UNIWERSYTET

Jana Kochanowskiego w Kielcach

Wydział Zarządzania i Administracji

Kierunek: Administracja

Specjalizacja: Administracja bezpieczeństwa

Justyna Bąk

102688

Współczesne modele odpowiedzialności odszkodowawczej i ich tendencje rozwojowe

Kielce 2014

1. Wstęp

Ochrona obywateli przed skutkami bezprawnych zachowań władzy publicznej należy do niezwykle ważnych, aktualnych i godnych omówienia problemów z dziedziny prawa cywilnego, które wiążą się jednocześnie z prawem administracyjnym i prawem konstytucyjnym. W istocie chodzi tu bowiem o gwarancję praw człowieka i obywatela oraz realizację zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacja odpowiedzialności władzy publicznej stanowi wyznacznik praworządności danego państwa. Zapewnia ochronę przed bezprawnym zachowaniem funkcjonariuszy publicznych i jest prawem człowieka, niezależnie od faktu posiadania obywatelstwa. Problematyka odpowiedzialności władzy publicznej poddawana była – począwszy od konstytucji marcowej z 1921 r.1037, a skończywszy na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r.1038 – gruntownym przemianom1039 również w związku ze zmianami ustrojowymi, które zaowocowały unormowaniem tego problemu w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku¹.

Pogląd, że państwo ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone w związku
z wykonywaniem swych funkcji władczych (imperium), długo i opornie torował sobie drogę, zanim ostatecznie znalazł uznanie w ustawie z 15 listopada 1956 r. O odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243). Uchwalenie tej ustawy było ważnym wydarzeniem w dziejach rozwoju systemu ochrony praw obywateli².

Obecny kształt regulacji prawnych w dziedzinie odpowiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej w Polsce jest efektem kilkudziesięcioletniej ewolucji. Ewolucja prawniczych rozwiązań była przyczyną powstania pewnego modelu, stanowiącego wyraz preferencji prawodawcy w omawianej dziedzinie stosunków społecznych³. Celem tego referatu będzie omówienie współczesnych modeli odpowiedzialności odszkodowawczej i pokazanie ich tendencji rozwojowych.

W omawianiu tego problemu niezbędne będzie wyjaśnienie pojęcia modelu. Jest to hipotetyczna konstrukcja myślowa, będąca uproszczonym obrazem badanego fragmentu rzeczywistości, w którym eliminuje się myślowo cechy, relacje lub inne elementy nieistotne dla danego celu⁴. W obrazowaniu pewnego zjawiska lub instytucji, model oznacza obraz uproszczony, który jest oparty raczej na schematach niż na szczegółowych analizach. Model jest niezwykle ważny, gdyż daje możliwość spojrzenia z dalszej perspektywy, wypunktowania elementów tworzących fundamenty opisywanego fragmentu rzeczywistości, które przy szczegółowej analizie pojedynczych zagadnień niekiedy umykają z pola widzenia⁵.

Występujące powszechnie w doktrynie i orzecznictwie określenie „odpowiedzialności odszkodowawczej” nie jest terminem ustawowym. Jest jednak powszechnie stosowane przez co nabiera istotnego znaczenia w zakresie stosowania prawa⁶. Na gruncie prawa polskiego prezentuje się stanowisko, że odpowiedzialność odszkodowawcza jest związana ze świadczeniem, którego celem jest zaspokojenie uszczerbku powstałego w dobrach jednego podmiotu przez inny podmiot. Odpowiedzialność odszkodowawcza pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną, a jest ona realizowana poprzez przywrócenie stanu istniejącego przed zaistnieniem zdarzenia, będącego źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej⁷.

2. Współczesne modele odpowiedzialności odszkodowawczej

Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji publicznej jest zadnieniem
o charakterze daleko niejednolitym. Kwestią podstawową jest wyodrębnienie dwóch reżimów: odpowiedzialności za władcze bezprawie oraz odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniami legalnymi. Oba te reżimy bardzo się różnią pod względem ogólnych zasad i szczegółowych rozwiązań. Łączy je zasada stanowiąca fundament, i oparta na ogólniejszej idei sprawiedliwości wyrównawczej, nakazująca wyrównanie uszczerbku wyrządzonego jednostce działaniem administracji publicznej, abstrahując od tego, czy zachowanie sprawcze, które spowodowało szkodę, miało legitymację prawną. Zdarzają się bowiem takie sytuacje, w których praworządne państwo zobowiązane jest do tego, aby jednostka uzyskała wynagrodzenie strat, które są efektem w pełni legalnego wykonywania zadań przez administrację publiczną. W doktrynie polskiej, jak i zagranicznej toczą się spory na temat charakteru prawnego odpowiedzialności odszkodowawczej administracji – czy jest to instytucja prawa prywatnego, czy publicznego⁸.

Teoretyczna klasyfikacja systemów prawnych odpowiedzialności państwa musi być wynikiem gruntownych badań, które uwzględniają cały kontekst prawny i społeczno-gospodarczy, w jakim zasady odpowiedzialności państwa funkcjonują. Ocena danego systemu musi brać pod uwagę wzajemną relację pomiędzy regułami odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej i pozostałych podmiotów. Na podstawie oceny trzech podstawowych elementów, Międzynarodowa Encyklopedia Prawa Porównawczego wyodrębniła główne rodzaje konstrukcji odpowiedzialności:

1) czy odpowiedzialnością państwa rządzą ogólne zasady odpowiedzialności cywilnej, czy też zasady szczególne;

2) jeżeli te drugie, to czy są one częścią prawa cywilnego, czy należą do prawa publicznego (administracyjnego);

3) jakie są sądy (cywilne czy administracyjne) są właściwe do rozstrzygania sporów odszkodowawczych.

Zgodnie z powyższą metodologią wyróżnia się:

- model odpowiedzialności oparty na regułach prawa administracyjnego (obecny we Francji, Szwajcarii i Hiszpanii),

- model odpowiedzialności według szczególnego reżimu cywilnoprawnego
(w Niemczech, Austrii, Węgrzech, Portugalii i Polsce)

- model odpowiedzialności oparty na zasadach ogólnych (przyjęty w krajach common law Holandii, Belgii, Włoszech, krajach skandynawskich z wyłączeniem Danii)⁹.

W prawie francuskim zasada odpowiedzialności władzy publicznej ma charakter odpowiedzialności administracyjnej (responsabilité administrative). Instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (i jednostki samorządu terytorialnego) ukształtowana jest głównie przez orzecznictwo. Judykatura kształtuje i rozwija model oraz zasady odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy publicznej. Ustawodawstwo w tym zakresie pełni natomiast znikomą rolę. Odpowiedzialność administracji dochodzona jest przed sądami administracyjnymi. Ze względu jednak na niezależność, rozdzielność sądownictwa administracyjnego od powszechnego, dochodzenie odszkodowania od funkcjonariusza za wyrządzenie tzw. szkody osobistej odbywa się w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

W prawie włoskim zasada odpowiedzialności władzy publicznej ma charakter odpowiedzialności oparty na zasadach ogólnych. Zgodnie z Konstytucją Republiki Włoskiej funkcjonariusze i urzędnicy są osobiście odpowiedzialni za szkody spowodowane czynnościami wykonywanymi z pogwałceniem prawa. Ponoszą oni odpowiedzialność na gruncie prawa cywilnego oraz karnego i administracyjnego. Warto zwrócić uwagę, że
w pierwszej kolejności stanowi o odpowiedzialności urzędnika. Jednakże w dalszej części
art. 28 Konstytucji odpowiedzialnością obejmuje także państwo. W konsekwencji istnieje solidarna odpowiedzialność państwa i urzędnika, nie zaś odpowiedzialność subsydiarna państwa. Szkoda musi być skutkiem działania niezgodnego z prawem, a nie zaniechania. Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy oparta jest o regulacje ogólne. Przepisy włoskiego kodeksu cywilnego nie zawierają regulacji odpowiedzialności władzy publicznej, a wyłącznie ogólne postanowienia odnośnie do odpowiedzialności deliktowej. W przypadku, gdy urzędnik działał umyślnie, odpowiedzialność administracji jako ogółu zostaje wyłączona, a odpowiedzialny za szkodę jest urzędnik (odpowiedzialność indywidualna).

Wielka Brytania jako przykład systemu common law jest państwem, w którym odpowiedzialność odszkodowawcza państwa została ukształtowana na nieco innych zasadach niż w prawie kontynentalnym. Podstawą odpowiedzialności państwa brytyjskiego w związku ze szkodą powstałą przy wykonywaniu władzy publicznej są ogólne zasady odpowiedzialności. W prawie angielskim definiuje się poszczególne delikty, nie ma tam natomiast jednej generalnej klauzuli odpowiedzialności. Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej charakteryzuje się osobistą odpowiedzialnością urzędnika Korony – bezpośredniego sprawcy szkody, a odpowiedzialność państwa ma charakter subsydiarny, podstawą dochodzenia odszkodowania są zasady dotyczące osób prywatnych, mimo że najczęściej pozywana jest Korona¹⁰.

O ile w polskiej doktrynie nie neguje się raczej cywilnoprawnego charakteru instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej za władcze bezprawie, o tyle daleko większe spory budzi problem charakteru odpowiedzialności za działania legalne. Autorzy prezentujący pogląd o publicznoprawnym charakterze roszczeń, kwestionują nawet posługiwanie się terminologią cywilistyczną przy opisie tego zjawiska. Pomimo specyfiki omawianego reżimu, we współczesnej doktrynie wydaje się jednak przeważać pogląd
o cywilnym charakterze tej instytucji¹¹.

Mając na uwadze sposób w jaki uregulowana jest odpowiedzialność za wykonywanie władzy publicznej, należy wyodrębnić dwa rodzaje rozwiązań:

1) systemy, które poddają tę fazę działalności szczególnym zasadom zawartym
w prawie administracyjnym (Francja, Szwajcaria, Hiszpania, Estonia), bądź w prawie cywilnym (Polska, Niemcy, Austria, Czechy, Węgry, Portugalia) oraz

2) systemy, w których rozróżnienie sfery aktywności państwa nie wpływa na stosowanie ogólnego reżimu odpowiedzialności cywilnej (zwłaszcza reguł odpowiedzialności za organy lub za podwładnego – tak np. w krajach common law, skandynawskich, Holandii, Belgii i we Włoszech).

Sposób i sens wydzielenia dwóch sfer aktywności państwa powoduje odwieczne kontrowersje. W większości systemów bowiem do skutków czynności organów administracji niepolegających na wykonywaniu władzy publicznej stosuje się ogólne zasady prawa cywilnego.

Na pierwszy rzut oka, różnice w zakresie odpowiedzialności państwa
w poszczególnych krajach mają podłoże konstrukcyjne. Rozwiązania prawne w interesującej nas dziedzinie odpowiedzialności uzależnione są od względów konstytucyjnych, polityki społecznej i prawnej, etycznych, ekonomicznych i kulturowych. Trzeba zdać sobie sprawę
z tego, że te właśnie argumenty determinują podobne wybory dokonywane przez różne sądy. W większości państw, z wyjątkiem systemów common law, podobieństwa istnieją także
w odniesieniu do zakresu osobistej odpowiedzialności funkcjonariuszy. Spotyka się następujące modele odpowiedzialności osobistej urzędników i odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom, w postaciach czystych lub mieszanych:

- odpowiedzialność osobistą urzędnika, a subsydiarną państwa (publicznej osoby prawnej) – np. w prawie angielskim;

- bezpośrednią odpowiedzialność państwa z prawem regresu do funkcjonariusza- tak np. prawo polskie, austriackie, szwajcarskie, czeskie, słowackie;

- solidarną, równorzędną odpowiedzialność obu podmiotów – np. we Włoszech, częściowo w amerykańskim prawie federalnym¹².

3. Tendencje rozwojowe współczesnych modeli odpowiedzialności odszkodowawczej

Istnieją zróżnicowane poglądy na charakter prawny odpowiedzialności odszkodowawczej administracji. Znajdują one odzwierciedlenie w różnych modelach umiejscowienia podstaw prawnych tej instytucji, przynajmniej jeżeli chodzi
o odpowiedzialność za działania bezprawne. Model francuski charakteryzuje się oparciem odpowiedzialności na zasadach prawa administracyjnego. Model niemiecki opiera odpowiedzialność na normach prawa cywilnego, a władza publiczna nie odpowiada tu według reguł stosowanych wobec innych podmiotów, lecz na podstawie regulacji szczególnej, uwzględniających specyfikę wykonywania władzy publicznej. W trzecim modelu, określanym jako anglosaski, nie wprowadza się żadnych szczególnych reguł odpowiedzialności za działania władcze. Wiąże się to z tym, że administracja publiczna podlega zwykły cywilistycznym regułom odpowiedzialności odszkodowawczej.

Warte podkreślenia jest to, że znaczna część państw europejskich odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej podniosła do rangi zasady konstytucyjnej, prze umiejscowienie stosownej regulacji w ustawach zasadniczych. Jednak rola tych regulacji jest różnie postrzegana. Tendencje dotyczące tego zakresu zmierzają od przypisania przepisom konstytucji jedynie charakteru deklaracji programowych lub postulatów politycznych, bez możliwości stanowienia podstawy jakichkolwiek roszczeń, wreszcie aż po dosłowne rozumienie bezpośredniego stosowania przepisu konstytucji, dopuszczającego oparcie roszczenia wprost na przepisie ustawy zasadniczej¹³.

We wszystkich porządkach prawnych zaznacza się wyraźna tendencja do rozszerzania i obiektywizacji odpowiedzialności państwa. Wpisuje się ona w ogólny kierunek rozwoju odpowiedzialności cywilnej za czyny własne. Rozszerzanie granic odpowiedzialności cywilnej w stosunkach między osobami prywatnymi nie dopuszcza na utrzymywanie przeciwnych rozwiązań w relacji obywatel a organ władzy publicznej. Odpowiedzialność obiektywna oparta na zasadzie ryzyka zdecydowanie nabiera cech zasady ogólnej. Roszczenia granic odpowiedzialności państwa wyraża się w objęciu nią tego zakresu imperium, który dotychczas uważano za domenę suwerena, tj. działalności prawodawczej
i wymiaru sprawiedliwości. W ramach władzy wykonawczej immunitetem objęte są nadal decyzje polityczne najwyższych organów państwowych.

O obiektywizacji odpowiedzialności państwa świadczy:

- po pierwsze, zdecydowane odejście od subiektywnego elementu konstrukcji (winy sensu stricte) na rzecz bezprawności,

- po drugie, powolne, lecz stałe poszerzanie się pola odpowiedzialności oderwanej od winy, opartej na naruszeniu zasady równości w ponoszeniu przez obywateli ciężarów publicznych.

Ogólne tendencje w innych krajach wskazują na aprobatę dla francuskiego modelu szerokiej odpowiedzialności państwa, zorientowanego na ochronę poszkodowanego. Należy zauważyć, że obiektywizacja odpowiedzialności dotyczy przede wszystkim czynności władczych egzekutywy. Czynności niepolegające na wykonywaniu władzy publicznej podlegają normom ogólnym prawa cywilnego. Proces obiektywizacji odpowiedzialności
z wolna przenika władzę sądowniczą.

Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności osobistej i regresowej urzędnika zauważyć można kilka tendencji wspólnych. Podstawą jego odpowiedzialności jest nadal wina, która ulega obiektywizacji. Zdecydowanie preferuje się system odpowiedzialności regresowej, który zapewnia lepszą ochronę interesu poszkodowanego i umożliwia wypełnienie funkcji kompensacyjnej odpowiedzialności cywilnej. Regres jest różnorodnie ograniczany. W najnowszych regulacjach wprowadza się obowiązek występowania przeciwko funkcjonariuszowi z roszczeniem regresowym, przy czym nacisk kładzie się też na ugodowe załatwienie sprawy¹⁴.

Obowiązująca obecnie w Polsce regulacja prawna dziedzinie odpowiedzialności odszkodowawczej administracji umiejscawia się w modelu niemieckim. Odpowiedzialność ta ma rangę zasady konstytucyjnej, która bezpośrednio wpłynęła na kształt rozwiązań prawnych na poziomie ustawodawstwa zwykłego. Wejście w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP z dnia
2 kwietnia 1997 r. zapoczątkowało swoistą „erozję” dotychczasowych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej uregulowanych w kodeksie cywilnym i w konsekwencji doprowadziło do aktualnego kształtu tej regulacji, nadanego nowelizacją kodeksu cywilnego z 17 czerwca 2004 r. Podstawy prawne roszczeń odszkodowawczych za działania administracji publicznej przeszły w Polsce charakterystyczną ewolucję, w której mieszały się tendencje de kodyfikacyjne oraz ujednolicające¹⁵.

Bibliografia:

1. Banaszczyk Z., Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2012.

2. Drywa A., Odpowiedzialność odszkodowawcza za wydanie niezgodnej z prawem decyzji podatkowej, wyd. Wolters Kluwer SA, Warszawa 2014.

3. Duniwska Z., Stahl M. (red.), Odpowiedzialność administracji i w administracji, , LEX
   a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013.

4. Encyklopedia Gazety Wyborczej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Kraków 2005.

5. Hausner R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), System prawa administracyjnego. Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji Tom 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2010.

6. Radwański Z., Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej w świetle projektowanej nowelizacji kodeksu cywilnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, ROK LXVI Zeszyt 2, Poznań 2004.

7. Sadowski M., Szymaniec P., Bojek E., (red.), „Wrocławskie Studia Erazmiańskie Zeszyty Studenckie”, Wrocław 2009.

1^Zob. J. Filaber, Z problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej – wybrane zagadnienia, [w:] „Wrocławskie Studia Erazmiańskie Zeszyty Studenckie”, red. M. Sadowski, P. Szymaniec,
E. Bojek, Wrocław 2009, s. 356-357.

2^ Zob. Z. Radwański, Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej w świetle projektowanej nowelizacji kodeksu cywilnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, ROK LXVI Zeszyt 2, Poznań 2004, s. 7.

3^Zob. J. Parchomiuk, Polski model odpowiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej,
[w:] Odpowiedzialność administracji i w administracji, red. Z. Duniwska, M. Stahl, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 42.

4^Zob. Encyklopedia Gazety Wyborczej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Kraków 2005, s. 110.

5^ Zob. J. Parchomiuk, Polski model odpowiedzialności…, jw., s. 42.

6^ Zob. Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, wyd.
C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 10.

7^ Zob. A. Drywa, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wydanie niezgodnej z prawem decyzji podatkowej, wyd. Wolters Kluwer SA, Warszawa 2014, s. 22 – 23.

8^ Zob. J. Parchomiuk, Polski model odpowiedzialności…, jw., s. 42-43.

9^ Zob. E. Bagińska, Współczesne modele odpowiedzialności odszkodowawczej administracji i ich tendencje rozwojowe – uwagi porównawcze, [w:] System prawa administracyjnego. Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji Tom 12, red. R. Hausner, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2010, s. 47-48.

10^ Zob. A. Drywa, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wydanie…, jw., s. 36-42.

11^Zob. J. Parchomiuk, Polski model odpowiedzialności odszkodowawczej administracji…, jw., s. 44.

12^Zob. E. Bagińska, Współczesne modele odpowiedzialności odszkodowawczej administracji…, jw., s. 48-49.

13^Zob. J. Parchomiuk, Polski model odpowiedzialności odszkodowawczej administracji…, jw., s. 45.

14^Zob. E. Bagińska, Współczesne modele odpowiedzialności odszkodowawczej administracji…, jw., s. 50-56.

15^ Zob. J. Parchomiuk, Polski model odpowiedzialności odszkodowawczej administracji…, jw., s. 46.