POLITYKA FINANSOWA
Przedmiot polityki finansowej
Nauka finansów oprócz rozpoznawania natury zjawisk finansowych ma na celu dostarczanie uogólnień, poszukiwanie prawidłowości i związków zachodzących miedzy zjawiskami finansowymi. Ważnym praktycznym celem nauki finansów jest wiec tworzenie naukowych przesłanek zmian w finansowej sferze gospodarki tak, aby sprzyjały one osiąganiu podstawowego celu gospodarowania — lepszemu zaspokajaniu potrzeb człowieka. Ten praktyczny cel nauki finansów wynika z treści zjawisk finansowych. Zjawiska te nie są samoistne, lecz zawsze występują w kontekście gospodarczym i społecznym. Dlatego możemy powiedzieć, że przedmiotem polityki finansowej są zjawiska pieniężne, ale jej cele mają charakter użyteczny, rzeczowy.
Polityka finansowa to działalność podmiotu, który dąży do osiągnięcia określonych celów za pomocą narzędzi pieniężnych (finansowych). Polityka finansowa jest domeną państwa, gdyż podmioty inne niż państwo nie mają pełnej suwerenności w odniesieniu do kwestii finansowych, takich chociażby jak: tworzenie pieniądza, ustalanie stóp procentowych, stawek podatkowych, stawek celnych itp. Jest to wyłączną domeną państwa. Podmioty znajdujące się poza państwem muszą traktować kreowaną przez państwo politykę finansową jako finansowe warunki ich działalności, czyli jako czynniki (warunki) egzogeniczne (zewnętrzne). Można więc stwierdzić, że podmioty życia gospodarczego i społecznego znajdujące się poza państwem są przedmiotem (obiektem) polityki finansowej państwa.
Charakteryzując przedmiot polityki finansowej, trzeba mocno podkreślić użytkowy charakter celów polityki finansowej. Przez politykę finansową rozumiemy więc nie tyle działalność w sferze pieniężnej, której celem jest zmiana stosunków finansowych, finansowej struktury gospodarki, różnych finansowych rozwiązań systemowych itp., lecz działalność, która poprzez wymienione przykładowe zmiany ma wywoływać zmiany w realnej sferze gospodarki, a więc w sferze edukacji, eksportu, spożycia, inwestycji, zatrudnienia itd. Ostateczne cele polityki finansowej mają więc zawsze charakter realny (rzeczowy), a oddziaływanie państwa na stosunki finansowe w gospodarce jest środkiem do osiągnięcia tych celów.
Podmiot polityki finansowej
We współczesnych systemach społecznych działających na zasadach demokratycznych oraz w warunkach rynkowych podmiotem odpowiedzialnym za całokształt spraw publicznych, społecznych, gospodarczych jest państwo.
Państwo jest jednym z podmiotów systemu ekonomicznego. Działalność państwa jest wiec prowadzona w otoczeniu innych podmiotów, a to oznacza, że państwo musi uwzględniać także ich preferencje, tym bardziej że ekonomiczne podstawy działalności państwa (podatki) są uzależnione od sytuacji ekonomicznej pozostałych podmiotów systemu ekonomicznego. Mimo złożonej sytuacji, w jakiej znajduje się państwo w systemie ekonomicznym i społecznym, ponosi ono odpowiedzialność polityczną za to wszystko, co dzieje się w danym kraju.
Nie można jednak nie zauważyć, że możliwości państwa są często przeceniane, gdyż w rzeczywistości są istotnie ograniczone.
Nie zagłębiając się w tym miejscu
w dokładniejsze rozważania, można jedynie stwierdzić, że w odniesieniu do gospodarki głównym „organizatorem" procesów ekonomicznych jest rynek (mechanizm rynkowy). Zadaniem państwa jest wiec tworzenie jak najkorzystniejszych warunków dla funkcjonowania rynku. Mechanizm rynkowy powinien w sposób najbardziej efektywny wykorzystywać zasoby, ludzkie, zasoby kapitału trwałego, kapitału finansowego, ziemi, dla jak najlepszego zaspokojenia potrzeb ludzkich. Te ogólne i niepodważalne cele napotykają nie tylko trudności realizacyjne, ale przede wszystkim trudności natury interpretacyjnej, jeśli chodzi o zakres obowiązków państwa, sposobów ich spełniania, rodzaje odpowiedzialności państwa za dane dziedziny życia społeczno-gospodarczego.
Chodzi nie tylko o to, czy państwo może i powinno odpowiadać za sprawy społeczno-gospodarcze, lecz także o to, jakie elementy struktury państwa (organy państwa) należy obarczać tą odpowiedzialnością. Wynika to między innymi ze złożoności instytucji państwa. W najszerszym rozumieniu państwo, a ściślej jego organy stanowiące i wykonawcze (administracja) odpowiada za wszystkie sprawy ważne dla społeczeństwa i kraju.
Polityka finansowa państwa może być prowadzona w ramach systemu finansowego.
Złożoność instytucji państwa jest szczególnie widoczna, jeżeli uwzględnimy obszary, w których prowadzona jest polityka finansowa. Są to obszary: monetarny, fiskalny.
Rozróżnienie to opiera się na:
1) odmiennych celach operacyjnych,
2) różnych rodzajach stosowanych instrumentów polityki finansowej,
3) wyodrębnieniu — w ramach instytucji państwa — podmiotów odpowiedzialnych za prowadzenie polityki finansowej,
4) zróżnicowanej odpowiedzialności podmiotów państwa za prowadzenie tych dwóch rodzajów polityki,
5) odmiennych reakcjach podmiotów gospodarczych na narzędzia monetarne niż na narzędzia fiskalne.
W przypadku polityki monetarnej odpowiedzialność państwa może mieć symboliczny charakter w tym sensie, że bank centralny jako główny podmiot odpowiedzialny za prowadzenie polityki monetarnej posiada — o czym już wspominaliśmy — istotną autonomię. Dysonans między pozycją państwa a pozycją władz monetarnych jest widoczny przy ustalaniu odpowiedzialności zarówno za realizację zadań polityki monetarnej, jak i za stan całej sfery pieniężnej kraju.
W krańcowych rozwiązaniach, tzn. takich, w których bank centralny ma pełną autonomię, możliwości oddziaływania państwa na prowadzoną przez bank centralny politykę monetarną ograniczają się jedynie do obsadzania władz monetarnych. Ze względu na konieczność zachowania stabilności polityki monetarnej władze monetarne są powoływane na dłuższe okresy (np. 6 lat) wykraczające poza konstytucyjny okres wyborów parlamentarnych. Obowiązujący w danym kraju system prawny, z reguły, pozbawia natomiast organy władzy państwowej możliwości odwołania prezesa banku centralnego oraz innych członków władz monetarnych. Rozwiązania takie stosuje się po to, aby uniknąć presji politycznej na bank centralny. Ta przesłanka jest więc zrozumiała, ale nie zmienia faktu, że w tej sytuacji bank centralny staje się podmiotem wyizolowanym ze środowiska ekonomicznego i społecznego. Jest to kolejny paradoks, gdyż decyzje podejmowane przez władze monetarne silnie oddziałują na to środowisko ekonomiczne oraz na zachowanie się podmiotów gospodarczych.
Inaczej wygląda sprawa w przypadku polityki fiskalnej, która jest domeną państwa w pełnym tego słowa znaczeniu. Kształt polityki fiskalnej jest wyznaczany przez szeroko rozumiane władze fiskalne, do których trzeba zaliczyć:
1) parlament (władze stanowiące);
2) rząd (władze wykonawcze);
3) ministra finansów, który z ramienia rządu ponosi szczególną odpowiedzialność za przygotowanie koncepcji polityki fiskalnej i jej realizację;
4) aparat skarbowy, który nie tylko zajmuje się realizacją polityki fiskalnej wyznaczonej przez wymienione rodzaje władz państwowych, lecz także ma pewne uprawnienia decyzyjne w kwestiach fiskalnych (częściowe lub całkowite umarzanie zobowiązań fiskalnych podatników, rozkładanie na raty zaległości podatkowych itd.).
Za politykę fiskalną, w ramach której wykorzystuje się przede wszystkim dochody publiczne pochodzące z podatków oraz wydatki na realizację zadań państwa, odpowiada rząd przed parlamentem, który uchwala ustawy budżetowe. Dochody i wydatki publiczne są podstawowymi środkami, za pomocą których państwo osiąga wiązkę celów społeczno-gospodarczych. Problem polega na tym, że polityka fiskalna jest prowadzona w warunkach pieniężnych, które są kształtowane przez władze monetarne. W preferencjach władz monetarnych oraz władz fiskalnych pojawiają się sprzeczności, co niekiedy jest przyczyną ostrych napięć między rządem a bankiem centralnym. Z tych właśnie względów ustalenie jednorodnego, spójnego |podmiotu polityki finansowej państwa jest, jeśli nie wykluczone, to trudne.
Trudności w osiągnięciu jednolitej — w ujęciu podmiotowym — polityki finansowej mogą wynikać z różnej oceny zjawisk finansowych i gospodarczych zachodzących w kraju. To z kolei ma związek z preferowaną doktryną ekonomiczną, poczynając od doktryny skrajnie liberalnej, a na doktrynie skrajnego interwencjonizmu państwowego kończąc.
W doktrynach inną rolę przypisuje się instrumentom monetarnym i instrumentom fiskalnym. Posługiwanie się instrumentami monetarnymi lub fiskalnymi wynika z nadrzędności preferowanej doktryny ekonomicznej i społecznej. Na tym tle mogą powstawać kontrowersje między władzami monetarnymi kraju a władzami fiskalnymi.
Niezależnie od doktrynalnych uwarunkowań polityki finansowej, jej długookresowa obserwacja wskazuje na istotną odmienność oddziaływania na gospodarkę za pomocą instrumentów monetarnych od oddziaływania na gospodarkę za pomocą instrumentów fiskalnych. Cechy te muszą być brane pod uwagę niezależnie od „umocowania" doktrynalnego podmiotów prowadzących politykę finansową.
Przyjmuje się za udowodnione, że polityka monetarna oddziałuje na gospodarkę szybciej, podczas gdy polityka fiskalna oddziałuje na gospodarkę zawsze z pewnym opóźnieniem. Ponadto różnice między tymi dwoma rodzajami polityki sprowadzają się do odpowiedzialności konkretnych podmiotów państwa za osiągane cele oraz do odmiennych narzędzi, którymi posługują się podmioty.
Cele polityki finansowej
Do uniwersalnych celów polityki finansowej zaliczamy:
1) wzrost gospodarczy (przyrost PKB),
2) tworzenie miejsc pracy (walka z bezrobociem),
3) stabilizację gospodarki,
4) wspieranie konkurencyjności gospodarki,
5) zachowanie realnej wartości pieniądza (walka z inflacją),
6) bezpieczeństwo wewnętrzne systemu finansowego,
7) bezpie ć:
1) parlament (władze stanowiące);
2) rząd (władze wykonawcze);
3) ministra finansów, który z ramienia rządu ponosi szczególną odpowiedzialność za przygotowanie koncepcji polityki fiskalnej i jej realizację;
4) aparat skarbowy, który nie tylko zajmuje się realizacją polityki fiskalnej wyznaczonej przez wymienione rodzaje władz państwowych, lecz także ma pewne uprawnienia decyzyjne w kwestiach fiskalnych (częściowe lub całkowite umarzanie zobowiązań fiskalnych podatników, rozkładanie na raty zaległości podatkowych itd.).
Za politykę fiskalną, w ramach której wykorzystuje się przede wszystkim dochody publiczne pochodzące z podatków oraz wydatki na realizację zadań państwa, odpowiada rząd przed parlamentem, który uchwala ustawy budżetowe. Dochody i wydatki publiczne są podstawowymi środkami, za pomocą których państwo osiąga wiązkę celów społeczno-gospodarczych. Problem polega na tym, że polityka fiskalna jest prowadzona w warunkach pieniężnych, które są kształtowane przez władze monetarne. W preferencjach władz monetarnych oraz władz fiskalnych pojawiają się sprzeczności, co niekiedy jest przyczyną ostrych napięć między rządem a bankiem centralnym. Z tych właśnie względów ustalenie jednorodnego, spójnego |podmiotu polityki finansowej państwa jest, jeśli nie wykluczone, to trudne.
Trudności w osiągnięciu jednolitej — w ujęciu podmiotowym — polityki finansowej mogą wynikać z różnej oceny zjawisk finansowych i gospodarczych zachodzących w kraju. To z kolei ma związek z preferowaną doktryną ekonomiczną, poczynając od doktryny skrajnie liberalnej, a na doktrynie skrajnego interwencjonizmu państwowego kończąc.
W doktrynach inną rolę przypisuje się instrumentom monetarnym i instrumentom fiskalnym. Posługiwanie się instrumentami monetarnymi lub fiskalnymi wynika z nadrzędności preferowanej doktryny ekonomicznej i społecznej. Na tym tle mogą powstawać kontrowersje między władzami monetarnymi kraju a władzami fiskalnymi.
Niezależnie od doktrynalnych uwarunkowań polityki finansowej, jej długookresowa obserwacja wskazuje na istotną odmienność oddziaływania na gospodarkę za pomocą instrumentów monetarnych od oddziaływania na gospodarkę za pomocą instrumentów fiskalnych. Cechy te muszą być brane pod uwagę niezależnie od „umocowania" doktrynalnego podmiotów prowadzących politykę finansową.
Przyjmuje się za udowodnione, że polityka monetarna oddziałuje na gospodarkę szybciej, podczas gdy polityka fiskalna oddziałuje na gospodarkę zawsze z pewnym opóźnieniem. Ponadto różnice między tymi dwoma rodzajami polityki sprowadzają się do odpowiedzialności konkretnych podmiotów państwa za osiągane cele oraz do odmiennych narzędzi, którymi posługują się podmioty.
Cele polityki finansowej
Do uniwersalnych celów polityki finansowej zaliczamy:
1) wzrost gospodarczy (przyrost PKB),
2) tworzenie miejsc pracy (walka z bezrobociem),
3) stabilizację gospodarki,
4) wspieranie konkurencyjności gospodarki,
5) zachowanie realnej wartości pieniądza (walka z inflacją),
6) bezpieczeństwo wewnętrzne systemu finansowego,
7) bezpieczeństwo zewnętrzne systemu finansowego.
W przypadku specyficznych celów polityki finansowej następuje konkretyzacja celów uniwersalnych, np. określa się optymalne dla danego kraju.
Rodzaje polityki finansowej
Z dotychczasowych rozważań wiemy już, że istnieją dwa rodzaje polityki finansowej: monetarna i fiskalna. Każda z nich ma szczególny charakter, co wyraża się w przedmiocie, instrumentach stosowanych przez różne podmioty realizujące j politykę finansową. Z tego względu konieczna jest bliższa charakterystyka tych dwóch rodzajów polityki finansowej.
Polityka monetarna zajmuje się kształtowaniem zjawisk finansowych w gospodarce (kraju). Głównym kierunkiem oddziaływania polityki monetarnej są wielkość oraz zmiany podaży i popytu na pieniądz. Oznacza to, że polityka monetarna wpływa na relacje między podażą pieniądza a popytem na pieniądz. W dostosowaniu tym szczególną rolę odgrywa stopa procentowa, którą posługują się władze monetarne. Stopa procentowa (podstawowa i pochodne) wpływa na podaż pieniądza, a ta z kolei ma wpływ na procesy inflacyjne, koszt kredytu dla przedsiębiorców, decyzje gospodarstw domowych odnośnie do oszczędzania, decyzje podmiotów inwestujących na rynku kapitałowym itd.
Szczególnie ważne zadanie polityki monetarnej polega na reagowaniu na impulsy pochodzące ze:
1) sfery realnej (np. wzrost lub spadek produkcji, bezrobocia itp.),
2) sfery pieniężnej (tj. kryzysy finansowe, zwiększenie deficytu budżetowego, zmiany w napływie bądź odpływie kapitału),
3) zmian psychologicznych (zmiany preferencji konsumpcyjnych oszczędnościowych, panika związana z groźbą kryzysu finansowego, sytuacja polityczna).
Za politykę monetarną jest odpowiedzialny przede wszystkim bank centralny. Wprawdzie możliwości rządu w realizacji polityki monetarnej są ograniczone, ale nie oznacza to, że są one żadne. Rząd może pośrednio oddziaływać na politykę monetarną, np. przez wielkość redystrybucji fiskalnej, poziom deficytu budżetowego, wielkość długu publicznego. Jeżeli zgłasza popyt na pieniądz (pożyczki), to nie pozostaje to bez wpływu na stan i pożyczkowego (kapitałowego). Jeżeli nawet udział rządu w rynku kapitałowym ja niewielki, to i tak trzeba pamiętać, że państwo — z reguły — należy do największych uczestników tego rynku, a więc jego działalność może zakłócać funkcjonowanie rynku. Przykładem tego mogą być szoki na rynku pożyczkowym, spowodowane przez nagły wzrost popytu rządu na pieniądz.
Do celów polityki monetarnej zalicza się:
1) cele strategiczne (bezpośrednie),
2) cele pośrednie,
3) cele operacyjne.
Podstawowym strategicznym celem polityki monetarnej jest utrzymanie i bilnego poziomu cen. Cel ten nie powinien jednak umniejszać istotnych celów polityki monetarnej, takich jak wzrost gospodarczy, ograniczanie bezrobocia, równowaga gospodarki. Dostrzegając znaczenie celów bezpośrednich, należy również pamiętać, że utrzymanie stabilnego poziomu cen jest jednym z najtrudniejszych zadań banku centralnego. Bank centralny, deklarując cel strategiczny polityki monetarnej, musi dokonać wyboru między utrzymywaniem wysokiego poziomu j duktu krajowego oraz ograniczaniem bezrobocia a utrzymywaniem stabilnego poziomu cen.
Na ogół przyjmuje się, że nie jest możliwe łączne osiąganie tych dwóch celo strategicznych polityki monetarnej, tj. utrzymanie stabilnego poziomu cen osiąganie „przyzwoitych" stóp wzrostu gospodarczego. Z tych właśnie względów w różnych krajach różnie artykułowane są cele strategiczne banku centralnego. Chodzi o zachowanie różnych proporcji między celem czysto monetarnym a celami czysto rzeczowymi (realnymi).
Cele pośrednie polityki monetarnej są dla banku centralnego łatwiejsze do monitorowania oraz korygowania. Zaliczamy do nich:
1) kształtowanie wysokości stóp procentowych;
2) oddziaływanie na wielkość podaży pieniądza (liczoną agregatami pieniężnymi);
3) wpływanie na wielkość kredytów udzielonych przedsiębiorstwom oraz gospodarstwom domowym, a także na wielkość kredytów ogółem.
Celami operacyjnymi banku centralnego są: utrzymanie określonego poziomu bazy monetarnej oraz poziomu stopy procentowej.