniejszych emerytur/rent w rolnictwie,

- system weterynaryjny dla laboratoriów i zwalczania chorób zakaźnych,

- wzmocnienie inwestycyjne oraz instytucjonalne administracji fitosanitarnej,

- kontrola weterynaryjna docelowych zewnętrznych granic Unii Europejskiej - II faza inwestycji,

- wzmocnienie urzędowej kontroli jakości handlowej żywności,

- stworzenie warunków prawno - organizacyjnych do funkcjonowania rolnictwa ekologicznego w Polsce przez organizację systemu certyfikacji zgodnego z wymogami Unii Europejskiej,

- dalsze przygotowanie do wdrażania wybranych mechanizmów Wspólnej Polityki Rolnej,

- rozwój systemu organizacji rynków rolnych niezbędnego do wdrożenia mechanizmów Wspólnej Polityki Rolnej,

- dostosowanie struktur administracji rybackiej do mechanizmów Wspólnej Polityki Rybackiej. Zob. Mirosław Drygas: Środki..op. cit. s. 122 - 124.

¹⁴ Zob. Katarzyna Lotko: Fundusze..op.cit. s. 455 - 466; Alicja Anuszkiewicz: Sapard..op. cit. s. 124 - 125.

¹⁵ Zob. Rafał Miłaszewski: Kierunki..op. cit. s. 75 - 77.

¹⁶ Zob. Nina Dobrzyńska: Program..op. cit. s. 22 - 25.

¹⁷ Jacek Szlachta, Andrzej Pyszkowski: Rozwój regionalny jako element strategii społeczno - gospodarczej Polski w latach 2000 - 2006, Gdańsk - Warszawa 1999 r., s. 33 - 36.

¹⁸ W oddziałach regionalnych będą składane wnioski o przyznanie pomocy z programu SAPARD, a beneficjenci, których projekty zostały zakwalifikowane do realizacji będą tam również podpisywali umowy, określające terminarz i szczegóły realizacji projektów. Pracownicy oddziałów regionalnych będą dokonywali wizytacji terenowych wszystkich projektów przed podpisaniem umowy, oraz po złożeniu przez beneficjenta wniosku o płatność. Płatność w postaci refundacji będzie dokonywana na podstawie dokumentów potwierdzających poniesione wydatki kwalifikujące się do wsparcia ze środków SAPARD. Przygotowywane są szczegółowe procedury wdrożeniowe i finansowe oraz system obsługi informatycznej. W końcowej fazie jest opracowywanie wzorów wniosków oraz określenie trybu ich składania i rozpatrywania. Zob. Alicja Anuszkiewicz: SAPARD..op. cit. s. 125.

¹⁹ Jacek Szlachta, Andrzej Pyszkowski: Rozwój..op. cit. s. 33 - 34.

²⁰ Zob. Ewa Górnicz: Ispa..op. cit. s. 118 - 119; Wojciech Kosiedowski: Znaczenie współpracy transgranicznej w rozwoju regionów przygranicznych (na przykładzie Polski Północno - Wschodniej) (w) Wojciech Kosiedowski: Gospodarka i polityka regionalna okresu transformacji, Toruń 2001, s. 321 - 323.

²¹ Łączny szacunkowy koszt ogólny projektów przewidywanych do objęcia współfinansowaniem ze środków ISPA, dotyczących infrastruktury transportowej na lata 2000 - 2006, wynosi 2741 mln EURO, przy czym na projekty drogowe przypada 1655 mln EURO, a na projekty kolejowe 1086 mln EURO. Zakłada się, że łączny udział ISPA wyniesie 1240 mln EURO, natomiast finansowanie tych projektów ze środków publicznych wyniesie 1501 mln EURO, z czego 501 mln EURO stanowić mają pożyczki EBI. Udział ISPA w finansowaniu programów w dziedzinie ochrony środowiska ocenia się wstępnie na 170 mln EURO rocznie w latach 2000 - 2006. Zob. Monitor Integracji Europejskiej: Raport w sprawie korzyści i kosztów integracji RP z Unią Europejską, Warszawa 2000 r., s. 37 - 39; Wsparcie kolejnych projektów w ochronie środowiska z Funduszu ISPA, "Wspólnoty Europejskie" 2001 rok, nr 7 - 8 (119 - 120), s. 32; ISPA 2001, "Unia Europejska" 2001 rok, nr 2 (13), s. 26.

64

---