Dr A. Piszcz

WSPÓŁCZESNE MODELE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

30.09.2007r.

Wykład I

2 luty 2008r. - Egzamin 0

Egzamin - test jednokrotnego wyboru, 10 pytań,

10 pkt. - bdb.

9 pkt. - db+

8 pkt. - db.

7 pkt. - dst.

6 pkt. - dst.

Literatura:

1. Hubert Izdebki, Michał Kulesza - „Administracyjne publiczne zagadnienia ogólne”;

T: ADMINISTRACJA PUBLICZNA A USTRÓJ POLITYCZNY

Administracja publiczna - zespół działań, czynności przedsięwzięć prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne organy, instytucje, podmioty na podstawie ustawy i określonych prawem formach.

Administracja publiczna a system polityczny:

1. Administracja publiczna jest częścią systemu politycznego.

2. Administrację publiczną cechuje pewien stopień samodzielności względem systemu politycznego.

3. Podmioty, które tworzą administrację publiczną mieszczą się w obszarze władzy wykonawczej.

Polityzacja administracji publicznej:

Większość parlamentarną ma tworzyć rząd. Centra decyzyjne do władzy wykonawczej obsadza się liderami partyjnymi, którzy są politykami a nie profesjonalistami.

Polityczna ekologia administracji publicznej - całokształt wzajemnych relacji pomiędzy administracją publiczną, a systemem politycznym.

Czynniki politycznej ekologii:

- sposób przestrzennej dystrybucji władzy, czyli pionowej władzy - państwo unitarne

- reżim polityczny,

- reżim prezydencki,

- reżim półprezydencki,

- reżim parlamentarny,

- system rządów zgromadzenia (Szwajcaria);

Reżim prezydencki - występuje w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Monizm egzekutywy, który polega na tym, że osoba prezydenta, będąca głową państwa jest jednocześnie członkiem rządu przez określoną kadencję. Amerykański Parlament nie ma wpływu na skład rządu. Prezydent powołuje rząd za zgodą i wiedzą senatu. Prezydent jest jedynym piastunem władzy wykonawczej. Nie ma solidarnej odpowiedzialności rządu przed Parlamentem. Prezydent nie ma możliwości o wystąpienie z wnioskiem o przedterminowe rozwiązanie Parlamentu. Występuje dwupoziomowa struktura władzy - administracja federalna i administracja stanowa. Prezydent jest zwierzchnikiem administracji federalnej. Władze stanowe cieszą się autonomią w szeregu spraw. W Stanach Zjednoczonych występuje system dwupartyjny - republikanie i demokraci.

System łupów - administrację federalną obsadza się zwolennikami Prezydenta około 1600 stanowisk do podziału.

Reżim Półprezydencki - występuje we Francji, w Finlandii. Cechuje się dualizmem egzekutywy, oznacza to, że prezydent i premier to dwie różne osoby. Na czele kolegialnego gabinetu stoi Premier, ale rząd jest teoretycznie swobodnie wybierany przez Prezydenta. Solidarna odpowiedzialność rządu przed parlamentem. Można rozwiązać parlament przed upływem kadencji z inicjatywy egzekutywy. Prezydent przewodniczy obradom gabinetu. Premier wywodzi się z większości parlamentarnej.

Koabitacja (Koabitacja) - faktycznym zwierzchnikiem gabinetu jest premier ( a prezydent to figura).

System mandarynatu - około 500 stanowisk, które pada łupem partii zwycięskiej.

System Finlandii - ewoluuje w kierunku systemu parlamentarnego.

Model Parlamentarny

Parlamentaryzm - system najbardziej rozpowszechniony i najbardziej zróżnicowany;

Cechy:

- głowa państwa - pełni funkcje reprezentacyjne i ceremonialne; głowy państwa to monarcha lub prezydent,

- centrum decyzyjne administracji publicznej spoczywa w rządzie,

- powołanie i egzystencja rządu zależą od większości parlamentarnej,

- występują instrumenty tj. wotum nieufności i odmowa udzielenia wotum zaufania;

4 rodzaje parlamentaryzmu:

1. Rywalizacyjny parlamentaryzm dwupartyjny.

2. Rywalizacyjny parlamentaryzm wielopartyjny.

3. Konsensualny parlamentaryzm dwupartyjny.

4. Konsensualny parlamentaryzm wielopartyjny.

Ad. 1. Wielka Brytania, Niemcy.

Zwycięska partia formułuje jednopartyjny gabinet większościowy. Teki ministerialne rozdzielane są wśród partii, która wygrała wybory. Silną pozycję ma premier, kanclerz, poszczególni ministrowie mają niewielką autonomię.

Gabinet cieni - ciało nieformalne, lustrzane odbicie formalnego rządu utworzone z polityków opozycyjnej partii.

Ad. 2. Norwegia, Włochy.

Partyjny gabinet podziemny we Włoszech. Osłabiona pozycja premiera, ponieważ jest to system wielopartyjny.

Ad.3. Belgia.

Ad. 4. Belgia do lat 60, teraz system te przeszedł ewolucję do dwupartyjnego. Jeszcze bardziej osłabiona pozycja premiera. Bardzo wzmocniona rola partii w formowaniu i funkcjonowaniu rządu.

14.10.2007r.

Wykład II

I Funkcje administracji publicznej

II Administracja a polityka

III Administracja a prawa

IV Administracja a obywatel

I Funkcje administracji publicznej:

1. Funkcja rządzenia - polityka administracji jako aktywność administracji publicznej, mająca wymiar polityczny.

2. Realizacja zadań bieżącej administracji.

• Funkcja nr 1 - funkcja władcza (porządkowo - reglamentacyjna);

• Funkcja nr 2 - administracja świadcząca;

• Funkcja nr 3 - funkcja właścicielska;

• Funkcja nr 4 - funkcje planistyczne i koordynacyjne;

Funkcja nr 1 - funkcja władcza (porządkowo - reglamentacyjna

Przejaw 1 - ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego.

Przejaw 2 - reglamentacja działalności:

- koncesje, zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej + obowiązek spełniania szeregu wymagań w:

• Ruchu drogowym.

• Handlu krajowym, zagranicznym.

• Ochronie środowiska i przyrody.

• Sferze zdrowia publicznego i żywienia.

• Budownictwie.

• Budownictwie inne.

Przejaw 3 - ustawowe uregulowanie postępowania administracyjnego.

• Model tradycyjny - rozbudowana, szczegółowa i spójna merytorycznie kodyfikacja (Austria, Niemcy, Polska).

• Model zwięzłej regulacji ramowej - zespół zasad pozwalających na elastyczność administracji soft law (Szwecja, Włochy, Grecja).

• Model regulacji złożonej - powiązanie w jednej ustawie unormowań procesowych, ustrojowych i materialnych (Hiszpania, Holandia).

• Model regulacji rozproszonej - reguły procedury administracyjnej są wielowarstwowe, zróżnicowane i nieskodyfikowane (Francja, Wielka Brytania).

Przejaw 4 - ciężary publiczne (osobowe, rzeczowe, fiskalne)

Polityka niskich podatków - USA osoba, która w Polsce zapłaciłaby 30% podatku, w USA zapłaci około 10% podatku.

Funkcja nr 2 - administracja świadcząca (usługi publiczne)

Przejawy:

• Ubezpieczenia społeczne;

• Emerytury;

• Zasiłki dla bezrobotnych;

• Opieka społeczna;

• Ochrona zdrowia;

• Opieka paliatywna (hospicja);

• Oświata;

• Komunikacja zbiorowa;

• Zaopatrzenie w wodę (wodociągi i kanalizacja);

• Światło i energetyka cieplna;

• Oczyszczanie miast;

• Inne usługi na rzecz społeczeństwa finansowane bądź dotowane przez państwo.

3. Funkcja zarządzająca rozwojem instytucjonalnym.

28. 10. 2007 r.

Wykład III

Funkcja Nr 3 - funkcja właścicielska

Przejaw 1 - zarząd mienie publicznym i gospodarczym.

Problem - brak jasnego rozgraniczenia pomiędzy oboma tymi majątkami.

Usługi pocztowe - (Wielka Brytania) wiejskie urzędy pocztowe działają na zasadzie tranchisingu;

- w kraju istnieje minimum 800 urzędów pocztowych, z których średnio korzysta nie więcej niż 16 osób tygodniowo (na 14 tys. ogółem),

- państwo musi do nich dopłacać, więc chce je zamknąć

- protest społeczeństwa - raport o wpływie poczty na życie małych wiejskich społeczności w Szkocji;

Majątek publiczny - służy wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych.

Majątek gospodarczy - nie wiąże się z wykonywaniem podstawowych funkcji publicznych.

Funkcja Nr 3 - funkcja właścicielska

Przejaw 2 - formy działania państwa w sferze jego majątku:

- działalność bezpośrednia administracji,

- przedsiębiorstwa państwowe (Francja, Włochy, Finlandia Wielka Brytania, Irlandia, Niemcy, Brazylia) procesy prywatyzacyjne,

- rozwiązania pośrednie - zakład budżetowy,

- handlowa spółka kapitałowa (z udziałem Skarbu Państwa, spółka komunalna);

Zakład budżetowy - jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej.

Przejaw 3 - Skarb Państwa

Polska - art. 33 Kodeksu cywilnego (kc) „osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną.

USA, UK - Skarb Państwa to resort administracyjny.

Francja - Skarb Państwa to Dyrekcja Skarbu w Ministerstwie Finansów.

Funkcja nr 4 - funkcje planistyczne i koordynacyjne (zarządzanie rozwojem).

Przejaw 4 - gospodarka przestrzenna

Francja, Niemcy, Polska - dualistyczne plany miejscowe tj. akt planowania o charakterze ogólnym (w Polsce studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy + powszechnie wiążący plan zabudowy zagospodarowania przestrzennego).

Funkcje regulacyjne - ustalanie przez administrację publiczną nakazów i zakazów.

Funkcje pomocnicze - zadania typu ewidencjonalnego.

Modele pomocniczego sterowania administracją publiczną:

• Model legislacyjny - parlament jako organ ustawodawczy jest hierarchicznie nadrzędny wobec administracji i dokonuje wyboru programu przez uchwalanie ustaw (historyczne PRL, ZSRR).

• Model kierownictwa egzekutywy - rząd podejmuje decyzje polityczne, a parlament jedyni je kontroluje. Administracja jest hierarchicznie podporządkowana prezesowi Rady Ministrów, nie ma prawa dokonywanie wyboru między różnymi programami, ani przedstawianie własnych propozycji rządowi.

• Model kierownictwa korelatywnego - administracja przygotowuje alternatywy decyzyjne, a polityczne kierownictwo dokonuje wyboru. Wykonanie programu należy do administracji, a kontrola wykonywania do rządu (np. Niemcy).

• Model agentury - inspirowany przez koncepcję marksistowską, w praktyce nie został zweryfikowany w żadnym państwie. Model ten zakłada, że kapitalizm opanował legislaturę nad administracją. Decyzje systemu politycznego służą interesom kapitału, a administracja publiczna jest wobec tej presji bezsilna, nawet jeśli chciałaby urzeczywistniać inne interesy.

Podsumowanie:

- zarówno w systemie rządów parlamentarnych, jak i prezydenckich administrowania nie da się podzielić od rdzenia - prezydent (USA), premier (Europa), czy ministrowie wypełniają jednocześnie funkcję rządzenia i kierują administracją.

- apolityczność służby cywilnej (Wielka Brytania, Szwecja, Niemcy).

III Administracja a prawo

• Kontrola administracji.

• Zasada państwa prawnego.

Art. 2 Konstytucji RP: „RP jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.

- zasada legalności działania administracji artykuł 7 konstytucji RP.

IV Administracja a obywatel

Prawo dostępu do informacji publicznej = prawo obywatelskie

Polska Konstytucja: art. 54 ust. 1, art. 74 ust. 3, art. 61.

Państwa obce:

1. Zasada jawności działania administracji jest zapisana w Konstytucji lub ustawie zwykłej:

• USA - ustawa o wolności informacji z 1966 roku.

• Holandia - ustawa o jawności administracji z 1978 roku.

• Szwecja, Francja, Dania, Norwegia, Kanada, Australia

Jawność działania administracji jest deklarowana w ustawach poświęconych poszczególnym dziedzinom spraw (Wielka Brytania, Belgia, Luksemburg).

Zagrożenia związane z jawnością działania administracji:

Przykład: USA - władze w Waszyngtonie publikują dokumenty.

Zadania administracji publicznej wykonują:

1. Administracja rządowa:

- centralna,

- terenowa.;

2. Administracja zdecentralizowana:

- związki publicznoprawne, a tym wspólnoty terytorialne, korporacje zawodowe, samorząd gospodarczy, rolnicy i in.,

- ciała administracji o samodzielnym statucie np. SKO, RIO, Rada ds. Uchodźców, KRRiTV,

- podmioty prawa publicznego oparte na czynniku majątkowym, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, zakłady administracji (kasy chorych przed 2000 r., Fundusz Pracy, ARR, BFG, ZUS, Zakłady Opieki Zdrowotnej, szkoły, muzea, biblioteki, IPN);

3. Organizacje, instytucje i in. spoza sektora publicznego w formie zadań zleconych - fundacje, stowarzyszenia, spółki.

Centralna administracja rządowa:

1. Administracja bezpośrednia obsługująca rząd i jego członków (funkcja rządzenia).

2. Centralna administracja wykonawcza.

Modele:

• Model rozdziału - Szwecja, gdzie tradycyjnie ministrowie nie łączyli funkcji rządzenia i funkcji o charakterze administracyjnym, lecz ta ostatnia należała do urzędów centralnych o dużej samodzielności, co z kolei rodziło problemy ze skoordynowaniem ich działalności.

• Model nieznany - Wielka Brytania, szefowie urzędów centralnych, choć mają rangę ministrów nie zawsze wchodzą w skład gabinetu, guangos -o charakterze orzeczniczym bądź administracyjnym, USA (urzędy centralne, niezależne agencje regulacyjne), Japonia (podobne jak w USA).

RZĄD - ministrowie tworzą ciało podejmujące decyzje polityczne - rząd, Rada Ministrów (Niemcy - Rząd związkowy, Szwecja - Rada Stanu).

Na czele Rady Ministrów stoi, co do zasady szef rządu (Wielka Brytania, Francja - premier, Niemcy, Austria - kanclerz, Polska - Prezes Rady Ministrów). Szef rządu i ministrowie ponoszą polityczną odpowiedzialność za działalność władzy wykonawczej przed parlamentem.

Wyjątki:

- Radzie Ministrów przewodniczy głowa państwa (Francja),

- brak jest urzędu premiera (USA)

Skład Rady Ministrów:

- wszyscy ministrowie albo niektórzy ministrowie (w Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii, Portugalii).

RZĄD = GABINET

Aparat pomocniczy szefa rządu i Rady Ministrów - sekretariaty rządu (szefa rządu):

• Model fachowego zespołu stałych urzędników - Niemcy, urząd Kanclerza Federalnego o zadaniach ograniczonych do koordynacji, bez podejmowania kwestii bardziej politycznych, które należą do niewielkiego zespołu osobistych doradców politycznych szefa rządu pełniącego minimalną rolę.

• Model rozdziału zadań typu administracyjnego i zadań typu politycznego - Francja, Sekretariat Generalny rządu jako stała fachowa jednostka ds. administracji; gabinet premiera jako jednostka polityczna, Belgia, Włochy.

• Model pośredni - Wielka Brytania, urząd gabinetu jako jednostka ds. administracyjnych - bardziej rozbudowany niż francuski SGR, a mniej rozbudowany niż niemiecki UKF, zasada czasowego pełnienia funkcji w urzędzie gabinetu (urząd premiera).

Ministrowie: modele tworzenia urzędów ministrów:

1. Model ustawowego tworzenia urzędów ministrów resortowych (Włochy).

2. Model elastycznego kształtowania składu rządu (Francja, Portugalia, RFN).

3. Model pośredni - (Wielka Brytania), organizacja administracji to wypadkowa działania dwóch sprzecznych sił: siły odśrodkowej prowadzącej do decentralizacji (wzrostu liczby resortów) + siły dośrodkowej prowadzącej do koncentracji.

Polska praktyka tworzenia nowych resortów - „jest właściwy kandydat, będzie i urząd”.

Klasyczne resorty - MSZ, MON, MSW, MF, MS.

Rodzaje ministrów:

- ministrowie kierujący określonymi działaniami administracji rządowej,

- ministrowie bez teki;

Ministerstwa: (Wielka Brytania, USA, Szwecja - departamenty).

Wewnętrzna struktura ministerstwa:

1. Jednostka merytoryczna (departament).

2. Jednostka do obsługi całego ministerstwa (biuro).

Z reguły oba rodzaje jednostek dzielą się dalej na trzy szczeble - np. Francja, RFN, Wielka Brytania, USA, Włochy. Więcej szczebli - Hiszpania, Portugalia.

Organizacja zastępstwa ministra:

• Model angielski - współwystępują tu dwaj zastępcy ministra: parlamentarny podsekretarz stanu jako zastępca polityczny oraz sekretarz stały o charakterze urzędniczym (podobnie Węgry, Niemcy).

• Model francuski - u boku ministrów podsekretarze stanu (o charakterze politycznym) wchodzący w skład rządu lecz nie gabinetu, co do zasady brak sekretarzy o charakterze urzędniczym - wyjątkiem jest sekretarz generalny z MSZ.

Doradcy ministrów:

• Model angielski - ministrowie mają urzędy prywatne tj. osobiste sekretariaty obsadzane przez stałych urzędników, a obok nich specjalnych doradców politycznych.

• Model niemiecki - minister może mieć tylko jednego prywatnego referenta o charakterze politycznym.

• Model francuski - przewodniczy wyodrębniony polityczny aparat pomocniczy ministra ma postać gabinetu ministerialnego (podobnie Włochy, Belgia, Polska)

18.11.2007r.

Wykład IV

Bank Centralny - Koncepcje dotyczące Banku Centralnego:

1. Bank Centralny jest instytucją doradczą organów państwowych, do których ostatecznie należy określenie polityki finansowej państwa.

2. Bank Centralny jest niezależny zarówno od kierunków polityki (doraźnej) parlamentu i rządu, jak i od presji społecznej.

Formy udziału obywateli jednostek terytorialnych państwa w wykonywaniu zadań publicznych:

1. Autonomia

2. Federalizm

3. Samorząd terytorialny

Przyjęcie rozwiązania 1 bądź 2 nie wyklucza rozwoju formy trzeciej.

Autonomia - podział (decentralizacja) władzy ustawodawczej pomiędzy parlament a ciała stanowiące jednostek terytorialnych, które wówczas uzyskują uprawnienia do stanowienia prawa rangi ustawy (przy zachowaniu jedności państwa).

Przykłady:

- Szkocja i Walia w Wielkiej Brytanii - swoista odmiana federalizmu w odniesieniu do monarchii, która nigdy nie była prawdziwie unitarna.

- Azory i Media w Portugalii.

- Kraj Basków i Katalonia w Hiszpanii - powszechna autonomia regionalna w państwie unitarnym.

Federalizm - podział suwerenności państwowej pomiędzy państwa związkowe a jego części składowe.

Przykłady:

- Niemcy - podział terytorialny 3 - stopniowy (kraje - części składowe państwa związkowego, powiaty i gminy - jednostki samorządu terytorialnego). Kompetencje zarówno krajów (landów), jak i federacji wyliczone są enumeratywnie w Konstytucji. Aparat terenowy krajów wykonuje również zadania federacji. Państwo związkowe i jego części składowe nie reprezentują tej samej formy ustrojowej - RFN jest republiką parlamentarną.

- Belgia - podział terytorialny 3 - stopniowy. Samorząd bardzo odbudowany zdywersyfikowanym i silnym systemem nadzoru mimo ostatecznej (od 1993 roku) federalizacji państwa organom wykonawczym, jak i radom w prowincjach i gminach przewodniczą osoby powołane przez rząd, niekoniecznie spośród członków rad - burmistrzowie w gminach, gubernatorzy w prowincjach. Niemniej jednak nie można mówić o dualizmie administracji terytorialnej.

- Szwajcaria - kantony

Ostatnie lata:

- USA - podział terytorialny 3 - stopniowy: stany, hrabstwa, gminy. Istnienie rozbudowanej struktury samorządu terytorialnego (zasada domniemania kompetencji stanów), na całym terytorium funkcjonują liczne jednostki organizacyjne administracji federalnej, jak i administracji stanowej, organy wykonawcze wybierane są w wyborach bezpośrednich.

- Kanada - prowincje, zasada domniemania kompetencji federacji.

- Austria - kraje, powiaty, gminy, podział terytorialny 3 - stopniowy.

- Meksyk

- Wenezuela

- Brazylia,

- Argentyna,

- Austria,

- od początku lat 90 - tych ZSRR, Jugosławia, Czechosłowacja - republiki.

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERYTORIALNEJ W RP:

Zadania administracji publicznej wykonują:

Terenowa administracja rządowa:

1. Zespolona administracja terenowa:

- administracja o kompetencji ogólnej - województwa

- administracja o kompetencji szczególnej - organy właściwe w poszczególnych działach administracji np. kurator oświaty i kierownicy zespolonych służb inspekcji i straży (podlegają zwierzchnictwu wojewody, ale w sensie operacyjnym działają w ogólnokrajowych systemach zarządzania kierowanych ze szczebla centralnego np. przez Komendanta Głównego Policji, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

2. Niezespolona administracja terenowa - terenowa administracja specjalna podległa bezpośrednio ministrom lub centralnym organom administracji rządowej: urzędy celne, administracja skarbowa i leśna, straż graniczna, urzędy górnicze. Z reguły posiadają 2 szczeble terenowe (np. izby skarbowe, urzędy skarbowe.

Samorząd terytorialny w RP:

1. Samorząd regionalny - województwa.

2. Samorząd lokalny - powiat, gmina.

Administracja samorządowa - to system naczyń połączonych, ale nie jest zbudowana na zasadzie hierarchicznej. Nie ma w niej jednostek nadrzędnych i podporządkowanych, jest jedynie podział zadań oparty o zasadę subsydiarności art. 4 ust.3 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

„Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli (…).”

Organizacja jednostek samorządu terytorialnego:

GMINA:

1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) - organ wykonawczy, zob. ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

2. Rada gminy (miasta) - organ stanowiący i kontrolny.

Jednostki pomocnicze gminy:

1. Powiat (od 01.01.1999 r.):

- zarząd powiatu - organ wykonawczy, starosta jest jego przewodniczącym;

- rada powiatu - organ stanowiący i kontrolny;

Wybrane modele państwa:

• Model polski - gmina jest samodzielna, powiat nie pełni funkcji wyrównawczej, powiat nie może przejmować zadań gminy, nie można łączyć mandatu radnego gminnego z mandatem radnego powiatowego ani wojewódzkiego.

Organizacja jednostek samorządu terytorialnego:

Województwo (od 01.01.1999 r.)

- zarząd województwa - organ wykonawczy, marszałek województwa jest jego przewodniczącym;

- sejmik wojewódzki - organ stanowiący i kontrolny;

Cechy metody przeprowadzania reform samorządowych:

Polska - nagłość i szybkość przeprowadzania reform ( w 1972 r. w drodze 1 decyzji reformatorskiej zmniejszono liczbę gmin z około 9 tys. do ok. 2,5 tys.).

Modele organizacji administracji terytorialnej:

1. Modele monistyczne:

a) niecentralistyczne - Wielka Brytania (a także USA): Polska na szczeblu gminy i powiatu.

- najważniejsze miejsce w zakresie wykonywania administracji publicznej w terenie zajmują jednostki samorządu terytorialnego.

- brak jest terenowych organów administracji rządowej o kompetencjach ogólnych (zespolone).

- 2 reguły do minimum sprowadza się rolę jednostek terenowych organów administracji specjalnej (niezespolonej).

b) centralistyczne - Francja przed 1832 r. Pełnia władzy administracyjnej w deparlamentach należała do prefektów.

- terenowy aparat administracji skupia się wokół formalnego przedstawiciela sądu (terenowego organu administracji o właściwości ogólnej, który funkcjonuje w określonej jednostce podziału terytorialnego).

- ogranicza się do minimum zakres zadań i kompetencji terenowych organów administracji specjalnej, (niezespolonej), jeżeli w ogóle dochodzi do utworzenia takich organów.

2. Modele dualistyczne:

- W tej samej jednostce podziału terytorialnego występują organy administracji rządowej (o kompetencjach ogólnych), oraz administracji samorządowej.

Odmiany:

1. Przewaga organów administracji rządowej o kompetencjach ogólnych - współczesna Francja (prawie 40 tys. gmin, dużo gmin małych, a te są ubogie, pozbawione możliwości rozwoju, słabo datowane i niezbyt samodzielne. Konieczność ścisłego współdziałania z terenowymi organami administracji rządowej, Polska na szczeblu województwa.

2. Przewaga organów administracji specjalnej niezespolonej), która jest koordynowana na szczeblu centralnym - historycznie Polska.

3. Przewaga administracji samorządowej - Niemcy (samorząd silny o dużych kompetencjach).

Zadania samorządu terytorialnego:

- własne;

- zlecone - powierzone na mocy rozstrzygnięcia ustawodawczego; przekazania zadania do wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego za pomocą jej własnych organów i jednostek organizacyjnych, albo przekazanie razem z zadaniem (wyłącznie powiatom), również organów administracji prowadzących zadania wraz z ich aparatem (służby, inspekcje, straże);

- powierzone - przejęte na mocy porozumienia;

02.12.2007 r.

Wykład V

KADRY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Praca w administracji publicznej:

Praca w aparacie publicznym (administracji rządowej i samorządowej) = służba publiczna pełniona przez jednostkę, której osobiste interesy są podporządkowane naczelnym interesom państwa.

Charakter stosunków pomiędzy państwem a urzędnikami - oparty na hierarchii służbowej, której towarzyszy daleko posunięta dyspozycyjność urzędnika piastującego swój urząd na podstawie mianowania ALBO cywilnoprawny (umowa o pracę), (kontraktualizacja).

Przywileje urzędnika - (w zamian za wierną służbę i posłuszeństwo stabilizacja zawodowa, zaopatrzenie emerytalne, uposażenie;

Zarobki kadr administracji publicznej:

• Pracownicy administracji publicznej jako jedyna grupa zawodowa opłacana przez budżet w roku 2007 bez podwyżek;

• W Polsce premier i ministrowie osiągają jedynie 5 - 7 % tego, co otrzymywaliby w sektorze prywatnym na stanowiskach kierowniczych, średnio urzędnik administracji publicznej zarabia 20 % wynagrodzenia w sektorze prywatnym za pracę na porównywalnym stanowisku oprócz stanowisk najniższych;

Modele organizacji systemu zatrudnienia kadr administracji publicznej:

• Model kariery - stopniowa kariera urzędnicza od dołu do góry hierarchii, zatrudnienie jest w zasadzie dożywotnie, podstawowe znaczenie ma egzamin „wstępny”, urzędnika zatrudnia państwo, a jego status określają przepisy ze sfery prawa publicznego, zasady funkcjonowania służby i uprawnienia pracownicze są jednolite dla korpusu urzędniczego np. Francja, Niemcy, Grecja, Portugalia;

- Hiszpania (zmiany w służbie cywilnej dla szefów agencji, wprowadzono kadencję 6 - letnią z możliwością przedłużenia na kolejne 3 lata);

- Austria (zmiany w służbie cywilnej umowy na czas nieokreślony na wyższych i średnich stanowiskach zastąpiono kontraktami na czas określony);

- Belgia (zmiany w służbie cywilnej dla 3 najwyższych szczebli kadry zarządzającej, wprowadzono kadencję 6 - letnią).

• Model stanowisk (pozycyjny) - rekrutacja na konkretne stanowiska, zatrudnienie nie jest dożywotnie, w wielu sferach model ten nawiązuje do rozwiązań sektora prywatnego, jest popierany przez zwolenników tzw. nowego zarządzania publicznego (New Public Menagement). Poszczególne instytucje mają własne zasady zarządzania zasobami ludzkimi, a podstawą uprawnień pracowniczych jest indywidualny dorobek pracownika np. Wielka Brytania, Austria, Szwecja, Dania. Zamiast odrębnych regulacji dla służby cywilnej obowiązują układy zbiorowe pracy.

- Holandia - (na wyższe stanowiska) urzędnicy są mianowani na okres 3 - 7 lat;

- Finlandia, Włochy;

• Model mieszany - łączy rozwiązania modelu kariery i modelu stanowisk np. Polska, Czechy (model departamentalny), znaczne różnice wynagrodzeń między ministerstwami, rozwój kariery zawodowej, zwykle w ramach 1 ministerstwa;

- USA, Kanada (model scentralizowany), obowiązują jednolite zasady zarządzania zasobami ludzkimi, ale uprawnienia pracownicze określa się w powiązaniu z indywidualnymi osiągnięciami;

• Model naboru rynkowego (systemu menedżerskiego w służbie państwowej), kwestionuje potrzebę istnienia szczególnego korpusu służby cywilnej, do zatrudnienia urzędników stosuje się zasady obowiązujące w sektorze prywatnym np. Nowa Zelandia

(USA - model mieszany- wg dr Piszcz)

Organizacja kadr administracji samorządowej - Modele:

1. Ustawodawstwo obejmuje całość służby publicznej, tak rządowej, jak i samorządowej (Hiszpania, Portugalia, Szwecja Włochy). Szczególny przypadek - ustawodawstwo o służbie publicznej ma część wspólną z ustawodawstwem o służbie samorządowej (Francja).

2. Ustawodawstwo reguluje służbę samorządową odrębnie - Belgia, Irlandia, Finlandia, Szwajcaria; szczególny przypadek - Holandia, gdzie uregulowane są jedynie zasady wynagrodzenia.

3. Służba samorządowa poddana jest ogólnym przepisom prawa pracy - Wielka Brytania (urząd i urzędnik zawierają umowę o pracę), Dania.

Zjawiska (pojęcia):

Idiosynkratyzm - proces różnicowania się zmian poszczególnych państw.

Izomorfizm - konwergencja administracji publicznych, czyli tendencja do podążanie państw tą samą drogą (zaczyna występować w państwach członkowskich Unii Europejskiej).

Rozwiązania antykorupcyjne:

- Francja - urzędnicy ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną, karną, istnieje zakaz łącznia stanowisk. Centralny Urząd ds. Przeciwdziałania Korupcji.

- Szwajcaria - urzędnicy ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną, karną i majątkową. Brak jest wyraźnego zakazu wykonywania dodatkowej pracy, gdyż urzędnicy nie dopuszczają się tego rodzaju praktyk.

- Szwecja - urzędnicy ponoszą odpowiedzialność karną. Instytucja wyłączenia urzędnika od podejmowania decyzji, zakaz dodatkowej działalności gospodarczej urzędnika. Instytut ds. przeciwdziałania nielegalnym wpłatom, Komisja ekspertów ds. badań nad gospodarką publiczną.

16.12.2007 r.

Wykład VI

KONTROLA ADMINISTRACJI

Kontrola:

1. Ustalenie istniejącego stanu rzeczy.

2. Ustalenie pożądanego stan rzeczy.

3. Zestawienie stanu ze stanem 2 i ustalenie zakresu rozbieżności.

4. Wyciągnięcie wniosków z działania (ustalenie źródeł rozbieżności metod zapobiegania ich powstawaniu).

Po co jest kontrola administracji?

Działalność każdej organizacji, w tym również administracji nie jest wolna od błędów. Kontrola ma zapobiegać sytuacjom, które prowadziłyby do zniekształcenia zasady trójpodziału władzy. Dlatego podstawową zasadą kontroli administracji jest niezależność organów kontrolujących od organów kontrolowanych.

Rodzaje kontroli administracji:

- wewnętrzna,

- zewnętrzna - sprawowana przez podmioty znajdujące się poza strukturą organizacyjną administracji publicznej (sądy, parlament, środki masowego przekazu).

Czy wystarczy jedna instytucja kontrolna?

NIE! Jedna instytucja nie ustrzeże wszechstronnie działającej administracji publicznej od błędów. Konieczne jest istnienie systemu instytucji kontrolnych. Instytucje kontrolne muszą być wzajemnie dostosowane i powiązane, gdyż inaczej w systemie będą luki, a system z lukami jako wadliwy nie spełnia swych zadań.

Kontrola administracji:

1. Sądowa:

1. Wykonywania przez sądy powszechne, model anglosaski - Wielka Brytania, USA (XIX w - Belgia, Włochy). Obywatel może, co do zasady zaskarżyć do sądu powszechnego każdą nielegalna decyzję administracji, (ale nie akty parlamentu, której jest suwerennym najważniejszym źródłem władzy w państwie zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw.

2. Wykonywana przez sądy administracyjne

Początki - Francja

Rady prefekturalne + Rada Sądu nie były niezawisłe były organami administracji, zasadniczo nie działały w celu zapewnienia legalności działania administracji, tylko rozrzynały sprawy (głównie cywilnoprawne).

Obecnie - sadownictwo administracyjne rozpatrywane przez organy niezawisłe od administracji skarg obywateli na nielegalne decyzje administracji.

Francja - trybunały administracyjne + apelacyjne sądy administracyjne (sądy szczególne) wykonują sądownictwo administracyjne, rozumienie j. w. kontrolę aktów indywidualnych, a także normatywnych + orzekają o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy + orzekają w sprawach dotyczących kontraktów administracyjnych.

- W dalszym ciągu działa Rada Stanu, ale nie jest ona sądem szczególnym, nie ma formalnie zagwarantowanej niezawisłości, a poza tym zajmuje się ona również innymi sprawami (m. in. Doradztwem na rzecz prezydenta i rządu w sprawach legislacji).

Niemcy - sądy administracyjne ogólne - trójinstancyjne sądownictwo administracyjne = sądy administracyjne + wyższe sądy administracyjne + Federalny Sąd administracyjny w Lipsku (rozpatruje rewizje).

Zróżnicowany system skarg - 5 rodzajów skarg:

- specjalne

- finansowe (ds. podatkowych)

- socjalne (ds. ubezpieczeń społecznych)

Niektóre sprawy administracyjne przekazano do kompetencji sądów cywilnych.

Szwecja, Finlandia - trójinstancyjne sadownictwo administracyjne, inne kraje skandynawskie zachowały jedynie tradycyjne instytucje kontroli administracji.

2. Pozasądowa:

- wewnętrzna - (w ramach władzy wykonawczej), izby kontroli, izby, trybunały obrachunkowe (Niemcy, USA, Belgia, Hiszpania),

- parlamentarna - sprawozdanie absolutorium, plany „krzyżowy ogień pytań” (Niemcy), „godzina pytań” (Szwajcaria, Szwecja), komisje stałe,

- ombudsman (Rzecznik Praw Obywatelskich) - ma czuwać nad przestrzeganiem prawa przez administrację w stosunku do obywateli; Przykłady:

Szwecja - od 1713 r., w roku 1809 został podporządkowany Riksdagowi;

Niemcy - brak federalnego rzecznika, tylko w niektórych landach utworzono stanowiska reprezentanta obywateli;

Wieka Brytania - parlamentarny rzecznik ds. administracji;

Hiszpania - obrońca ludu;

Nadzór nad samorządem terytorialnym:

- nadzór prawny - nadzór nad legalnością aktów samorządu terytorialnego;

- nadzór fachowy - nadzór nad wykorzystywaniem środków powierzanych samorządowi.

(Podmiot sprawujący nadzór administracji np. Niemcy).

1

---