Polityka regionalna

Geneza oraz początki wspólnej polityki regionalnej

W celu likwidacji dysproporcji w rozwoju regionalnym, w krajach, które w późniejszym czasie podpisały Traktat Rzymski, rozpoczęto proces tworzenia własnych programów polityki regionalnej. Miało to miejsce na początku lat 50. Jako pierwsze własną politykę w tym zakresie opracowały Francja i Włochy.

W związku z tym w momencie wejścia w życie Traktatu Rzymskiego, narodowa polityka regionalna istniała już w większości krajów członkowskich.

Forma i sposób realizacji narodowych polityk regionalnych był różny w poszczególnych krajach. Krajem o najbardziej zaawansowanej narodowej polityce regionalnej były Włochy.

Wraz z ewolucją procesu integracji, gospodarki państw członkowskich Wspólnot traciły coraz bardziej swój narodowy charakter. W związku z tym prowadzone w tych krajach narodowe polityki regionalne okazywały się niewystarczające.

Sytuacja ta spowodowała konieczność uzupełnienia istniejących już narodowych polityk regionalnych poszczególnych krajów członkowskich polityką regionalną o wymiarze wspólnotowym.

Związane z tym sugestie dotyczące konieczności podejmowania wspólnych działań w celu aktywizacji i harmonizacji rozwoju regionalnego były wysuwane przez Komisję i Parlament w formie raportów.

Idea utworzenia polityki regionalnej obejmującej swym zakresem wszystkie kraje członkowskie Wspólnot nie spotkała się jednak z akceptacją w większości z nich. Przyczyną tego była niechęć władz narodowych do rezygnacji z kompetencji w zakresie prowadzenia tego typu polityki.

Istotne znaczenie z punktu widzenia tworzenia polityki regionalnej na szczeblu wspólnotowym miał fakt przyjęcia w 1967 r. Traktatu Fuzyjnego. Na jego mocy trzy Wspólnoty (EWG, EWWiS, Euroatom), uzyskały wspólne organy administracyjne.

Przeprowadzone w związku z tym zmiany w organizacji Komisji pozwoliły na utworzenie w jej strukturze nowej Dyrekcji Generalnej (DG XVI).

Dyrekcja ta zajęła się opracowywaniem podstaw przyszłej polityki regionalnej. Służyć temu miała koordynacja narodowych polityk regionalnych krajów członkowskich poprzez sprawowanie kontroli nad wysokością pomocy, jaką władze poszczególnych państw przeznaczały na rzecz rozwoju regionalnego.

Lata 70.

Na początku lat 70. miały miejsce dwa wydarzenia, dzięki którym możliwa stała się realizacja wysuniętych przez Komisję propozycji dotyczących polityki regionalnej:

1. Wystąpienie z inicjatywą dotyczącą utworzenia unii gospodarczej i walutowej (plan Wernera)

2. Przystąpienie w 1973 r. W. Brytanii, Irlandii i Danii.

W. Brytania uzyskała podczas negocjacji akcesyjnych zapewnienie o uruchomieniu po jej przystąpieniu wspólnotowej polityki regionalnej.

Jednocześnie państwa członkowskie uznały, że utworzenie UGW nie będzie możliwe bez wyrównania poziomu rozwoju we wszystkich regionach.

W związku z tym uznały one konieczność wprowadzenia wspólnej polityki regionalnej.

Dzięki temu przeciwdziałanie dysproporcjom międzyregionalnym we Wspólnocie uznane zostało podczas spotkania Rady w Kopenhadze w 1973 r. za cel priorytetowy.

Fakt ten stworzył podstawy dla utworzenia w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. - od tego momentu datuje się faktyczne istnienie wspólnej polityki regionalnej.

Wraz z EFRR powołany został do życia Komitet Polityki Regionalnej. Do jego zadań należało:

- analizowanie problemów rozwoju regionalnego

• sugerowanie rozwiązań oraz projektowanie środków służących realizacji wspólnej polityki regionalnej

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

Zadaniem EFRR jest udzielanie wsparcia finansowego dla inwestycji oraz rozwijanie infrastruktury w europejskich regionach problemowych.

Dwie zasadnicze wady Funduszu, jakimi były: niska wartość środków finansowych oraz sposób podziału środków między kraje członkowskie (oparty na stałych kwotach procentowych), powodowały, że nie działał on efektywnie.

Jednocześnie Komisja nie miała wpływu na sposób wydawania przez beneficjentów środków pochodzących z funduszu.

Działalność funduszu nie mogła więc reprezentować autonomicznej polityki regionalnej na szczeblu Wspólnoty. Stanowiła ona jedynie pomoc na rzecz rozwiązywania przez kraje członkowskie ich wewnętrznych problemów regionalnych.

Doprowadziło to do reformy EFRR, która została przeprowadzona w 1984 r. Polegała ona na :

• wprowadzeniu zasady odrębności i autonomii polityki regionalnej WE w stosunku do państw członkowskich

• ustaleniu nowych zasad przyznawania pomocy

Według nowych zasad zainteresowane kraje przedkładają Komisji wieloletnie programy rozwoju. Od ich jakości zależy wysokość udzielonej przez Wspólnotę pomocy. Nie jest ona jednak nigdy mniejsza od pewnego poziomu minimalnego zagwarantowanego dla każdego państwa członkowskiego.

Pozostałe narzędzia polityki regionalnej

EFRR stał się głównym lecz nie jedynym narzędziem wspólnej polityki regionalnej. W sposób pośredni polityka ta realizowana jest również poprzez:

1. Europejski Bank Inwestycyjny - utworzony w 1957 r. na mocy Traktatu Rzymskiego. Jego zadaniem jest finansowanie projektów przyczyniających się do zrównoważonego rozwoju Wspólnoty, przy czym priorytetem są projekty dotyczące obszarów najbardziej upośledzonych.

2. EWWiS - początkowo wspólnota ta wspierała jedynie rozwój sektorów węgla i stali. W okresie późniejszym wspierała także ich modernizację oraz przekwalifikowanie dotychczasowych pracowników. Pomoc EWWiS nie ma na celu rozwoju regionalnego lecz przyczynie się do tego, gdyż trudna sytuacja pewnych regionów związana jest ze schyłkowym charakterem górnictwa i hutnictwa.

3. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji dla Rolnictwa - utworzony w 1962 r. zajmuje się wspieraniem W.P.Rolnej. Z punktu widzenia wspólnej polityki regionalnej istotna jest Sekcja Orientacji funduszu, która wspiera przekształcenia strukturalne w regionach wiejskich.

4. Europejski Fundusz Socjalny - utworzony w 1960 r. Jego zadaniem jest wspieranie kształcenia pracowników. W związku z wysoką stopą bezrobocia duża część środków tego funduszu kierowana jest do regionów dotkniętych najbardziej tym zjawiskiem i związanymi z tym problemami rozwojowymi.

Do czasu powołania EFRR i uruchomienia wspólnej polityki regionalnej to właśnie powyższe instytucje odpowiadały za zmniejszanie dysproporcji międzyregionalnych.

Po wejściu w życie wspólnej polityki regionalnej stały się one - obok EFRR - instrumentami realizacji tej polityki.

Wykorzystanie środków EWRR w latach 1975 - 84

Kraj mln ECU udział

Włochy 4390 37,7%

W. Brytania 2777 23,8%

Francja 1720 14,8%

Grecja 1110 9,4%

Irlandia 724 6,2%

RFN 545 4,7%

Holandia 156 1,3%

Dania 131 1,1%

Belgia 115 1%

Luksemburg 12 0,1%

„10” 11677 100%

Źródło: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej, PWN, Warszawa 2000, s. 82

Założenia reformy EFRR z 1984 r.

I. Nowy podział środków EFRR.

Wyk. 1. Struktura rozdziału środków EFRR

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej, PWN, Warszawa 2000, s. 85

Podział środków funduszu:

88,63% - łączna kwota gwarantowana państwom członkowskim. Przekroczenie tej kwoty uzależnione było od jakości przedstawionego programu (z uwzględnieniem kryteriów i priorytetów zawartych w regulaminie). Np. dla Danii: kwota gwarantowana 0,34 % - kwota maksymalna 0,46 %.

11,37% - kwota przeznaczona na finansowanie programów realizujących wspólnotowe priorytety polityki regionalnej

II. Nowy podział programów:

Programy narodowe (krajowe) - mające znaczenie dla Wspólnoty jako całości, inicjowane przez państwa członkowskie - do 1988 r. 80 programów

Programy wspólnotowe - inicjowane przez Wspólnoty, opracowywane wspólnie z krajami członkowskimi - do 1988 r. 17 programów

Lata 1985 -1993

Reforma EFRR i jej konsekwencje

Przeprowadzona z początkiem 1985 r., reforma EFRR nie zapewniła optymalnego wykorzystania środków finansowych przeznaczonych przez Wspólnotę na wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju regionów.

W niskim stopniu zniwelowano także wpływ regionalnych polityk narodowych na wspólną politykę regionalną.

Wyróżnić można kilka powodów takiej sytuacji:

• istnienie minimalnych kwot gwarantowanych każdemu z państw członkowskich

• złożoność procedur przyznawania pomocy

• niska wartość środków finansowych

• wzajemne „przenikanie się” programów w aspekcie merytorycznym i geograficznym

• rozproszenie dotowanych projektów

• brak koordynacji działań pomiędzy na szczeblu krajowym i wspólnotowym

Reforma pozwoliła jednak na uruchomienie (od 1986 r.) zintegrowanych Programów Śródziemnomorskich. Polegały one na aktywizacji wielu źródeł finansowania (fundusze Wspólnot, środki krajowe i samorządowe) oraz obejmowały swym zasięgiem wszystkie sfery działalności gospodarczej. Programy znalazły zastosowanie w Grecji, środkowych i południowych Włoszech oraz w południowej części Francji.

Jednolity Akt Europejski i jego znaczenie dla polityki regionalnej

Przyjęty w 1987 r. JAE zawierał konkretne postanowienia dotyczące realizacji (do 1 I 1993 r.) koncepcji jednolitego rynku wewnętrznego.

Wywołało to zaniepokojenie słabszych ekonomicznie państw członkowskich. Kraje te obawiały się, że nie będą w stanie sprostać nowym warunkom konkurencji, na których opierać się ma jednolity rynek. Sytuacja ta dotyczyła głównie nowych krajów członkowskich: Grecji, Hiszpanii i Portugalii.

Jednocześnie władze Wspólnot, uznając znaczenie polityki regionalnej w procesie realizacji zamierzeń integracyjnych w JAE dokonały jej traktatowego usankcjonowania. Dokonano tego poprzez wprowadzenie do Traktatu Rzymskiego Tytułu XVII - „Spójność ekonomiczna i społeczna”.

Postanowienia zawarte w tytule określały trzy dotychczas funkcjonujące fundusze: EFRR, EFS, FEOGA-SO jako fundusze strukturalne. Miały one być głównymi narzędziami polityki regionalnej Wspólnot, której celem była redukcja różnic w poziomie rozwoju regionów i zmniejszaniu zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych.

Jako dodatkowy element (poza funduszami) wspierający działania tej polityki przewidziano Europejski Bank Inwestycyjny.

JAE określił także zadania EFRR. Zadaniem funduszu jest pomoc w wyrównywaniu głównych dysproporcji regionalnych Wspólnoty poprzez wspieranie rozwoju i dostosowań strukturalnych regionów słabo rozwiniętych oraz przekształceń w regionach przemysłów schyłkowych.

Reforma z 1989 roku

Uregulowanie założeń i narzędzi polityki regionalnej przez JAE stworzyło podstawy dla opracowania i wdrożenia w 1989 r., reformy funduszy strukturalnych.

Reforma ta, w przeciwieństwie do reformy z 1984 r., nie obejmowała jedynie EFRR, lecz dotyczyła całokształtu polityki regionalnej i wszystkich jej narzędzi.

W celu zwiększenia efektywności działania funduszy strukturalnych wprowadzono zasady, na których opierać się miało odtąd ich funkcjonowanie:

1. Zasada koncentracji

- k. finansowa - połączenie środków finansowych EFRR, EFS i FEOGA-SO

- k. przedmiotowa - określenie celów p. regionalnej (oraz socjalnej i rolnej), które mogą być finansowane z f. strukturalnych

- k. geograficzna - oparcie selekcji regionów mogących korzystać ze wsparcia na wspólnotowych, a nie krajowych kryteriach

2. Zasada komplementarności i partnerstwa

Zgodnie z tą zasadą środki krajowe uzupełniane są przez środki wspólnotowe, a społeczności regionalne biorą udział w opracowywaniu i realizacji programów.

Pierwszeństwo posiadają zatwierdzane przez Komisję programy wieloletnie, tworzone na szczeblu rządowym we współpracy z regionem. Komisja po zatwierdzeniu programu przygotowuje Wspólnotowe Ramy Wsparcia, określające środki przeznaczane z poszczególnych funduszy na realizację danego programu.

Komisja otrzymała także kompetencje do przygotowywania Inicjatyw Wspólnotowych - programów przeznaczonych dla krajów członkowskich w zakresie zagadnień nie objętych programami narodowymi, a posiadających szczególne znaczenie dla Wspólnot.

3. Wzmocnienie procedur monitorowania i oceny realizowanych programów

Cele finansowane przez fundusze strukturalne

Zdefiniowane zostały cztery cele polityki regionalnej (odpowiadające czterem typom problemów regionalnych) oraz dwa cele horyzontalne dotyczące problemów ogólnowspólnotowych.

Cele polityki regionalnej

Cel 1.

Wspieranie regionów szczególnie opóźnionych w rozwoju, w których PKB/mieszkańca nie przekroczyło w ciągu 3 ostatnich lat 75% średniej wspólnotowej.

Cel 2.

Rekonwersja upadających regionów przemysłowych, charakteryzujących się koncentracją przemysłów schyłkowych, dużym bezrobociem oraz wysokim udziałem zatrudnionych w przemyśle.

Cel 5b.

Rozwój regionów wiejskich, mających problemy związane z upadkiem rolnictwa, charakteryzujące się niskim poziomem PKB/mieszkańca.

Cel 6. (od 1995 r.)

Pomoc dla regionów o niskiej gęstości zaludnienia.

Cele ogólnowspólnotowe

Cel 3.

Walka z długookresowym bezrobociem wśród osób powyżej 25 lat.

Cel 4.

Aktywizacja zawodowa ludzi młodych, którzy nie przekroczyli wieku 25 lat.

Cel 5a.

Przekształcenia strukturalne w rolnictwie, leśnictwie i rybołówstwie.

Skutki reformy

Nowe zasady prowadzenia polityki regionalnej okazały się korzystne głównie dla biedniejszych krajów członkowskich. Do głównych beneficjentów środków pochodzących z funduszy strukturalnych zaliczyć można Hiszpanię (21% środków funduszy), Portugalię (13,5%), Grecję (12%) i Irlandię (7%).

W latach 1989 - 1993 w ramach Inicjatyw Wspólnotowych zrealizowanych zostało 14 projektów, które w większości dotyczyły celu 1 i 2.

Tab. 1. Wydatki na cele p. regionalnej w ramach Wspólnotowych Ram Wsparcia w latach 1989-93 (mln ECU, ceny 1989 r.)

CEL	ZAANGAŻOWANY FUNDUSZ	KWOTA WYDATKÓW OGÓŁEM	UDZIAŁ W WYDATKACH FUNDUSZY
1 R. opóźnione	EFFR FS FEOGA-SO	36 256	64,8%
2 R. przem. sch.	EFRR FS	6 386	11,4%
5b R. wiejskie	EFRR FS FEOGA-SO	2 572	4,6%
CELE REG.RAZEM	-	45 214	80,8%
CELE Hor. RAZEM	FS FEOGA-SO	10 750	19,2%

Źródło: CEC: Fifth Annual Report on the implementation of the Structural Funds, COM (95) 30 Final, za: M. Bijak - Kaszuba, Polityka regionalna UE, (w:) Integracja Europejska. Podręcznik, red. nauk. A. Marszałek, Wyd. Uniw. Łódzkiego, Łódź 1997, s. 322

Polityka regionalna w latach 1994 - 2000

Traktat z Maastricht i jego znaczenie dla polityki regionalnej

Podpisanie w lutym 1992 r. Traktatu z Maastricht o Unii Europejskiej (wszedł w życie 1 XI 1993 r.) stworzyło podstawy dla realizacji zamierzenia jakim było utworzenie unii gospodarczo - walutowej (UGW).

Warunkiem przejścia do tej formy integracji było jednak zmniejszenie istniejących wciąż różnic ekonomicznych pomiędzy krajami członkowskimi i osiągnięcie dzięki temu odpowiedniego stopnia zbieżności (konwergencji) gospodarek.

W celu przystąpienia do UGW każde z państw członkowskich musiało wypełnić tzw. kryteria zbieżności (konwergencji) dotyczące:

• poziomu inflacji

• wysokości stóp procentowych

• wielkości zadłużenia publicznego

• stabilności kursów walutowych

• poziomu deficytu budżetowego

Podobnie jak w przypadku projektu dotyczącego utworzenia Jednolitego Rynku (JAE - 1986 r.) zamiar wprowadzenia UGW wywołał obawy najmniej zamożnych krajów członkowskich. W związku z tym uzależniły one swe poparcie dla UGW od przeprowadzenia kolejnej reformy polityki regionalnej (funduszy strukturalnych).

Z kolei władze Wspólnot uznały konieczność zwiększenia pomocy finansowej dla biedniejszych państw członkowskich, co miało pomóc im w wypełnianiu kryteriów konwergencji.

Druga reforma funduszy strukturalnych

Reforma funduszy strukturalnych przeprowadzona w konsekwencji podpisania Traktatu z Maastricht okazała się najbardziej korzystna (podobnie jak reforma z roku 1989 r.) dla najbiedniejszych krajów członkowskich.

Do głównych zmian wprowadzonych przez reformę (zatwierdzonych podczas spotkania Rady w Edynburgu w 1992 r.), należy zaliczyć:

1. Podwojenie wartości środków finansowych przeznaczonych na pomoc strukturalną - z 75 mld ECU w latach 1989 - 1993, do 141 mld na lata 1994 - 1999.

2. Wzmocnienie roli EBI w realizacji zadań regionalnych. Jako najważniejszy priorytet Banku uznano bowiem ułatwianie kredytowania nowych inwestycji służących waloryzacji regionów najsłabiej rozwiniętych.

3. Określenie zasad finansowania nowego narzędzia polityki regionalnej - Funduszu Spójności (Kohezji), którego utworzenie przewidziano w Traktacie z Maastricht. Wysokość środków dla tego funduszu na lata 1993 - 1999 określono na 15 mld ECU.

Fundusz Spójności nie jest funduszem strukturalnym. Istnieje kilka powodów takiego stanu rzeczy:

• środki pochodzące z tego funduszu przeznaczone są jedynie dla krajów realizujących tzw. program konwergencji, mający pomóc w wypełnieniu kryteriów konwergencji

• jego subwencje dotyczą jedynie ochrony środowiska i rozbudowy infrastruktury

• fundusz ten nie jest zorientowany na regiony - może finansować przedsięwzięcia na terenie całego kraju

Warunkiem uzyskania pomocy z funduszu Spójności przez dany kraj jest nie przekroczenie poziomu 90 % PKB/mieszkańca średniej w UE. Z tego też względu skierowany jest do najbiedniejszych krajów UE: Hiszpanii, Grecji, Portugalii oraz Irlandii. Fundusz ten pełni funkcję komplementarną wobec funduszy strukturalnych.

Ponadto w trakcie reformy wprowadzono następujące zmiany:

1. Utworzono nowy fundusz pod nazwą Finansowy Instrument Ukierunkowania Rybołówstwa, którego celem stało się wspieranie restrukturyzacji tego sektora.

2. Przeprowadzono modyfikację dotychczasowych celów polityki regionalnej.

Cel 3 i 4 połączone zostały w jeden cel 3 określony jako „walka z długookresowym bezrobociem oraz integracja zawodowa młodzieży i osób zagrożonych wykluczeniem z rynku pracy”.

Stworzono nowy cel 4: „ułatwianie adaptacji pracowników do mutacji przemysłu i ewolucji systemów produkcyjnych”

Stworzono nowy cel 6 (od 1995 r.): „rozwój słabo zaludnionych regionów nordyckich”

3. Na mocy Traktatu z Maastricht wzmocniono rolę Parlamentu w kształtowaniu polityki regionalnej oraz wydatkowaniu funduszy strukturalnych (propozycje Komisji muszą uzyskać zgodę Parlamentu).

Jednocześnie utrzymany został dotychczasowy podział na:

• programy inicjowane przez państwa członkowskie - programy narodowe

• programy przygotowywane przez Komisję - „Inicjatywy Wspólnotowe”

Na realizację Programów Narodowych przeznaczono 90% środków funduszy strukturalnych, natomiast na realizację Inicjatyw Wspólnotowych - 9%. Pozostały 1% został przeznaczony na podejmowane przez Komisję akcje innowacyjne, studia i działania eksperymentalne.

W okresie 1994 - 1999 zrealizowanych zostało 13 programów - Inicjatyw Wspólnotowych o wartości 14 mld ECU.

Do największych beneficjentów pomocy strukturalnej z tego okresu zaliczyć można: Hiszpanię (22,6% budżetu funduszy), RFN (14,3%), Włochy (14,2%), Portugalię (9,9%), Grecję (9,9%), Francję (9,8%) i Irlandię (4%).

Agenda 2000 i jej wpływ na kształt polityki regionalnej

Trzecia reforma funduszy strukturalnych

W związku koniecznością reformy budżetu Wspólnot, podczas spotkania Rady w Berlinie w marcu 1999 r. przyjęto (opracowany w 1997 r.) dokument pod nazwą „Agenda 2000. O silniejszą i poszerzoną Europę”.

Przyjęcie tego dokumentu wprowadziło kolejne zmiany w zakresie kształtu polityki regionalnej. Oddzielny rozdział „Agendy 2000” poświęcony został bowiem spójności gospodarczo - społecznej.

Do najważniejszych zmian będących konsekwencją przyjęcia „Agendy 2000” można zaliczyć:

1. Zastąpienie dotychczasowych 7 celów polityki regionalnej trzema. Obecnie cele te są następujące:

• Cel 1. Wspieranie regionów opóźnionych w rozwoju i mających trudności związane z niskimi dochodami mieszkańców, bezrobociem, strukturą produkcji oraz infrastrukturą. (EFRR, EFS, FEOGA-SO, FIUR)

• Cel 2. Rekonwersja gospodarcza i społeczna regionów mających trudności strukturalne. (EFRR, EFS)

• Cel 3. Pomoc państwom członkowskim w modernizacji systemów oświaty, doskonalenia zawodowego i zatrudnienia. Głównym punktem ciężkości tego celu jest rozwój zasobów ludzkich. (EFS)

2. Finansowy Instrument Ukierunkowania Rybołówstwa oficjalnie uznany został za fundusz strukturalny. Może on wspierać zarówno sektor rybołówstwa, jak i nowy cel 1.

3. Wprowadzono nowe regulaminy dla wszystkich funduszy strukturalnych.

4. Ograniczono zakres stosowania Inicjatyw Wspólnotowych do trzech dziedzin:

• współpracy transgranicznej, transregionalnej i międzyregionalnej w celu wspierania zrównoważonego rozwoju przestrzennego

• współpracy transgranicznej w zakresie niwelowania nierówności w dostępie do pracy

• lokalnych inicjatyw w zakresie rozwoju wiejskiego

Utrzymany został dotychczasowy podział środków funduszy strukturalnych: 10 % do dyspozycji Komisji (5,35% IW, 0,65% programy innowacyjne, 4% subwencje za najlepsze wyniki), natomiast 90 % na programy narodowe.

W „Agendzie 2000” określono nowe ramy finansowe dla funduszy strukturalnych na lata 2000 - 2006. Wysokość środków finansowych do dyspozycji funduszy określono na 195 mld EURO.

Istotne jest, że „Agenda 2000” zawierała postanowienia uwzględniające przystąpienie w latach 2000 - 2006 kolejnych sześciu państw oraz ich uczestnictwo w polityce regionalnej.

---