WSPOLCZESNE MODELE�MINISTRACJI PUBLICZNEJ2

WSPÓŁCZESNE MODELE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ WYKŁAD 2

Test jednokrotnego wyboru, zamknięty.

Najbliższe w administracji publicznej w jej otoczeniu jest system administracji.

Relacje adm. publicznej względem otoczenia jest całokształt relacji adm. i jej otoczenia.

Cechy relacji:

- część systemu politycznego, podsystem

- adm. publiczna obejmuje podmioty ulokowane w obszarze władzy wykonawczej

- samodzielność, autonomia adm. publicznej

- adm. publiczna spełnia funkcje, które są pochodnymi funkcji systemu politycznego

- adm. publiczna zapewnia trwałość, stabilność i ciągłość systemu politycznego.

Tradycja europejska to podział władzy pionowy, czyli wertykalny lub poziomy, czyli horyzontalny.

Pionowy to podział na adm. rządową i samorządową. Poziomy to podział na 3 władze : ustawodawcza, wykonawcza i sądowa.

Wyjątek Szwajcaria - system rządów zgromadzenia, organ ustawodawczy, któremu władza ustawodawcza jest całkowicie podporządkowana.

Władza wykonawcza ma 3 poziomy organizacyjne:

- egzekutywa - rząd (gabinet)

- adm. publiczna

-……….

Polityzacja adm. publicznej - polega na tym, że wszystkie partie mają możliwość utworzenia rządu. Taki gabinet ponosi odpowiedzialność przed parlamentem, partiami i wyborcami.

Cecha : centra decyzyjne, a w szczególności rząd są obsadzane liderami partyjnymi, a nie profesjonalistami.

3 czynniki politycznej ekologii adm. publicznej:

1. typ reżimu politycznego:

- reżim parlamentarny

- reżim prezydencki

- reżim półprezydencki

- reżim rządów zgromadzenia

2. typ przestrzennej dystrybucji władzy

- unitaryzm

- federalizm

3. typ systemu partyjnego

Reżim prezydencki występuje tylko w USA. Występuje monizm egzekutywy - przejawia się w pozycji prezydenta. Prezydenta cechuje koncentracja władzy, z jednej strony jest głową państwa, a z drugiej jest szefem rządu. Cała władza wykonawcza skupiona jest w jego rękach. Nie ma czegoś takiego jak podejmowanie decyzji przez rząd większością głosów. Nie istnieje też solidarna odpowiedzialność ministrów zwanych sekretarzami, odpowiadają przed prezydentem indywidualnie. Prezydenta powołują wyborcy w wyborach powszechnych. Prezydent powołuje rząd. Władza ustawodawcza i wykonawcza są ściśle odseparowane. Nie ma odmowy udzielenie wotum zaufania i wotum nieufności. Prezydent nie może wystąpić z wnioskiem o rozwiązanie parlamentu. W USA jest system dwupartyjny : demokratyczny i republikański.

System łupów - cała adm. obsadza się osobami z partii prezydenta. Cechy adm. : niestabilność, rotacja, niewielki profesjonalizm.

Federalizm - dwupoziomowa struktura władzy.

Reżim półprezydencki (Francja, Finlandia) - dualizm egzekutywy (premier stoi na czele rządu). Prezydent teoretycznie swobodnie wybiera rząd. Na przykładzie Francji: prezydent wybiera premiera z opozycji, ta współpraca określona jest mianem koabitacja ( współpraca pomiędzy prezydentem, a opozycyjnym premierem). Rząd ponosi odpowiedzialność solidarną przed parlamentem. Parlament może być rozwiązany przed upływem kadencji. Prezydent przewodniczy posiedzeniom rządu.

System mandarynatu - teki ministerialne, stanowiska w rządzie proponuje się osobom, które zajmują wysokie stanowiska w służbie cywilnej. Występuje tu również system łupów.

Finlandia.

Prezydent ma słabszą pozycje niż we Francji. Jest arbitrem. Premier ma mało władzy. Partie polityczne mają władzę. Dobór ministrów jest wybierany poprzez porozumienie między partiami.

W systemie półprezydenckim jest większa stabilność niż w USA.

Te same osoby mogą być powołane na te same stanowiska.

Reżim polityczny, czyli parlamentarny. Najbardziej zróżnicowany.

Są 4 rodzaje (2 pierwsze to rodzaje rywalizacyjne, a 2 kolejne konsensualne):

rywalizacyjny parlamentaryzm dwupartyjny ( typowy dla W. Brytanii i Niemiec) - możliwość sformowania gabinetu większościowego i silna pozycja premiera w tym gabinecie. W adm. publicznej rozdział pomiędzy adm. i polityką, przy czym poszczególni członkowie gabinetu mają niewielką autonomię, wyjątek wielkie bestie dżungli, typowe pojęcie dla W. Brytanii.
rywalizacyjny parlamentaryzm wielopartyjny (Włochy, Norwegia) - koalicje większościowe lub mniejszościowe, typowe jest to, że premier ma osłabioną pozycję bo musi uwzględniać żądania partnerów koalicyjnych. Partyjny gabinet podziemny - Włochy.
konsensualny parlamentaryzm dwupartyjny (Belgia) - dwie najsilniejsze partie tworzą koalicję.
konsensualny parlamentaryzm wielopartyjny ( Belgia do końca lat 60-tych) - wszystkie partie tworzą koalicję.

3 i 4 wspólna cecha - pozycja premiera jest najsłabsza.

WSPÓŁCZESNE MODELE ADM. PUBLICZNEJ WYKŁAD 3

Funkcje adm. publicznej
Administracja a polityka
Administracja a prawo
Administracja a obywatel

Funkcje adm. publicznej :

funkcja rządzenia - polityka administracji jako aktywność adm. publicznej mająca wymiar polityczny
realizacja zadań bieżącej administracji
funkcja zarządzania rozwojem instytucjonalnym.

Realizacja zadań bieżącej administracji :

- funkcja Nr 1 - funkcja władcza (porządkowo-reglamentacyjna)

- funkcja Nr 2 - administracja świadcząca

- funkcja Nr 3 - funkcja właścicielska

- funkcja Nr 4 - funkcje planistyczne i koordynacyjne

Funkcja Nr 1.

Przejaw 1 - ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego.

Przejaw 2 - reglamentacja działalności

= koncesje, zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, itp.

+ obowiązek spełnienia szeregu wymagań w :

ruchu drogowym
handlu krajowym i zagranicznym
ochrona środowiska i przyrody
sferze zdrowia publicznego i żywności
budownictwie
i inne

Przejaw 3 - ustawowe uregulowanie postępowania adm. :

- model tradycyjny - rozbudowana, szczegółowa i spójna merytorycznie kodyfikacja (Austria, Niemcy, Polska);

- model zwięzłej regulacji ramowej - zespół zasad pozwalających na elastyczność administracji, soft law (Szwecja, Włochy, Grecja);

- model regulacji złożonej - powiązanie w jednej ustawie unormowań procesowych, ustrojowych i materialnych (Hiszpania, Holandia);

- model regulacji rozproszonej - reguły procedury administracyjnej są wielowarstwowe, zróżnicowane i nieskodyfikowane (Francja, W. Brytania);

Przejaw 4 - ciężary publiczne (osobowe, rzeczowe, fiskalne)

Polityka niskich podatków - USA.

Osoba, która w Polsce zapłaciłaby 30% podatku, w USA zapłaci około 10% podatku.

Zalety:

- przywrócenie dynamizmu amerykańskiej gospodarce (Udało się!)

- zmniejszenie bezrobocia - stopa bezrobocia w USA = 5% ( 6,5 mln nowych miejsc pracy), w Europie 8%

Wady:

- deficyt budżetowy w roku 2006 (ale konsekwentnie spadający!) = 1,9% PKB (248 mld $), w Europie 2,2% PKB.

Funkcja Nr 2.

Przejawy :

ubezpieczenia społeczne
emerytury
zasiłki dla bezrobotnych
opieka społeczna
ochrona zdrowia
opieka paliatywna (hospicja)
oświata
komunikacja zbiorowa
zaopatrzenie w wodę (wodociągi) i kanalizacja
światło i energetyka cieplna
oczyszczanie miasta
inne usługi na rzecz społeczeństwa finansowane bądź dotowane przez panstwo

Przykłady:

Społeczeństwa starzeją się.

2006r. - na 1 emeryta pracuje 4 osoby.

2050r. - na 1 emeryta będą pracować 2 osoby.

Destynatariuszy (klientów) usług publicznych typu społecznego jest coraz więcej.

Rosną wydatki na:

- emerytury

- służbę zdrowia

- opiekę paliatywną

Maleją wydatki na:

- edukację

- zasiłki dla bezrobotnych

Wymaga to dysponowania przez państwa potencjałem rzeczowym i kadrowym.

Według oceny Komisji Europejskiej, w związku ze starzeniem się społeczeństwa katastrofą finansów publicznych zagrożone : Hiszpania, Irlandia, Luksemburg, Portugalia, Cypr, Czechy, Węgry.

W państwach tych koszty starzenia się społeczeństwa wzrosną do 2050r. nawet o 7% PKB.

W całej UE koszty starzenia się społeczeństwa wzrosną do 2050r. około 4% PKB.

Jak można zapobiec katastrofie finansów publicznych?:

- zachęcając kobiety do rodzenia dzieci (trudne);

- podnosząc wiek emerytalny;

- ograniczając prawo do wcześniejszego przechodzenia na emerytury;

- przeprowadzając reformę emerytalną (np. Polska - do 2050r. wydatki na starszych ludzi zmniejszą się nawet o 6,6% PKB);

- przyjmując imigrantów;

- przyśpieszając wzrost gospodarczy;

Funkcja Nr 3.

Przejaw 1 - zarząd majątkiem publicznym i gospodarczym.

Problem - brak jasnego rozgraniczenia pomiędzy oboma tymi majątkami np. majątek służący do wykonywania usług pocztowych - działalność poczty to zadanie administracji czy działalność gospodarcza?

Przejaw 2 - formy działania państwa w sferze jego majątku:

- działalność bezpośrednia administracji;

- przedsiębiorstwa państwowe (Francja, Niemcy, Brazylia, Włochy, Finlandia, W. Brytania, Irlandia,) - procesy prywatyzacyjne!;

- rozwiązanie pośrednie - zakład budżetowy;

- handlowa spółka kapitałowa (z udziałem Skarbu Państwa, komunalna);

Przejaw 3 - Skarb Państwa.

Skarb Państwa jest w Polsce osobą prawną.

Funkcja Nr 4.

Przykład - gospodarka przestrzenna.

Francja, Niemcy, Polska - dualistyczne plany miejscowe.

WSPÓŁCZESNE MODELE ADM. PUBLICZNEJ WYKŁAD 4

II. Administracja a polityka.

Modele politycznego sterowania administracją:

- model legislacyjny - parlament jako organ ustawodawczy, jest hierarchicznie nadrzędny wobec adm. i dokonuje wyboru programu przez uchwalanie ustaw (historycznie PRL, ZSRR);

- model kierownictwa egzekutywy - rząd podejmuje decyzje polityczne, a parlament jedynie je kontroluje, adm. jest hierarchicznie podporządkowana Prezesowi RM, nie ma prawa dokonywania wyboru między różnymi programami ani przedstawiania własnych propozycji rządowi;

- model kierownictwa korelatywnego - administracja przygotowuje alternatywy decyzyjne, a polityczne kierownictwo dokonuje wyboru; wykonanie programu należy do administracji, a kontrola wykonania do rządu (np. Niemcy);

- model agentury - inspirowany przez koncepcje marksistowskie, w praktyce nie został zweryfikowany w żadnym państwie, model ten zakłada, że kapitalizm opanował legislaturę, rząd, administrację, decyzje systemu politycznego służą interesom kapitału, a adm. publiczna jest wobec tej presji bezsilna nawet, jeśli chciałaby urzeczywistniać inne interesy.

III. Administracja a prawo

- kontrola adm. - osobny wykład

- zasada państwa prawnego

Art. 2 i 7 Konstytucji RP

IV. Administracja a obywatel

Prawo dostępu do informacji publicznych = prawo obywatelskie (po raz pierwszy status taki uzyskało w Szwecji w XVIII w., nie jest ustawowo uregulowane już tylko w RFN na szczeblu federalnym oraz w niektórych niemieckich krajach związkowych).

Polska - art. 54 ustęp 1, art. 74 ustęp 3, art. 61 Konstytucji

Kadry adm. publicznej

Praca w adm. publicznej - charakter stosunków pomiędzy państwem a urzędnikiem administracyjno-prawny, oparty na hierarchii służbowej ALBO cywilno-prawny (umowa o pracę).

Modele organizacji systemu zatrudnienia kadr adm. publicznej:

model kariery - stopniowa kariera urzędnicza od dołu do góry hierarchii, zatrudnienie jest w zasadzie dożywotnie; podstawowe znaczenie ma egzamin wstępny; urzędnika zatrudnia państwo, a jego status określają przepisy ze sfery prawa publicznego np. Francja, Niemcy, Hiszpania, Belgia, Grecja, Portugalia, Austria.
model stanowisk (pozycyjny) - rekrutacja na konkretne stanowiska, zatrudnienie nie jest dożywotne, w wielu sferach model ten nawiązuje do rozwiązań sektora prywatnego; jest popierany przez zwolenników tzw. nowego zarządzania publicznego np. W. Brytania, Szwecja, Dania, Holandia, Finlandia, Włochy, USA.
model mieszany - łączy model kariery i model stanowisk np. Polska (służba cywilna tylko w adm. publicznej).
model naboru rynkowego (systemu menadżerskiego w służbie państwowej).

Organizacja kadr adm. samorządowej - modele:

- ustawodawstwo obejmuje całość służby publicznej, tak rządowej, jak i samorządowej - Hiszpania, Portugalia, Szwecja, Włochy; szczególny przypadek - ustawodawstwo o służbie publicznej ma część wspólną z ustawodawstwem o służbie samorządowej (Francja);

- ustawodawstwo reguluje służbę samorządową odrębnie - Belgia, Irlandia, Finlandia, Szwajcaria; szczególny przypadek - Holandia, gdzie uregulowane są jedynie zasady wynagrodzenia;

- służba samorządowa poddana jest ogólnym przepisom prawa pracy - W. Brytania;

WSPÓŁCZESNE MODELE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ WYKŁAD 5

Nowe tendencje w funkcjonowaniu administracji publicznej.

Wyzwania ekonomiki stojące przed administracją:

- globalizacja i urynkowienie gospodarki, przejęcie coraz więcej ogólnych standardów z zakresu organizacji i zarządzania;

- zmiana sposobu udziału państwa w życiu gospodarczym - państwo w mniejszym stopniu bezpośrednio prowadzi działalność gospodarczą, zajmuje się reglamentacją działalności;

- zasada pomocniczości - bezpośrednie zaangażowanie władz publicznych na rynku gospodarczym ma funkcję jedynie pomocniczości;

- poszukiwanie oszczędności przez administrację - prywatyzacja zadań publicznych, instrumenty finansowe (obligacje), partnerstwo publiczno-prawne.

Prywatyzacja adm. publicznej.

Prywatyzacja zadań publicznych = wycofanie się państwa z odpowiedzialności za określony fragment życia społecznego bądź gospodarczego, tak rozumiana prywatyzacja zadań publicznych w praktyce raczej nie występuje.

Prywatyzacja wykonywania zadań publicznych = prowadzenie na warunkach rynkowych działalności, która należy do sfery odpowiedzialności władz publicznych np. zaopatrzenie w wodę, kontrola pojazdów mechanicznych, działalność agencji celnych, usługi opieki zdrowotnej (w Polsce usług tych wciąż nie sprywatyzowano, zarządzenie otwartymi funduszami emerytalnymi.

Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) - oparte na umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym, współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, jeżeli odbywa się na zasadach określonych w ustawie z 28 lipca 2005r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 14-20).

Podmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym jest realizacja przez partnera prywatnego przedsięwzięcia za wynagrodzeniem na rzecz podmiotu publicznego. Partner prywatny poniesie w całości lub części nakłady na realizację przedsięwzięcia lub zapewni ich przeniesienie na inne podmioty.

Partnerstwo publiczno-prywatne może stanowić sposób realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przynosi to korzyści dla interesu publicznego (np. oszczędności w wydatkach podmiotu publicznego, podniesienie standardów świadczenia usług) przeważające w stosunku do korzyści wynikających z innych sposobów realizacji tego przedsięwzięcia.

Wyzwania techniki a adm. publiczna.

- nowoczesna technika jest niezbędnym instrumentem współczesnej administracji;

- e-administracja (informatyzacja administracji publicznej) - usprawnienie działalności urzędów;

- sierpień 2006r. - rząd opracował tegoroczny plan informatyzacji państwa i ogłosił, że do końca 2006r. opracuje plan informatyzacji państwa na lata 2007 - 2010;

- tegoroczne wydatki na informatykę w państwie wyniosą około 2 mln zł;

Priorytetowe projekty w zakresie informatyzacji adm. publicznej:

e-PUAP - elektroniczna platforma usług adm. publicznej
STAP - sieć teleinformatyczna adm. publicznej
elektroniczne rozliczanie podatków (e = Deklaracje) - rozliczenia podatkowe dla przedsiębiorców
PESEL 2 - przebudowa rejestrów państwowych
CEPiK - centralna ewidencja pojazdów i kierowców

Odłożone na później:

- podpis elektroniczny

- elektroniczne rozliczanie podatków

- publikacja Monitora Polskiego B.

Nowe zarządzanie w adm. publicznej (New public menagment ) - koncepcja leżąca u podstaw reform administracji, w szczególności reform brytyjskich z czasów Margaret Thatcher (Nowa Zelandia lata 80).

NPM zakłada:

- wprowadzenie logiki rynkowej w funkcjonowaniu adm. publicznej;

- wprowadzenie najlepszych wzorów zarządzania stosownych w sektorze prywatnym;

- wprowadzenie elementów konkurencji w świadczeniu dóbr i usług publicznych oraz w kontraktowaniu usług u podmiotów prywatnych ( outsourcing, PPP).

WSPÓŁCZESNE MODELE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ WYKŁAD 6

T: Organizacja administracji centralnej.

Podmioty wykonujące zadania adm. publicznej:

administracja rządowa:

centralna
terenowa

administracja zdecentralizowana

związki publiczno-prawne

- wspólnoty terytorialne (samorząd terytorialny)

- samorząd zawodowy (korporacje zawodowe, adwokaci, rewidenci)

- samorząd gospodarczy - Izba Gospodarcza

- samorząd rolniczy

b. ciała administracyjne o samodzielnym statusie:

- SKO - samorządowe kolegia odwoławcze

- RIO - regionalna izba obrachunkowa

- KRRiT - krajowa rada radiofonii i telewizji

- rada do spraw uchodźców

c. podmioty prawa publicznego oparte na czynniku majątkowym:

- przedsiębiorstwa użyteczności publicznej - poczta polska

- zakłady administracyjne - agencja rynku rolnego, ZUS, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, muzea, biblioteki, IPN, fundusz pracy, bankowy fundusz gwarancyjny;

3. Organizacje i instytucje spoza sektora publicznego:

- prywatyzacja zadań publicznych w formie zadań zleconych, wykonują zadania adm. publicznej np. spółki, fundacje, stowarzyszenia.

Centralna adm. publiczna:

administracja obsługująca funkcje rządzenia, czyli rząd i jego członków;
administracja wykonawcza

Model rozdziału charakterystyczny dla Szwecji - ministrowie nie łączyli funkcji rządzenia z funkcją wykonawczą, zajmują się tylko funkcją rządzenia. Funkcje adm. wykonawczej pełnią urzędy centralne, mają dużą samodzielność skutkuje to ze skutkami skoordynowania.

Model mieszany W. Brytania - szefowie urzędów centralnych choć mają rangę ministrów nie zawsze wchodzą w skład gabinetu, funkcja adm. wykonawcza + rządzenia, można łączyć obie funkcje.

USA, Japonia, Francja, Belgia, Niemcy, Brazylia.

Rząd to ciało kolegialne, podejmujące decyzje polityczne. Na czele stoi szef rządów - premier, inaczej kanclerz.

Premier i ministrowie ponoszą odpowiedzialność polityczną przed władzą ustawodawczą (parlamentem) za działalność polityczną. W skład rządu mogą wchodzić wszyscy lub nie wszyscy ministrowie.

W. Brytania - gabinet + rząd

Sekretariat - aparat pomocniczy :

- model fachowego zespołu stałych urzędników charakterystyczny dla Niemiec, nie podejmuje kwestii politycznych;

- zespół osobistych doradców szefów rządów;

- model rozdziału zadań (Francja, Belgia, Włochy);

- model - W. Brytania, jednostka adm. (sekretariat) jest mniej rozbudowany niż w Niemczech, bardziej we Francji (czasowy), brak stałych urzędników, czasowo pełnią swe funkcje urzędnicy.

Ministrowie. Modele tworzenia urzędów ministra:

model tworzenia ustawowego (ustawa) np. Włochy;
model elastycznego kształtowania składu rządu (może być prosta decyzja polityczna np. Francja, Portugalia)
model pośredni charakterystyczny dla W. Brytanii z podstawy ustawowej lub bez zależnie od okoliczności, sytuacji :

- siła odśrodkowa - więcej ministrów

- siła dośrodkowa - usuwanie zbędnych ministrów, tanie państwo

Zastępstwo :

- model angielski przewiduje 2 zastępców ministra, 1 jest zastępcą politycznym, a 2 urzędniczym;

- model francuski, u boku ministrów stoją podsekretarze stanu (zastępcy polityczni);

Co do zasady w modelu francuskim nie ma zastępcy urzędniczego. Wyjątkiem we Francji jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych, gdzie jest zastępca.

Doradcy ministrów, element ministerstwa:

- model angielski - ministrowie mają urzędy prywatne, czyli osobiste sekretariaty obsadzone przez stałych urzędników, a obok nich mają doradców politycznych;

- model niemiecki - minister w wąskim zakresie może korzystać z doradztwa politycznego, minister ma 1 prywatnego referenta politycznego;

- model francuski - polityczny aparat pomocniczy ministra ma postać gabinetu ministralnego np. Belgia, Włochy

Administracja zdecentralizowana:

Ciała o samodzielnym statusie, w W. Brytanii są powoływane i nadzorowane przez ministrów, nazywają się kwasi organizacjami pozarządowymi; we Francji - Naczelna Rada Audiowizualna, ciała są finansowane przez różne podmioty np. prezydenta lub samofinansujące. USA - Międzynarodowa Komisja do Spraw Stosunków Handlowych.

Gdy Kongres powołuje to działa po to, aby wyjąć spod prezydenta jakąś część życia społecznego.

Bank Centralny, 2 modele statusu banku:

model - Bank Centralny jest instytucją doradczą organów państwowych, a określanie polityki finansowej państwa należy ostatecznie do organów państwowych;
model - Bank Centralny jest niezależny od wszystkiego co jest wokół banku, polityki parlamentu, rządu, niezależny od presji społecznej jest silnie neutralny.