Kierownictwo w administracji

Pojęcie kierownictwa, dobór kadr kierowniczych, rotacja kadr kierowniczych, rotacja kadr kierowniczych, rozpiętość kierowania, spiętrzenie funkcji kierowniczych, uprawnienia kierownicze, kierownictwo w urzędzie, relacje kierownik-podwładny( obowiązki kierownika i podwładnego, relacje pozaprawne w tym typy i podejście do kierowania, mobbing, droga służbowa), rola sekretariatu.

Rozpiętość kierowania

Czynniki wpływające na rozpiętość kierowania:

1. Zakres potrzeb koordynacyjnych występujących między podległymi jednostkami organizacyjnymi.

2. Intensywność i zasięg kontroli

3. Charakter przygotowanych i podejmowanych decyzji przez jednostki podległe

4. Organizacja aparatu kierowniczego zależy to także od umiejętności kierowania dużymi zespołami

Rozpiętość kierowania na najniższych stopniach kierownictwa jest i może być większa, na wyższych mniejsza. Zmniejsza się ona na szczeblach pośrednich, na szczycie-szczeblu naczelnym danej instytucji jest najmniejsza.

Im mniejsza jest rozpiętość kierowania, tym bardziej jest wysmukła struktura organizacyjna, co powoduje straty i zakłócenia informacyjne na drodze służbowej

Dodatkowo można mówić o rozpiętości w trzech znaczeniach.

Formalnym- liczna jednostek czy pracowników podległych formalnie jednemu kierownikowi

Rzeczywistym- liczna jednostek faktycznie kierowanych przez kierownika

Potencjalnym- liczna osób, którymi można efektywnie kierować

Spiętrzenie funkcji kierowniczych

• Wykonywanie przez kierownika zbędnych czynności i działań niewymagających jego osobistego zaangażowania-rezultat nadmiar zadań i funkcji

• Spiętrzenie jest zjawiskiem niekorzystnym i polega na tym, iż osoba pełniąca funkcje kierownicze wykonuje zadania, które nie wymagają jego aktywnego udziału w związku, z czym przejmuje szereg dodatkowych funkcji, niekiedy zupełnie niepotrzebnie

Rezultaty

• Niesprawność działań

• Ujemny wpływ na samą funkcję kierowania

• Zadania kierownicze wykonywane niedokładnie lub pomijane

• Przepracowanie i przemęczenie = błędy

Przyczyny

• Zajmowanie się przez kierownika czynnościami drugorzędnymi lub niepotrzebnymi

• Zajmowanie się przez kierownika czynnościami, które może wykonać inna osoba niepełniąca funkcji kierowniczej

Motyw

• Przekonanie kierownika, że jest „niezastąpiony”, że pracownicy podwładni nie są w stanie wykonywać danych czynności

• Brak wiedzy czy umiejętności koniecznych dla realizacji funkcji kierowniczych, czynności bardziej skomplikowanych, zasadniczych decyzji- przejście do łatwiejszych

• Niekorzystanie z zastępców

Typowe uprawnienia kierownicze:

• Podmiot, który ma kompetencje do kierowania innymi podmiotami może stosować wszystkie środki odziaływania poza tymi, które są prawnie zakazane

• Może kształtować w sposób władczy struktury i procesy działania podmiotów kierowniczych

• Może kierować, wydawać instrukcje służbowe, dewaluować kompetencje

• Sprawuje nadzór i kontrolę

• Podnosi pełną odpowiedzialność za działalność podmiotu kierowanego(!) a podmiot kierowany nie ma gwarantowanej prawnie strefy samodzielnego działania(!).

Kierowanie urzędem jest funkcją samodzielną, odrębną od funkcji zewnętrznej. Dwie grupy zadań kierowniczych:

1. Bezpośrednie rozstrzyganie trudnych spraw jednostkowych, rozstrzyganie w sprawach sprzeciwów, nadzorowanie załatwiania spraw indywidualnych, kontrole efektów pracy

2. Do zadań kierowniczych w ścisłym tego słowa znaczeniu zalicza się:

• Planowanie pracy(m.in. formułuje cele i sposoby ich osiągnięcia)

• Zapewnienie sprawnego działania urzędu i zapobieganie konfliktom i rozstrzyganie konfliktów

• Koordynacja pracy podległych jednostek organizacyjnych

• Zapewnienie jednolitości działania urzędu

• Zapewnienie związków ze sferą zewnętrzną

• Podział zadań między poszczególnymi urzędnikami oraz przydzielenie im środków pracy, czyli wykonywanie działań organizacyjnych

Relacje kierownik-podwładny

• W aparacie administracji publicznej kwestie relacji kierownik-podwładny częściowo regulują same przepisy prawa, przede wszystkim pragmatyki służbowe.

• Zawierają one pewne wskazówki, co do tego, jak ma zachowywać się przełożony wobec swoich podwładnych.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych nakłada na kierownika m.in. obowiązek

• Zapewnienia podwładnym warunków do właściwego wykonywania obowiązków określonych w ustawie

• Dokonywania okresowych ocen podległych pracowników

• Realizowania odpowiedzialności porządkowej za mniejsze uchybienia etc.

Szereg dyrektyw pozaprawnych

Punkt wyjścia

Czy traktujemy podwładnego jak osobę uchylającą się od pracy, a w związku z tym, którą trzeb:

• Surowo karać za naruszenie obowiązków

• Stosować system poleceń szczegółowo wyznaczających ich czynności

Czy wychodzimy z założenia, że podwładny podchodzi do pracy sumiennie, że dobra i uczciwa praca wynika z jego wewnętrznego poczucia obowiązku i w związku z tym możemy pozostawić mu swobodę.

Oba stanowiska są dość skrajne i w praktyce trzeba szukać balansu.

Style kierowania

Według White’a

Autokratyczny – kierownik precyzyjnie określa zadania i obowiązki, sposoby ich wykonywania bez zasięgania opinii podwładnych

Demokratyczny- (partycypacyjny, kolegialny) podejmowania kolegialnych decyzji, inicjatywa podwładnych. Przejęcie przez podwładnych zadań zespołowych za własne.

Bierny- brak jakiejkolwiek ingerencji w prace zespołu.

Według McGregor’a

Przyjął on tezę, iż każdy kierownik opiera swoje postępowanie na pewnych nieświadomie przyjętych założeniach, iż pewne jego określone zachowanie wywoła ze strony podwładnych dające się przewidzieć reakcje.

Teoria X

Przeciętny człowiek ma wrodzoną niechęć do pracy i stara się jej uniknąć. Kierownik ma nakłonić pracownika do podjęcia tej pracy, niejako do niej przymusić(karanie, groźba). Konieczne jest ścisłe formalizowanie struktur, zcentralizowanie decyzji, szczególny nadzór w zakresie przestrzegania zarządzeń i instrukcji.

Teoria Y

Praca wrodzoną potrzebą człowieka. Człowiek dobrze traktowany pracuje chętnie, jest pomysłowy, wykazuje inicjatywę, jest odpowiedzialny. Apelowanie o samodzielność wykonawców, nacisk na nagrody, mniej formalizmu.

Droga służbowa

W stosunkach między przełożonym a podwładnym w administracji publicznej istotne znaczenia ma tzw. Droga służbowa. Jej istota polega na tym, iż polecenia dla podwładnych, jak też zwracanie się wyższych przełożonych, powinny odbywać się za pośrednictwem przełożonych bezpośrednich danego pracownika.

Pomijanie tej drogi może mieć szereg negatywnych konsekwencji:

• Wydawanie sprzecznych poleceń przez przełożonego głównego i bezpośredniego

• Spadek autorytetu pośredniego przełożonego

• Chaos i nieporozumienia

• Nadmiar pracy i spiętrzenie obowiązków głównego kierownika

Rola sekretariatu

• Klasyczne funkcje sekretaryjne- korespondencja, terminarz, kontakty, etc.

• W dużych instytucjach ważna rola- unikanie spiętrzenia funkcji i zadań kierownika

• Zadaniem zwłaszcza w dużych instytucjach, jest odciążenie kierownika od nadmiaru spraw poprzez przekazywanie określonych zadań innym pracownikom, głównie zastępcom (o ile to możliwe, tzn. o ile te czynności nie wymagają osobistego wykonania przez kierownika).

Celem sekretariatu powinno być:

• Praca sekretaryjna sensu stricto(przykłady)

• Pomoc w realnym gospodarowaniu czasem kierownika, w tym przekazywanie określonych zadań pracownikom podwładnym kierowników

• Udzielenie wszechstronnej pomocy, w tym organizowanie kontaktów kierownika, organizowanie konferencji i narad

Kontrola administracji ~w chuj ważne

2 elementy:

• Kontrola podmiotów z zewnątrz administracji przez samą administrację

• Kontrola administracji przez inne podmioty tzn. kontrola administracji przez podmioty z zewnątrz lub przez inne podmioty również należące do administracji

• Zwykle kontrola jest elementem kierownictwa tzn. kontrola to jeden z elementów funkcji kierowniczych

• Niekiedy występuje samodzielnie tzn. istnieją organy, które wykonują wyłącznie kontrolę, nie są organami kierowniczymi

• Kontrola- badanie czy dane podmioty działają odpowiednio( w sposób zgodny z prawem, stanem wiedzy i techniki, rzetelnie, gospodarnie etc.)

• Ocena, wyciąganie wniosków i formułowanie wniosków z kontroli, ale brak możliwości nakazywania określonego działania

Kontrola/kontrole kompetencje obejmują zespół uprawnień do:

• Dokonywania czynności diagnostycznych

• Ustalania stanu faktycznego

• Czynności oceniających (porównania stanu faktycznego ze stanem wymaganym bądź wzorcowym, ustalenie czy jest zgodność tych dwóch stanów czy nie, ocena ewentualnej niezgodności jako nieprawidłowości)

• Czynności wykonawczych(niewierzące wskazówki dla kontrolowanego)

• Granice kompetencji: brak władczego wpływu na działalność kontrolną i za nią nie odpowiada

Nadzór

2 typy uprawnień- kontrolne – przeprowadzanie badania, analizy itd. I faza następna: stosowanie określonych środków nadzoru.

• Środki merytoryczne nadzoru- dotyczą aktów i innych działań podmiotu np. uchylenia aktu, sprzeciw, wstrzymanie wykonania.

• Środki personalne nadzoru- odwołanie ze stanowiska, zawieszenie w czynnościach.

Inspekcja- kontrola na miejscu- wgląd bezpośredni w działalność kontrolowanej jednostki.

Rewizja- kontrola rachunkowości

Rewizja(2)- przeszukanie w celu odkrycia nielegalnego działania danej osoby

Audyt- kontrola finansowa, dotyczy gromadzenia i dysponowania finansowymi środkami publicznymi i gospodarowania nimi.

Podstawowe typy kontroli

1. Kierownik kontroluje podwładnych w ramach tej samej jednostki

2. Organ wyższego rzędu organy podległe

3. Organ administracji wyspecjalizowany w kontroli kontroluje niepowiązane jednostki administracji

4. Kontrola administracji publicznej przez organy władzy państwowej nienależące do administracji publicznej

5. Kontrola sprawowana przez społeczeństwo

Nad organami stanowiącymi kontrolę sprawują zwykłe organy administracji rządowej( NIK ).

Kontrola wewnętrzna ~ w chuj ważne na egzamin

Kontrolę wykonuje podmiot znajdujący się w tej samej strukturze administracyjnej, co podmiot kontrolowany

• Kierownik kontrolujący podwładnych w ramach jednostki( organu, urzędu etc.)

• Organ wyższego stopnia kontrolujący organ niższego stopnia jemu podległy

Kontrola zewnętrzna

• Do wykonywania kontroli powołany jest podmiot stojący poza jednostka kontrolowaną i od niej organizacyjnie odrębny i niezależny, w tym zarówno podmioty administracji, ale spoza danego pionu organizacyjnego administracji, jak również podmioty spoza administracji publicznej. [słuszniejsza zasada]

• Do wykonywania kontroli powołane są podmioty spoza administracji publicznej

Wady i zalety ~w chuj ważne na egzamin ( uzupełnić )

Zewnętrzna:

Zalety:

• Większa obiektywność. Stopień obiektywności zależy od tego, czy podmiot kontrolujący jest zupełnie niezależny.

Wady:

• Organ usytuowany na zewnątrz nie orientuje się w zasadach wewnętrznych i w faktycznej sytuacji w danym pionie administracji -> niekiedy nie jest w stanie dostrzec i zbadać wszystkich odcinków działania kontrolowanego, może nie być świadomy sfer problemowych.

• Organ usytuowany na zewnątrz nie dysponuje środkami nacisku w przypadku wykrycia nieprawidłowości dla wymuszenia poprawy. Muszą zwracać się do kierownika jednostki kontrolowanej lub organu nadrzędnego, który dysponuje takimi środkami z niewiążącym wnioskiem o ich zastosowanie.

Wewnętrzna

Zalety:

• Znajomość problematyki i funkcjonowania jednostki, faktycznych problemów i sfer.

• Kontrolujący może również wykorzystać spostrzeżenia wynikające z kontroli bezpośrednio w sprawowaniu funkcji kierowniczych i odpowiednio pokierować jednostką.

• Kontrolujący dysponuje sankcjami

Wady:

• Mniejsza obiektywność, wynika przede wszystkim odpowiedzialności kierownika za całą jednostkę, a więc również za uchybienia. Wyłączenie odpowiedzialności kontrolującego za błędy kontrolowanego gwarancją obiektywności -> konieczność kontroli zewnętrznej wykonywanej przez podmioty niezależne( NIK ).

Typy kontroli ze względu na moment przeprowadzania:

• Wstępna- polega na uzależnieniu pewnych działań, które ma podjąć podmiot kontrolowany od zgody kontrolującego

Zaleta- zapobiega popełnianiu błędów, eliminacji błędów jeszcze przed ich popełnieniem.

Wada- daleko idące uzależnienie działania podmiotu kontrolowanego od kontrolującego kontrolowany traci samodzielność działania i staje się wykonawcą decyzji kontrolującego.

• Faktyczna- wykonywana w toku działania kontrolowanego

• Następna- kontrola wykonywana po podjęciu działania i jego zakończenia przez podmiot kontrolowany. [ Po fakcie]

Podział ze względu na inicjatywę.

Kontrola z urzędu – podejmowana z własnej inicjatywy kontrolującego, Ma na celu przede wszystkich ochronę interesu publicznego, raczej społecznego niż indywidualnego.

Kontrola na wniosek- podejmowana po złożeniu do podmiotu kontrolującego impulsu- wniosku( wniosku, skargi, odwołania) ze strony podmiotu inny niż kontrolujący. Ma zwykle na celu ochronę interesu osoby składającego skargę, wniosek etc.

Zasada centralizacji

• Podporządkowanie organów niższego stopnia organom nadrzędnym oraz skupianie decyzji w organach centralnych i naczelnych

• Zakłada brak samodzielności organów niższego szczebla i ścisłe ich uzależnienie od struktur nadrzędnych, które kierują ich pracą

• Zależności: osobowa i służbowa/organizacyjna

• Zależność osobowa- prawo obsadzania stanowisk w organie podległym, do stosowania środków odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, decydowanie o wynagrodzeniu, awansach itd.

• Zależność organizacyjna i służbowa:

  • Prawo wydawania przez organ nadrzędny organowi podporządkowanemu aktów generalnych i indywidualnych bezwzględnie wiążących ten organ, zarządzeń, instrukcji służbowych i poleceń służbowych. Wiążą one bezwzględnie adresata, chyba, że są niezgodne z ustawą

  • Prawo dewolucji kompetencji ( substytucji kompetencji ), czyli przejęcia sprawy i jej rozstrzygnięcia przez organ wyższy zamiast organu podległego

Zasada decentralizacji

• Brak podległości organów niższego rzędu organom wyższego rzędu i rozkładu uprawnień decyzyjnych pomiędzy władze centralne i lokalne(terytorialne)

• Przyjmuje się tu domniemanie samodzielności i niezależności podmiotów. Organ terytorialny/lokalny nie może być adresatem poleceń służbowych a jego decyzje nie mogą być zmieniane, bo sam może je zmieniać.

• Od XIX w podstawą formę decentralizacji stanowi samorząd, którego istotą było powierzenie zarządu zrzeszeniu obywateli

• Duży stopień samodzielności w działaniu organu administracji niższego szczebla wobec organu nadrzędnego.

• W układzie zdecentralizowanym samodzielność organu niższego jest jednak ograniczona obowiązkiem przestrzegania Konstytucji i ustaw oraz więzią nadzoru prawnego. Jest to samodzielność w granicach ustaw

Koncentracja- skupienie prawa podejmowania decyzji w rękach jednego lub nielicznej grupy organów.

Dekoncentracja- powierzenie kompetencji decyzyjnych także innym organom- tego samego lub niższego szczebla, w tym organom terenowym, co prowadzi do rozłożenia prawa decyzji i odpowiedzialności pomiędzy różne podmioty.

(przy centralizacji połączonej z dekoncentracją np. włączenie wojewody)

~ @UP w chuj ważne na egzamin

Dekoncentracja- rozpowszechnienie kompetencji decyzyjnych na wiele organów tego samego szczebla, bądź organy szczebla niższego

• Rozpowszechnienie kompetencji na wiele organów tego samego szczebla- dekoncentracją resortową(dekoncentracją rzeczową). Podział na węższe, wyspecjalizowane, zakresy działania, zakresy kompetencji decyzyjnych(ministrowie)

• Dekoncentracja terytorialna- przeniesienie kompetencji w dół struktury, przeniesieniu na organy terytorialne.