Notki biograficzne autorów:
Prof. dr hab. Jan Barcz — kierownik Katedry Prawa Europejskiego w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa Europejskiego w Instytucie Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego.
Prof. dr hab. Irena Boruta — kierownik Katedry Prawa Pracy Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, profesor w Katedrze Prawa Europejskiego Wydziału Prawa Uniwersytetu Łódzkiego.
Prof. dr hab. Władysław Czapliński — pracownik Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie.
Mgr Anastazja Gajda — starszy asystent w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Prawa Europejskiego Instytutu Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego.
Prof. dr hab. Aleksander Lichorowicz — kierownik Katedry Prawa Rolnego Wydziału Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Dr Hanna Machińska — dyrektor Biura Informacji Rady Europy, wykładowca na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Mgr Arkadiusz Michoński — radca na Stałym Przedstawicielstwie Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej w Brukseli
Dr hab. Artur Nowak-Far — profesor w Katedrze Prawa Europejskiego Kolegium Ekonomiczno-Społecznego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.
Dr Rudolf Ostrihansky — adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Prof. dr hab. Stanisław Piątek — kierownik Zakładu Prawa i Administracji Gospodarczej Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego.
Prof. dr hab. Eugeniusz Piontek — kierownik Katedry Prawa Europejskiego w Instytucie Prawa Międzynarodowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Dr Przemysław Saganek — adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie.
Mgr Ewelina Dorota Sagę — absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, doktorantka na Wydziale Prawa Uniwersytetu Oksfordzkiego (Lincoln College).
Dr hab. Tadeusz Skoczny — profesor Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Zakładu Europejskiego Prawa Gospodarczego Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, Holder of the Jean Monnet Chair of European Economic Law.
Dr Ewa Skrzydło-Tefelska — adiunkt w Zakładzie Prawa Wspólnot Europejskich Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.
Prof. dr hab. Anna Wyrozumska — kierownik Zakładu Prawa Europejskiego Instytucjonalnego Wydziału Prawa i Administracji oraz kierownik Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego Uniwersytetu Łódzkiego.
PRAWO UNII
EUROPEJSKIEJ
PRAWO MATERIALNE I POLITYKI
Pod redakcją Jana Bar cza
Zespół autorski:
Prof. dr hab. Jan Barcz
Prof. dr hab. Irena Boruta
Prof. dr hab. Władysław Czapliński
Mgr Anastazja Gajda
Prof dr hab. Aleksander Lichorowicz
Dr Hanna Machińska
Mgr Arkadiusz Michoński
Dr hab. Artur Nowak-Far
Dr Rudolf Ostrihansky
Prof. dr hab. Stanisław Piątek
Prof. dr hab. Eugeniusz Piontek
Dr Przemysław Saganek
Mgr Ewelina Dorota Sagę
Dr hab. Tadeusz Skoczny
Dr Ewa Skrzydło-Tefelska
Prof. dr hab. Anna Wyrozumska
© Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza 2003
Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część niniejszej publikacji nie może być reprodukowana przechowywana i przetwarzana jako źródło danych w jakiejkolwiek innej formie zapisu bez pisemnej zgody wydawcy. K
Biblioteka WDiNP
1JUu4. BIBLIOTEKA ^fejalu Dziennikarstwa i Nauk Polityczny* Uniwersytetu Warszawskiej
lei. 620-03-81 .. 295. 29*
ó~8ó$1
Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza Sp. z o.o. UU-/12 Warszawa, ul. Melomanów 2A/33 tO-prefiks-22) 851 33 95, 851 07 41 e-mail: zam@wpipg.com.pl http://www.wpipg.com.pl
Warszawa 2003 ISBN 83-87611-32-8
Spis treści
Wykaz skrótów.............................................................................................. 25
Wstęp 0an Barcz).......................................................................................... 29
Część I. Swobody............................................................................................31
1. Swoboda przepływu towarów (Władysław Czapliński)................................31
2. Swoboda przepływu osób (Irena Boruta).....................................................59
3. Swoboda przedsiębiorczości (Jan Barcz).......................................................79
4. Swoboda świadczenia usług (Ewa Skrzydło-Tefelska).................................103
5. Swoboda przepływu kapitału i płatności (Eugeniusz Piontek)...................127
Część II. Reguły konkurencji........................................................................181
1. Podstawy i zakres wspólnotowego prawa konkurencji (Tadeusz Skoczny) .183
2. Zakaz praktyk ograniczających konkurencję (Tadeusz Skoczny)................193
3. Przeciwdziałanie nadmiernej konkurencji (Tadeusz Skoczny) ...................237
4. Państwa członkowskie a państwowe monopole handlowe
i przedsiębiorstwa publiczne (Tadeusz Skoczny).........................................255
5. Zakaz antykonkurencyjnej pomocy państwa (Tadeusz Skoczny)...............269
Część III. Aspekty prawne polityk i innych zadań WE................................. 295
1. Wspólna Polityka Handlowa (Rudolf Ostrihansky) ..................................295
2. Polityka ekonomiczna i monetarna w ramach
Unii Gospodarczej i Pieniężnej (Artur Nowak-Far)...................................321
3. Wspólna Polityka Rolna (Aleksander Lichorowicz)...................................337
4. Wspólna Polityka Transportowa (Rudolf Ostrihansky).............................361
5. Polityka społeczna, zatrudnienie, edukacja, szkolenie,
młodzież (Irena Boruta).............................................................................375
6. Kultura (Anna Wyrozumska).....................................................................397
7. Ochrona zdrowia (Przemysław Saganek)...................................................413
8. Ochrona konsumentów (Artur Nowak-Far) .............................................429
9. Sieci transeuropejskie (Rudolf Ostrihansky)..............................................455
10. Polityka przemysłowa (Arkadiusz Michoński) ...........................................463
11. Spójność gospodarcza i społeczna (Anastazja Gajda) ................................475
12. Badania i rozwój technologiczny (Przemysław Saganek)...........................489
13. Ochrona środowiska (Hanna Machińska) ................................................503
14. Energetyka (Tadeusz Skoczny)....................................................................525
15. Usługi audiowizualne (Ewelina Dorota Sagę)............................................555
16. Polityka telekomunikacyjna (Stanisław Piątek).........................................573
Część IV. Prawo stanowione w ramach WPZiB i Obszaru Bezpieczeństwa,
Wolności i Sprawiedliwości .......................................................... 589
1. Wybrane regulacje w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa (Anna Wyrozumska) ......................................................591
2. Wybrane regulacje dotyczące Obszaru Bezpieczeństwa,
Wolności i Sprawiedliwości (Władysław Czapliński)................................. 611
1098026081
1. Rada Europejska w Kopenhadze...................................................... 637
(12-13 grudnia 2002 r.) (Arkadiusz Michoński)
i SSZĘSSzs&ZZ&SttS**^®
negocjacyjnych (Arkadiusz Michoński) rozd2la^h
4. Bilans negocjacji akcesyjnych (Arkadiusz Michoński)'"::::;;:::;:;:;;;;;:;;;;;;;;" 745
Część VI. Omówienie wybranych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ....
Wybrane orzeczenia ETS (Anastazja Gajda)........................................ 7"
Wykaz skrótów.............................................................................................. 25
Wstęp (Jan Barcz).......................................................................................... 29
Część I. Swobody............................................................................................31
1. Swoboda przepływu towarów (Władysław Czapliński)............................ 33
1.1. Unia celna....................................................................................................33
1.2. Definicja towaru. Reguły pochodzenia.........................................................34
1.3. Zakaz nakładania nowych ceł i opłat o skutku
równoważnym do ceł...................................................................................36
1.4. Zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego...................................................38
1.4.1. Opodatkowanie towarów podobnych................................................39
1.4.2. Opodatkowanie protekcjonistyczne...................................................40
1.5. Zakaz wprowadzania ograniczeń ilościowych
i środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych..................41
1.5.1. Formuła Dassonville........................................................................41
1.5.2. Orzeczenie w sprawie Cassis de Dijon.............................................45
1.5.3. Powrót do źródeł — orzeczenia Keck i Mithouard
oraz Hunermund.............................................................................47
1.6. Dopuszczalne ograniczenia swobody przepływu towarów (art. 30 TWE) .... 49
1.7. Inne zagadnienia dotyczące swobodnego przepływu
towarów, wynikające z orzecznictwa ETS.....................................................52
1.7.1. Prawo własności intelektualnej.......................................................52
1.7.2. Prawo reklamy.................................................................................53
1.7.3. Nazwy geograficzne i określenie pochodzenia towarów..................54
1.8. Stosunek swobody przepływu towarów do innych swobód..........................56
2. Swoboda przepływu osób (Irena Boruta)................................................. 59
2.1. Swoboda przepływu pracowników...............................................................59
2.1.1. Uwagi wstępne.................................................................................59
2.1.2. Pojęcie „pracownika" w prawie wspólnotowym.............................60
2.1.3. Równe traktowanie bez względu na obywatelstwo w zakresie dostępu do pracy, warunków zatrudnienia, kształcenia zawodowego i uprawnień socjalnych..............................................61
2.1.4. Prawo do przemieszczania się i pobytu ...........................................64
2.1.5. Łączenie rodzin................................................................................65
2.1.6. Ograniczenia swobodnego przepływu osób......................................68
2.1.7. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.........................70
2.1.8. Wzajemne uznawanie kwalifikacji ..................................................73
2.1.9. Informacja i koordynacja związane z zatrudnianiem cudzoziemców..................................................................................75
2.2. Przepływ innych osób...................................................................................76
3. Swoboda przedsiębiorczości (Jan Barcz)................................................... 79
3.1. Wprowadzenie..............................................................................................79
3.2. Pojęcie przedsiębiorczości.............................................................................80
3.2.1. Samodzielność działalności gospodarczej.........................................81
3.2.2. Transgraniczny charakter działalności gospodarczej w WE............82
3.2.3. Stałość działalności gospodarczej.....................................................83
3.2.4. Odgraniczenie swobody przedsiębiorczości od innych swobód.......83
7
3.3. Adresaci postanowień art. 43 TWE .............................................................85
3.3.1. Państwa członkowskie......................................................................85
3.3.2. Osoby fizyczne.................................................................................86
3.3.3. Przedsiębiorstwa...............................................................................86
3.4. Zakaz dyskryminacji i zakres zakazu ograniczeń.........................................88
3.4.1. Zakaz dyskryminacji........................................................................89
3.4.2. Zakres zakazu ograniczeń.................................................................90
3.5. Uprawnienia akcesoryjne.............................................................................94
3.5.1. Charakter uprawnień akcesoryjnych...............................................94
3.5.2. Prawo pochodne w zakresie uprawnień akcesoryjnych...................95
3.5.2.1. Prawo wjazdu i pobytu....................................................95
3.5.2.2. Prawo pozostania po zakończeniu działalności................95
3.5.2.3. Podleganie osób prowadzących działalność gospodarczą koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.........96
3.5.3. Zakres uprawnień akcesoryjnych na podstawie
Układu Europejskiego......................................................................97
3.6. Wyjątki od swobody przedsiębiorczości .......................................................99
3.6.1. Wyjątek związany z „wykonywaniem władzy publicznej"
(art. 45 ust. 1 TWE)........................................................................99
3.6.2. Wyjątki związane ze „względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego"
(art. 46 ust. 1 TWE)......................................................................101
Swoboda świadczenia usług (Ewa Skrzydło-Tefelska)..............................103
4.1. Definicja i podstawy prawne.....................................................................103
4.2. Pojęcie usługi..............................................................................................104
4.2.1. Odpłatność....................................................................................105
4.2.2. Element transgraniczny.................................................................105
4.2.3. Czasowy charakter świadczenia usług............................................107
4.2.4. Świadczenie usług w postaci działalności
o charakterze nielegalnym............................................................108
4.3. Rozgraniczenie pomiędzy swobodą prowadzenia działalności gospodarczej a swobodą świadczenia usług................................................109
4.4. Swoboda świadczenia usług a swoboda przepływu pracowników...............111
4.5. Swoboda świadczenia usług a swoboda przepływu towarów...................... 112
4.6. Zakres podmiotowy swobody świadczenia usług........................................ 112
4.7. Zakres przedmiotowy swobody świadczenia usług.....................................113
4.8. Treść swobody świadczenia usług............................................................... 114
4.8.1. Zasada traktowania narodowego...................................................114
4.8.2. Zakaz ograniczeń........................................................................... 116
4.9. Dozwolone ograniczenia i wyłączenia swobody.........................................117
4.9.1. Działalność związana z wykonywaniem władzy publicznej........... 117
4.9.2. Ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego....................... 118
4.10. Znaczenie wzajemnego uznawania kwalifikacji.........................................122
4.11. Swoboda świadczenia usług w układzie stowarzyszeniowym z Polską.......123
4.12. Raport KE dla Rady i PE w sprawie realizacji wewnętrznego rynku usług 124
Swoboda przepływu kapitału i płatności (Eugeniusz Piontek).............. 127
5.1. Charakterystyka ogólna.............................................................................127
5.1.1. Postanowienia Traktatu ustanawiającego
Europejską Wspólnotę Gospodarczą.............................................128
5.1.2. Postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską . 131
5.1.3. Zasadnicze orzeczenia ETS.............................................................132
5.2. Prawo bankowe..........................................................................................134
5.2.1. Rozwój ...........................................................................................134
5.2.2. Licencjonowanie działalności bankowej........................................136
5.2.3. Kapitał własny...............................................................................138
5.2.4. Kontrola przepływu akcji...............................................................139
5.2.5. Kontrola inwestycji banku w innych przedsiębiorstwach.............139
5.2.6. Zasady sprawowania nadzoru........................................................140
5.2.7. Włączenie do systemu tzw. firm inwestycyjnych...........................141
5.2.8. Nadzór skonsolidowany................................................................143
5.2.9. Kontrola koncentracji „wielkich kredytów"..................................145
5.2.10. Współczynnik wypłacalności.........................................................146
5.2.11. Systemy gwarantowania depozytów...............................................154
5.3. Przedsięwzięcia zbiorowego inwestowania — UCITS.................................158
5.4. Ubezpieczenia.............................................................................................160
5.5. Obrót papierami wartościowymi...............................................................167
5.6. Wykorzystywanie informacji wewnętrznych..............................................174
5.7. Rozliczenia transgraniczne.........................................................................176
5.8. Zapobieganie procederowi „prania pieniędzy"...........................................179
Część II. Reguły konkurencji........................................................................181
1. Podstawy i zakres wspólnotowego prawa konkurencji
(Tadeusz Skoczny).................................................................................. 183
1.1. Aksjologiczne podstawy wspólnotowego prawa konkurencji.....................183
1.1.1. Reguły wolnego handlu a reguły konkurencji...............................183
1.1.2. Ochrona „skutecznej konkurencji"...............................................186
1.2. Grupy i rodzaje wspólnotowych reguł konkurencji ..................................186
1.2.1. Dwie grupy reguł konkurencji.......................................................186
1.2.2. Generalne i sektorowe reguły konkurencji...................................187
1.3. Źródła, charakter i rozwój wspólnotowego prawa konkurencji................188
1.3.1. Źródła pierwotnego i wtórnego prawa konkurencji.....................188
1.3.2. Charakter norm wspólnotowego prawa konkurencji....................191
1.3.3. Rozwój wspólnotowego prawa konkurencji...................................192
2. Zakaz praktyk ograniczających konkurencję (Tadeusz Skoczny) ............ 193
2.1. Praktyki ograniczające konkurencję...........................................................194
2.1.1. Porozumienia ograniczające konkurencję i nadużywanie
pozycji dominującej (zakres przedmiotowy)..................................194
2.1.2. Przedsiębiorstwa (zakres podmiotowy)..........................................195
2.1.3. Wpływ na handel między państwami członkowskimi...................196
2.1.4. Eksterytorialne stosowanie (zakres przestrzenny)..........................197
2.2. Względny zakaz porozumień ograniczających konkurencję (art. 81 TWE) 198
2.2.1. Zakres i istota zakazu porozumień ograniczających konkurencję. 198
2.2.2. Porozumienia zakazane..................................................................198
2.2.2.1. Traktatowe i orzecznicze przesłanki zakazu porozumień ograniczających konkurencję.....................198
2.2.2.2. Formy zakazanej kooperacji przedsiębiorstw.................199
r\
2.2.2.3. Przejawy zakłócania konkurencji na wspólnym rynku .. 201
2.2.2.4. Odczuwalne ograniczanie konkurencji;
porozumienia bagatelne.................................................202
2.2.2.5. Cel lub skutek................................................................202
2.2.2.6. Przykładowe wyliczenie porozumień zakazanych...........203
2.2.2.7. Porozumienia horyzontalne i wertykalne......................204
2.2.2.8. Najcięższe ograniczenia konkurencji
(hard-core restrictions)....................................................204
2.2.3. Skutki naruszenia zakazu art. 81 ust. 1 TWE
(art. 81 ust. 2 TWE) .....................................................................205
Wyłączenia spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję
art. 81 ust. 1 TWE (art. 81 ust. 3)............................................................206
2.3.1. Przesłanki i rodzaje wyłączeń........................................................206
2.3.1.1. Przesłanki wyłączenia.....................................................206
2.3.1.2. Wyłączenia indywidualne i grupowe.............................206
2.3.2. Wyłączone porozumienia horyzontalne........................................210
2.3.2.1. Grupowe wyłączenie porozumień specjalizacyjnych......210
2.3.2.2. Grupowe wyłączenie porozumień badawczo-rozwojowych.................................................. 211
2.3.2.3. Wytyczne w sprawie kooperacji horyzontalnej.............212
2.3.3. Wyłączone porozumienia wertykalne............................................212
2.3.3.1. Grupowe wyłączenie porozumień wertykalnych............212
2.3.3.2. Wytyczne w sprawie ograniczeń wertykalnych .............214
2.3.3.3. Wyłączenie porozumień wertykalnych w sektorze pojazdów samochodowych............................................215
2.3.3.4. Przewodnik....................................................................216
2.3.4. Wyłączone porozumienia dotyczące transferu technologii ...........216
2.3.5. Sektorowe wyłączenia grupowe......................................................217
2.3.5.1. Wyłączenia grupowe w transporcie
i w ubezpieczeniach......................................................217
2.3.5.2. Wyłączenie grupowe w sektorze żeglugi morskiej .........218
2.3.5.3. Wyłączenie grupowe w sektorze transportu lotniczego . 219
2.3.5.4. Wyłączenie grupowe porozumień w sektorze ubezpieczeń....................................................................219
Bezwzględny zakaz nadużywania pozycji dominującej (art. 82 TWE) .......220
2.4.1. Zakres i istota zakazu nadużywania pozycji
dominującej na rynku...................................................................220
2.4.2. Wyznaczenie rynku właściwego.....................................................221
2.4.3. Pozycja dominująca na rynku właściwym.....................................222
2.4.3.1. Pozycja dominująca .......................................................222
2.4.4. Nadużywanie pozycji dominującej na rynku.................................225
2.4.4.1. Zakazane nadużywanie pozycji dominującej..................225
2.4.4.2. Odmowa dostępu do urządzeń kluczowych...................227
2.4.4.3. Obiektywne uzasadnienie jako podstawa nie stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej..................228
Reguły stosowania art. 81 i 82 TWE.........................................................229
2.5.1. Uwagi wstępne...............................................................................229
2.5.2. Reguły stosowania art. 81 i 82 TWE do 30 kwietnia 2004 r........230
2.5.2.1. Istota systemu................................................................230
2.5.2.2. Decyzje podejmowane po przeprowadzeniu postępowania przed KE...................................................231
2.5.2.3. Kontrola sądowa............................................................232
2.5.3. Reguły stosowania art. 81 i 82 TWE od 1 maja 2004 r...............233
3. Przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji (Tadeusz Skoczny)............... 237
3.1. Prawne podstawy przeciwdziałania nadmiernej
koncentracji w WE; zakaz i kontrola koncentracji...................................237
3.2. Przedmiot kontroli.....................................................................................240
3.2.1. Stany faktyczne koncentracji podlegające kontroli.......................240
3.2.2. Połączenia (fuzje)...........................................................................240
3.2.3. Przejęcia kontroli (akwizycje) ........................................................241
3.2.4. Joint ventures ................................................................................242
3.3. Zasięg kontroli i właściwość organów kontroli.........................................243
3.3.1. Prymat jurysdykcji WE i wyłączna właściwość KE........................243
3.3.2. Progi zgłoszeń koncentracji o wymiarze wspólnotowym..............244
3.3.3. Zasady obliczania obrotu...............................................................245
3.3.4. Wzajemne przekazywanie sobie spraw między KE
a organami państw członkowskich...............................................245
3.4. Kryteria kontroli (testy konkurencji).........................................................246
3.4.1. Dwa kryteria kontroli (dwa testy konkurencji).............................246
3.4.2. Test dominacji...............................................................................247
3.4.3. Test istotnego osłabienia konkurencji ...........................................247
3.4.4. Szczegółowe kryteria oceny antykonkurencyjnych
skutków koncentracji....................................................................248
3.4.5. Szczegółowe kryteria oceny joint ventures ................................... 248
3.5. Zasady i przebieg postępowania w sprawach
koncentracji i podejmowane w nim decyzje KE........................................249
3.5.1. Podstawowe zasady postępowania..................................................249
3.5.2. Zgłoszenie zamiaru koncentracji ...................................................250
3.5.3. Czasowy zakaz dokonania koncentracji.........................................250
3.5.4. Badanie wstępne (I faza postępowania) i wydawane
na jej zakończenie decyzje..............................................................251
3.5.5. Badanie zasadnicze (II faza postępowania) i wydawane
na jej zakończenie decyzje..............................................................252
3.5.6. Pozostałe elementy postępowania..................................................253
4. Państwa członkowskie a państwowe monopole handlowe
i przedsiębiorstwa publiczne (Tadeusz Skoczny).................................... 255
4.1. Zobowiązania państw członkowskich w zakresie zapewniania wolnego handlu i wolnej konkurencji.....................................................................255
4.2. Nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych w obrocie towarowym (art. 31 TWE).........................................................................256
4.2.1. Niedopuszczalność państwowych monopoli handlowych
w obrocie towarowym w WE .......................................................256
4.2.2. Zakres zastosowania: państwowe monopole handlowe.................257
4.2.3. Nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych........258
4.2.4. Nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych
w rolnictwie..................................................................................258
4.3. Państwowe monopole finansowe i usługowe oraz przedsiębiorstwa publiczne a reguły konkurencji (art. 86 TWE)..........................................259
4.3.1. Cele i zakres zastosowania; przedsiębiorstwo publiczne................259
4.3.1.1. Adresat i cele art. 86 TWE............................................259
4.3.1.2. Przedsiębiorstwa publiczne ............................................260
4.3.2. Ograniczony zakres dopuszczalności przedsiębiorstw publicznych (art. 86 ust. 1 TWE) .................................................261
4.3.3. Zakres wyłączenia stosowania reguł konkurencji
do przedsiębiorstw publicznych (art. 86 ust. 2 TWE)...................264
4.4. Uprawnienia KE do egzekwowania przestrzegania
art. 86 ust. 1 i 2 TWE (art. 86 ust. 3 TWE) ...........................................265
4.4.1. Uprawnienia KE.............................................................................265
4.4.2. Liberalizacja telekomunikacji w trybie dyrektyw wydanych
na podstawie art. 86 ust. 3 TWE..................................................266
5. Zakaz antykonkurencyjnej pomocy państwa (Tadeusz Skoczny)............ 269
5.1. Rynek wewnętrzny a pomoc publiczna.....................................................269
5.2. Pomoc zakazana (art. 87 ust. 1 TWE).......................................................270
5.2.1. Zakres zakazu.................................................................................270
5.2.1.1. Cztery przesłanki zakazu................................................270
5.2.1.2. Pomoc państwa..............................................................271
5.2.1.3. Selektywność pomocy państwa......................................273
5.2.1.4. Zakłócenie konkurencji.................................................273
5.2.1.5. Wpływ na handel między państwami członkowskimi... 274
5.3. Pomoc dozwolona (art. 87 ust. 2 TWE)....................................................274
5.3.1. Pomoc automatycznie wyłączona spod zakazu
art. 87 ust. 1 TWE........................................................................274
5.3.2. Pomoc socjalna..............................................................................275
5.3.3. Pomoc w wypadku klęsk żywiołowych..........................................275
5.3.4. Pomoc uwarunkowana skutkami podziału Niemiec......................275
5.4. Pomoc dopuszczalna..................................................................................276
5.4.1. Zakres pomocy dopuszczalnej........................................................276
5.4.1.1. Rodzaje pomocy dopuszczalnej......................................276
5.4.1.2. Pomoc prorozwojowa.....................................................277
5.4.1.3. Pomoc dla ochrony kultury...........................................277
5.4.1.4. Pomoc regionalna, sektorowa i horyzontalna..............277
5.4.2. Pomoc regionalna..........................................................................278
5.4.2.1. Podstawy dopuszczalności..............................................278
5.4.2.2. Zasady oceny projektów pomocy regionalnej................278
5.4.2.3. Zasady oceny dużych projektów inwestycyjnych...........279
5.4.3. Pomoc sektorowa...........................................................................280
5.4.3.1. Podstawy dopuszczalności..............................................280
5.4.3.2. Pomoc dla górnictwa.....................................................280
5.4.3.3. Pomoc dla hutnictwa żelaza i stali................................281
5.4.3.4. Pomoc dla przemysłu stoczniowego...............................281
5.4.3.5. Pomoc dla przemysłu włókien sztucznych.....................282
5.4.3.6. Pomoc dla sektora motoryzacyjnego..............................283
5.4.4. Pomoc horyzontalna......................................................................283
5.4.4.1. Zakres dopuszczalności pomocy horyzontalnej; wyłączenia grupowe.......................................................283
5.4.4.2. Wyłączenie grupowe dla pomocy bagatelnej .................284
5.4.4.3. Wyłączenie dla pomocy na rzecz MSP...........................284
5.4.4.4. Pomoc na szkolenia.......................................................285
5.4.4.5. Pomoc na zatrudnienie..................................................286
5.4.4.6. Pomoc na B+R...............................................................287
5.4.4.7. Pomoc na ochronę środowiska......................................287
5.4.4.8. Pomoc na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw znajdujących siew trudnej sytuacji...............................288
5.4.4.9. Inne rodzaje pomocy dopuszczalnej ..............................288
5.5. Uprawnienia Rady i KE oraz tryb egzekwowania przestrzegania
art. 87 TR (art. 88-89 TWE).....................................................................289
5.6. Wyłączenie spod zakazu pomocy państwa pomocy dla przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym..........................291
Część III. Aspekty prawne polityk i innych zadań WE................................. 295
1. Wspólna Polityka Handlowa (Rudolf Ostrihansky)............................... 295
1.1. Zakres przedmiotowy wyłączna kompetencja WE.....................................295
1.1.1. Kompetencja wyłączna WE...........................................................296
1.1.2. Zmiany wprowadzone TN.............................................................297
1.1.3. Zagadnienia proceduralne.............................................................297
1.2. Unia Europejska a WTO............................................................................298
1.3. Wspólna taryfa celna.................................................................................300
1.3.1. Zharmonizowana taryfa i klasyfikacja celna................................300
1.3.2. Określenie wartości celnej.............................................................302
1.3.3. Stawki celne...................................................................................303
1.4. Przeciwdziałanie dumpingowi....................................................................304
1.4.1. Pojęcie dumpingu, określenie jego wysokości................................304
1.4.2. Szkoda wyrządzona przez dumping................................................306
1.4.3. Postępowanie antydumpingowe.....................................................307
1.5. Przeciwdziałanie subsydiowaniu................................................................. 310
1.5.1. Pojęcie subsydiów, określenie szkody i sankcje..............................310
1.5.2. Postępowanie w sprawie subsydiowania........................................ 311
1.6. Stosowanie środków ochronnych przed nadmiernym importem..............312
1.6.1. Przesłanki stosowania środków ochronnych.................................312
1.6.2. Postępowanie w sprawie wprowadzenia środków ochronnych.....313
1.7. Postępowanie w celu eliminacji barier handlowych..................................314
1.7.1. Przeszkody w handlu.....................................................................315
1.7.2. Postępowanie dotyczące barier handlowych, środki odwetowe.....315
1.8. Umowy międzynarodowe w ramach WPH ...............................................316
1.9. Stosunki handlowe z krajami Trzeciego Świata.........................................318
1.9.1. Ogólny system preferencji.............................................................318
1.9.2. Umowa z Cotonou........................................................................319
2. Polityka ekonomiczna i monetarna w ramach
Unii Gospodarczej i Pieniężnej (Artur Nowak-Far)................................321
2.1. Polityka ekonomiczna w ramach UGiP.....................................................321
2.1.1. Otwarta metoda koordynacji polityk gospodarczych w ramach UGiP — procedura wzajemnego monitorowania..........................322
2.1.2. Koordynacyjne właściwości procedury unikania nadmiernego deficytu budżetowego.....................................................................323
2.2. Polityka monetarna w UGiP.....................................................................324
2.2.1. Regulacja jednolitej polityki pieniężnej i kursowej.......................324
2.2.1.2. Ramy, treść i zakres jednolitej polityki pieniężnej.........326
2.2.1.3. Instrumenty jednolitej polityki pieniężnej.....................328
2.3. Polityka kursowa i rezerwy walutowe w krajach UGiP.............................334
2.3.1. Polityka kursowa............................................................................334
2.3.2. Zarządzanie rezerwami walutowymi..............................................335
2.3.3. Nadzór bankowy w warunkach UGiP..........................................336
3. Wspólna Polityka Rolna (Aleksander Lichorowicz)............................... 337
3.1. Założenia i cele WPR (art. 32 i 33 TWE).................................................337
3.2. Europejski Fundusz Gwarancji i Ukierunkowania Rolnictwa
(art. 34 ust. 3 TWE) ..................................................................................342
3.3. Etapy ewolucji WPR (1958 — 2000).........................................................344
3.4. Podstawowe założenia organizacji rynków rolnych w UE..........................349
3.5. Legislacja strukturalna w rolnictwie..........................................................354
3.6. Unijna legislacja żywnościowa...................................................................357
3.7. Program Agenda 2000 i przyszłe kierunki rozwoju WPR..........................358
4. Wspólna Polityka Transportowa (Rudolf Ostrihansky)..........................361
4.1. Uregulowania w Traktacie i główne zadania.............................................361
4.2. Regulacja transportu lądowego..................................................................365
4.2.1. Usługi publiczne.............................................................................365
4.2.2. Transport drogowy.........................................................................366
4.2.3. Transport kolejowy........................................................................367
4.2.4. Transport wodny...........................................................................368
4.2.5. Transport kombinowany (multimodalny) ....................................370
4.3. Transport lotniczy......................................................................................370
4.4. Transport morski .......................................................................................373
5. Polityka społeczna, zatrudnienie, edukacja, szkolenie,
młodzież (Irena Boruta)........................................................................ 375
5.1. Polityka społeczna......................................................................................375
5.1.1. Uwigi wstępne...............................................................................375
5.1.2. Prawo pracy...................................................................................378
5.1.3. Zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu............................................382
5.1.4. Ochrona zdrowia i życia przed zagrożeniami środowiska pracy.... 389
5.2. Zatrudnienie...............................................................................................390
5.2.1. Podstawy prawne unijnej strategii zatrudnienia i jej cel...............390
5.2.2. Środki realizacji unijnej strategii zatrudnienia..............................392
5.3. Edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież.................................................395
6. Kultura (Anna Wyrozumska)................................................................. 397
6.1. Kultura a TWE...........................................................................................397
6.2. Rozwój polityki kulturalnej WE.................................................................398
6.2.1. Kwestie przeważającego interesu publicznego................................398
6.2.2. Kultura a środki harmonizacji prawa...........................................401
6.2.3. Nowe kompetencje WE w Traktacie z Maastricht.......................402
6.3. Cechy polityki kulturalnej WE..................................................................403
6.4. Ochrona dóbr kultury................................................................................405
6.4.1. Eksport dóbr kultury do państw trzecich.......................................405
6.4.2. Restytucja dóbr kultury nielegalnie wywiezionych z terytorium państwa członkowskiego................................................................406
6.5. Status prawny książki.................................................................................406
14
6.7. Prawa autorskie i pokrewne ......................................................................40y
7. Ochrona zdrowia (Przemysław Saganek)................................................413
7.1. Uwagi wstępne.........................................................................;.................4^3
7.2. Pierwsze dokumenty wspólnotowe związane z ochroną zdrowia ..............414
7.3. Przepisy TWE dotyczące zdrowia publicznego............................................416
7.4. Akty dotyczące ochrony zdrowia wydane na podstawie art. 152
(dawny art. 129) TWE...............................................................................419
7.5. Wybrane przepisy i zagadnienia z zakresu innych dziedzin
prawa wspólnotowego związane ze zdrowiem publicznym........................423
7.5.1. Przepisy wspólnotowe dotyczące leków.........................................423
7.5.1.1. Dwa pierwsze etapy harmonizacji zezwoleń
na dopuszczanie na rynek produktów medycznych (farmaceutyków) ...........................................................423
7.5.1.2. Wybrane elementy harmonizacji prawa farmaceutycznego..........................................................424
7.5.1.3. Uwspólnotowienie części zezwoleń farmaceutycznych. Wzajemne uznawanie zezwoleń krajowych.
Najnowsze akty z zakresu prawa farmaceutycznego.....426
7.5.2. Przepisy wspólnotowe dotyczące urządzeń medycznych................428
8. Ochrona konsumentów (Artur Nowak-Far).......................................... 429
8.1. Traktatowe podstawy ochrony konsumentów...........................................429
8.2. Systematyka prawnych instrumentów ochrony konsumentów.................431
8.2.1. Systematyka ogólna.......................................................................431
8.2.2. Systematyka uregulowań dotyczących bezpieczeństwa
produktów (i usług).......................................................................432
8.2.3. Systematyka regulacji uzupełniającej ochrony interesów konsumentów................................................................................434
8.3. Ochrona życia i zdrowia konsumentów....................................................435
8.3.1. System wymagań technicznych produkcji i produktów................435
8.3.2. Regulacja ogólnego bezpieczeństwa produktów.............................436
8.3.3. Zapewnienie bezpieczeństwa produktów importowanych
na terytorium UE...........................................................................438
8.3.4. Ochrona dotycząca produktów imitacyjnych................................439
8.4. Ochrona komplementarna oraz dotycząca interesów ekonomicznych konsumentów............................................................................................440
8.4.1. Odpowiedzialność przedsiębiorców za produkty nie spełniające wymagań bezpieczeństwa...............................................................440
8.4.2. Etykietowanie, oznaczanie i reklama produktów..........................441
8.4.3. Ochrona interesów konsumentów w zakresie stosunków kontraktowych...............................................................................444
8.4.3.1. Prawna ingerencja w treść klauzul umownych.............444
8.4.3.2. Gwarancje i inne aspekty sprzedaży w prawie WE.......445
8.4.3.3. Kwestia umów zawieranych w szczególnych
dla konsumentów warunkach.......................................446
8.4.3.4. Umowy konsumenckie na rynku ubezpieczeniowym
i finansowym................................................................447
8.4.3.5. Ochrona konsumentów korzystających z usług turystycznych.................................................................448
8.5. Ochrona konsumentów przy wprowadzaniu euro.....................................449
15
9. Sieci transeuropejskie (Rudolf Ostrihansky).........................................455
9.1. Pojęcie sieci transeuropejskich i podstawy normatywne w TWE..............45 5
9.2. Finansowanie projektów w dziedzinie sieci transeuropejskich..................457
9.3. Tworzenie sieci transportowej....................................................................458
9.4. Sieć telekomunikacyjna..............................................................................459
9.5. Sieci energetyczne.......................................................................................460
9.6. System nawigacji satelitarnej.....................................................................461
10. Polityka przemysłowa (Arkadiusz Michoński).......................................463
10.1. Definicja pojęcia polityka przemysłowa.....................................................463
10.2. Ewolucja polityki przemysłowej WE...........................................................465
10.2.1. Przepisy traktatowe dotyczące przemysłu.......................................466
10.2.2. Przepisy TWE dotyczące badań i rozwoju w kontekście
polityki przemysłowej ....................................................................467
10.2.3. Przepisy TWE dotyczące małych i średnich przedsiębiorstw
w kontekście polityki przemysłowej..............................................468
10.3. Obszary zharmonizowane w kontekście prowadzenia
polityki przemysłowej.................................................................................469
10.3.1. Normalizacja i ocena zgodności z wymaganiami bezpieczeństwa...............................................................................469
10.3.2. Zamówienia publiczne...................................................................471
10.4. Podsumowanie — horyzontalna a sektorowa polityka przemysłowa........472
11. Spójność gospodarcza i społeczna (Anastazja Gajda) ............................475
11.1. Podstawy prawne i pojęcie polityki regionalnej UE...................................475
11.2. Kształtowanie się polityki regionalnej UE..................................................476
11.3. Zasady wyodrębniania jednostek terytorialnych na potrzeby
polityki regionalnej....................................................................................477
11.4. Zasady polityki regionalnej UE..................................................................478
11.4.1. Zasada koncentracji.......................................................................478
11.4.2. Zasada programowania..................................................................478
11.4.3. Zasada partnerstwa........................................................................479
11.4.4. Zasada dodatkowości.....................................................................479
11.5. Cele polityki regionalnej UE......................................................................479
11.5.1. Celew latach 1989-1993 i 1994-1999......................................479
11.5.2. Celew latach 2000-2006.............................................................480
11.6. Fundusze Strukturalne w UE.....................................................................481
11.6.1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego...................................481
11.6.2. Europejski Fundusz Socjalny..........................................................482
11.6.3. Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolniczych
— Sekcja Orientacji.......................................................................482
11.6.4. Instrument Finansowy Wspierania Rybołówstwa..........................483
11.7. Fundusz Spójności......................................................................................484
11.8. Inicjatywy WE — programy regionalne UE w latach 2000-2006............485
11.8.1. INTERREG III................................................................................485
11.8.2. LEADER +......................................................................................485
11.8.3. URBAN..........................................................................................486
11.8.4. EQUAL...........................................................................................486
11.9. Podsumowanie...........................................................................................487
12. Badania i rozwój technologiczny (Przemysław Saganek).......................489
12.1. Początki polityki WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego........489
12.2. Traktatowe podstawy polityki wspólnotowej
w zakresie badań i rozwoju technologicznego..........................................490
12.2.1. Cele i działania WE w zakresie badań
i rozwoju technologicznego...........................................................490
12.2.2 Instrumenty WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego ..493
12.3. Wspólne Centrum Badawcze.....................................................................494
12.4. V Program Ramowy...................................................................................494
12.4.1. Tematy V Programu Ramowego (V PR).........................................494
12.4.2. Wysokość i zasady udzielania wsparcia finansowego
w ramach V PR.............................................................................496
12.4.3. Zasady udziału placówek naukowych i innych podmiotów
w realizacji V PR...........................................................................497
12.4.4. Analiza tematów V PR...................................................................498
12.5. VI Program Ramowy i dokumenty z nim związane..................................501
13. Ochrona środowiska (Hanna Machińska)...............................................503
13.1. Uwagi wstępne...........................................................................................503
13.2. Etapy rozwoju wspólnotowej polityki ekologicznej....................................504
13.2.1. I Program Działania (1973-1976) ...............................................505
13.2.2. II Program Działania (1977-1981)...............................................506
13.2.3. III Program Działania (1982-1986)..............................................507
13.2.4. IV Program Działania (1987-1992)..............................................507
13.2.5. V Program Działania (1993-2000)...............................................508
13.2.6. VI Program Działania (2001-2010) .............................................. 510
13.3. Zasady ochrony środowiska na podstawie postanowień
prawa pierwotnego..................................................................................... 511
13.3.1. Uwagi wstępne............................................................................... 511
13.3.2. Zasada przezorności.......................................................................513
13.3.3. Stosowanie działań zapobiegawczych.............................................514
13.3.4. Naprawianie szkód u źródła..........................................................515
13.3.5. Zasada „zanieczyszczający płaci"....................................................515
13.3.6. Zasada subsydiarności....................................................................516
13.3.7. Zasada integracji............................................................................517
13.4. Wspólnotowe prawo wtórne w dziedzinie ochrony
środowiska naturalnego.............................................................................518
13.5. Rozstrzyganie sporów.................................................................................523
14. Energetyka (Tadeusz Skoczny) ............................................................... 525
14.1. Wprowadzenie............................................................................................525
14.2. Reguły wolnego handlu i konkurencji TWE a energetyka........................529
14.2.1. Traktatowe reguły swobodnego przepływu towarów,
osób, usług i kapitału w energetyce..............................................529
14.2.1.1. Energia jako towar.........................................................529
14.2.1.2. Dopuszczalność ograniczeń ilościowych w obrocie towarowym w energetyce ze względu
na „bezpieczeństwo dostaw"..........................................530
14.2.1.3. Nakaz przekształcania państwowych monopoli handlowych w energetyce.............................................531
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk PoRtycznyeft
14.2.2. Reguły konkurencji w energetyce..................................................532
14.2.2.1. Reguły konkurencji a energetyka..................................532
14.2.2.2. Niemiecki kontrakt stulecia na dostawy węgla energetycznego
(decyzja w sprawie Jahrhundertvertrag)........................533
14.2.2.3. Zakaz importu i eksportu energii elektrycznej poza systemem dostaw dla celów publicznych
(decyzja w sprawie Ijsselcentrale)..................................535
14.2.2.4. Dopuszczalność zakazu importu energii dla celów publicznych (sprawa Almelo) ........................................536
14.2.2.5. Prawa wyłączne w eksporcie i imporcie........................538
14.3. Harmonizacja prawa energetycznego państw członkowskich....................538
14.4. Liberalizacja elektroenergetyki i gazownictwa...........................................540
14.4.1. Liberalizacja energetyki w UE.......................................................540
14.4.2. Stopniowe otwieranie krajowych rynków energii elektrycznej......541
14.4.3. Stopniowe otwieranie krajowych rynków gazu naturalnego.........544
14.4.4. Planowane dokończenie budowy rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu naturalnego ....................................................544
14.5. Prawne instrumenty realizacji pozaintegracyjnych celów
polityki energetycznej.................................................................................545
14.5.1. Pozaintegracyjne cele polityki energetycznej .................................545
14.5.2. Obowiązkowe zapasy paliw płynnych............................................547
14.5.3. Racjonalizacja zużycia energii i efektywność energetyczna; energetyka cieplna i produkcja energii w skojarzeniu..................548
14.5.4. Odnawialne źródła energii ............................................................550
14.5.5. Programy energetyczne UE............................................................551
14.6. Podsumowanie i wnioski...........................................................................552
15. Usługi audiowizualne (Ewelina Dorota Sagę)......................................... 555
15.1. Wprowadzenie............................................................................................555
15.2. Media audiowizualne a prawo rynku wewnętrznego................................556
15.2.1. Pierwotne reguły rynku wewnętrznego..........................................556
15.2.2. Budowa podstaw wewnętrznego rynku usług audiowizualnych .... 559
15.2.2.1. Dyrektywa o telewizji bez granic...................................559
15.2.2.2. Świadczenie programowych usług audiowizualnych......560
15.2.2.3. Świadczenie telewizyjnych usług handlowych................562
15.3. Media audiowizualne a wspólnotowe reguły konkurencji ........................563
15.3.1. Uwarunkowania ogólne.................................................................563
15.3.2. Zakaz praktyk ograniczających konkurencję.................................564
15.3.2.1. Porozumienia wertykalne...............................................564
15.3.2.2. Porozumienia horyzontalne...........................................565
15.3.2.3. Prewencyjna kontrola koncentracji...............................566
15.3.3. Pomoc państwa i usługi w ogólnym interesie gospodarczym.......568
15.3.3.1. Pomoc państwa..............................................................568
15.3.3.2. Telewizja publiczna jako usługa w ogólnym
interesie gospodarczym..................................................569
15.3.3.3. Misja publiczna telewizji................................................570
15.3.3.4. Wyłączenie spod zakazu pomocy publicznej..................571
15.4. Podsumowanie...........................................................................................572
16. Polityka telekomunikacyjna (Stanisław Piątek)..................................... 573
16.1. Rozwój polityki telekomunikacyjnej ..........................................................573
16.1.1. Struktura wspólnotowej regulacji sektora telekomunikacyjnego .. 573
16.1.2. Telekomunikacja i dziedziny pokrewne.........................................574
16.1.3. Liberalizacja i harmonizacja regulacji telekomunikacyjnych........575
16.1.4. Nowe ramy regulacyjne łączności elektronicznej..........................575
16.2. Regulacja sektora telekomunikacyjnego.....................................................576
16.2.1. Cele i zasady regulacji sektorowej.................................................576
16.2.2. Administracja telekomunikacyjna.................................................577
16.2.3. Procedury regulacyjne....................................................................578
16.2.4. Regulacja a pozycja rynkowa przedsiębiorcy.................................579
16.3. Uprawnienia do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej.................579
16.4. Świadczenie usług telekomunikacyjnych....................................................580
16.4.1. Usługa powszechna........................................................................580
16.4.2. Ochrona użytkowników usług.......................................................581
16.5. Dostęp do sieci i usług...............................................................................582
16.6. Gospodarowanie ograniczonymi zasobami................................................583
16.6.1. Częstotliwości................................................................................583
16.6.2. Numeracja i inne oznaczenia.......................................................584
16.6.3. Prawo drogi....................................................................................586
16.7. Ochrona danych osobowych i prywatności..............................................586
Część IV. Prawo stanowione w ramach WPZiB i Obszaru Bezpieczeństwa,
Wolności i Sprawiedliwości........................................................... 589
1. Wybrane regulacje w dziedzinie Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa (Anna Wyrozumska) ..............................591
1.1. Wspólne strategie.......................................................................................591
1.2. Wspólne stanowiska..................................................................................595
1.2.1. Wspólne stanowiska dotyczące sankcji wobec państw trzecich .... 596
1.2.2. Wspólne stanowiska dotyczące polityki UE wobec
państw trzecich..............................................................................600
1.2.3. Wspólne stanowiska tematyczne...................................................601
1.3. Wspólne działania......................................................................................603
1.3.1. Wspólne działania wspierające procesy pokojowe
i demokratyczne w państwach trzecich........................................603
1.3.2. Wspólne działania tematyczne......................................................606
1.3.3. Wspólne działania harmonizujące politykę
państw członkowskich...................................................................607
1.4. Umowy międzynarodowe zawarte na podstawie art. 24 TUE....................608
2. Wybrane regulacje dotyczące Obszaru Bezpieczeństwa,
Wolności i Sprawiedliwości (Władysław Czapliński)..............................611
2.1. Uwagi wstępne........................................................................................... 611
2.2. Porozumienia z Schengen..........................................................................612
2.3. Prawo imigracyjne......................................................................................614
2.4. Prawo azylowe............................................................................................615
2.4.1. Regulacje traktatowe powszechnego prawa międzynarodowego.... 616
2.4.2. Konwencja dublińska.....................................................................617
2.4.3. Środki prawne w ramach III filara..........................................,.....618
2.4.4. Regulacje wprowadzone TA............................................................620
2.4.5. Konstrukcje prawa wewnętrznego państw członkowskich
i stosunek do nich UE...................................................................620
2.4.6. Inne kwestie związane z prawem azylowym..................................621
2.5. Współpraca sądowa w sprawach karnych.................................................622
2.5.1. Ochrona interesów finansowych WE...........................................623
2.5.2. Ekstradycja.....................................................................................625
2.5.3. Zwalczanie przestępczości zorganizowanej.....................................626
2.5.4. Konwencja o współpracy i wzajemnej pomocy
w sprawach karnych.....................................................................628
2.5.5. Inne..............................................................................................629
2.6. Współpraca policyjna.................................................................................630
Część V. Zasadnicze problemy polityczno-prawne w negocjacjach
akcesyjnych Polski (Arkadiusz Michoński) .................................... 635
1. Rada Europejska w Kopenhadze (12-13 grudnia 2002 r.)
(Arkadiusz Michoński) .......................................................................... 637
1.1. Przebieg spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze................................637
1.2. Finalny pakiet negocjacyjny ustalony w Kopenhadze...............................639
1.2.1. Rolnictwo.......................................................................................640
1.2.2. Budżet i finanse............................................................................646
1.2.3. Podatki...........................................................................................647
1.2.4. Sprawy inne...................................................................................649
1.2.5. Czasowy fundusz na wsparcie wdrożenia w krajach przystępujących acąuis Schengen na zewnętrznych
granicach UE.................................................................................650
1.2.6. Kwestie instytucjonalne.................................................................651
1.2.6.1. Parlament Europejski.....................................................651
1.2.6.2. Rada...............................................................................651
1.2.6.3. Prezydencja w Radzie.....................................................651
1.2.6.4. Komisja Europejska........................................................652
2. Aspekty proceduralne negocjacji akcesyjnych (Arkadiusz Michoński) ... 653
2.1. Zakres negocjacji akcesyjnych....................................................................653
2.2. Charakter okresów przejściowych..............................................................654
2.3. Rodzaje problemów negocjacyjnych...........................................................655
2.4. Dostosowanie do wymagań członkostwa w UE.........................................656
2.5. Zasady prowadzenia negocjacji akcesyjnych ..............................................657
2.6. Taktyka negocjacyjna.................................................................................658
2.7. Wstępne ogólne stanowisko negocjacyjne Polski......................................662
2.7.1. Ogólne zasady................................................................................662
2.7.2. Elementy szczegółowego stanowiska..............................................662
3. Problemy polityczno-prawne w poszczególnych rozdziałach negocjacyjnych (Arkadiusz Michoński).................................................. 665
3.1. Rozdział negocjacyjny 1: Swobodny przepływ towarów.............................665
3.2. Rozdział negocjacyjny 2: Swobodny przepływ osób....................................668
3.2.1. Podstawy formalne swobodnego przepływu osób w UE................669
3.2.2. Opcje negocjacyjne i przyjęte ustalenia........................................669
3.2.3. Prawa obywatelskie........................................................................671
3.2.4. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.......................672
3.2.5. Wzajemne uznawanie kwalifikacji ................................................673
3.3. Rozdział negocjacyjny 3: Swoboda świadczenia usług................................676
3.3.1. Zobowiązania dotyczące funduszy gwarancyjnych ........................676
3.3.2. Sposób naliczania funduszy własnych instytucji finansowych......677
3.3.3. SKOK-i i BGK...............................................................................677
3.3.4. Prowadzenie działalności gospodarczej w rolnictwie.....................678
3.4. Rozdział negocjacyjny 4: Swobodny przepływ kapitału..............................678
3.4.1. Ograniczenia wobec krajów trzecich..............................................679
3.4.2. Fundusze emerytalne.....................................................................679
3.4.3. Zakup ziemi przez cudzoziemców..................................................680
3.4.3.1. Stanowisko wyjściowe Polski.........................................680
3.4.3.2. Polskie argumenty dla wniosku przejściowego ..............681
3.4.3.3. Uzgodnione stanowisko.................................................682
3.5. Rozdział negocjacyjny 5: Prawo spółek.......................................................683
3.6. Rozdział negocjacyjny 6: Polityka konkurencji...........................................685
3.6.1. Specjalne Strefy Ekonomiczne.......................................................686
3.6.2. Pomoc restrukturyzacyjna i na ratowanie przedsiębiorstw...........688
3.6.3. Protokół dodatkowy do Traktatu Akcesyjnego ..............................688
3.6.4. Ekologiczna pomoc państwa..........................................................689
3.7. Rozdział negocjacyjny 7: Rolnictwo...........................................................690
3.7.1. Zakres problemu............................................................................690
3.7.2. Kwestie finansowe.........................................................................694
3.7.3. Wymagania sanitarne....................................................................696
3.7.4. Aspekty własności intelektualnej...................................................698
3.8. Rozdział negocjacyjny 8: Rybołówstwo.......................................................698
3.8.1. Dostęp do łowisk...........................................................................699
3.8.2. Organizacja rynku.........................................................................700
3.9. Rozdział negocjacyjny 9: Polityka transportowa........................................700
3.9.1. Transport drogowy.........................................................................701
3.9.2. Transport kolejowy........................................................................704
3.9.3. Transport lotniczy..........................................................................705
3.10. Rozdział negocjacyjny 10: Podatki..............................................................706
3.11. Rozdział negocjacyjny 11: Unia Gospodarcza i Pieniężna..........................709
3.12. Rozdział negocjacyjny 12: Statystyka.......................................................... 710
3.13. Rozdział negocjacyjny 13: Polityka społeczna i zatrudnienie..................... 710
3.14. Rozdział negocjacyjny 14: Energia..............................................................712
3.15. Rozdział negocjacyjny 15: Polityka przemysłowa.......................................713
3.16. Rozdział negocjacyjny 16: Małe i średnie przedsiębiorstwa....................... 713
3.17. Rozdział negocjacyjny 17: Nauka i badania..............................................713
3.18. Rozdział negocjacyjny 18: Edukacja i szkolenia.........................................714
3.19. Rozdział negocjacyjny 19: Telekomunikacja.............................................. 714
3.20. Rozdział negocjacyjny 20: Kultura i polityka audiowizualna....................715
3.21. Rozdział negocjacyjny 21: Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych.................................................................... 716
3.22. Rozdział negocjacyjny 22: Środowisko.......................................................720
3.23. Rozdział negocjacyjny 23: Ochrona konsumentów i zdrowia...................725
3.24. Rozdział negocjacyjny 24: Sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne..............726
3.25. Rozdział negocjacyjny 25: Unia celna........................................................728
3.26. Rozdział negocjacyjny 26: Stosunki zewnętrzne.........................................729
3.27. Rozdział negocjacyjny 27: Wspólna Polityka Zagraniczna
i Bezpieczeństwa........................................................................................731
Wykaz skrótów
BVerfGe CJTF
CMLRev. COREPER
COREU
CP
DCP
DG ELARG
Dz. U.
Dz. U. WE
EBC
EBI
EBLRev.
EBOLRev.
EBOR
ECLRev.
EIW
EKPC
ELRev.
EOG
EPL
ERMII
ESBC
ESW
EŚiW
ETS
EuR.
Europol
EWEA
EWG
EWO
H3
Bundesverfassungsgericht (Federalny Trybunał Konstytucyjny)
Combinet Joint Task Forces
(Połączone Siły Wielonarodowe do Zadań Specjalnych)
Common Market Law Review
Comite des Representants Permanents des Etats Members (Komitet Stałych Przedstawicieli)
specjalna sieć połączeń telksowych
Common Position (Wspólne Stanowiska)
Draft Common Position (Projekt Wspólnego Stanowiska)
Dyrekcja Generalna do spraw Rozszerzenia
Dziennik Ustaw
Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich
Europejski Bank Centralny
Europejski Bank Inwestycyjny
European Business Law Review
European Business Organisation Law Review
European Bank for Reconstruction and Development
(Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju)
European Competition Law Review
Europejski Instytut Walutowy
Europejska Konwencja Praw Człowieka
European Law Review
Europejski Obszar Gospodarczy
European Public Law
Mechanizm Kursowy II
Europejski System Banków Centralnych
Europejski System Walutowy
Europa Środkowa i Wschodnia
Europejski Trybunał Sprawiedliwości
Europarecht
Europejskie Biuro Policji
Europejska Wpólnota Energii Atomowej
Europejska Wspólnota Gospodarcza
(obecnie Wspólnota Europejska)
Europejska Wspólnota Obronna
EWP
EWWiS
FAO
FEDER
FEOGA
FTK
GATS
HZ
ICLQ
ILM
JAE
JCMS
KE
KEiS
KGF
KIE
KPP
KR
LJIL
MOP
NBP
NPPC
OLAF
ONZ Orzecznictwo
PE PHARE
PiP
PPE
PPG
PUE
PUG
PZ
Europejska Wspólnota Polityczna bądź Europejska Współpraca Polityczna (zależnie od kontekstu)
Europejska Wspólnota Węgla i Stali
Organizacja do spraw Wyżywienia i Rolnictwa
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa
Federalny Trybunał Konstytucyjny
General Agreement on Trage in Services
(Układ Ogólny w sprawie Handlu Usługami)
Handel Zagraniczny
International and Comparative Law Quarterly
International Legał Materials
jednolity Akt Europejski
Journal of Common Market Studies
Komisja Europejska
Komitet Ekonomiczny i Społeczny
Komitet Gospodarczy i Finansowy
Komitet Integracji Europejskiej
Kwartalnik Prawa Publicznego
Komitet Regionów
Leiden Journal of International Law
Międzynarodowa Organizacja Pracy
Narodowy Bank Polski
Narodowy Plan Przygotowania do Członkostwa w UE
Europejski Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych
Organizacja Narodów Zjednoczonych
Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo. Wybór i redakcja W. Czapliński i in., Warszawa 2001 Parlament Europejski
Poland and Hungary Assistance for Restructuring their Economies
Państwo i Prawo
Przegląd Prawa Europejskiego
Przegląd Prawa Gospodarczego
Prawo Unii Europejskiej
Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
Przegląd Zachodni
RTDE
RWPG
SM
SP
SPI
ST
STSM
TA
TEWEA
TEWWiS
TK TN TO TR TRIPS
TUE
TWE
UE
UGiP
UKIE
UZ
UZE
WE
WIPO
WPBiO
WPH
WPR
WPT
WPZiB
WSR
WTO
WuW
YEL
Zb- Orz.
Revue Trimestrielle du Droit Europeen
Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej
Sprawy Międzynarodowe
Studia Prawnicze
Sąd Pierwszej Instancji
Samorząd Terytorialny
Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej
Traktat z Amsterdamu
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę
Energii Atomowej
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę
Węgla i Stali
Trybunał Konstytucyjny
Traktat z Nicei
Trybunał Obrachunkowy
Traktat Rzymski
Trade related Aspects of Intellectual Property Rights
(Aspekty Handlowe Prawa Własności Intelektualnej)
Traktat o Unii Europejskiej
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
Unia Europejska
Unia Gospodarcza i Pieniężna
Urząd Komitetu Integracji Europejskiej
Ustawa Zasadnicza
Unia Zachodnioeuropejska
w zależności od kontekstu: Wspólnota Europejska
lub Wspólnoty Europejskie
Światowa Organizacja Własności Przemysłowej
Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony
Wspólna Polityka Handlowa
Wspólna Polityka Rolna
Wspólna Polityka Transportowa
Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
Wspólna Strategia wobec Rosji
Światowa Organizacja Handlu
Wirtschaft und Wettbewerb
Yearbook of European Law
Zbiór Orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
Wstęp
Podręcznik - Prawo materialne i polityki Unii Europejskiej - stanowi spójne dopełnienie wydanego w 2002 r. podręcznika - Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, w którym przedstawiono strukturę i charakter prawny UE, jej strukturę instytucjonalną, źródła prawa i mechanizm decyzyjny, status obywatela Unii, stosunki zewnętrzne UE oraz prawne aspekty procesu rozszerzenia.
W prezentowanym Czytelnikowi tomie, autorzy podjęli próbę całościowego przedstawienia struktury i substancji zasobu prawnego przyjętego „w ramach" UE, a więc w jej wszystkich trzech filarach. Podręcznik został podzielony na sześć zasadniczych części: w części pierwszej omówione są cztery swobody rynku wewnętrznego, w części drugiej reguły konkurencji, w części trzeciej aspekty prawne polityk i innych zadań Wspólnot Europejskich, w części czwartej prawo ustanowione w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz w ramach Obszaru Bezpieczeństwa, Wolności i Sprawiedliwości (w tym przypadku w jednym dziale zostały omówione odpowiednie części wspólnotowego zasobu prawnego - aspekty prawne polityki wizowej, azylowej, migracyjnej i innych polityk związanych ze swobodnym przepływem osób oraz obecnego III filara, czyli współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych). W części piątej zostały omówione wyniki negocjacji akcesyjnych Polski
Podręcznik zamyka część szósta, stanowiąca zwięzłe omówienie najważniejszych, powoływanych w poszczególnych rozdziałach orzeczeń ETS.
Spójność przedmiotowa obu podręczników wyraża się m.in. w tym, że — niezależnie od znajomości struktury, mechanizmu decyzyjnego i źródeł prawa UE - Czytelnik, przystępując do studiów nad poszczególnymi częściami niniejszego podręcznika, powinien sięgnąć do odpowiednich rozdziałów Prawa Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. I tak, rozpoczynając studia nad swobodami rynku wewnętrznego, regułami konkurencji i politykami, należy sięgnąć zwłaszcza do rozdziału I-I filar Unii Europejskiej - integracja gospodarcza oraz do rozdziału 6 - Unia Gospodarcza i Pieniężna, natomiast pogłębiając wiadomości nt. prawnych aspektów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Obszaru Bezpieczeństwa, Wolności i Sprawiedliwości celowe jest przypomnienie sobie struktury i mechanizmu decyzyjnego w II filarze (rozdział 4) i III filarze (rozdział 5) UE; w końcu, racjonalne zapoznanie się z wynikami negocjacji akcesyjnych Polski, powinno być poprzedzone sięgnięciem do rozdziałów 17, 18 i 19, Które przedstawiają aspekty prawne procesu rozszerzenia oraz drogi Polski do członkostwa w UE.
Zamierzeniem redaktora naukowego i autorów podręcznika było zwięzłe, Przejrzyste oraz przystępne przedstawienie materii, uwzględniające praktykę orzeczniczą ETS oraz szczególne problemy państwa przystępującego do UE. Podręcznik 0siągnął pokaźne rozmiary, co jednak nie powinno zniechęcać Czytelnika. Zwa-2yc bowiem należy, że - po raz pierwszy w polskiej literaturze przedmiotu -Przedkładany jest Czytelnikowi podręcznik ujmujący strukturalnie całość za-
sobu prawnego UE, wykładanego - abstrahując od części systemowej prawa UE - w ramach co najmniej trzech przedmiotów: wspólnotowego prawa gospodarczego (swobody i reguły konkurencji), poszczególnych polityk (przy czym w podręczniku Czytelnik znajdzie omówienie aspektów prawnych wszystkich „polityk i innych zadań" Wspólnot Europejskich) oraz II i III filara UE. Zbliżające się członkostwo Polski w UE sprawia, iż w toku studiów nad powyższymi problemami nie wystarcza już ogólne poznanie struktury i funkcjonowania Unii, lecz konieczne staje się zrozumienie praktycznego funkcjonowania standardów integracji europejskiej w konkretnych sytuacjach.
Jeżeli podręcznik ułatwi Czytelnikom - studentom, przedsiębiorcom, urzędnikom, samorządowcom, politykom efektywne wyjście naprzeciw wyzwaniom związanym z uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE, jego autorzy będą mogli uznać zadanie, jakie przed sobą stawiali, przynajmniej w części za spełnione.
Warszawa, marzec 2003 r.
Prof. dr hab. Jan Barcz
30
Częsc I
Swobody
Władysław Czapliński
1
Swoboda przepływu towarów
Literatura:
I. Kessler, Das System der Warenverkehrsfreiheit im Gemeinschaftsrecht, Berlin 1997; P. Mer-cier, L'Union europeenne et la circulation des marchandises, Basel-Frankfurt a. M. 1996; I. Millarg, Die Schranken des freien Warenverkehrs in der EG, Baden-Baden 2001; P. Oli-ver, Free Movement ofGoods in the European Community, London 1996; M. Szpunar, Promocja towarów w prawie wspólnotowym, Kraków 2002; A. Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung in Abgrenzung zu anderen Regelungen des EG-Wertrags, Frankfurt a. M. 1999; A. Zawidzka, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny, Warszawa 2002.
1.1. Unia celna
Jedną z podstaw europejskiej integracji gospodarczej stała się unia celna1. Polega ona na zniesieniu granic celnych pomiędzy państwami członkowskimi i na wprowadzeniu wspólnej, zewnętrznej taryfy celnej, a także na zastąpieniu usta-wodawstw narodowych wspólnotową regulacją celną i wspólną polityką handlową w stosunku do państw trzecich. Celem unii jest zatem zapewnienie przepływu towarów wewnątrz Wspólnoty w taki sposób, by zostały zlikwidowane wszelkie przeszkody, tak faktyczne, jak i prawne (ustawowe i administracyjne) w jakikolwiek sposób tę swobodę ograniczające.
Do swobodnego obrotu pomiędzy państwami członkowskimi są dopuszczone zarówno towary pochodzące z poszczególnych państw członkowskich, jak również towary pochodzące z państw trzecich, które przekroczyły granicę celną UE 1 tym samym zostały dopuszczone na obszar celny UE. Bez względu na miejsce przekroczenia granicy, na towary pochodzące z państw trzecich jest nakładane cło w takiej samej wysokości; towary te muszą także spełniać ewentualne dodatkowe warunki wymagane przez prawo wspólnotowe.
unia celna jest drugim stadium integracji gospodarczej pomiędzy państwami Mniej rozwinięta jest strefa wolnego handlu, która polega na zlikwidowaniu granic celnych pomiędzy państwami w niej uczestniczącymi przy zachowaniu odrębnych, zewnętrznych taryf celnych. Stadium kolejnym po unii celnej jest unia gospodarcza.
Wspólna Taryfa Celna (WTC), będąca podstawowym instrumentem unii celnej, ma formę rozporządzenia Rady. Pierwotne rozporządzenie 950/68 z 28 czerwca 1968 r. zostało z dniem 31 grudnia 1987 r. zastąpione przez rozporządzenie 2658/872. WTC wyklucza nakładanie przez poszczególne państwa członkowskie także opłat o skutku równoważnym do ceł w obrocie z państwami trzecimi, przy czym rozwiązanie to zostało potwierdzone przez konsekwentne orzecznictwo ETS. Nie ma w TWE przepisu odpowiadającego art. 90 TWE, dotyczącego opodatkowania dyskryminacyjnego towarów pochodzących z państw nie-członkowskich; wyłączenia mogą wynikać w szczególności z porozumień zawartych z tymi państwami W takiej sytuacji należałoby się zastanowić, czy przepisy odpowiednich umów — nawet sformułowane identycznie jak przepisy TWE — powinny być interpretowane w taki sam sposób. Orzecznictwo Trybunału nie jest w tej mierze spójne.
1.2. Definicja towaru. Reguły pochodzenia
Podstawowe znaczenie dla funkcjonowania unii celnej ma w tej sytuacji definicja towaru. Nie znajdujemy jej w TWE, a zatem sformułowanie jej pozostawiono praktyce, tj. orzecznictwu ETS.
W orzeczeniu w sprawie dzieł sztuki3 dotyczącym zakwestionowanej przez Komisję ustawy włoskiej, nakładającej na wywożone z Włoch dzieła sztuki specjalną opłatę, ETS zdefiniował towar jako „wszelkie produkty posiadające wartość wymierną w pieniądzu i mogące jako takie stanowić przedmiot transakcji handlowych". W ten sposób zostały również zakwalifikowane przez ETS wspomniane dzieła sztuki; koronnym argumentem było uzależnienie wysokości pobieranej opłaty od wartości wywożonego dzieła. Z punktu widzenia kwalifikacji danego produktu jako towaru nie jest istotna wartość owego towaru czy też technologia potrzebna do jego wyprodukowania.
Definicja ta została później sprecyzowana w szczegółowych orzeczeniach sądów. I tak rozciągnięto ją np. na energię elektryczną, gaz czy też śmieci (nawet jeśli w tym przypadku wartość towaru jest negatywna — ludzie są skłonni zapłacić za pozbycie się go). Interesujące jest również orzecznictwo rozgraniczające swobody świadczenia usług i przepływu kapitału od przepływu towarów. W swych decyzjach dotyczących telewizji ETS np. konsekwentnie twierdził, że sygnał telewizyjny przekazywany w sieci kablowej czy też przez satelitę stanowi usługę, natomiast ta sama treść nagrana na kasecie wideo będzie podlegała przepisom o swobodzie przepływu towarów4. Z kolei w odniesieniu do kapitału ETS
2 Por. Dz. U. WE 1987, L 256/1.
3 Sprawa 7/68 KE v. Włochy, wyrok z 10 grudnia 1968 r., Zb. Orz. 1968, s. 423; Orzecznictwo, s. 478.
4 Por. np. sprawę 155/73 G. Sacchi, wyrok z 30 kwietnia 1974 r., Zb. Orz. 1974, s. 409.
ważył, że monety wycofane z obiegu będą stanowiły towar, natomiast monety będące ważnym środkiem płatniczym muszą być traktowane jak kapitał, nawet eśli w praktyce służą głównie tezauryzacji, ponieważ ich wartość rynkowa jest wyższa od nominalnej5.
Wreszcie warto zwrócić uwagę, że ani orzecznictwo ETS, ani doktryna nie udzieliły jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy towarem mogą być licencje, prawa autorskie, czy patenty. Jednocześnie postanowienia TWE dotyczące swobody przepływu towarów nie miały zastosowania do produktów objętych traktatem paryskim o EWWS (który wygasł 23 lipca 2002 r.) oraz traktatem Euratomu, produktów rolnych objętych wspólną organizacją rynków oraz ewentualnie innych grup towarów, jeśli tak stanowią przepisy szczególne.
ETS definiował również pewne rodzaje towarów na potrzeby WTC6, niejednokrotnie dochodząc do zaskakujących konkluzji Przykładowo: lody — jest to artykuł spożywczy, przeznaczony do konsumpcji w temperaturze około 0° oraz zawierający co najmniej 25% białka pochodzenia zwierzęcego. Żaden inny produkt nie może być sprzedawany jako lody, nawet jeśli zewnętrznie je przypomina. Inne towary określone przez ETS to: dzieła sztuki, czekolada, wino rosę, majonez, dziecięcy fotelik samochodowy, koszula nocna.
Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, że kluczowym pojęciem dla swobodnego przepływu towarów jest pochodzenie towaru. Od tego, gdzie dany produkt został wytworzony, będzie zależeć wymiar cła, a czasem w ogóle dopuszczenie towaru do obrotu.
Pochodzenie towaru określa się według tzw. reguł pochodzenia, które zostały sformułowane w obecnie obowiązującej wersji w kodeksie celnym WE7. Pochodzenie może być uprzywilejowane lub nieuprzywilejowane; uprzywilejowany charakter może wynikać z umów międzynarodowych zawartych przez WE, które mogą derogować odpowiednie przepisy kodeksu celnego.
Generalną zasadą jest, iż towary pochodzą ponad wszelką wątpliwość z danego państwa (a ściśle mówiąc: z danego obszaru celnego) tylko wtedy, gdy zostały wytworzone z surowców mineralnych lub produktów rolnych i hodowlanych, wydobytych lub powstałych na terytorium tego państwa (w tym także z szelfu kontynentalnego i wyłącznej strefy ekonomicznej). Pochodzenie rozciąga się na towary przetworzone, wyprodukowane z towarów pochodzących, a także na odpady produkcyjne.
Problem pojawia się wtedy, gdy dany towar jest produkowany w więcej niż w jednym państwie. Pochodzenie określa się wówczas zgodnie z ogólną wyty-
Sprawa 7/78 Regina v. E.G.Thompson i in., wyrok z 23 listopada 1978 r., Zb. Orz. 1978, s. 2247.
Każdemu towarowi odpowiada określona, 4-cyfrowa pozycja we wspólnej taryfie celnej. Nazwy towarów korespondują z tzw. nomenklaturą brukselską. Rozporządzenie Rady 2913/92, Dz. U. WE 1992, L 302/1.
czną, iż towar został wytworzony w tym obszarze celnym, w którym nastąpiło ostatnie uzasadnione technologicznie przetworzenie, w wyspecjalizowanym w tym celu zakładzie produkcyjnym. W praktyce możemy się o tym przekonać, sprawdzając, czy towar po przetworzeniu jest kwalifikowany jako ta sama pozycja taryfy celnej co przed przetworzeniem. Przetworzenie może nadawać nowe pochodzenie, jeśli zwiększyło wartość produktu końcowego o ponad 50% w stosunku do produktów wyjściowych, albo też było związane z wykorzystaniem ponad 50% nowych części, pochodzących z państwa, w którym nastąpiło owo przetworzenie.
Ze względu na częste nadużycia reguł pochodzenia, głównie przez firmy dalekowschodnie, które zakładały na terytorium WE montownie składające części wyprodukowane w innych częściach świata, formalnie spełniające przesłanki wymagane przez te reguły, zostało wydane tzw. rozporządzenie śrubokrętowe. Wymieniało ono czynności, które w żadnej sytuacji nie nadają pochodzenia. Należą do nich np. proste skręcenie czy złożenie części, odkurzanie, smarowanie, opa-kowywanie, przykręcanie tabliczek informacyjnych itp.
Pochodzenie może być proste lub złożone. W pierwszym przypadku towar został wytworzony tylko w jednym państwie; w drugim — na terytorium dwóch lub więcej państw. Możliwa jest regulacja, zgodnie z którą kilka państw (obszarów celnych) będzie traktowanych jako jedna całość z punktu widzenia reguł pochodzenia. Rozwiązanie takie zastosowano przykładowo w Układach Europejskich I generacji, które uznawały państwa „trójkąta wyszehradzkiego" za wspólny obszar celny.
1.3. Zakaz nakładania nowych ceł i opłat o skutku równoważnym do ceł
Ustanowienie unii celnej oznacza zniesienie pomiędzy państwami członkowskimi wszelkiego rodzaju przeszkód w obrocie gospodarczym. Tradycyjnie jedną z najistotniejszych tego rodzaju przeszkód są cła, czyli opłaty (daniny) nakładane przez poszczególne państwa na podstawie taryfy celnej. TWE nie zlikwidował ceł pomiędzy państwami członkowskimi wraz ze swym wejściem w życie, lecz przewidywał ich zamrożenie (klauzula standstill), a następnie stopniowe znoszenie do końca okresu przejściowego (to jest do północy 31 grudnia 1969 r.).
Nowa wersja art. 25 TWE, ustanowiona przez TA, zabrania wprowadzania pomiędzy państwami członkowskimi ceł przywozowych i wywozowych, a także opłat o skutku równoważnym do ceł. Zakaz ten rozciąga się także na opłaty celne o charakterze fiskalnym.
Spośród środków wymienionych w powoływanym przepisie najważniejszym i najpoważniejszym problemem są opłaty o skutku równoważnym do ceł. TWE nie definiuje tego rodzaju opłat; zadanie to przypadło ETS.
W orzeczeniu prejudycjalnym w sprawie funduszu emerytalnego szlifierzy
diamentów8 ETS określił opłaty o skutku równoważnym do ceł jako wszelkiego rodzaju opłaty nakładane jednostronnie przez państwo członkowskie na produkty wspólnotowe w związku z przekroczeniem przez nie granicy, na podstawie przepisów innych niż taryfa celna, czy też przepisy podatkowe. Nie jest przy tym istotne czy dochód z tej opłaty idzie na rzecz państwa, czy też jest przeznaczony dla innego podmiotu; nie ma też znaczenia nazwa opłaty, sposób jej pobierania, jej nie-dyskryminacyjny czy też protekcjonistyczny charakter, ani też to, czy służy ona ochronie produktów krajowych.
Jest charakterystyczne, że wiele orzeczeń dotyczących opłat o skutku równoważnym do ceł związane jest z działalnością administracji włoskiej, która zdecydowanie miała poważne kłopoty z prawidłowym stosowaniem przepisów TWE.
Typowe są trzy sprawy: Marimex, opłat statystycznych i Capolongo. W pierwszej z nich ETS podkreślił, że wszelkiego rodzaju opłaty weterynaryjne, fitosanitarne itp. mogą być nakładane na podmioty gospodarcze wyłącznie na podstawie przepisów wspólnotowych, i to w wysokości nie przekraczającej rzeczywistych kosztów świadczonych usług administracyjnych'. W szczególności nie mogą być one uzależnione od masy towaru, jego objętości itp. W drugiej sprawie ETS uznał, że nakładanie opłat o skutku równoważnym do cła jest niedopuszczalne również wtedy, kiedy wysokość tych opłat jest nieznaczna, żeby nie powiedzieć — minimalna. Wreszcie w trzeciej sprawie zostały zakwestionowane opłaty za kartonowe opakowania na jajka wwożone do Włoch, które nie miały charakteru dyskryminacyjnego w tym sensie, że były nakładane zarówno na podmioty krajowe, jak i zagraniczne; cały dochód w ten sposób uzyskany został przeznaczony na rozwój włoskiego przemysłu papierniczego i w ten sposób faworyzował podział rynku wspólnotowego™. Do tej listy można dodać również opłaty nakładane w związku z wydawaniem koniecznej licencji eksportowej, ze zbieraniem danych statystycznych i inne.
Jako ciekawostkę możemy jeszcze przytoczyć pogląd Trybunału, zgodnie z którym cła i opłaty nakładane na towary w obrębie tego samego państwa (np. między metropolią i departamentami zamorskimi Francji czy też pomiędzy niektórymi regionami Grecji) mogą być niezgodne z TWE.
Sprawy połączone 2 i 3/69 Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders v. S.A.Ch. Brach-feld i Synowie oraz Chougol Diamond Co., wyrok z 1 lipca 1969 r., Zb. Orz. 1969, s. 211.
Sprawa 29/72 Marinex v. Włoska Administracja Finansowa, wyrok z 14 grudnia 1972 r., Zb. Orz. 1972, s. 1309. Z kolei w orzeczeniu w sprawie 87/75 Bresciani v. Włoska Administracja Finansowa, wyrok z 5 lutego 1976 r., Zb. Orz. 1976, s. 129; Orzecznictwo, s. 258. ETS zwrócił uwagę, że wykonywanie czynności o charakterze po-licyjno-kontrolnym nie może być traktowane jako działanie na rzecz importera i w związku z tym nie można żądać opłat związanych z tymi działaniami Sprawa 77/72 Capolongo v. Azienda Agricola Maya, wyrok z 19 czerwca 1973 r., Zb. °™- 1073, s. 611.
1.4. Zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego
TWE zakazuje opodatkowania dyskryminacyjnego, rozumiejąc pod tym pojęciem opłaty (daniny), które w zróżnicowany sposób traktują podobne towary zagraniczne11 i krajowe, chroniąc te ostatnie; albo też chronią towary krajowe, które wprawdzie nie są w ścisłym tego słowa znaczenia podobne (o czym będzie mowa niżej), ale mogą być wykorzystywane zastępczo zamiast określonych produktów zagranicznych. W pierwszym przypadku mówimy o opodatkowaniu dyskryminacyjnym, w drugim — o protekcjonistycznym. Z formalnego punktu widzenia przepis art. 90 TWE został umieszczony w rozdziale dotyczącym polityk WE; w praktyce jednak jego celem jest wyeliminowanie wszelkiego rodzaju dyskryminacji podatkowej, wpływającej na swobodę przepływu towarów, oraz zagwarantowanie normalnej konkurencji pomiędzy towarami krajowymi i zagranicznymi
Różnica pomiędzy opodatkowaniem dyskryminacyjnym a cłami i opłatami o skutku równoważnym do ceł polega na tym, że pierwsze dotyczy zarówno towarów importowanych, jak i krajowych, natomiast cła nakładane są tylko na towary sprowadzane, również wtedy, gdy brak jest podobnego produktu krajowego. Z kolei doktryna i orzecznictwo w zasadzie zgodnie i konsekwentnie stoją na stanowisku, że regulacja art. 90 TWE stanowi kx specialis w stosunku do art. 30 TWE.
W obecnym stanie prawa wspólnotowego państwa członkowskie zachowały suwerenność podatkową, z wyjątkiem podatku od wartości dodanej i podatku akcyzowego na tytoń. ETS konsekwentnie odrzucał też proponowane przez KE próby zbliżenia ustawodawstw podatkowych. Granicę swobody działania państw stanowi zakaz dyskryminacji oraz obowiązek oparcia systemu podatkowego na kryteriach obiektywnych. Każde państwo powinno zapewnić, by towary zagraniczne nie były obciążone bardziej niż towary krajowe; wszelkie ulgi i zwolnienia podatkowe powinny być rozciągnięte na podobne towary zagraniczne. We WE obowiązuje również zasada opodatkowania produktów w państwie docelowym, w którym następuje jego sprzedaż detaliczna. W ten sposób unika się podwójnego opodatkowania, a także umożliwia nałożenie opodatkowania w jednakowej wysokości na towary zagraniczne i krajowe. Zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego dotyczy w równym stopniu wszystkich podmiotów właściwych do nakładania obowiązków podatkowych i egzekwowania świadczeń, w tym także agend formalnie nie wchodzących w skład aparatu administracji państwowej.
Jakkolwiek litera art. 90 TWE mówi o produktach pochodzących z innych państw członkowskich, to z systematyki Traktatu wynika jednoznacznie, iż w równym stopniu zakaz dyskryminacyjnego opodatkowania dotyczy towarów wspólnotowych, jak i produktów z państw trzecich dopuszczonych już do swobodnego obrotu we Wspólnocie. Zob. orzeczenie ETS w sprawie podatku konsumpcyjnego od bananów, sprawa 193/85 Cooperative Co-Frutta v. Amministrazione delie Finanze delio Stato, wyrok z 7 maja 1987 r, Zb. Orz. 1987, s. 2085.
1 4 1. Opodatkowanie towarów podobnych
Zakaz zróżnicowanego opodatkowania towarów podobnych wynika z ust. 1 art. 90 TWE- Pojęcie towaru podobnego jest w tym przypadku zdecydowanie szersze niż pojęcie produktu identycznego. W praktyce ETS zostały przyjęte dwie metody określania „podobieństwa" towarów.
Zgodnie z pierwszą, bardzo sformalizowaną, towary są podobne, jeśli są klasyfikowane w taki sam sposób z punktu widzenia regulacji podatkowych, celnych lub statystycznych. Druga metoda, bardziej liberalna i oparta na kryterium użyteczności, podkreśla, że towary są podobne, jeśli zaspokajają te same potrzeby użytkownika i tym samym mogą być używane zamiennie.
Podatki będą dyskryminacyjne, jeśli stosuje się zróżnicowane stawki podatkowe (zazwyczaj podwyższone dla towarów zagranicznych), rozszerza się zakres obowiązku podatkowego obowiązującego wobec towarów zagranicznych, a także pobiera się podatki w zróżnicowanym trybie i terminach (np. wydłużonym dla produktów krajowych).
Jest charakterystyczne, że orzecznictwo ETS dotyczące dyskryminacyjnych podatków dotyczy w szczególności różnego rodzaju alkoholi
Typowym przykładem rozumowania ETS w podobnych sprawach jest orzeczenie w sprawie Hansen&Balle12. Firma wytwarzała napoje alkoholowe na bazie rumu sprowadzanego z Ameryki Łacińskiej, Indonezji oraz Gwadelupy. Na wyprodukowany alkohol zostało nałożone cło w wysokości około 20% wyższej niż na alkohole produkowane z surowców krajowych. Firma zaskarżyła tę decyzję do sądu twierdząc, że powinny jej przysługiwać te same ulgi, jakie stosowano w odniesieniu do przedsiębiorstw miejscowych. W orzeczeniu prejudycjalnym ETS nie miał wątpliwości, że jakkolwiek szczególne zasady opodatkowania są stosowane wobec przedsiębiorstw zwłaszcza realizujących cele gospodarcze lub społeczne, to jednak powinny one być identyczne zarówno dla towarów krajowych, jak i pochodzących z innych państw członkowskich (w tym przypadku — z departamentu zamorskiego Francji). Biorąc pod uwagę trudności z ustaleniem zastosowania ewentualnych podstaw zwolnień podatkowych, znanych w ustawodawstwie krajowym, do produktów importowanych, sędziowie luksemburscy podkreślili, że zakaz dyskryminacji podatkowej dotyczy nie tyle towarów identycznych, ile zbliżonych rodzajowo. Formuła ta nakazuje zatem zastosowanie ulg podatkowych także do towarów pochodzących z innych państw członkowskich.
Na uwagę zasługuje również orzeczenie w sprawie KE v. Grecja13. Ustawodawstwo greckie przewidywało dwie stawki podatkowe na alkohol: 16 i 36%; przypadkowo stawka niższa dotyczyła alkoholi (ouzo, brandy, likiery) produkowanych w Grecji, natomiast wyższa obejmowała whisky, gin i rum. ETS wyszedł z założenia, że wszystkie trunki były towarami podobnymi Jakkolwiek system podatkowy nie uzależniał wprost stawek podatku od miejsca produkcji, to cała konstrukcja była i tak jawnie dyskryminacyjna. Podobne decyzje wydał ETS w sprawach dotyczą-
Sprawa 148/77 H. Hansen jr. & O. C. Balie GmbH& Co. v. Główny Urząd Celny Ol-i3 denburg, wyrok z 10 października 1978 r., Zb. Orz. 1978, s. 1787. sPrawa 230/89 KE v. Grecja, Zb. Orz. 1991, s. 1-1909.
cych progresywnych stawek opodatkowania samochodów we Francji i w Grecji W pierwszym przypadku zakwestionował ustawodawstwo francuskie, które przewidywało szczególnie wysokie stawki na samochody wyposażone w silniki dużej mocy, nie produkowane we Francji Z kolei system grecki został uznany za zgodny z art. 90 TWE, ponieważ progi podatkowe nie faworyzowały bezpośrednio wyrobów miejscowych.
1.4.2. Opodatkowanie protekcjonistyczne
Hipoteza art. 90 ust. 2 TWE dotyczy sytuacji, w której nie występuje bezpośrednie podobieństwo pomiędzy towarami zagranicznymi i krajowymi, ale mogą one ze sobą konkurować. Konstrukcja zakazu opodatkowania protekcjonistycznego jest uzupełnieniem podatków dyskryminacyjnych; jest też zdecydowanie bardziej pojemna i elastyczna. Obejmuje ona zarówno konkurencję rzeczywistą, jak i potencjalną, częściową; powinna ona być rozpatrywana zarówno na gruncie istniejącej struktury rynku, jak i ewentualnej przyszłej ewolucji Ponadto pomiędzy porównywanymi towarami musi istnieć pewien element łączący.
ETS w orzecznictwie zwraca uwagę, że istotnym elementem wymaganym przez przepis art. 90 ust. 2 TWE jest cel działania państwa. Nie chodzi więc tylko o to, by opodatkowanie było zróżnicowane, ale trzeba jeszcze udowodnić, iż celem jego wprowadzenia była właśnie ochrona określonego towaru krajowego. W tym celu zwykle bada się praktyczne skutki regulacji Może się bowiem zdarzyć, iż instytucje wspólnotowe uznają protekcjonistyczny charakter regulacji, która nie ma charakteru dyskryminacyjnego, tj. formalnie dotyczy zarówno towarów krajowych, jak i zagranicznych; w rzeczywistości jednak dotyka produktów sprowadzanych w znacznie większym stopniu niż miejscowych (taką konkluzję wyciągnął Trybunał w kwestii legalności włoskiego podatku od konsumpcji bananów14).
Najbardziej znanym wyrokiem jest sprawa reżimu podatkowego wina i piwa15.
Przedmiotem tego rozstrzygnięcia był podatek od napojów alkoholowych, nałożony w Wielkiej Brytanii; wino było obciążone w dużo większym stopniu niż piwo. Takie rozwiązanie zostało zakwestionowane przez KE. ETS porównał podatki nakładane na tanie wino stołowe i piwo, dochodząc do wniosku, że są one towarami podobnymi, ponieważ mogą być konsumowane zamiennie. Ponieważ piwo jest produkowane w Wielkiej Brytanii, a wino jest w głównej mierze importowane, ETS zwrócił uwagę, że opodatkowanie piwa ma na celu ochronę krajowych browarów; potraktował je przy tym jako niedopuszczalny instrument kształtowania gustów
14 Rozstrzygnięcie ETS zapadło w tej sprawie w 1987 r., a więc jeszcze przed wprowadzeniem wspólnej organizacji rynku bananów. Pozwoliło to Trybunałowi przyjąć hipotezę, że wspólnotowa produkcja bananów była tak nieznaczna, iż można ją było pominąć w rozważaniach.
15 Sprawa 170/78 KE v. Wielka Brytania, wyrok częściowy z 27 lutego 1980 r., Zb. Orz. 1980, s. 417, wyrok końcowy z 1 lipca 1983 r., Zb. Orz. 1983, s. 2265.
konsumentów. ETS odrzucił argument rządu brytyjskiego, że piwo było powszechnie spożywane, przede wszystkim w pubach, podczas gdy wino pito przy wyjątkowych, specjalnych okazjach. Uznał bowiem, że należy brać pod uwagę nie tylko stan obecny, ale również możliwy przyszły rozwój sytuacji w różnych wariantach, m.in. przy obniżonym podatku od wina.
Podobną argumentację zastosował ETS również w orzeczeniu w sprawie opodatkowania koniaku i whisky16. W tym przypadku wykazał znaczącą znajomość technologii produkcji alkoholu. Stwierdził, że podobieństwo obu gatunków trunków wynika z relatywnie wysokiej zawartości czystego alkoholu, ze zbliżonego reżimu wytwarzania polegającego na prażeniu surowców wyjściowych; różnice natomiast związane są właśnie z rodzajami surowców używanych do produkcji oraz z dodawanymi substancjami smakowymi i zapachowymi Z systematyki taryfy celnej można wnioskować, że nie wszystkie alkohole są jednakowe — rząd francuski, uzasadniając zróżnicowanie opodatkowania, powoływał się zwłaszcza na różnice sposobu konsumpcji, wskazując z jednej strony na alkohole spożywane przed (apeńtif) i po posiłku (digestif), z drugiej zaś — na różne formy ich używania (rozcieńczone, z dodatkami lub bez). ETS odrzucił tę argumentację wskazując, że akurat pomiędzy tymi rodzajami alkoholu nie występuje konkurencja. Co więcej, również smak i zapach nie mogą stanowić kryterium podobieństwa, ponieważ pomiędzy poszczególnymi rodzajami np. whisky i koniaku mogą występować znaczące różnice, w zależności od miejsca i czasu ich wyprodukowania. Tym samym oba te gatunki alkoholu powinny być dla celów podatkowych traktowane jednakowo.
1.5. Zakaz wprowadzania ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych
1.5.1. Formuła Dassonville
Zakaz środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych został wprowadzony do prawa wspólnotowego przez przepis art. 28 TWE. Najpóźniej od zakończenia okresu przejściowego, przepisy te, jak i inne normy o charakterze zakazowym, są bezpośrednio skuteczne. Orzecznictwo ETS oraz doktryna nie są zgodne jednak co do tego, czy ów bezpośredni skutek rozciąga się na stosunki horyzontalne, to jest na działania osób prywatnych.
Pojęcie ograniczeń ilościowych jest stosunkowo klarowne i obejmuje kontyngenty, plafony, kwoty i podobne instytucje, które stanowią całkowite lub częściowe ograniczenie wwozu, wywozu lub tranzytu towarów. Wątpliwości wzbudza natomiast — podobnie jak w przypadku ceł — pojęcie środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych.
Sprawa 168/78 KE v. Francja, wyrok z 27 lutego 1980 r., Zb. Orz. 1980, s. 347.
W doktrynie sugerowano, że ograniczeniem ilościowym są środki odnoszące się do samych towarów (wielkości, ciężaru, składu itp.), podczas gdy środkami równoważnymi są środki dotyczące czynników zewnętrznych (np. wymóg uzyskania licencji czy zaświadczeń). Wydaje się jednak, że tego typu rozróżnienie nie znajduje pełnego poparcia w praktyce orzeczniczej. W celu ujednolicenia praktyki państw, KE wydała pięć dyrektyw szczegółowych, w tym dyrektywę 70/50 z 22 grudnia 1969 r.17, w której sformułowano najważniejsze przykłady środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Zawarta w owej dyrektywie definicja określa środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych jako „środki, które prowadzą do uniemożliwienia przywozu towarów, możliwego w sytuacji, gdyby tych środków nie wprowadzono, a także takie, które przywóz utrudniają lub zwiększają jego koszty". Samo pojęcie „środków" zostało w tym samym akcie sformułowane jako „ustawy, rozporządzenia, przepisy administracyjne, praktyki administracyjne i inne akty pochodzące od władzy publicznej, włączając zalecenia".
Oprócz tego, duże znaczenie dla wykładni przepisu art. 28 TWE mają inne akty prawne, zwłaszcza umotywowane opinie wydawane przez KE w związku z procedurą o niewywiązanie się państwa ze zobowiązań, a także komunikaty KE. W odniesieniu do tych ostatnich wyróżnia się często komunikaty informacyjne (jak np. COM (85) 19 finał z 31 stycznia 1985 r. w sprawie nowego podejścia do harmonizacji prawa), deklaratywne (określające generalne stanowisko KE wobec jakiejś kwestii) oraz interpretacyjne (jak np. z 3 października 1980 r. w sprawie następstw orzeczenia Cassis de Dijon).
Wspomniana dyrektywa, jak również inne instrumenty prawne stosowane przez KE, nie spełniły pokładanych w nich nadziei, przede wszystkim dlatego, że państwa członkowskie, kierując się własnym interesem, omijały jej przepisy i wynajdywały coraz to nowe środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Jak głosi plotka rozpowszechniana w Brukseli, na każdego urzędnika KE ścigającego naruszenia art. 28 TWE w każdym państwie członkowskim przypada dziesięciu wymyślających nowe.
W tej sytuacji ETS postanowił wydać wyrok, który stanowiłby jasną wskazówkę dla państw członkowskich i ich sądów, które są przede wszystkim odpowiedzialne za stosowanie prawa wspólnotowego.
Okazją po temu stała się sprawa Dassonville'ów18. Dotyczyła ona dwóch Belgów, sprowadzających do Belgii szkocką whisky z Francji (gdzie była ona tańsza niż w kraju, w którym ją wytworzono). Prawo belgijskie wymagało od importerów alkoholu przedstawienia oryginalnego świadectwa pochodzenia. Ponieważ whisky była w tym przypadku przywożona z Francji, importerzy nie mogli uzyskać takiego świadectwa. Zdecydowali się je sfałszować. Gdy fałszerstwo wyszło na jaw i wszczęto przeciwko nim postępowanie karne, wysunęli na swą obronę argument, że wymóg przedstawienia świadectwa pochodzenia stanowił przeszkodę w obrocie han-
17 Dz. U. WE 1970, L 13/29.
Sprawa 8/74 Postępowanie karne przeciwko B. i G. Dassonville, wyrok z 11 lipca 1974 r., Zb. Orz. 1974, s. 837; Orzecznictwo, s. 458.
dlowym między państwami członkowskimi i tym samym naruszenie art. 30 (obecny art. 28) TWE. ETS zgodził się z argumentacją pp.Dassonville'ów. Zdefiniował środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych jako wszelkie zasady handlu, które bezpośrednio lub pośrednio, w sposób rzeczywisty lub potencjalny mogą wpływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi. Formuła użyta przez ETS była bardzo szeroka. Obejmowała ona wszelkie środki (w późniejszym orzecznictwie to właśnie pojęcie zastąpiło „zasady handlu"), które w jakikolwiek sposób wpływały lub mogłyby wpływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi Decydujące znaczenie miał zatem nie sam cel wprowadzenia przez państwo określonych środków, lecz ich skutek; tym samym nie bierze się pod uwagę, czy zainteresowane państwo członkowskie w ogóle miało zamiar wpłynąć na handel w ogóle, a na stosunki handlowe między państwami członkowskimi w szczególności Nie trzeba było udowodnić, że określone działanie państwa stanowi przeszkodę w handlu; wystarczyło tylko hipotetycznie wykazać, że może ono mieć taki właśnie skutek. Wreszcie — inaczej niż np. w przypadku znanej ze wspólnotowego prawa konkurencji zasady de minimis — ETS podkreślił, że dla nielegalności środka wprowadzonego przez państwo nie jest konieczne, by jego wpływ na obroty pomiędzy państwami członkowskimi był znaczący. Zabronione było wprowadzanie wszelkiego rodzaju przeszkód. ETS pozostawił jedynie na boku kwestię ewentualnego dyskryminacyjnego charakteru środków stosowanych przez państwo, pozostawiając ją późniejszemu orzecznictwu.
W doktrynie zwrócono również uwagę, że jakkolwiek formuła Dassonville dotyczy formalnie w równym stopniu wwozu, jak i wywozu towarów z poszczególnych państw członkowskich za granicę, to jednak w późniejszym orzecznictwie ograniczono jej zakres w odniesieniu do wywozu.
Orzecznictwo rozwijające formułę Dassonville jest niezwykle bogate i świadczy o tym, że ETS wykazywał generalnie tendencję do traktowania wszelkich przeszkód w obrocie gospodarczym, wprowadzanych przez państwa członkowskie, których nie dało się zakwalifikować jako cła lub opodatkowanie dyskryminacyjne, jako środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. W praktyce prowadziło to do rozszerzenia wykładni art. 30 (obecny art. 28) TWE, która objęła nie tylko środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, ale wszystkie przeszkody w swobodzie obrotu w ogóle.
Orzecznictwo ETS dotyczące stosowania art. 28 TWE jest niezwykle bogate i różnorodne, ograniczymy się więc do przedstawienia najbardziej typowych Przykładów.
ETS uznał za niezgodne z zakazem stosowania środków o skutku równoważnym
do ograniczeń ilościowych przykładowo:
— regulację belgijską, nakazującą sprzedaż margaryny wyłącznie w opakowaniach prostopadłościennych, oznaczało to bowiem dla wielu zagranicznych producentów konieczność zmiany sposobu produkcji i pakowania margaryny w celu dostosowania ich do lokalnych wymogów, a tym samym narażało ich na dodatkowe koszty19;
Sprawa 261/81 Walter Rau Lebensmitttelwerke v. De Smedt Pvba, wyrok z 10 listopada 19§2 r., Zb. Orz. 1982, s. 3961.
— regulację brytyjską, nakazującą sprzedawcom detalicznym oznaczanie państwa pochodzenia na oferowanych ubraniach, butach i niektórych innych artykułach, zarówno krajowych, jak i zagranicznych. Rząd brytyjski argumentował, że klienci byli zainteresowani takim oznaczeniem, ponieważ mieli zaufanie do jakości towarów krajowych. ETS odrzucił ten argument, ponieważ prowadzi to do uprzywilejowania takich produktów i jednocześnie utrudnia dystrybucję towarów zagranicznych20;
— regulację irlandzką, nakazującą oznaczanie pamiątek turystycznych symbolizujących Irlandię informacją o miejscu ich wyprodukowania; artykuły nieozna-kowane nie mogły być sprowadzane i sprzedawane w Irlandii ETS zwrócił uwagę, że oznaczenie pochodzenia nie mówi nic na temat jakości produktu. Dla turystów ma znaczenie kształt pamiątki, określający jej treść i przywołujący określone wspomnienia, a nie producent. Nie ma przeszkód, żeby irlandzcy producenci oznaczali swoje wyroby21;
— irlandzką kampanię, mającą na celu propagowanie zakupów towarów irlandzkich, a tym samym zmniejszenie wolumenu przywozu towarów zagranicznych. Prowadzona ona była formalnie przez prywatną firmę, ale władze państwowe ją wspierały i wyznaczały jej podstawowe założenia i kierunki, a także finansowały jej działalność22; orzeczenie to świadczy o tym, że pojęcie środków o skutku równoważnym jest interpretowane ekstensywnie, jeśli chodzi o ciała, które te środki podejmują;
— regulację niemiecką, według której jako piwo mogły być w Niemczech sprzedawane wyłącznie napoje wyprodukowane z czterech składników: słodu jęczmiennego, chmielu, drożdży i wody. Piwa zagraniczne produkowane według innej receptury nie były dopuszczane do sprzedaży. ETS podkreślił, że nazwa „piwo" nie była zastrzeżona dla napojów niemieckich, lecz występowała także w prawie innych państw członkowskich; zarzucił też władzom niemieckim kształtowanie gustów konsumentów poprzez utrzymywanie tradycyjnej regulacji prawnej23; podobne rozstrzygnięcia dotyczyły holenderskiego ginu (jenever), włoskiego octu, niemieckiego sera typu edam oraz francuskiego mrożonego jogurtu;
— ustawodawstwa szwedzkiego, wprowadzającego monopol państwowy handlu alkoholem. ETS ustalił, że środkiem równoważnym do ograniczeń ilościowych jest utrzymywanie przez państwo przepisów obciążających importera alkoholu kosztami pośrednimi albo nakazujących szczególne warunki magazynowania importowanych alkoholi oraz licencjonowania sprzedaży24. To orzeczenie jest niezwykle ciekawe także z tego powodu, że ETS podważył w nim zgodność
20 Sprawa 207/83 KE v. Wielka Brytania, wyrok z 25 kwietnia 1985 r., Zb. Orz. 1985, s. 1201.
21 Sprawa 113/80 KE v. Irlandia (Pamiątki irlandzkie), wyrok z 17 czerwca 1981 r., Zb. Orz. 1981, s. 1625.
22 Sprawa 249/81 KE v. Irlandia (Buy Irish), wyrok z 24 listopada 1982 r., Zb. Orz. 1982, s. 4005.
23 Sprawa 178/84 KE v. Niemcy (Nakaz czystości piwa, z 1516 r.), wyrok z 12 marca 1983 r., Zb. Orz. 1987, s. 1227.
24 Sprawa 189/95 Postępowanie karne przeciwko H. Franzenowi, wyrok z 23 października 1997 r., Zb. Orz. 1997, s. 1-5909; Orzecznictwo, s. 470.
pewnych rozwiązań szwedzkiego układu akcesyjnego z systemem prawa wspólnotowego;
— praktyki policji francuskiej, tolerującej demonstracje rolników francuskich na granicy z Hiszpanią, polegające m.in. na niszczeniu przywożonych pomidorów i wylewaniu wina. Policja była uprzedzana o demonstracjach, ale albo nie przybywała na miejsce zdarzenia, albo nie interweniowała. Demonstracje były filmowane przez telewizję, ale organy ścigania nie uczyniły nic, by ukarać sprawców. Trybunał uznał zaniechanie państwa, polegające na niepodjęciu środków odpowiednich do częstotliwości i powagi naruszeń prawa, za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych25.
Inne typowe przypadki, w których ETS powoływał się na naruszenia art. 28 TWE, dotyczyły: kontroli granicznych (powodujących opóźnienia i dodatkowe koszty po stronie importerów); wymogów uzyskiwania licencji przywozowych i wywozowych, deklaracji itp.; regulacji prawnych przyznających określone przywileje produktom miejscowym (np. gwarantujące pewne kontrakty dla miejscowych firm lub nakładające wymogi korzystania z miejscowych materiałów jako wymogi uczestniczenia w przetargach na roboty publiczne); nakładania pewnych dodatkowych warunków dopuszczenia do rynku towarów zagranicznych; ograniczeń cenowych itp.
1.5.2. Orzeczenie w sprawie Cassis de Dijon
Orzeczenie w sprawie Dassonville zakreśliło bardzo szerokie ramy dla interpretacji środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Państwa członkowskie starały się stopniowo doprowadzić do zawężenia tej wykładni. Udało się to w orzeczeniu w sprawie Cassis de Dijon.
Cassis de Dijon to likier z czarnej porzeczki, produkowany we Francji według tradycyjnej receptury, zawierający 16-22% alkoholu. Tymczasem w Niemczech obowiązywała regulacja, według której jako likiery owocowe mogły być sprzedawane trunki zawierające minimum 25% alkoholu. Importer cassis zakwestionował przed sądem krajowym RFN decyzję zabraniającą dystrybucji wspomnianego alkoholu. ETS w orzeczeniu prejudycjalnym sformułował dwie bardzo istotne zasady:
— wzajemnego uznania standardów;
— wymogów imperatywnych.
^godnie z pierwszą z nich, każdy towar legalnie wytwarzany w państwie członkowskim powinien być dopuszczony do swobodnego obrotu we wszystkich pozostałych państwach. Według drugiej — każde państwo może wprowadzić pewne ograniczenia swobody obrotu towarowego, powołując się na ważny i uzasadniony mteres publiczny. Ograniczenia takie podlegają każdorazowo kontroli ze stro-ETS, nie mogą również prowadzić do naruszenia zasad proporcjonalności, konieczności i niezbędności
Sprawa 265/95 KE v. Francja, wyrok z 9 grudnia 1997 r., Zb. Orz. 1997, s. 1-6959; Urzecznictwo, s. 463.
W przypadku Cassis de Dijon ETS nie miał wątpliwości, że przywoływane przez rząd RFN argumenty konieczności ochrony zdrowia i ochrony konsumentów nie stanowiły wystarczającego powodu dla tak znaczącej ingerencji w swobodę obrotu, jaką jest całkowity zakaz dystrybucji tego trunku. ETS podkreślił, że w sytuacji braku wspólnotowych reguł harmonizujących sprzedaż alkoholu, regulacja ta pozostaje domeną państw członkowskich. Nie oznacza to jednak pełnej swobody działania. Przeciwnie, należy brać pod uwagę swobodę przepływu towarów jako fundament funkcjonowania WE. Ograniczenia tej swobody muszą mieć charakter wyjątkowy i są możliwe jedynie w celu dopełnienia podstawowych wymogów związanych ze skutecznością nadzoru podatkowego, ochroną zdrowia publicznego, uczciwością transakcji handlowych oraz ochroną konsumentów. Ograniczenia nie mogą być arbitralne i przed ich wprowadzeniem zawsze należy się zastanowić, czy zamierzonego celu nie można osiągnąć innymi metodami, mniej ingerującymi w swobodę handlu. Innymi słowy, muszą one być racjonalne.
Tym samym ETS wprowadził do swobody przepływu towarów zasadę rozsądku (rule ofreason). Istotne jest także poddanie środków wprowadzanych jednostronnie przez państwa członkowskie ocenie z punktu widzenia proporcjonalności Ponieważ oceny będą dokonywać sądy krajowe, łatwo przewidzieć sytuację, w której orzecznictwo będzie niejednolite, wręcz wewnętrznie sprzeczne, i upadnie postulat pewności prawa. Wreszcie należy pamiętać, że wymogi imperatywne nie mogą być powoływane w przypadku, w którym dana dziedzina została zharmonizowana w prawie wspólnotowym.
Lista możliwych uzasadnień dla wprowadzonych jednostronnie przez państwa członkowskie ograniczeń w handlu, wymieniona w orzeczeniu w sprawie Cassis de Dijon, nie ma charakteru limitatywnego. W późniejszym orzecznictwie zaliczono do nich przykładowo: ochronę środowiska, ochronę warunków pracy, utrzymanie równowagi finansowej systemu kas chorych i inne. Interesująca jest natomiast rezerwa, z jaką sędziowie luksemburscy podchodzili do argumentów czysto gospodarczych lub budżetowych. Należy podkreślić, że nie każdy interes publiczny zasługuje na ochronę z punktu widzenia dopuszczalności wyjątku od zasady art. 28 TWE, lecz jedynie względy najważniejsze dla państwa.
Orzeczenie Cassis de Dijon miało olbrzymie znaczenie dla swobody przepływu towarów również ze względu na sformułowanie fundamentalnej zasady tzw. nowego podejścia do harmonizacji prawa — wzajemnego uznania standardów. Pozwoliło ono na odejście od uprzedniej praktyki harmonizacji prawa państw członkowskich poprzez wydawanie szczegółowych dyrektyw, określających limi-tatywnie warunki, jakie musiały być spełnione przez towary dopuszczone do obrotu na obszarze WE.
Nowe podejście polegało na wydawaniu dyrektyw ramowych, precyzujących jedynie podstawowe warunki, jakie musiały spełniać poszczególne towary. Pozostałe normy techniczne miały być ustanawiane przez europejskie instytucje normalizacyjne. Jednocześnie dyrektywa 83/189/EWG z 28 marca 1983 r.26 uregu-
26 Dz. U. WE, L109/8 z 26 kwietnia 1983 r., z późniejszymi zmianami
46
ała zakres i procedurę ustanawiania przez państwa członkowskie norm te-
icznych. Otworzyło to drogę dla liberalizacji procesu zbliżania ustawodawstw, C prowadzonego przez JAE. Zgodnie z przepisem art. 95 (dawny art. lOOa) TWE,
episy mające związek z tworzeniem lub funkcjonowaniem rynku wewnętrzne-P mogły być stanowione kwalifikowaną większością głosów (uprzednio jedno-g vślnie) i mogły przyjąć formę inną niż dyrektywy. Jednocześnie pozostawiono iektórym państwom członkowskim możliwość zachowania wyższych standardów ochrony niż przewidziane przez ustawodawstwo wspólnotowe.
Wprowadzenie przez ETS konstrukcji wymogów imperatywnych spotkało się z krytyką ze strony części doktryny. Zarzucano jej niezgodność z formułą Das-sonville, niejasność i nieprzejrzystość kryteriów, uznaniowość i wynikającą z niej wewnętrzną sprzeczność orzecznictwa, a przede wszystkim odległy niejednokrotnie związek z prawem wspólnotowym.
W okresie po orzeczeniu Cassis de Dijon Trybunał wydał wiele orzeczeń, w których podjął próby uporządkowania swego orzecznictwa dotyczącego środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Orzeczenia te można podzielić na trzy grupy.
Do pierwszej grupy zaliczamy te rozstrzygnięcia, w których ETS zanegował, że dane środki krajowe w ogóle nie stanowiły barier w handlu między państwami członkowskimi Tu na plan pierwszy wysuwa się orzeczenie w sprawie obowiązującego w RFN zakazu nocnego wypieku pieczywa i wynikającego stąd zakazu dostarczania pieczywa przed określoną godziną poranka.
Druga grupa obejmowała te przypadki, w których ETS pozostawił sprawę nierozstrzygniętą (jak we wspomnianych kilkakrotnie orzeczeniach w sprawach handlu niedzielnego). Przyczyną było „nietypowe" oddziaływanie środka — chroniony cel zasługiwał na uwzględnienie, natomiast rzeczą sądu krajowego było zbadanie proporcjonalności
Wreszcie w trzeciej grupie ETS uznawał środki krajowe za uzasadnione i poddawał je testowi proporcjonalności, rozstrzygając za lub przeciw ich dopuszczalności Do tej grupy można zaliczyć przykładowo wyroki dotyczące monopoli na sprzedaż pewnych produktów czy też zakazu reklamy alkoholi w niektórych miejscach.
Dodajmy też, że motywy leżące u podstaw orzeczenia Cassis de Dijon zostały zaadaptowane przez ETS na potrzeby późniejszego orzecznictwa dotyczącego swobody przepływu osób (zwłaszcza w sprawie Bosmana) oraz przepływu usług (np. Alpine Investments) — w tym przypadku jednak niezupełnie konsekwentnie, TS starał się wyeliminować wszelkie bariery w tym zakresie.
1-5.3. Powrót do źródeł — orzeczenia Keck i Mithouard oraz Hiinermund
Tendencja orzecznicza ETS, traktująca znakomitą większość środków wprowadza-nych przez państwa członkowskie jako środki o skutku równoważnym do ogra-mczeń ilościowych, uległa pewnej zmianie w połowie lat osiemdziesiątych. Jak-
47
kolwiek — jak już wykazano wyżej — ETS nie był szczególnie konsekwentny, jeśli chodzi o linię orzeczniczą, to najważniejszym sygnałem zamiaru odejścia od dotychczasowego orzecznictwa były rozstrzygnięcia w sprawach handlu niedzielnego.
Chodziło w nich o zgodność z ówczesnym art. 30 (obecny art. 28) TWE ustawodawstwa angielskiego, nakazującego co do zasady zamknięcie sklepów w niedziele, z wyjątkiem pewnych ściśle określonych przypadków; wykładnia owych przepisów prowadziła do tego, że np. uliczne kioski z gazetami mogły sprzedawać magazyny pornograficzne, ale nie wolno im było sprzedawać biblii W pierwszej sprawie z tej serii27 ustawa UK Shops Act z 1950 r. została zaskarżona przez dużego sprzedawcę, który twierdził, że ponieważ sprzedawane przezeń towary w znacznej części pochodzą z innych państw członkowskich, to stosowanie tej ustawy musi ograniczać liczbę towarów sprowadzanych do Anglii, a tym samym akt stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych.
Można byłoby oczekiwać, że ETS potwierdzi ten pogląd zgodnie z formułą Dassonville, chyba że uzna, iż w tym przypadku zachodzi jeden z wymogów imperatywnych (inny niż uznane we wcześniejszym orzecznictwie). Druga możliwość, wskazana przez rzecznika generalnego, polegała na uznaniu, że w istocie ograniczenia sprzedaży dotyczą zarówno produktów zagranicznych, jak i krajowych; aby zakwalifikować ustawę jako środek o skutku równoważnym, należałoby wykazać, że w znaczący sposób wpływa ona na wwóz towarów zagranicznych. Uprzednio nigdy ETS nie dokonywał tego typu analizy. Tymczasem w zaskakującym orzeczeniu ETS stwierdził, że w istocie reguły dotyczące otwarcia sklepów sformułowane w ustawie brytyjskiej odzwierciedlają pewne decyzje społe-czno-polityczno-gospodarcze, a tym samym należą do kompetencji państw członkowskich. Do sądu wewnętrznego należy więc ocena, czy przy okazji nie naruszają zasad handlu pomiędzy państwami członkowskimi i czy są proporcjonalne do zamierzonego celu. Co ciekawe, linia orzecznicza ETS nie była konsekwentna — w kolejnych orzeczeniach dotyczących restrykcyjnego ustawodawstwa francuskiego i belgijskiego uznał on, że ograniczenia wynikające z tych aktów prawnych nie były nieproporcjonalne do zamierzonego celu; z kolei w jednym z orzeczeń prejudycjalnych wydanych na wniosek Izby Lordów ponownie przerzucił ocenę zgodności środków krajowych z prawem wspólnotowym, a zwłaszcza z zasadą proporcjonalności, na sądy krajowe.
Orzeczenia w sprawie handlu niedzielnego stanowiły jedynie zapowiedź rozstrzygnięć w sprawach Keck i Mithouard oraz R. Hunermund28.
27 Sprawa 145/88 Torfaen Borough Council v. B&Q PLC, wyrok z 23 listopada 1989 r., Zb. Orz. 1989, s. 3851; Orzecznictwo, s. 481.
28 Por. odpowiednio sprawy połączone 267 i 268/91 Postępowanie karne przeciwko Keck i Mithouard, wyrok z 24 listopada 1993 r., Zb. Orz. 1993, s. 1-6787; Orzecznictwo, s. 483; sprawa 292/92 R. Hunermund i in. v. Krajowa Izba Aptekarzy Badenii-Wirtem-bergii, wyrok z 15 grudnia 1993 r., Zb. Orz. 1993, s. 1-6787.
Pierwsza z nich dotyczyła ustawodawstwa francuskiego, zakazującego sprzedaży ze tratą; natomiast druga — obowiązującego w Niemczech zakazu reklamy parafar-maceutyków poza aptekami W obu sprawach powodowie w głównym postępowaniu (przed sądami krajowymi) twierdzili, że ustawodawstwo krajowe ogranicza możliwość sprzedaży i reklamy produktów pochodzących z innych państw członkowskich, a tym samym stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Rzecznicy generalni w obu sprawach byli skłonni rozpatrywać problem w kategoriach wymogów imperatywnych w rozumieniu orzeczenia Cassis de Dijon. ETS doszedł do wniosku, że wobec ciągłego powoływania się przez podmioty gospodarcze na to, że regulacje państw członkowskich ograniczają ich wolność gospodarczą, nawet jeśli nie są nakierowane na produkty zagraniczne, należy uporządkować dotychczasową praktykę. ETS rozróżnił pomiędzy środkami ograniczającymi dostęp towarów zagranicznych do rynku krajowego, i tym samym mającymi charakter dyskryminacyjny, a regulacjami dotyczącymi sposobów sprzedaży i reklamy, które w jednakowy sposób nakierowane są na towary krajowe i zagraniczne, a także wiążą wszystkich sprzedawców.
jakkolwiek dalsze orzecznictwo nie jest kompletne (ETS wypowiadał się w sprawach: włoskiej ustawy o zamykaniu sklepów w niedziele i święta, holenderskiego prawa o czasie otwarcia stacji benzynowych, greckiego nakazu sprzedawania mleka w proszku dla niemowląt w aptekach i innych), to jednak pozwala już na sformułowanie pewnych ogólnych prawidłowości
Jako środki ograniczające, a w niektórych sytuacjach wyłączające dostęp towarów do rynku traktowane są takie środki, które dotyczą towarów jako takich, np. ich składu, kształtu, wymiarów, wagi, opakowania, opisu składu itp. Natomiast jako środki dotyczące rozpowszechniania, dystrybucji lub reklamy towaru określane są takie środki, które produktu jako takiego dotyczą jedynie pośrednio. Nie wpływają one na dopuszczenie towaru na rynek, lecz jedynie mogą poddawać je ograniczeniom handlu, które z kolei mogą oddziaływać na wolumen obrotów. Pojęcie to będzie obejmowało także środki określające sposoby postępowania z towarami już znajdującymi się na rynku.
1.6. Dopuszczalne ograniczenia swobody przepływu towarów (art. 30 TWE)
T^E dopuścił w pewnych sytuacjach możliwość wprowadzania przez państwa członkowskie jednostronnie pewnych ograniczeń wwozu lub wywozu towarów. Jako wyjątek od zasady swobodnego przepływu towarów, ograniczenia te są m°żliwe tylko ze względu na pewne interesy publiczne wyraźnie wymienione w Przepisie art. 30 TWE. Mogą one być nakładane ze względu na obyczaje, porządek i bezpieczeństwo publiczne, ochronę zdrowia i życia ludzi, roślin i zwie-rząt' ochronę dziedzictwa artystycznego, historycznego lub archeologicznego, akże własności przemysłowej lub handlowej.
Dopuszczalność wyjątków od swobody przepływu, nakładanych na podstawie przepisu art. 30 TWE, musi być interpretowana restryktywnie; w szczególności ETS konsekwentnie odmawiał państwom członkowskim możliwości powoływania się na przesłanki uzasadnione być może interesem publicznym, ale nie przewidziane wyraźnie w tym przepisie (np. ochrona transakcji handlowych, ochrona konsumentów, polityka gospodarcza, ochrona różnorodności kulturalnej).
W szczególności zabronione jest ograniczanie obrotu ze względów gospodarczych. Nie jest możliwe usprawiedliwienie działań państwa przez powołanie się na art. 30 w sytuacji, w której dane dobro sformułowane w tym przepisie jest już chronione przez wspólnotowe instrumenty harmonizacyjne, z którymi określony produkt jest zgodny.
O zastosowaniu środków dopuszczalnych na gruncie art. 30 TWE rozstrzygają poszczególne państwa członkowskie. Stąd należy się liczyć z możliwością, że poziom ochrony będzie zróżnicowany. Każdorazowo jednak dyskrecja państw będzie podlegała kontroli ze strony ETS z punktu widzenia dwóch aspektów: ewentualnej ukrytej, arbitralnej dyskryminacji oraz proporcjonalności, konieczności i niezbędności. W pierwszym przypadku chodzi o to, by środki podejmowane przy powołaniu się na art. 30 nie stanowiły ukrytych przeszkód w handlu pomiędzy państwami członkowskimi, tzn. czy w rzeczywistości nie służyłyby celom innym niż te, dla których zostały ustanowione. Dyskryminacja oznacza różne traktowanie odpowiednich podmiotów bez obiektywnego uzasadnienia. Testem jest zawsze kontrola, czy podobne środki są stosowane także w odniesieniu do podobnych produktów krajowych. W drugim przypadku chodzi o podkreślenie, że działania państwa nie idą dalej niż jest to konieczne dla zapewnienia osiągnięcia zamierzonego, usprawiedliwionego celu. Ciężar dowodu w odniesieniu do obu kwestii spoczywa zawsze na państwie członkowskim stosującym dany środek.
Aby pokazać rozumowanie ETS w sprawach związanych z wykładnią art. 30 TWE, przedstawmy cztery orzeczenia.
Pierwsze z nich — Campus Oil — dotyczyło ustawodawstwa irlandzkiego, nakazującego dystrybutorom benzyny dokonania zakupów odpowiedniej części paliwa w irlandzkiej rafinerii po cenach określonych przez właściwego ministra29. ETS nie miał wątpliwości, że ustawa była niezgodna z art. 30 (obecny art. 28) TWE, odrzucając argument o znaczeniu ropy dla gospodarki Następnie jednak zanalizował możliwość powołania się na art. 36 (obecny art. 30) TWE. Wobec braku odpowiedniego ustawodawstwa wspólnotowego (czyli braku harmonizacji) uznał jednak ustawę irlandzką za usprawiedliwioną względami bezpieczeństwa państwa. Ustawa miała bowiem zapewnić funkcjonowanie jedynej irlandzkiej rafinerii ropy, która miała zapewnić samowystarczalność paliwową Irlandii w razie kryzysu. Następnie ETS zastosował test proporcjonalności: określił kryteria oceny, pozostawiając ich zastosowanie w konkretnym przypadku sądowi krajowemu.
29 Sprawa 72/83 Campus Oil Ltd. v. Minister ds. Przemysłu i Energii, wyrok z 10 lipca 1984 r., Zb. Orz. 1984, s. 2727; Orzecznictwo, s. 467.
Dwa kolejne orzeczenia związane są z ekscepcją moralności publicznej. W sprane Henna i Darby'ego30 przedmiotem postępowania karnego było naruszenie akazu sprowadzania do Wielkiej Brytanii filmów i magazynów o treści pornograficznej, w konkretnym przypadku — z Danii Podobnie jak w poprzednim orzeczeniu! ETS uznał zakaz za naruszenie art. 30 (obecny art. 28) TWE. Jednocześnie odkrćślił, że ocena w kwestii ewentualnego naruszenia porządku publicznego i moralności publicznej należy każdorazowo do zainteresowanego państwa (w ten sposób została zachowana spójność orzecznictwa w odniesieniu do swobód przepływu towarów i przepływu osób). Nawet jeśli ustawodawstwo brytyjskie nie jest całkowicie spójne i konsekwentne, to można stwierdzić, że w Wielkiej Brytanii obowiązuje zakaz legalnego obrotu wydawnictwami pornograficznymi Tym samym zakaz przywozu pornografii nie jest środkiem mającym chronić jakiekolwiek towary miejscowe albo też prowadzić do arbitralnej dyskryminacji towarów pochodzących z innych państw członkowskich.
Omawiane orzeczenie wskazuje na wiele wspólnych elementów z orzecznictwem dotyczącym wyjątków od swobody przepływu pracowników, zwłaszcza van Duyn oraz Adoui i Cornuaille. To ostatnie rozstrzygnięcie wywarło wpływ na trzeci wyrok dotyczący stosowania art. 36 (obecny art. 30) TWE — Conegate31.
W tej sprawie pytania prejudycjalne miały pomóc sądowi krajowemu w rozstrzygnięciu, czy zakaz importu nadmuchiwanych lalek naturalnej wielkości — zdaniem ETS — „o charakterze czysto seksualnym" i innych artykułów erotycznych był zgodny z art. 36 TWE. Powód twierdził, że ponieważ nie ma w Wielkiej Brytanii generalnego zakazu produkcji i sprzedaży artykułów erotycznych, nie można powoływać się na ów przepis jako podstawę konfiskaty wspomnianych produktów. Rząd brytyjski odwołał się do zróżnicowania ustawodawstwa na terenie Zjednoczonego Królestwa — prawo angielskie było w miarę liberalne, ale szkockie i wyspy Man — restryktywne. Ponieważ nie było oczywiste, gdzie mają być sprzedawane rzeczone produkty, zakaz ich wwozu był usprawiedliwiony. ETS nie zgodził się z tym stwierdzeniem. Podkreślił, że nie można mówić o usprawiedliwieniu zakazu wwozu określonych towarów mogących służyć popełnieniu przestępstwa, jeśli państwo nie podejmuje jednocześnie zdecydowanych kroków, mających uniemożliwić dystrybucję podobnych produktów krajowych.
To orzeczenie było bardziej wyważone, jeśli chodzi o stosunek pomiędzy swobodnym przepływem towarów a zasługującymi na ochronę interesami państwa.
Czwarte orzeczenie — De Peijper — dotyczyło postępowania karnego wszczętego przeciwko importerowi równoległemu leków z Wielkiej Brytanii do Holandii, z naruszeniem ustawodawstwa holenderskiego i bez posiadania wymaganych dokumentów. Ustawodawstwo to zostało przez ETS uznane za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Jednocześnie ETS odrzucił możliwość po-
° Sprawa 34/79 Regina v. Henn i Darby, wyrok z 14 grudnia 1979 r., Zb. Orz. 1979, 3] s- 3795.
Sprawa 121/85 Conegate v. HM Customs & Excise, wyrok z 11 marca 1986 r., Zb. Orz.
1986, s. 1665.
wołania się na art. 36 (obecny art. 30) TWE w sytuacji, w której import lekarstw miał miejsce z państwa, które zapewnia podobnie wysoki poziom ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednocześnie podkreślił, że wymaganie literalnie identycznych przesłanek ochrony w państwie eksportera i importera byłoby niezgodne z zasadą proporcjonalności32.
Narzuca się interesujące pytanie, dlaczego ETS w orzeczeniu Cassis de Dijon nie powołał się po prostu na art. 36 (obecny art. 30) TWE, lecz skonstruował swoją teorię wymogów imperatywnych. Jest to tym bardziej niejasne, że wśród wymogów imperatywnych zezwalających na odejście od art. 30 (obecny art. 28) TWE ETS wymienił m.in. konieczność ochrony zdrowia publicznego, która jest przywoływana również w art. 36 (obecny art. 30) TWE.
Jakkolwiek doktryna nie jest w tym względzie całkowicie zgodna, to jednak wydaje się, że różnica polega na tym, iż restrykcje przewidziane w art. 36 (obecny art. 30) TWE dotyczą wyłącznie towarów zagranicznych i z całą pewnością — gdyby nie były wyraźnie dopuszczone przez TWE — musiałyby być określone jako dyskryminacja bezpośrednia (jawna). Natomiast ograniczenia ze względu na wymogi imperatywne dotyczą formalnie zarówno produktów krajowych, jak i zagranicznych; w praktyce dotykają jednak towary zagraniczne w stopniu dużo większym niż towary krajowe. Taka interpretacja pojęcia środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych odpowiada definicji sformułowanej już w dyrektywie 70/50.
1.7. Inne zagadnienia dotyczące swobodnego przepływu towarów, wynikające z orzecznictwa ETS
W orzecznictwie ETS sformułowano pewne dodatkowe problemy, które są pośrednio związane ze swobodą przepływu towarów. W szczególności chodzi o to, by pewne instytucje i konstrukcje prawne nie były wykorzystywane dla ograniczania swobody przepływu towarów. Tytułem przykładu wskazujemy na kilka takich zagadnień.
1.7.1. Prawo własności intelektualnej
Zgodnie z art. 295 TWE, pozostaje ono domeną państw członkowskich, przynajmniej do momentu, gdy nie zostanie wydana odpowiednia regulacja wspólnotowa (obowiązuje ona np. w odniesieniu do znaków towarowych). Jednocześnie omówiony wyżej przepis art. 30 TWE pozwala państwom członkowskim na wprowadzanie środków ograniczających swobodę przepływu towarów ze względu na własność intelektualną. Aby uniknąć nadużyć w tej dziedzinie, ETS sfor-
Sprawa 104/75 Officeur de justicie v. De Peijper, wyrok z 20 maja 1976 r., Zb. Orz. 1976, s. 613.
łował w orzecznictwie zasadę wyczerpania prawa. Polega ona na tym, że
łaściciel danego prawa nie może powoływać się na nie w celu uniemożliwienia
, strybucji danego produktu, jeśli przedtem został on dopuszczony do obrotu
którymkolwiek państwie członkowskim33.
ETS konsekwentnie rozróżniał przy tym istnienie prawa i korzystanie z tego rawa. Pierwsze podlegało prawu krajowemu państw członkowskich, podczas gdy drugie mogło być rozpatrywane z punktu widzenia swobód wspólnotowych.
Następnie ETS sformułował zasadę istoty prawa własności intelektualnej. Ograniczenia na gruncie art. 30 TWE są dopuszczalne tylko wtedy, gdy chodzi o ochronę tejże istoty prawa. Sformułowanie, co należy do istoty prawa, każdorazowo należało do ETS. Interesujące, że w przypadku ekscepcji własności intelektualnej orzecznictwo ETS pozostawia państwom członkowskim znacznie większą swobodę niż w odniesieniu do innych wyjątków przewidzianych w art. 30 TWE. Dodajmy jeszcze, że zbliżone problemy powstają na styku prawa własności intelektualnej i prawa konkurencji
1.7.2. Prawo reklamy
Wspomniano już o powiązaniach pomiędzy swobodą przepływu towarów a reklamą, której ograniczenia nie zostały przez ETS uznane za środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, jeśli nie dyskryminują towarów zagranicznych. Problem ten pojawiał się zwłaszcza we wcześniejszym stadium rozwoju wspólnotowego prawa reklamy. Nie jest naszym zadaniem przedstawienie wszystkich spraw związanych z tą dziedziną prawa, lecz jedynie wskazanie pewnych prawidłowości w orzecznictwie ETS.
Pierwszym orzeczeniem, które w znaczący sposób ograniczyło formułę Dasson-ville, umożliwiając powołanie się na wymogi imperatywne w związku z kampanią reklamową, był wyrok w sprawie Aragonesa de Publicidad34. Ustawa kata-lońska zabraniała reklamowania napojów alkoholowych o zawartości ponad 23%. Dwie agencje reklamowe zostały ukarane karami pieniężnymi za naruszenie tego zakazu. Odwołały się do sądu, zwracając uwagę na sprzeczność wspomnianej ustawy ze swobodą przepływu towarów. ETS podkreślił związek pomiędzy zakazem reklamy i środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Uznał lednak ograniczenia za uzasadnione ze względu na konieczność ochrony zdrowia.
Najważniejsze orzeczenia dotyczące doktryny wyczerpania prawa to: sprawa 15/74 Cen-trafarm v. Sterling Drug, wyrok z 31 października 1974 r., Zb. Orz. 1974, s. 1147; orzecznictwo, s. 491 — w odniesieniu do patentów; sprawa 16/74 Centrafarm v. Win-hroP; wyrok z 31 października 1974 r., Zb. Orz. 1974, s. 1183 — w odniesieniu do znaków handlowych; sprawa 78/70 Deutsche Grammophon v. Metro, wyrok J4 z 8 czerwca 1971 r., Zb. Orz. 1971, s. 487 — w odniesieniu do praw autorskich. ^Prawy połączone C-l i 176/90 Aragonesa de Publicidad Exterior SA. i Publivia Sae _ Departament Zdrowia i Opieki Społecznej Autonomicznej Społeczności Katalonii, wyrok z 25 lipca 1991 r., Zb. Orz. 1991, s. 1-4151; Orzecznictwo, s. 969.
uLiCbZL^anycn przez miodziez — tym samym spełniał wymóg proporcjonalności
Orzeczenie w sprawie Mars +10" również dotyczyło ochrony konsumenta w związku z reklamą, odwołując się do swobody przepływu towarów. Firma Mars eksportowała do Niemiec batoniki lodowe mars oznaczone dodatkowo symbolem +10. Stowarzyszenie ochrony konsumentów w Niemczech zaskarżyło firmę do sądu pod zarzutem reklamy wprowadzającej w błąd. Nowe batoniki nie były sprze- ' dawane po tej samej cenie, co poprzednie, a do tego nowa grafika sugerowała, że przyrost wielkości o 10% był większy niż w rzeczywistości ETS potraktował ustawodawstwo niemieckie, na które powoływało się wspomniane stowarzyszenie, jako środek o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym, ponieważ narzucało ono producentom konieczność opakowywania produktów w różny sposób w poszczególnych państwach członkowskich. Uznał przy tym, że nie było mowy o ustalaniu cen przez producenta, gdyż miały one być przedmiotem negocjacji z dystrybutorami; z kolei reklamowane powiększenie opakowania nie mogło wprowadzić w błąd konsumenta, ponieważ jest on świadomy i zdaje sobie sprawę z różnicy pomiędzy obrazem a rzeczywistością.
Wreszcie na przedstawienie zasługuje wyrok w sprawie Familiapress36, ponieważ ETS powiązał w nim problematykę swobody przepływu towarów i prawo konkurencji, w kontekście reklamy, z EKPCz. Jak wiadomo, instrument ten stanowi standard odniesienia, jeśli chodzi o poziom ochrony praw człowieka w UE. Niemiecki wydawca zamieszczał w czasopismach rozpowszechnianych również w Austrii krzyżówki Ustawa austriacka zakazywała takich praktyk. Wydawca został ukarany. Sąd wiedeński skierował do ETS pytanie prejudycjalne w sprawie zgodności austriackiego zakazu z prawem rynku wewnętrznego. Sędziowie uznali . wspomniany zakaz za niezgodny ze swobodą przepływu towarów, ale jednocześnie za usprawiedliwiony koniecznością zachowania różnorodności mediów. Dopuszczenie do zamieszczania konkursów mogłoby prowadzić do wyparcia z rynku niektórych czasopism, a to naruszyłoby swobodę rozpowszechniania informacji w rozumieniu art. 10 EKPCz. Co do proporcjonalności zakazu, ETS pozostawił swobodę oceny sądowi krajowemu. Tym samym ETS wprowadził jeszcze jeden wymóg imperatywny, o stosunkowo wąskim zakresie przedmiotowym (w porównaniu z innymi wymogami uznanymi przez orzeczenie Cassis de Dijon), ale oparty na prawie międzynarodowym.
1.7.3. Nazwy geograficzne i określenie pochodzenia towarów
Wskazanie pochodzenia towaru oznacza z jednej strony, że został on wyprodukowany w miejscu, regionie lub kraju, który słynie z wytwarzania tego rodzaju
Sprawa 470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe e.V. v Mars GmbH j6 wyrok z 6 lipca 1995 r., Zb. Orz. 1995, s. 1-1944; Orzecznictwo, s. 967
Sprawa 368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und Vertriebs GmbH v Hein-nchfrmer Yerlag, wyrok z 26 czerwca 1997 r., Zb. Orz. 1997, s. 1-3689; Orzecznictwo,
54
ze
v zanie takie może być bezpośrednie (przez zamieszczenie informacji, szcze m go symbolu itp.) lub pośrednie. ETS początkowo traktował wskazanie po i\ enia jako element ochrony konsumenta. Dopiero w 1992 r. stwierdził, ż< hodzenie geograficzne może podlegać podobnej ochronie, jak wszystkie pra ^własności intelektualnej. Jednocześnie Rada przyjęła rozporządzenie 2081/92 Wa chronię pochodzenia geograficznego i określenia pochodzenia produktów rol-° h i spożywczych37, które uzupełniło dwa wcześniejsze rozporządzenia dotyczące win jakościowych.
pierwsze orzeczenie ETS było związane z zakwestionowaniem przez KE niemieckiej regulacji, zastrzegającej nazwy Sekt, Pradikatsekt i Weinbrand dla alkoholi produkowanych w niemieckiej strefie językowej, spełniających pewne wymogi W tym przypadku ETS wskazał, że zakres terytorialny języka niemieckiego nie uzasadnia zastrzeżenia nazwy, zwłaszcza że dane trunki mogą być produkowane z winogron niewiadomego pochodzenia (niekoniecznie z niemieckiego obszaru geograficznego). Co więcej, o charakterze owych trunków decyduje w równej mierze metoda produkcji, jak i rodzaj używanego surowca38.
W podobny sposób ETS rozstrzygnął jeszcze dwie sprawy. W orzeczeniu Finbar Walsh39 zabronił niemieckim producentom win musujących używania określenia „wino wyprodukowane metodą szampańską", zwracając uwagę na różnicę jakościową pomiędzy winami niemieckimi i francuskimi Co więcej, zwrócił uwagę, że zakaz ten nie prowadzi do dyskryminacji, ponieważ nakazuje nazywanie różnych produktów w różny sposób. Natomiast w wyroku w sprawie Codorniu40 zezwolił firmie hiszpańskiej na używanie nazwy „cremant" na określenie wina musującego, ponieważ jakkolwiek nazwa ta była zastrzeżona na mocy rozporządzenia 3309/ 85/EWG dla win musujących luksemburskich i wschodniofrancuskich, to jednak nie określa pochodzenia, a tylko sposób produkcji
To ostatnie orzeczenie jest przy tym interesujące, ponieważ ETS dopuścił w nim skargę jednostki przeciwko rozporządzeniu wspólnotowemu. Pośrednio pochodzenia towarów dotyczyła rozpatrywana przez Trybunał sprawa Prantla41. Ustawodawstwo niemieckie zastrzegało szczególny, okrągły kształt butelek (znany jako Bocksbeutel) dla wina pochodzącego z FrankoniL Firmie Prantl, sprowadzającej czerwone wino z Południowego Tyrolu, zarzucono naruszenie tego zakazu. ETS uznał jednak, że w tym regionie Włoch również tradycyjnie używano tego typu butelek, w związku z czym ustawa niemiecka była sprzeczna z art. 30 (obecny art. 28) TWE.
ETS „odwrócił" uprzednie orzecznictwo w wyroku w sprawie Delhaize42. Jego przedmiotem było ustawodawstwo hiszpańskie, zastrzegające nazwę rioja dla czer-
js Dz. U. WE 1992, L208/1.
9 Sprawa 12/74 KE v. Niemcy, wyrok z 20 lutego 1975 r., Zb. Orz. 1975, s. 181. Sprawa 306/93 Finbar Walsh przeciwko Rada UE i KE WE, wyrok z 13 grudnia
40 1994 r., Zb. Orz. 1994, s. 11-657.
41 Sprawa 309/89 Codorniu, wyrok z 18 maja 1994 r., Zb. Orz. 1994, s. 1-1853. Sprawa 16/83 Postępowanie karne przeciwko K. Prantl, wyrok z 13 marca 1984 r., Zb.
42 Orz. 1984, s. 1299.
Sprawa 47/90 Delhaize v. Promalvin, wyrok z 9 czerwca 1992 r., Zb. Orz. 1992, s. 1-3669.
55
wonego wina produkowanego i butelkowanego w prowincji o tej samej nazwie. Zdaniem ETS, nazwa pochodzenia powinna gwarantować wysoką jakość i pewne cechy danego gatunku wina. Wymóg lokalnego butelkowania nie jest konieczny.
Tym samym odszedł on od wymagań określonych w cytowanym orzeczeniu Komisja v. Niemcy.
1.8. Stosunek swobody przepływu towarów do innych swobód
Kilkakrotnie wskazano wyżej na wzajemne powiązania pomiędzy swobodami rynku wewnętrznego. Orzecznictwo ETS w tej mierze jest bogate i warto zwrócić na nie uwagę.
Narzuca się przede wszystkim konieczność rozróżnienia między przepływem towarów i świadczeniem usług. Powoływano już orzeczenia dotyczące telewizji W dwóch wyrokach ETS stwierdził, że nawet jeśli określona działalność polega na świadczeniu usług, jeśli prowadzi do wytworzenia towarów, powinna być rozpatrywana na gruncie swobody przepływu towarów. Jest to zgodne z definicją usług, zawartą w art. 60 TWE, według której usługą jest działalność prowadzona za wynagrodzeniem, jeśli nie jest objęta przepisami dotyczącymi swobody przepływu towarów, osób i kapitału43.
W sprawie dotyczącej zamówień publicznych na wykonanie systemu wodociągów w Dundalk (Irlandia) KE zakwestionowała zamieszczoną w rozpisanej ofercie klauzulę, według której rury powinny odpowiadać normom irlandzkim, jako sprzeczną z art. 30 (obecny art. 28) TWE. Irlandia twierdziła, że kontrakt dotyczył świadczenia usług i nie powinien w ogóle być oceniany z punktu widzenia zgodności z przepisami o swobodzie przepływu towarów.
ETS odrzucił tę argumentację i orzekł, że wspomniana klauzula bezpośrednio odnosiła się do towarów. Inna sprawa, że w zbliżonej sprawie, dotyczącej kontroli technicznej i napraw samochodów, wykonywanych w państwie innym niż to, w którym samochód został zarejestrowany, dostarczenie części zamiennych zostało potraktowane jako czynność wtórna w stosunku do usługi44. Na uwagę zasługuje także orzeczenie w sprawie Schindlerów45, dwóch braci oskarżonych o rozpowszechnianie w Wielkiej Brytanii z naruszeniem prawa lo-
43 Sprawa 18/84 KE v. Francja, wyrok z 7 maja 1985 r., Zb. Orz. 1985, s. 1339, dotycząca zwrotu części kosztów dla wydawców prasy pod warunkiem, że gazety są drukowane we Francji; sprawy połączone 60 i 61/84 Cinetheąue v. Federation nationale des cinemas francais, wyrok z 11 lipca 1985 r., Zb. Orz. 1985, s. 2605, dotyczące wykorzystania licencji do wyprodukowania kaset wideo, z naruszeniem prawa francuskiego.
44 Sprawa 5 5/93 Postępowanie karne przeciwko Van Schaik, wyrok z 5 października 1994 r., Zb. Orz. 1994, s. 1-4837; Orzecznictwo, s. 690.
45 Sprawa 275/92 HM Customs and Excise Commissioners v. Schindler, wyrok z 24 marca 1994 r., Zb. Orz. 1994, s. 1-1039; Orzecznictwo, s. 640.
sów niemieckiej loterii Bronili się oni twierdząc, że ustawodawstwo brytyjskie jest niezgodne z zasadą swobodnego przepływu towarów.
Zarówno KE, jak i dziewięć interweniujących państw członkowskich, rzecznik generalny i w końcu sam ETS, zgodnie stanęli na stanowisku, że w istocie losy spełniały jedynie funkcję wtórną, umożliwiając udział zainteresowanych osób w loterii Same w sobie nie były przedmiotem samodzielnego obrotu.
Można wreszcie wskazać orzeczenia, w których ETS nie wnikał szczegółowo rozróżnienie między swobodami przepływu towarów i świadczenia usług, wychodząc z założenia, że nie ma ono wpływu na wydane ostatecznie orzeczenie.
Irena Boruta
2
Swoboda przepływu osób
Literatura:
i Handoll, Free Mouvement ofPersons in the EU, New York-Toronto-Brisbane-Singapur 1995; La librę circulation des travailleurs dans la Communaute europeenne: Receuil d rets de la Cour dejustice des Communautes europeennes, t. I-III, Bruylant 1998; L. Mitrus, Swoboda przemieszczania się pracowników. Komentarz, Kraków 2001; H. G. Schermers i in., Free Movement ofPersons in Europę. Legał Problems and Expiriences, Dordrecht-Boston-Lon-don 1991; B. Skulimowska, Prawne ramy swobodnego przepływu pracowników w ramach Unii Europejskiej, w: Europejskie prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1996; Swobodny przepływ pracowników w kontekście wejścia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2001; D. Wyatt, A. Dashwood, European Community Law, London 2000; Your Social Security Rights when Moving within the European Union, Luxembourg, 1997.
2.1. Swoboda przepływu pracowników
2.1.1. Uwagi wstępne
Swoboda przepływu osób, oprócz swobody przepływu towarów, kapitału i usług stanowi jedną z fundamentalnych zasad integracji europejskiej. Z jednej strony, jest ona czynnikiem rozwoju gospodarczego państw członkowskich. Elastyczna, mobilna, wykształcona siła robocza, która może swobodnie przemieszczać Sle w ramach wspólnego rynku stanowi bez wątpienia jedną z gwarancji wspomnianego rozwoju. Z drugiej strony, z punktu widzenia obywatela Unii, ma ona wymiar ekonomiczny, społeczny i polityczny. Umożliwia zdobycie dochodu, za-sh!r a'ą<" potrzec,C wolności przemieszczania się i pobytu w wybranym panie- Wolności te zostały zaliczone do prerogatyw obywatelstwa Unii Najogólniej rzecz ujmując, ujęty w art. 39 (dawny art. 48) TWE swobodny przepływ pracowników polega na zakazaniu dyskryminacji ze względu na obywatelstwo w dziedzinie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy i wyraża się, z zastrzeżeniem ograniczeń podyktowanych względami porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego w prawie do przemieszczenia się, pobytu i podjęcia pracy w wybranym państwie członkowskim.
2.1.2. Pojęcie „pracownika" w prawie wspólnotowym
Pojęcia: „pracownik" i „aktywność zarobkowa" (actwite salańeey mają swoje wspólnotowe znaczenie, podyktowane jest to tym, iż w grę wchodzi jedna z fundamentalnych wolności, zagwarantowanych w TWE2.
Istotą wspomnianego „wspólnotowego znaczenia" jest rozszerzenie zakresu pojęcia „pracownik" w porównaniu z ujęciem, występującym w państwach członkowskich. Wprawdzie ETS, wzorem definicji zawartych w prawodawstwach narodowych, uznał, że, co do zasady, pracownikiem jest osoba świadcząca pracę za wynagrodzeniem w warunkach podporządkowania poleceniom pracodawcy, niemniej uznał również, np. w sprawie Lav-rie-Blum, że o zakwalifikowaniu określonej osoby do kategorii „pracownik" przesądza jego „aktywność zarobkowa, która może realizować się w ramach różnych podstaw prawnych, nie ograniczając się do wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę pracy3. Co więcej, w sprawie Levin Trybunał przesądził, że unijnym „pracownikiem" jest również osoba „przejawiająca swoją aktywność zarobkującego przy okazji świadczenia usług"4. Widoczny w ten sposób brak wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy pracownikiem a osobą świadczącą usługi bierze się stąd, że obie te kategorie osób korzystają ze swobody przepływu osób.
Nie ulega wątpliwości, że gros unijnych „pracowników" to pracownicy, w rozumieniu jakie temu pojęciu nadają prawodawstwa krajowe, przy czym chodzi o wszystkich pracowników, tj. zatrudnionych na czas nieokreślony i przejściowo, sezonowych i przygranicznych, podlegających prawu prywatnemu i publicznemu. Oprócz nich orzecznictwo ETS obejmuje pojęciem „pracownik" także, np. piłkarzy zawodowych5, członków wspólnot wyznaniowych6, stażystów odbywających staż przygotowujący do zawodu nauczyciela, jeśli otrzymują oni wynagrodzenie, bez względu na to jaka jest wysokość tego wynagrodzenia i podstawa prawna zatrudnienia7.
1 Powyższe sformułowanie zostało użyte w rozporządzeniu 1612/68/EWG z 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz. U. WE, L 257, s. 2). W świetle art. 1 tego rozporządzenia osoby przemieszczające się w granicach Wspólnoty mają prawo do podjęcia aktywności zarobkowej.
2 Takie stanowisko zajął ETS w licznych orzeczeniach, zob. np. sprawa 66/85 Lawrie-Blum v. Land Baden-Wiirttemberg, Zb. Orz. 1986, s. 2121.
3 Sprawa 66/85 Lawrie-Blum, Zb. Orz. 1986, s. 2121.
4 Sprawa 53/81 D. M. Levin v. Secretaire d'etat a la justice, Zb. Orz. 1982, s. 1035.
5 Sprawa 415/93 Union royale belge des societes de football association ASBL v. Jean-Marc Bosman, Zb. Orz. 1995, s. 1-4921.
6 Sprawa 196/87 Steymann v. Staatsecretaris van Justice, Zb. Orz. 1988, s. 6159.
7 Sprawa 66/85, Lawrie-Blum, Zb. Orz. 1986, s. 2121.
Odrębną kwestią jest zakres i intensywność aktywności zarobkowej, objętej swobodą przepływu. Wymaga się by była to aktywność rzeczywi-ta i efektywna (mająca ekonomiczny — dochodowy wymiar). Jeśli te dwa warunki są spełnione, waloru pracownika nie traci ani osoba pracująca w nie-nełnym wymiarze czasu pracy, ani osoba osiągająca dochód poniżej płacy minimalnej, ani osoba, która posiada dochody z innych źródeł niż aktywność zarobkowa lub której dochody trzeba uzupełnić z środków pomocy społecznej8. Bez znaczenia są także intencje kierujące migrującym. Jeśli obejmują one realną i efektywną aktywność zarobkową w grę wchodzi przepływ pracowników9.
Nie jest pracownikiem, np. osoba współpracująca w ramach programu rehabilitacji osób uzależnionych od narkotyków10.
Ustalając wspólnotowe znaczenie pojęcia „pracownik" warto jeszcze zwrócić uwagę, na to, że o ile pojęcie „pracownik" wiąże się z aktywnością zarobkową, o tyle nie wymaga się, by pracodawca prowadził działalność nastawioną na zysk. W związku z powyższym, pracownikami w rozumieniu art. 39 TWE są również osoby zatrudnione przez instytucje charytatywne.
ETS zajął stanowisko, że migrujący, który jest zatrudniony w państwie przyjmującym według specjalnego statusu prawa międzynarodowego, np. jako pracownik europejskiej agencji kosmicznej powinien być uważany za pracownika migrującego w rozumieniu art. 39 TWE".
2.1.3. Równe traktowanie bez względu na obywatelstwo w zakresie dostępu do pracy, warunków zatrudnienia, kształcenia zawodowego i uprawnień socjalnych
Jednym z istotnych elementów swobody przepływu pracowników jest zagwarantowanie jednakowego traktowania pracownika cudzoziemskiego z pracownikami państwa przyjmującego. Powyższa gwarancja jest zawarta w art. 39 ust. 2 i 3 (dawny art. 48 ust. 2 i 3) TWE.
Jej uszczegółowienie zawiera, m.in., rozporządzenie 1612/68/EWG z 15 paź-ziernika 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników we Wspólnocie12.
Na uwagę zasługuje przede wszystkim środek, jaki został użyty w celu osiągnięcia swobody przepływu pracowników. Jest to nakaz jednakowego trakto-
atrz np. sprawy: 66/85 Lawrie-Blum, Zb. Orz. 1986, s. 2121.; 3/90 Bernini v. Mining van Onderwijs en Wetenschapen, Zb. Orz. 1992, s. 1-1071; 357/89 Raulini v. Mi-, lster van Onderwijs en Wetenschapen [1992], Zb. Orz. 1992, s. 1-1027. io sj*awa 53/81, D. M. Levin v. Secretaire d'etat a la justice, Zb. Orz. 1982, s. 1035. n s„ Wa 344/87 Bettray v. Staatssecretaris van Justitie, Zb. Orz. 1989, s. 1621. u Dprawa 389 i 390/87 Echtemach and Moritz, Zb. Orz. 1989, s. 765. 2-u- WE 1968, L257, s. 2.
wania bez względu na obywatelstwo, skorelowany z zakazem dyskryminacji ze względu na ten sam motyw, wyrażonym expressis verbis w art. 12 (dawny art. 6) TWE.
Zakaz, o którym mowa, obejmuje zarówno dyskryminację bezpośrednią, tj. niesłuszne rozróżnienie dokonane w odniesieniu do pracownika migrującego z tego powodu, że jest on cudzoziemcem, jak i dyskryminację pośrednią, tj. zróżnicowanie dokonane z pozoru z innych przyczyn niż obywatelstwo, lecz prowadzące do takich samych skutków co dyskryminacja bezpośrednia.
ETS uznał w sprawie KE przeciwko Grand-duche de Luxembourg, że dyskryminacja pośrednia ma miejsce wówczas np., gdy prawo do nabycia minimalnego dochodu gwarantowanego uzależnia się od pięcioletniego pobytu na terytorium Luksemburga13 lub gdy do okresu pracy wlicza się jedynie okres służby w Bundeswehrze14.
Przechodząc do omówienia zakresu oddziaływania zakazu dyskryminacji, należy oddzielnie zająć się etapem nawiązywania stosunku pracy (wstępowania do systemu) i oddzielnie etapami pozostawania w nim i ustania więzi prawnej.
W pierwszym etapie pracownik migrujący ma przede wszystkim prawo do przyjęcia oferty pracy „aktualnie uczynionej" przez pracodawcę (art. 39 ust. 3 TWE). Znaczenie powyższego uregulowania polega na tym, że czyni zatrudnienie pracownika cudzoziemskiego legalnym i takim, do którego nie mają zastosowania uregulowania ograniczające dostęp cudzoziemców do krajowego rynku pracy.
Pracodawca dokonując wyboru spośród kandydatów do pracy nie może dyskryminować ze względu na obywatelstwo. Zakazane są w szczególności: określanie kwoty, wskaźnika liczbowego pracowników państwa przyjmującego, stosowanie ograniczeń dotyczących ogłoszeń w sprawie rekrutacji oraz ustalanie specjalnych procedur rekrutacji lub rejestrowania w odniesieniu do pracowników cudzoziemskich15. Dopuszcza się jednak rozróżnienie wynikające z konieczności „znajomości języka, jeśli wymaga jej natura stanowiska pracy"1 • Zdaniem ETS, wyrażonym w sprawie Groener przeciwko Minister Edukacji powyższy wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco17.
Pozostając nadal w kręgu spraw związanych z nawiązywaniem stosunku pracy należy zauważyć, że kandydat do pracy pochodzący z państwa członkowskiego korzysta z prawa pierwszeństwa w zatrudnieniu przed cudzoziemcami pochodzącymi z państw trzecich18. Gwarantuje mu się identyczny z adresowanym do
13 Sprawa 299/01 KE v. Grand-duche de Luxembourg, Zb. Orz. 2002, s. 1.
14 Sprawa 15/69 Salwatore Ugliola, Zb. Orz. 1970, s. 363.
15 Art. 2 i 3 rozporządzenia 1612/68/EWG.
16 Art. 3 rozporządzenia 1612/68/EWG.
17 Orzeczenie ETS w sprawie 379/87 z 28 listopada 1989 r. Groener v. Minister (...), Zb. Orz. 1989, s. 3967.
18 Art. 1 rozporządzenia 1612/68/EWG.
obywateli państwa przyjmującego standard usług biur pośrednictwa pracy, zakazując stosowania dyskryminacyjnych kryteriów związanych z kontrolą stanu zdrowia i testami zawodowymi19.
Po nawiązaniu stosunku pracy, zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo odnosi się do wszystkich warunków zatrudnienia, przede wszystkim wynagrodzenia, dostępu do szkolenia zawodowego, doboru pracowników do zwolnienia z pracy, włączywszy ewentualne ponowne zatrudnienie, a także do korzyści socjalnych i do podatków.
W orzecznictwie ETS szczególnie wiele miejsca zajmuje aspekt równego traktowania w zakresie, wspomnianych wyżej, korzyści socjalnych. Trybunał stwierdził, że trzy warunki muszą zostać spełnione, by określone świadczenie objąć „korzyścią socjalną", o której mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1612/68: 1) musi ono być adresowane do pracownika 2) w państwie przyjmującymi i 3) i ułatwić mobilność w ramach Wspólnoty20. W licznych orzeczeniach ETS opowiedział się za zdecydowanie szerszą interpretacją „korzyści socjalnych", m.in. obejmując nimi uprawnienia nie związane z zatrudnieniem21.
Korzyściami socjalnymi nie są świadczenia z ubezpieczenia społecznego uregulowane odrębnie w art. 42 (dawny art. 51) TWE.
Oprócz prawa do równego traktowania w odniesieniu do dostępu do pracy oraz warunków pracy, pracownik cudzoziemski „ma dostęp do szkolenia w szkołach zawodowych i w centrach przeszkoleń na podstawie tych samych praw i na takich samych warunkach co pracownicy państwa przyjmującego"22. „Takie same warunki", to zwłaszcza czesne, stypendia i inne ułatwienia. „Szkoły zawodowe" są to instytucje uczące zawodu, przekazujące wiedzę o charakterze instrukcji
W sprawie Lair przeciwko Uniwersytetowi w Hanowerze ETS stwierdził, że nie są to uniwersytety23. Niemniej ETS, chcąc osłabić skutek tak wąsko pojmowanych szkół zawodowych, stanął na stanowisku, że „korzyści socjalne", do któ-
'ch pracownik cudzoziemski powinien mieć dostęp na zasadzie równości z pracownikami miejscowymi obejmują także prawo do stypendiów w innych szkołach Wz określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1612/6824, przy czym powołanie się
>a „korzyści socjalne" wymaga pewnej więzi pomiędzy pracą a podjętymi studia-
t- i 6 rozporządzenia 1612/68/EWG. Spra^ ,07/78 Ministere public v. Gilbert Even (...), Zb. Orz. 1979, s. 2019. s 10^ 32/75 Fiorini v. Societe Nationale des Chemins de Fer Francais, Zb. Orz. 1975, Art 7 ' sPrawa 65/81 Reina v. Landeskredit Bank (...), Zb. Orz. 1982, s. 33. Spra uf- 3 rozporządzenia 1612/68/EWG.
Spraw Uir V' Universitst Hannover, Zb. Orz. 1988, s. 3161.
s. 558o 87 Matteucci v. Communaute Francaise de Belgiąue, Zb. Orz. 1988,
mi25, a ponadto praca nie może mieć pomocniczego charakteru w stosunku do celu podjętych studiów26.
Z oferty kształceniowej korzysta także bezrobotny, nie mogący znaleźć pracy, który studiuje27.
Biorąc pod uwagę obszary obowiązywania zakazu dyskryminacji ze względu na obywatelstwo łatwo jest zauważyć, że zakaz ten odniesiono do sfery dyskrecjonalnych dotychczas działań pracodawcy. W ten sposób, jest on jednym z gwarantów realizacji przewidzianego w art. 7 rozporządzenia 1612/68 nakazu równego traktowania nie tylko w sferze praw, lecz w rzeczywistości
Zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo obejmuje niektóre aspekty zbiorowego prawa pracy. Pracownicy cudzoziemscy mają prawo do równego traktowania z miejscowymi w zakresie członkostwa w związkach zawodowych. Przysługuje im zwłaszcza czynne i bierne prawo wyborcze. Mają oni prawo wyborcze do organów innych reprezentacji pracowniczych, z wyłączeniem udziału w organach zarządzających w instytucjach sektora publicznego28.
Równe prawa i korzyści gwarantuje się pracownikom cudzoziemskim w zakresie mieszkalnictwa. Mają oni prawo do umieszczenia na liście mieszkaniowej w regionie, w którym są zatrudnieni Przy ustalaniu potrzeb mieszkaniowych pracownika powinna być brana pod uwagę rodzina pracownika29.
2.1.4. Prawo do przemieszczania się i pobytu
W świetle art. 39 (dawny art. 48) TWE swoboda przepływu pracowników obejmuje prawo do przemieszczania się i pobytu za granicą w innym państwie członkowskim. Uszczegółowienie powyższych norm nastąpiło we wtórnym prawie wspólnotowym, zwłaszcza w dyrektywach 68/360/ EWG z 15 października 1968 r. w sprawie uchylenia ograniczeń dotyczących przepływu i pobytu w ramach WE pracowników i ich rodzin30 i 64/221 z 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu przeciwko cudzoziemcom naruszającym porządek, bezpieczeństwo i zdrowie publiczne31.
Państwa członkowskie powinny umożliwić opuszczenie ich terytorium i podjęcie pracy w innym państwie, wyposażając swoich obywateli w dowód tożsamości lub paszport, ważne w całej UE. Nie można narzucić ani wizy wyjazdowej, ani wjazdowej.
25 Sprawa 39/86, Lair v. Universitat Hannover, Zb. Orz. 1988, s. 3161.
26 Sprawa 197/86 Brown v. Secretery of State for Scotland, Zb. Orz. 1988, s. 3205.
27 Sprawa 3/90 Bernini v. Minister van Onderwijs en Wetenschapen, Zb. Orz. 1992 s. 1-1071.
28 Art. 8 rozporządzenia 1612/68/EWG.
29 Art. 9 rozporządzenia 1612/68/EWG.
30 Dz. U. WE 1968, L 257, s. 13.
31 Dz. U. WE 1964, s. 850.
Cudzoziemski pracownik otrzymuje kartę pobytu, nieodpłatną, pięcioletnią, automatycznie odnawianą. Pracownicy sezonowi i świadczący pracę w ograniczonym czasie otrzymują czasowe karty pobytu. Kart nie wymaga się przy podejmowaniu pracy w regionach przygranicznych i krótkich (trwających krócej niż trzy miesiące) prac sezonowych.
VV orzeczeniu w sprawie KE przeciwko Holandii ETS wyraził pogląd, że narusza reguły przepływu domaganie się, jako warunku przekroczenia granicy, udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące celu przybycia, czasu pobytu i pozostających do dyspozycji środków pieniężnych32. Niezgodna z regułami swobodnego przepływu jest odmowa wjazdu na tej podstawie, że cudzoziemiec posiada dwa obywatelstwa: jedno państwa członkowskiego, drugie — państwa trzeciego. ETS stwierdził, że skoro jedno z państw członkowskich przyznało obywatelstwo wywołuje to skutek — w kontekście reguł przepływu osób — w odniesieniu do pozostałych państw członkowskich33.
W przypadku, gdy cudzoziemski pracownik stał się bezrobotny z przyczyn od niego niezależnych i jeśli bezrobocie trwa co najmniej nieprzerwanie 12 miesięcy, wówczas pobyt może zostać skrócony. W dyrektywie 68/360/EWG nie wspomina się o skutkach bezrobocia jako efektu celowego działania pracownika. W piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że w takim razie państwo przyjmujące powinno mieć prawo do skrócenia pobytu34.
W orzeczeniu w sprawie Immigration Appeal Tribunal przeciwko Antonis-sen, ETS uznał, że migrujący pracownik ma sześć miesięcy na poszukiwanie pracy. Po bezskutecznym upływie tego terminu musi opuścić państwo przyjmujące. Sześciomiesięczny okres ulega przedłużeniu, jeśli pracownik nadal poszukuje pracy i jest szansa na zatrudnienie. Obie te okoliczności musi on udowodnić35.
2-1.5. Łączenie rodzin
W Preambule do rozporządzenia 1612/68/EWG stanowi się, że usunięcie barier migracji wymaga przyznania migrującemu pracownikowi prawa do tego, y połączyła się z nim rodzina i stworzenia warunków umożliwiających zmie adaptację w państwie przyjmującym. Przekładając tę myśl na treść mątywną prawodawca wspólnotowy przyznał rodzinie migrującego pralka prawo do pobytu, podjęcia pracy i kształcenia się w państwie
3j s^Wa 6g/89, Commission v. Netherlands, Zb. Orz. 1991, s. 11-279. q av? 369/90 Mario Vicente Micheletti v. Delegacion del Gobierno en Cantabria, Zb.
J4 D w S' II-319-
35 sPra yatt' A' DasmA,ood, European Community law, London 2000, s. 248. s jj^ 292/89 v. Immigration Appeal Tribunal, ex p. Antonissen, Zb. Orz. 1991,
przyjmującym36. Uprawnienia rodziny pracownika są wtórne w tym sensie, że warunkiem ich zaistnienia jest migracja pracownika.
Członkami rodziny pracowniczej, którym przysługują wspomniane wyżej prawa są: małżonek, dzieci do 21 roku życia lub będące na utrzymaniu pracownika, wstępni pracownika i jego małżonki, jeśli są na utrzymaniu pracownika37. Państwa członkowskie powinny ułatwiać połączenie z innymi członkami rodziny, którzy pozostają na jego utrzymaniu lub wspólnie z nim mieszkali38.
Na uwagę zasługuje, że nie związany formalnym związkiem małżeńskim partner (partnerka) cudzoziemskiego pracownika korzysta z praw związanych ze swobodą przepływu pracowników, tak jak członek rodziny. ETS przyjął bowiem, że połączenie się cudzoziemskiego pracownika z konkubiną ułatwia mu zin- , tegrowanie się z nowym środowiskiem i w następstwie powinno być postrzegane jako jego „korzyść socjalna", w rozumieniu art. 7 rozporządzenia 1612/6839.
Wymóg pozostawania na utrzymaniu pracownika wyczerpuje się, gdy zaistnieje taki fakt. Nie jest istotne z jakiego powodu pracownik utrzymuje członka rodziny40.
Reguły łączenia rodzin nie mają zastosowania w sytuacji, w której pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego (tj. nie będący cudzoziemcem) chce się połączyć z członkiem rodziny posiadającym obywatelstwo państwa trzeciego. W takim przypadku prawo wspólnotowe w ogóle nie będzie miało zastosowania, jest to bowiem sytuacja czysto wewnętrzna41.
Migrujący pracownik powinien dysponować odpowiednim, tj. odpowiadającym normatywom powierzchni w danym regionie, mieszkaniem. Jest to warunek połączenia się z rodziną. Występuje on jednak tylko na etapie przemieszczenia się rodziny pracownika. Później jego niespełnienie nie może stanowić podstawy do wydalenia rodziny42. Wymóg dysponowania odpowiednim mieszkaniem nie może, w świetle art. 10 rozporządzenia 1612/68, prowadzić do dyskryminacji pracowników cudzoziemskich, co osłabia jego praktyczne znaczenie.
Pracownik i jego małżonka (inny członek rodziny) nie muszą nieprzerwanie mieszkać razem. Separacja i zamiar przeprowadzenia rozwodu nie pozbawiają małżonkę cudzoziemskiego pracownika praw przyznanych członkom rodzin^ •
Członkowie rodziny mają prawo do podjęcia pracy na całym terytorium państwa, w którym pracownik jest zatrudniony44. Z uwagi na to, ze
36 Tytuł III rozporządzenia 1612/68/EWG.
37 Art. 10 rozporządzenia 1612/68/EWG.
38 Ibidem.
39 Sprawa 59/85 Etat neerlandais v. Ann Florence Reed, Zb. Orz.1986, s. 11-185. I
40 Sprawa 316/85 Centrę Public de Sociale Courcelles v. Lebon, Zb. Orz. 1987, s. 28Uj
41 Sprawa 35 i 36/82 Morson v. Staat der Nederlanden (...), Zb. Orz. 1982, s. II-I45'.
42 Sprawa 249/86 KE v. Germany, Zb. Orz. 1989, s. 1263.
43 Sprawa 267/83 A. Diatta v. Land Berlin, Zb. Orz 1985, s. II-163/EWG.
44 Art. 11 rozporządzenia 1612/68/EWG.
h tele Tjnii mają prawo do podjęcia pracy w każdym państwie członkowskim, omniane wyżej prawo członków rodziny do pracy odnosi się w istocie do tych ośród nich, którzy są obywatelami państw trzecich. Ci, ostatni mogą podjąć c wyłącznie w państwie, w którym pracownik jest zatrudniony. Przebywające na terytorium państwa przyjmującego dzieci migrującego cownika podlegają systemowi edukacji, funkcjonującemu w danym ństwie oraz korzystają z nauki zawodu i ze szkolenia zawodowego według reguł adresowanych do obywateli tego państwa. Korzystają one z systemu państwa przyjmującego także wówczas, gdy cudzoziemski pracownik powróci do kraju pochodzenia, jeśli brak jest w nim korespondującej oferty edukacyjnej, co uzasadnia pozostanie dziecka w państwie przyjmującym i dokończenie tam nauki45. W razie, gdy państwo przyjmujące przyznaje stypendia swoim obywatelom uczącym się za granicą, z takiego stypendium ma prawo korzystać również dziecko pracownika cudzoziemskiego46.
Dostęp do kształcenia dzieci cudzoziemskiego pracownika obejmuje wszystkie stosowane ułatwienia, w tym stypendia47. Państwa członkowskie mają obowiązek podjęcia działań integrujących dzieci z nowym środowiskiem. Powinny one, w szczególności, zapewnić w początkowym okresie pobytu nieodpłatnie naukę języka państwa przyjmującego oraz stworzyć warunki do kultywowania znajomości języka ojczystego i kultury państwa, z którego dzieci pochodzą48.
Opisane wyżej prawa rodziny przysługują dopiero od momentu podjęcia pracy przez pracownika (tzn. nie przysługują w czasie poszukiwania pracy)49.
Przemieszczanie się członków rodziny pracownika podlega tym samym regułom, jakim podlega on sam. Ostatnio w sprawie Mouvement contrę le racisme, 1 -tisemitismme et la xenophobie ASBL (MRAX) przeciwko państwu belgijskiemu, ETS zajął stanowisko, że współmałżonek obywatela państwa członkowskiego, posiadający obywatelstwo państwa trzeciego, nie może być zawrócony na granicy dlatego, że nie posiada dowodu tożsamości lub paszportu, ewentualnie wizy, jesH ten współmałżonek jest w stanie udowodnić swoją tożsamość i związek małżeński oraz nie występują okoliczności uzasadniające powołanie się przez państwo przyjmujące na klauzulę porządku publicznego50.
W tym samym orzeczeniu ETS stwierdził, że dyrektywy 68/360/EWG i 73/148/
nie dają podstaw do wydalenia osoby posiadającej obywatelstwo państwa
eciego tylko z tego powodu, że nielegalnie przekroczyła granicę, jeśli jest ona
s anie wykazać swoją tożsamość i udowodnić, ze jest współmałżonkiem obywa-
Pawa 389 i 390/87 Echternach and Moritz, Zb. Orz. 1989, s. 723. Sp"Wa 308/89 Carmina di Leo v. Land Berlin, Zb. Orz. 1990, s. 11-263. Dyre^/74 D- Casagrande v. Landeshaupstaadt Munchen, Zb. Orz 1974, s. 11. mig ¦ a 7/,/486/EWG z 25 lipca 1977 r. w sprawie kształcenia dzieci pracowników
Sprawą?yCh' °2- U' WE' L 199' s' 0032-0036.
Sor,, il6/85 Centrę Public d de Sociale Courcelles v. Lebon, Zb. Orz. 1987, s. 2811. P^wa 459/99, Zb. Orz. 2002, s. 1.
tela państwa członkowskiego. Tej samej osobie nie można odmówić prawa wjazdu i nie można jej wydalić tylko dlatego, że jej wiza straciła ważność zanim zaczęła się ona starać o dokument upoważniający do pobytu.
2.1.6. Ograniczenia swobodnego przepływu osób
Pierwszy wyjątek od swobody przepływu pracowników został przewidziany w art. 39 ust. 4 (dawny art. 48 ust. 4) TWE w odniesieniu do zatrudnienia w administracji publicznej (ang. public service, fr. administration publiąuey\ Pojęcie „administracji publicznej" powinno być jednakowo interpretowane w całej WE i to przez ETS, a nie państwa członkowskie.
W związku z powyższym w sprawie KE przeciwko Wielkiemu Księstwu Luksemburga ETS wyjaśnił, że gdy mowa jest o zatrudnieniu w sektorze administracji publicznej w kontekście art. 39 ust. 4 TWE, należy pod tym pojęciem rozumieć takie zatrudnienie, które obejmuje „udział bezpośredni lub pośredni w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji, które mają na celu ochronę generalnych interesów państwa"52.
Chodzi więc o istnienie szczególnego stosunku lojalności pomiędzy pracownikiem (funkcjonariuszem) a państwem. Gwarantem tej relacji jest więź obywatelstwa.
Wyjątek zawarty w art. 39 ust. 4 musi być interpretowany wąsko.
W związku z powyższym, nie można przyjąć, że stosuje się do wszystkich pracowników sektora administracji publicznej53. Jeśli zaistnieją wymienione przesłanki nie jest istotne, czy zainteresowana osoba jest robotnikiem, urzędnikiem, funkcjonariuszem i czy podlega prywatnemu lub publicznemu prawu.
W świetle orzecznictwa ETS wyłączenia nie stosuje się np. do następujących pracowników: robotników na poczcie, konduktorów kolei państwowych, pielęgniarek w szpitalach i żłobkach, hydraulików zatrudnionych we władzach lokalnych, nauczyciela, stażysty, profesora szkół średnich, lektora języka obcego na uniwersytecie, naukowca54. Wyłączenia będą natomiast miały zastosowanie w odniesieniu do za-
51 Zgodnie z art. 8 rozporządzenia 1612/68 pracownik innego państwa członkowskiego „może być wyłączony z udziału w zarządzaniu organu prawa publicznego i z wykonywania funkcji prawa publicznego". Na uwagę zasługuje też, że w art. 45 (dawny art. 55) TWE przewidziano podobne wyłączenie w odniesieniu do swobody świadczenia usług i swobody przepływu przedsiębiorczości, używając jednak określenia „wykonywanie władzy publicznej" (exercise of official authority). Przyjmuje się, że powyższe ujęcie ma charakter funkcjonalny, podczas gdy rozwiązanie zastosowane w art. 39 ust. 4 — instytucjonalne. Zob. P. Craig, G. De Biirca, EC Law, Oxford 2002, s. 677.
52 Sprawa 473/93 Commission des Communautes europennes, Zb. Orz.1996, s. 1-419.
53 Ibidem.
54 Ibidem.
68
, trudnionych w policji, w resorcie obronie narodowej, sądownictwie, władzach podatkowych55.
tanowienie obywatelstwa UE i prognozowany dalszy rozwój tej instytucji iera i wywrze wpływ na zmniejszenie znaczenia regulacji zawartej w art. 39
,.. 4 TWE. Swobodny przepływ osób może być, po drugie, ograniczony ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne.
5* Państwo członkowskie ustala we własnym zakresie treść klauzuli bezpie-""ństwa publicznego, niemniej powoływanie się na nią nie jest dowolne. Nie-Hooełnienie formalności związanych z przemieszczeniem się i pobytem nie może i potraktowane, samo przez się, jako naruszenie porządku publicznego i w związku z tym nie uzasadnia automatycznie wydalenia57. Zagrożenie dla porządku Publicznego musi wiązać się z poważnym niebezpieczeństwem dla interesów społeczeństwa58. Powołanie się na porządek publiczny nie może unicestwić wolności związkowych59.
Decyzja w sprawie wydalenia nie może być — z wyłączeniem uzasadnionych, pilnych spraw — wykonana, jeśli osoba, której sprawa dotyczy nie mogła odwołać się od decyzji60.
Zakaz wjazdu i pobytu na terytorium całego państwa nie jest jedynym możliwym ograniczeniem realizującym ideę zapewnienia porządku publicznego. Zgodnie z regułą proporcjonalności jest możliwe ograniczenie, na zasadzie wyjątku, pobytu na części terytorium państwa członkowskiego61.
W sprawie, w związku z którą, ETS sformułował przytoczone wyżej stwierdzenie, A. Oteiza Olazabal, Hiszpan, członek organizacji terorystycznej ETA, po odbyciu kary więzienia we Francji, wymierzonej za udział w jednej z akcji ETA, zdecydował się na podjęcie pracy w departamencie Pyrenees atlantiąues, sąsiadującym z Hiszpanią. Minister spraw wewnętrznych Francji zakazał A. Oteiza Olazabal pobytu m.in. we wspomnianym departamencie.
Po to, by powołać się na klauzulę porządku publicznego musi wystąpić rzeczywiste, poważne zagrożenie w konkretnym przypadku. Nie można zastosować tej klauzuli tylko z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożenia62
5 Sprawa 149/79 KE v. Belgium (2) Zb. Orz. 1982, s. 1845. Zob. wyjaśnienie KE doty-
56 *Zące art 39 ust- 4 [^988] Dz. U. WE 1988, C 72/2.
57 Art 39 ust. 3 (dawny art. 48 ust. 4) TWE.
58 ^prawa 48-75 Jean Noel Royer, Zb. Orz.1976, s. 1-3.
5, ^prawa 30/77 Bouchereau, Zb. Orz. 1977, s. 1999. 6o ,,Pr,awa 36/75 Rutili, Zb. Orz. 1975, s. 1219.
<"aem, Zob. art. 9 dyrektywy 64/221 z 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji spe-^lalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu przeciwko cudzoziemcom,
6, Ruszającym porządek, bezpieczeństwo i zdrowie publiczne Dz. U. WE 1964, s. 850. 62 ^Prawa H/01 Ministre de 1'Interieur v. Aitor Oteiza Olazabal, Zb. Orz. 2002, s. 1.
Prawa H5 /81 Rezguia Adoui contrę Etat Belge, Zb. Orz. 1982, s. 11-123.
69
lub w ramach prewencji ogólnej63. W związku z powyższym poprzednie skaza-nie może zostać uwzględnione tylko wówczas, jeśli pozostaje w związku z zarzu. conym czynem, i jeśli zagraża porządkowi publicznemu64.
W sprawach Adoui i Cornuaille ETS orzekł, że nie może stanowić podstawy wydalenia lub odmowy wjazdu zachowanie, które w państwie przyjmują- I cym nie daje podstaw do represji lub innych działań zmierzających do zwalczania tego zachowania. Skoro zatem w Belgii prostytucja nie jest zakazana, nie zachodzi podstawa do wydalenia prostytutek Adoui i Cornuaille z powołaniem się na klauzulę porządku publicznego65.
W sprawie Adoui i Cornuaille ETS zwrócił również uwagę na konieczność dostatecznie precyzyjnego określenia motywów i uzasadnienia decyzji wydalającej tak, by umożliwić obronę interesów osobie wydalanej. Wskazał też, że prawo wspólnotowe nie precyzuje, jaka władza, o której mowa w art. 9 dyrektywy 64/221, jest właściwa do rozpatrzenia sprawy wydalenia lub odmowy wjazdu. Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się temu, by członkiem kolegium orzekającego w sprawie była osoba wynagradzana z budżetu ustalonego dla agendy administracji powiązanej z uprawnieniem do podjęcia decyzji w sprawie. ETS uznał, że decyzja o wydaleniu czy odmawiająca wjazdu nie jest podjęta raz na zawsze. Upływ „rozsądnego" czasu i wykazanie istotnych (materialnych) zmian okoliczności stwarza szansę na pozytywne załatwienie sprawy.
Na uwagę zasługuje, że wcześniej w sprawie Van Duyn ETS wyraził pogląd, że jeśli określone zachowanie (przynależność do sekty religijnej) nie jest przestępstwem, a państwo członkowskie, uznając je jako antyspołeczne, podjęło środki zniechęcające do niego — można powołać się na klauzulę porządku publicznego66.
2.1.7. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego
Gwarantem swobody przepływu osób są, m.in., rozwiązania w sferze zabezpieczenia społecznego. Integracja w tej dziedzinie polega na koordynacji narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Wyraża się ona w respektowaniu przez państwa członkowskie kilku wspólnych reguł, przy jednoczesnym zachowaniu własnych rozwiązań w omawianej dziedzinie. Kwestie te są uregulowane w rozporządzeniu 1408/71/EWG z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do osób zatrudnionych oraz członków ich rodzin przemieszczających się na obszarze Wspólnoty67 i rozporządzeniu
63 Sprawa 67-74 Carmelo Angelo Bomsignore v. Oberstadt director der Stadt Koln, 1\ Orz. 1975, s. 111-15.
64 Sprawa 30/77 Bouchereau, Zb. Orz. 1977, s. 1999.
65 Sprawa 115 i 116/81 Adoui i Cornuaille, Zb. Orz. 1982, s. 1665.
66 Sprawa 41/74, Zb. Orz. 1974, s. 1337.
67 Dz. U. WE 1992, C 325, s. 96.
a/72/EWG z 21 marca 1972 r. ustalającym sposób wykonania rozporządze-
AHR/7168
niaw Wspomniane reguły to przede wszystkim zasada równego traktowania, zgodnie z którą osoby zamieszkujące na terytorium jednego z państw członkowskich, do których stosuje się przepisy rozporządzenia 1408/71 podlegają obowiązkomi i są uprawnone do świadczeń zabezpieczeniowych wynikających z prawodawstwa państwa przyjmującego na tych samych warunkach co obywatele tego państwa. Druga zasada koordynacji to sumowanie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania, przebytych w państwach członkowskich, od upływu których zależy nabycie, zachowanie lub odzyskanie świadczeń. Trzecia, to reguła kolizyjna, przewidująca, że w dziedzinie zabezpieczenia społecznego można być podmiotem ustawodawstwa tylko jednego państwa członkowskiego, tj. co do zasady państwa, w którym praca jest wykonywana. Wyjątki dotyczą pracowników delegowanych (prawodawstwo państwa pochodzenia), pracowników transportu międzynarodowego (prawodawstwo miejsca siedziby przedsiębiorstwa), pracowników wykonujących swoje obowiązki na terytorium kilku państw członkowskich (prawodawstwo miejsce zamieszkania). Czwarta zasada sprowadza się do zagwarantowania praw nabytych, co jest powiązane z wyeliminowaniem warunku zamieszkania na terytorium danego kraju69. Oznacza to, że uprawnienia do świadczeń pieniężnych z tytułu inwalidztwa, starości, wypadków przy pracy i innych, nabyte w jednym lub kilku państwach członkowskich nie mogą być ograniczone lub wyeliminowane z tego powodu, że osoba uprawniona do tych świadczeń mieszka na terytorium innego państwa członkowskiego niż państwo zobowiązane do wypłaty. Migrujący pracownik nie traci statusu osoby oczekującej na nabycie prawa do świadczeń. Zachowanie praw nabytych i w trakcie nabywania jest powiązane z formułą transferu świadczeń i podziału obciążeń pomiędzy państwa członkowskie według reguły pro rata tem-poris, tj. proporcjonalnie do czasu pobytu w danym państwie członkowskim.
Koordynacja obejmuje: świadczenia w razie choroby i macierzyństwa, świadczenia w razie inwalidztwa, świadczenia w razie starości, świadczenia w razie śmierci żywiciela, świadczenia w razie wypadku przy pracy i choroby zawodowej, zasiłki pogrzebowe, świadczenia na wypadek bezrobocia °raz świadczenia rodzinne. Koordynacja obowiązuje niezależnie od charakteru i źródeł finansowania związanych z wymienionymi ryzykami świadczeń w poszczególnym państwie członkowskim.
Pomoc zdrowotna jest udzielana według reguł obowiązujących w państwie członkowskim, w którym pracownik jest ubezpieczony (wykonuje pracę). Jeśli acownik i jego rodzina przebywają czasowo w innym państwie niż państwo u ezPieczenia, mają prawo — w razie choroby — do rzeczowych świadczeń mętnych. Obejmuje ono pomoc medyczną, dentystyczną, zaopatrzenie w leki,
Art ^nWE 1992> C 325' s- 96-
' 10 oporządzenia 1408/71/EWG, Dz. U. WE 1992, C 325.
pobyt w szpitalu i inne. Pomoc ta obejmuje tylko nagłe zachorowania i ograni-cza się do niezbędnego minimum70. Koszty udzielonej pomocy ulegają rozliczeniu
Koordynacją nie jest objęta pomoc społeczna. Od zabezpieczenia społe. cznego odróżnia ją, co do zasady to, że objęte nią świadczenia przyznawane są w sposób dyskrecjonalny, podczas gdy przesłanki nabycia świadczeń zabezpieczeniowych określa ustawa.
Koordynacji nie podlegają ponadto świadczenia przewidziane w układach zbiorowych pracy, świadczenia adresowane do służby cywilnej i ofiar wojny.
Przechodząc do wątku zakresu podmiotowego koordynacji, należy stwierdzić, że ogólnie rzecz ujmując, podlegają jej osoby posiadające obywatelstwo jednego z państw członkowskich (także z EOG), które są lub właśnie były objęte systemem osłony socjalnej (tj. zabezpieczenia społecznego i nieskładkowymi świadczeniami) w państwie pochodzenia.
Koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego objęci są przede wszystkim pracownicy. Pojęcie „pracownik" ma dla potrzeb koordynacji znaczenie „wspólnotowe". Warunek podlegania narodowemu systemowi osłony socjalnej jest spełniony, jeśli pracownik jest lub był objęty obowiązkowym lub dobrowolnym ubezpieczeniem powszechnym lub ubezpieczeniem dla ludności wiejskiej.
Koordynacją objęci są m.in., pracownicy przygraniczni (mieszkający na terytorium jednego państwa członkowskiego, a pracujący na terytorium innego państwa członkowskiego) i sezonowi Urzędnicy objęci są koordynacją, jeśli prawodawstwo odnoszące się do nich jest objęte wspólnotową koordynacją.
Członkowie rodziny pracownika korzystają z uregulowania zawartego w rozporządzeniu 1408/71 tylko wówczas, gdy ono tak stanowi.
Koordynacji podlegają emeryci i renciści, nawet jeśli stali się oni emerytami lub rencistami przedtem zanim ich państwo pochodzenia przystąpiło do UE.
Oprócz pracowników koordynacją objęte są osoby prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek (ang. self-employed persons, fr. les travailkurs non salaries), jeśli podlegają systemom zabezpieczenia społecznego w państwie pochodzenia71. Są wśród nich osoby: prowadzące działalność przemysłową, handlową, świadczące usługi, wykonujące wolne zawody, a więc objęte swobodą przepływu przedsiębiorczości i usług.
Studenci przebywający w państwie, w którym studiują, korzystają z pomocy medycznej przewidzianej w tym państwie. Studenci przebywający czasowo w państwie, w którym studiują mają prawo do niezbędnej pomocy w nagłych przypadkach72.
Osoby, które nie należą do żadnej z wymienionych wyżej kategorii osób oraz osoby pochodzące z państw trzecich nie podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Art. 19, 21, 22 rozporządzenia 1408/71/EWG, Dz. U. WE 1992, C 325. Rozporządzenie 1408/71/EWG, Dz. U. WE 1992, C 325, s. 96. Art. 1 dyrektywy 93/96/ EWG, w sprawie pobytu studentów, Dz. U. WE 1993, L 3ll s. 59.
g Wzajemne uznawanie kwalifikacji
i** ¦*¦*
Innym z rozwiązań zachęcających do przepływu osób i ułatwiających migracje jest wzajemne uznawanie kwalifikacji zawodowych. Podstawę prawną uznawania kwalifikacji stanowi art. 47 (dawny art. 57) TWE. Pomimo iż przepis 013 ' st zamieszczony w rozdziale II tytułu III TWE ma on zastosowanie nie tylko do osób wykonujących wolne zawody (w formie działalności gospodarczej czy i p) lecz do pracowników wykonujących zawody regulowane, tj. zawody ¦ ^niesieniu do których prawodawstwo krajowe określa wymogi kwalifikacyjne.
W pierwszej fazie regulacji wzajemnego uznawania kwalifikacji WE zastosowała harmonizację lub koordynację w odniesieniu do zawodów: architekta, prawnika, lekarza, dentysty, farmaceuty pielęgniarki, położnej, weterynarza (dyrektywy sektorowe). Wzajemne uznawanie kwalifikacji określają, co do zasady, po dwie dyrektywy do każdego zawodu. Jedna zawiera wymagania co do poziomu i zakresu kształcenia i praktyki, druga — określa jakie kwalifikacje i dyplomy uzyskiwane w poszczególnych państwach spełniające wymagania wzajemnego uznania kwalifikacji. Gdy chodzi o prawników, przyjęto dyrektywę (77/249/EWG) mającą na celu ułatwienie skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług73 i dyrektywę (98//5/EWG) w sprawie prowadzenia stałej praktyki prawniczej w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskano kwalifikacje74.
W pierwszej fazie regulacja objęła ponadto określone zawody, takie jak: rzemieślników, hurtowników, pośredników i innych, do których odnosiły się dyrektywy przejściowe i liberalizujące.
Druga faza regulacji, to budowanie ogólnego systemu uznawania kwalifikacji do celów zawodowych. Została ona zawarta w trzech dyrektywach. Pierwsza, dyrektywa 89/48/EWG określa reguły wzajemnego uznawania kwalifikacji w odniesieniu do tych zawodów regulowanych, dla wykonywania których niezbędne jest odbycie co najmniej trzyletnich studiów uniwersyteckich75. Druga dyrektywa 92/51/EWG w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia zawodowego i szkolenia, uzupełniająca dyrektywę 89/48/EWG odnosi się do wykształcenia innego niż wymienione w dyrektywie 89/48/EWG, tj. studiów (innych studiów pomaturalnych), uprawniających do wykonywania zawodów regulowanych76.
Trzecia dyrektywa 99/42/WE obejmuje inne zawody (te, których dotyczyły dyrektywy „liberalizujące" i „przejściowe"). Ich listę zawiera częśćpirrwsza
? Dz.u.WEl977, L078.S. 0017. ?s uz. U. WE 1998, L 077, s. 0036.
yrektywa 89/48/EWG w sprawie reguł uznawania kwalifikacji do celów akademic-
76 Dv u' U- WE 1989> L19/16.
yrektywa 92/51/EWG w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia godowego i szkolenia, uzupełniająca dyrektywę 89/48/EWG, Dz. U. WE, L 209, ' Z5' zmieniona dyrektywa 97/38/WE, Dz. U. WE 1997, L 184, s. 31.
pierwsza aneksu A do dyrektywy. Są to m.in. zawody: rzemieślnika, p0ś. rednika, sprzedawcy i inne77.
Zasady ogólnego uznawania kwalifikacji nie mają, co do zasady, zastosowaJ nia do zawodów wymienionych w dyrektywach sektorowych. W świetle orzecznictwa ETS, dyrektywa 89/48/EWG odnosi się także do zatrudnienia w administracji publicznej78.
Do reguł ogólnego systemu należy zaliczyć: powinność dopuszczenia do regulowanego zawodu w państwie przyjmującym, jeśli określona osoba dopuszczona była do wykonywania tego zawodu w państwie pochodzenia (co oznacza, że ma określone doświadczenie zawodowe), i jeśli wykształcenie tej osoby spełnia określone wymogi formalne, gdy jest to wymagane.
Uznanie kwalifikacji następuje w drodze zezwolenia wykonywania zawodu, wydawanego przez właściwą władzę państwa przyjmującego. Władza ta ma obowiązek wydania zezwolenia, jeśli ubiegający się o nie spełnia wymagania kwalifikacyjne. Jeśli cudzoziemski pracownik nie może wykazać się odpowiednio długimi okresami nauki lub pracy państwo członkowskie może zażądać wykazania posiadania doświadczenia zawodowego79. Ponadto, z uwagi na wielość i różnorodność form kształcenia w poszczególnych państwach członkowskich system wzajemnego uznawania kwalifikacji zawiera mechanizmy kompensujące, tj. umożliwia zażądanie przebycia przez cudzoziemskiego pracownika okresu adaptacyjnego lub przejścia testu umiejętności Wyboru dokonuje ubiegający się o zezwolenie, chyba że w grę wchodzą zawody wymagające precyzyjnej wiedzy na temat prawa krajowego80.
Jeśli w państwie przyjmującym dostęp do zawodu regulowanego jest uwarunkowany sprostaniem określonym wymogom etycznym, zdrowotnym i innym honorowane są dokumenty państwa pochodzenia, którymi legitymuje się zainteresowany.
Właściwa władza, zezwalając na wykonywanie zawodu, uznaje prawo do używania tytułu zawodowego, występującego w państwie przyjmującym, korespondującego z nazwą zawodu w państwie pochodzenia81.
Gdy właściwa władza odmawia wydania zezwolenia na wykonywanie zawodu regulowanego, zainteresowany powinien mieć możliwość odwołania się do sądu,
77 Dyrektywa 99/42/WE ustalająca mechanizm uznawania kwalifikacji w odniesieniu d^ aktywności objętych dyrektywami w sprawie liberalizacji i środków przejściowych ora; uzupełniająca generalny system uznawania kwalifikacji, Dz. U. WE 1999, L 201, s. ¦ Pełny tytuł dyrektywy brzmi: „Ustalająca mechanizm uznawania kwalifikacji w odruc sieniu do aktywności objętych dyrektywami w sprawie liberalizacji i środków przejsci wych oraz uzupełniająca generalny system uznawania kwalifikacji".
78 Sprawa 285/01 I. Burbaud v. Ministere du travail et de la solidarite, Zb. Orz. 200/
s- 1-75 Dokładnie: „certain evidence of professional experience" (np. art. 4(a) dyrektywy °'\
48/EWG).
80 Np. art. 4(b) dyrektywy 89/48/EWG.
81 Np. art. t dyrektywy 89/38/EWG.
woli na zbadanie legalności decyzji i poinformowanie go o przyczynach
co PoZW g2
°dlDyrektywy sektorowe i dyrektywy stanowiące ogólny system uznawa-kwalifikacji odnoszą się wyłącznie do obywateli UE i do kwalifikacji nl bytych w państwach członkowskich.
nat
W sprawie Tavil-Albertini przeciwko Ministre des affaires sociales ETS
twierdził, ze nawet jeśli kwalifikacje zostaną uznane przez jedno z państw członkowskich, nie wywołuje to skutku w odniesieniu do innych państw członkowskich83.
2.1.9- Informacja i koordynacja związane z zatrudnianiem cudzoziemców
W świetle art. 40 (dawny art. 49) TWE Rada podejmie działania w celu zapewnienia ścisłej współpracy między krajowymi organami do spraw zatrudnienia oraz w celu stworzenia mechanizmu przepływu informacji o ofertach miejsc pracy i zatrudnienia. Uszczegółowienie tej regulacji jest zawarte w rozporządzeniu 1612//68/EWG. Przewiduje ono, że państwa członkowskie i KE działająca poprzez swoje wyspecjalizowane organy, tj. Biuro Europejskiej Koordynacji84, Komitet Doradczy85 i Komitet Techniczny86 mają obowiązek informowania się o wolnych miejscach pracy i o osobach poszukujących pracę. W związku z tym, co najmniej raz w miesiącu wyspecjalizowane służby państw członkowskich obowiązane są przesłać sobie wzajemnie i do Biura Europejskiej Koordynacji listę wolnych miejsc pracy do zaoferowania cudzoziemcom i oferty poszukujących pracy za granicą, ze wskazaniem zawodów i regionów87. Na podstawie tych informacji opracowywane są informatory dla poszukujących pracy88.
Wyspecjalizowane, narodowe służby zatrudnienia mają obowiązek przekazać informacje o wolnych miejscach pracy krajowym organom zatrudnienia i agen-
|V art. 9 dyrektywy 89/48/EWG. Zob. też sprawa 222/86 Union nationale des en-i nineurs et cadres techniąues professionneles du footbal v. G. Heylens i in., Zb. Orz. ly°7, s. 11-227.
Sprawa 154/93 Tavil-Albertini v. Ministre des affaires sociales, Zb. Orz. 1994,1-451. European Coordination Office. Zadaniem Biura jest obsługa techniczna Komisji Th AHCSie migrac)i i udzielania pomocy krajowym służbom zatrudnienia.
e Advisory Commitee jest to organ, który wspomaga Komisję w rozwiązywaniu prob-^mow powstałych na tle stosowania środków podejmowanych w celu realizacji posta-Th t"1 Tra'ctatu poświęconych swobodzie przepływu osób.
gote lechnical Commitee, jest to organ Komisji, który wykonuje wszystkie prace przy-Art°TAWC2e °raz udziela pomocy osobom korzystającym ze swobody przepływu. Art' }, ust-l rozporządzenia 1612/68/EWG.
" lil n. rozporządzenia 1612/68/EWG.
cjom pośrednictwa pracy. Kandydatury cudzoziemskich pracowników są prezen. towane pracodawcom państwa przyjmującego na równi z kandydaturami miejs. cowymi89.
Przedstawionych reguł nie stosuje się, jeśli oferta dotyczy indywidualnie oznaczonego pracownika w określonych okolicznościach (wymagane jest posiadanie specjalnych kwalifikacji, niezbędne jest szczególne zaufanie lub wcześniejsze p0. wiązania zawodowe), gdy wolne miejsca pracy obejmują jednorodną grupę pra. cowników sezonowych, spośród których jeden otrzymał imienną ofertę pracy a także gdy wolne miejsca pracy oferowane są pracownikom przygranicznym90,
2.2. Przepływ innych osób
Ogólnie rzecz ujmując, swobodą przepływu osób są objęte osoby aktywne ekonomicznie, tj. osiągające dochód. W tym zakresie sytuacja nie uległa zmianie nawet po ustanowieniu na mocy Traktatu z Maastricht obywatelstwa Unii Wprawdzie w art. 18 (dawny art. 8a) TWE przewiduje się, że każdy obywatel Unii ma prawo do przemieszczania się i pobytu na terytorium państwa członkowskiego, niemniej nie uchylono ograniczeń, przewidzianych w pierwotnym i wtórnym prawie wspólnotowym art. 18 (dawny art. 8a) ust. 1 TWE.
Osobami aktywnymi ekonomicznie są, oprócz pracowników, osoby podejmujące działalność gospodarczą oraz świadczące usługi (także usługobiorcy).
Ze swobody przepływu osób, co do zasady w kształcie przedstawionym wyżej, korzystają także kolejne trzy grupy osób: byli pracownicy i byłe osoby samozatrudniające się po przerwaniu aktywności zawodowej, studenci oraz inne osoby, jeśli spełnią dwa warunki:
— posiadają dochody (kapitał), co eliminuje perspektywę obciążenie krajowych systemów pomocy społecznej;
— są ubezpieczeni na wypadek choroby ze skutkiem w państwie przyjmującym91.
Gdy chodzi o pierwszą z wymienionych grup, osoby przerywające aktywność zawodową mogą pozostać w państwie przyjmującym pod warunkiem, że nabyły prawo do świadczeń zabezpieczeniowych, zastępujących utracone wynagrodzenie (emerytury, renty, itp). Prawo pozostania przysługuje także członkom rodziny: małżonkowi i dzieciom na utrzymaniu oraz zstępnym pracownika i jego małżonka, jeśli są na utrzymaniu. Studenci muszą złożyć deklarację, że posiadają środki utrzymania oraz zapisać się na studia. Kolejny warunek to ubezpieczenie
89 Art. 15 i 16 rozporządzenia 1612/68/EWG.
90 Art. 17 rozporządzenia 1612/68/EWG.
91 „Sickness insurance in respect of all risks" — art. 1 dyrektywy 90/365/EWG z T\ czerwca 1990 r. o prawie pobytu pracowników i osób samozatrudnionych po przerW*j niu ich aktywności zawodowej, Dz. U. WE 1990, L 180, s. 28.
, we ważne w państwie przyjmującym. Student ma prawo do połączenia małżonką i dziećmi na utrzymaniu92.
M leżv zauważyć, że do objęcia swobodą przepływu studentów w znacznym stop-• przyczyniło się orzeczenie ETS w sprawie Gravier93. W jego świetle zobowią-nie cudzoziemskiego studenta do opłacania czynszu, czesnego, wpisowego, podczas gdy obciążeń takich nie ponoszą studenci państwa przyjmującego jest przejawem dyskryminacji ze względu na obywatelstwo.
Inne osoby mogą korzystać ze swobody przepływu, jeśli „posiadają wystarczający dochód, pozwalający na uniknięcie obciążenia krajowego systemu pomocy społecznej", przy czym dochód jest wystarczający wtedy, jeśli jest wyższy od poziomu dochodu poniżej którego państwo przyjmujące przyznaje świadczenia z pomocy społecznej. Osoby, o których mowa, muszą być objęte ubezpieczeniem zdrowotnym i mają prawo do połączenia się z małżonkiem i dziećmi, które są na utrzymaniu94.
n D WFiQ^Wa 93/?6/WE z 29 października 1993 r. w sprawie pobytu studentów, Dz. U.
9i s L 3l7 s' 59-
54 aj 293/83 F. Gravier v. Ville de Liege, Zb. Orz.1985, s. 1-105.
Ktywa 90/364//EWG w sprawie prawa pobytu, Dz. U. WE 1990, L 180, s. 26.
Jan Barcz
3
Swoboda przedsiębiorczości
Literatura:
Traig G. De Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials, Oxford-New York 1998; R lanas' Treść pojęcia „Swoboda zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw" w prawie wspólnotowym. Analiza uprawnień akcesoryjnych, w: C. Mik (red.), Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, Toruń 2002; R. Janas, M. Kożuch, Komentarz do ustawy o zasadach uznawania nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej kwalifikacji do wykonywania zawodów regulowanych, KPP 2001, nr 2; J. Onslow-Cole, The Right of Establishment and Provision of Services, w: E. Guild (red.), The Legał Eramework and Social Conseąuences of Eree Movement of Persons in the European Union, London 1998; K. Oplustil, Europejska spółka Akcyjna. Teksty aktów prawnych z omówieniem, Warszawa 2002; N. Półtorak, Świadczenie usług a zakładanie przedsiębiorstw w prawie Wspólnot Europejskich, PiP 1999, nr 2; W. H. Roth, Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, w: M. A. Dauses (red.), Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999; E. Synowiec, Swoboda przepływu osób, w: Unia Europejska. Przygotowania Polski do członkostwa, Warszawa 2001; M. Szwarc, Ograniczenia swobody zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, SP 2001, nr 2; M. Szwarc, Swoboda prowadzenia działalności na własny rachunek na podstawie Układu Europejskiego, KPP, 2001, nr 3; A. Wróbel, Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej a swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej, w: H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka. Administracja. Samorząd, Poznań 1997; A. Zabłocka, Uprawnieni drugiej kategorii? Możliwość realizacji wolności przedsiębiorczości przez spółki w rozumieniu Traktatu ustana-wiającego Wspólnotę Europejską, KPP 2002, nr 1-2; Ch. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2001; A. Zawidzka, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny, Warszawa 2002.
3l- Wprowadzenie
dnie ° aupr2e^sicbiorcz°śd należy do wiodących zasad wspólnego rynku, wzglę-
zagWa^ wewnętrznego (por. art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c TWE). Jej zadaniem jest
antowanie swobody wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodar-
sWob ^terytorium WE przez osoby fizyczne i przedsiębiorstwa. TWE reguluje
znac2° c P^edsiębiorczości1 w art. 43 - 48 (dawne art. 52 - 58). Podstawowe
_^J*ue ma art. 43 (dawny art. 52) TWE, który stwierdza:
i r
turze p"] ^ establishment, Niederlassungsfreiheit, liberte d'etablissement. W litera-
skiej występują m.in. nazwy: wolność przedsiębiorczości, zakładanie przedsię-
„Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu I agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego Państwa Członkowskiego, usta- J nowionych na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału, swoboda przedsię- 4 biorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na m własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, 1 a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 48 akapit drugi, na warunkach określonych przez ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli", i
Art. 44 (dawny art. 54) TWE stwarza podstawę prawną dla uchwalania przez Radę dyrektyw „w celu urzeczywistnienia swobody przedsiębiorczości w odniel sieniu do określonej działalności", określając (w ust. 2) zasadnicze cele takiej dzid łalności legislacyjnej. Art. 45 (dawny art. 55) i 46 (dawny art. 56) TWE określają wyjątki od swobody przedsiębiorczości, odwołując się odpowiednio do „wykonywania władzy publicznej" (art. 45) i do „względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego" (art. 46). Art. 47 (dawny art. 57) TWE stwarza podstawę prawną dla działalności legislacyjnej w ważnej: dla swobody przedsiębiorczości dziedzinie wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych. Natomiast art. 48 (dawny art. 58) TWE określa dla potrzeb swobo-j dy przedsiębiorczości pojęcie spółki oraz mechanizm pozwalający określić przynależność spółki do WE.
3.2. Pojęcie przedsiębiorczości
Art. 43 TWE nie definiuje pojęcia przedsiębiorczości W orzecznictwie ETS pojęcie to jest ujmowane szeroko. Miarodajne jest w związku z tym stwierdzenie ETS w orzeczeniu w sprawie C-213/89 Factortame, iż chodzi o „samodzielne i rzeczywiste wykonywanie działalności gospodarczej przy pomocy trwałego urządzenia (a fixed establishment) w innym państwie członkowskim na czas nieokreślony"2.
W określeniu tym można wskazać na trzy zasadnicze elementy pojęcia swobody przedsiębiorczości: samodzielność działalności gospodarczej, j^ transgraniczny charakter i wymóg stałości.
biorstw, swoboda zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw, swoboda zakładania pxi siębiorstw, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, swoboda podejmowa i prowadzenia działalności gospodarczej, w odniesieniu do osób fizycznych — Pr0 dzenie działalności na własny rachunek. 2 Zb. Orz. 1991, s. 1-3905.
1 Samodzielność działalności gospodarczej
W ramach mach swobody przedsiębiorczości chodzi o podjęcie samodzielnej działalności gospodarczej (o charakterze zarobkowym) w innym państwie członkowskim, przy czym pojęcie samodzielnej działalności jest interpretowane szeroko. W sprawie tej R. Gebhard, obywatel Niemiec, pracował jako adwokat w Stuttgar-ie współpracując jednocześnie z kancelarią adwokacką w Mediolanie. Po pewnym czasie założył własne biuro w Mediolanie, gdzie spędzał większość czasu zawodowego (80%), zajmując się przede wszystkim sprawami z dziedziny prawa obcego. Miejscowa Rada Adwokacka zarzuciła mu jednak bezprawne używanie tytułu adwokata we Włoszech i wszczęła przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, zarzucając wykonywanie zawodu adwokata wbrew przepisom włoskim. Sprawa trafiła w drodze pytania prejudycjalnego do ETS.
W odniesieniu do omawianego problemu ETS stwierdził, że z zastrzeżeniem przewidzianych wyjątków swoboda przedsiębiorczości obejmuje prowadzenie działalności każdego rodzaju, ustanawianie i prowadzenie przedsiębiorstw oraz tworzenie agencji, filii przedsiębiorstw lub spółek córek na terytorium innego państwa członkowskiego (pkt 23).
W ramach swobody przedsiębiorczości rozróżnia się pierwotne i wtórne prowadzenie działalności gospodarczej (czasami mówi się w związku z tym o pierwotnej i wtórnej swobodzie5, względnie o przedsiębiorstwie pierwotnym i przedsiębiorstwie wtórnym6). W przypadku pierwotnego podjęcia działalności gospodarczej chodzi o podjęcie samodzielnie nowej działalności w innym państwie członkowskim, natomiast w przypadku wtórnego prowadzenia działalności gospodarczej, chodzi o podjęcie działalności przez przedsiębiorstwo działające w jednym państwie członkowskim również w innym państwie członkowskim. Art. 43 TWE mówi dosyć nieostro o „tworzeniu agencji, oddziałów lub hlii', lecz możliwości podjęcia działalności należy interpretować ekstensywnie7, choć istnieją w tej mierze istotne ograniczenia8.
łal CZ^m chodzi ° działalność zarobkową w rozumieniu odpłatnego prowadzenia dzia-nosci; tym samym osiąganie zysku nie jest w tym przypadku miarodajne. P awa C-55-94 R. Gebhard v. Consiglio dell'Ordine degli Awocati e Procuratori di W Hn°R Zb' °r2, 1995, s' I_4165; Orzecznictwo, s. 646 i nast.. M Ahi h' Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej..., s. 424. Por w PraWo e"ropejskie..., s. 153.
Patr H' R°th' Swobo<ia prowadzenia działalności gospodarczej..., s. 424-425. r°zdział 3 pkt 3.3. części I niniejszej książki
Z postanowień art. 43 TWE wynika, iż swoboda przedsiębiorczości obejmuje j sadnicz0 działalność gospodarczą „na terytorium innego Państwa CzłonkowskjJ g°"> zapewnia bowiem swobodę wyboru prowadzenia działalności obywat«3 i przedsiębiorstw przynależnych do jednego państwa w innych państwach czło kowskich. Powinien więc wystąpić z jednej strony aspekt transgraniczny, a drugiej _ stan faktyczny o charakterze „wyłącznie wewnętrznym" (jiurely lńteJ nfl0 w danym państwie członkowskim nie będzie nią objęty. Wyłonił sa w zMązku z tym problem dyskryminacji własnych obywateli i przedsieJ biorstw (tzw. dyskryminacja „odwrotna" /reverse discrimination/). ETS wprowal dził w tej mierze pewną elastyczność, umożliwiając w pewnych warunkach pj w°ty\vanie się na swobodę przedsiębiorczości wobec „własnego" państwa.
Istotne znaczenie w związku z tym ma orzeczenie w sprawie 115/78 Knoors'.
W sprawie tej obywatelowi holenderskiemu, który nabył kwalifikacje hydraulika w Belgii, odmówiono dopuszczenia do wykonywania zawodu w Holandii, nawet "limo istnienia w tym czasie stosownej dyrektywy. Władze holenderskie powoly- i wały się na okoliczność, iż chodzi o obywatela holenderskiego, który we własnym Państwie chce wykonywać zawód, a więc regulacje wspólnotowe nie mają znaczę- . nia. ETS stwierdził w związku z tym, m.in. „Mimo że w istocie postanowienia 1 Traktatu dotyczące przedsiębiorczości i świadczenia usług nie mają zastosowania j do sytuacji wyłącznie wewnętrznych Państwa Członkowskiego, powoływanie w ar-tykule 52 (obecny art. 43) »obywateli jednego Państwa Członkowskiego«, chcą- : cych prowadzić działalność »na terytorium innego Państwa Członkowskiego« nie ftioże być jednak interpretowane w sposób wykluczający z korzyści prawa wspólnotowego własnych obywateli danego Państwa Członkowskiego, wobec okoliczno- i ści, że osiedlili się oni zgodnie z prawem na terytorium innego Państwa Członków- ' skiego, nabywając tam kwalifikacje uznane w świetle prawa wspólnotowego i — j ^m samym — wobec swojego państwa pochodzenia znaleźli się w sytuacji poro- ¦ wnywalnej do wszystkich innych osób, korzystających z praw i wolności zagwa- I r9ntowanych Traktatem".
W okresie późniejszym ETS ograniczał tę elastyczność, podkreślając rosnące znaczenie wspólnotowego prawa pochodnego w zakresie uznawani kwalifikacji^ niemniej jednak możliwość odwołania się obywatela do art. 41 TWĘ wobec własnego państwa istnieje, jeśli w danej sprawie występuj* ..element wspólnotowy" (jak właśnie nabycie kwalifikacji w innym państwij członkowskim).
10
sPrawa 115/78 Knoors v. Secretary of State for Economic Affaires, Zb. Orz. 19/
s- 399.
?0*. orzeczenia wskazane w: P. Graig, G. De Burca, EU Law..., s. 750 i nast.
82
3.2.3. ^«"~
,, działalności gospodarczej w ramach swobody przedsiębiorczości jest istot-° lementem, szczególnie jako kryterium odróżnienia tej swobody od swobody ^y01, zenia usług. Miarodajne znaczenie w tym związku ma orzeczenie ETS -prawie C-55/94 Gebhard".
T<- skonkretyzował w tym orzeczeniu wymóg „stałości", stwierdzając, że obywa-1 państwa członkowskiego, który w sposób stały i ciągły prowadzi w innym ństwie członkowskim działalność zawodową podlega postanowieniom Traktami o swobodzie przedsiębiorczości „Koncepcja przedsiębiorczości w rozumieniu Traktatu [...] jest obszerna, zezwala bowiem obywatelowi wspólnotowemu na udział — w sposób stały i ciągły — w życiu gospodarczym innego Państwa Członkowskiego, niż ich państwo pochodzenia oraz czerpania w związku z tym korzyli j _ tym samym — wnoszenia wkładu do umacniania powiązań gospodarczych i społecznych we Wspólnocie [...]" (pkt 23).
Odgraniczenie swobody przedsiębiorczości od swobody świadczenia usług nie jest jednak proste i wymaga badania konkretnej sprawy.
3.2.4. Odgraniczenie swobody przedsiębiorczości od innych swobód
Jak wspomniano wyżej, odgraniczenie swobody przedsiębiorczości od swobody świadczenia usług nie jest proste, tymczasem znaczenie praktycznie takiego odgraniczenie jest istotne. Wskazał na to rzecznik generalny Ph. Leger w sprawie Gebhard, podkreślając, że warunki prowadzenie przedsiębiorstwa są z reguły znacznie ostrzejsze niż warunki świadczenia usług, a w związku z tym należy wykluczyć sytuacje, w których możliwe byłoby omijanie przepisów dotyczących przedsiębiorczości pod pozorem świadczenia usług12. W pewnym zakresie same postanowienia TWE określają relacje między obu swobodami Z art. 49 (dawny art. 59) TWE wynika bowiem, że świadczący usługę ma mieć „swe przedsiębiorstwo w Państwie Wspólnoty innym niż Państwo odbiorcy świadczenia", a swoboda świadczenia usług spełnia subsydiarną rolę wobec swobody przedsiębiorczości, znajduje bowiem zastosowanie wówczas, gdy dana działalność nie jest objęta swobodą przedsiębiorczości (art. 50 /dawny art. 60/ akapit trzeci TWE).
Jak wskazano, zasadniczym kryterium pozwalającym na odgraniczenie u swobód jest „stałość" działalności w ramach swobody przedsiębiorczości i „przejściowy charakter" świadczenia usług.
prawa C-55-94 R. Gebhard v. Consiglio delPOrdine degli Awocati e Procuratori di u jbide"0' Zb' °rZ' 1995, S' I_4165; Orzecznictwo, s. 646 i nast.
83
W omówionej wyże, sprawie Gebhard ETS stwierdzil( że z art 60 akapit trzeci , (obecny art. 59 akapit trzeci) TWE wynika, iż swoboda świadczenia usług obejmuje 1 sytuacje, w których dany podmiot przemieszcza się z jednego państwa do drugiego nie w celu Prowadzenia tam przedsiębiorstwa, lecz jedynie z za- , rniarem czasowego wykonywania działalności. ETS podkreślił, że przejściowy charakter świadczenia usług należy oceniać uwzględniając okres, częstotliwość regularne powtarzanie i ciągłość działalności, bowiem przejściowy charakter świadczenia Uslug nie „yu^ posiadania przez świadczącego usługę określone, infrastruktury w państwie odbiorcy usługi, w postaci biura czy kancelarii, koniecznych do świadczenia usługi.
Jednocześnie ETS jasno stwierdził w orzeczeniu w sprawie C-76/90 Sager" ze państwo członkowskie nie może uzależniać świadczenia uslug na swo-im terytorium od spełnienia wszystkich przesłanek, wymaganych dla prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem pozbawiałoby to praktycznej efektywności postanowienia TWE, których celem jest właśnie zapewnienie swobody świadczenia usług.
Istotny problem powstał w odniesieniu do sytuacji, gdy przedsiębiorstw] z jednego państwa członkowskiego „utrzymuje stałą obecność" w innym państwie członkowskim i jednocześnie chce świadczyć usługi, odwołując się do postanowień art 49 TWE o swobodzie świadczenia usług. Sytuacja nie jest w tym względzie całkowicie ,asna, bowiem - z jednej strony - ETS w orzeczeniu w sprawie 205/84 KE v. RFN (sprawa ubezpieczeń)" sformułował tzw. zakaz kumulacji (zakaz Cumul),
ETS stwierdził, że przedsiębiorstwo jednego państwa, które jest stale obecne w państwie członkowskim, na terytorium którego świadczy usługi, jest objęte przepisami TWE dotyczącymi swobody przedsiębiorczości i nie może - w związku z działalnością w innym państwie - powoływać się na przepisy TWE, dotyczące swobody świadczenia usług. Nie można bowiem uprawnienia państwa członkowskiego do wydania przez nie przepisów, których celem jest zapobiegnięcie sytuacji, w której podmiot świadczący usługi, nakierowany w swojej działalności głównie lub przeważnie na terytorium tego państwa, uniknie poddaniu się regulacjom dotyczącym swobody przedsiębiorczości, powołując się na swobodę świadczenia usług, zagwarantowaną w art. 59 (obecny art. 49) TWE.
Jednocześnie część doktryny uważa taki zakaz za sprzeczny ze swobodą zakładania przedsiębiorstw. Także prawo pochodne, dotyczące swobody przedsiębiorczości, zawiera pewne elementy, wywodzące się ze swobody świadczenia usług'-
Odgraniczenie swobody przedsiębiorczości w stosunku do swobodj przepływu pracowników jest bardziej j ednoznaczne, bowiem - jak stwierdzi!
_________
" °\Ze^[e^ SPraWiC C^76/90 M. Sager v. Dennemeyer & Co. Ltd., Zb. Orz. I?91 s. 1-4221; Orzecznictwo, s. 593 ; nast
» ?rZe"enle W, $pr™ie 205/84 KE v. RFN, Zb. Orz. 1986, s. 3755. Por. Ch. Zacker, S. Wernjke, Prawo europefskk..., s. 202-203.
m jn w orzeczeniu w sprawie 66/85 Lawrie-BIum16 — termin „praco-V" w rozumieniu art. 48 (obecny art. 39) TWE ma znaczenie wspólnotowe WrU inien być określany stosownie do obiektywnych kryteriów, charakteryzu-P , stosunek pracy, którego podstawową cechą jest świadczenie przez daną be (pracownika) pracy o pewnej wartości ekonomicznej dla/lub pod kiero-! • twem innej osoby w zamian za wynagrodzenie17. Tymczasem działalność na ¦i snv rachunek (na zasadzie samozatrudnienia) w ramach swobody przedsię-h rczości polega na samodzielnym prowadzeniu w innym państwie człon-k wskim działalności przez określoną osobę, a więc na własny rachunek, a własną odpowiedzialność, za wynagrodzeniem płatnym w pełnej wysokości bezpośrednio dla niej, bez jakiegokolwiek podporządkowania wobec osób trzecich.
W sprawie C-268/99 Jany ETS, zajmując się swobodą przedsiębiorczości w związku z Układami Europejskimi z Polską i Czechami w swoisty sposób „podsumował" swoje stanowisko określające działanie na własny rachunek, stwierdzając, że prostytucja jest działalnością gospodarczą na zasadzie samozatrudnienia, prowadzoną przez osobę świadczącą usługę samodzielnie, na własny rachunek, na własną odpowiedzialność, za wynagrodzeniem płatnym w pełnej wysokości bezpośrednio do niej, bez jakiegokolwiek podporządkowania wobec osób trzecich18.
TWE reguluje współzależność między swobodą przedsiębiorczości i swobodą przepływu kapitału, stwierdzając w art. 43 akapit 2, że swoboda przedsiębiorczości musi być realizowana przy uwzględnieniu postanowień dotyczących swobody przepływu kapitału. Oznacza to, że niezbędne dla realizacji przedsiębiorczości inwestycje podlegają przepisom art. 56 ust. 1 TWE, natomiast transfer płatności, w tym zysku z działalności gospodarczej podlega przepisom art. 56 ust. 2 TWE19.
3-3. Adresaci postanowień art. 43 TWE
•3-l. Państwa członkowskie
T\VpSatem,zakazu ustanawiania dyskryminacji i ograniczeń z art. 43 są Państwa członkowskie WE, przy czym pod pojęciem tym należy ro-
16 q
OrzeCiZQoie W sPrawie 66/85 Deborah Lawrie-BIum v. Land Badenia-Wirtembergia, Zb. " Szczep 1 S' 2121; Orzecznictwo, s. 501 i nast. książk° ° na temat P°'ecia -Pracownika" patrz: rozdział 2 pkt 1.1. części I niniejszej
18 p.
ste^2enie z 20 listopada 2001 r. Omówione w Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia sy-
,9CSr:s-487-488.
rzej. rozdział 5 części I niniejszej książki
zumieć wszystkie organy i struktury państwa odpowiedzialne za zapewnieni, efektywności prawu wspólnotowemu20. Może chodzić również o korporacje, jjj kłady prawa publicznego, organizacje zawodowe (ustalające reguły dotycząCe wykonywania zawodu) i przedsiębiorstwa (działające na zlecenia państwa lU(j pod jego nadzorem).
Uprawnionymi natomiast w ramach swobody przedsiębiorczości mogą by osoby fizyczne i przedsiębiorstwa.
3.3.2. Osoby fizyczne
Osoby fizyczne korzystają ze swobody przedsiębiorczości, jeśli mają obywatel-stwo jednego z państw członkowskich WE (art. 43 akapit pierwszy TWE). Miejsce stałego zamieszkania nie ma przy tym znaczenia, gdy chodzi o podjecie pierwotnej działalności gospodarczej w jednym z państw członkowskich (por. art. 43 akapit pierwszy, zdanie pierwsze — obywatel państwa członkowskiego WE może mieć w takim przypadku miejsce stałego zamieszkania w państwie trzecim). Natomiast jeśli chodzi o podjęcie wtórnej działalności gospodarczej („tworzenie agencji, oddziałów lub filii"), możliwe jest to wówczas, gdy osoba fi-: zyczna ma obywatelstwo i miejsce stałego zamieszkania w jednym z państw członkowskich WE („[...] tworzenie agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego Państwa Członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego Państwa Członkowskiego" — art. 43 akapit pierwszy, zdanie drugie TWE).
3.3.3. Przedsiębiorstwa
Swobodą przedsiębiorczości objęte są również „przedsiębiorstwa, a zwłaszcza spółki" (art. 43 akapit drugi TWE). Pojęcie spółki w rozumieniu art. 43 TWJ precyzuje art. 48 (dawny art. 58) TWE, który stwierdza:
„Na potrzeby stosowania postanowień niniejszego rozdziału spółki założone zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego i mające swą statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo wewnątrz Wspólnoty są traktowane jak osoby fizyczne mające obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Przez spółki rozumie się spółki prawa cywilnego lub handlowego, także spółdzielnie oraz inne osoby prawne prawa publicznego lub prywatnego, z wyjątkiem spółek, które nie zmierzają do osiągnięcia zysku".
Stosowane pojęcia są interpretowane szeroko: chodzi o wszelkie jedno prowadzące działalność gospodarczą w celu osiągnięcia zysku — spółki PraW* J wilnego i handlowego, również jednostki nie posiadające osobowości pra ; podpadają pod art. 48 akapit drugi TWE, pojęcie „osób prawa publicznego' c
Por. Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe..., s. 229 i nast.
W
• 0rzedsiębiorstwa publiczne (zorganizowane jako spółki prawa prywatnego), )mU' cjLi zakłady prawa publicznego oraz gminy, części składowe państw fede-k°rP k nandy) i same państwo, jeśli prowadzą one działalność gospodarczą 3 formie niesamodzielnych przedsiębiorstw21.
Warunkiem korzystania przez nie ze swobody przedsiębiorczości jest ależność jQ ^yE. Art. 48 akapit pierwszy TWE odwołuje się w tym przy-u do dwóch przesłanek (zastępujących łącznik obywatelstwa, miarodajny w odniesieniu do osób fizycznych).
po pierwsze — do „założenia zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego". ETS w sprawie 81/87 Daily Mail22 podkreślił, że należy brać pod uwagę, iż w przeciwieństwie do osób fizycznych spółki w rozumieniu obecnego art. 48 TWE są tworem prawa, a przy obecnym stanie prawa wspólnotowego, są tworem prawa krajowego; mają więc one rację bytu jedynie na mocy różnych krajowych porządków prawnych, które określają ich ustanawianie i działanie (pkt 19 orzeczenia).
Orzeczenie ETS w sprawie 81/87 Daily Mail ma istotne znaczenie w odniesieniu do statusu spółek w kontekście swobody przedsiębiorczości Sprawę wywołała firma brytyjska Daily Mail, która ze względów podatkowych postanowiła przenieść siedzibę z Wielkiej Brytanii do Holandii Prawo brytyjskie dopuszczało taką możliwość, ale za zezwoleniem ministra finansów. Daily Mail natomiast uważała, że wystarczającą podstawę stanowią artykuły 52-58 (obecne art. 43-48) TWE, które przyznają osobom fizycznym oraz osobom prawnym — „jak osobom fizycznym" (art. 58 — obecny art. 48 TWE), a więc na równych zasadach — prawo przenoszenia się do innego państwa członkowskiego; motywy firmy nie mają przy tym żadnego znaczenia. Interweniujący w tej sprawie rząd brytyjski podkreślał, że celem przeniesienia siedziby Daily Mail nie jest prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 52 (obecny art. 43) TWE, lecz uniknięcie płacenia podatków. KE zwracała natomiast uwagę na różnice w statusie osób fizycznych i prawnych kreślając, że osoby prawne podlegają w tym przypadku prawu krajowemu odnośnego państwa członkowskiego. Jednocześnie jednak KE podkreślała, że nie by-°by zgodne z art. 52 (obecnym art. 43) TWE przyznanie państwu członkowskie-u nieograniczonego prawa ograniczania firmie możliwości przeniesienia siedziby do innego państwa członkowskiego.
<:„.. dru8ie - do posiadania „statutowej siedziby, zarządu lub głównego przed-możl°rstWa wewnątrz Wspólnoty (art. 48 akapit pierwszy TWE). Spośród różnych Wst .osci Powiązania przedsiębiorstwa z określonym państwem — teoria po-bi°rstw\ aroda)ne )est państwo, według którego prawa utworzono przedsię-siedzib teo"a siea2iby (miarodajne jest państwo, w którym ma ono główną dajne ,? """ Siedzibe statutową, czy zarządu głównego) i teoria kontroli (miaro-Państwo, którego obywatelstwo mają właściciele kapitału, umożliwia-
" PaP
22 sPrawa K^ R°th' Swoboda Prowadzenia działalności gospodarczej..., s. 429. Daiiy m V87 Krolowa v- skarb JKM oraz Poborcy Podatków Wewnętrznych, ex parte Vlail Zb. Orz. 1988, s. 5483; także: Orzecznictwo, s. 617 i nast.
jącego kontrolę nad przedsiębiorstwem), TWE ustanawia jako kryteria przynależności przedsiębiorstwa do WE łącznik powstania i siedziby.
Przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 48 TWE mogą prowadzić działalność g0. spodarczą w ramach swobody przedsiębiorczości „jak osoby fizyczne". Mogą 0n jednak podjąć wtórną działalność gospodarczą jedynie wówczas, gdy są „Usta. nowione na terytorium [...] Państwa Członkowskiego" (art. 43 akapit pierwszy TWE), tzn. ich statutowa siedziba, siedziba zarządu głównego lub główn« przedsiębiorstwo znajduje się na terytorium jednego z państw członków-skich (chodzi o rzeczywisty i trwały związek z gospodarką danego państwa członkowskiego)23. Jeśli prawo państwa członkowskiego WE dopuszcza usta-nowienie na jego terytorium wtórnej działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo przynależne do państwa trzeciego (nie będącego państwem członkowskim WE), to takie „przedsiębiorstwo wtórne" nie będzie mogło prowadzić dalszej działalności wtórnej w pozostałych państwach członkowskich (nie jest „ustanowione" w państwie członkowskim). Natomiast tzw. przedsiębiorstwa zależne (zależne jedynie ekonomicznie od przedsiębiorstwa przynależnego do państwa trzeciego) mogą podjąć wtórną działalność gospodarczą.
Powołane wyżej orzeczenie w sprawie Daily Mail wyłączyło spod swobody przedsiębiorczości kwestię przenoszenia siedziby przez spółki z jednego państwa członkowskiego do drugiego, podporządkowując tę kwestię regulacji prawa krajowego. ETS stwierdził w tym orzeczeniu, iż problem ten powinny regulować umowy między państwami członkowskimi Ponieważ umowy takie nie zostały zawarte, art. 52 (obecny art. 43) i art. 58 (obecny art. 48) TWE należy interpretować w ten sposób, iż nie dają one na gruncie obowiązującego prawa wspólnotowego spółce założonej stosownie do prawa krajowego państwa członkowskiego prawa do przeniesienia swojej siedziby do innego państwa członkowskiego. Stanowisko to jest ocenianie w literaturze naukowej krytycznie (por. dalej)24.
3.4. Zakaz dyskryminacji i zakres zakazu ograniczeń
Z postanowień art. 43 TWE jednoznacznie wynika zakaz dyskryminacji w ramach swobody przedsiębiorczości (swoboda przedsiębiorczości obejmuje prowadzenie działalności „na warunkach określonych przez ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli" — art. 43 akapit drugi TWE), możliwość uzasadnienia ograniczeń i ich ewentualnego zakresu jest natomiast przedmiotem kontrowersji
Tak w Ogólnym programie w sprawie zniesienia ograniczeń swobody przedsiębiorczo (rozdział I). Dz. U. WE 1962, s. 36. M Na temat „europejskiego" prawa spółek por. P. Behrens, Prawo spółek, w: M.A. DaH ses (red.), Prawo gospodarcze UE..., s. 461 i nast.
4 t. Zakaz dyskryminacji
dyskryminacji w art. 43 TWE jest ujmowany szeroko, w szczególno-
ZakaZ . ^:e on Zakaz dyskryminacji bezpośredniej i pośredniej (a więc ta-
sci ° ^ Lrodek krajowy — z pozoru neutralny — faktycznie prowadzi do takich
kie),g u następstw co dyskryminacja wobec obywateli innych państw samycn u* vr
członkowskich).
sprawie C-101/94 KE v. Republika Włoska25 (sprawa maklera papierów artościowych) KE zarzuciła Republice Włoskiej niezgodność z art. 52 (obecny art. 43) TWE włoskiej ustawy nr 1 z 2 stycznia 1991 r. (art. 3 ust. 2) o regulacji działalności maklera papierów wartościowych, która dopuszczała obok banków również spółki do takiej działalności, jednak pod warunkiem posiadania stałej siedziby we Włoszech. ETS potwierdził, iż korzystanie ze swobody przedsiębiorczości podlega warunkom określonym przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli Jeżeli więc podjęcie lub wykonywanie specyficznej działalności podlega takim warunkom, to również obywatel innego państwa członkowskiego, który chciałby tego rodzaju działalność wykonywać, musi warunki te zasadniczo spełnić. Niemniej jednak — podkreślił ETS — art. 52 (obecny art. 43) TWE — ustanawiający swobodę przedsiębiorczości, należy do podstawowych przepisów WE, którego szczególnym zadaniem jest zagwarantowanie korzyści, wynikających z traktowania narodowego każdemu obywatelowi państwa członkowskiego, który w innym państwie członkowskim zamierza prowadzić działalność gospodarczą czy to na własny rachunek, czy to zakładając przedsiębiorstwo. „Artykuł ten zabrania wszelkiej dyskryminacji obywateli innych Państw Członkowskich, mogącej wynikać z krajowych przepisów prawnych, regulacji albo praktyki. [...] W szczególności zabrania on wydawania wszelkich przepisów krajowych, które faktycznie lub prawnie gorzej traktują obywateli innych państw członkowskich w stosunku do obywatela państwa przyjmującego, znajdującego się w takiej samej sytuacji". W konsekwencji ETS stwierdził sprzeczność ustawy włoskiej z art. 52 (obecny art. 43) TWE.
W sprawie 197/84 Steinhauser26 malarz (Steinhauser), zamieszkały we Francji (w Biarritz) odwoływał się od decyzji władz miasta, odmawiających mu możliwości wzięcia udziału w przetargu na wynajęcie lokalu wystawowego z powołaniem się na okoliczność, iż nie ma on obywatelstwa francuskiego (Steinhauser był obywatelem RFN). ETS stwierdził, że decyzja władz miasta Biarritz jest sprzeczna z P°stanowieniami art. 52 (obecny art. 43) TWE. ETS odwołał się przy tym do — wspomnianego wyżej — Ogólnego programu ws. zniesienia ograniczeń swo-ody przedsiębiorczości, stosownie do którego obywatele państw członkowskich ma)ą m.in. prawo do:
zwierania umów o dzieło i umów najmu, umów o wykonanie określonej pracy, umów dzierżawy w dziedzinie przemysłu i rolnictwa oraz dochodzenia roszczeń uzasadnionych takimi umowami;
25 r
rawa C-101/94 KE v. Republika Włoska (sprawa maklera papierów wartościowych),
26 SPr ¦ 1996. s. 2694.
1 awa 197/84 Steinhauser v. miasto Biarritz, Zb. Orz. 1985, s. 1819.
— składania ofert i uczestnictwa w przetargach ogłaszanych przez państwo oraz inni osoby prawa publicznego w charakterze strony kontraktu lub podwykonawcy J
— uzyskiwania koncesji i zezwoleń, przyznawanych przez państwo lub inne osók, prawa publicznego;
— nabywania, korzystania i dysponowania prawami oraz majątkiem ruchomynł i nieruchomościami
Należy zwrócić uwagę, iż pojęcie prowadzenia działalności w ramach swobody przedsiębiorczości jest ujmowane szeroko (por. sprawa Gebhard), a — z drugiej strony — zakazem dyskryminacji pośredniej objęte są okoliczności nie związane bezpośrednio z prowadzeniem takiej działalności (np. dostęp do kredytów, spo-sób pisania nazwiska, uznanie prawa jazdy).
3.4.2. Zakres zakazu ograniczeń
O ile zakaz dyskryminacji, wynikający z art. 43 TWE jest ujmowany w orzecznictwie ETS szeroko, o tyle zakres zakazu ograniczeń był budowany stopniowo. Początkowo zakaz ograniczeń odnosił się do swobody przepływu towarów i świadczenia usług. Wyrazem wstrzemięźliwości ETS w rozciągnięciu zakazu ograniczeń na swobodę przedsiębiorczości było m.in. orzeczenie w sprawie 221/85 (laboratorium diagnostyczne)27, w którym ETS stwierdził, iż w przypadku braku w danej dziedzinie wspólnotowego prawa wtórnego, państwo członkowskie ma swobodę w stanowieniu przepisów regulujących działalność laboratoriów (w tym przypadku chodziło o ograniczenia nie nawiązujące do kryterium obywatelstwa).
Stopniowo ETS odchodził od takiego restryktywnego podejścia, przy czym najistotniejsze w tej mierze są orzeczenia dotyczące uznawania kwalifikacji i podejmowania wtórnej działalności gospodarczej oraz — w pewnym zakresie — zmiany siedziby przedsiębiorstwa.
W pierwszym przypadku — uznawania kwalifikacji — charakterystyczne sa. dwie sprawy: sprawa 340/89 Vlassopoulou28 i sprawa C-19/92 Kraus29
W sprawie VIassopoulous chodziło o obywatelkę grecką, która po uzyskaniu kwalifikacji prawniczych w Grecji przez wiele lat wykonywała zawód doradcy prawnego w RFN, gdy jednak wystąpiła o wpisanie na listę adwokacką spotkała się z odmową, ze względu na brak kwalifikacji wymaganych prawem niemieckim. W orzeczeniu ETS podkreślił, że państwo członkowskie powinno brać pod uwagę kwalifikacje uzyskane w innym państwie członkowskim w danym zawodzie i p°-
27 Sprawa 221/85 KE v. Belgia (laboratorium diagnostyczne), Zb. Orz. 1987, s. 719.
28 Sprawa 340/89 Vlassopoulou v. Ministerium fur Justiz, Bundes- und EuropaangelegeU heiten Baden-Wurttemberg, Zb. Orz. 1991, s. 2357. Jeśli chodzi o swobodę przepij wu pracowników por. sprawa 222/86 Heylens i inni, Zb. Orz. 1987, s. 4097; taki Orzecznictwo, s. 578.
29 Sprawa C-19/92 Kraus v. Land Baden-Wurttemberg, Zb. Orz. 1993, s. 1-1663.
c czy odpowiadają one kwalifikacjom w tym zawodzie wymaganym na je-Jo^rytorium (pkt 16).
w orzeczeniu tym ETS zauważył co prawda, że ograniczenia wprowadzane wie krajowym państw członkowskim, wykraczające poza zakaz dyskrymi-N ^' mogą negatywnie wpływać na korzystanie ze swobody przedsiębiorczości °r decydował się jeszcze zakwalifikować ich jako ograniczeń zakazanych — zo-u iazał jednak państwa do badania ekwiwalencji kwalifikacji. Odpowia-, , t0 notabene przyjmowanemu właśnie w tym czasie wspólnotowemu prawu Górnemu w tej dziedzinie (dyrektywa 89/48 w sprawie wzajemnego uznania dyplomów wyższego wykształcenia)30.
W sprawie Kraus istota sporu polegała na tym, iż obywatel RFN Kraus, po uzyskaniu na jednym ze szkockich uniwersytetów tytułu „Master of Laws", po powrocie do RFN chciał posługiwać się tytułem i podjąć pracę jako prawnik (w ramach umowy o pracę lub jako samodzielny adwokat). W myśl przepisów niemieckich musiał uzyskać stosowne zezwolenie, za które należało uiścić stosunkowo znaczną opłatę. W przypadku natomiast bezprawnego posługiwania się tytułem, groziła mu kara pozbawienia wolności do jednego roku. Kraus wystąpił o możliwość posługiwania się tytułem i podjęcia pracy na podstawie prawa wspólnotowego (charakterystyczne, że ETS odnosił się w tym orzeczeniu łącznie do art. 48 (obecny art. 39) i art. 52 (obecny art. 43) TWE). ETS potwierdził co prawda stanowisko, że w przypadku braku regulacji wspólnotowego prawa pochodnego w danej dziedzinie państwo członkowskie może podejmować regulacje krajowe (w tym przypadku w dziedzinie uznawania dyplomów), a zainteresowany powinien takie wymagania krajowe spełnić, jednak — podkreślił ETS — państwa członkowskie nie mogą ograniczać obywateli w korzystaniu ze swobód gwarantowanych TWE, chodzi bowiem o podstawowe postanowienia WE. Z art. 48 (obecny art. 39) i art. 52 (obecny art. 43) TWE wywiódł ETS stwierdzenie, że „wykluczają one również wszelkie przepisy krajowe, których stosowanie co prawda nie stanowi dyskryminacji, ale które utrudniają obywatelom WE korzystanie ze swobód zagwarantowanych w TWE względnie czynią te swobody mniej atrakcyjnymi. I—J przepisy takie mogą być wydane w uzasadnionym celu i usprawied-•wione bezwzględnymi przyczynami dotyczącymi interesu powszechnego, uszą one być odpowiednie do zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co Jest konieczne dla jego realizacji".
stki ^ler<^2ema te stanowiły ważny etap w strukturalnym zrównywaniu wszy-p sw°bód, co znalazło następnie wyraz w orzeczeniu w sprawie Gebhard. sWou y rozwój wspólnotowego prawa wtórnego w ważnym dla realizacji ody przedsiębiorczości obszarze uznawania kwalifikacji jest omówio-n* odrębnie31.
nia "1,chod2i natomiast o orzecznictwo ETS w sprawie wtórnego wykonywa-aln°ści gospodarczej i zmiany siedziby przedsiębiorstwa, to należy wska-
;:gLu. WE1 s
'atrz: r02d2iaJ 2 czeki
s. 16. części I niniejszej książki
zać na dwa istotne orzeczenia — w sprawie 107/83 Klopp i w powoływana! już sprawie Daily Mail. '
W sprawie 107/83 Klopp32 chodziło o adwokata, obywatela niemieckiego, który praktykował w RFN (w Dusseldorfie), a po zdaniu stosownego egzaminu we Francji wystąpił o wpisanie na listę adwokacką i otwarcie kancelarii również w Paryżu. Miejscowa izba adwokacka odrzuciła wniosek, wskazując, iż stosownie do prawa francuskiego adwokat może prowadzić tyko jedną kancelarię w okręgu sądowym w którym został dopuszczony. Klopp, podtrzymując swój wniosek wskazywał, iż argument taki — nawet przy braku wspólnotowego prawa pochodnego — stanowi naruszenie swobody przedsiębiorczości Natomiast izba adwokacka w Paryżu argumentowała, że wobec braku takiego prawa wspólnotowego miarodajna jest w tej dziedzinie regulacja prawa krajowego. ETS stwierdził, że art. 52 (obecny art. 43) TWE musi być interpretowany jako wyraz ogólnej zasady, obejmującej również wolne zawody. Swoboda przedsiębiorczości obejmuje również możliwość zakładania i utrzymywania w WE więcej niż jednej kancelarii w celu prowadzenia działalności, pod warunkiem przestrzegania miejscowych przepisów. Nawet jednak mimo braku wspólnotowego prawa wtórnego w sprawie dostępu do zawodu adwokata i jego wykonywania, art. 52 (obecny art. 43) TWE zakazuje organom państw członkowskim uniemożliwianie na podstawie własnych przepisów dostępu obywateli innego państwa członkowskiego do wykonywania zawodu adwokata jedynie z tego względu, że ma on już kancelarię w innym państwie członkowskim. W sprawie Daily Mail ETS podkreślił, iż celem art. 58 (obecny art. 48) TWE jest traktowanie obywateli i spółek w państwie przyjmującym tak samo, jak własnych obywateli Niemniej jednak postanowienia tego artykułu zabraniają również państwu pochodzenia stwarzania barier dla swych obywateli lub spółek w podejmowaniu działalności gospodarczej w innym państwie członkowskim. W takim bowiem przypadku byłyby ograniczone prawa zagwarantowane w art. 52 (obecnie art. 43) TWE.
Powyższe, interesujące stwierdzenie ETS zostało jednak mocno ograniczone dalszymi wywodami, w których ETS dokonał rozróżnienia między swobodą prze-mieszczania się osób fizycznych (gwarantowanych dyrektywą 73/148) a swobodą zmiany siedziby przez przedsiębiorstwa, którą — z braku wspólnotowego prawa pochodnego w tej mierze — podporządkował regulacjom krajowym. Orzeczenie to wywołało - jak wspomniano - znaczną krytykę33.
Mimo tej krytyki ETS utrzymał zasadniczo powyższy pogląd w orzeczeniu z 9 marca 1999 r. w sprawie Centros34.
Przedmiotem sprawy była odmowa rejestracji w Danii filii spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Centros, założonej przez obywateli duńskich (państwo Bryde; w Wielkiej Brytanii (gdzie — w przeciwieństwie do Danii — w odniesieniu do tego
32 Sprawa 107/83 Ordre des avocats au barreau Paris v. O. Klopp, Zb. Orz. 1984, s. W także Orzecznictwo, s. 597 i nast.
33 Por. W. H. Roth, Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej..., s. 444 i nast. 3
34 Sprawa C-212/97 Centros LTD. v. Erhvers-09 Selbskabsstyrelsen, Zb. Orz. 1999. "1 1459.
¦ spółek nie ma wymogu minimalnego kapitału zakładowego). Duński or-r° odmówił rejestracji filii, wskazując iż w istocie państwu Bryde chodziło Sa mjnjęcie przepisów duńskich. ETS stwierdził w orzeczeniu co prawda, że TWE ° h anią państwu członkowskiemu odmowy zarejestrowania filii spółki założonej 1 • nvm państwie członkowskim i mającej tam siedzibę, nawet jeżeli nie prowa-• ona w tym państwi żadnej działalności Z drugiej jednak strony ETS nie zabronił nteresowanemu państwu członkowskiemu (w tym przypadku Danii) podjęcia działań, których celem jest zapobiegnięcie oszustwom.
Choć orzeczenie w sprawie Cetros uznaje się za istotny sygnał, aby przyspieszyć race nad prawem wspólnotowym, które ułatwiłoby spółkom korzystanie ze swobody przedsiębiorczości, to prace takie posuwają się do przodu bardzo wolno, a obecny stan ogranicza możliwości przedsiębiorstw35.
Wraz ze strukturalnym zrównywaniem przez ETS wszystkich swobód, ETS uznał również — co do zasady — zakaz ograniczeń w odniesieniu do swobody przemieszczania się pracowników i przedsiębiorczości, choć naturalnie zakres ograniczeń uzasadnionych różni się istotnie. W procesie strukturalnego zrównywania swobód w tej mierze istotne znaczenie ma powoływana już sprawa C-5 5/94 Gebhard.
W odniesieniu do interesującego nas problemu ETS stwierdził w tej sprawie, że możliwość korzystania przez obywatela państwa członkowskiego z prawa prowadzenia określonej działalności w innym państwie członkowskim oraz warunków jej prowadzenia należy oceniać biorąc pod uwagę charakter tej działalności Jeśli podjęcie takiej działalności nie podlega w przyjmującym państwie członkowskim żadnym regulacjom, to obywatel każdego państwa członkowskiego może założyć w nim firmę i prowadzić działalność. Jeśli jednak prowadzenie działalności wymaga spełnienia określonych warunków, to obywatel innego państwa członkowskiego musi je zasadniczo spełnić. „Warunki takie [...] muszą spełniać pewne bezwzględne wymogi, jeśli mogłyby utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobód zagwarantowanych przez Traktat, w tym swobody przedsiębiorczości Cho-™ o cztery przesłanki: niedyskryminacyjne stosowanie, uzasadnienie koniecznością ochrony interesu powszechnego, właściwy charakter pozwalający na osiągnię-: celu oraz ograniczenie wyłącznie dla osiągnięcia tego celu".
w orzeczeniu tym ETS potwierdził więc konkretne kryteria kontroli uzasa-C2Qani j °§raniczeń w ramach wszystkich swobód, w tym swobody przedsiębior-ci Ustanawiane przez państwa członkowskie ograniczenia muszą speł-acjztery kryteria:
m"szą być stosowane w sposób nie mający charakteru dyskrymi-_____ nuJącego;
^uszą być uzasadnione bezwzględnymi przyczynami dotyczącymi in-eresu Powszechnego;
i5
Po
¦ Zabłocka, Uprawnieni drugiej kategorii..., s. 127 i nast.
— muszą być odpowiednie do zamierzonego celu;
— nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne dla realizacji teg0 celu.
Nie eliminuje to naturalnie faktycznych różnic w zakresie uzasadnionych ograniczeń, sprawia jednak, że ograniczenie musi być merytorycznie uzasadnia. ne i proporcjonalne.
36
3.5. Uprawnienia akcesoryjne
3.5.1. Charakter uprawnień akcesoryjnych
Określona w art. 43 TWE swoboda przedsiębiorczości zakłada — w stosunku do osób fizycznych — możliwość przemieszczania się między państwami członkowskimi (transgraniczną zmianę miejsca pobytu). Wykonanie tego zasadniczego (głównego) uprawnienia jest realne jedynie przy możliwości wypełnienia warunków towarzyszących — uprawnień akcesoryjnych, tj. przede wszystkim wjazdu do państwa członkowskiego, w którym ma być prowadzona działalność,; pobytu w tym państwie oraz pozostaniu przez pewien czas po zakończeniu działalności W przeciwnym wypadku nie byłoby możliwe korzystanie ze swobody przedsiębiorczości Akcesoryjny charakter takich uprawnień potwierdził ETSj w swoim orzecznictwie.
Interpretując postanowienia art. 43 i 46 TWE ETS stwierdził w sprawie 48/75 Jean Noel Royer37 m.in., że postanowienia art. 43 TWE mają bezpośredni skutek i w związku z tym mogą się na te postanowienia powoływać wszystkie osoby objęte zakresem obowiązywania tego artykułu, państwa członkowskie natomiast nie mogą ustanawiać ograniczeń lub wprowadzać utrudnień co do prawa wjazdu i pobytu wobec obywateli państw członkowskich.
Podobnie w sprawie C-334/94 KE v. Francja38 ETS potwierdził, iż na mocy prawa wspólnotowego „każdy obywatel państwa członkowskiego ma zagwarantowaną swobodę wjazdu do innego państwa członkowskiego w celu podjęcia pracy lub podjęcia działalności na zasadzie samozatrudnienia oraz pozostania tam po zakończeniu działalności".
rjl Charakter akcesoryjny tych uprawnień polega na tym, że nie istnieje w
mach przepisów o swobodzie przedsiębiorczości samoistne prawo wjazdu, p° 5
i pozostawania po zakończeniu działalności w innym państwie członkowsk
36 Stosowane również bywa określenie „prawa towarzyszące", wywodzące się z bezp" dniego tłumaczenia terminu niemieckiego „Begleitrechte".
37 Zb. Orz. 1976, s. 497.
38 Zb. Orz. 1996, s. 1-1307.
• aż jednak sam — nawet szeroko interpretowany — zakaz dyskryminacji
' t wystarczający dla wykonania swobody przedsiębiorczości, konieczne jest
niL' łnienie" tego zakazu uprawnieniami towarzyszącymi — akcesoryj-
których uzasadnienie tkwi w ich niezbędności dla realizacji tej swo-
°^a 'jednocześnie uprawnienia akcesoryjne są niezbędne dla korzystania ze swobody przedsiębiorczości
a 5 2 Prawo pochodne w zakresie uprawnień akcesoryjnych
Prawo pochodne w tym zakresie rozwijało się przede wszystkim w nawiązaniu do stosownych uprawnień pracowników najemnych, wywodzących się z art. 39 TWE. Należy również uwzględniać, iż same te uprawnienia wywodzą się z art. 43 TWE i w tym znaczeniu odnośne prawo pochodne ma co do istoty charakter deklaratoryjny.
Prawo pochodne reguluje w szczególności następujące trzy uprawnienia akcesoryjne39: prawo wjazdu i pobytu, prawo pozostawania po zakończeniu działalności i podleganie osób prowadzących działalność gospodarczą zasadom zabezpieczenia społecznego.
3.5.2.1. Prawo wjazdu i pobytu
Uprawnienie te konkretyzuje dyrektywa 73/148 z 21 maja 1973 r. o zniesieniu ograniczeń w sprawie wjazdu i pobytu na obszarze Wspólnoty dla obywateli państw członkowskich w zakresie zakładania przedsiębiorstw i postanowień o usługach40. W preambule tej dyrektywy podkreślono m.in., że swoboda przedsiębiorczości może być w pełni osiągnięta jedynie wówczas, jeżeli osobom korzystającym z tej swobody zostanie zapewnione prawo stałego pobytu.
• ¦ -2. Prawo pozostania po zakończeniu działalności
iem u P°zosł:ania P° ustaniu zatrudnienia w odniesieniu do pracowników na-(EWcT ~~ W nawia.zaniu do art- 39 TWE — uregulowało rozporządzenie swob H °- w odniesieniu do osób podejmujących działalność w ramach
tywachy przedsicbiorcz°ści uprawnienie to zostało uregulowane w dwóch dyrek-Państw ~~ dyrektywie 75/34 z 17 grudnia 1974 r. o prawie obywateli skieg0 Onkowskich do pozostania na terytorium innego państwa członkow-zakończeniu działalności na zasadzie samozatrudnienia41 oraz w dyrek-
39 s• '
40 D2 n°u~0 na ten temat patrz rozdział 2 części I niniejszej książki
41 Dz u S1973'L172,s. 14.
•U-WEl975,L14,s.l0.
tywie 90/365 z 28 czerwca 1990 r. o prawie pozostania pracownikowi samozatrudnionych, które zaprzestały działalności zawodowej42.
3.5.2.3. Podleganie osób prowadzących działalność gospodarczą koordynacji i systemów zabezpieczenia społecznego
Zakres podmiotowy rozporządzenia (EWG) 1408/71, dotyczącego zabezpk. czenia społecznego, początkowo obejmującego przede wszystkim pracowników najemnych, został rozszerzony na mocy rozporządzenia (EWG) 1390/8143 na
osoby prowadzące działalność w ramach swobody przedsiębiorczości i członków ich rodzin (por. nowe brzmienie art. 2 ust. 1 rozporządzenia (EWG) 1408/71) Pojęcie to obejmuje wszystkie osoby prowadzące działalność w ramach swobody przedsiębiorczości, które są ubezpieczone w systemach zabezpieczenia społecznego wymienionych w rozporządzeniu (EWG) 1408/71 i przy spełnieniu określonych tam przesłanek. Jeśli nie są one spełnione, osoba działająca w ramach swobody przedsiębiorczości może odwołać się do zakazu dyskryminacji z art. 12 lub 43 TWE.
Tym samym zasady generalnej miarodajności krajowego porządku prawnego państwa zatrudnienia, kumulacji okresów ubezpieczeniowych, eksportu świadczeń, które mają zapewniać, że zmiana miejsca pracy lub prowadzenia działalności w ramach UE nie może pociągać ujemnych następstw dla pracownika lub jd go rodziny i rozciąga się również na osoby prowadzące działalność w ramach swobody przedsiębiorczości
ETS, konkretyzując te uprawnienie stwierdził w sprawach połączonych C-4 i C-5/95 Stóber i Pereira44, że naliczanie zasiłku rodzinnego (np. dodatku na dzieci) nie może być uzależniane od ich pobytu w państwie członkowskim rodzica prowadzącego działalność w ramach swobody przedsiębiorczości, ponieważ tego J rodzaju sposób naliczania objąłby przede wszystkim obywateli pochodzących z pozostałych państw członkowskich.
Należy również pamiętać o generalnej zasadzie, potwierdzonej przez ETS w sprawie 24/75 Pertoni45 i w sprawie C-59/95 Bastons Moriana46, że postanowienia rozporządzenia (EWG) 1408/71 muszą być interpretowane rozszerzająco i w żadnym przypadku nie mogą prowadzić do ograniczenia świadczeń z zabezpie-czenia społecznego.
42 Dz. U. WE 1990, L 180, s. 28.
43 Dz. U. WE 1981, L 143/1.
44 Zb. Orz. 1997, s. 511.
45 Zb. Orz. 1975, s. 1149.
46 Zb. Orz. 1997, s. 1071.
Zakres uprawnień akcesoryjnych na podstawie J&adu Europejskiego
ten odgrywa istotną rolę w procesie uzyskiwania członkostwa w UE Pr0 anstwa EŚiW, w tym przez Polskę, szczególnie w związku z układami Prze Rającymi stowarzyszenie (Układami Europejskimi). Zakres uprawnień ak-US a vinych warunkuje bowiem korzystanie ze swobody przedsięborczoścL ces rzvpadku Układu Europejskiego z Polską47 do kwestii tej odnosi się bezpo-
Hnio art. 44 ust. 3, w myśl którego „Od dnia wejścia w życie niniejszego Ukła-s każde Państwo Członkowskie zapewni w odniesieniu do zakładania na swoim
rvtorium przedsiębiorstw przez przedsiębiorstwa i obywateli polskich [...] oraz w odniesieniu do działalności tych przedsiębiorstw, traktowanie nie mniej korzystne niż traktowanie własnych przedsiębiorstw i obywateli". Istotne w tym kontekście są również postanowienia art. 58 ust. 1 Układu, stosownie do których „żadne postanowienie Układu nie ogranicza stosowania przez Strony ich praw i przepisów odnośnie wjazdu i pobytu, pracy, warunków pracy i osiedlania się osób fizycznych oraz świadczenia usług pod warunkiem, że Strony nie będą stosowały tych praw i przepisów w sposób mający na celu zniesienie lub zmniejszenie korzyści przysługującej którejkolwiek ze stron w wyniku postanowień niniejszego Układu". W Układzie potwierdzono również (art. 53) ograniczenia wynikające z klauzuli porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego oraz wykonywania władzy publicznej (por. art. 45 i 46 TWE).
Postanowienia te interpretowane były od początku obowiązywania Układu Europejskiego przez państwa członkowskie UE bardzo restrykcyjnie i — tym samym — nie odegrały większej roli w „zbliżaniu" Polski do członkostwa w UE. Dopiero w 2001 r. problem ten stał się przedmiotem oceny przez ETS w orzeczeniach w sprawie C-63/99 Golszczuk z 27 września 2001 r.48 i w sprawie C-268/ 99 Jany49.
;TS przyjął naturalnie za punkt wyjścia swoje dotychczasowe orzecznictwo w tej dziedzinie, nawiązujące do układów stowarzyszeniowych i podsumowane w orze-:zenm w sprawie C-37/98 Savas50. W sprawie tej chodziło o przyznanie prawa Pobytu w Wielkiej Brytanii obywatelom tureckim, państwu Savas, którzy od
47 UktaH p
dQ turopejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej
nv°nyja WsPólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej stro-wedł° y 16 §rudnia 1991 r-' wszedł w życie 1 lutego 1994 r. Tekst skonsolidowany
Inte ¦StanU na 31 Października 200° r- Opublikowany przez Urząd Komitetu
48 Raze8^0'' EuroPe)skie). Warszawa (bez roku wydania).
Wa cm ^ sPrawą Golszczuk ETS rozpatrzył analogiczne sprawy obywateli czeskich (spra-" W te Barkoci i Malik) i obywatelski bułgarskiej (sprawa C-235/99 Kondova).
styte,.Sprawie chodziło o obywatelki polskie i czeskie (Jana i inne), trudniące się pro-W PiC,ą' °rzeczenia w sprawie Golszczuk i w sprawie Jany zostały zwięźle omówione s doeJWszym tomie podręcznika Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe..., 50 ?K ^ ' nast.
bl °r2' 2000, s. 1-2927.
1984 r. przebywali w Wielkiej Brytanii nielegalnie, a w końcu powołali się na p0. J stanowienia układu stowarzyszeniowego Turcji, dotyczące swobody przedsiębiorczości ETS przypomniał w związku z tym swoje dotychczasowe stanowisko, iż i układy stowarzyszeniowe nie naruszają kompetencji państw członkowskich do i ustalania zasad wjazdu i pobytu na ich terytorium oraz ustalania warunków, na jakich obywatele państw stowarzyszonych mogą u nich podejmować pracę. Oby- 1 watele tacy nie są objęci wspólnotową zasadą swobody przemieszczania się, a je- i dynie mogą przebywać w określonym państwie członkowskim, zgodnie z ustalonymi zasadami zatrudnienia i na określony czas. ETS podkreślił ponownie zasa- 1 dę, iż prawo krajowe państwa członkowskiego określa warunki wjazdu i podjęcia 1 zatrudnienia przez obywatela państwa stowarzyszonego, a obywatel taki może do- * chodzić swoich praw w dziedzinie zatrudnienia lub prowadzenia działalności w ramach swobody przedsiębiorczości z powołaniem na prawo wspólnotowe jedynie I wówczas, gdy jego status odpowiada prawu krajowemu państwa członkowskiego.
Stan faktyczny w sprawie Golszczuk był analogiczny, bowiem państwo Gol-szczuk przybyli do Wielkiej Brytanii jako turyści, nie mając zezwolenia na pobyt uprawniający do podjęcia działalności zarobkowej, po czym podjęli próbę zalegalizowania swojego pobytu poprzez odwołanie się do Układu Europejskiego. Pd uznaniu ich pobytu przez władze imigracyjne za nielegalny, rozpatrujący sprawę sąd brytyjski zwrócił się do ETS w pytaniem prejudycjalnym w trybie art. 23* TWE, w szczególności wnosząc o wyjaśnienie czy postanowienia art. 44 ust. 3 Układu Europejskiego z Polską mają skutek bezpośredni w prawie krajowym oraz czy swoboda przedsiębiorczości w rozumieniu Układu oznacza również prawa wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich.
ETS uznał co prawda — co jest istotne — odnośne postanowienia Układu Europejskiego za wywierające skutek bezpośredni w krajowych porządkach prawnych ^ państw członkowskich UE, a więc za postanowienia, z których jednostka może bezpośrednio wywodzić swoje prawa i które podlegają kontroli sądu. Ograniczył j jednak uprawnienia akcesoryjne (wjazdu i pobytu) wynikające z Układu Europejskiego, stwierdzając, iż nawet jeśli brzmienie odnośnych postanowień Układu i TWE jest podobne, to ich charakter prawny jest odmienny, a w szczególności nie można rozciągać wykładni art. 43 TWE na postanowienia art. 44 ust. 3 Układu Europejskiego. ETS nawiązał przy tym do rozbieżności celów TWE (ustanowienie rynku wewnętrznego) i Układu Europejskiego (cele stowarzyszenia określone w art. 1 ust. 2 Układu) i podkreślił, że w przypadku obywateli państwa stowarzyszonego uprawnienia akcesoryjne (prawo wjazdu i pobytu) mają charakter względny i podlegają kontroli państwa przyjmującego (może ono ustanawiać własne przepisy, określające zasady wjazdu i pobytu na jego terytorium). Niezależnie od tego ETS stwierdził, że państwo członkowskie może odmówić prawa pobytu na jego terytorium osobie, która przytoczyła fałszywe okoliczności podczas wjazdu na te terytorium oraz naruszyła zasady, na podstawie których zostało udzielone pozwolenie na pobyt. Podobne w swoim znaczeniu prawnym jest w tym względzie orzeczenie w sprawie Jany.
Omówione orzecznictwo ETS wnosi o tyle istotne nowe elementy, że uznj jąc skutek bezpośredni odnośnych postanowień Układu Europejskiego. ETS pfl
samym konieczność indywidualnego rozpatrywania każdej sprawy ^f^rie obiektywnych przesłanek, podlegających kontroli sądowej — sądów w ŚWiL hi ETS. Z drugiej jednak strony zakres swobody przedsiębiorczości krajowy0.^^ uk}adu Europejskiego uzależnił się w praktyce od regulacji kra-W ^"więc od woli politycznej) poszczególnych państw członkowskich, one bo-i°wel daecydują o warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Wiem owne zezwolenie należy uzyskać poza granicami WE, a więc zasadniczo (a St°basadzie państwa członkowskiego u siebie w kraju). Orzeczenia te petry-f\rz więc w sumie dotychczasową, restryktywną praktykę państw członkow-h UE wobec obywateli państw stowarzyszonych. Pewne pozytywne następstwo wyższe orzeczenie ETS wywołały. W końcu 2002 r. Sąd Administracyjny Berlina ?akazał niemieckiemu MSZ wydanie wizy pobytowej obywatelowi polskiemu w celu prowadzenia w RFN działalności gospodarczej. Obywatel polski, który założył w RFN spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, otrzymał bowiem uprzednio decyzję odmowną co do przyznania mu wizy pobytowej. Sąd Administracyjny Berlina powołał się przy tym bezpośrednio na przepisy Układu Europejskiego z Polską. Trudno jednak przewidzieć, na ile orzeczenie te zmieni restryktywną praktykę niemieckich urzędów konsularnych w tej mierze51.
3.6. Wyjątki od swobody przedsiębiorczości
Ograniczenia swobody przedsiębiorczości określone są w art. 45 ust. 1 (dawny art. 55 ust. 1) i w art. 46 ust. 1 (dawny art. 56 ust. 1) TWE.
3.6.1. Wyjątek związany z „wykonywaniem władzy publicznej" (art. 45 ust. 1 TWE)
Stosownie do art. 45 ust. 1 TWE postanowienia rozdziału dotyczące swobody Przedsiębiorczości „nie mają zastosowania do działalności, która w jednym 2 Państw Członkowskich jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej". Art. 55 TWE rozciąga ten wyjątek na swobodę świadczenia "sług52. Znaczenie art. 45 ust. 1 TWE jest podobne do art. 39 ust. 4 TWE, w myśl
orego postanowienia dotyczące swobodnego przepływu pracowników „nie mają ^stosowania do zatrudnienia w administracji publicznej"53, choć — jak zobaczy-
Yp .' ~ występują dosyć istotne różnice. lon °,ęCie "władzV Publicznej" (official authority) nie zostało precyzyjnie okreś-
le Przez ETS, choć w sprawie Reyners (o której szczegółowo dalej) rzecznik ge-
erJi: P' Jendr°szczyk, Niemiecka wiza dla polskiego przedsiębiorcy, „Rzeczpospolita' siania 2002 r.
8 p°r f<IZ^z!al 4- części I niniejszej książki ział 2. części I niniejszej książki
neralny K. Mayras podkreślił, że władza publiczna wyłania się z suwerennośj i majestatu państwa; temu, kto ją wykonuje daje możliwość sięgnięcia do uprJ wnień specjalnych, przywilejów związanych ze sprawowaniem władzy publiczjJ i stosowania środków przymusu wobec obywateli Niemniej jednak ETS ujął pj jęcie „władzy publicznej" w stosunkowo ścisłe ramy prawne. Podstawowe zna czenie ma w tej mierze orzeczenie 2/74 w sprawie Reyners54.
J. Reyners był synem obywateli holenderskich zamieszkałych w Brukseli Uczył się i studiował w Brukseli, gdy jednak ubiegał się o dopuszczenie do zawodu adwokata spotkał się z odmową ze względu na brak obywatelstwa belgijskiego. Stosownie do prawa belgijskiego warunkiem dopuszczenia do tego zawodu było bowiem posiadanie obywatelstwa belgijskiego. Odwołując się od decyzji odmownej Reyners powoływał się na przepisy TWE dotyczące swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług podkreślając, że wyjątek z dawnego art. 55 ust. 1 (obecny art. 45 ust. 1) TWE dotyczy tylko niektórych czynności adwokackich, a nie całego zawodu jako takiego. Przeciwnego zdania był interweniujący w sprawie rząd Luksemburga, stojący na stanowisku, że działalność adwokata należy traktować jako niepodzielną całość i w rezultacie nie może on być dostępny dla obywateli państw obcych, ponieważ jako organ ochrony prawnej bierze on udział w wykonywaniu władzy publicznej.
ETS stwierdził (szczególnie pkt. 43 do 51 orzeczenia), że ze względu na podstawowe znaczenie swobody przedsiębiorczości i zasady narodowego traktowania w systemie TWE wyjątki określone w art. 55 ust. 1 (obecny art. 45 ust. 1) nie powinny wykraczać poza cel, dla którego zostały wprowadzone. Postanowienia tego artykułu uzasadniają wyjątki od swobody przedsiębiorczości, wiążące się bezpośrednio i szczególnie z wykonywaniem władzy publicznej. Rozszerzenie wyjątku na cały zawód wchodziłoby w grę jedynie wówczas, gdy odnośna działalność jest związana bezpośrednio i specyficznie, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej. Natomiast nie jest możliwe rozszerzenie wyjątku na cały zawód jako taki, jeśli działania związane z wykonywaniem władzy publicznej dają się oddzielić od pozostałych działań w ramach danego zawodu. Wyłączenia muszą więc być rozważane w stosunku do poszczególnych państw członkowskich, uwzględniając krajowe przepisy dotyczące organizacji i wykonywania danego zawodu. Z drugiej jednak strony należy brać pod uwagę wspólnotowy charakter ram dla wyjątków określonych w art. 55 ust. 1 (obecny art. 45 ust. 1) TWE, określających, iż przepisy państw członkowskich nie mogą pozbawiać TWE jego efektywności W konsekwencji ETS stwierdził, że zawód adwokata nie może być objęty wyjątkiem od swobody przedsiębiorczości na podstawie art. 55 ust. 1 (obecny art. 45 ust. 1) TWE ¦
Z orzeczenia tego wynikają istotne wnioski w odniesieniu do wyjątku o\ lonego w art. 45 ust. 1 TWE:
54 Zb. Orz. 1974, s. 631; Orzecznictwo, s. 592 i nast.
55 ETS potwierdził ten sposób rozumowania m.in. w orzeczeniach w sprawie C-3U KE v. Grecja, Zb. Orz. 1991, s. 1-5863 oraz w sprawie C-42/92 Thijssen v. Conf dienst voor de Yerzekeringen, Zb. Orz. 1993, s. 1-4047.
wviatek z art. 45 ust. 1 TWE należy interpretować restryktywnie: co
wda poszczególne państwa członkowskie decydują o zakresie pojęcia władzy publicznej", ale jednoznaczne granice tych działań wyznacza nrawo wspólnotowe; w konsekwencji działania państw na podstawie art. 45 ust- * TWE nie mogą prowadzić do osłabienia efektywności TWE; w ten sposób jest też zapewniana spójność stosowania swobód w państwach członkowskich; _ wyjątek z art. 45 ust. 1 TWE nie rozciąga się automatycznie na całe zawody, lecz wymaga zbadania, czy działalności objętej wykonywaniem władzy publicznej nie da się oddzielić od innych czynności w ramach danego zawodu (w tym wyraża się różnica w stosunku do wyjątku z art. 39 ust. 4 TWE, który wyłącza swobodny przepływ pracowników w odniesieniu do zatrudnienia w administracji publicznej); charakterystyczny jest w tej mierze przykład z praktyki niemieckiej, w której obywatel innego państwa członkowskiego może wykonywać zawód lekarza, nie będzie jednak mógł wystawić aktu zgonu, bowiem czynność ta stanowi wykonywanie władzy publicznej56. W myśl art. 45 ust. 2 TWE Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek KE, może wyłączyć niektóre rodzaje działalności ze stosowania postanowień rozdziału o swobodzie przedsiębiorczości Znaczenie tego przepisu od początku nie było jasne. Nie znalazł on zastosowania, a obecnie — w związku ustanowieniem rynku wewnętrznego — uważa się ten przepis za bezprzedmiotowy.
3.6.2. Wyjątki związane ze „względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego" (art. 46 ust. 1 TWE)
;1 art 46 ust. 1 TWE postanowienia rozdziału o swobodzie przedsiębiorca oraz środki podjęte na ich podstawie „nie przesądzają o zastosowaniu prze-gólnlrt™0™^11' w>'konawczych lub administracyjnych przewidujących szcze-go be towanie cudzoziemców, uzasadnione względami porządku publiczne-p°,stanoieC2eńStWa publiczneg° lub krowia publicznego". 3 TWE°Tenia tC internretowane sa. analogicznie jak postanowienia art. 39 ust. Ważnia n (fyaące swob°dy przepływu pracowników57. Ust. 2 art. 46 TWE upo-wy*szych °miast do ucnwalania dyrektyw w celu zapewnienia koordynacji po-2 25 luJ°stanowień. Wydana na tej podstawie dyrektywa (EWG) nr 64/221 paiistwa c ł u64 r'" konkretyzuje i ujednolica zakres odwoływania się przez wia Publik owskie do klauzuli porządku publicznego, bezpieczeństwa i zdro-¦ nego, umacniając tym samym ich restryktywną interpretację.
5« Pn ~
l Por- rozcizt^/T0 mr°Peiskie-' s' 162. Dz- u. WF io^ 2-2A- części l niniejszej książki ly64, s. 850.
4
Ewa Skrzydło-Tefelska
Swoboda świadczenia usług
Literatura:
Adamson, Free Movement of Lawyers, Butterworth, London-Dublin-Edinburgh-Brus-l 1992' K.-D. Borchardt, Swobodny przepływ osób i usług we Wspólnocie Europejskiej, j,pp 1994,'z. 4; E. Cerexhe, Le droit europeen, la librę circulation des personnes et des entrep-rises Bruxelles 1982; K. Inglis, The Europę Agreements Compared in the Light ofTheir Pre-Accession Reorientation, CMLRev. 2000, nr 37; M. Kożuch, Praktyka uznawania kwalifikacji zawodowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem zawodów regulowanych, w: Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, red. i wstęp C. Mik, Toruń 1998; C. Mik, Wolności rynku wewnętrznego w świetle wyroków Trybunału Sprawiedliwości, PPE 1997, z. 1(2); J. Pertek, Professions juridiąues et judiciaires. Librę circulation. Reconnaissance de diplómes. )urisclasseur Droit Europeen. Editions Techniąues, „Europę" 1994, nr 5, Fasc. 731; J. Pertek, Une dynamiąue de la reconnaissance des diplómes a des fins professionnelles et a des fins acadimiąues: realisa-tion et nowelles reflexions, w: La reconnaissance des ąualifications dans une espace europeen des formations et des professions, Bruxelles 1998; K. Pokryszka, Ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w prawie Wspólnot Europejskich, „Prawo Unii Europejskiej" 2001, nr 5; E. Skibińska, Podstawowe swobody w prawie wspólnotowym, cz. I, „Edukacja Prawnicza" 1999, nr 9; E. Skrzydło-Tefelska, Swobodny przepływ osób a wykonywanie zawodu notariusza w Unii Europejskiej, „Rejent" 2000, nr 10; E. Skrzydło-Tefelska, Wykonywanie wolnych zawodów prawniczych w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, PiP 2000, nr 7; R. Skubisz (red.), Orzecznictwo Europejskiego Try-wlu Sprawiedliwości, Warszawa 2003; W. Szpringer, Zasady liberalizacji usług w Unii Eu-ejskiej, „Prawo Spółek" 1998, nr 7/8; A. Wróbel, Zakres podmiotowy i przedmiotowy vado zakładania przedsiębiorstw w świetle art. 52-58 Traktatu Rzymskiego. Zagadnie-bodl taW0we' »Reient" 1994, nr 10; J. Żuławski, Wykonywanie wolnych zawodów a swo->•„„ • ™,czema usług w okresie przed i po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Eu-r°PeM'ej, „Radca Prawny" 1999, nr 1.
4.1
Definicja i podstawy prawne
Wanyck SWiadczenia usług jest jedną z czterech podstawowych swobód realizo-TWe 7 ramacn wewnętrznego rynku UE. Została uregulowana w art. 49-55 now;eń przePisu art. 51 TWE wynika, że z zakresu wyżej wymienionych posta-bankow^T ączoPe sa- usługi transportowe oraz usługi ubezpieczeniowe i usługi kt°re ściślej związane są z przepisami regulującymi przepływ kapitału.
Art. 50 TWE wyklucza możliwość jednoczesnego korzystania przez podmij ty wspólnotowe ze swobody świadczenia usług i z innych swobód przewidzianych" TWE. Przepis ten stanowi bowiem, że działalność podmiotu może być trak towana jako swoboda świadczenia usług o tyle tylko, o ile działalność ta ka nie jest regulowana przepisami TWE dotyczącymi innych swobód t jest swobody przepływu towarów, swobody przepływu osób i swobód* przepływu kapitału. Zatem swobodny przepływ usług obejmuje każdą działaj] ność, która nie podlega przepisom dotyczącym innych podstawowych swobód
Obok przepisów prawa pierwotnego swoboda świadczenia usług regulowana jest także przez przepisy prawa pochodnego. Zaliczamy do nich dyrektywę 73/1481 w sprawie prawa wjazdu i pobytu osób prowadzących działalność go-spodarczą i osób świadczących usługi oraz dyrektywę 64/221 z 25 lutea 1964 r. w sprawie koordynacji środków specjalnych dotyczących poruszania sl i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne2. Swobody świadczenia usług doty< także dyrektywy w sprawie wzajemnego uznawania kwalifikacji w ramach oraz dyrektywy liberalizujące świadczenie usług w ramach poszczególnyi zawodów3.
4.2. Pojęcie usługi
3
Kluczowe dla zdefiniowania swobody przepływu usług jest pojęcie usługi. Definicja usługi zawarta jest w art. 50 TWE, który stanowi:
„W rozumieniu niniejszego Traktatu przez usługi rozumie się świadczenia wykonywane z reguły odpłatnie, jeśli nie są one regulowane przez postanowieni* dotyczące swobodnego przepływu towarów, kapitału i osób.
Usługi obejmują w szczególności działalność:
a) o charakterze przemysłowym,
b) o charakterze handlowym,
c) rzemieślniczą,
d) wolnych zawodów".
W związku z tym, swobodny przepływ usług dotyczy różnych dziedzin życi gospodarczego, a w szczególności: turystyki, budownictwa, wynajmu lokali, lo singu, usług finansowych, doradztwa, pośrednictwa, działalności reklamowe) i usług świadczonych przez inżynierów i wolne zawody, jak lekarze, architekci^ prawnicy.
Z przepisu tego wynika, że usługą jest świadczenie z reguły odpla1 które dokonywane jest transgranicznie i ma charakter czasowy.
"
Dz. U. WE 1973, L 172/14.
Dz. U. WE 1963-64, Wydanie Specjalne 117.
Patrz pkt 4.10. niniejszego rozdziału.
4 2.1- Odpłatność
odpłatność jest koniecznym elementem pozwalającym uznać dane świadczenie za usługę. 0 i n Odpłatny charakter usług uwypukla gospodarczy związek, jaki wystę-za ustug . dzy z jednej strony usługą, a z drugiej świadczeniem wzajemnym (sprawa Humbel4 i sprawa Tolsma5).
vv tym ostatnim orzeczeniu ETS przyjął, że z powodu braku elementu odpłatności • jest usługą granie na ulicy w zamian za datki przechodniów. Zdaniem Trybu-1 lu to nie wartość muzyczna programu determinuje w takim przypadku wysokość datków, decydują o niej również inne elementy, jak np. nić sympatii pomiędzy grającym a przechodniami
W wyroku w sprawie 109/926 ETS stwierdził, że prowadzenie różnego rodzaju kursów lub szkoleń w ramach systemu edukacji narodowej również nie jest świadczeniem usług, właśnie z powodu braku elementu odpłatności
W przywołanym wyżej orzeczeniu w sprawie Grogan ETS przyjął, że nie jest usługą działalność studentów polegająca na informowaniu o możliwości dokonania zabiegu przerwania ciąży za granicą, jeśli działalność taka prowadzona jest przez studentów w ramach wykonywania wolności słowa, a nie w ramach prowadzenia działalności gospodarczej.
Charakter odpłatny działalności nie zawsze oznacza, że za usługę musi płacić bezpośredni konsument. W sprawie Schindler ETS uznał za usługę emisję programu telewizyjnego utrzymującego się z reklam, chociaż to nie widzowie płacili za odbiór tego programu, lecz sami reklamodawcy.
4-2.2. Element transgraniczny
¦Jest on koniecznym składnikiem stanu faktycznego umożliwiającym podmiotowi wspólnotowemu powołanie się na przepisy ETS w celu ochrony jego praw. Oznacza że „sytuacja o charakterze całkowicie wewnątrzkrajowym" nie podlega przepisom wspólnotowym o swobodzie świadczenia usług.
uczeniu w sprawie Debauve7 ETS odnosił się do postępowania karnego wy-z t-yhT50 przeciwlc0 belgijskim spółkom świadczącym usługi telewizji kablowej rJy^ naruszenia zakazu transmisji reklam o charakterze komercyjnym na te-
•mm Belgii. Rozważając w tym kontekście zakres art. 49 TWE ETS przyjął, że kiefj1Sy ,TVVE dotyczące swobody świadczenia usług nie mają zastosowania do ta-ryto • ności' która we wszystkich swoich elementach została ulokowana na te-
num ^dnego państwa członkowskiego.
1 o
5 SPrawa i^/o86' BelSia v' Humbel. Zb. Orz. 1988, s. 5365.
6 Spraw 1^/93 Tolsma v. Inspecteur der Omzetbelasting, Zb. Orz. 1994, s. 1-743 ' SPfawa v> ' Wirth v- Landeshaupstadt Hannover, Zb. Orz. 1993, s. 1-6447.
b2/79, Prokuratura Królewska v. Debauve, Zb. Orz. 1980, s. 883.
Ta sama kwestia pojawiła się również w innych orzeczeniach ETS, a mian ' wicie w wyrokach w sprawach Coditel8 i Bond van Adverteerders9.
Obie te sprawy również dotyczyły transmisji programów telewizyjnych. ETS miał za zadanie rozstrzygnąć czy świadczenie usług podlega przepisom TWE, jeśli zarówno usługodawca jak i usługobiorca mają stałe miejsce pobytu w tym samym kra-i ju członkowskim. Jedynym elementem transgranicznym był fakt, że transmisja te-¦ lewizyjna była nadawana z terytorium innego państwa członkowskiego. ETS unifcB nął odpowiedzi na pytanie o istotę elementu transgranicznego we wspólnotowym 1 świadczeniu usług, jednak do tej kwestii odniósł się Rzecznik Generalny Mancini 1 w sprawie Bond van Adverteerders. Uznał on mianowicie, że ETS już w sprawie Luisi i Carbone przyjął, iż usługa świadczona w ramach regulacji traktato- 1 wych może polegać także na tym, że podmiotem przemieszczającym się jest usługobiorca. W szczególności — zdaniem Rzecznika Generalnego — stan faktyczny i podlega prawu wspólnotowemu, gdy świadczenie usług dotyczy specyficznego j przedmiotu usług, jakim jest transmisja telewizji kablowej. W tym przypadku, ze J względu na niematerialny charakter usługi oraz możliwość przesyłania programów 1 na znaczne odległości, świadczenie usług nie ma ani charakteru krajowego, ani transgranicznego, jest to natomiast świadczenie usług „bez granic".
W odróżnieniu od swobody prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanie transgraniczne swobody świadczenia usług nie zawsze musi polegać na tym,] że podmiot pochodzący z jednego państwa członkowskiego wykonuje działalność zawodową w innym państwie członkowskim niż państwo jego pochodzenia: W przypadku usług kluczowym kryterium decydującym o uznaniu sytuacji danego podmiotu za „wspólnotową", czyli wykonywaną w wymiarze ponadgranicznym jest to, że usługodawca i usługobiorca są podmiotami pochodzącymi z dwóch różnych państw członkowskich. Możliwe jest takiej że ze względu na szczególny charakter świadczonych usług granice przekracza sal ma usługa.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że sytuacja obejmująca element transgraniczny może wystąpić w czterech formach:
— forma pierwsza, zwana czynną swobodą świadczenia usług występuje wtedy, gdy usługodawca pochodzący z jednego kraju członkowskiego! i prowadzący w nim stałą działalność gospodarczą przemieszcza się cza' sowo do innego kraju członkowskiego w celu wykonania tam usługi- Z ką sytuacją mamy do czynienia, gdy lekarz będący obywatelem jedneg państwa członkowskiego przemieszcza się do innego państwa członko* skiego w celu wykonania operacji pacjenta będącego obywatelem panstv goszczącego lub prawnik udaje się do innego państwa członkowskiOT w celu reprezentowania przed sądem państwa goszczącego klienta b? _ cego obywatelem tego państwa. TWE w sposób wyraźny reguluje tylko 9
8 Sprawa 62/79, Companie Generale pour la Diffusion de la Television Coditel v. C
Vog Films, Zb. Orz. 1980, s. 881. ' Sprawa 352/85, Bond van Adverteerders v. Holandia, Zb. Orz. 1988, s. 2085.
. polegającą na czynnym świadczeniu usług. Mówi o tym akapit trze-
t 50 TWE stanowiąc: „Bez uszczerbku dla postanowień rozdziału do-
C zaceeu prawa prowadzenia działalności gospodarczej osoba świadcząca
łuei może, w celu ich wykonania, czasowo działać na terytorium Pań-
dla którego usługi te są przeznaczone, na takich samych warunkach,
akie' państwo to stosuje wobec swoich obywateli";
druga forma, to bierna swoboda świadczenia usług, która polega na tvm że usługobiorca pochodzący z jednego państwa członkowskiego przemieszcza się do innego kraju członkowskiego, w którym posiada swoją siedzibę zawodową usługodawca w celu skorzystania tam z usług świadczonych przez usługodawcę. Z taką sytuacją mamy do czynienia np. wówczas, edy obywatel jednego państwa członkowskiego przemieszcza się do drugiego państwa członkowskiego w celu zjedzenia tam kolacji w restauracji lub skorzystania z usługi salonu fryzjerskiego. ETS dopiero w sprawie Luisi i Carbone10 potwierdził, że przepisy TWE dotyczące swobody świadczenia usług odnoszą się również do przypadków, w których do innego państwa członkowskiego przemieszcza się usługobiorca;
— trzecia forma świadczenia usług występuje wówczas, gdy granicę przekracza sama usługa. Do sytuacji objętych tą hipotezą zaliczamy stan faktyczny, w którym przez granicę transmitowany jest program telewizyjny lub przesyłana jest opinia prawna zamówiona przez obywatela jednego państwa członkowskiego u prawnika będącego obywatelem drugiego państwa;
— czwarta forma swobody świadczenia usług zidentyfikowana została przez ETS. Trybunał uznał za swobodę przepływu usług również taką sytuację, gdy oba podmioty, tj. usługodawca będący obywatelem jednego państwa członkowskiego i usługobiorca, będący obywatelem drugiego państwa członkowskiego znajdują się w państwie trzecim, w którym świadczona jest usługa. Na przykład wtedy, gdy przewodnikiem wycieczki do państwa trzeciego jest osoba posiadająca obywatelstwo jednego państwa członkowskiego, a uczestnikami tej wycieczki są obywatele innego państwa członkowskiego11.
•3- Czasowy charakter świadczenia usług
Dn '
jest ele" 1St0tnym elernentem, który — zdaniem ETS — należy brać pod uwagę ta tą sw^h"! Czasu' Świadczenie usług charakteryzuje fakt, że działalność objętego c 'eSt wy^-onywzn^ na terytorium goszczącego państwa członkow-Us*ug na2rSOWO' °becn°ść podmiotu korzystającego ze swobody świadczenia erytorium innego państwa członkowskiego ma charakter przejściowy.
10 c
s. 377. 6/82 ' 26/83, Luisi i Carbone v. Ministerstwo Skarbu, Zb. Orz. 1984,
Vawa 154/00 „„
ł/°9, KE v. Francja, Zb. Orz. 1991, s. 1-659.
Ocena tego elementu powinna obejmować czas trwania samej usługi, jej częstrj liwość, regularność i ciągłość.
Swoboda świadczenia usług wiąże się dla korzystającego z niej podmim, z okresowym jedynie pobytem na terytorium innego państwa. Świadczeń' usług musi mieć z góry określony początek i koniec. Ten element tymca sowości nie występuje w przypadku swobody przedsiębiorczości
4.2.4. Świadczenie usług w postaci działalności o charakterze nielegalnym
Ważny problem wymagający rozstrzygnięcia dotyczy kwestii czy działalność o charakterze nielegalnym może być uważana za wykonywanie swobody świadczenia usług podlegające ochronie ze strony prawa wspólnotowego. Zagadnienie to było podstawą wielu orzeczeń wydanych przez ETS. Zasadniczy problem wymagający rozstrzygnięcia stanowił fakt, że pewna działalność była dozwolona w jednym państwie członkowskim, podczas gdy w innym państwie była uważana za działalność niemoralną lub bezprawną.
W sprawie Koestler12 ETS rozważał legalność zakazu zastosowanego przez władze niemieckie wobec banku francuskiego. Zakaz ten uniemożliwiał bankowi francuskiemu dochodzenie należności od obywatela niemieckiego. Bank francuski nie mający siedziby w Niemczech zawierał na rzecz obywatela niemieckiego zakazane przez prawo niemieckie transakcje giełdowe. ETS uznał wynikający z prawa niemieckiego zakaz zawierania określonego rodzaju transakcji za zgodny z prawem wspólnotowym pod warunkiem, że ten sam zakaz stosowałby się również do banków mających siedzibę w Niemczech. Mimo uznania tego rodzaju transakcji za nielegalne ETS przyjął jednak, że stanowiły one świadczenie usług, a państwu członkowskiemu przysługiwało jedynie prawo odmowy uznania roszczeń banku wobec jego obywatela za uzasadnione.
W sprawie Grogan13 ETS rozważał czy zabiegi przerwania ciąży są usługą w rozumieniu przepisów TWE. ETS zastrzegł, że nie może swoją oceną zastępować specyficznego podejścia stosowanego w państwie członkowskim, w którym zabiegi takie są legalne. Uznał jednak, że wykonywanie zabiegów aborcyjnych jest świadczeniem usług, jakkolwiek nie umniejsza to prawa państwa członkowskiego do zakazania lub ograniczenia prowadzenia tego rodzaju działalności na swoim terytoriu przez usługodawców mających siedzibę na terytorium innego państwa członkoi skiego. ETS nie wypowiedział się w kwestii czy dopuszczalne byłoby zakazanie pi państwo członkowskie wyjazdu swoim obywatelom do innego państwa czlonko skiego w celu skorzystania z usług, które w państwie usługodawcy są legalne, zakazane w państwie usługobiorcy. W tej kwestii w sprawie Grogan zajął sta . wisko jedynie Adwokat Generalny van Gerven skłaniając się ku przyjęciu, ze
12 Sprawa 15/78, Societe Generale Alsacienne de Banąue S. A. v. Koestler, Zb. s. 1971.
13 Sprawa 159/90, SPUC v. Grogan, Zb. Orz. 1991, s. 1-4685.
, =u przepis stanowiłby nieproporcjonalne ograniczenie swobody świadczenia r°l L w formie biernej, tzn. w sytuacji, gdy do innego państwa przemieszcza się usługobiorca.
\M sprawie Schindler14 ETS rozważał czy może być uważane za świadczenie usług zystające z ochrony prawa wspólnotowego oferowanie do sprzedaży losów łownych w państwie, którego prawo zakazuje prowadzenia loterii ETS uznał, podobnie jak w omówionych powyżej orzeczeniach, że nie jest władny narzucać ża-inemu państwu członkowskiemu oceny świadczonych usług co do ich legalności lednak, skoro loterie są dozwolone przynajmniej w niektórych państwach członkowskich, świadczenie usług polegających na sprzedaży losów takich loterii jest usługą. Nie zmienia to faktu, że pozostałe państwa członkowskie mogą swobodnie ustanawiać przepisy wewnętrzne regulujące lub zakazujące takiej działalności pod warunkiem, że przepisy takie będą proporcjonalne i nie będą wprowadzały arbitralnej dyskryminacji z uwagi na obywatelstwo lub miejsce zamieszkania lub siedziby podmiotu, którego dotyczą.
4.3. Rozgraniczenie pomiędzy swobodą prowadzenia działalności gospodarczej a swobodą świadczenia usług
Zgodnie z brzmieniem przepisów TWE nie można jednocześnie powoływać się na różne swobody uregulowane w TWE. W stosunku do zasady swobody przedsiębiorczości swoboda świadczenia usług ma charakter subsydiarny. Nie jest możliwe jednoczesne powoływanie się przez jakikolwiek podmiot na obie te zasady jednocześnie z tego powodu, że mogłoby to prowadzić do obchodzenia surowszych przepisów dotyczących swobody przedsiębiorczości na rzecz bardziej liberalnej regulacji dotyczącej swobody świadczenia usług. Z tego powodu szczególnego znaczenia nabiera orzecznictwo ETS dotyczące ustalenia zakresu poszczególnych swobód.
j tC)ku rozwoju orzecznictwa ETS najbardziej istotne było ustalenie granicy,
ug której należałoby rozgraniczać swobodę przedsiębiorczości od swobody
zenia usług. Wagę tego problemu uwidoczniły te przypadki w orzeczni-
• , ' w których obywatele państw członkowskich starali się obchodzić prze-
p ,° ycz3ce swobody przedsiębiorczości, powołując się na bardziej liberalne
dotyczące swobody świadczenia usług. Było to możliwe z tego powodu,
°sób f °C'e 2a'cres Podmiotowy obu tych swobód jest taki sam, bo dotyczą one
cych d2ycznych i prawnych pochodzących z państw członkowskich prowadzą-
• spółek aln°ŚĆ 80SP°darcza. zarówno w formie zakładanych przedsiębiorstw
stepdo ' ,ak ' w formie samozatrudnienia (self-employed actwity). Z kolei do-
się z kQProwadzenia działalności gospodarczej w państwach członkowskich wiąże
czenie uSłlea"0Ścią sPeinienia wielu warunków formalnych, podczas gdy świad
^ani; ^ch bąd
^^ywan "ii6 oznacza dla podmiotu korzystającego z tej swobody obowiązku w°dowycu j3 kwauhkacji zawodowych czy rejestrowania się w korporacjach zasądź uzyskiwania koncesji
5/92, Customs and Excise v. Schindler, Zb. Orz. 1994, s. 1-1039.
¦ na
Najistotniejszym orzeczeniem umożliwiającym udzielenie odpowiedzi na pw, nie o elementy konstytuujące każdą z tych swobód było orzeczenie ETS z 1995 w sprawie Gebhard15.
Pytanie wstępne, jakie złożyła do ETS włoska Naczelna Rada Adwokacka, sprowa dzało się do zagadnienia czy obywatel niemiecki będący adwokatem wpisanym n listę adwokatów w Niemczech i mający w ojczystym państwie członkowskim (Niemcy) kancelarię prawniczą, a związany rodzinnie i zawodowo od wielu lat z drugim państwem członkowskim (Włochy), może w tym drugim państwie po-woływać się na swobodę świadczenia usług, jeśli również we Włoszech założył kancelarię prawniczą. ETS uznał, że jeśli obywatel jednego państwa członkowskiego wy-konuje większość działalności zawodowej, w tym wypadku usług prawniczych świadczonych przez adwokata, na terytorium jednego państwa członkowskiego, natomiast w drugim państwie utrzymuje pewną stałą infrastrukturę, tutaj kancelarię adwokacką, po to aby obchodzić surowsze przepisy prawa wspólnotowego dotyczące swobody przedsiębiorczości, to osoba taka traktowana winna być w krajui w którym stale przebywa i świadczy usługi jako korzystająca ze swobody przedsiębiorczości
ETS w sprawie Gebhard dokonał ustalenia przesłanek, od których zależy uznanie działalności konkretnej osoby za prowadzenie działalności gospodarczej lub świadczenie usług. Zdaniem ETS, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej decydujący jest zamiar podmiotu prowadzącego taką działalność związania się na stałe z życiem gospodarczym tego państwa, w którym działalność jest prowadzona. W przypadku świadczenia usług obecność usługodawcy na terytorium innego państwa ma charakter jedynie czasowy.
Niemiecki adwokat — Gebhard, mający na terenie Niemiec kancelarię prawną, przez wiele lat przebywał we Włoszech, tam znajdowało się centrum )m spraw życiowych i zawodowych, w tym państwie osiągał przeważającą część sw-ich dochodów i płacił tam podatki Z analizy tego stanu faktycznego ETS wypi* wadził wniosek, iż Gebhard jest osobą prowadzącą na terenie Włoch działalno gospodarczą niezależnie od tego, że wobec Izby Adwokackiej Mediolanu dekla wał, że jedynie świadczy w Mediolanie usługi adwokackie.
Nie jest natomiast decydujące, zdaniem ETS, to czy dana osoba stworzyła s w kraju, w którym prowadzi działalność podstawy materialne potrzebne świadczenia usług. ETS przyjął w orzeczeniu w sprawie Gebhard, że o podmiot świadczący jedynie usługi na terytorium innego państwa wyposażyć się na potrzeby prowadzenia takiej działalności w niez infrastrukturę. Ważne jest jednak, aby rozmiary tej infrastruktury P stawały w rozsądnej proporcji do zakresu zamierzonej działalności' wiązek wykazania w razie potrzeby, że rozmiar stworzonej infrastruktury
----------------- \&A
15 Sprawa 55/94, Gebhard v. Consiglio dell'Ordine degli Awocati e Procuraton lano, Zb. Orz. 1995, s. 1-4165.
tresowi prac w ramach świadczonych usług, spoczywa na podmi -iada zaKr
ocie
W
świa
ńadczącym usługi
. Swoboda świadczenia usług a swoboda przepływu pracowników
, płaszczyzn, w której dojść może do zbiegu swobody świadczenia usług ¦ nbody przepływu pracowników jest konieczność rozgraniczenia — przepisom, której ze swobód poddana jest działalność osoby fizycznej pochodzącej z jedne-0 państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego. W istocie chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czym różni się wykonywanie działalności zawodowej w ramach stosunku pracy od prowadzenia działalności na zasadzie samozatrudnienia (self-employed actMty) poddanej w wypadku jej czasowego charakteru swobodzie świadczenia usług.
Zagadnienie to było przedmiotem interesującego orzeczenia ETS w sprawie Jany i inne dotyczącego układu stowarzyszeniowego z Polską16. W tym orzeczeniu ETS wskazał na elementy, które jego zdaniem decydują o samodzielnym charakterze działalności prowadzonej w formie samozatrudnienia. Działalność taka musi być samodzielnie wybrana zarówno co do jej rodzaju, jak i sposobu jej wykonywania. Osoba prowadząca działalność o charakterze samozatrudnienia nie może pozostawać w jakimkolwiek stosunku zależności Działalność osoby sa-mozatrudniającej się musi być prowadzona na jej wyłączną odpowiedzialność. Wynagrodzenie takiej osoby należne z tytułu świadczonych usług powinno być wypłacane w pełnej wysokości do rąk osoby prowadzącej działalność na własny rachunek.
Innego rodzaju trudności mogą powstać wówczas, gdy przedsiębiorstwo ma-
lące siedzibę w jednym kraju członkowskim świadczy usługi w innym kraju
rawskim i w tym celu czasowo przemieszcza do kraju goszczącego również
ich pracowników. Powstaje problem czy sytuację tych pracowników należy
ac biorąc pod uwagę przepisy TWE dotyczące swobody świadczenia usług
ków T e mmować ją będą przepisy regulujące swobodę przepływu pracowni-
Rush p" mPn^owany problem rozstrzygnął ETS w orzeczeniu w sprawie
Przepis °rtU8uesa Lda17- Stwierdził mianowicie, że taki stan faktyczny podlega
Pracow0lvre8UlU'ąCym swobodC świadczenia usług, a towarzyszący jej przepływ
w jest tej swobodzie podporządkowany i stanowi jej integralną część.
sPrawa 268/qq
2°0l <¦ 1 ' • AWona Małgorzata Janv i in v. Staatssecretans van Justitie, Zb. Orz. 7 Sn,- ' '"0615 -prawa li?/o s- I-l4i7 Rush Portuguesa Lda. v. Office National dlmmigration, Zb. Orz. 1990,
4.5. Swoboda świadczenia usług a swoboda przepływu towarów
Istota rozgraniczenia swobody świadczenia usług i swobody przepływu towarów sprowadza się do odróżnienia towaru od usługi Towarem jest przedmiot posiadający wartość materialną i mogący być przedmiotem obrotu, natomiast usługą jest świadczenie odpłatne wykonywane transgranicznie. Usługi mają co do zasady charakter niematerialny, ponieważ w ramach usług przekazywane jest know-how. Niewidoczna jest transmisja radiowa lub sam pomysł reklamy.
Niekiedy precyzyjne rozróżnienie towarów od usług jest utrudnione. PrzyW dem może być wyrok ETS w sprawie Sacchi18. ETS przyjął, że emisja prograrnó radiowych i telewizyjnych podlega swobodzie świadczenia usług, natomiast hai del nagraniami, filmami i kasetami wykorzystywanymi do rejestrowania, a stępnie odtwarzania i emitowania programów telewizyjnych i radiowych rea luja przepisy dotyczące swobody przepływu towarów. W swoich dalszych orzeca niach ETS przyjął, że art. 49 TWE nakazuje zniesienie wszelkich ograniczei w swobodnym przepływie towarów, jeśli ograniczenia te pozostawałyby w związku z realizacją swobody świadczenia usług.
Jeśli przepływ towarów jest istotnym elementem usługi, to do takiego przepfy należy stosować przepisy o swobodnym przepływie usług. Przykładem może być poi woływane wyżej orzeczenie w sprawie Schindler, gdzie ETS orzekł, że przesyłanie nawet znacznych ilości materiałów reklamowych, w tym listów, prospektów reklamowych lub losów do innego państwa członkowskiego jest ściśle związane z usługą polegającą na przeprowadzeniu loterii i dlatego podlega przepisom o świadczeniu usług, a nie regulacjom dotyczącym swobodnego przepływu towarów.
4.6. Zakres podmiotowy swobody świadczenia usług
Zakres podmiotowy swobody świadczenia usług wygląda identycznie, jak w pr# padku prowadzenia działalności gospodarczej. Beneficjentami tej swobody sł obywatele państw członkowskich i podmioty gospodarcze będące podnu0" tami wspólnotowymi.
Osoby fizyczne mogą w obszarze UE korzystać ze swobody świadczenia usl jeśli mają obywatelstwo jednego z państw członkowskich. Każde państwo a duje o tym kto jest jego obywatelem i reguluje tę kwestię w przepisach Pr wewnętrznego. Nie stoi na przeszkodzie objęciu usługi swobodą fakt, że ust dawca jest obywatelem tego państwa członkowskiego, w którym ma stałą sie usługobiorca. . jm
Swoboda świadczenia usług nie dotyczy obywateli państw trzecich mającyhc miejsce stałego pobytu na terytorium UE, jeśli występują oni w charakter ługodawców. Decyzją Rady swoboda mogłaby zostać rozszerzona także na t* by, jednak dotychczas Rada nie skorzystała z tego upoważnienia.
Sprawa 155/73, Sacchi, Zb. Orz. 1974, s. 409.
• v TWE zrezygnowały natomiast z kryterium obywatelstwa w odniesie-
^rZL^ łuHobiorcy. Oznacza to, że swoboda obejmuje też te przypadki świad-
niU ług w których ich odbiorcą jest osoba mająca miejsce zamieszkania na
atVX2L ¦ m państwa członkowskiego, lecz nie posiadająca obywatelstwa jednego
ter^° mv członkowskich. Związane jest to z założeniem, że swoboda świadcze-
\ p jest pojmowana jako swoboda obrotu towarowego, w ramach której
1 t osobowy odgrywa mniejsze znaczenie. W konsekwencji, w przypadku elerI^ej sWobody świadczenia usług, decydujące jest dla poddania jej przepisom tWF ażeby usługobiorca miał miejsce stałego zamieszkania na terytorium jednego z państw członkowskich.
W przypadku osób prawnych decydujący jest, w miejsce obywatelstwa, fakt że osoba prawna jest podmiotem prawa według systemu prawnego iednego z państw członkowskich. Art. 49 TWE w odniesieniu do osób prawnych znajduje zastosowanie jedynie wówczas, jeśli usługa jest świadczona przez przedsiębiorstwo zlokalizowane na terytorium UE.
W związku z tym, że art. 49 nie interesuje się przynależnością państwową odbiorcy usług, swoboda dotyczy także usług świadczonych transgranicznie, których odbiorcą jest zlokalizowany na terenie UE oddział lub filia przedsiębiorstwa nie spełniającego kryteriów z art. 48 TWE. Art. 48 TWE za podmioty wspólnotowe uznaje spółki lub firmy utworzone zgodnie z ustawodawstwem jednego z państw członkowskich i mające statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo na terytorium UE. Natomiast prawa akcesoryjne dotyczące biernej swobody świadczenia usług w postaci prawa wjazdu i pobytu w państwie goszczącym odnoszą się do organów, pracowników i przedstawicieli spółek w rozumieniu art. 48 TWE.
4.7. Zakres przedmiotowy swobody świadczenia usług
Obowiązki państwa wynikające z art. 49 TWE dotyczą wszelkich rodzajów działań podejmowanych przez państwo, które mogłyby zostać uznane graniczenia w rozumieniu tego przepisu, a jednocześnie nie są uza-aamone na podstawie art. 45 i 46 TWE.
wnvch H°Ochrona na swobody świadczenia usług dotyka tych krajowych regulacji prawnych-dotyczących produktu, które w sposób bezpośredni lub pośredni utrudniają prowadzenie działalności przez osobę świadczącą usługi, a także wpływają na odbiór usług. Swoboda świadczenia usług wymaga też kontroli tych przepisów krajowych, które dotyczą wyposażenia osoby świadczącej usługi. Zakresem swobody są rownież przepisy dotyczące wiarygodności zawodowej, w tym kwalifikacji, dyplomów poświadczających kwalifikacje, zaświadczeń o posiadanych umiejętnościach.
Usług obe'1116 -ak W PrzyPadku swobody przedsiębiorczości, swoboda świadczenia lub usłuLohU'e bW' uPrawnienia akcesoryjne, czyli prawo wyjazdu usługodawcy Szczącym rl0rcy z kraJu ojczystego oraz prawo wjazdu i pobytu w państwie go-na C2lonk' yrektywa 73/148 rozszerza zakres tych uprawnień akcesoryjnych ow rodziny osoby świadczącej usługi
Usługodawca w ramach korzystania ze swobody świadczenia usług ma pra do podejmowania wszelkich czynności służących do przygotowania działalno usługowej. Dotyczy to w szczególności: penetracji rynku, czyli reklamy, wyko? nia umowy, jak również egzekwowania praw z niej wynikających. Usługodaw
\rr\t"7\TQt-Di 1 r\T "7f* Q.\kir\\\r\r\\i t:\ki\-~i A r-7f±\-\\-\ licłiifł rr\~i ni—itat*-» Ars ni-7<ałnifln/-rov..'- j J
korzystający ze swobody świadczenia usług ma prawo do przemieszczenia do
Pań.
stwa goszczącego wszelkich niezbędnych elementów wyposażenia, w tym narL samochodowego i materiałów oraz do zaangażowania całego niezbędnej, personelu.
Państwo nie może stosować przepisów, które dyskryminowałyby usługodaw. ców przy okazji nabywania nieruchomości, ustalania czynszu za wynajem mis szkania oraz przy zaciąganiu kredytów.
4.8. Treść swobody świadczenia usług
Obok swobody przepływu towarów, z którą wykazuje daleko idące zbieżności, swoboda świadczenia usług od początku traktowana była jako nie tylko zakaz dyskryminacji, czyli nakaz traktowania narodowego, ale ró wnież jako zakaz ograniczeń. Zakazy te są adresowane do państwa i wołują skutek bezpośredni. Obowiązek postępowania zgodnego z tymi zasi darni obciąża również organy administracyjne i sądy w ramach ich właściwości
4.8.1. Zasada traktowania narodowego
Zasada ta zawarta jest w art. 49 TWE stanowiącym, że „w ramach podanych niżej postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług na terenie Wspólnoty są zakazane w stosunku do obywateli Państw Członkowskich prowadzących działalność w innym Państwie Wspólnoty nu Państwo osoby korzystającej ze świadczenia".
Wynika stąd, że państwo goszczące ma obowiązek powstrzymania się od er nienia jakichkolwiek różnic pomiędzy usługodawcami pochodzącymi z inny** państw członkowskich a swoimi obywatelami ze względu na obywatelstwo, W ze względu na okoliczność, że usługodawcy ci mieszkają lub mają sieaO' bę, zarząd lub siedzibę głównego przedsiębiorstwa w innym kraju człoi kowskim niż to, w którym usługa ma być wykonywana. Zasada traktów nia narodowego zakazuje wydawania w państwach członkowskich takich p pisów krajowych, które dyskryminują usługodawców wywodzących się z inny państw członkowskich.
W początkowym okresie funkcjonowania WE dyskutowany był chara przepisu art. 49 TWE. Wyjaśnieniem tej kwestii zajął się ETS w orzeczeń w sprawie Binsbergen19.
19 Sprawa 33/74, Van Binsbergen v. Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Met* nijverheid, Zb. Orz. 1974, s. 1299.
¦ faWrvcznym tej sprawy adwokat mający obywatelstwo holenderskie rep-w stanie »» ^ w Holandu osobe 0 nazwisku Van Binsbergen. W cza-
rezentowai pr adwokat przeniósł się do Belgii Sąd holenderski odmówił mu
sie trwania p_ ntowania klienta w Holandii, ponieważ zgodnie z prawem
prawa daiszeg zamieszkałe w Holandii mogą reprezentować klientów
WendersKim y
hole»^_ przed sądem
W wydanym orzeczeniu ETS wskazał, że przepis art. 49 TWE zakazu-oaństwom członkowskim stosowania ograniczeń w swobodnym 'ą • dczeniu usług na terytorium WE, a więc dotyczący zasady traktowa-narodowego usługodawców przez państwa członkowskie, ma charakter 'as precyzyjny, konkretny i nadaje się do bezpośredniego wykonania bez wydania przepisów wykonawczych. Wyjaśnił również, że niedozwolone jest czynienie jakichkolwiek różnic pomiędzy usługodawcami ze względu na obywatelstwo lub fakt, że usługodawca zamieszkuje w innym państwie niż to, w którym usługa jest świadczona. We wspomnianym orzeczeniu w sprawie Van Binsbergen ETS stwierdził, że wymaganie płynące z prawa holenderskiego posiadania przez adwokata miejsca zamieszkania w okręgu siedziby sądu, uzasadnione koniecznością zapewnienia prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, jest wymaganiem zbyt daleko idącym. Dla zrealizowania tego celu wystarczyłoby wprowadzenie warunku posiadania przez adwokata adresu w państwie goszczącym, gdzie usługi są świadczone.
Podobnie, w wyroku w sprawie KE przeciwko RFN20, ETS wypowiadał się w sprawie legalności przepisów niemieckich nakazujących firmom ubezpieczeniowym działającym na terytorium tego państwa uzyskanie pozwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności oraz posiadanie stałej siedziby na terytorium RFN. Rozważając tę kwestię ETS przyjął, że wprawdzie konieczność ochrony interesów państwa goszczącego oraz ubezpieczonych wymaga, aby ubezpieczyciele działający w Niemczech podlegali regułom prawa niemieckiego wymagającym od ubezpieczyli określonych rezerw technicznych i spełnienia niemieckich warunków ubez--zenia, jednak wymagania te muszą pozostawać w rozsądnej proporcji do interesów ubezpieczonych. Biorąc te argumenty pod uwagę ETS uznał, że wymaga-e posiadania zezwolenia na działalność jest uzasadnione, ponieważ pozwala na onywanie nadzoru przez państwo nad świadczonymi na jego terytorium usłu-i ubezpieczeniowymi Natomiast państwo goszczące powinno udzielać takie-zwolenia wszystkim firmom ubezpieczeniowym, które spełniają warunki sta-stwne przez Jeg° prawo krajowe, nawet jeśli ich siedziba znajduje się w innym pań-nic'e cz!°nk°wskim. Oceniając czy firma ubezpieczeniowa mająca siedzibę za gra-stwaSPL warunki określone w prawie państwa goszczącego organy tego pań-wany"111? WZią^ POcl uwa§ę wszelkie wcześniejsze kontrole oraz nadzór wykony-ad tą firmą ubezpieczeniową w państwie jej pochodzenia.
tery W cie nieuprawniony ETS uznał wymóg posiadania siedziby na
1Um Państwa goszczącego. Spełnienie tego warunku oznaczałoby
20 c
lWa 205/84, KE v. RFN, Zb. Orz. 1986, s. 3755.
w istocie zaprzeczenie swobody świadczenia usług, która opiera się na założę ¦ że usługodawca może swobodnie świadczyć usługi na terytorium innego pańsh, członkowskiego niż to, w którym ma siedzibę.
4.8.2. Zakaz ograniczeń
Jest on rozumiany jako zakaz wydawania takich przepisów prawa krajów*. go w państwach członkowskich, które mimo że formalnie nie dyskrymi. nują usługodawców czy usługobiorców pochodzących z innych państ* członkowskich przebywających w państwie goszczącym, to jednak utrui niają im korzystanie ze swobody świadczenia usług. Wprowadzanie taki przepisów przez państwo członkowskie może mieć miejsce tylko wtedy, jeśli to uzasadnione względami interesu ogólnego.
W sprawie Sager21 ETS przyjął, że z art. 49 TWE wynika nie tylko zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo usługodawcy, ale również obowiązek zniesienia wszelkich ograniczeń uniemożliwiających lub utrudniających działalność osoby świadczącej usługi na terytorium innego państwa członkowskiego. Zakaz ten doJ tyczy nie tylko sytuacji, w której dochodzi do dyskryminacji, ale również takiclL przepisów prawa krajowego, które nie są dyskryminujące, lecz w konsekwencji™ utrudniają wykonywanie swobody świadczenia usług.
Bardziej ogólną zasadę zakazującą wszelkich ograniczeń stosowanych wobec osób korzystających ze wspólnotowej zasady swobody świadczenia usług sformułował ETS w orzeczeniu w sprawie Webb22. ETS stwierdził, że zakazane są wszelkie ograniczenia w swobodzie świadczenia usług. Odstępstwa od tej aj sady są możliwe tylko przy zachowaniu następujących warunków: środki wpro" wadzające ograniczenia mają za zadanie chronić dobro ogólne i dotycz* w takim samym zakresie wszelkich podmiotów działających w danym państwie, dobro ogólne może być powoływane jako uzasadnienie wyj#" ku tylko wówczas, gdy nie podlega ochronie w przepisach obowiązujący* w państwie, gdzie świadczący usługi ma siedzibę swojego przedsiębiorstw* Dozwolone środki krajowe ograniczające swobodę świadczenia usług muszą » tem mieć na celu ochronę interesu ogólnego, być proporcjonalne do » mierzonego celu i respektować kontrolę sprawowaną nad usługodaW w kraju jego pochodzenia.
Interes ogólny nie może być utożsamiany z interesem gospodarczy w ramach którego państwo zmierzałoby do ochrony własnych przed* biorstw. Za wymogi interesu ogólnego ETS uznał dotychczas: ochronę kon-mentów, ochronę ludności w odniesieniu do usług wykonywanych przez p
lnych zawodów, ochronę osób wykonujących działalność artystyczną stawicieh w° y^ ^^ różnego rodzaju wartości w ramach polityki kultural-przy P° hj-one pluralizmu rozgłośni radiowych, ochronę własności przemys-nej. nP- °c w zakresie spraw socjalnych, spójność regulacji podatkowej, łowej, °cnr
4 o Dozwolone ograniczenia i wyłączenia swobody
, raczenia usług, podobnie jak swoboda przedsiębiorczości, podlega iLo rodzaju ograniczeniom. Wynika to z art. 55 TWE, który stanowi, lw°'a aw „regulowanych w rozdziale dotyczącym swobody świadczenia o stosuje się przepisy art. 45-48 rozdziału dotyczącego swobody przedsiębiorczości, w tym przepisy art. 45 i 46 TWE ustanawiające dopuszczalne ograniczenia tej swobody.
4.9.1. Działalność związana z wykonywaniem władzy publicznej
Art. 45 TWE przewiduje wyjątek dotyczący pewnych rodzajów działalności, która w państwie goszczącym może zostać zastrzeżona tylko dla podmiotów będących jego przynależnymi, w szczególności dla własnych obywateli Działalność, której dotyczy wyłączenie powinna być związana, choćby tylko przejściowo z wykonywaniem władzy publicznej.
Kluczowym pojęciem dla określenia zakresu tego wyjątku jest pojęcie „działalność związana z wykonywaniem władzy publicznej". Ze względu na fakt, że ustalenie treści tego pojęcia wpływa na zakres wyjątku od swobód przewidzianych TWE, pojęcie to winno być jednolicie interpretowane we wszystkich państwach członkowskich. ETS nakazał restryktywną interpretację tego wyjątku w orzeczeniu w sprawie Reyners23.
W sprawie tej ETS wypowiadał się w kwestii pytania złożonego przez belgijską -onseil d'Etat. Pytanie dotyczyło legalności praktyki stosowanej w Belgii wobec
ywatela holenderskiego, polegającej na odmowie wyrażenia zgody na jego dzia-a|nosć w Belgii w charakterze adwokata z powodu braku obywatelstwa belgijskie-8°' Conseil d'Etat wnosiła o dokonanie wykładni czy w ramach prowadzonej dzia-anosci w charakterze adwokata wyłączeniu wynikającemu z art. 45 TWE pod-
gają tylko te czynności, które związane są z wykonywaniem władzy publicznej, Pow h Wylączenie swobody traktatowej powinno dotyczyć całego zawodu z tego Public ^ niektóre czynności adwokackie wiążą się z wykonywaniem władzy
ets
sadyW °rzeczeniu wstępnym wyjaśnił, że z uwagi na fundamentalny charakter za-cych °body Przedsiębiorczości i zasady traktowania narodowego osób pochodzących państw członkowskich korzystających ze swobód przewidzianych
SPrawa2/7d D
"% Reyners v. Belgia, Zb. Orz. 1974, s. 631.
TWE, zakres wyjątku wynikającego z art. 45 TWE nie może być interpretowany w taki sposób, że stopień wyłączenia przekraczałby przyczynę, ze względu na któ rą wyjątek ten został wprowadzony do TWE.
Zdaniem ETS, potrzeba wyłączenia cudzoziemców od działalności wiąjąCej się z wykonywaniem władzy publicznej zostaje w pełni zrealizowana, je§|j wyjątkiem są objęte te działania w ramach danego zawodu, które same w sobie wiążą się z wykonywaniem władzy publicznej w sposób specyficzny i bezpośredni. Nie jest wobec tego możliwe wyłączenie obywateli innych państw od wykonywania danego zawodu w państwie goszczącym, gdy zadania wykonywane w ramach tego zawodu polegają jedynie na pełnieniu funkcji pomocniczych i przygotowawczych wobec działań podejmowanych przez inne zawody związane z wykonywaniem władzy publicznej24. Wyłączenie swobody w odniesieniu do całego zawodu byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby tych rodzajów działalności, które związane są z wykonywaniem władzy publicznej nie można byłoby oddzielić od pozostałych działań w ramach danego zawodu.
Należy podkreślić, że wyjątek wynikający z art. 45 TWE jest węższy nii dotyczący swobody przepływu pracowników wynikający z art. 39 ust 4 TWE. W przypadku art. 39 ust. 4 TWE wyłączenie jest uzasadnione zawal wtedy, gdy pracownik byłby zatrudniony w administracji publicznej i dotyczy ca łego zawodu odpowiadającego tej charakterystyce. Natomiast w odniesieniu da swobody świadczenia usług możliwe jest ograniczanie zakresu dopuszczalnego wy^ jątku poprzez, np. nie zezwalanie cudzoziemcom na wykonywanie tych czynności w ramach zawodu adwokata, które wiążą się ze sprawowaniem wymia; ru sprawiedliwości Jest to możliwe we Francji, Belgii i Luksemburgu, gdzie adwo-* kat może uzupełnić skład orzekający uszczuplony w wyniku wyłączenia sędziego. Podobnie można nie zezwolić lekarzowi na wystawianie aktów zgonu, ponii waż jest to działalność wiążąca się z wykonywaniem władzy publicznej. Nie ozna cza to, że w oparciu o art. 45 TWE cudzoziemcy nie będą mogli w państwie szczącym w ogóle wykonywać zawodu lekarza czy adwokata. Do zawodów za strzeżonych na mocy art. 45 TWE tylko dla własnych obywateli zaliczamy w szczególności notariuszy czy komorników.
4.9.2. Ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego
i .A
Z art. 46 ust.l TWE wynikają dozwolone ograniczenia swobody świadczenia us uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publiczn i zdrowia publicznego. a
Artykuł ten głosi: „Postanowienia niniejszego rozdziału i podjęte na ich P stawie środki nie przesądzają możliwości stosowania przepisów ustaw, rozp dzeń i aktów administracyjnych ustanawiających specjalny status dla cudzo
Sprawa 42/92, Thijssen, Zb. Orz. 1993, s. 1-4047.
dnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publi-ców, a uZad^0Wia publicznego". W ustępie 2 tego samego artykułu znalazło się czneg0 ' z ,ja Racjy do wydania dyrektyw koordynujących w tej mierze usta-UPWwanpaństw członkowskich.
hczas Rada raz tylko skorzystała z tego uprawnienia wydając dyrekty-
D°iA22l w sprawie koordynacji środków podejmowanych w państwach
WC k wskich w wykonaniu art. 46 TWE25. Akt ten doprecyzowuje wyjątki, któ-
członko ^ zastosowania art. 46 TWE oraz ustanawia procedurę wydawania
"odmownych dotyczących wjazdu i pozostania na terytorium państwa
^Makowskiego osoby pochodzącej z innego kraju członkowskiego.
-odnie z dyrektywą 64/221 cudzoziemiec oczekujący na wydanie decyzji
sprawie pierwszego wniosku o zezwolenie na pobyt ma prawo do pobytu na terytorium państwa goszczącego w trakcie rozpoznawania jego wniosku. W przypadku wydania odmownej decyzji w jego sprawie, decyzja taka musi być wystarczająco precyzyjnie i szczegółowo uzasadniona po to, aby umożliwić zainteresowanemu odwołanie się od niej w ramach środków administracyjnych lub do sądu. Ponadto, zainteresowany powinien mieć prawo do ponownego złożenia wniosku o pozwolenie na pobyt po upływie odpowiedniego czasu od wydania ostatniej decyzji negatywnej.
Państwo członkowskie stwierdzając, że osoba składająca wniosek zagraża porządkowi publicznemu, bezpieczeństwu publicznemu lub zdrowiu publicznemu wydaje decyzję odmawiającą zezwolenia na pobyt, przedłużenia zezwolenia na pobyt lub nakazującą wydalenie cudzoziemca ze swego terytorium.
Prawa akcesoryjne towarzyszące swobodom rynku wewnętrznego były często przedmiotem orzeczeń ETS26. W szczególny sposób ETS zinterpretował prawo pobytu obywateli UE w innym państwie członkowskim w orzeczeniu w sprawie Royer.
Stwierdził mianowicie, że prawo przynależnego państwa członkowskiego do wstę-u n^ terytorium innego państwa członkowskiego oraz przebywania tam dla reakcji celów określonych przez TWE jest prawem nadanym bezpośrednio przez WE lub przepisy wykonawcze do TWE. W konsekwencji, obywatel jednego pań-czlonkowskiego przybywający do innego państwa członkowskiego nabywa te ,Wa niezależnie od wystawienia przez władze państwa goszczącego zezwolenia na
TWL IC^la P°rządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego użyte przez
teg0 sa yrektywę 64/221 są uważane za synonimy i odnoszą się praktycznie do
' Pozostleg0-r0dza'U sytuac'L Nie zostały zdefiniowane w prawie wspólnotowym
^wiają państwom członkowskim pewien margines w ich interpretowaniu.
Js Po~~ ~~
'6 Por S'S 2 ninieJszego rozdziału. Francji' ?, Sprawa 48/75, Royer, Zb. Orz 1976, s. 497 oraz sprawa C-334/94, KE v. '"^•Orz. 1996, s. 1-1307.
Zagrożenie porządku publicznego ma miejsce wtedy, gdy obiektywne
°koli. I
czności uzasadniają przekonanie, że obecność lub postępowanie cudzozie stwarza rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenie dla porządku d i licznego27. Ocena obecności lub zachowania cudzoziemca musi być dokonyur, wobec cudzoziemców zgodnie z tymi samymi regułami, które państwo goszr/ ce stosuje wobec własnych obywateli. Inaczej mówiąc, nie można uznać zach wania cudzoziemca za zagrażające porządkowi publicznemu, jeśli vvoh własnych obywateli państwo nie stosuje podobnych lub innych dziah-zmierzających do zwalczania takich zachowań.
:
W tym duchu wypowiedział się ETS w sprawie Adoui, gdzie źródło zagrożenia dla porządku publicznego miałoby stanowić zachowanie prostytutki wykonującej działalność w państwie goszczącym, w którym prostytucja nie była zakazana28,
Zgodnie z art. 3 dyrektywy 64/221 źródło zastosowanych środków miałoby stanowić osobiste zachowanie osoby będącej obywatelem innego państwa członkowskiego. Za zachowanie, które zagraża porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu ETS uznał także brak działania.
W sprawie Van Duyn29 ETS przyjął, że podstawę odmowy zezwolenia na pobyt może stanowić samo członkostwo grupy lub organizacji, która w państwie goszczą- I cym uważana jest za szkodliwą. Takie dobrowolne uczestnictwo może stanowić część osobistego zachowania osoby ubiegającej się o zezwolenie na pobyt.
Podstawą oceny wniosku przez państwo goszczące powinno być obecne postępowanie osoby ubiegającej się o pobyt. Z tego powodu nie mogą być podstawą odmowy zezwolenia na pobyt wcześniejsze skazania osoby, która złożyła wniosek. Jednak, jeśli okoliczności będące w przeszłości podstawą skazania wskazują, że może istnieć nadal rzeczywiste zagrożenie dla porządku publicznego, taka sytuacja również uzasadnia wydanie decyzji negatywnej30. ETS uznał także, z* państwo członkowskie nie może powołać się na względy porządku pubu cznego, jeśli negatywną decyzję uzasadnia wyłącznie interes o charaWe-rze ekonomicznym31.
Odmowa zezwolenia na pobyt lub przedłużenia takiego zezwolenia to że być także uzasadniona względami konieczności ochrony zdrowia p licznego. Okoliczności uzasadniające odmowę w tym przypadku powstają W czas, gdy osoba występująca z wnioskiem cierpi na jedną z chorób wymię nych w załączniku do dyrektywy 64/221. Choroba uzasadnia jednak odm^
27 Sprawa 36/75, Rutili v. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Zb. Orz. 1976, s. M
28 Sprawy 115 i 116/81, Adoui & Cornuaille v. Belgia, Zb. Orz. 1982, s. 1665.
29 Sprawa 41/74, Van Duyn v. Home Office, Zb. Orz. 1974, s. 1337. I____
™ Sprawa 30/77, R. v. Bouchereau, Zb. Orz. 1977, s. 1999.
Sprawa 17/92, Federation de Distributeurs Cinematographiąues, Zb. Orz. 1993 -2239; sprawa 398/95, SETTG v. Ypourgos Ergasias, Zb. Orz. 1997, s. 1-3091.
kim przypadku, gdy wnioskodawca zachorował jeszcze przed złożeniem tylko w ^(-omiast, jeśli choroba ujawniła się po wydaniu pierwszego zezwole-.*- ^r> stanowić uzasadnienia odmowy przedłużenia zezwolenia
wn1' nia
iaium"»J>-> ,---------- ¦ - - -
^_ . m0Łe ona stanowić uzasadnienia odmowy przedłużenia zezwolenia. ¦fc wynikające z wystąpienia choroby musi wywoływać obecne i znaczne . mteresu ogólnego polegającego na konieczności ochrony zdrowia zagrożeni
pUbWkażdym przypadku, gdy wchodzi w grę wyjątek z art. 46 TWE, w celu . ZY §rodek krajowy zastosowany w ustawodawstwie państwa członkow-r iest legalny, powinien zostać przeprowadzony test podobny do tego, któ-ILracował ETS w sprawie Cassis de Dijon. Jest to swoista „reguła roz-dlcu" odnosząca się do swobody świadczenia usług. Istota tego badania pora na stwierdzeniu, że w każdym przypadku, gdy stwierdzono ograniczenie swobody świadczenia usług o charakterze niedyskryminującym w jednym z państw członkowskich, konieczne jest ustalenie czy takie wyłączenie jest uzasadnione obiektywnie ze względu na ogólny interes o charakterze publicznym.
Założenia takiego postępowania występują w orzeczeniu w sprawie Van Binsber-
gen. W sprawie tej Adwokat Generalny Mayras przyznał, że w przypadku świadczenia usług istnieją większe możliwości obejścia przepisów ustawodawstwa krajowego dotyczącego kontroli nad wykonywaniem określonej działalności na jego terytorium. Wynika to z faktu, że organy krajowe nie mają kompetencji do badania sposobu świadczenia usług przez osobę pochodzącą z innego kraju członkowskiego. Z tego powodu ETS przyjął w sprawie Van Binsbergen, że wprawdzie wymóg stałego miejsca zamieszkania był zbyt daleko idącym ograniczeniem swobody świadczenia usług, jednak mogą istnieć warunki stawiane przez prawo kraju goszczącego, które można uznać za uzasadnione i zgodne z art. 49 TWE.
Wymogi takie muszą odpowiadać jednak następującym kryteriom określonym
muszą być uzasadnione względami ochrony interesu publicznego
pozostającego w zgodzie z celami Wspólnoty. Do takich wartości za-
czamy m.in. zasady etyki zawodowej, wymaganie posiadania właściwych
walifikacji oraz inne okoliczności odnoszące się do kontroli nad prowa-
z°ną działalnością i odpowiedzialności usługodawcy za świadczone
Usługi;
ymagania takie muszą być stosowane w równej mierze wobec '. asnych obywateli państwa goszczącego, jak i wobec cudzo-
2lernców; »raniczenia nakładane na usługodawcę muszą być obiektywnie Ten *asadnione potrzebą przestrzegania reguł etyki zawodowej.
c'0nalnoS'^ni Wymó§ wia-że sie z koniecznością przeprowadzenia testu propor-ist°hia no^.W ramach teg° testu należy zbadać, czy regulację taką uzasadnia lu * czy ci Cba' C2y *rodek krajowy jest konieczny do osiągnięcia tego ce-Strykcyjnv v.en nie mó8łby zostać osiągnięty przy użyciu innych, mniej re-ych metod. W konsekwencji środek krajowy musi być odpowiedni
do osiągnięcia zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, cok niezbędnie konieczne do osiągnięcia założonego celu.
4.10. Znaczenie wzajemnego uznawania kwalifikacji
W przypadku wykonywania swobody świadczenia usług w ramach rynku wewnu trznego UE problem wzajemnego uznawania kwalifikacji ma znaczni mniejsze znaczenie niż w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości. v\
nika to z faktu, że usługodawca świadczący usługi na terytorium innego państw członkowskiego niż to, w którym ma on siedzibę swojej firmy nie podlew w państwie goszczącym kontroli kwalifikacji
W początkowym okresie funkcjonowania WE, a nawet w latach późniejszych, problem liberalizacji wykonywania usług w ramach różnych zawodów regulowany był wielokrotnie w sposób wertykalny w ramach dyrektyw dotyczących poszczególnych zawodów32. 21 grudnia 1988 r. została wydana dyrektywa 89/48 dotycząca ogólnego systemu uznawania dyplomów szkolnictwa wyższego uzyskiwanych w wyniku kształcenia trwającego co najmniej przez okres trzech lat. Akt ten wprowadzał zasadę wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych przez państwa członkowskie w przypadku tzw. zawodów regulowanych. System stworzony dyrektywą 89/48 został następnie uzupełniony przez uchwalenie dyrektywy 92/51 z 18 czerwca 1992 r., która wprowadzała drugi ogólny system uznawania kwalifikacji zawodowych i wykształcenia uzupełniający dyrektywę 89/48.
Zgodnie z art. 3 dyrektywy 89/48 w dniu 16 lutego 1996 r. KE przedłożyła PE i Radzie Raport dotyczący stanu implementacji ogólnego systemu uznawania kwalifikacji potwierdzonych dyplomami szkolnictwa wyższego. Raport zawiera! propozycję, aby pojęcie regulowanego wykształcenia i przygotowania zawodowego wprowadzone przez dyrektywę 92/51 rozciągnąć na dyrektywę 89/48.
W rezultacie wydana została nowa dyrektywa 2001/19 PE i Rady z 14 maja 2001 r. zmieniająca dyrektywę Rady 89/48 oraz dyrektywę Rady 92/51, a także dyrektywy wertykalne dotyczące wykonywania poszczególnych zawodów w « mach UE33.
Dz. U. WE 2001, L 206, s. 0001-0051. .Q/
M.in. były to dyrektywy: 77/452, 77/453, 78/686, 78/687, 78/1026, 78/1027, 8 154, 80/155, 85/384, 85/432, 85433, 93/16 dotyczące: pielęgniarek odpowie* nych za ogólną opiekę, stomatologów, weterynarzy o specjalności chirurgów, P° nych, architektów, aptekarzy i lekarzy.
oboda świadczenia usług w układzie stowarzyszę-
towarzyszeniowy zawarty 16 grudnia 1991 r. przez Polskę ze WE • 3 ństwami członkowskimi nie realizuje wszystkich swobód obawiali w wewnętrznym rynku UE. W przypadku swobody przedsiębiorczo-zuja.cy zosta}a uregulowana w art. 44 i następnych Układu, sformułowania C1' rzez postanowienie Układu wskazują, że swoboda ta została wprowadzo-odniesieniu do obywateli polskich udających się do UE od dnia wejścia 1 vcie Układu, to znaczy od 1 lutego 1994 r. W odniesieniu do obywateli ' stw członkowskich UE przyjeżdżających do Polski w celu prowadzenia dzia-lności gospodarczej swoboda ta miała być wprowadzana stopniowo w etapach wynikających z załączników do Układu.
Inaczej jest w przypadku swobody świadczenia usług, art. 55 formułujący tę zasadę, został skonstruowany w taki sposób, że nie pozwala przyjąć, że w okresie stowarzyszenia obywatele i przedsiębiorstwa, odpowiednio z UE i Polski mają prawo świadczenia usług w Polsce lub w UE na zasadzie traktowania narodowego. Zgodnie z tym postanowieniem strony Układu stowarzyszeniowego zobowiązały się tylko do „podjęcia niezbędnych kroków w celu umożliwienia stopniowego świadczenia usług przez obywateli Polski lub Wspólnoty, lub przedsiębiorstwa utworzone na terytorium innej strony niż ta, dla obywatela której przeznaczone są usługi, z uwzględnieniem stanu sektora usług Stron Układu".
Takie sformułowanie art. 5 5 wskazuje, że przepis ten nie wywołuje bezpośredniego skutku i wobec tego podmioty pochodzące z UE i z Polski nie mogą się na przepis ten powoływać w przypadku, gdyby druga strona Układu uniemożliwia im swobodne i oparte na zasadzie niedyskryminacji świadczenie usług na terytorium. Inaczej mówiąc, Układ stowarzyszeniowy nie zapewnia swo-' świadczenia usług i w związku z tym podmioty pochodzące z pań-wa strony Układu mogą prowadzić na terytorium państwa, w którym e zostały utworzone, działalność gospodarczą tylko w formach przewi-n przez prawo miejscowe, nawet, jeśli w odniesieniu do podmio-w„_P.OCno<*zących z innego państwa regulacje te miałyby charakter dys-^mujący,
mawia l^tm bezpośredniego skutku art. 55 Układu stowarzyszeniowego prze-2 Państw repreZent0wany w doktrynie pogląd, że umowy zawarte przez WE nie wyw f™ trzecimi (a Państwa stowarzyszone należą do tej właśnie kategorii) sać niekt'U'ą C° d° zasady bezP°średniego skutku34. Skutek taki można przypi-pr2epis sl°rym Przepisom tych umów zupełnie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy ^nie, tz °nstruowany został w sposób pozwalający na jego bezpośrednie stoso-• Jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy.
i1K.
tat!onn8lp',The Lur°Pe Agreements Compared in the Light ofTheir Pre-Accession Reorien-• LMLRev., 2000, nr 37, s. 1202 i nast.
4.12. Raport KE dla Rady i PE w sprawie realizacji wewn trznego rynku usług
W czasie posiedzenia Rady Europejskiej w Lizbonie w marcu 2000 r. zwróciła ona do KE i państw członkowskich o sformułowanie strategii zmierzającej h usunięcia przeszkód w realizacji przepływu usług. Potrzebę taką potwierdziły t lejne spotkania Rady Europejskiej UE w Sztokholmie i w Barcelonie w lata,* 2001 i 2002.
W odpowiedzi na apel z Lizbony, KE przedstawiła obszerną strategię w «9 dniu 2000 r. W tym dokumencie KE przyznaje, że ogromny wpływ na spos0k świadczenia usług w ramach UE ma społeczeństwo informacyjne i szeroko sto-sowane techniki informatyczne. Celem przedstawionej strategii jest umożliwię-nie usługom swobodnego przemieszczania się w ramach rynku wewnętrznego UE. KE dokonała przeglądu wszystkich sektorów gospodarki w aspekcie horyzontalnym i zaproponowała dwa etapy strategii w tej mierze.
W pierwszym etapie KE dokonała identyfikacji i analizy istniejących barier i przedstawiła wiele inicjatyw zmierzających do ich usunięcia. Efektem tych prac był Raport przedstawiony Radzie i PE 30 lipca 2002 r. Zgromadzone w Raporcie dane i analizy ekonomiczne będą stanowić bazę dla realizacji fazy drugiej, która przyniesie propozycje rozwiązań dla zidentyfikowanych w pierwszej fazie problemów. Podejście zaproponowane przez KE znalazło akceptację ze strony PE, KES oraz KR.
W przedstawionym raporcie KE zidentyfikowała wiele barier utrudniających w dalszym ciągu swobodę świadczenia usług na poziomie wspólnotowym. Do barier w swobodnym świadczeniu usług zaliczono m.in.: monopole i ograniczenia ilościowe w dostępie do określonych zawodów, wymagania dotyczące obywatelstwa i miejsca zamieszkania, procedury koncesyjne uzależniające dostęp do określonych rodzajów działalności od uzyskania odpowiedniego zezwolenia ze stron; władz państwa goszczącego, różnice w systemach podatkowych, skomplikowani procedury administracyjne, zakazy reklamy określonych rodzajów działalność ograniczenia dotyczące języka używanego w przekazach reklamowych, rożni dotyczące wymaganych kwalifikacji, różne tytuły zawodowe używane dla tego! mego rodzaju działalności, regulacje dotyczące zasad rachunkowości, zasady Pj ności i zwrotu podatku VAT, zasady ubezpieczeń odnoszące się do różnego ro ju usług świadczonych w ramach UE. Oprócz barier o charakterze prawnym stępuje wiele barier o charakterze pozaprawnym. Zaliczamy do nich w sza ności bariery językowe oraz brak dostatecznej informacji na temat rnozl" świadczenia usług w innym państwie członkowskim niż państwo macierzy ^
W podsumowaniu Raportu KE stwierdziła występowanie istotnych utru w świadczeniu usług na poziomie wspólnotowym. Przy założeniu, że nie jes liwe zwiększenie konkurencyjności gospodarki UE bez korzystnych zmian w kcjonowaniu wewnętrznego rynku w odniesieniu do świadczenia usług P° pilna potrzeba podjęcia odpowiednich działań. zj0-
Zakres i charakter stwierdzonych przeszkód w świadczeniu usług na P( mie UE wymaga zjednoczenia wysiłków wszystkich instytucji europejskich
. n]c0wskich w celu usunięcia barier istniejących i niedopuszczenia do państw c cjj prZeszkód w swobodnym świadczeniu usług,
powstani ^ szczególne znaczenie w rozwoju wspólnotowego rynku usług bę-^ ^wszelkie działania legislacyjne zmierzające do usunięcia przeszkód w bier-dąrniec gniu usrug? czyli korzystaniu z usług przez usługobiorców przemie-nym swi ^ ^^ skorzystania z usługi do państwa, w którym ma siedzibę
' a wca. Z tego powodu szczególną troską będzie otaczać KE konsumentów
"a Wnrzypadku barier o charakterze pozaprawnym zamierzone działania KE do-dpowiednich działań o charakterze pozaprawnym. Do takich środków za-
2ono odpowiednią informację i pomoc udzielaną obywatelom UE chcącym . -acjczyć usługi w wymiarze transgranicznym lub korzystać z takich usług na poziomie europejskim.
W oparciu o wyniki analiz przedstawione w Raporcie w drugim etapie podjęte zostaną działania w ramach Strategii 2003 po odbyciu dyskusji w łonie PE oraz wśród państw członkowskich z udziałem zainteresowanych podmiotów gospodarczych.
Eugeniusz Piontek
5
Swoboda przepływu kapitału i płatności
Literatura:
denas, S. Kenyon-Slade, EC Financial Market Regulation and Company Law, 1993; ha Benink', Financial Integration in Europę, Kluver 1993; M. Gruson, W. Feuring, The mw Banking Law of the European Economic Community, „The International Lawyer", • 1991, vol. 25; S. Mohamed, European Community Law on the Free Movement ofCa-I and the EMU, Kluver 1999; N.Moloney, EC Securities Regulation, Oxford 2002; L. Oredziak, Rynek finansowy Unii Europejskiej, Warszawa 1999; ]. Snell, Goods and Services in LC Law. A Study ofthe Relationship Between the Freedoms, Oxford 2002; J. Stuyck, Financial and Monetary Integration in the European Economic Community, Deventer 1993; J.A. Usher, The Law of Money and Financial Services in the European Community (second ed.), Oxford 2000; J. Węciawski, Fundusze zabezpieczania wkładów bankowych, „Bank i Kredyt" 1991, nr 11; A. Zawidzka, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny, Warszawa 2002.
51. Charakterystyka ogólna
>oda przepływu kapitału i płatności jest jedną z czterech podstawowych wol-
wspólnotowych — swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitału.
acja ostatniej z tych wolności jest osadzona w przepisach bezpośrednio jej
ących oraz w przepisach regulujących podejmowanie i prowadzenie dzia-
gulu°SCl g°spodarczei (czyli tzw. right of establishment), jak też w przepisach re-
49-5^^świadczenie usług; obecnie odpowiednio: art. 56-60; art. 43-48 i art.
dzieH,- , W wersH TN1 oraz w aktach prawa stanowionego w odnośnych tuzinach
Pry
w czas"*"*! reguluJ^ce swobodę przepływu kapitału i płatności ulegały b°m pr* 8 ębPkim przeobrażeniom odpowiadającym aktualnym potrze-
niły si °Cesu ir»tegracji. Pierwotnie pod względem treści i sposobu redakcji róż-
ności, a ?e istotrue od metodologii regulacyjnej przyjętej w obszarze innych wol-
w*aszcza swobody przepływu towarów. Wyrażało się to przede wszystkim
Ue. sk
^^ólnot0 ldowane wersje Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu ustanawiającego ę Europejską (2002), 2002/C 325/01.
127
we fragmentaryczności oraz warunkowości tych przepisów. Sytuacja taule^B dykalnej zmianie dopiero wraz z przystąpieniem przez WE do drugiegJl wdrażania UGiP 1 stycznia 1994 r. Obowiązujące obecnie przepisy p0cjD kowane zostały potrzebom UGiP. Wiążą one jednak wszystkie państwa cz}0 skie. Podobnie jak przepisy regulujące swobodny przepływ towarów mają rh ter kompletny i bezwarunkowy, chociaż nadal nie wyczerpujący. Dla należw zrozumienia obowiązujących obecnie rozwiązań systemowych w sferze swoi/ przepływu kapitału i płatności nieodzowne jest jednak prześledzenie podsta wych etapów przebytej drogi
5.1.1. Postanowienia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnot* Gospodarczą
W TEWG, który wszedł w życie 1 stycznia 1958 r., problematykę tę regulowah bezpośrednio postanowienia artykułów 67-732. Pierwszy z powołanych artykułów TEWG zobowiązywał państwa członkowskie do „stopniowego eliminowania w stosunkach wzajemnych, w zakresie niezbędnym do zapewnienia należytego funkcjonowania wspólnego rynku, wszelkich ograniczeń przepływu kapitału należącego do rezydentów (tych państw) oraz wszelkiej dyskryminacji ze względuna narodowość lub siedzibę stron, bądź miejsce zainwestowania kapitału". Płatności bieżące związane z przepływem kapitału między państwami członkowskimi miały być uwalniane od wszelkich restrykcji najpóźniej z upływem pierwszej! etapu okresu przejściowego.
Rada Ministrów EWG została uprawniona do wydawania dyrektyw służących osiągnięciu tych celów. W razie wystąpienia poważnych zakłóceń na rynku k* pitałowym któregokolwiek z państw członkowskich, KE mogła upoważnić taki państwo do wprowadzenia przejściowo odpowiednich środków ochronnych O odwołaniu odnośnych środków decydowała Rada Ministrów EWG kwalinta waną większością głosów.
Warunkowe sformułowania dyspozycji TEWG w przedmiocie wolnj ści przepływu kapitału i płatności wykluczały bezpośrednią stosowaln tych przepisów. Potwierdził to ETS w orzeczeniu z 11 listopada 1981 r. w sp wie Casati3.
Szerzej patrz: L. Orędziak, Rynek finansowy Unii Europejskiej, Warszawa 1999; $• . hamed, European Community Law on the Free Movement of Capital and the EMV< • wer International 1999; J.A. Usher, The Law of Money and Financial Services in ",Ł'„. ropean Community (second ed.), Oxford 2000; J. Stuyck, Financial and MonetarM gration in the European Economic Community, Deventer 1993. Sprawa 203/80, Postępowanie karne przeciwko Guerrino Casati Zb. Orz- » s. 2595-2620.
rolę w procesie wdrażania wolności przepływu kapitału i płatno-KluCZ fkpwej fazie okresu przejściowego odegrały tzw. Pierwsza i Druga ści w P°^ Kapitałowe z 11 maja 1960 r. oraz z 18 grudnia 1962 r.4
*"* łvwv kapitałowe zostały podzielone na cztery kategorie określone w li-a R C i D> stanowiących załącznik do powołanych dyrektyw. Listą A ob-S • ' gśtycje bezpośrednie w sensie ściśle finansowym w przedsiębiorstwa h państwach członkowskich, inwestycje w nieruchomości, niektóre prze-kanitału o charakterze osobistym oraz kredyty krótkoterminowe do jedne-i średnioterminowe od jednego do pięciu lat, kredyty na transakcje han-lub na świadczenie usług, podatki od spadków, oraz wypłaty z tytułu od-odowań w zakresie, w jakim mogą być traktowane jako kapitał5, wreszcie nsfery w wykonaniu kontraktów ubezpieczeniowych, w granicach, w jakich rozciągnięta została na nie swoboda świadczenia usług, wreszcie honoraria autorskie i transfery pieniężne z tytułu płatności bieżących za usługi
Listą B objęto niektóre operacje na papierach wartościowych, a mianowicie, nabywanie i zbywanie przez nierezydentów, notowanych na giełdzie krajowych papierów wartościowych oraz nabywanie i zbywanie przez rezydentów, notowanych na giełdzie zagranicznych papierów wartościowych.
Na listę C złożyły się emisje i sprzedaż papierów wartościowych przez przedsiębiorstwa krajowe na zagranicznych rynkach kapitałowych oraz przez przedsiębiorstwa zagraniczne na rynku krajowym, transgraniczne nabywanie i zbywanie jednostek uczestnictwa w towarzystwach wspólnego inwestowania, jak też zaciąganie i spłaty niektórych kategorii kredytów długoterminowych, transakcje na nie notowanych na giełdzie papierach wartościowych, średnio i długotermino-t kredyty niezwiązane z transakcjami handlowymi i w sferze usług oraz odnoszące się do nich poręczenia i gwarancje.
Listę D tworzyły tzw. mobilne operacje kapitałowe polegające zwłaszcza na
°!wi"amu za granicą kont bieżących i depozytowych, inwestycje w obce bony
arbowe oraz fizyczny import i eksport aktywów finansowych i pożyczki
kresu-"1 Hberalizac^ obJCto od początku tylko operacje z listy A. W za-
neral u ^^t™ członkowskie zostały zobowiązane do wydania zezwoleń ge-pr2 Operacje z listy C poddano systemowi zezwoleń indywidualnych
Qej d aWanycn w granicach, w jakich nie zagraża to realizacji polityki gospodar-b°de ur ^° 'u' ^ obszarze listy D państwa członkowskie posiadały pełną swo-nie pańshTlyWania ograniczen do końca okresu przejściowego. Grecja jako ostat-w Sfen ° czł°nkowskie ostatecznie zniosła utrzymywane jeszcze ograniczenia ¦ swobodnego przepływu kapitału i płatności dopiero 16 maja 1994 r.
We z y?t Rady z 11 maja 1960 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu EWG, Dz. U. nio: dyreWh^ 196° r' (1959~1962 Englisg Special Edition, s. 49 i nast.) i odpowied-PierwsZa h Rady 63/21/EWG z 18 grudnia 1962 r. dodająca oraz zmieniająca ^znia iqy/,ektywę w sPrawie wykonania art. 67 Traktatu EWG, Dz. U. WE z 22 patr2 osoh r" L 9' 0963-1964 Englisg Sspecial Edition, s. 5 i nast.). °no: dyrektywa Rady 63/474 Zb Orz. 1963, s. 2240.
Należy nadmienić, że w dyrektywie 86/5666 zintegrowano w ramach wejlistyA operacje objęte pierwotnie listami A i B. Do operacji tak zliberal wanych przeniosła ona ponadto wiele operacji z listy C, a mianowicie: ea.' i sprzedaż papierów wartościowych na zagranicznych rynkach kapitałowych n przedsiębiorstwa krajowe oraz przez przedsiębiorstwa zagraniczne na krajowi rynku kapitałowym, transgraniczne nabywanie i zbywanie jednostek uczestM ctwa w towarzystwach wspólnego inwestowania oraz udzielanie i spłatę pewjj kategorii kredytów długoterminowych.
Pozostałe operacje z listy C zostały połączone z operacjami wymieniorm pierwotnie w liście D w ramach nowej listy C.
Osobno należy wskazać na rolę liberalizacyjną w sferze przepływu kapitału i płatności odegraną przez dyrektywy 63/340/CEE z 31 maja 1963 r.7 ora: 63/474/CEE z 17 sierpnia 1963 r.8 w sprawie wolności świadczenia ustut uchwalone w wykonaniu dyspozycji art. 106 ust. 2 i 3 TEWG.
Pierwsza z nich zobowiązywała państwa członkowskie do zniesienia wszelkiego rodzaju ograniczeń oraz zakazów związanych z płatnościami za świadczone usługi Druga zakładała liberalizację płatności związanych z tzw. transakcjami niewidzialnymi, czyli nie związanymi z obrotem rzeczami, obejmującymi inwestycje w nieruchomości, kredyty związane z transakcjami handlowymi, odszkodowania za szkody, honoraria autorskie, transfery związane z wykonywaniem umów ubezpieczeniowych itp.
W sumie, w okresie pierwszych dwudziestu lat istnienia EWG zliberalizowano na poziomie wspólnotowym jedynie przepływ płatności w obt szarże wymiany towarowej i usługowej w obrotach między państwami członkowskimi oraz płac i związanych z nimi ubezpieczeń, inwestycji bezpośrednich, krótko i średnioterminowych kredytów, wreszcie nabywania papierów wartościowych na giełdach państw członkowskich.
Pozostałe transakcje, w tym otwieranie i prowadzenie rachunków bieżących oraz rachunków terminowych na rzecz nierezydentów, nabywanie papierów waW teściowych nie notowanych na giełdzie, emisję papierów wartościowych pr» przedsiębiorstwa w państwach członkowskich na rynkach zagranicznych ol przez przedsiębiorstwa zagraniczne na terytoriach tych państw, znalazły się F za obszarem liberalizacji aż do połowy lat osiemdziesiątych.
Ograniczenia dewizowe utrzymywane w tym czasie przez państwa człon o skie były przez nie wykorzystywane przede wszystkim do przeciwdziałania nie trolowanemu odpływowi oszczędności krajowych za granicę, w celu kier°w ich na finansowanie rodzimej gospodarki oraz dla potrzeb finansowania nych deficytów budżetowych. Ograniczenia te ułatwiały utrzymywanie kurw lut krajowych na pożądanym poziomie, bez konieczności uciekania się do P. wyższania stóp procentowych oraz dla stabilizacji wzajemnych relacji kurso między walutami państw członkowskich.
6 Dz. U. WE 1986, L 332/22.
7 Zb. Orz. 1963, s. 1609.
8 Zb. Orz. 1963, s. 2240
eh podstaw prawnych do pełnej liberalizacji przepływów ka-
RaI^OVtetności dostarczyły dopiero dyrektywy z 17 listopada 1986 r.9
pitału i P a 1988 r.10 z mocą obowiązującą od 1 lipca 1990 r. Utoro-
0raz 24 ^o zniesienia ograniczeń dewizowych w dziedzinach o podsta-
wały one czeniu dla bankowości inwestycyjnej, w tym w przedmiocie nabywa-
w0vvyrn . ^_.. w Sp0}kach j operacji na rynku papierów wartościowych
nia udzi wiąCZając nabywanie i zbywanie papierów wartościowych, dopu-
°. . k 'na rynek i do obrotu giełdowego, organizowanie emisji papierów
•owych i plasowanie emisji, a także operacje na udziałach w funduszach
Łwego inwestowania.
5 12. Postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską
Z dniem 1 stycznia 1994 r. wszedł w życie Traktat z Maastricht przekształcający EWG w WE. Artykuły 67-73 TEWG zostały zastąpione postanowieniami nowych artykułów 73b do 73g TWE. Pierwszy z nich stanowił, że wszelkie ograniczenia przepływu kapitału pomiędzy państwami członkowskimi oraz między nimi a państwami trzecimi są zakazane. Ich odpowiednikami w TWE w brzmieniu nadanym przez TA i TN są artykuły 56-60, z tym że art. 73d został uchylony w całości Obowiązek liberalizacji w sferze przepływu kapitału z państwami trzecimi, nie rozciągał się na ograniczenia utrzymywane zgodnie z prawem wspólnotowym na poziomie poszczególnych państw członkowskich jak też przez WE 31 grudnia 1993 r. (art. 57 TWE).
Należy zaznaczyć, że zarówno art. 73d TWE (w brzmieniu Traktatu z Maastricht), jak i obecny art. 58 TWE, pozwala państwom członkowskim odwoły-
- się do środków ochronnych służących zapobieganiu naruszeniom przepi-
' krajowych, zwłaszcza podatkowych oraz w przedmiocie nadzoru nad insty-ucjami finansowymi, informacji statystycznej, jak też w interesie porządku ^ ezpieczeństwa publicznego. Dyspozycje art. 58 ust. 2 i 3 TWE stanowią, że
P zycje TWE dotyczące przepływu kapitału oraz płatności, nie wykluczają
czeń 1W?SC! wProwadzania przez państwa członkowskie zgodnych z TWE ograni-
°snie działalności gospodarczej. Wszelkie takie ograniczenia nie mogą
kapitał" ¦ltralne' dyskryminacji ani ukrytemu ograniczaniu swobody przepływu
dnie z H° ,mowania środków ochronnych uprawniona jest również WE. Zgo-
pływu jj^07/^ art 59 TWE> środki takie mogą być podejmowane wobec prze-
przePływvlta d° lub Z krai°w trzecich, w wypadku stwarzania przez odnośne
zagrożenia wystąpieniom poważnych trudności w funkcjonowaniu
Dyrekty\va R, ,
1960 r y z 17 listopada 1986 r zmieniająca pierwszą dyrektywę z 11 maja
. list°pad;, iQorawie wykonania art. 67 Traktatu, 86/566/EWG, Dz. U. WE z 26
Aktywa2S r" L 322-
EWG n, ,, y z 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu, 88/361/
2'U-WE z 8 lipca 1988 r., LI 78
UGiP. Wprowadzenie środków musi być „absolutnie niezbędne" (ang. stricte cessary) i mogą one obowiązywać przez okres do trzech miesięcy. Środki n jmuje Rada na wniosek KE i po porozumieniu się z EBC. ^^
5.1.3. Zasadnicze orzeczenia ETS
Podobnie jak w innych dziedzinach wspólnotowego porządku prawnego, równia w procesie wdrażania swobody przepływu kapitału i płatności, ważna rola p**. padła orzecznictwu ETS. Obok generalnych wskazań interpretacyjnych odnoi nie wielu aktów prawa wtórnego w tej dziedzinie, ETS zdefiniował podstawo* pojęcia prawne występujące w obszarze regulacyjnym swobody przepływu kapitału i płatności, relacje wzajemne między liberalizacją w dziedzinie przepływ, kapitału i płatności a innymi wolnościami wspólnotowymi, jak też mnogość konsekwencji w płaszczyźnie podmiotowej i przedmiotowej ujawniających się na gruncie reguł prawa intertemporalnego11.
W orzeczeniu z 4 lutego 1988 r. w sprawie John East i inni12, ETS sprecyzował zakres stosowania dyrektyw kapitałowych z 1960 i 1962 r."13. W orzeczeniu z 31 stycznia 1984 r. w sprawie Luisi i Carbone14, ETS wyjaśnił, że „płatności bieżące [...] są transferami walorów dewizowych w wykonaniu transakcji podstawowej, podczas gdy przepływ kapitału to operacje finansowe istoto-wo związane z inwestowaniem określonych funduszy, a nie z zapłatą za usługę" (lub rzecz)15.
W dużo wcześniejszym orzeczeniu z 23 listopada 1978 r. w sprawie Tho: pson16, ETS sprecyzował rygory rządzące odwoływaniem się przez państwa człon kowskie do środków ochronnych z powołaniem się na „interes publiczny W tym samym orzeczeniu ETS określił kryteria kwalifikacji nominałów biteg* pieniądza jako środka płatniczego w odróżnieniu od takich nominałów jako ti waru w zależności od tego czy są one ważnym środkiem płatniczym i gdzie, b* nimi nie są.
W orzeczeniu z 24 czerwca 1986 r. w sprawie Brugnoni17 ETS uznał b pośrednią skuteczność przepisów legislacji wtórnej odnoszącej się do liberali
11 Patrz szerzej: J. Snell, Goods and Services in EC Law. A Study ofthe Mationship Bet»Ą the Freedoms, Oxford University Press 2002.
12 Sprawa 143/86 John East, Morgets Harrison, sprawa 143/86 Addenbrooke v. Thomi Cuddy and Winfred Cuddy, Zb. Orz. 1988, s. 625.
13 Patrz też orzeczenie w sprawie z powództwa Komisji v. Grecji, Case 194/84, Zb. O ^ 1987, s. 4732 oraz sprawa 308/86, Ministere Public v. Lambert, Zb. Orz. 1988, s. *
14 Graziana Luisi and Giuseppe Carbone v. Ministero del Tesoro, Joint Cases 286/ 826/83, Zb. Orz. 1984, s. 377-409.
j5 Tamże par. 21 orzeczenia.
Sprawa 7/78, Regina v. Ernest George Thompson, Brian Albert Johnson and Colin
Woodwiss, Zb. Orz. 1978, s. 2247-2278. 17 Sprawa 157/85, Luigi Brugnoni and Roberto Ruffinengo v. Cassa di Risparrnio d>l
nova e Imperia, Zb. Orz. 1986, s. 2013-2033.
}nA/u kapitału i płatności. W kwestii prawnej, która była w tej sprawie
zedmiotem sporu, a mianowicie dopuszczalności dyskryminacji ze
główny"1 P iejSCe inwestycji na obszarze EWG, ETS orzekł, że w świetle dyspo-
wzgl?du
Ą7 TR w związku z postanowieniami Pierwszej Dyrektywy Kapitałowej,
^ a krvminacja jest niedopuszczalna, bezpośrednio jak i pośrednio, w tym
ta'<a • wymagania złożenia do banku nie oprocentowanego depozytu. Tak sa-
\ dopuszczalne jest warunkowanie inwestycji od uzyskania na nią uprzednio
^^*dop
L21w orzeczeniu w sprawie Trummer i Mayer, ETS przesądził jednoznacznie
, ;c;wości dawania szerokiej wykładni swobodzie przepływu kapitału i płat-
- sta;ąc na stanowisku, że rozciąga się ona na wszystkie operacje towarzy-
¦ace' włączając ustanowienie hipoteki oraz inne czynności prawne i organiza-
yjne19. Dawanie szerokiej wykładni instytucji swobody przepływu kapitału jest
trwałym i konsekwentnym rysem orzecznictwa ETS. Do tej swobody ETS zaliczył
zarówno pożyczki bankowe na cele inwestycyjne, płatności związane z obrotem
nieruchomościami, jak i obrót akcjami i obligacjami20.
W orzeczeniu z 23 lutego 1995 r. w sprawie Bordessa21, ETS nawiązał do problematyki z orzeczenia w sprawie Thompson w kontekście rozdzielności kryteriów oceny legalności środków krajowych na gruncie prawa wspólnotowego regulującego swobodę przepływu towarów i usług z jednej strony, a z drugiej swobody przepływu kapitału oraz płatności ETS wyjaśnił, że środki płatnicze jak monety, banknoty i czeki bankierskie na okaziciela (par. 3 i par. 11 orzeczenia) nie mogą być traktowane jako towary, których przepływ jest regulowany art. 30-37 obecnie art. 28-31 TWE). „Fizyczny transfer środków finansowych — stwierdził ETS — nie podlega art. 30 ani art. 59 (obecnie art. 28 i art. 49 TWE), lecz '" (obecnie art. 56 TWE), czyli postanowieniom o przepływie kapitału oraz płatności
Orzeczenie w sprawie Bordessa, podobnie jak w sprawie Sanz de Lera22, zo-wykorzystane przez ETS także do podkreślenia kluczowej funkcji swobody wu kapitału i płatności w całym systemie prawnym jednolitego rynku iCtrznego jako przesłanki wyjściowej do zbudowania UGiP.
Par '¦' W,°rZeCZenie w sPrawie Commission v. France, Case 26/69, Zb. Orz. 1970, s. 565. Orz i^or' Manfred and Peter Mayer v. Bezirksgericht Feldach, Case C-222/97, Zb.
20 Patrz M661
1995 °irZ?QZenia m'in' w spawach Svensson and Gustaffson, Case C-484, Zb. Orz.
Para 14 5 para- 10i Eglise de Scientologia, Case C-54/99, Zb. Orz. 2000, 1-1335 ' Vawvr!^aWa C"478/98, KE v. Belgium, Zb. Orz. 2000, 1-1787 para. 17.
Mari Meli . 8/93 &C-416/93, Criminal Proceedings Against Aldo Bordessa, Yincente " sPrawv rT? and c°ncepcion Barbero Maestre, Zb. Orz. 1995, s. 1-361.
Zb. Orz iqq 94' Sanz de Lera. C-165/94 Diaz Jimenez oraz C-250/94, Kapaoglu, ' ly95, 1-4821.
Z tego punktu widzenia, nie jest z pewnością dziełem przypadku, że stosj wo najwcześniej zdołano w EWG/WE dokonać praktycznie pełnej harrno • cji reguł bankowości oraz szeroko rozumianego rynku usług finansowych^
5.2. Prawo bankowe
5.2.1. Rozwój
16 lipca 1973 r. uchwalono dyrektywę 73/183/EWG21. Większość jej post nowień straciła moc obowiązującą, bądź takiej mocy nie zdążyła nabrać, z szcza odnośnie do wolności podejmowania działalności i wolności świadczę usług. Stało się tak za sprawą upływu „okresu przejściowego", po którym odnośni wolności zyskały bezpośrednią sankcję prawną w postanowieniach art. 52 5< i 60TEWG25.
Dyrektywa pozostawiła „po sobie" wiele użytecznych postanowień, w tym charakterystykę znaczeń oraz wzajemnych relacji między takimi terminami jak „bank", „bankier", „saving bank" oraz wielu innych wzajemnie ekwiwalentnych terminów znanych prawu i praktyce państw członkowskich.
Kamieniami milowymi w procesie harmonizacji prawa bankowego było uchwalenie tzw. Pierwszej i Drugiej Koordynacyjnej Dyrektywy Bankowej oraz wdrożenie ich postanowień przez państwa członkowskie do własnego porządku prawnego26.
Pierwsza z tych dyrektyw przyczyniła się do rozwiązania trzech istotnych problemów, a mianowicie:
— usunęła większość przeszkód prawnych utrudniających realizację traktato wej wolności zakładania instytucji bankowych na obszarze W (tzw./re dom of establishment of banks) przez podmioty któregokolwiek z państt członkowskich;
23 Patrz szerzej: G. Basevi, La liberation des mouvements de capitaux dans la Cornnwnau te La creation d'un espace financier 1'europeen. Economic europeenne No 3< 1988, Office des publications des Communautes Europeenes, Luxembourg.
24 Dz. U. WE 1973, L 194/1.
25 Patrz orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Reyners i Van Binsbergei
se 2/74 Jean Reyners v. Belgian State, Zb. Orz. 1974, 631 oraz sprawa 33/74 Jo ^ nes Henricus Maria van Binsbergen v. Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor <H taalnijverheid, Zb. Orz. 1974, 1299. nacji
26 Pierwsza dyrektywa Rady 77/780/EWG z 12 grudnia 1977 r. w sprawie kooirdy^ przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dotyczących podejm ^ i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, Dz. U. WE, L 322 oraz dyrektywa Rady 89/64 z 15 grudnia 1989 w sprawie koordynacji PrZ, oWfl-
przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dotyczących podejm a
i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, Dz. U. WE, L 322 oraz ,
dyrektywa Rady 89/64 z 15 grudnia 1989 w sprawie koordynacji PrzePr0wa-
ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dotyczących podejmowania i P ^
dzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz zmieniająca dyrektywę 77/W
Dz. U. WE 1989, L 386/1.
Tła iednolite wymagania dla uzyskania zezwolenia na prowadzenie " Salności bankowej w WE;
Tła podstawowe zasady współpracy między władzami nadzoru ban-"" C o państw członkowskich (tworząc m.in. tzw. Doradczy Komitet
Bankowy) •
Koordynacyjna Dyrektywa Bankowa ograniczyła się jednak tylko
Pier,W :; aspektów prawnych banków jako tzw. instytucji kredytowych. W art. -nrt^cie kredytową" zdefiniowano jako przedsiębiorstwo (ang. undertaking), działalność polega na przyjmowaniu depozytów i innych funduszy podanych zwrotowi od nieokreślonego kręgu podmiotów (ang. from the public) oS na udzielaniu kredytów na własny rachunek.
Poza zasięgiem obowiązywania dyrektywy znalazły się więc banki inwestycyj-iako takie, w tym kontrolowane przez „instytucje kredytowe", fundusze inwestycyjne i powiernicze oraz kompanie ubezpieczeniowe itp. Pierwsza Dyrektywa wyłączyła spod ustanowionych wymagań wiele instytucji o charakterze specjalnym: banki centralne, pocztę, instytucje prowadzące rozliczenia w systemie obrotu czekowego itp. (tzw. giro sewices) oraz wiele innych wskazanych imiennie, odrębnie dla każdego państwa członkowskiego. Nadal jednak na utworzenie oddziału banku z jednego kraju członkowskiego w innym kraju członkowskim było wymagane uzyskanie odrębnego zezwolenia. Regulacją nie objęto również świadczenia usług bankowych przez granice wewnętrzne w obrębie WE.
Dopiero Druga Koordynacyjna Dyrektywa Bankowa stworzyła warunki prawne do usunięcia tych barier27. Przyjęła ona za punkt wyjścia dla rozwiązań szczególnych model tzw. banku uniwersalnego i w konsekwencji objęła postanowieniami zarówno banki jako „instytucje kredytowe", jak też banki prowadzą-działalność kapitałową, właściwą dla tzw. instytucji finansowych. Art. 1 pkt. 6 Drugiej Koordynacyjnej Dyrektywy Bankowej definiuje „insty-" finansową" jako przedsiębiorstwo inne niż instytucja kredytowa, którego ałalnością podstawową jest nabywanie udziałów bądź akcji w innych „przed-stwach" albo wykonywanie jednej bądź więcej czynności wymienionych w Aneksie w punktach od 2 do 1228. W szczególności są to takie czynności jak zenie obrotu papierami wartościowymi, w tym uczestniczenie w emisji ntowaniu papierów wartościowych, poradnictwo w sferze fuzji i prze-1 spółek, czy zarządzanie pakietami akcji i innych papierów wartościo-Upraw"^2 adztwo w tych dziedzinach (tzw. portfolio management and advice). dzorr?,!116"13 te podlegaR wzajemnemu uznaniu przez kompetentne władze na-e panstw członkowskich.
»p
roPean C ^ & A' Ballheimer> Trie Legał Framework ofthe Securities Industry In the Eu-Law i , !"munity underthe 1992 Program 1991 Columbia Journal of Transnational ¦ Annex. Li °3~144-
'¦ Acceptan f activities subiect t0 mutual recognition.
2' Lendin r °f deposits and other repayable funds from the public.
without cludinS' inter alia, consumer credit, mortgage credit, factoring, with or recourse, financing of commercial transactions (including forfaiting).
5.2.2. Licencjonowanie działalności bankowej
Minimalne warunki, które musi spełnić każda instytucja kredytowa, aby uzysk zezwolenie na świadczenie usług bankowych na terytorium WE, zostały określo w omawianych już wcześniej Pierwszej i Drugiej Koordynacyjnej Dyrektyw/ Bankowej. Stanowią one, że kompetentne władze nadzorcze kraju maciej stego mogą udzielić zezwolenia na świadczenie usług bankowych tylkl
wtedy, gdy:
— instytucja kredytowa posiada wyodrębnione fundusze własne, przy czym kapitał założycielski nie może wynosić mniej niż 5 min ECU (euro); jw dusze własne instytucji kredytowej nie mogą nigdy spaść poniżej tej kwoty, jednak państwa członkowskie mogą obniżyć ten próg do 1 min ECU (euro) dla szczególnych kategorii banków;
— za bieżące kierowanie działalnością banku odpowiedzialne będą przynajmniej dwie osoby (tzw. zasada czterech oczu), przy czym osoby te powinny mieć odpowiednie doświadczenie do pełnienia tych funkcji oraz cieszyć się nieposzlakowaną reputacją;
— władze nadzoru zostały uprzednio poinformowane o osobach założycieli i akcjonariuszy banku, posiadających znaczne pakiety akcji Znaczny pakiet akcji jest definiowany w Drugiej Dyrektywie Bankowej jako pakiet akcji dający prawo co najmniej do 10% głosów na walnym zgromadzeniu lub umożliwiający wywieranie znacznego wpływu na działalność danej instytucji kredytowej. Władze nadzoru mogą odmówić wydania licencji, jeśli osoby te nie gwarantują, że działalność banku będzie prowadzona w sposób rzetelny;
3. Financial leasing.
4. Money transmission services.
5. Issuing and administering means of payments (e.g. credit cards, travellers' cheąi*
and bankers' drafts).
6. Guarantees and commitments.
7. Trading for own account of customers in:
a) money market instruments (cheąues, bills, Cds, etc);
b) foreign exchange;
c) financial futures and options;
d) exchange and interest ratę instruments;
e) transferable securities. . g,
8. Participation in share issues and the provision of sendces related to sucn
9. Advice undertaking on capital structure, industrial strategy and related qu and advice and sendces relating to mergers and the purchase of undertaki
10. Money broking.
11. Portfolio management and advice. 12.Safekeeping and administration of securities. 13.Credit reference services.
14.Safe custody services.
wniosku o wydanie licencji musi być dołączony program działalności,
"~ dstawiający m.in. przewidywany zakres czynności bankowych, które
\ a instytucja kredytowa ma świadczyć oraz jej strukturę organizacyjną.
Hnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 Drugiej Koordynacyjnej Dyrektywy Ban-
ństwo członkowskie może w szczególnych wypadkach udzielić zezwo-
,e'' „rovvadzenie działalności bankowej przez wnioskodawcę, którego fun-
łasne są mniejsze niż 5 min ECU (euro), ale nie mniejsze niż 1 min ECU
5 i Postanowienie to wprowadzono głównie z myślą o małych bankach spół-
' l vch itp., działających na ograniczonych rynkach lokalnych dla potrzeb
1 ólnych takich rynków. W razie skorzystania z tej możliwości właściwe wła-
oaństwa macierzystego powiadomią KE o powodach uzasadniających wyda-
". zezwolenia. Wydanie zezwolenia na takich szczególnych warunkach musi być
eż odnotowane przy nazwie odnośnej instytucji kredytowej.
Druga Koordynacyjna Dyrektywa Bankowa wprowadziła zasadę wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie zezwoleń wydawanych instytucjom kredytowym przez inne państwa członkowskie. Rozwiązanie to określane jest mianem „jednolitego zezwolenia" albo bankowym „paszportem europejskim"29. System „paszportu europejskiego" wspólnotowych instytucji kredytowych składa się z wielu komplementujących się wzajemnie rozwiązań szczególnych wprowadzanych kolejnymi dyrektywami, poczynając od Pierwszej Koordynacyjnej Dyrektywy Bankowej.
Tak więc art. 8 Pierwszej Koordynacyjnej Dyrektywy Bankowej poddał jednolitym rygorom możliwość cofnięcia zezwolenia przyznawanego instytucji kredytowej. Organ nadzoru, który wydał zezwolenie, może go cofnąć tylko i wyłącznie wówczas gdy instytucja:
- nie wykorzystała zezwolenia w terminie 12 miesięcy od daty wydania bądź gdy zrzeknie się ona sama przyznanego jej zezwolenia; zaprzestanie prowadzenia działalności bankowej przez okres dłuższy niż sześć miesięcy;
uzyskała zezwolenie na podstawie fałszywych informacji; - spełniła warunków, na podstawie których zezwolenie zostało wydane; le posiada wystarczających funduszy własnych lub też nie zapewnia bez-Po P1^czeństwa powierzonym jej środkom finansowym.
i ane postanowienia miały na celu poddanie polityki wydawania i cofa-i w ten*0 W sektorze bankowości czytelnym i obiektywnym kryteriom Wencji 2Sp°sob wzmacniać pewność obrotu w warunkach ograniczonej inter-uwagę ET.Strony organów nadzorczych państw członkowskich. Zwrócił na to Przeciwk k or2eczeniach wydanych w sprawach wniesionych z powództwa KE 2aniu pie° gii' Włochom w związku z opóźnieniami tych państw we wdra-(WS2e' Koordynacyjnej Dyrektywy Bankowej30.
^t ~
""' ^arkef°p°W0 rozwiniCcie teg° Problemu: M. Andenas, S. Kenyon-Slade, EC Finan-
trz: Spr, Cgulation and Company Law Sweet & Maxwell, 1993, s. 91-101.
Wi°cho 301/81. KE v- Belgii, Zb' Orz. 1983, 467 oraz sprawa 280/83, KE °m- Zb. Orz. 1984, 2361.
patr2
5.2.3. Kapitał własny
ej li. yto.
sPc-
Pierwsza Koordynacyjna Dyrektywa Bankowa zaledwie otwierała drogę do pe}n beralizacji w tym sektorze. Nawet pojęcie „funduszy własnych" instytucji kred wych, do którego odwoływała się ta dyrektywa doczekało się zdefiniowania w sób dotychczas obowiązujący dopiero kilkanaście lat później w dyrektywach' s< 299/EWGz 17 kwietnia 1989 r., 91/633/EWG z 3 grudnia 1991 r., 92/16/eJ z 16 marca 1992 r.31, wreszcie dyrektywie konsolidacyjnej z 20 marca 2000 (2000/12/WE)32.
W rozumieniu tych aktów na „fundusze własne" instytucji kredytovvvdi składają się:
1) kapitał własny, faktycznie wpłacony plus premia emisyjna, minus kunm. lacyjne akcje preferencyjne;
2) otwarte rezerwy;
3) rezerwy powstałe z przeszacowania środków rzeczowych i zapasów; I
4) fundusze na ogólne ryzyko bankowe;
5) korekty wartości (ryczałtowe korekty wartości w innych bankach i u klientów, listów zastawnych, akcji i innych papierów wartościowych nie mających stałego oprocentowania);
6) pozostałe środki, do których mogą być zaliczane określone wartości] spełnieniu następujących warunków:
— bank może nimi dysponować w celu pokrycia normalnego ryzyka handlowego, jeśli nie stwierdzono jeszcze powstania straty,
— o ich istnieniu świadczą przynajmniej dokumenty wewnętrzne,
— ich wysokość jest stwierdzona przez kierownictwo banku, sprawdzot przez niezależnego biegłego rewidenta i ujawniona organom nadzór
7) opłaty do kwot gwarancyjnych w bankach spółdzielczych;
8) skumulatywne akcje uprzywilejowane i pożyczki o podobnym charakter!
9) inne pozycje. Pozycje 1 i 2 stanowią tzw. stabilny kapitał (ang. core capital) natomiast po
zycje 3, 5, 6, 7 i 8 tzw. kapitał wrażliwy (ang. soft capital). Suma kapitału wrażliwego nie może przewyższać sumy kapitału stabilnego.
Pewne elementy, takie jak akcje własne, określone wartości niemateria' (m.in. patenty, licencje, znaki towarowe, goodwill), ujemne wyniki oraz uda w instytucjach finansowych, przewyższające 10% ich kapitału odlicza się od duszy własnych.
n Patrz dyrektywa Rady 89/299/EWG z 17 kwietnia 1989 r. w sprawie funduszy wła^ instytucji kredytowych, Dz. U. WE z 5 maja 1989 r., L 124; dyrektywa Rady 91 EWG z 3 grudnia 1991 r. w wykonaniu dyrektywy 89/299/EWG w sprawie fu"* własnych instytucji kredytowych, Dz. U. WE z 11 grudnia 1991 r., L 339; dyre raW# Rady 92/16/EWG z 16 marca 1992 r. zmieniająca dyrektywę 89/299/EWG W Sm funduszy własnych instytucji kredytowych, Dz. U. WE z 21 marca 1992 r., L />•
32 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/12/WE z 20 marca 2" dotycząca podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, WE z 26 maja 2000 r., L.
4 Kontrola przepływu akcji
n s[ć Koordynacyjnej Dyrektywy Bankowej nałożył na osoby fizyczne Art- 11 ur i,oWiąZek notyfikacji organom nadzoru zamiaru nabycia zna
iirii \sYnr\\Ti-r\Ttm\ 7mr7n
i P
„akietu akcji (ang. ąualifying holding) instytucji kredytowej. Znaczny
czneg0 P oznacza bezpośredni lub pośredni pakiet akcji przedsiębiorstwa, sta-
palueta Q^ _ więcej kapitału, dający prawo do 10% lub więcej głosów albo
nowiący wywieranie istotnego wpływu na kierowanie przedsiębiorstwem
______w, r>?r\7nrt^ nnHWa równie? zamiar zwiększenia iuż Dosiada-
f kacii organom nadzoru podlega również zamiar zwiększenia już posiada-znacznego pakietu akcji, jeśli w jego wyniku przekroczone zostałyby progi 33% lub 50% głosów na walnym zgromadzeniu. Organ nadzoru może,
znacznego pakieti
b 33% lub 50% głc eprzekraczalnym terminie trzech miesięcy od daty zawiadomienia, sprzeci-
t sie takiemu nabyciu, jeśli osoby nabywców nie dają gwarancji kierowania bankiem w sposób rzetelny i racjonalny.
Organa nadzoru powinny być informowane o zamiarze zbycia znacznego pakietu akcji oraz o zamiarze zbycia akcji, jeśli w jego wyniku udziały zbywcy spadną poniżej opisanego progu 20%, 33% lub 50%. Jeśli nabywca nie dopełni obowiązku notyfikacji, wówczas organ nadzoru może podjąć odpowiednie środki prawne, polegające m.in. na nałożeniu kar na osoby kierujące instytucją kredytową lub zawieszeniu wykonywania prawa głosu z akcji W razie nabycia akcji wbrew sprzeciwowi organów nadzoru, te ostatnie mogą zawiesić wykonywanie prawa głosu lub unieważnić oddane głosy.
Art. 11 Drugiej Dyrektywy Bankowej nakłada również obowiązki na same instytucje kredytowe. Instytucje kredytowe powinny niezwłocznie informować organa nadzoru o znanych im przypadkach nabycia lub zbycia akcji, prowadzących do przekroczenia opisanych powyżej progów.
Organa nadzoru mogą nałożyć kary na osoby kierujące instytucją kredytową o zawiesić wykonywanie prawa głosu z akcji również wtedy, gdy osoby posia-aiące znaczne pakiety akcji wywierają negatywny wpływ na instytucję kredytową cerowaną w sposób rzetelny i racjonalny.
•• Kontrola inwestycji banku w innych przedsiębiorstwach
j mwestycji kapitałowych banków w innych przedsiębiorstwach określa art. stytuc^r Koordynacyinei Dyrektywy Bankowej. Zgodnie z tym przepisem, innego iL ^dytowa nie może posiadać znacznego pakietu akcji, przekraczające jest ° nduszy własnych tej instytucji kredytowej, w przedsiębiorstwie, które wa defin111 mstytuc)Ll kredytową, ani instytucją finansową. Instytucja finanso-działaino10Wana 'est iako Przedsiębiorstwo, którego zasadniczym przedmiotem ^sowJ,1 'eSt "^yw^ie akcii bądź udziałów lub świadczenie innych usług fi-
Państw ' Z sączeniem przyjmowania depozytów. ud*iałów a C2łonkowskie mogą nie uwzględniać przy obliczaniu tego limitu tów akcjiW t0Warzystwacn ubezpieczeniowych. Łączna wartość znacznych pakie-w Przedsiębiorstwach innych niż instytucje kredytowe i instytucje fi-
nansowe nie może przekraczać 60% funduszy własnych danej instytucji k towej. Przy obliczaniu powyższych limitów nie uwzględnia się udziałów p0si nych tymczasowo w związku z restrukturyzacją finansową danego podm' oraz w ramach poręczeń (underwriting). Limity powyższe mogą być przekracza tylko przy wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności W takim przypadku o na nadzoru mogą zażądać podniesienia przez daną instytucję kredytową je; ? duszy własnych.
5.2.6. Zasady sprawowania nadzoru
Druga Dyrektywa Bankowa ustanowiła zasadę, w myśl której działalność każdd instytucji kredytowej niezależnie od zakresu i formy w jakiej jest ona wykony. wana gdziekolwiek na obszarze WE, podlega nadzorowi ostrożnościowenru (ang. prudential supervision) władz państwa macierzystego, które wydały licencje (zasada tzw. home country control). Władze te powinny od każdej instytucji kredytowej wymagać stosowania odpowiednich procedur administracyjnych i księgowych oraz wewnątrzkorporacyjnych mechanizmów kontrolnych. W zakresie nadzoru nad ryzykiem rynkowym (tzw. market risk) związanym z działalnością prowadzoną przez instytucje kredytowe, właściwe władze państwa macierzystego zobowiązane są współpracować ze swoimi odpowiednikami w państwach przyjmujących oraz przekazywać KE podstawowe akty prawa krajowego regulujące kwestie objęte dyrektywą.
Działalność operacyjna instytucji kredytowych została poddana prawu państwa, w którym jest realizowana ta działalność, czy jest to państwo macierzyste (ang. home country), czy też państwo przyjmujące (ang. host country).^ stytucje kredytowe są też zobowiązane do przestrzegania polityki pieniężnej państwa, w którym prowadzą działalność.
Władze państwa „przyjmującego" mogą też podejmować wszelkie praw przewidziane środki w celu zapobieżenia naruszeniom przepisów służą ochronie dobra publicznego (ang. generał good/general interest) i nakładać k na instytucje kredytowe, które dopuszczą się naruszeń odnośnych przepisów-
Filie instytucji kredytowych (ang. subsydiaries), które tworzone są przez łki-matki, poza obszarem ich państw macierzystych, w innych państwach cz kowskich, jako osoby prawne tych państw, poddane być mogą nadzorowi wych władz państwa spółki-matki, pod warunkiem objęcia ich przez tę sp dzorem skonsolidowanym w ramach grupy. Szczególny reżim tego n określa dyrektywa 92/30/EWG z 6 kwietnia 1992 r., która zstąplła.użdT> niejszą dyrektywę Rady 83/350/EWG33, wreszcie rozdział 3 wspomniane]) rektywy konsolidacyjnej 2000/12/WE.
--------------- .
Dyrektywa Rady 92/30/EWG z kwietnia 1992 r. w sprawie nadzoru l;.^ kredytowych na podstawie skonsolidowanych wyników, Dz. U. WE z 28 1992 r., L 110.
¦ kredytowa, zamierzająca otworzyć oddział na terytorium innego
I0^ ionkowskiego, zobowiązana jest powiadomić o tym władze kraju ma-
państwa o
W takim wypadku władze kraju macierzystego mogą żądać od wnios-
stytucji kredytowej przedstawienia programu działalności, struktury or-Icujące] pianowanego oddziału zagranicznego, jak również określenia osób ganlZrvch zarządzać takim oddziałem.
r w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania wymaganych informa-, , e państwa macierzystego nie zgłoszą sprzeciwu wobec zamiaru utworze-ddziału zagranicznego, powiadomią o tym wnioskodawcę oraz właściwe dze państwa przyjmującego. Władze tego państwa mają dwa miesiące czasu jrzygotowanie się do nadzoru nad tworzonym oddziałem instytucji kredyto-¦ z innego państwa członkowskiego. W tym okresie mogą też wskazać specy-iczne warunki wynikające z ochrony dobra publicznego, które muszą być przestrzegane przez tworzony oddział. Z upływem dwóch miesięcy od otrzymania od władz państwa przyjmującego informacji o otrzymaniu zgłoszenia, oddział może zostać utworzony i rozpocząć swoją działalność.
W wypadku odmowy przez władze państwa macierzystego zgody na utworzenie oddziału zagranicznego, bądź nieudzielenia przez nie odpowiedzi na wniosek w wymaganym terminie, zainteresowanej instytucji kredytowej służy odwołanie do sądu w kraju siedziby.
W wypadku, gdy instytucja kredytowa zamierza świadczyć swoje usługi na obszarze innego państwa członkowskiego na zasadzie transgranicznej, zobowiązana jest notyfikować ten zamiar właściwym władzom kraju macierzystego wraz : określeniem rodzajów usług, jakie zamierza świadczyć. W terminie jednego "esiąca władze te powinny poinformować o zgłoszonym zamiarze władze państwa przyjmującego.
E <% h
• Włączenie do systemu tzw. firm inwestycyjnych
p
inwe tv at rozważano Dez powodzenia różne sposoby asymilowania tzw. firm yinych do tworzonego systemu rynku kapitałowego w celu zapewnienia 'eh warunków operacyjnych co instytucjom kredytowym i finanso-trzebe JP' ,S2ym znaczeniu. W pracach KE szczególnie silnie akcentowano po-m°żliwo'U °Wania m°delu bezpieczeństwa kapitałowego gwarantującego -kiach ryCia s1:rat w którymkolwiek z obszarów ryzyka w najkrótszych
^awowycif6^0^11^" ^ang' min,ma! holding period). Badaniami objęto pięć podiów wa t° 2arów ^zyka, a mianowicie ryzyko stopy procentowej, rynku pa-^h i or/ °Sc.iowych. rynku obcymi walorami dewizowymi, rozliczeń majątko-^'^eniacr,30'1 WyS°kieg0 ^y^ (ang. large exposure risk). W przeprowadzanych W Qasie ws SyrnulacYinych wykluczano, jako realnie nieprawdopodobny, zbieg 2ane koS2ta2y^tkicl1 rodzajów ryzyka. Firmy inwestycyjne nie powinny być obcią-l. ^Wnoie"1]1 Utr2ym>rwania nadmiernie wysokich rezerw. * dla firm i Z pracami w KE, studia nad określeniem współczynników ryzy-nwestyCyjnych prowadzono pod auspicjami zespołu tzw. Nadzorców
Bankowych Grupy Dziesięciu (ang. G-W Bank Supervisors). Wyniki tych zostały przedstawione w specjalnym raporcie opublikowanym w lipcu 19go International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards.
W dokumencie przedstawiono sposoby określania wymogów kapitałowych ą różnych rodzajów operacji ze szczególnym uwzględnieniem ryzyka kredytów oraz ryzyka bankowego w operacjach międzynarodowych. Autorzy raportu n kreślali, że choć skupili się na oszacowaniu zabezpieczeń kapitałowych przed tv rodzajami ryzyka, to do właściwego określenia globalnych pułapów współmi ności zabezpieczeń kapitałowych (ang. overall capital adeąuacy) niezbędne jest ni leżyte uwzględnienie współczynników ryzyka także dla innego rodzaju transak cji, zwłaszcza dla ryzyka stopy procentowej i transakcji papierami wartościowy. mi Do zbadania tych rodzajów ryzyka powołano specjalne grupy robocze. W roi obserwatorów zaproszono do nich przedstawicieli KE oraz tzw. kontrolerów r* pierów wartościowych.
W lutym 1992 r. doszło w Genewie do spotkania Nadzorców Bankowyd Grupy Dziesięciu z przedstawicielami Międzynarodowej Organizacji Komisji Pa-pierów Wartościowych (IOSCO). Owocem tego spotkania było uzgodnienie „wstępnego porozumienia" w sprawie określania wymogów kapitałowych względem ryzyka z operacji prowadzonych na papierach wartościowych przez firmyin-westycyjne. Uzgodnienia te przyczyniły się w znacznym stopniu do osiągnięcia ostatecznego porozumienia między państwami członkowskimi WE, torując drogę do uchwalenia przez Radę 15 marca 1993 r. dyrektywy 93/6/EWG w sprawie odpowiedniości wyposażenia kapitałowego firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych (w skrócie CAD). Dyrektywa określa plafony minimalne dla kapitału własnego bankowych i niebankowych firm inwestycyjnych oraz szczegółowe metody ustalania wskaźnika bezpieczeństwa odrębnie c różnych rodzajów ryzyka34.
Zgodnie z art. 3 par. 1 dyrektywy, firmy inwestycyjne zarządzające środka pieniężnymi i papierami wartościowymi klientów, które oferują usługi polej jące na: „
— przyjmowaniu oraz przekazywaniu zleceń inwestorów w zakresie opO* instrumentami finansowymi,
— realizacji zleceń inwestorów w zakresie operacji instrumentami fina wymi oraz na
— zarządzaniu indywidualnymi pakietami inwestycyjnymi pap1 wartościowych. .^
będą miały kapitał własny nie mniejszy niż 125 000 ECU. Państwa f2*0"^ skie mogą obniżyć ten pułap do kwoty 50 000 ECU w stosunku do firm. nie mają zezwolenia na zarządzanie środkami pieniężnymi bądź papiera teściowymi klientów na swój własny rachunek, czy też na gwarantowa
----------- itafl
!4 Dyrektywa Rady 93/6/EWG z 15 marca 1993 r. w sprawie adekwatności kap
firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych, Dz. U. WE z 11 czerwca
1993 r..^
je wiążących umów. Wszystkie inne firmy inwestycyjne zobowią-s>' n3 ^°A utrzymania kapitału własnego w wysokości co najmniej 730 000 zane s4 d0
ECU- „
postanowienia określają różnego rodzaju dopuszczalne odstęp-
lCLl eeuł ogólnych oraz warunki i tryb ich stosowania. ' e różnice między plafonami kapitału własnego instytucji kredyto-fi nsowych, CZyij dla banków uniwersalnych oraz dla firm inwestycyj-v!' dzwierciedlają odmienny, w obydwu przypadkach, charakter ryzyka. ' ypadku instytucji kredytowych i finansowych punkt ciężkości ryzyka spo-Pa na posiadaniu trwałej wypłacalności, podczas gdy dla firm inwestycyjnych, -ąskim znaczeniu, sprawą kluczową jest posiadanie płynności Dvrektywa 98/33/WE uchwalona 22 czerwca 1998 r., wprowadziła wiele korekt do wcześniejszych dyrektyw w przedmiocie adekwatności kapitałowej, w tym do postanowień Pierwszej i Drugiej Koordynacyjnej dyrektywy kapitałowej (odpowiednio: 77/780/EWG i 89/647/EWG) oraz do dyrektywy 93/6/ EWG35.
5.2.8. Nadzór skonsolidowany
Legislacja wspólnotowa w przedmiocie skonsolidowanego nadzoru bankowego
ukształtowała się pod wpływem dorobku Bazylejskiego Komitetu Nadzoru
Bankowego, zwłaszcza zaleceń sformułowanych w tzw. Porozumieniu Bazylej-
kim z maja 1983 r. oraz późniejszych uzgodnień. Tzw. Pierwsza Dyrektywa
o Nadzorze Skonsolidowanym, czyli dyrektywa 83/350/EWG z 13 czerwca
3 r.36 ograniczała nadzór skonsolidowany wyłącznie do grup powiązanych
¦zajemnie instytucji, których firmą macierzystą była instytucja kredytowa.
:e rozwiązanie to okazało się niewystarczające. W związku z tym KE pod-
¦*¦ nad lepszym dostosowaniem odnośnych wymogów do potrzeb prak-
Kowej i w 1990 r. przedstawiła projekt nowej dyrektywy. Propozycja za-
gatoryjny nadzór skonsolidowany na poziomie grupy, ze szczególnym
wypła ,me,n!em k°ntroli łącznego współczynnika ryzyka i współczynnika
istoty n Z dyskusjach, proponowane w projekcie rozwiązania zostały co do ^Cte i wprowadzone do dyrektywy 92/30/EWG uchwalonej 6 kwiet-
' DyrektyWa
2mieniająca tu EuroPeiskiego i Rady 98/33/WE z 22 czerwca 1998 r.
Wadzeniea d ^l' 12 dyrektywy Rady 77/780/EWG w sprawie podejmowania i pro-' '" do dv Z? lności Przez instytucje kredytowe, artykuły 2,5,6,7,8 oraz załączniki II ». ćnWesWnVru^Wy Rady 93/6/LWG w sprawie adekwatności kapitałowej firm .iódrna dyrekl' ^^^ kredytowych, Dz. U. WE z 22 lipca 1998 r„ L 204.
1983 i in Rady w sprawie skonsolidowanych sprawozdań finansowych, Dz. U ' 193/18.
nia 1992 r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 1993 r.37 Reguły te zostaty solidowane w dyrektywie 2000/12/WE.
W rozumieniu tej dyrektywy nadzór skonsolidowany polega na wyU niu przez organy nadzoru kontroli przestrzegania przez instytucje kredytów^ magań w zakresie współczynnika wypłacalności, limitów koncentracji kred oraz limitów inwestycji kapitałowych w innych przedsiębiorstwach. W tym organy nadzoru mają dokonywać konsolidacji wszystkich odnośnych danych poziomie całej grupy powiązanych przedsiębiorstw, włączając w to grupy, w l, rych firma macierzysta jest holdingiem finansowym, którego spółki zależne sa stytucjami kredytowymi i firmami finansowymi Ponadto nadzór skonsorid.0te ny rozciągnięto na grupy o charakterze mieszanym, w którym firma macier sta nie jest wprawdzie instytucją kredytową czy instytucją finansową w rozumjp, niu prawa Wspólnoty, lecz wśród firm zależnych wchodzących w skład grupy j* co najmniej jedna instytucja kredytowa. W rezultacie takie grupy finansowej) niesławna BCCI, poddane zostały obligatoryjnemu nadzorowi skonsolidowanemu.
Ważnym elementem konstrukcji prawnej dyrektywy 92/30/EWG są postanowienia pozwalające na przekazanie na mocy porozumienia stron głównej odpowiedzialności za sprawowanie skonsolidowanego nadzoru właściwym organom tego państwa członkowskiego, w którym dana grupa prowadzi większość swoich interesów bankowych.
Efekt domina towarzyszący upadkowi BCCI uwypuklił raz jeszcze ekstrate-rytorialne wymiary operacji finansowych. Dlatego m.in. dyrektywa 92/31 upoważnia WE do podjęcia w razie potrzeby negocjacji i zawarcia umów z pa* stwami trzecimi w sprawie objęcia ich systemem skonsolidowanego nadzon bankowego oraz wymiany informacji o charakterze poufnym, odnośnie
instytucji mających swoje odgałęzienia we WE. Postanowienia odnośnyd umów powinny rozciągać się na zagraniczne filie (spółki zależne) kompanii m cierzystych z państw członkowskich Wspólnoty.
Trzeba zaznaczyć, że chociaż — jak wspomniano wcześniej — do dopuszc nych limitów inwestycji kapitałowych banku nie wlicza się inwestycji ulokc nych w przedsiębiorstwach sektora finansowego, z uwagi na to, że również kie inwestycje mogą wpływać na stabilność finansową banku i oznaczają d» okresowe związanie aktywów banku38, zostały one poddane kontroli na bankowego.
Należy też wspomnieć o projekcie dyrektywy w sprawie uzdraW i likwidacji instytucji kredytowych39. Projekt definiował działania uzdra
37 Dyrektywa Rady 92/30/EWG z 6 kwietnia 1992 r. w sprawie nadzoru instgj kredytowych na podstawie skonsolidowanych wyników, Dz. U. WE 1992, L " (tzw. Druga skonsolidowana dyrektywa dotycząca nadzoru).
,s Patrz M.Gruson, W. Feuring, The New Banking Law ofthe European Econonuc Co"
^ nity, „The International Lawyer", Spring 1991, vol. 25.
" Commission proposal for a Directive on the coordination of laws, regulations a^ mimstrative provisions relating to the reorganization and the winding-up °f <*&
reanization measures) jako działania mające na celu zabezpieczenie
jące (a°8' , je sytuacji finansowej instytucji kredytowej, m.in. całkowite lub
lub przywr wjfcSZenie działalności bądź wyznaczenia osoby do zbadania stanu in-
cęściowe za owej iub kierowania tą instytucją. Decyzja nakazująca podjęcie
H awiających podlegałaby opublikowaniu w Dz. U. WE w wypadku,
, mjeiSce zagrożenie dla interesów wierzycieli lub akcjonariuszy insty-
vtowej. Komisja sformułowała te podstawowe wymagania w odniesie-
Hkwidacji instytucji kredytowych. Problematyka ta doczekała się ostate-
¦ uregulowania dopiero 4 kwietnia 2001 r. w dyrektywie 2001/24/WE40.
5 2 9. Kontrola koncentracji „wielkich kredytów"
Stworzenie skutecznego i zharmonizowanego systemu kontroli koncentracji zwłaszcza tzw. wielkich kredytów (ang. large exposure) nabrało szczególnego znaczenia w okresie finalizowania budowy ram prawnych dla jednolitego rynku wspólnotowego usług finansowych. Stało się to ważną przesłanką bezpieczeństwa operacji przeprowadzanych na tym rynku.
Pierwszym krokiem na tej drodze było uchwalenie przez KE w 1987 r. zalecenia formułującego definicję wielkich kredytów41. Wielki kredyt został w tym akcie określony jako kredyt udzielony pojedynczemu klientowi lub grupie powiązanych ze sobą klientów, przekraczający 15% funduszy własnych instytucji kredytowej. Instytucja kredytowa nie powinna przyznawać jednemu klientowi lub grupie powiązanych ze sobą klientów kredytu przekraczającego 40% funduszy własnych tej instytucji Łączna suma wielkich kredytów nie może przekroczyć 800% funduszy własnych instytucji kredytowej.
zyjeta 21 grudnia 1992 r. dyrektywa 92/121/EWG w sprawie kontroli
kich kredytów42 wprowadza bardziej restrykcyjne przepisy dotyczące kon-
Tvw^ kredytów- Dyrektywa definiuje wielki kredyt jako kredyt przekraczają-
o funduszy własnych instytucji kredytowej. Instytucja finansowa nie mo-
'ć pojedynczemu klientowi lub grupie powiązanych ze sobą klientów kre-
stałust raCZa'ąCeg° 25% 'e' funduszy własnych. Równocześnie próg 20% zo-
nowiony dla kredytów wewnątrzkorporacyjnych w obrębie grupy, do
&y instytucja kredytowa (ang. intra-group credits). Łączny limit wszy-
dnia l98S5an<ldeposit-guarantee schemes, COM(85)788 finał, Dz. U. WE z 31 gru-że: EuroDpr" n 356; COM(88) 4 finał, Dz. U. WE z 8 lutego 1988 r., C 36; Patrz tak-
40 ^rektywrpp"113"161111 °Pinion (19§7) Dz. U. WE z 13 kwietnia 1987 r., C 99. 1 ''kwidac" ' Rady 200l/24/WE z 4 kwietnia 2001 r. w sprawie reorganizacji 2alecenie KnStytl,Cii ^^owych. Dz. U. WE z 5 maja 2001 r„ L 125.
. kredytowvrh0l?1Sil w sPrawie monitorowania i kontroli large exposures instytucji Dyrektywa R cenie 87/62/EWG, Dz. U. WE 1987, L 33/10. 1 k°ntroii la 92/121/EWG z 21 grudnia 1992 r. w sprawie monitorowania
arge exposures instytucji kredytowych Dz. U. WE z 5 lutego 1993 r., L 29.
stkich wielkich kredytów został utrzymany na poziomie 800% funduszy « nych. W rzeczywistości pułap ten jest bardziej rygorystyczny od założonego w leceniu. Obliczany jest on bowiem w drodze sumowania wszystkich „wielu kredytów", tj. kredytów, z których każdy indywidualnie przekracza 10%
Przekroczenie górnych progów określonych w dyrektywie uznano za H szczalne pod ściśle określonymi warunkami W szczególności, pojedyncze d! ryzyko nie może przekraczać 500% kapitału własnego instytucji kredytrJ! Zwiększeniu ulegają zarazem wymogi kapitałowe. Zasady tego zwiększania zosh
----T-------------0-,-t-------.....}—e. „„j,*..^^..^. m-h^^.] tv.b^ i.vviVR3^dnia zo$kl
powiązane ściśle z rozmiarami przekroczenia górnego progu oraz okresem, w j!
kim utrzymuje się przekroczenie. W wypadku, gdy przekroczenie trwa przez n
nad 10 dni i jest wyższe o ponad 200% od dopuszczalnego progu, wymogi fc
pitałowe mogą wzrosnąć aż dziewięciokrotnie. W każdym wypadku, jakiekolwiek przekroczenie w odniesieniu do dużego ryzyka, które utrzymuje się przez okm ponad 10 dni, nie może być większe niż 600% kapitału własnego.
Instytucje kredytowe zobowiązane są informować organa nadzoru o wszy. stkich wielkich kredytach, jak też o zwiększeniu po ostatniej notyfikacji co najmniej o 20% wcześniej udzielonych wielkich kredytów. Instytucje kredytowej stały zobowiązane do osiągnięcia tych limitów do 31 grudnia 2001 r. Słabsze instytucje kredytowe z kapitałem własnym niższym niż 7 min ECU (euro), moj| to uczynić w terminie późniejszym do 2003 r., a nawet do 2006 r. Wymagania pod adresem limitów koncentracji zaangażowania kredytowego zostały skonsolidowane w dyrektywie 2000/12/WE z 20 marca 2000 r.43
5.2.10. Współczynnik wypłacalności
Podstawowym celem wprowadzenia do prawa bankowego jednoznacznych regu kalkulowania ryzyka jest dostarczenie instytucjom finansowym skutecznego n» rzędzia kalkulowania zdolności do zaabsorbowania możliwych strat spowodoW nych nie wywiązaniem się z zaciągniętych zobowiązań przez część kredytobioi ców bez istotnego uszczerbku dla oszczędności powierzonych instytucji kredytt wej i inwestycji dostawców kapitału.
Ogólnie biorąc są dwie podstawowe metody kalkulowania wspólcfl" nika wypłacalności: na podstawie relacji wzajemnej między kapitałem obc a kapitałem własnym (tzw. gearing ratio) bądź na podstawie stosunku p°ży< do kapitału własnego (tzw. risk-asset ratio). W obydwu przypadkach punk odniesienia są aktywa banku z tym, że druga z powołanych metod zakłada rębne ważenie w stosunku do tych aktywów ryzyka jakie w ocenie nadz0iy j$ ciągają za sobą różnego rodzaju operacje. Zaletą tej metody jest jej użyteC
Dyrektywa PE i Rady 2000712/WE z 20 marca dotycząca podejmowania i Pr0,7 nia działalności przez instytucje kredytowe, Dz. U. WE z 26 maja 2000 r., L l26'
v ważeniu ryzyka operacji bilansowych, jak i pozabilansowych
zarówno L* ^ ^eet j 0ff.}jaiance sheet activities).
V c dłuższy problematyka ta była przede wszystkim przedmiotem zain-
doktryny, później analityków rynku kapitałowego. Zainteresowanie
3 ożliwościami aplikacyjnymi współczynników wypłacalności wzrosło
banków ^0^\txo na początku lat siedemdziesiątych w następstwie negaty-
lW erkusji w tym sektorze, tzw. pierwszego i drugiego kryzysu naftowego
^procesów towarzyszących.
a/ oka i uporczywa inflacja spowodowała gwałtowny wzrost nominalny ak-bankowych. Na to nałożył się masowy recykling, tzw. petrodolarów za poś-ctwem dużych banków wielonarodowych i międzynarodowych instytucji figowych. Ważną rolę w tym recyklingu odgrywały pożyczki międzybankowe ' kredyty udzielane coraz to większej liczbie państw zwłaszcza słabiej rozwinię-:ych. Wraz z tym pęczniały portfele „złych kredytów", z których spłatą znaczna cześć kredytobiorców nie mogła sobie poradzić. Tak doszło do międzynarodowego kryzysu zadłużeniowego lat siedemdziesiątych. System bankowy został w skali globalnej wystawiony na ciężką próbę.
W latach osiemdziesiątych w rezultacie wprowadzania różnego rodzaju innowacji finansowych w krajach OECD doszło na tym obszarze do upowszechnienia operacji typu OBS (czyli on-balance-off-balance sheet actwities), które doprowadziły do koncentracji ryzyka kredytowego w szczególności, chociaż nie tylko, w sektorze bankowości inwestycyjnej. Na te zjawiska nałożyła się stymulowana nimi i coraz bardziej zaostrzająca się konkurencja międzybankowa. Jednym z ważniejszych następstw tego procesu było wydatne zmniejszenie się dochodowości operacji bankowych i w rezultacie niemożność powiększania przez banki funduszy własnych w należytych proporcjach do przyrostu aktywów oraz ryzyka, oiieg tych wszystkich okoliczności uzmysłowił międzynarodowej społeczności bankowej pilną potrzebę ujednolicenia w skali międzynarodowej metod ob-nia wskaźnika wypłacalności banków i uzgodnienia rodzaju komponentów lżących fundusz własny banków.
nie ^ nad znalezieruem odpowiednich rozwiązań dla tych problemów podjęto mai równolegle na kilku forach, zwłaszcza zaś w ramach Banku Rozliczeń ReLZy"frodowych (BIS), gdzie powołano do tego celu specjalny Komitet ds. 'arion ^ Bankowych i Praktyk Nadzorczych (Committee on Banking Regu-g0 L ^upewisory Practices) zwany potocznie od nazwiska przewodniczące-K°mit^ttetem Cooka (Cook Committe) oraz we WE w ramach Bankowego Państw c*ł Doradc2e8°- Spośród dwunastu uczestniczących w tym Komitecie landia w ,? wskich WE- siedem - Belgia, Francja, Niemcy, Luksemburg, Ho-oka. Ułatw- Brytania i wl°chy, brało również udział w pracach Komitetu Co-W re2ul lało t0 koordynację poczynań i formułowanie zgodnych rozwiązań. Wów ban^16 iStotne roznice. ujawniły się tylko w zaszeregowaniu pozycji akty-0wych i pozycji OBS do różnych grup ryzyka.
Zasady kalkulowania współczynnika wypłacalności określiła dvi-wa 89/647/EWG44 z 18 grudnia 1989 r.45 Współczynnik wypUc-J określa stopień pokrycia funduszami własnymi aktywów banku. Konstrukc'^ współczynnika jest następująca: licznik tworzą środki własne banku, a m-wnik ważone według skali ryzyka aktywa i pozycje pozabilansowe. Dyrektyw ' bowiązała państwa członkowskie do zapewnienia na ich obszarze przestrze * przez banki z dniem 1 stycznia 1993 r. współczynnika wypłacalności na n mie co najmniej 8%. Przy obliczaniu tego wskaźnika kluczową rolę wyznacz * przyporządkowaniu aktywów banku do określonych grup ryzyka. Ważenie rvzi! dokonywane jest na podstawie kryteriów kraju pochodzenia kredytobiorcy i dzaju operacji bankowych.
Szczegółowe omówienie odnośnych reguł z podziałem na zasady ważenia rv zyka odrębnie dla różnych rodzajów transakcji OBS i innych typów operacji przekracza ramy niniejszego rozdziału46. Dlatego przedstawione zostaną tu tylfe reguły podstawowe.
Tak więc kraje pochodzenia kredytobiorców podzielono na dwie kategorie, za-liczane do „Strefy A" bądź do „Strefy B". Do Strefy A zaliczono wszystkie państwa członkowskie Wspólnoty i inne kraje o statusie pełnego członka OECD oraz kraje, które zawarły z Międzynarodowym Funduszem Walutowym specjalne umowy na podstawie tzw. Ogólnych Warunków Zaciągania Kredytów (ang. General Agreements to Borrow, czyli GAB). Do Strefy B zaliczono wszystkie inne państwa. Odnosi się to odpowiednio do banków. Banki z państw zakwalifikowanych do Strefy A traktowane są jako banki „wewnątrzkrajowe", a banki z państw zaliczonych do Strefy B poddane są reżimowi banków „zagranicznych".
Ponadto dyrektywa 89/647/EWG wyodrębniła tzw. sektor niebankowy, do którego zaliczyła banki centralne, rządy centralne państw i rządy terytorialne oraz władze lokalne, a także WE, EBI i tzw. wielostronne banki ds. rozwoju. D tych ostatnich zaliczane zostały: Bank Światowy (IBRD), Międzynarodowa Kor poracja Finansowa (IFC), Międzyamerykański Bank Rozwoju (Inter-Aruerica Development Bank), Azjatycki Bank Rozwoju (ADB), Afrykański Bank Rozwo-
Dyrektywa Rady 89/647/EWG z 18 grudnia 1989 r. w sprawie wskaźnika wyP'' calności dla instytucji kredytoweych Dz. U. WE z 30 grudnia 1989 r., L 386. Dyrektywa Rady 89/647/EWG była wielokrotnie weryfikowana oraz uzupełniona' ^ leży tutaj wskazać dyrektywę Komisji z 19 grudnia 1990 r. No 91/31/EWG (Dz. U^ ^ 1991, L 17) wprowadzającą definicją tzw. multilateral development banks włączają EBOR; Raport Komisji z 1 września 1993 r. o zwolnieniach przyznanych Przerjj^H członkowskie na podstawie art. 4(1) dyrektywy 86/647/EWG wobec niektórych specjalizowanych instytucji kredytowych (COM(93)391 finał); Raport ^"^fi-września 1993 r. o ważeniu ryzyka przez państwa członkowskie, (2)(COM(93J^M nal) oraz Dyrektywa Komisji 94/7/WE z 15 marca 1994 r. o formalnym Wpr°/JM niu w życie dyrektywy 89/647/EWG w zakresie definicji multilateral dewloprnen w tym wobec europejskich funduszy inwestycyjnych, Dz. U. WE 1994, L 89-Szerzej patrz: H.A. Benink, Financial Integration in Europę, Kluver..., s. 85-96-
Aktywizacji Zawodowej Rady Europy (Council of Europę Resettle-. Fundusz V ski Bank inwestycyjny (NIB) oraz Karaibski Bank Roz-
J^ent Fund). SKan y
woju (CDB) 96/10/WE uchwalona 21 marca 1996 r., zmieniła niektóre Dyrekty1*,*dyrelctywy 89/647/EWG odnośnie współczynnika wypłacalności "dytowych47. Podstawowym celem tej dyrektywy było umocnienie fd' ^nadzoru i gwarancji wypłacalności wspólnotowych instytucji standardów kątem ochrony interesów deponentów i inwestorów
kredytowy ^ stabilizacji w sektorze bankowym. Fundusze własne insty-^twtowych zostały w związku z tym wyrażone jako stosunek wartości ich w ważonych ryzykiem do pozycji pozabilansowych. Wartość aktywów wa-•yzykiem oraz pozycje pozabilansowe odniesiono przede wszystkim do ry-^ta kredytowego związanego z niedotrzymywaniem zobowiązań przez kontraktów a rozróżnienie przebiega pomiędzy stopniami ryzyka związanego z po-zczególnymi aktywami i pozycjami pozabilansowymi oraz ryzyka związanego ze szczególną kategorią kredytobiorców (art. 5).
Wagi różnią się pomiędzy pozycjami o niskim ryzyku a pozycjami o wysokim ryzyku (art. 6). Minimalny przewidziany wskaźnik wynosi 8% (art. 10). Krajowe organy nadzoru państw członkowskich zostały zobowiązane do egzekwowania przestrzegania tych wymagań przez podlegające ich jurysdykcji instytucje kredytowe.
W wersji skonsolidowanej na podstawie dyrektywy 2000/12/WE z 20 marca 2000 r., poszczególne kategorie aktywów przypisano do czterech podstawowych wag ryzyka. Zrezygnowano przy tym z wagi 10 procentowej, do której odwołuje się dyrektywa 89/647/EWG. Szczegółowe zasady wyliczania ryzyka zostały określone w aneksach. Podstawowe wagi ryzyka zostały zdefiniowane w art. 43 ust. 1 dyrektywy 2000/12/WE w sposób następujący: »a) Waga zerowa:
1) gotówka do dyspozycji lub środki równoważne;
2) aktywa stanowiące należności od rządów centralnych i banków centralnych Strefy A;
') aktywa stanowiące należności od Wspólnot Europejskich;
4) aktywa stanowiące należności zabezpieczone bezpośrednimi gwarancjami rządów centralnych i banków centralnych Strefy A lub Wspólnot Europejskich; ) aktywa stanowiące należności od rządów centralnych i banków centralnych Strefy B, wyrażone i wypłacone w walucie krajowej kredytobiorcy;
aktywa stanowiące należności zabezpieczone bezpośrednimi gwarancja-"J1 rządów centralnych i banków centralnych Strefy B, wyrażone i wypłacone w walucie krajowej wspólnej dla gwaranta i kredytobiorcy;
Dyrekhn
EvVg wTVPE ' Rady 96/10/EC z 21 marca 1996 r. zmieniająca dyrektywę 89/647/ kr«ie uznania unettowienia umownego przez właściwe władze.
7) aktywa zabezpieczone, w stopniu zadowalającym dla właściwych papierami wartościowymi rządów centralnych lub banków centr i Strefy A, bądź papierami wartościowymi wyemitowanymi przez W noty Europejskie, bądź też depozytem na rachunku prowadź " w instytucji udzielającej kredytu lub certyfikatami depozytowymi i podobnymi instrumentami, wyemitowanymi przez tę instytucje i !' żonymi w tej instytucji ^^^^^*
b) Waga 20%: ^^^^^
1) aktywa stanowiące należności od Europejskiego Banku Inwestycyjn
2) aktywa stanowiące należności od banków rozwoju wielostronne?
3) aktywa stanowiące należności zabezpieczone bezpośrednimi gwara' cjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego;
4) aktywa stanowiące należności zabezpieczone bezpośrednimi gwaran. cjami banków rozwoju wielostronnego;
5) aktywa stanowiące należności od władz regionalnych i lokalnych państw Strefy A, z zastrzeżeniem art. 44;
6) aktywa stanowiące należności zabezpieczone bezpośrednimi gwarancjami władz regionalnych i lokalnych państw Strefy A, z zastrzeżeniem art. 44;
7) aktywa stanowiące należności od instytucji kredytowych Strefy A, lecz nie zakwalifikowane do funduszy własnych tych instytucji;
8) aktywa stanowiące należności od instytucji kredytowych Strefy B o terminie płatności do jednego roku, z wyłączeniem papierów wartościowych wyemitowanych przez te instytucje i uznanych za składniki funduszy własnych tych instytucji;
9) aktywa zabezpieczone bezpośrednimi gwarancjami instytucji kredytowych Strefy A;
10) aktywa stanowiące należności o terminie płatności do jednego roki zabezpieczone bezpośrednimi gwarancjami instytucji kredytowyd Strefy B;
11) aktywa zabezpieczone, w stopniu zadowalającym dla właściw władz, papierami wartościowymi wyemitowanymi przez Europę] Bank Inwestycyjny lub wielostronne banki rozwoju;
12) środki będące w procesie uzyskiwania.
c) Waga 50%: ^ 1) kredyty w pełni i całkowicie zabezpieczone, w stopniu zadowalaj
dla właściwych władz, hipoteką ustanowioną na nieruchomości ^ szkalnej, którą kredytobiorca zamieszkuje lub będzie zamieszkiwa , ^ też oddał lub odda w najem, oraz kredyty w pełni i całkowicie.
------,-------,----------------------_, __, r------------ •¦nlTli'1
pieczone, w stopniu zadowalającym dla właściwych władz, akcja' skich przedsiębiorstw budownictwa mieszkaniowego działający mocy fińskiej Ustawy o przedsiębiorstwach mieszkaniowych z . ^ lub późniejszych równoważnych aktów prawnych, udzielone na ^ nieruchomości mieszkalnej, którą kredytobiorca zamieszkuje ld° zamieszkiwał, bądź też oddał lub odda w najem;
•ery wartościowe zabezpieczone kredytami hipotecznymi«, które >>paP być traktowane na równi z kredytami omówionymi w pier-
m ^ . • •_!..u »., -,»•*- Al nrł- 1 i/aćli TA/ł-icr\we> \\i}^A-fp ti7naia m^in
akaDicie lub w art. 62 ust. 1, jeśli właściwe władze uznają, mając
WSZym dl^ap ^______________( ^j______j:.^...;___i__
l/wskim, że są one równoważne pod względem ryzyka kredytowego.
^względzie ramy prawne obowiązujące w każdym państwie członkowskim, że są one równoważne pod względem ryzyka kredytowego. Pozostawiając otwartą sprawę konkretnych rodzajów papierów wartościowych, które mogą być uwzględnione i są w stanie spełnić warunki niniejszego punktu, „papiery wartościowe zabezpieczone kredytami hipotecznymi" mogą obejmować instrumenty w rozumieniu części B Ust 1 litery a) i b) załącznika do dyrektywy Rady 93/22/EWG48. Właściwe władze muszą upewnić się w szczególności, że:
papiery te są całkowicie i bezpośrednio zabezpieczone pakietem kredytów hipotecznych o takich samych cechach, jak kredyty zdefiniowane w pierwszym akapicie lub w art. 62 ust. 1, przy czym kredyty te były w pełni obsługiwane w momencie utworzenia papierów wartościowych zabezpieczonych kredytami hipotecznymi; — możliwe do zaakceptowania obciążenie o wysokim pierwszeństwie na podstawowych składnikach hipoteki jest dokonane na rzecz osób inwestujących w papiery wartościowe zabezpieczone kredytami hipotecznymi, bądź też na rzecz powiernika lub pełnomocnika działającego w ich imieniu, w stosunku proporcjonalnym do posiadanych przez nich papierów wartościowych;
2) przedpłaty i należne wpływy pieniężne: te pozycje aktywów podlegają wagom ryzyka odpowiadającym danemu kontrahentowi, gdy instytucja kredytowa jest w stanie ustalić tożsamość tego kontrahenta, zgodnie z przepisami dyrektywy 86/63 5/EWG. W innych przypadkach, gdy tożsamości kontrahenta nie można ustalić, stosuje się jednolitą wagę 50%. d) Waga 100%:
) aktywa stanowiące należności od rządów centralnych i banków centralnych Strefy B, z wyjątkiem należności wyrażonych i wypłaconych w walucie krajowej kredytobiorcy;
aktywa stanowiące należności od władz regionalnych i lokalnych Państw Strefy B; .tywa stanowiące należności od instytucji kredytowych Strefy B o ter-
4) ak'nie płatności Powyżej jednego roku;
* tywa stanowiące należności od sektora pozabankowego Strefy A lub Strefy B;
EvvZ°We "Aktywa" w rozumieniu art. 4 punkt 10 dyrektywy 86/635/
Py^ktywaR aH
esie PapiP 93/22/EWG z 10 maja 1993 r. w sprawie usług inwestycyjnych w za-
^a zmig row wartościowych, Dz. U. WE z 11 czerwca 1993 r., L 141, s. 17. Dyrek-
10ria ostatnio dyrektywą 97/9/WE, Dz. U. WE z 26 marca 1997 r„ L 84,
6) posiadane akcje, udziały partycypacyjne i inne składniki środków nych innych instytucji kredytowych, które nie pomniejszają śm własnych danej instytucji;
7) wszystkie inne aktywa, z wyłączeniem pozycji pomniejszających fu ' sze własne".
Pozycje pozabilansowe inne od tych, które są objęte przepisem ust. 3, ti wane są na następujących zasadach. Po pierwsze, należy je zaklasyfikować we* grup ryzyka przedstawionych w załączniku II. Uwzględnia się pełną wartość zycji pełnego ryzyka, 50% wartości pozycji średniego ryzyka i 20% wartości zycji niskośredniego ryzyka, natomiast przyjmuje się zerową wartość pozycji n" kiego ryzyka. Drugi etap polega na pomnożeniu wartości pozycji pozabilamn. wych, skorygowanych w sposób wyżej opisany, przez wagi ryzyka odpowiadają. ce danym kontrahentom, zgodnie z zasadami mającymi zastosowanie do pozy. cji aktywów według ust. 1 oraz art. 44. W przypadku umów sprzedaży z udzie, lonym przyrzeczeniem odkupu oraz rzeczywistych terminowych transakcji zakupu aktywów, stosuje się wagi ryzyka przypisane danym kategoriom aktywów, a nie danym kontrahentom. Tej części posiadanego przez instytucję kapitału subskrybowanego Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego, która jest niewplacona, można przypisać wagę 20%.
Metody przedstawione w załączniku III stosują się do pozycji pozabilansowyd wyszczególnionych w załączniku IV, z wyjątkiem:
— kontraktów będących w obrocie na uznanych giełdach,
— kontraktów wymiany walutowej (z wyjątkiem kontraktów dotyczących zlo ta) z pierwotnym terminem płatności nie dłuższym niż 14 dni kalendarzowych.
Do 31 grudnia 2006 r. właściwe władze państw członkowskich mogą wyłączył z zastosowania metod określonych w załączniku III kontrakty pozagiełdow (over-the-counter contracts, OTC) rozliczane przez izbę rozliczeniową, w którj izba rozliczeniowa występuje jako strona umowy, zaś wszyscy uczestnicy ustań. wiają codziennie pełne zabezpieczenie swoich zobowiązań wobec izby rozlicza wej, zabezpieczając tym samym zarówno bieżące zaangażowania izby, jak i P°* cjalne zaangażowania przyszłe. Właściwe władze upewnią się, że przyjęte a pieczenie daje ten sam poziom ochrony co zabezpieczenie, które odpowiada runkom określonym w ust. 1 lit. a) punkt 7, i że zostało wyeliminowane rj skumulowania zaangażowań izby rozliczeniowej do wysokości przewyzs-wartość rynkową przyjętych zabezpieczeń. Państwa członkowskie powiadon o korzystaniu przez nie z tej możliwości
W przypadku, gdy pozycje pozabilansowe objęte są bezpośrednimi ^^ mi, należy przypisać tym pozycjom wagi ryzyka odpowiadające zobowią pozabilansowym udzielonym gwarantowi, a nie kontrahentowi Gdy po ^ ryzyko obciążające operacje pozabilansowe jest w pełni i całkowicie zabe^ ^ ne, w stopniu zadowalającym dla właściwych władz, pozycjami aktywo jjjj nymi za zabezpieczenia należności w ust. 1 lit. a) punkt 7 bądź ust. ^ punkt 11, stosuje się wagi ryzyka 0% lub 20%, w zależności od konkretn dzaju zabezpieczenia.
złonkowskie mogą nadać wagę 50% pozycjom pozabilansowym
państwa -eczeń jub gwarancji o charakterze substytutów kredytu, które
w postaci z zpjecz0ne, w stopniu zadowalającym właściwe władze, hipoteką
' arunki określone w ust. 1 lit. c) punkt 1, pod warunkiem jednak,
osiada bezpośredni tytuł do przedmiotu zabezpieczenia.
że gwaran ^ ^ aktywom i pozycjom pozabilansowym przypisuje się niż-
'r vka ze względu na istnienie bezpośrednich gwarancji lub innych za-
1 uznanych za adekwatne przez właściwe władze, niższa waga ryzyka do-
., ¦ tei części danej pozycji, która jest gwarantowana lub w pełni ob-tvczy edynic > vra danym zabezpieczeniem.
W myśl dyspozycji art. 44, niezależnie od wymogów art. 43 ust. 1 lit. b) pań-członkowskie mogą stosować wagę 0% dla własnych władz regionalnych kalnych, jeśli nie ma różnicy między poziomem ryzyka obciążającym należyci od tych władz i należności od rządu centralnego z uwagi na uprawnienia władz regionalnych i lokalnych w zakresie zasilania swoich budżetów oraz istnienie specyficznych rozwiązań instytucjonalnych, które ograniczają możliwość, że władze te nie wywiążą się ze swoich zobowiązań. Zerowa waga ryzyka, ustalona zgodnie z powyższymi kryteriami, będzie miała zastosowanie do należności od danych władz regionalnych i lokalnych oraz zobowiązań pozabilansowych udzielonych na rzecz tych władz, jak również do należności od innych podmiotów i zobowiązań pozabilansowych udzielonych na rzecz tych podmiotów, które mają gwarancje od danych władz regionalnych i lokalnych lub są zabezpieczone, w stopniu zadowalającym właściwe władze, papierami wartościowymi wyemitowanymi przez te władze regionalne i lokalne.
Państwa członkowskie powiadomią KE, jeśli uważają, iż waga zerowa jest uza-dniona w świetle kryteriów określonych w ust. 1. KE odpowiednio przekaże te ormacje. Inne państwa członkowskie mogą wówczas zaoferować instytucjom edytowym nadzorowanym przez swoje właściwe władze możliwość stosowania agi zerowej do transakcji prowadzonych z danymi władzami regionalnymi lub /mi, jak również do należności zabezpieczonych gwarancjami tych władz, ° należności zabezpieczonych papierami wartościowymi >wanie do dyspozycji art. 45, z zachowaniem postanowień art. 44 ust. «twa członkowskie mogą też zastosować wagę ryzyka 20% względem pozycji bezpieczonych, w stopniu zadowalającym dla właściwych władz dane lUb [ |^ | ' PaP'erami wartościowymi wyemitowanymi przez władze regionalni kredvt-^ Państw Strefy A> depozytem na rachunku prowadzonym w insty-^katami d°We' Stfefy A inne' niż instytucji udzielającej kredytu, a także cer-te 'nstvti, ¦ ^^ytowymi lub podobnymi instrumentami wyemitowanymi przez
^Zl^drowc-
Sci °d instyh - wskle m°g^ zastosować wagę ryzyka 10% względem należno-' na rynku ^ spec'auzui3cycn się w działalności na rynku międzybankowym IlkowskimStrUmentów długu Publicznego w ich macierzystym państwie ly należn0lm' kt°re t0 instytucie objęte są ścisłym nadzorem właściwych władz, ^ dla właSC'tC Są w pełni [ całkowicie zabezpieczone, w stopniu zadowalają-sciwych władz macierzystego państwa członkowskiego, kombinacją
pozycji aktywów wymienionych w art. 43 ust. 1 litery a) i b), które to są uznane przez te władze za adekwatne zabezpieczenia.
Państwa członkowskie zostały zobowiązane do powiadamiania KE o vvs przepisach szczególnych, z uzasadnieniem ich przyjęcia. Komisja przekazuje^ formacje innym państwom członkowskim i okresowo badać ma konsekw^ tych przepisów, aby upewnić się, iż nie rodzą one zniekształceń konkurent
W myśl art. 46 dla celów art. 43 ust. 1 lit. b) właściwe władze mogą 2a do kategorii władz regionalnych i lokalnych również podległe takim władzom0 gany administracji nie prowadzące działalności gospodarczej, a także inne o ny, które w opinii właściwych władz wykonują takie same funkcje, co władze gionalne i lokalne.
Na podstawie art. 47 instytucje kredytowe są zobowiązane stale utrzymywa' współczynnik wypłacalności na poziomie przynajmniej 8%.
Właściwe władze mogą ustalić wyższe poziomy minimalne współczynnika, jakie uznają za stosowne. Jeśli współczynnik danej instytucji obniży się do poziomu poniżej 8%, właściwe władze zapewnią, że instytucja ta podejmie odpowiednie środki w celu jak najszybszego przywrócenia współczynnika do uzgodnionego minimum.
Rozwiązania dostosowawcze, o których mowa w dyrektywie, wprowadzanej w trybie uproszczonym w drodze postanowień podejmowanych przez specjalny Komitet z udziałem przedstawicieli wszystkich państw członkowskich pod przewodnictwem KE. W takim trybie dopuszczono m.in. możliwość rozciągnięcia na filie banków z państw trzecich wagi ryzyka stosowanego do instytucji WE, je tylko te ryzyka uchodzą za równoważne.
5.2.11. Systemy gwarantowania depozytów
Problematyką gwarantowania depozytów instytucje WE zajęły się dopiero w dl giej połowie lat osiemdziesiątych w okresie kompletowania podstaw prawny' „rynku wewnętrznego". Pierwszym aktem odnoszącym się bezpośrednio d problematyki było zalecenie KE z 22 grudnia 1986 r.49
W zaleceniu tym KE sformułowała podstawowe wymagania, jakim powin odpowiadać krajowe systemy gwarancji depozytów w państwach członkows
WE. Szczególne miejsce wśród tych wymagań wyznaczono utworzeniu i
mywaniu na należytym poziomie funduszy gwarantowania depozytów na dek niewypłacalności bądź likwidacji instytucji kredytowej prowadzące) < ne rachunki depozytowe. Rozmiary takich funduszy powinny być adekw rozmiarów potencjalnych roszczeń depozytariuszy w granicach ustalon I łapu. Przedmiotem ochrony miały być interesy depozytariuszy.
Commission Recommendation 87/63/EEC of 22 December 1986, Dz. U. L 33/87.
zaleceniem, systemy państw członkowskich powinny:
Zgodnie z ^^ rekompensatę dla depozytariuszy, którzy nie są w stanie pra-" ^fwo ocenić polityki finansowej swoich banków;
*wać swym zakresem depozytariuszy wszystkich instytucji kredyto-~~ ° rh we Wspólnocie;
'lać kryteria wypłaty rekompensat oraz formalności, których należy " f konać w celu otrzymania rekompensaty;
cładnie rozgraniczać środki interwencji przed likwidacją banku od re-" kompensat po likwidacji banku.
i z wymienionych punktów wskazuje na potrzebę zastosowania dwóch stab" ieczenia wkładów — pośredniej, przez odpowiednie działania nadzoru wego oraz bezpośredniej, zapewniającej wypłacanie odszkodowań z powo-
Hh utraty depozytów50.
W 1992 r. KE opublikowała projekt dyrektywy w sprawie gwarantowania depozytów51.
Depozyt zdefiniowany został jako saldo kredytów przyznanych ze środków złożonych w banku na rachunkach terminowych i środków z operacji bieżących, które instytucja kredytowa zobowiązana jest spłacić zgodnie z wymaganiami określonymi prawem i umowami oraz inne wierzytelności potwierdzone zaświadczeniami wystawionymi przez instytucję kredytową. Z systemu wyłączono depozyty międzybankowe oraz pożyczki podporządkowane, czyli pożyczki, które w razie upadłości podlegają spłacie w dalszej kolejności Państwa członkowskie powinny zapewnić, że saldo sporządzone będzie zgodnie z przepisami odnoszącymi się do rozliczeń w trybie wzajemnego potrącania wierzytelności odpowiednio do reżimu właściwego dla depozytów.
Uczestnictwo w krajowych systemach gwarancji depozytów powinno być obowiązkowe dla wszystkich instytucji kredytowych, a depozyty powinny być gwarantowane do wysokości minimum 15 000 ECU.
Wypłaty z tytułu ubezpieczenia depozytów miałyby być dokonywane w cią-ech miesięcy od dnia, w którym instytucja kredytowa zaprzestała wypłat depozytów.
16 ^Ja 1994 r. PE i Rada uchwaliły dyrektywę 94/19/WE w sprawie
n°w gwarancji depozytów mających za cel zapewnienie na całym ob-
cja^e WsPólnoty należytej ochrony posiadaczom depozytów w instytu-
D edytowych > stabilizację w UE systemu bankowego jako całości52.
nym v^ tyWa przyięła definicję depozytu zaproponowaną przez KE w omówio-PaństW' Pro'ekcie- Równocześnie dyrektywa 94/19/WE zobowiązywała każde 1 członkowskie do utworzenia na jego terytorium co najmniej jednego
tt u.' Węclawski, Fundusze zabezpieczania wkładów bankowych, „Bank i Kredyt" 1991,
deP02nóJ\°misii w sprawie dyrektywy Rady w odniesieniu do systemu gwarancji
Aktywa p,?M (92) 88> Dz- U- WE. C 163.
ep°zytów n ' Rady 94/19/WE z 30 maja 1994 r. w sprawie systemu gwarancji 'Dz-U. WE z 31 maja 1994 r., L 135.
uznanego oficjalnie systemu gwarancji depozytów. Należenie przez każd •• tucję kredytową do takiego systemu jest obowiązkowe. Państwa członkowsk'nS gą jednak zwolnić instytucję kredytową z tego obowiązku, jeśli należy ona systemu gwarantującego ekwiwalentną ochronę depozytom i system te trwałą gwarancję obsługi swoich członków.
Dyrektywa określa również zasady postępowania na wypadek nieprzest nia przez instytucję kredytową obowiązków wynikających z uczestnictwa u stemie gwarancyjnym. Wśród przewidzianych sankcji zastrzeżono jako śr ostateczny możliwość cofnięcia licencji, na mocy której działa instytucja b towa winna nieprzestrzegania odnośnych obowiązków. Uwypukla to wagę i-prawodawca wspólnotowy przywiązuje do rzetelnego przestrzegania przez irJ» tucje kredytowe obowiązków wynikających z uczestnictwa w systemie gwara ej i depozytów.
Systemy gwarantowania depozytów wprowadzone i uznane w jednym pań. stwie członkowskim obejmują depozytariuszy oddziałów rodzimych instytucji kredytowych w innych państwach członkowskich. Jednak do 31 grudnia 1999 r.,™ ziom i zakres zapewnianej ochrony, nie mógł być większy od poziomu lub zakresu ochrony zapewnianego przez systemy gwarancji depozytów w państwie przyjmującym. Była to tzw. klauzula antyeksportowa. Miała ona zapobiegać przenoszeniu zabezpieczania depozytów z państwa macierzystego do państwa przyjmującego.
Dyrektywa dopuszcza zarazem możliwość dobrowolnego przystąpienia do systemu gwarantowania depozytów w państwie przyjmującym przez miejscowe oddziały instytucji kredytowych z innych państw członkowskich oraz określa spt sób wykonywania tego prawa, tzw. klauzula dowartościująca (ang. ropping-up clause).
Depozyty objęte systemem gwarancji podlegają zabezpieczeniu równie w przypadku cofnięcia licencji dla danej instytucji kredytowej. Oddziały otwK ranę przez instytucje kredytowe z siedzibą poza WE muszą posiadać zabczpiec nie i mieć dostęp do informacji w stopniu wymaganym przez dyrekty W przypadku niespełnienia powołanych warunków, przyjmujące państwo c kowskie WE może wymagać od takich oddziałów przystąpienia do obowiązuj^ na jego terytorium systemu gwarantowania depozytów. Oddziały te obowi są informować aktualnych i potencjalnych depozytariuszy o rodzaju gwa» przysługujących depozytom.
Dyrektywa przyjmuje kryterium podmiotowe i stanowi, że systemy towania depozytów powinny co do zasady zabezpieczać wszystkie dep02^^, dego depozytariusza, łącznie do wysokości 20 000 ECU (euro). Gwaran odsetek depozytu nie może być jednak mniejszy niż 90% Ma on zastosoW czasu, gdy gwarancja osiągnie wymagany poziom 20% Kwota ta ma byc ^ lat weryfikowana pod kątem adekwatności do panujących aktualnie wa ^ ekonomicznych. Ponadto państwa członkowskie mogą wyłączyć niektóry pozytariuszy lub depozyty albo ograniczyć wysokość gwarancji W pewny j padkach możliwe jest wprowadzenie wyższej lub bardziej złożonej gwara" ze względów społecznych.
zeń została zawarta w Aneksie I do dyrektywy i złożyło się na nią Lista wy 3 sic w^r0(j nich depozyty instytucji ubezpieczeniowych, depo-
14 pozyc'L merytalnych oraz funduszy zbiorowego inwestowania, władz re-^ fund"SZ[0^ainyCh, municypalnych, a także depozyty rządowe, administra-'' oraz depozyty kierownictwa instytucji kredytowej, akcjonariuszy in-qi P^^Zjowych mających co najmniej 5% jej kapitału oraz osób blisko z ni-stytucji kreay /
mi P°W1ktywa przyjmuje jako zasadę objęcie gwarancjami depozyty osób wyłą-
awnionych do dysponowania nimi W przypadkach, gdy depozytariusz
P . czme uprawnionym do rozporządzania kwotami na rachunku bądź
"S, k a taicie prawo przysługuje kilku osobom, to przy określaniu wyso-
•"wypłat z tytułu gwarantowanych depozytów należy wziąć pod uwagę udział
z osób uprawnionych. Postanowienia te nie odnoszą się do instytucji tzw.
inwestowania zbiorowego.
Odrębne postanowienia dyrektywy określają rodzaje informacji, jakie w ramach systemu gwarancyjnego mają być udostępniane depozytariuszom. Należycie udokumentowane roszczenia depozytariuszy muszą być im wypłacone w okresie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia przez właściwe władze, że depozyty są niedostępne. W wyjątkowych okolicznościach i w szczególnych przypadkach możliwe jest ubieganie się o przedłużenie tego terminu najwyżej o dalsze trzy miesiące.
Niektóre instytucje kredytowe licencjonowane w Hiszpanii lub w Grecji, wymienione w aneksie do dyrektywy, zostały zwolnione z obowiązku uczestniczenia w systemie gwarantowania depozytów do 31 grudnia 1999 r. „Przyjmujące" państwa członkowskie mogły jednak domagać się przystąpienia przez lokalne odlały tych instytucji do miejscowych systemów gwarancji depozytów. Komisja, swojej liście licencjonowanych instytucji bankowych, powinna zaznaczyć sta-'s każdej instytucji bankowej na gruncie dyrektywy.
nstwa członkowskie zostały zobowiązane do transpozycji postanowień dy-
L ^ do swojego systemu prawnego najpóźniej do 1 lipca 1995 r.
inw ,emu reżimowi prawnemu poddana została odnowa depozytów
torów. Określony on został w dyrektywie PE i Rady 9 7/9/WE uchwa-
stwa czł mi!rCa 1997 r' Z terminem transpozycji do 26 września 1998 r.53 Pań-
mir>imain °Wslcie 2°bowiązane zostały do ustanowienia systemu gwarantującego
ny Poziom ochrony, co najmniej na rzecz drobnych inwestorów, w sy-
si? niezdolSWiadCZąCa uslugi lnstytucja kredytowa lub firma inwestycyjna okaże
na do wywiązania się ze swych zobowiązań, ze względu na niewypła-
k°Wei Pos- H1116 podobne Przyczyny, lecz nie w następstwie spadku wartości ryn-
Dyrekrwa gyCh aktywów finansowych, ^ktywic^l J7/9/WE ma zastosowanie do firm inwestycyjnych podlegających '22/EWG. System ochrony w państwie macierzystym powinien
" 2yrektywa pF ¦ p
yinVch d i y z 3 marca 1997 r. w sprawie systemów kompensacji inwes-z- U. WE z 26 marca 1993 r„ L 84.
\An>
obejmować oddziały firm inwestycyjnych działających gdziekolwiek we Ui całym jej obszarze. Ochrona inwestorów powinna zapewniać im uzyskani? minie trzech miesięcy od dnia zaistnienia przyczyny będącej podstawą rosz kompensaty w wysokości co najmniej 90 proc roszczenia, do wysokości 2nm euro na jednego inwestora. Jest to więc system gwarancyjny, poręczającv pieczenie analogiczne do zabezpieczania przysługującego deponentom bank na podstawie dyrektywy 94/19/WE.
Państwo przyjmujące może zezwolić oddziałowi firmy inwestycyjnej ma-siedzibę w innym państwie członkowskim na wybór między systemem w ¦ stwie przyjmującym a systemem kompensacyjnym obowiązującym w państai macierzystym. Tak więc i pod tym względem mamy tu do czynienia z f0nM topping-up jak w systemie dyrektywy 94/19/WE. W obydwu systemach zastra żono bowiem dopuszczalność ustalenia wysokości zabezpieczenia w okresie pr jściowym do końca 1999 r. na niższym pułapie, do 15 tys. euro w państwach w których w momencie wydania odnośnych dyrektyw nie było systemu gwaraj. cyjnego na poziomie podstawowym, 20000 euro.
Osobno dyrektywa 97/9/WE zobowiązała firmy inwestycyjne do zapewnień aktualnym i potencjalnym inwestorom niezbędnych informacji na temat sys mu ochrony, który ich dotyczy. Zabronione jest nadużywanie takich informi w materiałach reklamowych firm inwestycyjnych.
Należy, że dyrektywa 97/9/WE określiła jedynie minimalne wymagań w odniesieniu do systemu ochrony inwestorów. Inaczej niż pod rządami dyrek tywy 94/19/WE, państwa członkowskie mogą utrzymać bądź wprowadzić S] my poręczające wyższy poziom ochrony inwestorów.
5.3. Przedsięwzięcia zbiorowego inwestowania — UCITS
Dyrektywą 85/611/EWG uchwaloną 20 grudnia 1985 r., Rada okreł podstawowe wymagania w stosunku przedsięwzięć zbiorowego inwe wania w zbywalne papiery wartościowe (tzw. dyrektywa UCITS) •
tem końcowym jej postanowień są fundusze zbiorowego inwestov w zbywalne papiery wartościowe. Zostały one zdefiniowane jako ins. których celem jest inwestowanie środków pozyskiwanych od klientów, ce na zasadzie podziału ryzyka. Są one więc tyle atrakcyjnym, co ryzykow strumentem inwestowania. W rezultacie spadkowej tendencji oproci depozytów bankowych i obligacji, UCITS odgrywają rosnącą rolę na ryi pitałowym. Już choćby dlatego poddanie ich działalności regulacjom zna zowanym w skali ogólnowspólnotowej, stało się w połowie lat osiem
------------ -orf
Council Directive of 20 December 1985 on the coordination of laws, regU^intt>( administrative provisions relating to undertakings for collective investm sferable securities, Dz. U. WE z 31 grudnia 1985 r., L 375.
zebą, P°d kątem umocnienia bezpieczeństwa obrotu i zwiększenia palącą P° ^ formy inwestowania.
1 a ukreśla formy prawne UCITS, zakres ich działalności oraz warunki
Dye y . posiadanych środków i nadzoru nad funkcjonowaniem tych insty-
jnwesto uqts muszą być przechowywane przez odrębne podmioty, którymi
banki Jednostki uczestnictwa w funduszach, podlegają na życzenie
1 rLgU lea odkupieniu przez fundusz i umorzeniu.
;eS . k instytucje kredytowe oraz firmy inwestycyjne, UCITS korzystają
h odziejstw jednolitej licencji w ramach systemu „paszportu europej-
" jednak pierwotnie tylko w zakresie inwestycji w papiery zbywalne no-
[owane na giełdzie lub innych rynkach regulowanych.
Ponieważ takie ograniczenie „paszportu europejskiego" w stosunku do UCITS hamowało ich ekspansję wbrew widocznym potrzebom rynku, KE zaproponowała ^prowadzenie wielu zmian do dyrektywy 85/611/EWG. Miały one uwolnić ją od tych słabości
KE opowiedziała się za:
— wprowadzeniem nowych form inwestowania, takich jak fundusze inwestycyjne w depozyty bankowe (tzw. cash funds) oraz inne instrumenty rynku pieniężnego (tzw. money market funds) wystandaryzowane kontrakty opcyjne i kontrakty futures, będące przedmiotem obrotu giełdowego, wreszcie jednostki uczestnictwa w innych funduszach inwestycyjnych (tzw. funds of funds);
— przyznaniem firmom zarządzającym funduszami jednolitej licencji oraz umożliwienie im zarządzania aktywami inwestorów indywidualnych jak i instytucjonalnych, w tym funduszy emerytalnych.
'nadto KE opowiedziała się za wzmocnieniem ochrony inwestorów UCITS. Miałoby temu służyć wprowadzenie:
standardu odnośnie do produktów inwestycyjnych oraz podmiotów zarządzających funduszami; sowiązku umieszczania w prospekcie informacji sporządzonych w spo-w zr°zumiały dla inwestorów nieprofesjonalnych.
owadzenie proponowanych zmian umożliwiłoby firmom UCITS zarządza-
w imię ' ^ ^uszarm inwestycyjnymi, jak i portfelami inwestycyjnymi
standard lnwestorów indywidualnych oraz instytucjonalnych. Proponowane
wane w y,miatyDy zapewnić, że środki pozyskiwane od klientów będą inwesto-
tywa odpowiedniej jakości z zachowaniem dywersyfikacji ryzyka".
patrz szerz ••
^fdynacjf' Wruosek PE oraz dyrektywa Rady zmieniająca dyrektywę w sprawie PrzedsiCWziPrzepisow ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dotyczących lpr2edsicWz|CC. 2bi°rowego inwestowania w przenoszalne papiery wartościowe , Pólnot F?Cla obeimui;Jce wspólne inwestycje w zbywalne instrumenty). Komisja 998 r. CUr°Pejskich, COM (1998) 449 finał, 98/0243(COD), Bruksela, 17 lipca
Propozycje te zostały następnie rozwinięte przez KE w dokumencie pr2ecj nym Radzie w 2000 r.56 4 grudnia 2001 r., Rada uchwaliła zmiany idące kierunku.
5.4. Ubezpieczenia
Proces harmonizacji prawa ubezpieczeniowego rozpoczął się w tym samym o-co harmonizacja prawa bankowego i podobnie jak w tym ostatnim zakresie stępował powoli
W przedmiocie ubezpieczeń innych niż na życie, momentem zwrotnymi ło uchwalenie 18 czerwca 1992 r. tzw. Third Non-Life Assurance Directiw* a odnośnie ubezpieczeń na życie — The Third Life Assurance Directive z I listopada 1992 r.58 Obydwie dyrektywy określone są mianem „dyrektyw ram^ wych" (ang. framework directives), przez co należy rozumieć określenie przez n podstawowych wymagań harmonizacyjnych pod adresem wszystkich państw członkowskich w zakresie prawa ubezpieczeniowego, bez przesądzania o rozwiązaniach szczególnych.
Powołane dyrektywy stworzyły podstawy prawne dla wprowadzenia tzw. jednolitej licencji ubezpieczeniowej. Pozwala ona podmiotom, które uzyskają zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej wydane przez władze państwa macierzystego, które jest państwem siedziby głównej takiego podmiotu, na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej na całym obszarze WE bez potrzeb) ubiegania się o odrębne zezwolenia w każdym z osobna państw członkowskich. Do sprawowania nadzoru nad działalnością podmiotów ubezpieczeniowych ko rzystających z dobrodziejstw jednolitej licencji, właściwe są organy państwa ma cierzystego we współpracy z właściwymi organami państw przyjmujących (hi countries), w których te podmioty prowadzą swoją działalność.
Pełna liberalizacja działalności ubezpieczeniowej pociągnęła za sobą m.in.1 stąpienie od obowiązku uzyskiwania przez ubezpieczycieli wstępnej akcepB
56 Patrz zmieniony wniosek w sprawie dyrektywy zmieniającej dyrektywę 85/611'* sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracja dotyczących przedsięwzięć zbiorowego inwestowania w przenoszalne P wartościowe. Komisja Wspólnot Europejskich COM (2000) 329, przyjęte pr» we wspólnym stanowisku z PE. (Wspólne stanowisko Rady), Dz. U. WE 200 , yj 35; patrz szerzej: N. Moloney, EC Securities Regulation, Oxford 2002, s. 241*^H
57 Trzecia dyrektywa Rady 92/49/EWG z 18 czerwca 1992 r. w sprawie koo ) przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dotyczących u j bezpośrednich, innych niż ubezpieczenie na życie i zmieniająca dyrektywę EWG oraz 88/357.EWG, Dz. U. WE z 11 sierpnia 1992 r., L 228.
58 Trzecia dyrektywa Rady 92/96/EWG z 10 listopada 1992 r. w sprawie *°°^ przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dotyczących bezpo ^ ^ ubezpieczeń na życie i zmieniająca dyrektywy 79/267/EWG i 90/619/EWG, V-
z 9 grudnia 1992 r., L 360.
eg0 informowania przez nich właściwych władz o stawkach ubez-j systematy . ^em ubezpieczeń obowiązkowych. Państwa macierzyste mogą, pieczenia; .ucZpieczeń na życie, podtrzymać wymóg informowania przez pod-w zakres' .eczeni0we o podstawach technicznych (jak np. tabele śmiertelno-1 hniczne stopy procentowe) stosowanych przez te podmioty przy nakładek oraz rezerw technicznych, ale wyłącznie w celu badania zgodno-odstaw z krajowymi wymaganiami dla potrzeb aktuarialnych. ^wcześniejsza dyrektywa Rady z 13 grudnia 1976 r.59 położyła pod-od harmonizację krajowych wymagań odnośnie kwalifikacji zawodowych Ssie ubezpieczeń. Dyrektywa 78/473/EEC z 30 maja 1978 r.60 zape-I harmonizację przepisów krajowych w przedmiocie koasekuracji. Dyrek-tvwa Rady 91/674/EEC z 19 grudnia 1991 r.61 określiła wymagania, jakim sza odpowiadać roczne sprawozdania skonsolidowane podmiotów ubezpiecze-liowych, sposób sporządzania przez nie sprawozdań finansowych i ich publikacji Na mocy dyrektywy Rady z 19 grudnia 1991 r.62, z dniem 1 stycznia 1992 r. utworzony został tzw. Komitet Ubezpieczeń. Jest on federacją krajowych stowarzyszeń instytucji kredytowych. Do zadań Komitetu należy m.in. nadzorowanie procesu wdrożenia i stosowania w praktyce uchwalanych dyrektyw ubezpieczeniowych, identyfikowanie występujących na tym gruncie problemów oraz poszukiwanie sposobów ich rozwiązywania. Jednym z osiągnięć Komitetu było opracowanie tzw. Kodeksu dyrektyw w sprawie działalności ubezpieczeniowej (ang. CEA Codifkations of European Insurance Directives). Dokument ten usystematyzował mnogość postanowień dyrektyw ubezpieczeniowych, eliminując występujące w nich powtórzenia oraz kolejne zmiany w ramach tekstu jednolite-o. Łącznie na regulację wspólnotowego rynku ubezpieczeń złożyło się 26 dy-:ktyw oraz wiele rozporządzeń i decyzji W tej sytuacji Kodeks pełni ważną funkcję użytkowa dla potrzeb praktyki63.
ulatwr^t Rady 77/92/EWG z 13 grudnia 1976 r. w sprawie środków mających ział 1 uteczne korzystanie ze swobody świadczenia usług w odniesieniu do
Przeiś ' °SC1 agent°w ubezpieczeniowych i brokerów oraz, w szczególności, środków 5 Drekh^^p* W zakresie te) działalności, Dz. U. WE z 31 października 1976 r., L 26.
ustawowy hY 78/473/EWG z 30 maja 1978 r. w sprawie koordynacji przepisów
Wsnńi« ¦ wy^nawczych i administracyjnych odnoszących się do koasekuracji we -¦ DrePi°aC1Re' ?ŁQU- WE z 7 czerwca 1978 r!, L 151.
finansovw u ¦ 1/674/EWG z 19 grudnia 1991 r. w sprawie rocznych sprawozdań
U- WE /Ii ' skonsolidowanych sprawozdań finansowych zakładów ubezpieczeń, Dz. 62 Dyrekt l grudn'a 1991 r., L 374.
Ubezpieo a Rady 91/675EWG z 19 grudnia 1991 r. ustanawiająca Komitet ds.
" Tekst Kodek' °2' U' WE z 31 grudnia 1991 r" L 74' lonych do 199^ 'ęZyku polskim oraz tłumaczenia na język polski 25 dyrektyw uchwa-rze: "Studia F r' °raZ rozP°rzadzeń ubezpieczeniowych i decyzji zamieszczono w zbio-kie8° Towa opeiskie" t- VIII, wydanie specjalne z okazji jubileuszu 10-lecia Sopoc-diów Euror,r2y?t:Wa Ubezpieczeniowego Ergo Hestia S.A., Wydawnictwo Instytutu Stu-uPe)skich w Gdyni
Dopełnieniem wcześniejszych aktów harmonizacyjnych odnośnie uhpj czeń, było uchwalenie przez PE i Radę, dyrektywy 98/78/EC64. Na mocyS rektywy państwa członkowskie zobowiązane zostały do wprowadzenia dod t wego nadzoru nad działalnością podmiotów ubezpieczeniowych pod kątem wania nad tym, aby wypłacalność tych podmiotów nie została zagrożona w niku uczestnictwa w grupie skupiającej kilka podmiotów ubezpieczeniowych
W lipcu 1997 r., KE przedstawiła raport w sprawie marginesu wypłacal' ści podmiotów ubezpieczeniowych (tzw. solvency morfin)6''. Oceniając 01 nie pozytywnie proces wdrażania dyrektyw ubezpieczeniowych i stosowania przez państwa członkowskie oraz podmioty ubezpieczeniowe do wymagań okJ. lonych w odnośnych dyrektywach, KE wskazała równocześnie na wiele słabość w funkcjonowaniu tego systemu. Stosunkowo nieliczne upadłości podmiotów ubezpieczeniowych zostały spowodowane zdaniem KE nienależytym przestrzeg niem wymagań dotyczących marginesu wypłacalności, w szczególności o charakterze długoterminowym. W ślad za tym KE uznała za konieczne wprowadzeni odpowiednich zmian, polegających na zwiększeniu minimalnego kapitału gw rancyjnego (tzw. minimum guaranty fund), ustalonego jeszcze w latach siedemdziesiątych.
W październiku 1997 r. KE sformułowała zalecenia w przedmiocie jednolitej interpretacji przez państwa członkowskie pojęcia „dobro ogólne" (j nera! good) w odniesieniu do sektora ubezpieczeń. Pozostawało to w związku z częstym dawaniem przez te państwa zbyt szerokiej wykładni pojęciu „dobra ogólnego" ze skutkiem ograniczającym swobodę świadczenia usług ubezpieczenio wych na obszarze WE. W związku z tym KE uznała, że ograniczenia stosowam z powołaniem się na dobro ogólne przez państwa członkowskie, w których m; swoje oddziały podmioty ubezpieczeniowe z innych państw członkowskich, bąi w stosunku do ubezpieczeniowych usług transgranicznych, powinny spełniać i stępujące wymagania:
— nie mogą one dotyczyć środków objętych harmonizacją wspólnotom
— muszą mieć charakter niedyskryminacyjny;
— muszą być uzasadnione ważnymi przyczynami odnoszącymi się do ogólnego (jak ochrona konsumenta, zapobieganie oszustwom, oc pracowników, czy zapewnienie spójności systemu podatkowego),
— muszą być obiektywnie konieczne;
— nie mogą dublować przepisów państwa macierzystego;
— muszą być proporcjonalne do założonego celu.
W ten sposób KE odniosła bezpośrednio do sektora ubezpieczeń za^ kładni ustalone w praktyce i obowiązujące już w innych sektorach od" Qt0^ puszczalności ograniczania przez państwa członkowskie wolności wspo
----------------- Hatko**5
64 Dyrektywa PE i Rady 98/78/WE z 27 października 1998 r. w sprawie do^ ^ v nadzoru nad zakładami ubezpieczeń w grupach ubezpieczeniowych,
z 5 grudnia 1998 r., L 330. nr 9-
65 Patrz Insurance companies' solvency margin, „Single Market News", 199/.
iem Si? na tzw' wym°gi imperatywne (ang. mandatory reąuire-
t powoła"1
, naj.vażniejszych przeszkód w niezakłóconym funkcjonowaniu usług "^ eniowych w skali WE są różnice w zasadach i wysokości stawek po-L eh w państwach członkowskich, zwłaszcza w obszarze podatków datk°^rednich i innych danin publicznych o tym charakterze. Różnice te że prawo wielu państw członkowskich nie zezwala, np. na stosowanie łątkowych z tytułu wpłaconych składek ubezpieczeniowych, jeśli umowa leczenia zawarta została z ubezpieczycielem mającym siedzibę w innym "stwie członkowskim niż miejsce zamieszania nabywcy usługi Odnosi się to praktyce najczęściej do ubezpieczeń na życie i ubezpieczeń służących groma-izeniu dodatkowej emerytury. Tymczasem w orzeczeniu w sprawie Bachmann, IS uznał, że w celu zapewnienia spójności własnego systemu podatkowego, państwo członkowskie może odmówić przyznawania uprzywilejowanego traktowania podatkowego w odniesieniu do umów ubezpieczeniowych zawieranych z ubezpieczycielem zagranicznym67. Zważywszy, że co do zasady podatki bezpośrednie nie podlegają kompetencji harmonizacyjnej WE, problem ten nieprędko doczeka się rozwiązania.
W 2002 r. PE i Rada uchwaliły dwie dyrektywy o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania wspólnotowego rynku ubezpieczeń, zmieniające wiele postanowień wcześniejszych dyrektyw ubezpieczeniowych. Pierwszy z tych aktów to dyrektywa 2002/12/WE z 5 marca 2002 r. zmieniająca dyrektywę Rady 79/ 67/EWG w odniesieniu do wymogów dotyczących marginesu wypłacalności dla :dsiębiorstw ubezpieczeniowych prowadzących działalność w zakresie ubezpieczeń na życie68.
dół?16"1 dyrektywy 20°2/12/WE jest określenie minimalnych standardów
czących marginesu wypłacalności. Macierzyste państwa członkowskie mogą
ardziej rygorystyczne wymogi dla przedsiębiorstw ubezpieczeniowych niż
benefic"6 W-dyrektywie' Margines wypłacalności ma istotne znaczenie dla ochrony
ubezpiecz^0* P°liS ubezPieczeniowych Przez zapewnienie, że przedsiębiorstwa
e są naraź"'0*6 Spełnia'ą wymogi kapitałowe adekwatne do natury ryzyka, na któ-
n°wi to ist°ne'W tym związku z niekorzystnymi wahaniami ekonomicznymi Sta-
k°tri ubez ¦ "^ e'ement w systemie nadzoru ostrożnościowego, który służy oso-
Za konileC2°nym °raZ beneficientom polis ubezpieczeniowych.
>e uznano także podwyższenie minimalnych wymagań dotyczących ^kodow-,' rancy'nycb- Jest to wynikiem przede wszystkim wzrostu poziomu n oraz wydatków operacyjnych.
Patrz
szerzej;
p^rszawa 2002 Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny,
^ty?^,204790' Bachmann v. Belgii, Zb. Orz. 1992, 1-249. wijąca drlat?entu Europejskiego i Rady 2002/12/WE z 5 marca 2002 r. ^nacaltiośCi d)T(t ywę Rady 79/267/EWG w zakresie marginesu wymogów 1U00l6 zakladów ubezpieczeń na życie, Dz. U. WE z 20 marca 2002 r., L 077,
wnienia do podejmowania interwencji w szczególnych przypadkach, w kt'P prawa beneficjentów polis są zagrożone. Kompetentne władze powinny bv''
rawninnp Hr> nhniżpnia rpHnkrii marpinpcii lAn/nłnr-alnnćri
W celu poprawienia jakości marginesu wypłacalności, możliwość wt przyszłych zysków do marginesu wypłacalności poddano szeregu wa ' i ograniczono ją w czasie do 2009 r.
W celu uniknięcia w przyszłości znacznych wzrostów kwot minimalny i, duszy gwarancyjnych, powinien zostać określony mechanizm, zapewnia wzrost zgodnie z europejskim indeksem cen konsumenckich.
Uznano również za niezbędne wyposażenie kompetentnych władz w
'padkach, w j, "F
dze powinny \ rawnione do obniżenia redukcji marginesu wypłacalności
Dyrektywa 2002/12/WE zmienia ust. 2 artykułu 3 dyrektywy 79/267/] a więc sposób określania wysokości rocznego dochodu z wkładów wnoszeni z tytułu działalności towarzystwa objętej dyrektywą 79/267/EWG, której pn kroczenie przez towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych jest jednym z dwóch w runków powodujących, że dyrektywa 79/267/EWG nie będzie miała zastosow; nia do tego towarzystwa. Zgodnie z nową regulacją wysokość ww. dochodu nit może przekroczyć 5 min euro w trzech kolejnych latach. Ponadto dyrektywat zmienia art. 18 dyrektywy 79/267/EWG. Zgodnie z ust. 1 nowego art. 18, każdi państwo członkowskie będzie wymagać od każdego przedsiębiorstwa ubezpieczeniowego, którego siedziba mieści się na jego terytorium, ustanowienia odpowie dniego marginesu wypłacalności, w odniesieniu do całej jego działalności
Na margines wypłacalności powinny składać się aktywa przedsiębiorstw ubezpieczeniowego, wolne od wszelkich przewidywalnych zobowiązań, pomnie szone o wartości niematerialne i prawne, obejmujące zwłaszcza wartości wymi nione w tym artykule (ust. 2). Ustęp 3 określa elementy, które może obejrro wać margines wypłacalności Ustęp 4 przewiduje dodatkowe elementy, któren że obejmować margines wypłacalności, pod warunkiem uzyskania zgody kon tentnych władz. Elementami takimi są np.:
— z ograniczeniem do 31 grudnia 2009 r., kwota równa 50% przyszłych ków przedsiębiorstwa, nie przekraczająca jednak 25% mniejszej z pujących wartości: osiągalnego marginesu wypłacalności oraz wyrnag< marginesu wypłacalności;
— połowa nieopłaconego kapitału zakładowego, w przypadku gdy o] część kapitału zakładowego wynosi 25% kapitału zakładowego, do kości 50% mniejszej z następujących wartości: osiągalnego mai wypłacalności oraz wymaganego marginesu wypłacalności ^
Dyrektywa 2002/12/WE zmienia również art. 19 dyrektywy 79/26ff który określa sposób ustalania marginesu wypłacalności, według grupP ubezpieczeń. Dyrektywa 2002/12/WE zmienia art. 20 dyrektywy 79/2 Art. 20 przewiduje, że jedna trzecia marginesu wypłacalności, określonej; 19, będzie stanowić fundusz gwarancyjny. Fundusz gwarancyjny powim ^ rać elementy określone w zmienionej dyrektywie, w tym niektóre ^ uzyskaniu zgody kompetentnych władz. Kwota funduszu gwarancyjneg być niższa niż 3 min euro.
dodanym art. 20a, kwoty wyrażone w euro, określone w art. 20
godnie kyć aktualizowane rocznie, począwszy od 20 września 2003 r.,
uSt. 2, PoW1" (j, ienia zmian indeksu cen konsumenckich publikowanego w Eu-
w celu uwzg sowanje ww. kwot powinno nastąpić automatycznie przez podwyż-
rostat- D°s Ustawowej o procentową zmianę wskaźnika w okresie pomiędzy
sZenie kw°;^a w życie dyrektywy a dniem aktualizacji oraz zaokrąglenie jej do
dniem wejs ^ kwoty 100 000 euro. Aktualizacja nie będzie miała zastosowania,
^ielokrotn centowa ocj ostatniej aktualizacji jest mniejsza niż 5%.
jeśli zmlk" a 2002/12/WE dodaje wreszcie art. 24a do dyrektywy 79/267/
^7 odnie z tym artykułem państwa członkowskie powinny zapewnić, że
""etentne władze będą miały uprawnienia do żądania finansowego planu re-
nsat od przedsiębiorstw ubezpieczeniowych, w przypadku gdy prawa be-
rientów polis ubezpieczeniowych są zagrożone. Plan rekompensat powinien
Jelniać minimalne wymagania określone w art. 24a.
Państwa członkowskie powinny zapewnić, że w przypadku wystąpienia zagrożenia praw beneficjentów polis ubezpieczeniowych z powodu naruszenia sytuacji finansowej przedsiębiorstwa ubezpieczeniowego, kompetentne władze będą miały prawo zobowiązać przedsiębiorstwa ubezpieczeniowe do przyjęcia wyższego marginesu wypłacalności Poziom wyższego marginesu wypłacalności powinien być określony na podstawie finansowego planu rekompensat.
W terminie do 20 września 2003 r. państwa członkowskie przyjmą przynajmniej przepisy niezbędne do transpozycji dyrektywy. Nowe przepisy będą miały zastosowanie do nadzoru nad rachunkami dla lat finansowych rozpoczynających się od 1 stycznia 2004 r. lub w ciągu roku kalendarzowego. Nie później niż do 1 stycznia 2007 r. KE przedstawi PE oraz Radzie raport dotyczący implementacji tej dyrektywy.
Druga wskazana dyrektywa — 2002/13/WE zmienia dyrektywę 73/239/ EWG w odniesieniu do wymogów dotyczących marginesu wypłacalności dla •dsiębiorstw ubezpieczeniowych prowadzących działalność w zakresie ubezpie-*n innych niż ubezpieczenia na życie69.
doh dyrektywy 2002/13/WE jest określenie minimalnych standardów
"Wch marginesu wypłacalności. Macierzyste państwa członkowskie mo-
j* ustalać bardziej rygorystyczne wymogi dla przedsiębiorstw ubezpiecze-
tyczącl. niŻ określone w dyrektywie. Ponadto, metoda obliczania wymogów do-
, sta marginesu wypłacalności wymaga ulepszeń, które poprawiłyby jej spój-
lając w ten sposób przedsiębiorstwa ubezpieczeniowe na tej samej
fcs wypłacalności ma istotne znaczenie dla ochrony beneficjentów polis 10wych przez zapewnienie, że przedsiębiorstwa ubezpieczeniowe speł-
Uyrej,^
ł39/EWG ?E ' Rady 2002/13/WE z 5 marca 2002 r. zmieniająca dyrektywę Rady 73/ 'nnych ni>!! Zakresie marginesu wymoeów wypłacalności dla zakładów ubezpieczeń I na 2ycie, Dz. U. WE z 20 marca 2002 r„ L 2002, P. 0017-0022.
niają wymogi kapitałowe adekwatne do natury ryzyka, na które są naraź J on służyć jako zabezpieczenie przed niekorzystnymi wahaniami ekonom' Stanowi to istotny element w systemie nadzoru ostrożnościowego, któ^ osobom ubezpieczonym oraz beneficjentom polis ubezpieczeniowych
Konieczne jest także uproszczenie oraz podwyższenie obecnych minim-wymagań dotyczących funduszy gwarantowanych. Jest to wynikiem przed* stkim wzrostu poziomu odszkodowań oraz wydatków operacyjnych w * progowe, których niższa wartość procentowa ma zastosowanie do określeni ginesu wypłacalności na podstawie wielkości składek lub odszkodowań n ny zostać zwiększone.
W celu uniknięcia w przyszłości znacznych wzrostów kwot minimalnych fi duszy gwarancyjnych oraz wartości progowych, powinien zostać określony chanizm, zapewniający ich wzrost zgodnie z europejskim indeksem cen kon menckich.
Zachodzi potrzeba wyposażenia kompetentnych władz w uprawnienia! podjęcia interwencji w szczególnych przypadkach, w których prawa beneficjer tów polis są zagrożone. Kompetentne władze powinny być także uprawnione do obniżenia redukcji marginesu wypłacalności
Dyrektywa 2002/13/WE zmienia ust. 1 art. 3 dyrektywy 73/239/EWG. Ni wy ust. 1 art. 3 określa warunki powodujące wyłączenie towarzystw ubezpieczał wzajemnych z zakresu zastosowania zmienionej dyrektywy. Tytułem przykładu, dyrektywa 73/239/EWG nie znajdzie zastosowania do towarzystwa ubezpieczał wzajemnych, jeśli jego roczny dochód z tytułu działalności objętej dyrektywą nie przekroczy 5 min euro. Dyrektywy nie stosuje się również do przedsiębiorstw, które spełniają określone w dyrektywie warunki Przykładowo, roczny dochóc przedsiębiorstwa z tytułu działalności typu assistance nie może przekrocz) 200.000 euro.
Zmieniony został również art. 16 dyrektywy 73/239/EWG. Zgodnieu 1 art. 16 w nowym brzmieniu, każde państwo członkowskie będzie wymagać każdego przedsiębiorstwa ubezpieczeniowego mającego swoją centralę na jeg< rytorium, ustanowienia odpowiedniego marginesu wypłacalności w odnieś* do całej jego działalności, który będzie spełniał przynajmniej minimalne wyA określone w dyrektywie. Ust. 2 art. 16 określa elementy, jakie należy wziąć I uwagę przy obliczaniu marginesu wypłacalności Ust. 3 art. 16 określa el ty, które może obejmować margines wypłacalności Ust. 4 przewiduje doc we elementy, które może obejmować margines wypłacalności, pod waru uzyskania zgody kompetentnych władz.
Zgodnie z dodanym przez dyrektywę 2002/13/WE art. 16a, marginfek|rf łacalności powinien być określany na podstawie rocznego zbioru ski< wkładów, bądź na podstawie średniej wielkości wypłaconych odszkc z ostatnich trzech lat obrachunkowych. W określonych przypadkach przyjąć średnią szkodowość za okres ostatnich siedmiu lat.
Margines wypłacalności powinien być równy wynikowi obliczonemu ^ stawie składek albo na podstawie odszkodowań, w zależności od tego, kt0,|aj" nik będzie wyższy. Art. 16 określa metodę obliczania ww. wyników. OM
margines wypłacalności, w przypadku gdy przy zastosowaniu ^ież wyma^0nej w art. 16 margines ten okaże się niższy niż margines wypła-metody °kr^ w poprzednim roku.
calnośd wyma|002/i3/WE zmienia ponadto art. 17 dyrektywy 73/239/EWG.
Dyrektywa^ ^ .^^ trzecia marginesu wypłacalności, obliczonego zgo-
ifo będzie stanowić fundusz gwarancyjny. Fundusz gwarancyjny po-
dnie z art. ^ elementy określone w zmienionej dyrektywie, w tym niektóre
zyskaniu zgody kompetentnych władz. Kwota funduszu gwarancyjne-
, nich po uzy ^^ ^ 2 m]n eurQ> a w niektorych przypadkach — 3 min
, d ie z dodanym art. 17a kwoty wyrażone w euro, określone w art. 16a 4 oraz art. 17 ust. 2, powinny być aktualizowane rocznie, począwszy od
20 wr:
rznieUVpVrzezfapodwyższenie kwoty podstawowej o procentową zmianę wskaźni-
• j__. J„:„™ ¦.y^irr-i-, t»i iirrio Airrp\rt\nnnr a Hnipm akt-iiali7arii
eśnia 2003 r., w celu uwzględnienia zmian indeksu cen konsumenckich blikowanego w Eurostat. Dostosowanie ww. kwot powinno nastąpić automa-
i .__!_____:„ U.mh, >->^rt--iTArr,i«r<=i r\ T-!rni-pntTHA73 7mbrp W<;Vp7ni-
a w okresie pomiędzy dniem wejścia w życie dyrektywy a dniem aktualizacji oraz zaokrąglenie jej do wielokrotności kwoty 100 000 euro. Aktualizacja nie będzie miała zastosowania, jeśli zmiana procentowa od ostatniej aktualizacji jest
mniejsza niż 5%.
Dyrektywa 2002/13/WE dodaje nowy art. 20a do dyrektywy 73/239/EWG. Zgodnie z tym artykułem państwa członkowskie powinny zapewnić, że kompetentne władze będą miały uprawnienia do żądania finansowego planu rekompensat od przedsiębiorstw ubezpieczeniowych, w przypadku gdy prawa beneficjentów polis ubezpieczeniowych są zagrożone. Plan rekompensat powinien spełniać wymagania określone w art. 20a. Państwa członkowskie powinny zapewnić, że w przypadku wystąpienia zagrożenia praw beneficjentów polis ubezpieczeniowych z powodu naruszenia sytuacji finansowej przedsiębiorstwa ubezpieczeniowego, ompetentne władze będą miały prawo zobowiązać przedsiębiorstwa ubezpieczeniowe do przyjęcia wyższego wskaźnika wypłacalności
V terminie do 20 września 2003 r. państwa członkowskie przyjmą przynaj-e) przepisy niezbędne do zrealizowania celów dyrektywy. Nowe przepisy bę-i zastosowanie do nadzoru nad rachunkami dla lat finansowych rozpo-•^naiących się od 1 stycznia 2004 r. lub w ciągu roku kalendarzowego.
'e poznie) niż do 1 stycznia 2007 r. Komisja przedstawi PE oraz Radzie raczący implementacji niniejszej dyrektywy.
Port
br°t papierami wartościowymi
Warto°c"le °Stre sP°ry wywoływała problematyka regulacyjna rynku papierów kach. ze sfwych. Pozostająca w wielorakich, bezpośrednich i pośrednich związ-nia transal<rą-USlug bankowych- Kontrowersje budziła już sama celowość podda-towyrn. G}^1 papierami wartościowymi harmonizacyjnym regulacjom wspólno-^ały się tak różnice stanowisk między państwami członkowskimi utrzymy-
:e co do tego, czy banki powinny mieć bezpośredni dostęp do ope-
racji giełdowych, czy też jedynie za pośrednictwem tworzonych w tym cel rębnionych i wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych.
Ostre spory utrzymywały się co do celowości wprowadzenia zasad koncentracji operacji papierami wartościowymi Problem polegał na tv wprowadzić wymóg, aby transakcje instrumentami występującymi nad' rynku regulowanym musiały być realizowane na tym rynku. Przeciwnicy h go rozwiązania zarzucali mu ostrze protekcjonistyczne o potencjalnie sza nie szkodliwych następstwach dla rynku „euroobligacji" (ang. Eurobond ket). Osiągnięty w końcu kompromis łączy sporną formułę jako zasadę post * wania z zobowiązaniem państw członkowskich do zezwalania inwestorom pewnymi warunkami na opcję dokonywania transakcji na rynku pozagiełdowy*
Przez czas dłuższy państwa członkowskie nie mogły osiągnąć porozumienia do dopuszczenia wszystkich banków do „rynków regulowanych", a nawet co zakresu obowiązkowej sprawozdawczości oraz wymagań pod adresem cenowi przejrzystości transakcji papierami wartościowymi W szeregu państw członków skich „instytucje kredytowe" nie mogą być członkami giełd papierów wartościowych i innych instytucji uregulowanego rynku. Poza tym o ile Wielka Brytanii i Niemcy polegają na tzw. systemie ofertowym (ang. quota-dńven market), o tyle pozostałe państwa członkowskie polegają w transakcjach giełdowych na mechanizmie rządzonym przez zamówienia (ang. order-driven market).
Ponieważ żadna ze stron nie była gotowa zrezygnować z przyjętych u siebie rozwiązań, przeto i osiągnięte w końcu kompromisy są dalekit od doskonałości.
Przykładem może być kompromis w sprawie zasad sprawozdawczości Za» bowiązanie minimalne uznano przekazywanie ważonych cen dla wolumenu transakcji określonymi papierami wartościowymi z upływem każdej godziny opera cyjnej za okresy sześciogodzinne upływające jednak na dwie godziny przed opublikowaniem danych.
Tego rodzaju kompromisy cząstkowe utorowały drogę do uchwalenia dw#» dyrektyw o kluczowym znaczeniu dla wprowadzenia jednolitego ryn usług finansowych: dyrektywy 93/22/EWG czyli tzw. Investment Services rective (ISD)70 i dyrektywy 93/6/EWG określanej jako Capital Adeąuacjr rective (CAD)71. Poręczyły one dostęp do rynku papierów wartościowych, w do tzw. rynków uregulowanych, zarówno firmom inwestycyjnym jak i "inJ. cjom kredytowym" kładąc tym samym kres dyskryminacji tych ostatnich, temu wszystkie rodzaje banków uzyskały te same uprawnienia na całym rze WE, włączając w to prawo do świadczenia oferowanych usług bezpo-przez granice państwowe w obrębie WE, jak i pośrednio przez tworzone szczególnych państwach członkowskich oddziały bądź filie. Wszystkie -
Dyrektywa Rady 93/22/EWG z 10 maja 1993 r. w sprawie ustug inW^Ź2 w zakresie papierów wartościowych, Dz. U. WE z 11 czerwca 1993 r., L 14 ^/Ą Dyrektywa Rady 93/6/EWG z 15 marca 1993 r. w sprawie adekwatności kap firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych, Dz. U. WE 1993, L 141/1-
wa — muszą spełniać pewne minimalne wymagania kapitało-la już ° tymA™0 do rodzaju przeprowadzanych operacji
ve odp°wie 93/22/EWG dzieli usługi inwestycyjne na dwie kategorie wymie-•ednio w sekcjach A i C Aneksu do tej dyrektywy. Sekcja A wymienione odp.oWiedstawowe, a Sekcja C tzw. usługi uboczne (ang. non-core servi-nia usług1 P°^ ^^ opiewać na jedną lub więcej usług wymienionych w Sekcji iu z odpowiednimi instytucjami rynku kapitałowego wymienio-Ai w V0VJl^ B do których mogą być dodane takie czy inne usługi z Sekcji C.
„i/mi W beKCJl ,
;mZwolenia. W związku;
''Dyrektywy Bankowej i to samo odnosi się do instytucji wymienionych
jzaje usług, jakie banki mogą wykonywać na podstawie Drugiej Koordy-
nyml ienione w Sekcji C nie mogą natomiast być samodzielnym przedmio-
'TJnia W związku z tym należy podkreślić, że Sekcja A obejmuje wszy-tem zezwr'
stkie rod?
lekcji B.'Usługi te i instytucje są jednak zdefiniowane w ISD bardziej precyzyjnie w rezultacie także nieco inaczej.
Przykładem może być sposób zdefiniowania w ISD zarządzania pakietami papierów wartościowych. Druga Dyrektywa ogranicza się do wymienienia tego rodzaju usług jako takich, bez wnikania w szczegóły. ISD ogranicza natomiast ma-naging imestment portfolio do zarządzania na zasadzie dyskrecjonalnej odrębnymi pakietami papierów wartościowych powierzonych przez indywidualnych klientów, a więc z wykluczeniem zarządzania zagregowanymi funduszami (tzw. pooled funds) jak w przypadku tzw. funduszy otwartych, zarządzających „jednostkami uczestnictwa", które nie podlegają transakcjom giełdowym.
Trzeba zaznaczyć, że przyznanie bankom uniwersalnym „paszportu europejskiego" przez Drugą Koordynacyjną Dyrektywę Bankową, stało się źródłem dyskryminacyjnego traktowania nieodpowiadających kryteriom „instytucji kredyto-i" i „instytucji finansowej" filii banków ukształtowanych jako firmy inwesty-ie bądź firmy ubezpieczeniowe. Konkurując z bankami uniwersalnymi na u takich samych usług inwestycyjnych, wyspecjalizowane firmy inwestycyj-bezpieczeniowe pozbawione zostały bowiem dobrodziejstw „paszportu eu-;go". Tę nierówność pogłębiał dodatkowo brak w wielu państwach człon-lc WE przepisów regulujących autoryzowanie i monitorowanie innych
laczn^h' m inwestycyinycn. ponieważ usługi inwestycyjne zwykły prawie wy-
Tak T Wykonywane Przez banki typu uniwersalnego, dopiero^ SZtałtowaneJ nierówności traktowania firm inwestycyjnych położyło Przezwyc^ Wdrożenie ISD- w stosunku do firm ubezpieczeniowych została ona ramouA^fn113 z chwilą wdrożenia przez państwa członkowskie dwóch dyrektyw
Cym 92/49/EWG i 92/96/EWG. niovvych nU'hCa S1? okresowo dyskryminacja firm inwestycyjnych i ubezpiecze-W Biafej Ktid zamierzona- Według pierwotnych założeń KE sformułowanych °rdynacyin'! n 1985 n ° doPelnieniu „rynku wewnętrznego" WE, Druga Ko-mym ^asie yrekt>wa Bankowa miała być uchwalona i wdrożona w tym sa-Skie' Przez CC° IS°' Cel ten nie został osiągnięty, ponieważ państwa członkow-lslug inweSh,aS dluższy> nie mogły osiągnąć porozumienia w sprawie regulacji °Pr2edni0 ymych w sferze papierów wartościowych, o czym była już mowa
Uchwalenie i transpozycja dyrektywy 93/22/EWG stworzyło ram dla liberalizacji dostępu firm inwestycyjnych, uprawnionych do świadczę ¦ inwestycyjnych w zakresie papierów wartościowych w państwach maci '
do UCZeStniCtwa W pipłHarh nsnWAi.j «'-"•<•"'
¦ ¦-- .....------------'"'" ^il3LWdtn macierz
do uczestnictwa w giełdach papierów wartościowych oraz pozagiełdowy' kach kapitałowych państw przyjmujących. Dyrektywa zobowiązała też członkowskie dn nnnrramni-. »«»<i "^-^powania, zgodny '
: firmy inwestycyjr do przestrzegania \
•-• """^MWfitii;
w ndjicpiej rozumianym interesie klientów. Firmy inwestycyjne zostały zoh zane także do pozyskiwania od swoich klientów informacji dotyczących I
,-»-, —• -J-—-J.." —^^wicjzaia też pai" członkowskie do opracowania zasad postępowania, zgodnych ze stand określonymi w tym akcie, które będą wiązać firmy inwestycyjne. Zasady te zwłaszcza zobowiązywać firmy inwestycyjne do przestrzegania wymogu uczr' w najlepiej rozumianym interesie klientów. Firmy inwestycyjne zostałwJ
_,,...„..~i»u* ^^ jv.uu.ii Miuauw nuurmacji dotyczących id tuacji finansowej, doświadczenia inwestycyjnego oraz celów, które klienci z rzają osiągnąć korzystając z usług inwestycyjnych. Na firmy te został nałm również obowiązek ujawnienia w materiałach informacyjnych danych, które zwalają na unikanie konfliktu interesów. Postanowienia te zostały uzupełnin
SZerPPietn rr>7wi;i7ań n rh^riHo^o r-^Ta.-.
szeregiem rozwiązań o charakterze szczególnym zawartych w dyrektywie 200o 64/WE z 7 listopada 2000 r.72
Proces zwieńczony dyrektywą 2000/64/WE, zapoczątkowało uchwalaj. 5 marca 1979 r. dyrektywy 79/279/EWG oraz dyrektywy 80/390/EWG21 marca 1980 r.73 Na podstawie tych dyrektyw państwa członkowskie zostałyzo bowiązane do wprowadzenia obowiązku przedstawienia i publikacji przez emitentów prospektu informacyjnego, przed dopuszczeniem papierów wartością wych do notowań na giełdzie.
Prospekt taki powinien określać prawa związane z emitowanymi papierami wartościowymi oraz zawierać informacje umożliwiające inwestorom dokonanie oceny sytuacji finansowej firmy emitującej papiery, stanu jej aktywów i pasywów oraz zysków i strat. Informacje zawarte w prospekcie powinny też umożliv dokonanie oceny perspektyw rozwojowych emitenta. Dyrektywa określiła! wnież wypadki, w których emitenci mogą być zwolnieni z obowiązku publil cji prospektu. Obejmują one m.in. sytuacje, w których w grę wchodzi be^ ne przyznanie akcji posiadaczom akcji już notowanych na giełdzie lub zarM papierów dłużnych na akcje, jeśli akcje odnośnej firmy są już notowanej dzie. Kompetentne władze państw członkowskich mogą zezwolić na nie p wanie niektórych informacji, których ujawnienie uznają za sprzeczne z
Dyrektywa PE i Rady 2000/64/WE z 7 listopada 2000 r. zmieniająca dyrektywy R 85/611/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG i 93/22/EWG w zakresiewyflj informacji z państwami trzecimi, Dz. U. WE z 17 listopada 2000 r., L 290, ?¦ °° 0028.
Odpowiednio: dyrektywa Rady 79/279/EWG z 5 marca 1979 r. w sprawie koord warunków dopuszczania papierów wartościowych do oficjalnych notowań giełdj Dz. U. WE z 16 marca 1979 r., L 66; dyrektywa Rady 80/390/EWG z 17 marca ^ w sprawie koordynacji wymagań w odniesieniu do przedstawiania, kontroli i dysn7 jj notowań danych szczegółowych do publikacji w celu dopuszczenia paf wartościowych do oficjalnych notowań giełdowych, Dz. U. WE z 17 kwietnia L 100.
170
bądź w razie uznania, że godziłoby to w uzasadnione prawnie ser" ^ffrzc! interesy emitenta.
j 2ospoda misyjny może zostać opublikowany dopiero po zatwierdzeniu go prospekt ^ ^ wjacjze państwa członkowskiego. Jeśli władze te uznają, że do-przez kompeformacje są niewystarczające, mogą zażądać przeprowadzenia dodat-tarczone in emitenta Publikacji prospektu można dokonać w jednym lub leoweg0 aU yj^ach 0 masowej cyrkulacji Prospekt może być również opubliko-lulku dzl^nrn^ie bezpłatnej broszury, dostępnej na giełdzie, w siedzibie emitenta wtucjach finansowych zajmujących się daną emisją. Prospekt musi być ! V^any z odpowiednim wyprzedzeniem przed rozpoczęciem subskrypcji madku, gdy emitent zabiega o dopuszczenie tych samych papierów war-rch do notowania na giełdach w kilku państwach członkowskich, kom-e władze tych państw powinny dokonać między sobą wymiany stoso-"ch informacji oraz współpracować ze sobą w określeniu wymagań dotyczą-1 żądanych informacji, które powinny być zawarte w prospekcie. Dyrektywa szcza możliwość przygotowania jednego tekstu prospektu i opublikowania o w poszczególnych państwach po przetłumaczeniu na języki oficjalne odnośnych państw i ewentualnym dołączeniu do jednolitego tekstu prospektu, dodatkowych informacji wymaganych w poszczególnych państwach.
Ważną rolę w tworzeniu zharmonizowanych ram prawnych wspólnotowego rynku papierów wartościowych odegrała dyrektywa 89/298/EWG z 17 kwietnia 1989 r.74 Jej celem podstawowym było doprowadzenie do koordynacji wymagań dotyczących opracowania i dystrybucji prospektów publikowanych w związku z ofertą publiczną zbywalnych papierów wartościowych. Potrzeba taka zaistniała wobec niejasności pojawiających się w tym zakresie na gruncie dyrektyw 79/279/EWG i 80/390/EWG i uporczywego stosowania przez nstwa członkowskie odrębnych wymogów w stosunku do prospektów emisyjnych.
dyrektywa objęła prospekty odnoszące się do emisji w ofercie publicznej zby-
Inych papierów wartościowych o wartości przekraczającej 40000 ECU (euro),
lo udziałów w funduszach inwestycyjnych, nie będących funduszami za-
tymi, papierów dłużnych emitowanych przez rządy centralne, władze re-
."e oraz skalne, wreszcie do emisji związanych z przejęciami i łączeniem
ilekroć a 89/z98/E^ wprowadziła obowiązek publikowania prospektu ^z wvi gJ? wc'10^2i Publiczna emisja papierów wartościowych, o których mo-Pierów dl sytuacji wskazanych. Do tych sytuacji zostały zaliczone emisje pa-
przez instvhnyCtl * innycn papierów wartościowych emitowanych regularnie ytucje kredytowe oraz inne instytucje finansowe, systematycznie pub-
DVrektywa RaH on
w odniesień h 9/298/WE z 17 kwietnia 1989 r. w sprawie koordynacji wymagań emisyjnyCh d* przedstawiania, szczegółowej kontroli i rozpowszechniania prospektów W ofercie n, ,°.publikacji w przypadku, gdy zbywalne papiery wartościowe znajdują się e Publicznej, Dz. U. WE z 5 maja 1989 r„ L 124.
171
likujące swoje sprawozdania finansowe i które są w państwie macierzy h jęte nadzorem służącym ochronie oszczędności. W takich wypadkach państw członkowskich mogą zwolnić emitenta z obowiązku publikacji n ^
Określone w dyrektywie 89/298/EWG minimalne wymagania co d su i charakteru informacji, jakie powinny być zawarte w prospekcie em' i dla potrzeb oferty publicznej papierów wartościowych nie notowanych dzie, są generalnie biorąc nie tak obszerne jak w stosunku do papierów n \ nych na giełdzie zgodnie z dyrektywa 80/390/EWG.
Na szczególne podkreślenie zasługują postanowienia dyrektywy 89/298/cu! wprowadzające obowiązek uznawania prospektu emisyjnego, opublikowa w związku z publiczną ofertą papierów wartościowych w jednym pafj członkowskim, przez inne państwa członkowskie, w których odnośne pa mają się znaleźć w obrocie publicznym. Do publikacji takich prospektów m zastosowanie takie same wymagania językowe i konsultacyjne, jak określone« wcześniejszych dyrektywach emisyjnych.
Ogół przepisów określających warunki dopuszczenia papierów wartościowych do obrotu giełdowego i publikacji wymaganych do tego celu danych, sukcesywnie korygowanych oraz uzupełnianych w kolejnych dyrektywach, zarówno omówionych wyżej, jak i niektórych innych, został poddany konsolidacji i rozwinięciu w dyrektywie 2001/34/WE z 28 maja 2001 r.7S
Należy wspomnieć o dyrektywach 78/85 5/EWG76 oraz 90/434/EWG:; Regulują one dwojakiego rodzaju ważne aspekty obrotu papierami wartościo wymi.
Pierwsza z tych dyrektyw (78/855/EWG) określiła korporacyjne warunl brzegowe dla łączenia (czyli mergers) oraz przejmowania spółek (czyli tul overs). Reguluje ona zatem materię właściwą dla prawa spółek w obszarze ko troli koncentracji przedsiębiorstw, w obydwu zakresach o silnym oddziaływana na transakcje zbywalnymi papierami wartościowymi jednym z ważnych as tów tej regulacji jest ochrona praw mniejszościowych akcjonariuszy pod kąte zapobiegania tzw. nieprzyjaznym przejęciom (hostile take-overs).
Ogólnie biorąc, dyrektywa 78/855/EWG dotyczy połączeń polegających utworzeniu nowej wspólnej firmy. W odniesieniu do koncentracji pierwsze tegorii dyrektywa wprowadziła wymóg, by firma przejmująca wydała akcjon
Dyrektywa PE i Rady 2001/34/WE z 28 maja 2001 r. w sprawie dopuszczenia p*P_ wartościowych do urzędowego rynku giełdowego i zakresu informacji doty papierów wartościowych podlegających obowiązkowi publikacji, Dz. U. W 2001 r„ L 184. 5411*
Trzecia dyrektywa Rady 78/855/EWG z 9 października 1978 r. na podstawie art^ 3 (g) Traktatu dotycząca łączenia się spółek akcyjnych, Dz. U. WE z 20 pa* 1978 r., L 295. }JM
Dyrektywa Rady 90/434/EWG z 25 lipca 1990 r. w sprawie wspólneg^,^ podatkowego stosowanego przy łączeniu, podziale, przeniesieniu akty ^.,J wymianie akcji dotycząca przedsiębiorstw państw członkowskich, Dz- u-sierpnia 1990 r., L 225.
jmowanej akcje, ewentualnie dokonała wypłaty w gotówce do
szom firIIiy P vcn akcji W drugim wypadku akcjonariusze łączących się firm po-
10°/ovvydaW^aL r5wn0ważne pakiety akcji drugiej firmy.
^nni °trzy 7g/g5 5/EWG zastrzega, że zarządy firm, które zamierzają połączyć
^ uzgodnić wstępny projekt określający warunki tego połączenia
się. P0^""^ go co najmniej na miesiąc przed walnym zgromadzeniem, na któ-
j opublik0 j decyla 0 połączeniu. Połączenie jest możliwe tylko wówczas,
^zgromadzenie łączących się firm zatwierdzą warunki połączenia oraz
y walnej ^ te. sprawie oapOWiednią, kwalifikowaną większością głosów.
oddaniem programu i warunków połączenia ocenie walnych zgroma-
^ożenia te muszą być poddane ocenie niezależnych ekspertów wyznaczo-
rcez łączące się firmy i złożenie przez nich pisemnego raportu akcjonariu-
nPRaport musi formułować m.in. ocenę zasadności proponowanego współ-
'rmika zamiany akcji Akcjonariusze łączących się firm powinni mieć również
ipewniony dostęp do wszystkich istotnych informacji dotyczących zamierzonego
połączenia, w tym do sprawozdań finansowych oraz sprawozdań zarządów spółek
uczestniczących w przedsięwzięciu.
Dyrektywa wprowadza obowiązek podawania do publicznej wiadomości podjętej decyzji o połączeniu firm. Zobowiązuje ona także państwa członkowskie do wprowadzenia przepisów zabezpieczających interesy wierzycieli łączących się firm. W ramach prac zmierzających do wdrożenia „Planu Akcesji w sferze usług finansowych" z 1999 r., 2 października 2002 r., KE przedłożyła zmodyfikowaną w wyniku wcześniejszych konsultacji odbytych z Radą i PE wersję projektu nowej dyrektywy w sprawie przejęć spółek78. Projekt zmierza do kompleksowego uregulowania w procesie przejęć o charakterze transgranicznym obrotu akcja-zbywalnymi z prawem głosu. Główny akcent został położony w projekcie na Manie obiektywnym kryteriom oceny pojęcia „ceny słusznej" (eąuitable price) art- 5, zabezpieczania interesów akcjonariuszy mniejszościowych (a sąueeze-out - art. 14 i praw takich akcjonariuszy do zbycia akcji po słusznej cenie Wjjutrfeht)-art.l5.
orze me.morandum objaśniającym do projektu, KE zwraca szczególną uwagę na mZpnW ETS z 4 czerwca 2002 r. w postępowaniach z powództwa KE prze-
ciwko P ---- WiCIWtd ^UU^r. W pu5lCpUVVdIlld<-ll i. JJUWUULLWd l\L piii.-
rtugalii, Francji i Belgii79 jako punktu wyjścia dla rozwiązań proponowa-P°dkreślP)r0'ekCie dyrekt>wy w sprawie przejęć. W orzeczeniach tych ETS zgodnie Wszarze wcnaCiskiem' że Jakiekolwiek ograniczenia w stosunku do inwestycji na
uszarze w? ' (^"-^iwici^ ugicnin-ii-ma w JŁ^^.„-----.....„..,_,. —
SZcnie sW k Wynika'ące z Prawa bądź działania władz krajowych stanowią naru-^raniczen y przePływu kapitału, która jest fundamentalną zasadą TWE. Takie chneg0» ( la mo§a bYĆ usprawiedliwione względami ochrony „interesu powsze-^onaln "eral interest) ^ko w granicach konieczności i pod warunkiem pro-Sovvania ich°S,C1 pod)Ctych środków w stosunku celów, jakim mają służyć oraz sto-^^____ ° Wszystkich osób i firm na obszarze państwa macierzystego.
" Wtli°sek w
" r^41' 2002/nP-,raWie dyrektywy PE i Rady w sprawie takover ofert, COM (2002) 534 Powiednio c (C°D)' Bruksela. 2 października 2002 r.
sprawy; C-367/98; C-483/99; C-503/99, dotychczas nieopublikowane.
n_Dk.ni wspumcgu systemu opodatkowania połączeń, podziału firm, tran ? tywów i wymiany akcji firm, które są osobami prawnymi różnych pań h ' kowskich. Uchwalenie dyrektywy 90/434/EWG miało służyć zniesień" fiskalnych w procesie budowy jednolitego rynku finansów
W związku z tym dyrektywa wprowadziła zasadę, w myśl której w wvn czenia się bądź podziału spółek, zyski kapitałowe wynikające z różnicy m' ' czywistą wartością aktywów a ich wartością określoną dla celów podarł nie podlegają opodatkowaniu i tak samo w wypadku podziału. Dotyczi wnież transferu aktywów.
5.6. Wykorzystywanie informacji wewnętrznych
Wykorzystywanie wewnętrznych informacji poufnych spółek, zwłaszcza m wych, w celu oddziaływania na notowania papierów wartościowych tychsD czyli „insider trading", bądź „insider-dealing" zostało podniesione na poziom' WE po raz pierwszy w tzw. Raporcie Segre z 1966 r.80
Opracowany na zlecenie KE „Raport Segre" formułował dwa ważne zaleceni a mianowicie:
— wprowadzenie zakazu rozpowszechniania przez członków władz spółek informacji powziętych dzięki sprawowanym funkcjom i mających charakter poufny, w celu oddziaływania na korzystne dla tych spółek notowano ich papierów wartościowych;
— zobowiązanie władz nadzoru rynku papierów wartościowych do badania czy nieoczekiwane fluktuacje cen papierów wartościowych określony: spółek nie są następstwem nagannych praktyk polegających na manipu lowaniu informacjami o charakterze poufnym.
Problem ten powrócił na wokandę w 1970 r., w kontekście prac nad sta tern tzw. spółki europejskiej81. W 1976 r. KE powołała zespół roboczy ds. „insider trading" działający pod auspicjami XV Dyrekcji Generalnej ds. Instytucji nansowych i Podatków, z zadaniem zbadania możliwości poddania tej rcai harmonizacji prawnej w skali WE82. Rok później, KE uchwaliła zalecenie / 534/EWG w sprawie tzw. Europejskiego Kodeksu Postępowania w p«L miocie transakcji papierami wartościowymi Wiele postanowień Kodeksu poS conych było przeciwdziałaniu „insider trading"83. Trzeba było jednak dals
i0 Sprawozdanie Grupy ekspertów wyznaczonych przez Komisję EWG, „Rozwój eurof" skiego rynku kapitałowego", Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela 1966. Dz. U. WE 1970, C 124/1.
'2 D°kument roboczy nr 1, „Coordination of the Rules and Regulations Governin*
^ sider Trading" Komisja WE XV/206/76/E.
Zalecenie KE 77/534/EWG dotyczące Europejskiego kodeksu postępowania dotj transakcji zbywalnymi papierami wartościowymi, Dz U WE 1977 L 212/37; W9! golnosci „dodatkowa Zasada 14".
174
lat Zan"" f-------- ' - ¦
Mur,aStU ' pulowania o charakterze prawnie zobowiązującym państwa człon-U$o^° UroSób wyodrębniony z materii dopuszczenia i obrotu giełdowego ko*skie' Wartościowymi
ieraI? ada 1Q83 r- została uchwalona dyrektywa 89/592/EWG j3 l's.top.edozWolonego wykorzystania informacji wewnętrznych84. ,v spravVie uarmonizacji przepisów krajowych w tym zakresie przesądziło wpro-\szportu europejskiego" dla instytucji rynku kapitałowego. Ujawnia-^dzenie „P^ informacjj dotyczących kondycji i polityki tych instytucji nabrane Poufn^ wymiaru wspólnotowego. Państwa członkowskie zostały zobowią-f transpozycji dyrektywy najpóźniej do 1 czerwca 1992 r. f rmacja wewnętrzna" została zdefiniowana w powołanej dyrektywie ja-nacja o określonym charakterze, odnosząca się do jednego lub kilku -'w zbywalnych papierów wartościowych, która nie została udostępnio-e,,. ie a mogąca mieć wpływ na obrót papierami wartościowymi Do zby-i papierów wartościowych zaliczono akcje i papiery dłużne oraz papiery równoważne, kontrakty lub prawa nabycia, subskrypcji bądź dysponowania lienionymi wyżej papierami wartościowymi, a także kontrakty przyszłościo-(czyli tzw. futurę conracts), opcyjne (options) wreszcie kontrakty dotyczące indeksów (index contracts) w odniesieniu do papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym i nadzorowanym przez władze publiczne, który funkcjonuje systematycznie i jest ogólnie dostępny bezpośredni lub pośrednio.
Dyrektywa 89/592/ EWG zobowiązała państwa członkowskie do wydania zakazu wykorzystywania informacji wewnętrznych przez jakiekolwiek osoby uczestniczące w organach administracyjnych, zarządzających bądź nadzorczych emitenta albo mające udziały w kapitale podmiotu będącego emitentem względnie mające dostęp do takich informacji w związku z zatrudnieniem, zawodem czy wykonywanymi obowiązkami. Zakaz rozciąga się na wykorzystywanie infor-wewnętrznych zarówno na rachunek własny oraz na rachunek osób trze-li podmiot jest przedsiębiorstwem lub innym rodzajem osób prawnych, osuje się do osoby fizycznej, która uczestniczy w imieniu takiej osoby pra-» podejmowaniu decyzji o przeprowadzeniu transakcji
o dyrektywa zobowiązywała państwa członkowskie do ustanowienia zawiania informacji wewnętrznych osobom trzecim, jeżeli takie ujawnie-wiązków yr Zakresie normalnego wykonywania zatrudnienia, zawodu lub obo-cii wewneT °mf"dowania osobom trzecim, na podstawie posiadanych informa-jych, nabywania lub dysponowania określonymi wyżej zbywalnymi 11 WartosciowymL
Aktywa RaH
°tyczących J' 9/592/EWG z 13 listopada 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów "TKorzystywania informacji poufnych, Dz. U. WE z 18 listopada 1989 r„
175
Kraje członkowskie także zostały zobowiązane do powołania organu stracyjnego, dysponującego wszelkimi uprawnieniami nadzorczymi i u mi, jakie mogą okazać się niezbędne dla właściwego wykonywania p0st w sprawie zakazu „insider dealing", w tym do nakładania kar wobec osók dopuszczają się naruszenia ustanowionych w dyrektywie zakazów.
5.7. Rozliczenia transgraniczne
Regulacje dotyczące rozliczeń transgranicznych na obszarze WE zmierza'-usprawnienia mechanizmów służących realizacji w praktyce zasad kL litego rynku w dziedzinie płatności.
W 1990 r. KE wydała zalecenie 90/109/EWG w sprawie warunków doko wania transgranicznych operacji finansowych85. W myśl tego zalecenia instytur kredytowe, które dokonują takich operacji powinny stosować następujące zas
— dostarczać klientom zrozumiałe i łatwo dostępne informacje dotycz transgranicznych rozliczeń finansowych;
— udostępnić szczegóły dotyczące pobieranych prowizji i opłat orazstosoi nych w rozliczeniach kursów wymiany;
— przeprowadzać rozliczenia w sposób możliwie najszybszy;
— niezwłocznie rozpatrywać wszelkie skargi klientów.
W tymże 1990 r. KE opublikowała dokument roboczy nt. Realizacji płatraś na rynku wewnętrznym*6. Był poświęcony on analizie wariantowych rozwiaa w zakresie tanich i skutecznych systemów płatności transgranicznych w rze WE. Dokument podkreślał, że o ile banki muszą współpracować ze sobą tworzeniu i w obsłudze odnośnych systemów, o tyle równocześnie współ] ta powinna być realizowana z poszanowaniem reguł konkurencji
26 marca 1992 r. KE opublikowała raport zatytułowany: Łatwiejsze pW transgraniczne. Przełamywanie barier17. Został on poświęcony analizie probli pojawiających się na gruncie stosowania reguł konkurencji do systemów tri ru kredytów. Swoje stanowisko KE sformułowała w podziale na trzy grupy I lemowe: a) uczestnictwo w systemie; b) funkcjonowanie systemu; c) kosz
KE podzieliła systemy na świadczące „istotne usługi" (ang. essential j oraz inne. Do pierwszej kategorii zaliczyła systemy obejmujące pod wzglC' kresu podmiotowego większość instytucji bankowych, w danym kraju skim, bądź systemy obsługujące istotną część ogólnego strumienia płatn dzy różnymi krajami lub w pewnym segmencie rynku. Dostęp do ta mów obsługi powinien być otwarty dla wszystkich zainteresowanych i J na warunkach o charakterze obiektywnym i merytorycznie uzasadnić* • keją systemu. Należy przy tym unikać posługiwania się minimalnym
85 Zalecenie KE w sprawie przejrzystości warunków bankowych transgranicznych transakcji finansowych, Dz. U. WE 1990, L 67/90.
86 COM (90) 447 - finał.
87 Commission working document COM (92) 117.
otów. Banki z innych państw członkowskich powinny mieć zape-' j0 takich systemów. W pozostałych systemach członkostwo może yiriiotff. . iecz członkom nie powinno odmawiać się prawa przystępowa-byc og ych systemów.
• rvczy funkcjonowania systemu, to stosowane standardy techniczne, i inne nie powinny zdaniem KE służyć za pretekst do ograniczania '. Równików do wyboru uczestnika systemu, w tym do korzystania raW" UkTlku uczestników systemu.
/ zcie porozumienia określające działanie systemu nie mogą wedle KE ogra-A/obody uczestników systemu do ustalania własnych stosunków z użyt-3 'kami K°szt działania systemu może być dzielony między uczestników al-edług stawek stałych, na zasadzie taryfowej, bądź też z zastosowaniem opłat ¦nnvch. W tym ostatnim przypadku umowa między uczestnikami systemu że określać jedynie opłaty maksymalne. W tych ramach uczestnicy systemu powinni mieć możliwość różnicowania wysokości efektywnie pobieranych opłat. leśli jednak okaże się, że uczestnicy systemu obciążają swoich użytkowników stawkami maksymalnymi, to Komisja będzie musiała zbadać, czy nie zachodzi przypadek monopolistycznego porozumienia cenowego.
Minimalne obowiązki informacyjne oraz inne wymagania w zakresie rozliczeń transgranicznych oraz inne wymagania w zakresie rozliczeń transgranicznych w obrębie WE oraz EOG w walutach państw członkowskich oraz w euro określiła dyrektywa PE i Rady 97/5/WE uchwalona 27 stycznia 1997 r.88 Postanowienia dyrektywy mają zastosowanie do transferów w kwocie nieprzekra-zającej 50000 euro, realizowanych z inicjatywy dającego polecenie przelewu. Za-iczym celem tej dyrektywy jest umożliwienie szybkiego, pewnego i niedro-o transferu środków pieniężnych dokonywanych w obrębie Wspólnoty. Dy-wa 97/5/WE nie reguluje rozliczeń przeprowadzanych za pośrednictwem olecenia obciążenia (debit transfers) oraz czeku.
;d wykonaniem zleconego przelewu transgranicznego, instytucje zobowią-
dostarczenia informacji ogólnych o warunkach wykonywania takich
I W szczególności dotyczy to terminu realizacji, sposobu obliczania
'rewizji i opłat pobieranych przez instytucję od konsumenta, dnia
lowych °Wan'a (va'ue datę), jaki został przyjęty przez daną instytucję, szczegó-
sóww-,1 ocedur w zakresie reklamacji oraz odszkodowań, obowiązujących kur-
p aiutowych.
starc7-enia °nfaniu zleconego polecenia przelewu, instytucje są zobowiązane do do-tyfikaqeprm]0rmac'i uwierającej adnotację umożliwiającą konsumentowi iden-WS2elkich Pr ^ °raz wskazującej rzeczywistą (pierwotną) kwotę przelewu, kwotę ?rzewalutow ^^ i °płat Pobieranycn P^ez instytucję od konsumenta oraz dzień *feślii koS2r!nia' )aki został Przy)Cty przez daną instytucję. Jeśli zleceniodawca *ncfiqent0 •2eleWu P°krywa w całości lub w części beneficjent, do udzielenia \J^^Wl Powyższych informacji jest zobowiązana instytucja beneficjenta.
taniQtiych n' Rady 97/5/wE z 27 stycznia 1997 r. w sprawie przelewów trans-' Uz- U. WE z 14 lutego 1997 r., L 43.
W przypadku przelewów transgranicznych zawierających określone ty, instytucja jest zobowiązana — na żądanie konsumenta — złożyć oś nie o terminie wykonania przelewu oraz o wysokości opłat i prowizji u/1 mówić wykonania przelewu (art. 5).
Przelew musi zostać wykonany w uzgodnionym terminie. W prz opóźnienia w wykonaniu przelewu, dyrektywa przewiduje odszkodowań szkodowanie nie przysługuje w przypadku, gdy instytucja beneficjenta u<st-nastąpiło z przyczyn leżących po stronie zleceniodawcy lub beneficjenta (a
Po przejęciu zlecenia wykonania przelewu transgranicznego, instytucja i niodawcy, instytucje pośredniczące oraz instytucja beneficjenta — każda z' na — obowiązane są wykonać przelew transgraniczny w pełnej kwoci^H zleceniem, chyba że zleceniodawca określił, że koszty ma pokryć w całości w części beneficjent. Kwoty bezprawnie potrącone przez instytucję zleceniodi cy, instytucje pośredniczące lub instytucję beneficjenta, podlegają zwrotowi (m 7).
Jeśli po przyjęciu zlecenia wykonania przelewu przez instytucję zleceniodawcy, odpowiednie kwoty nie wpłyną na rachunek instytucji beneficjenta, ins zleceniodawcy obowiązana jest zapisać na dobro zleceniodawcy kwotę nie wi niż 12.500 euro, powiększoną o odsetki oraz koszty („gwarancja zwrotu pieniędzy") (art. 8).
Należy wspomnieć też o dyrektywie 98/26/WE z 19 maja 1998 w sprawie tzw. ostateczności (finality) rozrachunków w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasad nadzoru nad tymi systemami89.
Celem tej dyrektywy jest zmniejszenie ryzyka systemowego właściwego dl stemów płatności i systemów rozrachunku papierów wartościowych oraz zi malizowanie zakłóceń spowodowanych niewypłacalnością uczestnika takiego stemu. Dyrektywa reguluje węzłowe prawne związane ze stanem niewypłacal i upadłości (np. kwestia uprawnień zagranicznych wierzycieli) oraz zapewni ochrony rozwoju jednolitej polityki pieniężnej w UGiP przez promowanie tywności operacji transgranicznych.
Dyrektywa 98/26/WE chroni „kompensowanie" (netting) w systemach rachunku papierów wartościowych oraz zabezpieczanie przed skutkami ści dane operatorom systemów, jak również określa prawo właściwe dla za czenia wpisanego do tak zwanego „rejestru papierów wartościowych ¦ 1 rozrachunku papierów wartościowych są chronione przed niewypłac
--------------- • ro^l
89 Dyrektywa PE i Rady 98/26/EWG z 19 maja 1998 r. w sprawie zamknięcia
w systemach płatności i rozrachunku papierów wartościowych zmieniając
73/780/EWG i 89/646/EWG w dziedzinie of udesit institutions, ^xtYt\'^M
EWG i 92/49/EWG w dziedzinie ubezpieczeń majątkowych i osobowych.
79/267/EWG i 92/96/EWG w dziedzinie ubezpieczeń na życie, dyrektywę ^^^B
w dziedzinie przedsięwzięć zbiorowego inwestowania w przenoszą
wartościowe (UCITS), w celu ponownego wzmocnienia nadzoru ostrożność
U. WE z 18 lipca 1995 r., L 168.
mu również przez klauzulę generalną (art. 1 i 2). Moment wpro-gestn*3 sy a transferu do systemu jest określony przez zasady funkcjono-vadzenia zleceni. ^ prawie krajowym rządzącym systemem istnieją wa-
wania tego syste oment wpr0wadzenia zaleceń do systemu, to zasady funkcjo-runki określa)^ ^^ ^ zgodne _, wamnkami (art. 3 ust. 3). Dyrektywa ma n0wania systemównież do zabezpieczenia dostarczanego z operacjami banków zastosowame r członkowskich w związku z pełnieniem przez nie funkcji
centralny* P również prowadzeniem krajowej polityki pieniężnej),
banków centralny" v
g Zapobieganie procederowi „prania pieniędzy"
•, ^A/F w nrzedmiocie przeciwdziałania tzw. „praniu brudnych pieniędzy" jgislacja we vv y _ . . , ..._______u _ o i:_i„—-j-
oparta 2
JirDorchodTących z"przestępstwa", uzgodnionej w ramach komitetu eksper-
• ¦___: 1-______:^.\^nr-. l/^wiit-oh, i\<; Prnl-ilpmńu; Pr7P<;tpn-
ta została na rozwiązaniach przyjętych w Konwencji z 8 listopada °P sprawie „prania, poszukiwania, zajęcia i konfiskaty przycho-
tów rządowych pod auspicjami Europejskiego Komitetu ds. Problemów Przestępczości (tzw. CDPC) Rady Europy90.
Reguły zapobiegania „praniu pieniędzy" określiła dyrektywa 91/308/ EWG91. Dyrektywa ta definiuje „pranie pieniędzy" jako świadome działania
polegające na:
- zamianie lub przeniesieniu mienia, jeśli osoba dokonująca tego wie, że mienie to pochodzi z działalności przestępczej lub uczestnictwa w takiej działalności, w celu ukrycia nielegalnego pochodzenia mienia, lub też pomocy osobie kierującej taką działalnością dla uniknięcia skutków prawnych;
- ukryciu prawdziwej natury źródła, miejsca położenia, przepływu, praw związanych z mieniem lub własności mienia, jeśli dana osoba wie, że mienie to pochodzi z działalności przestępczej lub uczestnictwa w takiej działalności;
- nabyciu, posiadaniu lub używaniu mienia, jeśli dana osoba wie w chwili nabycia, że mienie to pochodzi z działalności przestępczej lub uczestnictwa w takiej działalności;
- udziale w którejkolwiek z czynności przedstawionych powyżej oraz usiło-waniu, ułatwianiu, doradzaniu, kierowaniu nimi Aktywa nakłada równocześnie na instytucje kredytowe następujące
dentyfikację tożsamości klientów, z którymi przeprowadza się transakcje, Waszcza przy otwieraniu rachunków i świadczeniu usług skarbcowych.
>: Pat and Conf26'1 "ExPlanatory Report on the Convention on Laundering, Search, Seizure cumentar °n °f the Pr°ceeds from Crime", Council of Europę, Publishing and Do-' Dyr«ktnv,cService' Strasbourg 1991 (ISBN 92-871 - 1933-3). trzysta y 91/308/EWG z 10 czerwca 1991 r. w sprawie przeciwdziałania l9?l, l ^lu systemu finansowego w celach prania brudnych pieniędzy, Dz. U. WE
Przy każdej innej czynności bankowej należy określić tożsarnoś' u jeśli wartość pojedynczej lub kilku operacji przekracza 15.000 EClw Kwota transakcji jest bez znaczenia, a ustalanie personaliów kii je się obligatoryjne, jeśli występuje najmniejsze chociaż podejrzeń' on zaangażowany w proceder „prania pieniędzy". Dyrektywa ok ' tuacje, w których identyfikacji nie trzeba dokonywać. Odnosi si operacji ubezpieczeniowych na życie, w których roczna premia wah
od 1.000 do 2.500 ECU, a także do ubezpieczeń rentowych, jak i w
j —i i«i\ i vv Dr padkach operacji ubezpieczeniowych, w których wpłaty dokonywa z konta w banku, który sam podlega odpowiedniej kontroli;
— bezwzględny obowiązek rejestracji w dokumentach bankowych faktu h konywania operacji z klientem w taki sposób, aby mogły one stanowić wód w ewentualnym procesie sądowym;
— przechowywanie tych dokumentów w banku przez okres co najmniej 51 od chwili przeprowadzenia operacji;
— zagwarantowanie pełnej współpracy władz banków i ich pracowników z organami powoływanymi do wałki z procederem „prania pieniędzy". N ogranicza się to tylko do obowiązku udzielania tym organom inf<
na ich żądanie, ale również obliguje do powiadamiania ich, z własnej in cjatywy, o wszelkich faktach, które mogą wskazywać, że dokonano I czystej" operacji Uzyskane tą drogą informacje mogą służyć tylko i wyłącznie walce z praniem pieniędzy;
— banki zobowiązane są do powstrzymywania od przeprowadzenia operacji, co do której mają uzasadnione podejrzenie, że służy ona „oczyszczał środków finansowych;
— banki przeszkolą swój personel i ustalą odpowiednie procedury kon wewnętrznej, dzięki czemu powyższe zasady będą nie tylko zapiss w przepisach, ale również skutecznie realizowane w codziennej praktj
Funkcjonowanie systemu kontroli określonego w dyrektywie 91/3J EWG, napotyka w praktyce na wielorakie przeszkody. W szczególności nie skutecznie funkcjonuje mechanizm konsultacji wzajemnych i wymiany into cji między państwami członkowskimi w przedmiocie podejmowanych t cji finansowych. KE zwróciła uwagę na te negatywne zjawiska w wielu dok tach, w tym w raporcie z 11 maja 1999 r. nt. „Usług finansowych. Wdr ram dla rynku finansowego: Plan akcji"92.
Poza tym KE proponuje wyraźne objęcie dyrektywą w obecnej bądź nej postaci takich przestępstw jak: terroryzm, handel bronią, handel lu z a ganami ludzkimi, antykami, fałszerstwa, porwania, nielegalne gry pK; ,entyfr szantaż. Nowe przepisy miałyby zobowiązywać instytucje finansowe do kowania podejrzanych klientów93.
_________ , ^ piaff
92 Financial Services: Implementing the framework for financial markets: Ac
Communication of the Commission, COM (1999) 232, 11.05.99. " FESCO's Response to the Cali for Views from the Securities Regulators unde
Action Plan for Financial Sendces, (2000), FESCO/00-096/
Część II
Reguły konkurencji
Tadeusz Skoczny
1 podstawy i zakres wspólnotowego prawa konkurencji
Literatura:
Alb rs-Llorens, EC Competition Law and Policy, Portland 2002; I. Van Bael, J.-F. Bellis,
nprtition Law ofthe European Community, 3rd ed., Riverwoods 1994; Bellamy & Child,
mmon Market Law of Competition, 5th ed., London 1993; F. Emmert, M. Morawiecki,
mo europejskie, wyd. 3, Warszawa-Wrocław 2001, s. 395-401; Fauli & Nikpay, The EC
lawof Competition, Oxford 1999; T. Korbutowicz, Prawo konkurencji w orzecznictwie Sądu
Wspólnot Europejskich, Wrocław 2002; E. Piątek, Prawo konkurencji EWG, Warszawa
1984; L. Ritter, W. D. Brown, F. Rawlinson, EEC Competition Law. A practitioner's Guide,
wyd. 2, Deventer-Boston 2000; T. Skoczny, Dostosowanie prawa polskiego do prawa
wspólnotowego w zakresie antymonopolowego prawa materialnego, w: (red.) P. Saganek,
T. Skoczny, Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii
Europejskiej, Warszawa 1999, s. 137-238; T. Skoczny, Zakres i rozwój prawa konkurencji
Wspólnoty Europejskiej, w: Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Źródła. T. 1: Reguły
walne. Wybór i opracowanie T. Skoczny, Warszawa 2002, s. 11-39; T. Skoczny,
irowe reguły konkurencji w prawie wspólnotowym, w: Prawo konkurencji Wspólnoty
'ejskiej. Źródła. T. 2: Reguły sektorowe. Wybór i opracowanie T. Skoczny, Warszawa
'°2, s. 11-66; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002, s. 800-812; R. Whish,
competition Law, 4 th., London 2001.
1.1
konku S,°l?8iczne Podstawy wspólnotowego prawa
CgUly Wolnego handlu a reguły konkurencji
!t budowaarl2elvnych celów integracji europejskiej realizowanej w ramach WE
C2!SWobodnyIn Wewnetrznego, charakteryzującego się zniesieniem przeszkód
^wskim- ?rzepływie towarów, osób usług i kapitału między państwami
SĆptZcPisów&t' 3 USt : Ut c TWE)'> oraz UGłP (art 2 TWE); Stąd duża WE jest poświęcenia zapewnieniu, aby zachowaniami i działa-
niami wszelkich uczestników rynku wewnętrznego WE rządziły reguł
go handlu. Wspólnotowa integracja gospodarcza dokonuje się, Co ? w<\
w modelu gospodarki rynkowej.
Konkurencja należy do niekwestionowanych kanonów gospodarki Kiedy kreowano podstawy wspólnotowej integracji gospodarczej, zadba wszystkim o to, aby miejsca likwidowanych państwowych barie ' i ograniczeń ilościowych oraz wszelkich innych ograniczeń w handl ' państwami członkowskimi WE nie zajęły bariery wypływające z aut prywatnej przedsiębiorstw lub z innych działań państwa1. Twór™;,,., postanowili więc w art. 3 lit. r (obecny art. 3 ust. 1 lit. g TWE) ze 2 się dokonać m.in. poprzez „stworzenie systemu, który będzie chroni' kurencję wewnątrz Wspólnoty przed jej zakłóceniem". ETS nie pozoj żadnych wątpliwości, że przepis ten nie jest deklaracją programową, lecz i ra bezpośrednio skuteczną normę prawną2 i wymaga stworzenia systemu re konkurencji, mających zapewnić skuteczną ochronę procesu (mechanizm konkurencji przed zakłócającymi ją działaniami przedsiębiorstw i państw
Wspólnotowe reguły wolnego handlu i reguły konkurencji są ze so immanentnie związane. Od początku, zwłaszcza w trakcie budowy rynku współ nego (common market) i rynku wewnętrznego (internal market), związek ter w najwyższym stopniu determinuje cele wspólnotowej polityki konkurencji. Sprawia przede wszystkim, że polityka ta — obok służenia ochronie i promocji konkurencji w gospodarce rynkowej — ma także na celu wspomaganie „eliminacji przeszkód (barier)" wolnego handlu (swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału). Siła — niektórzy mówią nawet „obsesja"3 na punkcie-imperatywu integracji rynkowej (market integration) sprawiła, że to wlaśn polityka i prawo konkurencji zapewniły pełną wolność „handlu równolegle go" (parallel trading)* oraz całkowite lub szerokie otwarcie wielu krajowych rynków infrastrukturalnych (np. telekomunikacyjnych)5.
Ponieważ integracja gospodarcza nie jest jedynym celem WE, wspólnot reguły wolnego handlu i konkurencji muszą być stosowane w zgoffl z celami innych jej polityk, takich jak np. polityka ochrony środowiska, polityka kulturalna czy polityka ochrony konsumenta6.
Prymat „integracji" nad „konkurencją" odchodzi jednak powoli w P szłość. Dzisiaj, u progu XXI w., coraz bardziej widoczne jest stopniowe red
Por. sprawę 56 & 58/64 Consten and Grundig v. KE, Zb. Orz. 1966, s. 299.
Por. sprawę 6/72 Europemballage and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 1873, sJ
R. Whish, Competition law..., s. 19.
Por. sprawę T-83/91 Tetra Pak v. KE, Zb. 1994, s. 11-755. Za zakaz „imPortu5^
ległego" (parallel imports) nałożono najwyższą w historii stosowania art. 82 TW
rę indywidualną (90 min euro); por. sprawę T-62/98 VW v KE Zb. Orz. 2000, H
2707).
Patrz: rozdział 4 części II niniejszej książki oraz rozdział 16 części III niniejszej W
Por. art. 6 (dawny art. 3c), art. 151 (dawny art. 128) czy art 153 (dawny art i
TWE.
184
0 ceiu wspólnotowej polityki konkurencji Prawną legitymację
nie podstaw0 ^. Traktat z Maastricht, który przesądził ostatecznie o cha-
3 gospodarczego UE; ustanowił on mianowicie imperatyw kon-
r°'f szanowania zasad otwartej gospodarki rynkowej z wolną
$tytucyiIiy."?, (art.4 ust. 1 i 2 infine TWE)7, zastępując8 imperatyw integracji
konkl"'en^ry iezał u podstaw oryginalnej koncepcji Jego politycznym uzasa-
^kowej, k °oystateczne „ustanowienie" (nawet jeśli tu i ówdzie występują je-
111,65 deficyty) jednolitego (single) rynku wewnętrznego, rozumianego
^strzeń bez granic wewnętrznych, w której zgodnie z przepisami [...]
ZS1 zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału"
Traktatu jest t^
fnicja — w świetle art. 4 TWE — podstawowego celu wspólnotowej po-nkurencji, wyrażonego w art. 3 ust. 1 lit. g TWE w brzmieniu nadanym ¦z Traktat z Maastricht, oznacza przejście do pełnienia przezeń funkcji )Zytywnej" polityki9, której zasadniczym celem jest ochrona interesu WE właściwym funkcjonowaniu konkurencji. W konsekwencji, następuje wyzna ekonomizacja wspólnotowej polityki konkurencji10. Odejście od dominacji celu „integracja" nad celem „konkurencja" oznacza, że wspólnotowe prawo konkurencji już dziś ma — a z pewnością w przyszłości mieć będzie — przede wszystkim za celu zapobieganie takiemu ukształtowaniu się rynku wewnętrznego, które umożliwia jednemu lub kilku przedsiębiorstwom osiągnięcie lub utrzymanie władzy nad rynkiem (władzy rynkowej), umożliwiającej „manipulowanie" skalą produkcji lub dystrybucji i/lub podnoszeniem cen ponad poziom, który pozbawiałby konsumentów korzyści z konkurencji11. Oznacza to, że wspólnotowa polityka ikurencji winna w coraz większym stopniu przyczyniać się do podwyższa-fektywności gospodarki europejskiej w rozumieniu maksymalizowa-a dobrobytu konsumentów i osiągania optymalnej alokacji zasobów.
W. 4 (dawny art. 3a) ust. 1 i 2 oraz art. 98 (dawny art. 102a) i art. 105 TWE, wprowadzone Traktatem z Maastricht.
S2«zej: T. Skoczny, Europejskie prawo konkurencji - od doskonalenia przez moder-t w kierunku transformacji, w: „Studia Prawno-Europejskie", t. VI, Łodz 2003
r?rR R- y^seling, Subsidiarity in Community Antitrust Law: Setting the Right Agenda, :Pof:-1997vol-22,nr2,s.45. nil i"26'! A- Jurkowska, Economic approach jako jeden z głównych kierunków moder-rozuL P,°,not°wego prawa konkurencji na przykładzie nowych regulacji w dziedzinie po-PmJvv, ^^W'1. w: C. Mik (red.), Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na prclhT W'eku' Toruń 2002, s. 179 i nast; por. także: O. Odudu, A new economic ap-
; Por- R VjtrVe 8I(1)' ELRev- 2002' voL 27> nr 2' S- 100°-hlsh, Competition law..., s. 15.
185
1.1.2. Ochrona „skutecznej konkurencji"
Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. g TWE, celem prawa wspólnotowego jest konkurencji przed jej zakłóceniem. Wobec tego, że TWE nie definiuje „konkurencja", istota i zakres realizacji tego celu wynikają z jego roz przez organy stosujące wspólnotowe reguły konkurencji Zdaniem orzec7 -^ ETS, cele TWE można osiągnąć tylko w warunkach panowania tzw. skut ^ konkurencji (effective competition). W orzeczeniu w sprawie 26/76 Metro /c* stwierdził mianowicie: „Niezakłócona konkurencja, wymagana przez art 3 ¦, 85 [obecny 81], zakłada istnienie na rynku konkurencji skutecznej; musii występować tyle konkurencji, żeby spełnione zostały cele Traktatu, a zwlas żeby zbudowany został jeden rynek o charakterze wewnętrznym"12. Zachów nie skutecznej konkurencji jest głównym celem art. 81 i 82 TWE". p0(js, wą skutecznej konkurencji jest przede wszystkim samodzielność podejmowa nia decyzji gospodarczych przez przedsiębiorstwa i konsumentów; w je pewnieniu upatruje się sensu i celu reguł konkurencji TWE.
1.2. Grupy i rodzaje wspólnotowych reguł konkurencji
1.2.1. Dwie grupy reguł konkurencji
Art. 3 ust. lit. g TWE znajduje rozwinięcie w tych wszystkich normach T\ i aktów prawa wtórnego, które ustanawiają materialno-, ustrojowo- i proca ralnoprawne reguły ochrony konkurencji przed jej „zakłóceniem" (distortion Regulacje te pozwalają wskazać na dwie grupy reguł konkurencji, wyrozn nych w oparciu o kryterium podmiotów, do których są one skierowane. Są
— reguły konkurencji skierowane do przedsiębiorstw;
— reguły konkurencji skierowane do państw członkowskich. Reguły konkurencji skierowane do przedsiębiorstw mają na celu prz<
działanie zakłócaniu (eliminacji lub ograniczaniu) konkurencji w drodze tywnych i indywidualnych działań pojedynczych przedsiębiorstw lub ic mających swoje źródło w autonomii prywatnej, jeśli mogą one mieć v . handel między państwami członkowskimi WE. Sam TWE zakazuje I ograniczających konkurencję, do których zalicza porozumienia og ^ jące konkurencję (art. 81 /dawny art. 85/ TWE) oraz nadużywanie P dominującej na rynku (art. 82 /dawny art. 86/ TWE). Do reguł k°n^ot[Ctv skierowanych do przedsiębiorstw należy także prewencyjna kontrola
12 Zb. Orz. 1977, s. 1875. _:
,B Por. sprawy: 6/72 Europemballage and Continental Can v. KE, Zb. Orz. W i 66/86 Ahmed Saeed, Zb. Orz. 1989, s. 803.
• hiorstw, ustanowiona dopiero w 1989 r. na podstawie rozporzą-trac)'Prze(!S/89 wydanego na podstawie art. 83 (dawny art. 87) i art. 308 d^*40,* 23;)'TWE".
(dawny an" -.kyrencji skierowane do państw członkowskich mają na ce-Regułykon
nie zakłócaniu konkurencji przez naruszanie zasady równopra-
W tników handlu wewnątrzwspólnotowego i rynku wewnętrznego, służą przede wszystkim traktatowe reguły oceny dopuszczalności
jlowitemu^^ ^ g7_g9 /dawny art_ 90_92/ TWE). Do reguł tych trze-
pomocy " - taj^e nakaz przekształcenia państwowych monopoli han-
h (art 31 /dawny art. 37/ TWE), chociaż jest on umieszczony w tytule •conym swobodnemu przepływowi towarów15; jego rzeczywistym celem jest " eliminacja monopoli państwowych w handlu towarami na obszarze UE. iczenie do reguł konkurencji skierowanych do państw członkowskich zobowiązań państw członkowskich wobec przedsiębiorstw publicznych, wy-ikających przede wszystkim z art. 86 (dawny art. 90) TWE, jest sprawa konwen-L W samym TWE, przepisy art. 86 TWE zostały umieszczone w sekcji zatytułowanej „reguły skierowane do przedsiębiorstw", a więc obok obu ww. zakazów praktyk ograniczających konkurencję. Może dziwić, że przepis ten, służący w rzeczywistości eliminacji lub ograniczaniu zasięgu monopoli usługowych i finansowych, został umieszczony właśnie w tej sekcji rozdziału pt. „Reguły konkurencji". Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 86 TWE służy wzmacnianiu i konkretyzacji zasady równego traktowania przedsiębiorstw prywatnych i publicznych przez państwa członkowskie, wprost (bezpośrednio) zakazując tym istatnim faworyzowania przedsiębiorstw publicznych16. Ponadto, z samego tek-irt. 86 TWE wynika, że nakłada on określone zobowiązania wprost tylna państwa członkowskie, a nie na przedsiębiorstwa; tylko pośrednio ro-'n prawa i obowiązki po stronie tych przedsiębiorstw. Także tylko do państw oskich, a nie do przedsiębiorstw, mogą być skierowane środki prawne, noże zastosować KE na mocy art. 86 ust. 3 TWE. Zaliczenie tego przepi-iktatowych reguł konkurencji skierowanych do państw członkowskich rencji ^pZasadnione i dokonywane w większości podręczników prawa konku-
12.2.
Gen
eneralne i sektorowe reguły konkurencji
wyczę"6 re8uły ochrony wolnego handlu i skutecznej konkurencji nie
gracia ta re traktat0Wei koncePcJi integracji gospodarczej. Z jednej strony, inte-
aletakże w f °Wana 'est nie ty^0 w formule integracji rynkowej (negatywnej),
rormule integracji politycznej (pozytywnej)17, której wyrazem są tzw.
Pitrz: fozdzial 3 • * p rz: r°zdzia i C2ęSd " ninie)szej książki • p°r ^we Dv! ?ęSCi! ninieJszej książki
r- >• TinbeS tyWa dotycz3« przejrzystości, Zb. Orz. 1982, s. 2545. sen, International Economic Integration, Amsterdam 1954.
wspólne polityki (common policies)18: Wspólna Polityka Rolna, Wspńi tyka Transportowa i Wspólna Polityka Handlowa19. W konsekwencji d ce tych sektorów przepisy TWE formułują odrębne reguły konkureń •• rowane do przedsiębiorstw w rolnictwie (w którym w dalszym cia? nuje nierynkowa formuła integracji) oraz w transporcie; reguły konk skierowane do przedsiębiorstw działających w transporcie nie różnią sie że specjalnie od reguł generalnych. Szczególne wyłączenie przedmiotom neralnych reguł konkurencji TWE istnieje tylko w przypadku produkc" handlu bronią, amunicją i materiałami wojennymi (art. 296 /dawnv 223/ TWE).
We wszystkich pozostałych sektorach gospodarki europejskiej, w których lizowany jest model integracji rynkowej, obowiązują generalne reguły konlm rencji skierowane do przedsiębiorstw. Jednak w praktyce ich implementar w niektórych sektorach (w telekomunikacji, energetyce, sektorach usług finan.
sowych, pocztowych i audiowizualnych), ukształtowały się liczne reguły szczęt łowe; sektorowe reguły konkurencji skierowane do przedsiębiorstw maja swoje źródło w art. 83 ust. 2 lit. b/ i c/ TWE lub art. 86 ust. 2 i 3 TWE. Te ostatni przepis stanowi podstawę sektorowych reguł konkurencji skierowanych do państw członkowskich. Sektorowe reguły dopuszczalności pomocy państw (pomoc sektorowa) mają swoje podstawy w art. 89 TWE.
Art. 86 ust. 2 i 3 oraz art. 87 ust. 3 i art. 89 TWE wyznaczają tym samym także granice dopuszczalności stosowania przez państwa członkowskie instrt mentów interwencjonizmu państwowego w gospodarkę, realizującego uprą wnione interesy krajowej polityki gospodarczej (w tym przemysłowej), pozoS jącej w gestii tych państw. W przypadkach tzw. interwencjonizmu akcesoryjne go, wykraczającego poza zakres art. 86 TWE, wyznaczeniu tej granicy służy orzecznicza doktryna effet utile, zgodnie z którą państwa członkowskie nie n wprowadzać lub utrzymywać w mocy środków, które mogłyby działać na szl dę „praktycznej skuteczności" (effet utile) reguł konkurencji20.
r
1.3. Źródła, charakter i rozwój wspólnotowego prawa konkurencji
1.3.1. Źródła pierwotnego i wtórnego prawa konkurencji
Pierwotne prawo konkurencji stanowią liczne przepisy TWE, które — w le jego art. 305 (dawny art. 232) ust. 2 — znajdują zastosowanie w se_ energetyki jądrowej, albowiem TEWEA nie formułuje żadnych reguł kon
^H
18 W związku z wygaśnięciem 23 lipca 2002 r. TEWWiS, został pominięty w ty scu przypadek wspólnej polityki węglowej i stalowej.
19 Patrz: rozdziały 1, 3, 4, 9 części III niniejszej książki . aSt
20 Por. szerzej: V. Emmerich, w: Prawo gospodarcze Unii Europejskiej..., s. 645 i n
• nierwotnego prawa konkurencji WE są przede wszystkim art.
TWE oraz implementujące go „reguły skierowane do przedsię-
3 ust- 1 llł' "gl_86 TWE) i „reguły pomocy państwa" (art. 87-89 TWE).
—-h twórcy TWE zaliczyli zakazy praktyk ograniczających konkureń-
h tWÓrcy TWt Zaliczyli i.d.ts.<XŁy pidMjA ugiaiiii-i-ajci^^ii .lu...«..v..
po pierwszy > ^.^^^ normy kompetencyjne i proceduralne służące ich imple
g3_85 TWE) oraz — mimo że nie są one adresowane do przed-
bowiązania panstw członkowskich wobec przedsiębiorstw publi-
5tVkompetencje nadzorcze KE nad ich realizacją (art. 86 TWE). Sekcja „re-
1' cv państwa" zawiera reguły materialne dopuszczalności pomocy pub-
i t 871 oraz normy kompetencyjne i proceduralne służące ich imple-
Sci (art 88-89 TWE).
ik wyżej wskazano, do źródeł pierwotnego prawa konkurencji WE należy za-l także zakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych (art. 31
TWE).
Wreszcie, pośrednio istotne dla rozumienia i stosowania wspólnotowych reguł konkurencji są także liczne normy części I TWE (zasady), w tym zwłaszcza art. 2 i 3 (określające cele i zadania WE) i art. 6, 10, 12 i 16 (ustanawiające ogólne zasady prawa wspólnotowego), liczne normy ustanawiające swobody przepływu towarów (art. 28-30) czy usług (np. art. 51 i 53), niektóre normy zawarte w rozdziałach poświęconych WPR (np. art. 36) i WPT (np. art. 71 i 73) oraz innym politykom, w tym polityce ochrony środowiska (art. 6 i 174 i d.), kulturalnej (np. art. 151), ochrony konsumenta (art. 153) i rozwoju sieci transeuropejskich (art. 154-156), a także przepisy podatkowe (art. 90-93) i przepisy dotyczące zbliżania ustawodawstw (np. art. 94 i 95) oraz normy ustrojowe (art. 5. art. 7 i liczne przepisy części V: Instytucje).
Wtórne prawo konkurencji WE stanowią przede wszystkim rozporzą-
roia wydawane przez Radę oraz KE, wiążące w całości i stosowane bezpośre-wszystkich państwach członkowskich, oraz — w mniejszym zakresie —
*tywy, wiążące państwa członkowskie tylko co do celu (rezultatu) (art. 249 an- o/ art' ^^ TWE). Delegację do wydawania rozporządzeń Rady zawierają d«- «3 i art. 89 TWE.
°cy art. 83 TWE zostało wydane (obowiązujące dziś): dwa rozporzą-
Jtyczące procedur implementacji art. 81 i 82 TWE (17 i 2988/74)22,
Powych H9/ Cnia tworz^ce podstawę ustanawiania przez KE tzw. wyłączeń gru-
'65, 2821/71 i 1534/91)23 oraz dwa rozporządzenia regulujące za-
żały iic7 Pca 2002 r., do źródeł pierwotnego wspólnotowego prawa konkurencji nale-z zakres pru2ePisY TEWWiS (głównie art 4, 65-66 i 67). Reguły traktowania spraw nicati0n f° y konkurencji w okresie po wygaśnięciu TEWWiS określiło Commu-
Petitior, , the Commission concernine certain aspects of the treatment of com-cas« resulting from the expiry of the ECSC Treaty, Dz. U. WE 2002, C 152/
' ?atrz: fozdzbt t CZCŚCi ! ninie'szei książki
1 Pkt 2.3.1. części II niniejszej książki
sady i tryb prewencyjnej kontroli koncentracji przedsiębiorstw (4064/b 98)24. Niektóre z tych rozporządzeń zawierały delegacje do wydania ro KE. I tak, na podstawie rozporządzenia 17, KE wydała dwa wykonaw rządzenia wykonawcze (3385/94 i 2842/98)25. Na mocy delegacji w rozporządzeniu 19/65, KE wydała trzy (obowiązujące dziś) rozporzad**' łączające porozumienia wertykalne (240/96, 2790/1999 i 1400/2002^ porządzenie 2721/71 stanowi podstawę dwóch (obowiązujących dziś) dzeń wyłączających porozumienia horyzontalne (2658/2000 i 2659/2oo(vw podstawie rozporządzenia 1534/91 KE wydała rozporządzenie wyłączając 9228. Na podstawie art. 83 TWE nie wydano natomiast żadnej dyrektywy
Rada długo nie korzystała z delegacji do wydawania rozporządzeń na nr wie art. 89 TWE. Dwa najważniejsze rozporządzenia wydała dopiero w k lat dziewięćdziesiątych (994/98 i 659/1999)29. Rozporządzenie 994/98 z ra delegację dla KE dla wydawania rozporządzeń wyłączających dla niektórych] dzajów pomocy państwa; jak dotychczas, KE skorzystała z tego upoważniot trzykrotnie (rozporządzenia 69/2001, 70/2001 i 2204/2002)30. W drodzer porządzeń ustanowiono także reguły dopuszczalności pomocy publiczne! których sektorach (rozporządzenia 3094/95, 1013/97, 1540/98, 1177/20 i 1407/2002)31.
Do źródeł wspólnotowego prawa konkurencji należą liczne rozporządzeni Rady i KE ustanawiające materialne i proceduralne reguły konkurencji w roi nictwie32 i w transporcie33, a także liczne dyrektywy i decyzje KE wydanen podstawie art. 86 ust. 3 TWE, w tym zwłaszcza dyrektywy telekomunika
Odrębną grupę źródeł wspólnotowego prawa konkurencji stanowią postaw wienia umów międzynarodowych (np. UOG, EKPCz, innych miedzynaro
24 Patrz: rozdział 3 części II niniejszej książki
25 Patrz: rozdział 2 pkt 2.5. części II niniejszej książki
26 Patrz: rozdział 2 pkt 2.3.3. części II niniejszej książki
27 Patrz: rozdział 2 pkt 2.3.2. części II niniejszej książki
28 Patrz: rozdział 2 pkt 2.3.4. części II niniejszej książki
29 Patrz: rozdział 5 pkt 5.5. części II niniejszej książki
30 Patrz: rozdział 5 pkt 5.4.3. części II niniejszej książki
31 Patrz: rozdział 5 pkt 5.4.2. części II niniejszej książki Reguły traktowania spra^ kresu pomocy publicznej dla sektorów węgla i stali po wygaśnięciu TEWWi^ ło Communication from the Commission conceming certain aspects ofthe^L2d of competition cases resulting from the expiry of the ECSC Treaty, DZ. u.
C 152/5. 76 Radyi21'
32 Por. nie prezentowane w niniejszym rozdziale rozporządzenie (EWG) 2 kwietnia 1962 r. stosujące niektóre reguły konkurencji do produkcji i han tami rolnymi, Dz. U. WE 1962, L 30/993. Rl
33 Por. nie prezentowane w niniejszym rozdziale rozporządzenie (EWG) 1 .j^H czające stosowanie rozporządzenia Rady 17 w stosunku do transportu, zrnie ^ ^ porządzeniami 165/65/EWG i 1002/67/EWG, (Dz. U. WE 1962, nr 1 j 62).
34 Patrz: rozdział 4 pkt 4.3.4. części II niniejszej książki
.. • indeksów dobrych praktyk, umów stowarzyszeniowych i han-,ch kor>wenC,1mi trzecimi) oraz generalne i indywidualne akty wykonawcze or-!UchZ ^ cych (np. Urzędu Nadzoru i Sądu EFTA)".
nów Je st mmunautaire w dziedzinie ochrony konkurencji należą też liczne
po fl^u.lS.C°ce (przede wszystkim obwieszczenia)36, zawierające głównie wyty-
akty nieWiąZdsiębiorstw, dokumenty polityki konkurencji (np. informacje,
zne dla Prze raporty) oraz decyzje indywidualne KE, wiążące w całości
°"w i orzeczenia sądów wspólnotowych (ETS i SPI), wydane na
tOrt'230 (w rezultacie odwołania od decyzji KE) i art. 234 (z wnios-
podstawie a^ prejUdycjalne); istotne znaczenie mają opinie adwokatów gene-
rZposrednio, do acąuis tego zaliczyć można także decyzje i orzeczenia
- i sądów krajowych wydawane na podstawie norm stosujących się
JpoTdnio w państwach członkowskich.
1 3.2. Charakter norm wspólnotowego prawa konkurencji
Normy wspólnotowego prawa konkurencji nie mają jednolitego charakteru. Tylko niektóre z nich mają zastosowanie bezpośrednie (direct applicability) i wywołują skutek bezpośredni (direct effect), tj. rodzą bezpośrednio prawa i obowiązki dla osób fizycznych i prawnych, w tym umożliwiają powoływanie się na nie przed sądami i organami krajowymi
Bezpośrednie zastosowanie i skutek bezpośredni mają niewątpliwie art. 82 i art. 81 ust. 1 TWE37; nie ma tego charakteru obecnie art. 81 ust. 338. Także art. 86 ust. 1 TWE ustanawia bezwzględne i niezależne od żadnych lszych przesłanek zobowiązanie państw członkowskich; może więc wywoływać >ezpośrednie skutki w stosunkach między państwami członkowskimi a podiami indywidualnymi39. W świetle orzeczeń ETS w sprawie Corbeau40 o41, bezpośrednią moc obowiązującą mają przepisy art. 86 ust. 2 zd. 1 2, ale nie w odniesieniu do pomocy państwa42.
¦je te nie będą, co do zasady, przedmiotem prezentacji w tej części podręcznika.
likowan °tW' obwieszczenia generalne (generał notices), a nie o obwieszczenia pub-
wnic e na Podstawie art. 19 ust. 3 rozporządzenia 17. Będą one powoływane (głó-
" Por sdJu. ^!ach Z-4 cześci U niniejszej książki).
Zb Orz 7^13/61 De Geus v- B°sch, Zb. Orz. 1962, s. 501; 127/73 BRT v. SABAM,
'¦ ly/4. s. 51
Pat "% s. 51,
)r- spraw- F5 2'5- czeki ° ninieiszej książki Z*>- Orz iL? 73 Sachi' zb' °r2- 1974, s. 431.
^ 12's-J-2533. r.szer,! 7's'1-1521.
r°r. szerzer yA1"1-
c%ycfi po,!. °udzik, Bezpośrednia skuteczność przepisów prawa wspólnotowego doty-
lik°waną je°Cy Pastwa dla przedsiębiorstw, PiP 2000, nr 7, s. 41. Por. także nie opub-
c-280/oo A^Ze °Pinic adwokata generalnego Legera z 14 stycznia 2003 r. w sprawie
Schaft Altma tark Trans Grr»bH, Regungsprasidium Magdeburg v. Nałwerkehrsgesell-
"rk GmKU
Natomiast art. 87 TWE nie jest stosowany bezpośrednio przej i sądami krajowymi przed podjęciem działań wykonawczych przez Rarj ' lub KE (art. 88 ust. 2 i 3 TWE); bezpośrednio skuteczny jest tylko! wykonawczy ustanowiony w art. 88 ust. 3 zd. 3 TWE43.
Zgodnie z art. 249 (dawny art. 189) TWE, bezpośrednie zastosowań' stwach członkowskich mają także rozporządzenia wydawane na podst * 83 i art. 89 TWE, jeśli rodzą prawa i obowiązki po stronie ich adresat'
1.3.3. Rozwój wspólnotowego prawa konkurencji
Podstawowe zasady wspólnotowego prawa konkurencji zostały ukształtow w latach sześćdziesiątych. W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiai
były w zasadzie tylko doskonalone44. Od połowy lat osiemdziesiątych « z wejściem w życie JAE i „dopełnieniem" rynku wewnętrznego, zwiększył; aktywność organów wspólnotowych w zakresie otwierania krajowych rynl frastrukturalnych (m.in. na podstawie art. 86 TWE) i przeciwdziałania zakłóca jącej konkurencje pomocy państwa (art. 87-89 TWE). Dopiero jednak podk nieć lat dziewięćdziesiątych WE podjęła liczne próby modernizacji zasad stosowania zakazów praktyk ograniczających konkurencję (art. 81 i 82 i reguł dopuszczalności pomocy publicznej (art. 87-88 TRWE)46.
Jednym z zasadniczych stymulatorów tych zmian jest perspektywa rozsz rżenia UE o 10 nowych państw (w tym o Polskę). Wszystko wskazuje na te rozszerzenie to dokonane zostanie z dniem 1 maja 2004 r. Nie może więc wić, że właśnie z tą datą rozporządzenie 17 zostanie zastąpione przez nowei porządzenie (WE) 1/2003 Rady z 27 grudnia 2002 r. w sprawie stos nia art. 81 i 82 TWE47, a rozporządzenie 4064/89 — przez rozporządzeni* rego projekt został niedawno opublikowany48. Najpóźniej przed przyjęcie wych państw członkowskich zostanie też zapewne ostatecznie określony i szczalny zakres wyłączenia spod reguł konkurencji rodzajów i sposoben czenia „usług w ogólnym interesie gospodarczym" (art. 86 ust. 2 TWt) kończony proces wydawania rozporządzeń wyłączających dla dalszych r pomocy państwa (art. 87 ust. 3 i art. 88 TWE).
43 Ibidem; por. także sprawy: 78/76 Steinike, Zb. Orz. 1977, s. 610; 120/73 bra , v. Niemcy, Zb. Orz. 1973, s. 1471; C-354/90 FNCEPA & SNNTS v. Francja 1991, s. 1-5505.
iyyi, s. 1-5SU5.
Piszę o tym szerzej w: Konsekwencje przyszłego systemu stosowania art. °J Lggi,
prawa i orzecznictwa w zakresie ochrony konkurencji w Polsce. Cz. I, PUŁ
*-----------------------------------" '¦ —..... " ------------j-
45 Patrz: rozdział 2 pkt 2.5. części II niniejszej książki
46 Patrz: rozdział 5 części II niniejszej książki
47 Patrz: rozdział 2 pkt 2.5. części II niniejszej książki
48 Patrz: rozdział 3 części II niniejszej książki
2
Władysław Czapliński
Zakaz praktyk ograniczających konkurencję
Literatura:
Llorens, EC Competition Law and Policy, Portland 2002, s. 16-158; I. Van Bael, S" Competition Law ofthe European Community, 3rd ed., Riverwoods 1994; Bellamy ^rw\iCommon Market Law of Competition, 5th ed., London 1993; P. Craig, G. De EU Law. Text, Cases, And Materials, 2 ed., Oxford 1998, s. 891-977 i 1003-1059; A Dauses, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 639-789; V. mmerich, Karrellrecht, 9. Aufl., Munchen 2001, s. 395-456; F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, wyd. 3, Warszawa-Wroclaw 2001, s. 402-416; Fauli & Nikpay, The EC Law of Competition, Oxford 1999, s. 1-633; L. Giliciński, Wykonywanie praw własności intelektualnej w prawie Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 1997; R. Janusz, Dostosowanie prawa polskiego do prawa wspólnotowego w zakresie instytucji, procedur i sankcji antymonopolowych, w: P. Saganek, T. Skoczny (red.), Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 239-329; 413-483; T. Korbutowicz, Prawo konkurencji w orzecznictwie Sądu Wspólnot Europejskich, Wrocław 2002; M. Król-Bogomilska, Kary pieniężne w prawie antymonopolowym (w iwie o ochronie konkurencji — w europejskim prawie wspólnotowym), Warszawa 2001; B. Majewska-Jurczyk, Dominacja w polityce konkurencji Unii Europejskiej, Wrocław 1998; 3ppermann, Europarecht, 2 Aufl., Munchen 1999, s. 389-423; E. Piątek, Prawo rencjiEWG, Warszawa 1984; P. Podrecki, Porozumienia monopolistyczne i ich "oprawne skutki, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace z Bki i Ochrony Własności Przemysłowe, z. 74, Zakamycze 2000; L. Ritter, W. nW20on-RaWlinS°n' LEC ComPetition Law- A practitionefs Guide, wyd. 2, Deventer-""tymono ] czny' D°stosowanie prawa polskiego do prawa wspólnotowego w zakresie
^polowego prawa materialnego, w: Wybrane problemy..., s. 137-205; T. Skoczny, Europejski6"1 m°dernizacia systemu stosowania wspólnotowych reguł konkurencji, „Studia ^sPólnotvE V° ¦ ' nr ^' S' 4^-80; T. Skoczny, Zakres i rozwój prawa konkurencji oralne w™^^' w: Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Źródła. T. 1: Reguły Oro*e reglil' °pracowanie T- Skoczny, Warszawa 2002, s. 11-39; T. Skoczny, uroPejskiei ? ^ konkurencji w prawie wspólnotowym (w.) Prawo konkurencji Wspólnoty )02' s' 110-ńft T' 2: Reguiy sektorowe. Wybór i opracowanie T. Skoczny, Warszawa ^•ftoorstw w' K' Sobczak (red-), Europejskie prawo gospodarcze w działalności 3~831' r' Wh52™3 20°2, s' 301-318; R- Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002, ilovvo-prawne 1Sh' ComPetition Ław, 4 th., London 2001; I. Wiszniewska, Granice fc E- Wojtae ^"ości licencji patentowych, Osolineum, Wrocław-Warszawa-Kraków UroPe;'sktej j poM, ik' Unlowa franchisingu w świetle prawa konkurencji Wspólnoty ™go prawa antymonopolowego, Toruń 2001.
2.1. Praktyki ograniczające konkurencję
2.1.1. Porozumienia ograniczające konkurencję i nadużywanie n dominującej (zakres przedmiotowy)
Jak wskazano wyżej, bezpośrednio na podstawie prawa pierwotnego żaka tylko dwa rodzaje antykonkurencyjnych działań przedsiębiorstw: porozum1 ograniczające konkurencję (art. 81 TWE) i nadużywanie pozycji dnJ jącej (art. 82 TWE).
Cele i przedmioty obu zakazów są, z założenia, różne. Pierwszy z jest wymierzony w działania grupowe (kolektywne) przedsiębiorstw, służ* uzyskaniu — tą drogą (tj. drogą bilateralnej lub multilateralnej zmowy)-, dzy rynkowej; drugi — w działania jednostronne przedsiębiorstw dys; cych już władzą rynkową, służące jej nadużywaniu1.
W praktyce gospodarczej występują złożone stany faktyczne, które mogą pod legać ocenie na gruncie obu zakazów (art. 81 i 82 TWE); są to przede wszystki przypadki zmowy umownej lub milczącej (contractual or tacit collusion) narj kach oligopolistycznych2. ETS kwalifikował też niejednokrotnie pozornie jedn stronne działania przedsiębiorców (np. organizatorów sieci dystrybucyjnych) formę ukrytej kooperacji i stosował do nich art. 81 TWE3.
Oba zakazy mają zastosowanie powszechne, tj. są wymierzone w praki ograniczające konkurencję we wszystkich sektorach gospodarki i przez wszd przedsiębiorstwa; wyjątki spod zakazu powszechności reguł konkurencji WE w nikają ze szczególnych przepisów pierwotnego prawa wspólnotowego4.
Charakter i szczegółowe przesłanki obu zakazów porozumień ograi jących konkurencję i nadużywania pozycji dominującej są różne; będ omawiane poniżej odrębnie. Trzy przesłanki stosowania art. 81 i 8 są jednak wspólne dla obu zakazów. I tak:
— praktyki te są zakazane tylko „przedsiębiorstwom";
— są one zakazane tylko wtedy, gdy mają „wpływ na handel między mi członkowskimi";
— są zakazane tylko wtedy, gdy zakłócają konkurencję „na wspolnyi
------------- , Q z 19
Por. sprawę 6/72 Europemballage and Continental Can v. KE, Zb.
Patrz: rozdział 2 pkt 2.2. i 2.3. części II niniejszej książki l983, 4
Tak było zwłaszcza w sprawie 107/82 AEG Telefunken v. KE, Zb. vr . $ 2<
Por. także połączone sprawy: 32 i 36-82/78 BMW v. KE, Zb. Orz- '^j^iet
i 26/84 Ford Werke and Ford Europa v. KE, Zb. Orz. 1985, s. 2725. i ^th*
te sprawy KE; por. jedną z jej nowszych decyzji w sprawie Volkswage
U. WE 1998, L 124/60.
Patrz: rozdział 1 i rozdział 4 pkt 4.3. części II niniejszej książki
dsiębiorstwa (zakres podmiotowy)
2 l-^'
-nA/E ustanawiają zakazy praktyk ograniczających konkurencję skie-
nrzedsiębiorstw" (undertakings). Żaden z tych przepisów nie za-roWaIie wjefinicji „przedsiębiorstwa". ETS w swoim orzecznictwie interpretera iedn .e jjardzo szeroko, co sprawia, że art. 81 i 82 (a także art. 86) ' 'a się do każdego podmiotu gospodarczego, tj. do „każdej jednostki za-' nej w działalność gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego finansowania"5, w tym czy służy celom gospodarczym6 lub czy jest na-na zysk7, a także niezależnie od tego, czy jej przedmiotem działania jest BV" ¦ • d5br czy świadczenie usług8. Tak rozumiany podmiot gospodarczy jest siebiorstwem w rozumieniu reguł konkurencji TWE niezależnie od tego, iest jego forma prawna; za przedsiębiorstwo może być uznana zarówno oba prawna (spółka), jak i osoba fizyczna9, w tym indywidualny przedstawi-iel wolnego zawodu58 oraz jednostka nie posiadająca osobowości prawnej10.
Dla celów stosowania art. 81 i 82 TWE, za jedno przedsiębiorstwo może być uznane kilka niezależnych prawnie podmiotów gospodarczych (np. spółka dominująca i jej spółki zależne11 lub kilka spółek należących do tej samej gru-i), jeśli „stanowią jednolitą organizację elementów osobowych, materialnych i niematerialnych, które realizują szczególny długoterminowy cel gospodarczy"12, nawet gdyby w międzyczasie struktura grupy uległa zmianie, np. jedno z należących do niej przedsiębiorstw przestało istnieć14. Od stopnia tożsamości gospo-czej zależy zaliczenie do kategorii przedsiębiorstw przedstawicieli handlowych15 az przedsiębiorstw powiązanych przez sukcesję16. Art. 81 TWE ma zastosowane również do związków przedsiębiorstw17.
^prawaC-41/90 Hófner v. Macroton, Zb. Orz. 1991, s. 1-1979. t deraWę l55/73 W)ochY v- Sachci (Sacchi), Zb. Orz. 1974, s. 409. yzje KE w sprawie Anseau/Navewa, Dz. U. WE 1982, L 167/39. spraw? i7n 1/9° Hófner v- Macroton, Zb. Orz. 1991, s. 1-1979. ^ngesser5 \, 83 Hydrotherm v. Macroton, Zb. Orz. 1984, s. 2999; sprawę 258/78 &CSCv vtntElsele v- KE' Zb- °rz- 1982> s- 2015; i połączone sprawy 6 i 7/73 ICI : Por. np defE'Zb-°rz- 1974, s. 223.
. Por. zwłaacf'! KE W sPrawie RAI/UNITEL, Dz. U. WE 1978, L 157/39. 'Prawa 48/ńQ f^Cyzię KE w sPrawie Polypropylene, Dz. U. WE 1986, L 230/1. ': KE, Zb rv, ?lV' KE' Zb- °rz- ^72, s. 619; połączone sprawy 6 i 7/73 ICI & CSC ;sPtawaT Y^19^, s. 223.
0r- spraw, T l9/oodl V- KE' Zb' °rz- 1992, s. 11-757. np-decyzje vc Enichem Anie v. KE, Zb. Orz. 1991, s. 11-1623. !*c*nie j<L E w sPrawie Ima-Statuut, Dz. U. WE 1980, L 318/1); por. także: Ob-Dz' U- Wf iaPmwie umów ° wyłącznej dystrybucji z przedstawicielami handlowy-
'LP7°ląc20neSn 2'nrl39's-2921-
' Por. tai,-3^1 ComPagnie Royale Asturienne des Mines v. KE, Zb. Orz. 1984,
H fwlącz°ne Se decy2i? KE * sprawie LdPE, Dz. U. WE 1989 L 74/21.
°°dpulD tT*y: 89. 104, 1H, 116, 117 i 125-129/85 Ahlstróm and others v ''• zb Orz. 1988, s. 5193
Także w sprawie Woodpulp I ETS nie odwołał się wprost do zasad znajdującej swoje generalne umocowanie w powszechnie uznawanej międzynarodowym zasadzie terytorialnej. W doktrynie przeważa jedn u że eksterytorialne stosowanie art. 81 i 82 TWE może być uzasadnion na gruncie tej zasady;32 orzecznictwo potwierdza to jednak tylko po^re/0*1
2.2. Względny zakaz porozumień ograniczających konlcu rencję (art. 81 TWE)
2.2.1. Zakres i istota zakazu porozumień ograniczających konkurenci*
Art. 81 TWE zawiera szeroko zakrojony zakaz porozumień ograniczających konkurencję; jego zakres i istota znajdują swoje bezpośrednie odzwierciedli w strukturze tego artykułu (ust. 1-3). Porozumienia objęte art. 81 ust. 1 T\ są zakazane, a w konsekwencji nieważne (art. 81 ust. 2 TWE), chyba że kw lifikują się do wyłączenia spod zakazu takich porozumień z uwagi na wywołane przezeń korzyści w innych sferach, kompensujące ograniczenie konkurai cji (art. 81 ust. 3 TWE). Zakaz porozumień ograniczających konkurencję charakter generalny i względny. Ust. 1 i ust. 3 art. 81 mają siębowiemw sunku do siebie jak: reguła — wyjątek.
2.2.2. Porozumienia zakazane
2.2.2.1. Traktatowe i orzecznicze przesłanki zakazu porozumień ogranie cych konkurencję
Najogólniej rzecz biorąc, prawo wspólnotowe ustanawia generalny zató kich form celowej i świadomej kooperacji przedsiębiorstw zdorn j czuwalnym zakresie naruszyć reguły wolnego handlu i skuteczii rencji na rynku wewnętrznym. Ustanowiony w art. 81 ust. 1 TW
32 Por. P. Saganek, Skutek eksterytorialny prawa Wspólnot Europejskich, „Przeg ?( ropejskiego" 1991, nr 1. obu^l^B
33 Por. opinie adwokatów generalnych Mayrasa i Darmiona wyrażone w zej U* wyżej sprawach ICI v. KE oraz Woodpulp I, a także orzeczenie Sądu li jna8 cji w sprawie T-102/96 Gencor v. KE, (Zb. Orz. 1999, s. 11-753), orzf"rstw. F* cie rozporządzenia 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsięD ^ ^c rzej: E.G. Porter, The Gencor judgement: collective dominance, remedies a riality under the Merger Regulation, ELRev. 1999, vol. 24, s. 638.
niczających konkurencję konstruują następujące przesłanki
kooperacji przedsiębiorstw34, które mogą zakłócać konkurencję (po-- formLenia, decyzje i praktyki uzgodnione);
f0ZU na handel między państwami członkowskimi WE35 oraz " *! lub powodowane przejawy zakłócenia (zapobiegania, ograniczania Ce°nego zakłócania) konkurencji na wspólnym rynku.
ki te sformułowane w TWE bardzo szeroko i generalnie, były uszcze-procesie stosowania art. 81 ust. 1 TWE oraz wyjaśniane w aktach kurencji i<L Takie źródła ma przede wszystkim przesłanka odczuci zakłócenia reguł wolnego handlu i konkurencji (tzw. reguła de mini-)d uprawianej polityki konkurencji oraz samego orzecznictwa zależy także, ¦ na gmncie art. 81 ust. 1 TWE możliwe jest również wyłączenie spod zaka-n nim zawartego porozumień ustanawiających tylko niezbędne ograniczenia onkurencji (tzw. ancilliary restrktions doctrine) lub ograniczenia konkurencji (np. między uczestnikami porozumienia) nie prowadzące do skutków antykonkurencyjnych na rynku (tzw. policy ruk ofreason), a więc bez konieczności sięgania po wyłączenie na gruncie art. 81 ust. 3 TWE (tzw. economic ruk ¦)f reason)36. W art. 81 ust. 1 TWE zawarta jest również przykładowa (niewy-czerpująca) lista praktyk kolektywnych, które mogą podlegać zawartemu w nim zakazowi
2.2.2.2. Formy zakazanej kooperacji przedsiębiorstw
notowy zakaz porozumień ograniczających konkurencję ma zastosowanie
jylko wtedy, gdy stwierdzone zostanie działanie grupowe (kolektywne) dwóch
W1?cej przedsiębiorstw37, tj. nie pozostających wobec siebie w relacji zależ-
odporządkowania (przedsiębiorstw niezależnych). Zakaz porozumień
¦aiących konkurencję nie dotyczy więc kooperacji wewnątrz grupy przed-
stw (mtra-concern cooperationy*.
M ii,
II n-^awie rozumienia kategorii „przedsiębiorstwo" patrz: rozdział 2 pkt 2.1.2. części
« w^le'szei książki skimi^1.6 r02umienia przesłanki „wpływ na handel między państwami członkow-
" p°r st)«, rozdzial 2 pkt 2.1.3. części II niniejszej książki ^im v p7pT-14/89 Montedipe v. KE, Zb. Orz. 1992, s. 11-1155; C-250/92 Gjtnip-^e,7h rT ' Zb- 0rz- 1994, s 1-5641- T-374, 384 & 388/94 European Night Ser-,re Hiey > Pr,!"8-s' »-3^l. Por. szerzej: O. Black, Per se rules and rule ofreason: what
^k°nWf. ¦ 1997' nr 3 s- 145- • u- „ w
?** na nnCyine dzi^nie jednostronne większej liczby przedsiębiorstw może byc za-¦ *an »• KE 7^nde art 82 TWE; por sprawę 6/72 Europemballage and Continental W^Orz. I973,s.215 9^ i I 545Beguelin. Zb. Orz 1971 s 949' C-73/95P Viho Europę v. KE, Zb. Orz.
Przedmiotem zakazu jest zapobieganie, ograniczanie lub inne zakló kurencji na wspólnym rynku; zakaz ten nie znajduje zastosowania, j^i- ' kurencyjne efekty działania występują wyłącznie poza terytorium Yjp^
2.2.2A. Odczuwalne ograniczanie konkurencji; porozumienia bagatel Porozumienia ograniczające konkurencję w rozumieniu art. 81 ust. 1 TWF kazane tylko wtedy, gdy ich celem lub skutkiem jest odczuwalne (ang. mm ' niem. spiirbar) ograniczenie konkurencji57. Ta dodatkowa, niepisana kla< orzecznicza przesłanka stanu faktycznego porozumień ograniczających konk cję, spełnia istotną rolę w stosowaniu art. 81 ust. 1 TWE. Pozwala onawvl spod zawartego w nim zakazu porozumienia, które mają nieodczuwalny (b teiny) wpływ na rynek58.
W orzecznictwie sądów wspólnotowych, odczuwalność ograniczeń konkurei cji wyznaczają zarówno kryteria jakościowe, np. umożliwienie wejściau rynek59, jak i ilościowe60, w tym głównie udział w rynku. Tylko te ostatniesb nowią podstawę wyróżnienia porozumień nieodczuwalnych (bagatelnych w świetle „Obwieszczenia Komisji w sprawie porozumień o mniejszym znaa niu"61; jest to nieprzekroczenie przez strony porozumienia 10% udziału w ryt ku w przypadku porozumień horyzontalnych, a 15% udziału w rynku w przypadku porozumień wertykalnych.
2.2.2.5. Cel lub skutek
Porozumienia między przedsiębiorstwami, decyzje ich związków oraz praktyki i godnione są zakazane, jeśli ograniczanie konkurencji:
— albo jest rzeczywistym skutkiem działania grupowego, tj. już spowodc zakłócenie konkurencji62;
— albo jest celem takiego działania, tj. dopiero zmierza do zapobieg* ograniczenia lub zakłócenia konkurencji63.
56 Por. decyzję KE w sprawie Rieckermann and AEG-Elotherm, Dz. U. WE 1968, L tt Por sprawę 56/65 Societe Techniąue Miniere v. Maschinenbau Ulm GmbH, Zb-01 1966, s. 235.
» Por. sprawę 5/69 Voelk v. Verwaecke, Zb. Orz. 1969, s. 295 i nast.
Por. połączone sprawy 19 i 20/74 Kali und Salz v. Chemie, Zb. Orz. 1975, s.« Por. sprawę 107/82 AEG-Telefunken v. KE, Zb. Orz. 1983, s. 3151; por. także: d«3
« nkW 5praWle Intragr°up, Dz. U. WE 1975, L 212/23.
Obwieszczenie KE o porozumieniach o mniejszym znaczeniu, które nie ograj1 konkurencji w sposób odczuwalny na podstawie art 81 ust 1 TWE (de mimm U. WE 2001, C 368/13.
^ Por. decyzję KE w sprawie IFTRA Aluminium, Dz U WE L 228/3
Por.^prawę 56/65 Societe Technique Miniere v. Maschinenbau Ulm, Zb. 00
że przesłanki te mają charakter alternatywny a nie kumu-
dnienie ograniczającego konkurencję celu porozumienia, nie wy-
l3tywny' jmenia jego skutków64, i na odwrót. Nie wykracza to wcale przeciw
jaga ud°W1°stnienia adekwatnego związku przyczynowego między przyczyną (po-
tfyrnog°vvl decyzją lub praktyką uzgodnioną) a skutkiem w postaci ograni-
nlLu 'av działania partnerów oraz zmiany pozycji rynkowej podmiotów
aenia swoboay u
' mniej od sprawy C-234/89 Delimitis and Brau66, sądy wspólno-aeają szczegółowej analizy ekonomicznej antykonkurencyjnych skut-™. -----~ nnrrmimienia lub sieci jednakowych porozumień.
Bartnego porozumienia lub sieci jednakowych porozumień.
2 2 2 6 Przykładowe wyliczenie porozumień zakazanych
Art 81 ust. 1 TWE formułuje swego rodzaju abstrakcyjną klauzulę generalną. Jest ona następnie uzupełniona poprzez przykładowy katalog typowych rodzajów porozumień zakazanych. Art. 81 ust. 1 TWE zakazuje mianowicie
zwłaszcza:
- porozumień cenowych67 (bezpośredniego lub pośredniego ustalania cen
zaopatrzenia lub zbytu) i kondycjonalnych68 (lit. a);
- porozumień kontyngentowych69, których treścią jest ograniczanie lub kontrola wielkości produkcji, zbytu, inwestycji czy rozwoju technicznego (lit. b);
- porozumień o podziale rynku lub źródeł zaopatrzenia70 (według kryteriów geograficznych lub asortymentowych) (lit. c);
ir- połączone sprawy 209-215 i 218/78 FEDETAB v. KE, Zb. Orz. 1980, s. 3125 ,. ' nast-
i 7Kr'APrawę 8/74 procureur du Roi v. Dassomdlle, Zb. Orz. 1974, s. 5. '¦°rz-1991.s.l-Q?q
Zakazai
1991, s. 1-935.
I 57Z7an7e,kartele "nowe por.: sprawy 8/72 Cement Dealers v. KE, Zb. Orz. 1972, 218/70 Papiers Peints v- KE> zb- Orz. 1975, s. 1149; połączone sprawy 209-215
Orz iqL EDETAB v- KE> Zb. Orz. 1980, s. 3125; sprawy: 246/86 Belasco v. KE, Zb.
edv L I' 7 11X7'< 123/83 BNIC v. Clair, Zb. Orz. 1985, s. 391; 66/86 Amaed Sae-
zane S??' zur Bekampfung unlauteren Wettbewerbs, Zb. Orz. 1989, s. 803. Zaka-
messaS Jne nar2u"nie cen odsprzedaży: por. sprawę 243/83 Binon v. Agence et "' Por- Polach h Presse' Zb- °rz- 19g5. s. 2015. oon ,„c
Por-decSa Sprawa 209~215 ' 218/78 FEDETAB v. KE, Zb. Orz. 1980, s. 3125. , ducer, Dz ?,ftW sPrawach: Italian Fiat Glass, Dz. U. WE 1980, L 383/19 i Zinc Pro-
Horyan 'i E 1984> L 220/27
J- WE 1979le.P?r-: dec^ KE w sprawach: Atka v. BP Jemi/Danske Spritfabrikker, Dz.
Wę56i 58/L 6/32i SodaAsh Dz U WE 1991, L 152/1. Wertykalnie por.: spra-
W sPrawie v„„ Consten and Grundig v KE Zb. Orz. 1966, 299; por. także decyzję KE Volkswagen and others, Dz U WE 1998, L 124/60.
— porozumień dyskryminacyjnych71, tj. nierównego traktowan' rów handlowych, jeśli dostarczają oni uczestnikom porozumiej rzędnych świadczeń, prowadzącego do powstania u nich szkód k cyjnych (lit. d);
— porozumień wiązanych72, tj. uzgodnień wymuszających na nart handlowych przyjęcie dodatkowych świadczeń, które nie są związane ze św niem głównym (lit. e).
2.2.2.7'. Porozumienia horyzontalne i wertykalne
Przedmiotem wspólnotowego zakazu porozumień ograniczających konkuren mogą być zarówno porozumienia horyzontalne, czyli porozumienia mied; konkurentami (kartele sensu stricte*)73, jak i porozumienia wertykalne a porozumienia między przedsiębiorstwami działającymi na różnych szcal lach gospodarowania (partnerami obrotu towarowego)74.
Rozróżnienia tego nie wprowadza ani żadna z przesłanek klauzuli generalni ani przykładowe wyliczenie rodzajów zakazanych porozumień. Zgodnie z dorobkiem orzecznictwa i piśmiennictwa można przyjąć, że pierwsze trzy z nich (li a/-c/) mają najczęściej charakter horyzontalny, podczas gdy dwa ostatnie (lit d/-e/) występują z reguły w stosunkach wertykalnych. W praktyce, liczne, zwłaszcza bardzo skomplikowane stany faktyczne, zawierają elementy zarówno poro zumień horyzontalnych jak i wertykalnych.
2.2.2.8. Najcięższe ograniczenia konkurencji (hard-core restrictions)
Także na gruncie orzecznictwa ETS można stwierdzić, że najcięższymi ogra czeniami konkurencji są (horyzontalne) kartele cenowe, kontyngenl i podziałowe oraz (wertykalne) narzucanie cen odsprzedaży (resakF maintenance, RPMYK
10/15)
71 Por. decyzję KE w sprawach: German Ceramic Tiles, Dz. U. WE 1971, L
sburgh Corning Europę, Dz. U. 1972, L 272/35. g3] l $'
71 Por. decyzję KE w sprawie Windsurfing International, Dz. U. WE i orzeczenie TS w sprawie Windsurfing v. KE, Zb. Orz. 1986, s. 611.
73 Por. sprawę 8/72 Cement Dealers v. KE, Zb. Orz. 1972, s. 977. 3
74 Por. sprawę 56 i 58/64 Consten and Grundig v. KE, Zb. Orz. 1966, s. ^pol*
75 Ograniczenia te (tzw. klauzule czarne) powodują wykluczenie zawierający mień spod tzw. wyłączeń grupowych oraz z zakresu porozumień bagatelo
skutki
^^^^
u*
naruszenia zakazu art. 81 ust. 1 TWE (art. 81 ust.
10)
¦ ce konkurencję porozumienia między przedsiębiorstwami, decyzje
0granlC rzedsiębiorstw oraz praktyki uzgodnione między przedsiębiorstwami
^ adv „niezgodne ze wspólnym rynkiem" a w związku z tym zaka-
. g| uSt, i TWE). Zakaz ten ma charakter represyjny i skutkuje bez-
i&f ^ . r^je wymaga więc potwierdzenia przez żaden organ administracyjny
jego formalne stwierdzenie ma czysto deklaratoryjne znaczenie76.
kwowanie zakazu porozumień ograniczających konkurencję jest ułatwione
'O bezpośrednie i pośrednie skutki cywilnoprawne. Bezpośrednim
tkiem cywilnoprawnym tego zakazu jest nieważność porozumień między
. edsiębiorstwami j decyzji związków przedsiębiorstw (art. 81 ust. 2 TWE).
raktyki uzgodnione nie są obciążone rygorem nieważności, albowiem nie są to
działania prawne czy choćby quasi prawne.
Porozumienia między przedsiębiorstwami i decyzje związków przedsiębiorstw są nieważne ipso /ure przez spełnienie przesłanek art. 81 ust. 1 TWE77. Nieważność ma więc charakter absolutny, czyli skutkuje zarówno w stosunkach między stronami, jak i wobec osób trzecich78. Prawo wspólnotowe nie określa, czy w przypadku wystąpienia w porozumieniu klauzul zakazanych porozumienie tarte jest nieważne w całości, czy też nieważne są tylko te klauzule. ETS uznał, że sprawę tę należy rozstrzygać w każdym indywidualnym przypadku na gruncie )rawa krajowego. Ostatnie rozporządzenia wyłączające KE wskazują wprost, że /yłączenia takie nie mają zastosowania do całych porozumień tylko wtedy, gdy aią one tzw. najcięższe ograniczenia konkurencji (hard-core restrictions); pocenie może podlegać wyłączeniu (być ważne), jeśli zawiera inne, mniej restrykcyjne klauzule79.
odszk1 rfSZene teg° za^azu uPrawnia także do występowania z roszczeniami owawczymi, jeśli jest to możliwe na gruncie krajowego prawa delikto-iskutki pośrednie).
i ^ art i
r- sPrawcr048P?Ląd2enia 17 <P°r' ^rzej: rozdział 2 pkt 2.4. części II niniejszej książki). " We 27/^ Brasserie de Haecht v. Wilkin II, Zb. Orz. 1973, s. 77. L°Mrt.4i 5/7lBequelinv. GL, Zb. Orz. 1971,s.94.
» rozporządzenia 2790/1999 (por. rozdział 2 pkt 2.3. części II mniejsze)
2.3. Wyłączenia spod zakazu porozumień ograniczaj konkurencję art. 81 ust. 1 TWE (art. 81 ust. 3)
2.3.1. Przesłanki i rodzaje wyłączeń
2.3.1.1. Przesłanki wyłączenia
Względność zakazu porozumień ograniczających konkurencję oznacza, żenM re z porozumień, objętych art. 81 ust. 1 TWE, mogą zostać wyjęte spodten kazu, jeśli spełniają przesłanki określone w art. 81 ust. 3 TWE. Art. 8 3 ustanawia dwie pozytywne i dwie negatywne przesłanki dopuszczali^ ści wyłączeń spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE, które muszą być spełnione łącznie (kumulatywnie)80; stwierdzenie spełnienia tych przesłanek musi być zawarte w uzasadnieniu każdego konkretnego wyłączenia indywidualnego 1 w preambule rozporządzenia ustanawiającego wyłączenie grupowe (por. niże Żeby konkretne porozumienie lub grupa porozumień mogły zostać wyłączone spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję muszą one spełnić dw przesłanki pozytywne, zgodnie z którymi porozumienia winny:
— służyć wzrostowi efektywności gospodarowania dziś lub w przyszłości a zwłaszcza prowadzić do poprawy produkcji lub dystrybucji81;
— przynosić bezpośrednie korzyści konsumentom, zwłaszcza powodować < niżkę cen82.
Żeby konkretne porozumienie lub grupa porozumień mogły zostać wyląo ne spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję muszą one spełnić przesłanki negatywne, zgodnie z którymi porozumienia nie mogą:
— nakładać ograniczeń konkurencji ponad miarę, czyli wykraczać przeć sadzie proporcjonalności83;
— umożliwiać wyłączenia konkurencji na istotnej części rynku84.
2.3.1.2. Wyłączenia indywidualne i grupowe
,f^^H Art. 81 ust. 3 TWE przewiduje dwa rodzaje wyłączeń spod zakazu us
nego w art. 81 ust. 1 TWE:
80 Por. połączone sprawy: 43 i 63/82 VBVB i VBBB v. KE, Zb. Orz. 1984, s. 92 i T-40/92 CB and Europa v. KE, Zb. Orz. 1994, 11-49.
81 Por. decyzję KE w sprawie Metro II, Dz. U. WE 1983, L 376/3021. ^ J
82 Por. decyzję KE w sprawach Nacional Sulphuric Acid Association, Dz. U-260/20) i Bayer & Gist Brocades, Dz. U. WE 1976, L 30/13.
8i Por. decyzję KE w sprawie Gerofabriek, Dz. U. WE 1977, L 16/8. 84 Por. decyzję KE w sprawie AOIP v. Beyrard, Dz. U. WE 1977, L 16/8.
Raczenia indywidualne; - Wp ia grupowe.
„ vvytecz . in(iywidualne (indwidual exemption) polega na wyjęciu spod
Wyłączeni ^ ^^ konkretnego porozumienia, decyzji lub praktyki uz-
:akazu art- ° ^ jeCyZji wyłączającej konkretne porozumienie spod zakazu art.
godnione)\^r oznacza, że KE stwierdziła spełnienie przez to porozumienie każ-
h przesłanek wyłączenia określonych w art. 81 ust. 3 TWE. Wyłą-
SC, konuje legalizacji działań zakazanych, stanowi więc — w sensie
czknie ta ie m _ wyjątek spod represyjnego zakazu porozumień ogranicza-
knrencie85- Warunkiem uzyskania indywidualnego wyłączenia kon
nnkurencję . waiuuMun u'p^"m mu;>nuuonn.6u „j.n^.uu «.»*. , porozumienia jest jego zgłoszenie KE86. KE jest wyłącznie właściwa awania takich wyłączeń w formie konstytutywnej decyzji administra-lPejZyktóra podlega kontroli SPF.
¦yzja przyznająca wyłączenie indywidualne określa datę, od której wyłącze-. jest skuteczne88; jest ona wydawana na czas określony89. Decyzja taka może yć powiązana z warunkami i obowiązkami90. Na wniosek stron wyłączonego porozumienia, decyzja ta może być odnowiona, jeśli przesłanki wyłączenia określone w art. 81 ust. 3 TWE pozostają spełnione także poza okresem wyłączenia91. W określonych sytuacjach, KE może decyzję taką cofnąć lub zmienić albo zakazać stronom porozumienia określonych działań92.
Należy podkreślić, że indywidualnego wyłączenia spod zakazu art. 81 ust.
1 TWE nie powodują tzw. pisma urzędowe (comfort letter). Z ich pomocą KE
potwierdza jedynie przedsiębiorstwom lub związkom przedsiębiorstw, że ich po-
ozumienia, decyzje lub praktyki uzgodnione nie spełniają materialnoprawnych
przesłanek tego przepisu.
Wyłączenia grupowe (błock exemptions) polegają na wyłączeniu spod za-
I art. 81 ust. 1 TWE określonych grup (kategorii) porozumień ogranicza-
konkurencję. Wyłączenie takie dokonuje legalizacji tych porozumień
e norm powszechnie obowiązującego prawa wtórnego — rozporządzeń
wykonawczych do nich rozporządzeń KE. W efekcie, wyłączone w tym
matycP0^02Umienia nie wyma8aJą zgłoszenia KE, a więc są wyłączone auto-
:nie; ich zgłoszenie jest jednak możliwe93. Zakres dopuszczalnych — ge-
17/74 Transocean Marinę Paint Association, Zb. Orz. 1974, s. 1063. i 'bi<fem, artT' 1 rozP°rządzenia 17/62. 'bidem' art' *. USt 1- (P°r- rozdział 2 pkt 2.4. części II niniejszej książki).
lem! ań 1 ,b< a"' UStl-
'b'<W 11' 8 ust 2.
¦*L:5:48u*-3-
teg0 WzporS 1 ' USt 2 in fme- Wart0 zauważyć, że - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ^Uczone ! a ~ obowiązkowi zgłoszenia nie podlegają nie tylko porozumie-'tStWa 2 jedn °' ale takze Porozumienia, których stronami są tylko przedsię-
m'ędzy Dań^§° państwa członkowskiego i które nie dotyczą importu lub ekspor-nstwami członkowskimi
neralnych — wyłączeń grupowych spod art. 81 ust. 1 TWE wvn u
wszystkim z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 17/62. Nie wymaga on m-* zgłaszania KE dwóch zasadniczych grup porozumień:
— wielostronnych porozumień wertykalnych zawieranych w obron rowym oraz dwustronnych porozumień licencyjnych94;
— porozumień, których przedmiotem jest jedynie rozwój lub jednolt wanie norm lub typów, wspólne prowadzenie badań i prac rozw ¦ oraz ograniczona specjalizacja w wytwarzaniu produktów95.
Delegację do wydania rozporządzeń KE określających szczegółowy zak łączeń grupowych tych porozumień zawierają następujące rozporządzenia wydane na podstawie art. 83 TWE:
— rozporządzenie (EWG) nr 19/65 Rady z 2 marca 1965 r. w sd stosowania art. 85 ust. 3 TWE do pewnych kategorii porozumień i i dnionych praktyk96, znowelizowane rozporządzeniem (WE) 1215/' z 10 czerwca 1999 r.97, które upoważnia KE do wydania rozporządzeń łączających wielostronne porozumienia wertykalne oraz dwustronne po rozumienia licencyjne (art. 1 ust. 1);
— rozporządzenie (EWG) 2821/71 Rady z 20 grudnia 1971 r.w sp wie stosowania art. 85 ust. 3 TWE do grup porozumień, decyzji i prai uzgodnionych98, które upoważnia KE do wydania rozporządzeń wyłączaj; cych porozumień, których celem jest stosowanie norm i typów, prowadzę nie badań i prac rozwojowych oraz wykorzystywania ich wyników, a tal specjalizacja, łącznie z porozumieniami koniecznymi dla jej osiągnie (art. 1 ust. 1);
— rozporządzenie (EWG) 1534/91 Rady z 31 maja 1991 r. w spra stosowania art. 85 ust. 3 TWE do pewnych grup porozumień d
i praktyk uzgodnionych w sektorze ubezpieczeniowym99, upoważi KE do wydania rozporządzenia wyłączającego sześciu grup porozi operacyjnych w tym sektorze; jest to jedyne rozporządzenie v o charakterze sektorowym, oparte bezpośrednio na art. 83 T Zakres dopuszczalnych wyłączeń grupowych spod art. 81 us . w transporcie wynika z odrębnych reguł konkurencji w tym sektc chnie obowiązujące wyłączenie porozumień technicznych w transp wym, w żegludze morskiej i w transporcie lotniczym przewidują ws:
94 Ibidem, art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a/ i b/.
95 Ibidem, art. 4 ust. 2 pkt 3. .OA,r ,35,
96 Dz. U. WE, nr 36, 6 marca 1965, s. 533; wyd. spec), z 1V03 r., •
" Dz. U. WE 1999, L 148/1. , rawie stoso^3"
" Por. art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) 2821/71 Rady w SP13**^ WE 1»
ust. 3 TR do grup porozumień, decyzji i praktyk uzgodnionych,
71. '» Dz. U. WE 1991, L 143/1.
sportowe rozporządzenia Rady (rozporządzenie nr 1017/6810°,
p0dstaW°We 4056/86101 i rozporządzenie 3975/87)102, jednak delegację dla
rozp°r Z \ E rozporządzeń wyłączających określone grupy porozumień ogra-
kPj' konkurencję Rada wydała tylko dla żeglugi morskiej (rozporządze-
niczający^ 479/92 Rady z 25 lutego 1992 r. w sprawie stonowania art. 85
nie (EW ' , określonych grup porozumień, decyzji i uzgodnionych towarzystw
• oWej (konsorcjów)103 i transportu lotniczego (rozporządzenie
n dv 3976/87 w sprawie stosowania art. 85 ust. 3 TWE do określo-
norozumień i uzgodnionych praktyk w sektorze transportu
nych grup1(^
kający z tych rozporządzeń kompetencyjnych Rady zakres delegacji dla
jest identyczny, chociaż zawsze mieści się w nim wymóg szczegółowego ślenia grup porozumień, decyzji lub praktyk uzgodnionych, do których roz-dzenie [<L ma zastosowanie. Pierwotne rozporządzenia kompetencyjne Rady adały na KE obowiązek ustalenia zwłaszcza ograniczeń lub postanowień, które mogą (tzw. klauzule białe) lub nie mogą (tzw. klauzule czarne) występować w tych porozumieniach oraz postanowienia, które muszą być zawarte w porozumieniach lub inne warunki, które muszą być spełnione105. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie 19/65 wymaga już tylko ustalenia przez KE zwłaszcza ograniczeń lub postanowień, które nie mogą być zawarte w porozumieniu (klauzule czarne) oraz innych warunków, które muszą być spełnione106. Koncentrując się w najnowszych rozporządzeniach wyłączających na klauzulach czarnych oraz :nając udział w rynku za podstawowy warunek wyłączenia, KE zwiększa pe-ść prawną dla przedsiębiorstw oraz preferuje podejście ekonomiczne. Naj-ze rozporządzenia wyłączające KE wyraźnie stwierdzają, że ustanawiane przez ^łączenia mają zastosowanie w zakresie, w jakim porozumienia te zawie-Jgraniczenia podlegające zakresowi art. 81 ust. 1 TWE (tj. ograniczenia trencji), tj. spełniają przesłanki zawartego w nim zakazu107. Wszystkie roz-
tSSr* (EWG) 1017/68 Rady z 19 lip" 1968 r. stosujące reguły konkurencji do
nu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej, Dz. U. WE 1968, L 175/1. losowań Rady (EWG) 4056/86 z 22 grudnia 1986 r. ustalające szczegółowe reguły " Ro2Porzad7art 85 ' 86 TWE d° transP°rtu morskiego, Dz. U. WE 1968, L 378/4. s°wania re Tl(EWG) 3975/87 RadY z 14 grudnia 1987 r. ustalające procedurę sto-U' WE iob^ Tkonl<urencji do przedsiębiorstw w sektorze transportu lotniczego, Dz. : Dz n u,?7'L 374/1. >:fc"2,L55/2. ^.arM1987.L374.
55 w k"St.2 cyt- rozporządzenia 2821/71 oraz art. 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia
Ust 2Teniu oryginalnym-
:V99 "zrządzenia 19/65 w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie (WE)
1 art 2 u
0/2002 Kf ^ \d- ostatnie cyt. rozporządzenia 2790/1999; rozporządzenie (WE) lp ^ertykai 2 lipca 2002 r- w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do ^ch n^* porozumień i praktyk uzgodnionych w sektorze pojazdów samo-' Uz- U. WE 2002, L 203/30).
porządzenia wyłączające wydawane są na czas określony108. RozporzaH łączające KE mogą być uchylane lub zmieniane w przypadku zmiany ści, które leżały u podstaw jego wydania109.
Generalne rozporządzenia kompetencyjne Rady upoważniają [<E d0 nia, z własnej inicjatywy, na wniosek państwa członkowskiego lub cznych lub prawnych powołujących się na ich uprawnione interesy, że i i kretne wyłączone grupowo porozumienie wywołuje mimo to skutki n' z przesłankami art. 81 ust. 3 TWE, to KE może pozbawić je przywil ^ łączenia i podjąć decyzje zgodnie z art. 6 i 8 rozporządzenia 17/62 bez by dokonania zgłoszenia, wymaganego przez art. 4 ust. 1 tego rozporzać W przypadku, gdy tego rodzaju skutki wyłączonego porozumienia wertykal powstają na terytorium państwa członkowskiego lub jego istotnej części n pozbawienia go przywileju wyłączenia ma także właściwy organ tego państw
W sektorze transportu lotniczego i żeglugi morskiej, Rada upoważniła KE podejmowania działań zmierzających do zapobiegania naruszeniom warunb lub obowiązków powiązanych z wyłączeniem przyznanym przez rozporządza KE112.
2.3.2. Wyłączone porozumienia horyzontalne
2.3.2.1. Grupowe wyłączenie porozumień specjalizacyjnych
Na podstawie delegacji zawartej w rozporządzeniu 2821/71 Rady, KE trzykrot nie wyłączała spod zakazu porozumień ograniczających konkurei określone grupy porozumień specjalizacyjnych11. ^T
Aktualnie obowiązujące rozporządzenie (WE) 2658/2000 KE z 2 pada 2000 r. w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 TWE do grup porozumiei
Por. art. 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia 2821/71 i art. 2 ust. 1 cyt. rozporządzeni
65; art. 3 ust. rozporządzenia 3976/87; art. 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia^
pięcioletni okres obowiązywania wyłączenia porozumień w żegludze moi
liło samo cyt. rozporządzenie kompetencyjne Rady 479/92.
Por. art. 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia 2821/71 i art. 2 ust. 2 cyt. rozpoi
65; art. 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia 3976/87; art. 2 ust. 2 cyt. rozporząaz
91; art. 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady 479/92. ia tfjbl
Por. art. 7 cyt. rozporządzenia 2821/71; art. 7 ust. 2 cyt. rozporządzeń^
art. 7 cyt. rozporządzenia 1534/91; art. 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia *<
Por. art. 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia 19/65. rzad:en'a4'
Por. art. 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia 3976/87; art. 6 ust. 1 cyt. rozpoi
92. ¦ tj
Piszę o tym szerzej w: Zakres i rozwój prawa konkurencji Wspólnoty Lur0J^L i nast. Por. także A. Jurkowska, Reforma wspólnotowego prawa konkure ^ ^ wyłączenia spod zakazu karteli porozumień horyzontalnych, PUE 2001,
______Bliw wvłącza spod tego zakazu przede wszystkim porozumienia zawar-
¦¦iiiźacyiny , i,ib więcej przedsiębiorstwami, których pierwszoplanowym ce-
a ^dzvdw°m '¦ - - " ..... .......
* eS okre^me v, fll Jukcji produktc
ienia o specjalizacji jeanusiruimcj, m mui-y muijui j\_uua uumu
>Z ' żuje się do zaprzestania lub zaniechania produkcji określonych
^ł , , fiW [ do nabywania ich od konkurenta, a konkurent zobowiązu-
jlizacyj"-'"" jub więcej przeuMcuiuisLwcuui, muijui ^i^łwj^^^.ulw.._,... __ teBiiC^yciVVr0'idnie warunków, na jakich te przedsiębiorstwa specjalizują się l^jf ^[produktów, w tym:
ienia o specjalizacji jednostronnej, na mocy których jedna strona
• ¦ • ¦ • i i -•? _1____LI_______1_
^"produkty te produkować i dostarczać;
zumienia o specjalizacji wzajemnej, na mocy których dwie lub wię-tron akceptują na zasadach wzajemności zaprzestanie lub zaniechanie dukcji określonych acz różnych produktów oraz nabywania tych produktów od innych stron, które akceptują ich dostarczanie; porozumienia o wspólnej produkcji, na mocy których dwie lub więcej stron zobowiązują się wspólnie produkować określone produkty (art. 1). Te grupy porozumień specjalizacyjnych są wyłączone pod warunkiem, że łączny udział w rynku stron porozumienia nie przekracza 20% (art. 4) i nie zawierają one postanowień mających na celu ustalanie cen sprzedaży produktów stronom trzecim, ograniczanie produkcji lub sprzedaży i podział rynków lub klientów (art. 5).
3.2.2. Grupowe wyłączenie porozumień badawczo-rozwojowych
a podstawie delegacji zawartej w rozporządzeniu 2821/71 Rady, KE dwukrot-e wyłączała spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję określo-ne gnipy porozumień badawczo-rozwojowych115.
lalnie obowiązujące rozporządzenie (WE) 2659/2000 KE z 29 listo-
•0 r. w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 TWE do grup porozumień ba-
ozwojowych116 wyłącza spod tego zakazu przede wszystkim porozumie-
•te między dwoma lub więcej przedsiębiorstwami, których pierwszopla-
em )est określenie warunków, na jakich te przedsiębiorstwa
*e prace badawczo-rozwojowe w dziedzinie produktów i technologii - vvsDTSP°lne korzystanie z wyników tych prac badawczo-rozwojowych; dżin' nC Wykorzystywanie wyników prac badawczo-rozwojowych w dzie-zumi Produktow lub technologii, prowadzonych wspólnie w myśl poro-" ^Pól"13 2awarteg° wcześniej między tymi samymi stronami; giii z Aprace badawczo-rozwojowe w dziedzinie produktów i technolo-yiączeniem wspólnego korzystania z wyników tych prac.
1 ^Tm2s°°' L 304/3-
' nast SZerZL' W: Zakres ' rozwój prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej,...,
•U. We ^„.
•WE2000,
L 304/7.
Te grupy porozumień specjalizacyjnych są wyłączone, jeśli spełni • łowe warunki określone w art. 3 ust. 2-5 rozporządzenia, przez cały nia prac badawczo-rozwojowych oraz przez 7 lat od chwili wprowadź ' pierwszy do obrotu produktów umownych, będących wynikiem wsnó korzystywania; jeśli strony porozumienia są konkurentami, wyłączenie I się pod warunkiem, że ich łączny udział w rynku właściwym produkt-' mogą być ulepszone lub zastąpione przez produkty umowne, nie przekr (art. 4). Porozumienia badawczo-rozwojowe są wyłączone, jeśli niezawi stanowień mających na celu przede wszystkim ograniczenie swobody bad stron w dziedzinach niezwiązanych z zakresem porozumienia oraz ogran konkurencji między nimi w zakresie ustalania cen, wielkości produkcji lub dąży lub kręgu klientów (art. 5).
2.3.2.3. Wytyczne w sprawie kooperacji horyzontalnej
Porozumienia służące kooperacji horyzontalnej, jako że są zawierane miedzyl kurentami, mogą prowadzić do istotnego ograniczenia konkurencji w : cen, wielkości produkcji lub sprzedaży oraz podziału rynków. Mogą one jedn: przynosić istotne korzyści gospodarcze w zakresie podziału ryzyka, oszczędno* kosztów, dzielenia się know-how czy wprowadzania innowacji, zwłaszcza prze małe i średnie przedsiębiorstwa. W celu podniesienia poziomu jasności i przej rzystości stosowania art. 81 do porozumień między konkurentami, KE wydala w formie Obwieszczenia — „Wytyczne w sprawie stosowania art. 81 TWI do porozumień kooperacji horyzontalnej"117. Wytyczne te, kładąc nadsk kryteria ekonomiczne, takie przede wszystkim jak siła rynkowa stron i inne a niki odnoszące się do struktury rynku, prezentują model analityczny dla o< sześciu najpowszechniejszych rodzajów kooperacji horyzontalnej, których pod wę stanowią porozumienia: badawczo-rozwojowe, produkcyjne (wiąc specjalizacyjne), o wspólnych zakupach, o współpracy w zakresie zbytu, rozumienia standaryzacyjne oraz o ochronie środowiska.
2.3.3. Wyłączone porozumienia wertykalne
2.3.3.1. Grupowe wyłączenie porozumień wertykalnych
Na podstawie delegacji zawartej w pierwotnym rozporządzeniu 19/65 Rad wielokrotnie wyłączała spod zakazu porozumień ograniczających konku określone grupy porozumień dystrybucyjnych, zawieranych między dwoma 1
n7 Dz. U. WE 2001, C 3/2.
• i8 Delegacja ta, poszerzona podmiotowo i przedmiotowo rozpo-¦ biorstwalT11?ii;/99 pozwoliła KE ustanowić grupowe wyłączenie spod zakazu 7adzenie • niczających konkurencji o charakterze generalnym (tzw. um-
P^fttS^tionregulatioń).
b obowiązujące rozporządzenie (WE) 2790/1999 KE z 22 grudnia
Aktualni stosowania art. 81 ust. 3 TWE do grup wertykalnych poro-
'" W SPktvk uzgodnionych119 wyłącza spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE wszel-
mienia lub praktyki uzgodnione zawierane między dwoma lub
0IM 'cia przedsiębiorstw121, z których każde działa w ramach porozu-
óżnym szczeblu łańcucha produkcji lub dystrybucji, odnoszące się do
"^ków zgodnie z którymi strony mogą kupować, sprzedawać i odsprze-
""" „walone dobra i usługi (towary)122. Wyłączenie to ma zastosowanie
esie w jakim porozumienia takie zawierają ograniczenia konkurencji (ve-
ri&alrestridions), o których mowa w art. 81 ust. 1 TWE (art. 2 ust. 1).
lako przejaw nowego podejścia ekonomicznego, rozporządzenie 2790/1999 jest odpowiedzią na zbytni „systemowy rygoryzm" prawa wspólnotowego wobec porozumień wertykalnych, rzadko jedynie ograniczających konkurencję między markami (inter-brand competition)ui. Na gruncie tego rozporządzenia porozumienia wertykalne zawierające wertykalne ograniczenia konkurencji są wyłączone spod zakazu pod warunkiem, że udział dostawcy w rynku właściwym, na którym sprzedaje on swoje towary nie przekracza 30% (art. 3 ust. I)124, oraz nie
Iszęo tym szerzej w: Zakres i rozwój prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej..., s. 11 i nast. " Dz. U. WE 1999, L 336/21.
:c dotyczące nie tylko wyłącznej dystrybucji, wyłącznych zakupów, franchisingu,
! dystrybucji selektywnej, która wcześniej nie podlegała wyłączeniu grupowe-
lozporządzenia tego nie stosuje się do porozumień wertykalnych, których przed-
iot podlega zakresowi innego rozporządzenia wyłączającego (art. 2 ust. 5), tj. do po-
onv"nien W Zakresie dystrybucji i serwisu samochodów, transferu technologii i okreś-
porozumień sektorowych. Rozporządzenie 2790/1999 ma zastosowanie do po-
len dystrybucyjnych zawierających także postanowienia odnoszące się do prze-
» na kupującego praw własności intelektualnej (art. 2 ust. 3).
kenie 279*0?'* P°Przedzające wyłączały jedynie porozumienia dwustronne. Rozporzą-
kiern przed ,"9 stosu)e się do niektórych porozumień zawieranych między zwiąż-
WertykalnvS|f a 'eg0 czlonkami (art- 2 ust. 2) i do niektórych porozumień
' RozPorządZe WiLranych m'ędzy konkurentami (art 2 ust- 4)-
(g0ods) z w'3 Poprzedza)ace wyłączały jedynie porozumienia odnoszące się do dóbr
Pbr. szerzej-B u rozPorządzenia 4087/88, które dotyczyło także usług.
1995, vol 32' 9Wk' system/ailure: vertical restraints and EC competition law, CMLRev.
?lock Łremnti S' , ; R' Whlsh, Regulation 2790/1999: The Commission's „New Style"
!*wski, PoroT Vert'Cal Acreemmts, CMLRev. vol. 200, s. 887. Por. także: P. Dę-
Mskiego pra»m'ema dystrybucyinc w świetle prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej
'onkurenr^^tymonoPolowego, PUE 2002, nr 1; E. Wojtaszek-Mik, Reforma pra
N **S{ WE W zakresie Porozumień pionowych, KPP 2001, nr 1, s. 253.
*niePrzeW P0r02umień dotyczących wyłącznych zakupów, warunkiem wyłą^cnid Suje 0n Kroczenie przez kupującego 30% udziału w rynku właściwym, na którym aane tou;3r„ t^ 3 .... S.
zawierają one enumeratywnie wyliczonych w rozporządzeniu na' • ograniczeń konkurencji (narzucania cen odsprzedaży, ograniczeń I torium i klienteli oraz ograniczeń aktywnej lub pasywnej sprzedaży fjn i biorcom przez członków systemu selektywnej dystrybucji działających n sprzedaży detalicznej) (art. 4) oraz niektórych innych ograniczeń (zaj,. kurowania dłuższego niż 5 lat lub odnoszącego się do czasu po rozumienia oraz zobowiązań nakładanych na członków systemu selektwL' strybucji niesprzedawania marek określonych dostawców) (art. 5).
2.3.3.2. Wytyczne w sprawie ograniczeń wertykalnych
W przypadku zdecydowanej większości porozumień wertykalnych, ogrania konkurencji można stwierdzić tylko wówczas, gdy niewystarczająca jest kont rencja międzymarkowa {inter-brand competition), tj. gdy mamy do czyi z pewnym stopniem siły rynkowej na szczeblu dostawcy lub nabywcy albo na ob szczeblach, nie natomiast wtedy, gdy tylko brakuje konkurencji wewnątrzmar-kowej (intra-brand competition). Swoje ekonomiczne podejście do oceny tych porozumień KE zaprezentowała wyraźnie wydając — w formie Obwieszczenia -„Wytyczne w sprawie ograniczeń wertykalnych"125, które mają pomóc przet siębiorcom w dokonywaniu własnej oceny porozumień z punktu widzenia sta jakie przynoszą mechanizmowi konkurencji (art. 81 ust. 1 TWE) orazkonyś jakie niosą ze sobą dla gospodarki i konsumentów (art. 81 ust. 3 TWE).
W „Wytycznych" KE potwierdza, że porozumienia o mniejszym znaczą (bagatelne), porozumienia zawierane między małymi i średnimi przedsiel stwami oraz umowy agencyjne nie naruszają zakazu porozumień ograniczaj konkurencję (art. 81 ust. 1 TWE), a więc nie są także objęte wyłączeniem powym porozumień wertykalnych. Wszystkie inne ograniczenia wertyka warte w porozumieniach odnoszących się do procesów wymiany dóbi mogą powodować skutki zarówno anty-, jak i prokonkurencyjne. „Wytj prezentują — obok kilku kwestii natury generalnej — zasady polityki s nia przez KE art. 81 ust. 1 i 3 TWE w sprawach indywidualnych dot] ograniczeń wertykalnych, będące przejawem nowego podejścia ekonon do tych spraw. KE wskazuje przedsiębiorstwom generalną metodologię o gółowe kryteria analizy skutków prawnych i gospodarczych: jednoma _ wyłącznej dystrybucji, wyłącznego przydziału klienta, selektyw bucji, franchisingu, wyłącznej dostawy, umów wiązanych, zaleć maksymalnych cen odsprzedaży i innych ograniczeń konkurei
125 Dz. U. WE 2000, C 291/1.
r
zenie porozumień wertykalnych w sektorze pojazdów
ł2*^h
. dystrybucja i serwis samochodów w Europie wykazywały zawsze yyobec tego, omC| KE, bazując na delegacji zawartej w rozporządzeniu 19/
C • lokrotnie już wyłączała zawierane w tym sektorze porozumienia Rad\' Zi porozumień ograniczających konkurencję126.
\t niedawno rozporządzenie (WE) 1400/2002 KE z 31 lipca 2002 e stosowania art. 81 ust. 3 TWE do grup wertykalnych porozumień k uzgodnionych w sektorze pojazdów samochodowych127, będące kolej-zeiawem podejścia ekonomicznego do oceny porozumień ograniczających rencję, radykalnie ogranicza zakres wyłączenia, poddając tym samym sektor trvbucii i' serwisu pojazdów samochodowych znacznie szerszej konkurencji porządzenie 12400/2002 wyłącza spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE trzy rodzaje porozumień wertykalnych (tj. porozumień lub praktyk uzgodnionych, , których uczestniczą dwa lub więcej przedsiębiorstw, działających na rzecz porozumienia na innym szczeblu produkcji lub dystrybucji)128 zawieranych w sektorze pojazdów samochodowych (głównie służących tworzeniu sieci selektywnej lub wyłącznej dystrybucji pojazdów samochodowych), a mianowicie porozumienia odnoszące się do warunków określających zasady:
- nabywania, sprzedaży lub odsprzedaży nowych samochodów;
- nabywania, sprzedaży lub odsprzedaży części zamiennych do samochodów;
- świadczenia usług serwisowych (napraw lub przeglądów samochodów). ' przypadku porozumień wertykalnych ustanawiających systemy jakościowej ibucji selektywnej, wyłączenie to nie jest uzależnione od udziału w rynku, ralnie rzecz biorąc jednak, wyłączenie stworzone przez rozporządzenie
B ma zastosowanie pod warunkiem, że udział dostawcy w rynku
m' na którym sprzedaje on nowe pojazdy samochodowe, części zamien-
iow samochodowych lub usługi serwisowe nie przekracza 30%. Je-
zypadku porozumień tworzących systemy ilościowej dystrybucji selek-
samochodów, próg udziału w rynku gwarantujący wyłączenie wy-
nast. Fh^ięT^1 w:Za'<res' rozwój prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej..., s. 11 I475/95 KE W,rześnia 20°2 r. obowiązywało w tym zakresie rozporządzenie (EWG) określonych Z czerwca 1995 r. w sprawie stosowania art. 85 ust. 3 Traktatu do dowych Dz nUP porozumień dotyczących dystrybucji i serwisu pojazdów samocho-
D2-U'WE200?Vt'V995'L145/25-^^ym w nlT 3/3°- Rozporządzenie to weszło w życie 1 października 2002 r.,
'ZOstaią wybc le Przeiściowym (od 1 października 2002 do 30 września 2003 r.) :eniem i4754z°ne także „stare" porozumienia zgodne z dotychczasowym rozporzą-fy nowych sa 3 przepis le§alizujący możliwość tworzenia nowych salonów sprze-a!10 : PaździP,m<?Chodów w innych państwach członkowskich wchodzi w życie doli 1 Ust-1 k 2005 n
62 ^zporzL! C'.,est t0 definicja zgodna z rozumieniem porozumień wertykalnych rażenie 2790/1999.
nosi 40% (art. 3 ust. 1). Wyłączenie porozumień służących zapewnieniu w cznej dostawy stosuje się pod warunkiem, że udział nabywcy w rynku właściJj na którym dokonuje on zakupu samochodów, części zamiennych lub usIup przekracza 30% (art. 4 ust. 2). Rozporządzenie określa jeszcze kilka innych w, runków stosowania się wyłączenia (art. 4 ust. 3-7).
Wyłączenie nie stosuje się do porozumień zawierających nacięższe ogran1 czenia konkurencji (głównie w zakresie narzucania cen odsprzedaży, terytoria lub grup klientów, w tym ograniczania sprzedaży samochodów lub części zamień nych supermarketom lub komisom samochodowym oraz klientom z innych państw członkowskich UE) (art. 4) oraz w przypadku umieszczenia w nich nie-których postanowień antykonkurencyjnych (np. zakazu konkurowania lub zakazu zakładania salonów sprzedaży samochodów osobowych lub lekkich samochodów użytkowych w jakimkolwiek miejscu wspólnego rynku, na którym stosuje się dystrybucję selektywną) (art. 5).
Rozporządzenie 1400/2002, usuwając automatyzm związku między dostawcą nowych samochodów, części zamiennych do samochodów oraz samochodowych usług serwisowych, umożliwia rozwój odrębnych rynków dystrybucyjnych i serwisowych.
2.3.3.4. Przewodnik
Na swoich stronach internetowych, KE opublikowała równocześnie swoisty „przewodnik" po rozporządzeniu 1400/2002129.
2.3.4. Wyłączone porozumienia dotyczące transferu technologii
Na podstawie delegacji zawartej w pierwotnym rozporządzeniu 19/65 Rady,' może wyłączyć spod zakazu porozumień ograniczających konkurencję ta określone grupy porozumień zawierających ograniczenia nakładane w zwią z nabywaniem, przenoszeniem lub korzystaniem z praw własności przemysł0 lub praw do know-how130.
Distribution and servicing of motor vehicle s in the European Union. Comrfl 3) Regulation (EC) No 14000/2002 of 31 July 2002 on the application °f ArtlC|he mo-of the Treaty to categories of vertical agreements and concerted practices in ^ tor vehicle sector. Explanatory Brochure. European Commission — Director neral for Corripetition (http://europa.eu.int/comm/competition/car_secto ^ ^ Piszę o tym szerzej w: Zakres i rozwój prawa konkurencji Wspólnoty EuropejwW" i nast. Jest charakterystyczne, że w przeszłości wydawano rozporządzenia wy ^ ce odrębnie dla licencji patentowych (rozporządzenie EWG 2349/84 z 23 UP r. w sprawie stosowania art. 85 ust. 3 Traktatu do określonych grup P°r0ZnU,istpada cencyjnych) _ dla licencji know-how (rozporządzenie EWG 556/89 z 30 1988 r. w sprawie stosowania art. 85 ust. 3 Traktatu do licencji know-how-
. palnie obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie (EWG) 240/96 KE
, stycznia 1996 r. w sprawie stosowania art. 85 ust. 3 TWE do określonych
1 porozumień o transferze technologii131. Rozporządzenie to wyłącza spod art.
st 1 TWE porozumienia dotyczące zarówno czystych licencji patento-
h i czystych licencji know-how, jak i mieszanych licencji patentowych *L0w-how, których stronami są dwa przedsiębiorstwa i które zawierają jedno b więcej zobowiązań enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu (art. 1). ' „Uczenie to stosuje się także do porozumień zawierających wymienione w nim ^kładowo postanowienia, które na ogół nie stanowią ograniczenia konkurencji Lw klauzule białe) (art. 2); nie stosuje się natomiast do porozumień, które zawierają enumeratywnie wymienione w rozporządzeniu ograniczenia, np. w zakresie swobody ustalania cen i wielkości licencjonowanych produktów lub konkurowania z drugą stroną porozumienia lub przedsiębiorstwami z nią powiązanymi w zakresie produkcji czy prac badawczo-rozwojowych (tzw. klauzule czarne) (art. 3).
Rozporządzenie 240/96 określa także rodzaje porozumień licencyjnych patentowych, do których zawarte w nim wyłączenie grupowe ma zastosowanie, jeśli zostaną one zgłoszone KE i KE nie zgłosi wobec nich sprzeciwu (art. 4), jak też rodzaje porozumień licencyjnych, do których rozporządzenie to nie ma zastosowania (art. 5) lub do których ma zastosowanie dodatkowo (art. 6).
Rozporządzenie 240/96 obowiązuje do 31 marca 2006 r. KE podjęła już prace nad nowym wyłączeniem grupowym dla porozumień dotyczących transferu technologii, które będzie korespondować z rozporządzeniami nowego typu wyłączeń, bazujących w większym stopniu na analizie ekonomicznej132.
23.5. Sektorowe wyłączenia grupowe
• •!• Wyłączenia grupowe w transporcie i w ubezpieczeniach
]uz wyżej wskazano, w niektórych sektorach gospodarki wspólnotowej stwo-
n° odrębne (np. w transporcie) lub szczególne (np. w sektorze ubezpie-
rcnJ.'e8uły konkurencji. Reguły te wywodzą się z generalnych reguł konku-
Wył'1 ' zwartych w art. 81 i 82 TWE. Reguły te przewidują m.in. grupowe
ty ^enia pewnych rodzajów porozumień zawieranych między przedsiębiorstwa-
"sportowymi lub ubezpieczeniowymi133.
[L U. WE 1996, L 31/2.
Re ' , 0mmission Evaluation Report on the Transfer of Technology Błock Exemption Wam, n N° 240/96- Technology Transfer Agreements under Article 81; opubliko-trUsty/pod adresem internetowym: http://europa.eu.int/comrn/competition/anti-PiS2 chn°logyj:ransfer/en.pdf.
0 ^m szerzej w: Sektorowe reguły konkurencji w prawie wspólnotowym,... s. 11.
W transporcie w ogóle, a w żegludze morskiej i w transporcie lotnicza zwłaszcza, konkurencja stanowi dziś już dominujący mechanizm sterowania ry* kami Rynki usług transportowych (w tym kabotażowych) są wolne, a zawiera' ne na nich porozumienia są zakazane, jeśli mają wpływ na handel między pai" stwami członkowskimi UE i ograniczają konkurencję na rynku wewnętrznym lub wyłączone spod tego zakazu, jeśli powodowane przez nie korzyści przeważa' ją nad ich antykonkurencyjnymi skutkami134.
2.3.5.2. Wyłączenie grupowe w sektorze żeglugi morskiej
Rozporządzenie (EWG) 479/92 Rady z 25 lutego 1992 r.135 upoważniło KE do wydania rozporządzenia wyłączającego grupowo określone grupy porozumień w sektorze żeglugi morskiej.
Aktualnie obowiązującym rozporządzeniem (WE) 823/2000 KE z 19 kwietnia 2000 r. w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do określonych grup porozumień, decyzji i praktyk uzgodnionych towarzystw żeglugi liniowej (konsorcjów)136 spod art. 81 ust. 1 TWE wyłączone zostały — enumeratywnie wyliczone w rozporządzeniu — działania służące m.in. wspólnemu świadczeniu usług żeglugi liniowej w transporcie morskim, tymczasowemu dostosowaniu ładowności, wspólnemu prowadzeniu i wykorzystywaniu terminali portowych czy udziału w określonych przez rozporządzenie konferencjach żeglugowych (art. 3). Wyłączenie to stosuje się przy spełnieniu określonych w rozporządzeniu warunków podstawowych (w tym istnienia konkurencji cenowej między członkami konferencji) (art. 5), warunków dotyczących udziału w rynku całego konsorcjum (nie więcej niż 30%) (art. 6) i innych warunków szczegółowych (art. 8). Wytoczenie stosuje się również do konsorcjum, którego udział w rynku przekracz 30%, ale nie jest wyższy niż 50%, jeśli porozumienie zostało zgłoszone KE i Ą zgłosiła ona wobec niego sprzeciwu (art. 7). Rozporządzenie nakłada na człoi ków konsorcjum określone obowiązki, głównie konsultacyjne i informacy] (art. 8). Wyłączenie grupowe antykonkurencyjnych porozumień towarzystw # ługi liniowej (konsorcjów) obowiązuje do 25 kwietnia 2005 r.
________ transP0
Szczegółowe reguły stosowania art. 81 i 82 TWE do ^J^S^po^J morskiego z lub do jednego lub więcej portów WE innych nu usług, t ^ l9gfc liło rozporządzenie EWG 4056/86 Rady z L l™*™}9™^^^*^ 378/4. Podstawowe reguły stosowania art. 81 . 82 TWE Aousług mi ^^ go transportu lotniczego między portami loniczymi WE określa rozporzą 3975/87 Rady z 14 grudnia 1987 r., Dz. U. WE 1987, L 374/1.
' Dz. U. WE 1992, L 55/3.
' Dz. U. WE 2000, L 100/24.
r 3 Wyłączenie grupowe w sektorze transportu lotniczego
oorządzenie (EWG) 3976/87 Rady z 14 grudnia 1987 r. w sprawie stosowa-• art 8 5 ust. 3 TWE do określonych grup porozumień i praktyk uzgodnionych sektorze transportu lotniczego137 upoważniło KE do wydania rozporządzenia taczającego grupowo liczne grupy porozumień zawieranych między towarzyszami lotniczymi
Ostatnie takie wyłączenie stworzyło rozporządzenie (EWG) 1617/93 KE 25 czerwca 1993 r. w sprawie stosowania art. 85 ust. 3 TWE do określonych zrup porozumień i praktyk uzgodnionych dotyczących wspólnego planowania i koordynacji rozkładów lotów, wspólnych operacji, konsultacji taryf pasażerskich i towarowych rozkładowych usług lotniczych oraz slotów na lotniskach138, które na mocy nowelizującego je rozporządzenia (WE) 1324/2001 z 29 czerwca 2001 r.139 obowiązywało do 30 czerwca 2002 r. w zakresie konsultacji taryf pasażerskich, a obowiązuje do 30 czerwca 2004 r. — już tylko w zakresie slotów i lotów rozkładowych.
Wszystko wskazuje na to, że KE ustanowi niedługo nowe wyłączenie dla transportu z krajami trzecimi140.
2.3.5.4. Wyłączenie grupowe porozumień w sektorze ubezpieczeń
W sektorze ubezpieczeń znajdują w pełni zastosowanie generalne reguły konkurencji art. 81-89, a więc także art. 81 ust. 3 TWE. Znalazło to swoje potwierdzenie także w orzecznictwie ETS141. Na mocy art. 83 TWE Rada wydała rozporządzenie (EWG) 1534/91 Rady z 31 maja 1991 r.142, którym upoważniła KE do wyłączenia spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE niektóre grupy porozumień zawieranych między towarzystwami ubezpieczeniowymi
Komisja skorzystała z tego upoważnienia i wydała rozporządzenie (EWG) 3922/92 z 21 grudnia 1992 r. w sprawie stosowania art. 85 ust. 3 TWE do niektórych grup porozumień, decyzji i praktyk uzgodnionych w sektorze ubezpie-^ń143. Rozporządzenie 3922/92 wyłącza spod art. 81 ust. 1 TWE kooperację Przedsiębiorstw ubezpieczeniowych w zakresie:
ih 5Z' U- WE 198 7 L 374/1
OŁ U WE 1993, L 155/18; było ono nowelizowane rozporządzeniami WE 1523/96
* 24 iipca 1996 r., Dz. U. WE 1996, L 190/11) oraz 1083/1999 z 26 ma,a 1999 r., '» L H; WE 1999, L 131/27. :« p ¦ u- WE 2001 L 177/56
^Projekt rozporządzenia WE Rady w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do mnyC,h gru? Porozumień i praktyk uzgodnionych w sektorze transportu lotnicze-
^° Między Wspólnota a kraiami trzecimi opublikowany pod adresem internetowym:
>://eurona ; w kra,*ml "zeclml; °P /,^/1997/en 597PC0218_02.html. por ,„ roPa-eu.int/comm/eur-lex/en/com/dat/iyyc' -
« Dr- sprawę 172/80 Zurcher v. Bayerische Vereinsbank, Zb. Orz. 1981, s. 20121.
&Z.uSl991.L143/l. U'WE 1992, L 398/7.
— ustalania wspólnych taryf składek ubezpieczeniowych w oparciu o w jemnie uzgodnione dane statystyczne lub ilość szkód;
— ustalania powszechnych warunków umów ubezpieczeniowych;
— wspólnego pokrywania niektórych rodzajów ryzyka;
— ustalania wspólnych zasad testowania i akceptowania urządzeń zabezpi czających (art. 1).
Rozporządzenie 3922/92 określa szczegółowe warunki wyłączenia dla każde' z tych grup porozumień (tytuły II—V).
2.4. Bezwzględny zakaz nadużywania pozycji dominującej (art. 82 TWE)
2.4.1. Zakres i istota zakazu nadużywania pozycji dominującej na rynku
Jak już wskazano wyżej, konkurencja może być ograniczona nie tylko w drodze działań grupowych (kolektywnych) przynajmniej dwóch przedsiębiorstw, ale także w drodze jednostronnych działań pojedynczych przedsiębiorstw ewentualnie grupy takich podmiotów traktowanej jako jedność, dysponujących władzą rynkową. Art. 82 TWE zakazuje jednemu lub więcej przedsiębiorstwom144 nadużywania ich pozycji dominującej na rynku, wspólnym rynku lub jego istotnej części145, jeśli może to negatywnie wpływać na handel między państwami członkowskimi146. Art. 82 TWE zawiera przykładową (niewyczerpującą) listę przejawów nadużywania pozycji dominującej.
Każdorazowe zastosowanie art. 82 TWE wymaga więc kumulatywnego stwierdzenia, że:
— dane przedsiębiorstwo lub grupa przedsiębiorstw ma pozycję dominuj na rynku;
— pozycji tej nadużywa;
— nadużycie to ma wpływ na handel między państwami członkowskimi Żadna z tych przesłanek nie została uregulowana ani w prawie pierwotn
ani w prawie wtórnym; podstawą ich rozumienia i prezentacji jest przede stkim dorobek orzeczniczy ETS. , ^
Zakaz nadużywania pozycji dominującej jest zakazem bezwzgl? o charakterze represyjnym i skutkującym bezpośrednio. Inaczej m° stwierdzenie wszystkich wymienionych wyżej przesłanek w formalnym P° jjj waniu musi wywołać odpowiednią reakcję KE. Chociaż art. 82 TWE nie s ^ możliwości wyłączenia spod niego określonych działań w trybie rozporządź
144 Patrz: rozdział 2 pkt 2.1.2. części II niniejszej książki.
145 Patrz: rozdział 2 pkt 2.1.4. części II niniejszej książki
146 Patrz: rozdział 2 pkt 2.1.3. części II niniejszej książki
ii KE, to jednak nie można wykluczyć, że nadużycie pozycji dominującej ¦ zostać uznane za obiektywnie uzasadnione (usprawiedliwione), a tym sarn02 . „:„ nnHlpo.ii.Trp jakainwi art 8? TWF
mym:
za nie podlegające zakazowi art. 82 TWE.
., vVyznaczen*e rynku właściwego
c:a dominująca nie istnieje abstrakcyjnie; można o niej mówić tylko wtedy, dv ma miejsce na określonym rynku, zwanym w prawie wspólnotowym rynkiem relewantnym (właściwym), przede wszystkim produktowo (asortymentowo) i geograficznie (terytorialnie)147; zdarza się, że dla prawidłowej oceny badanego przypadku trzeba wyznaczyć rynek właściwy czasowo.
Rynek relewantny produktowo jest to rynek określonych dóbr lub usług148. Musi on być wyznaczony przede wszystkim w każdej sprawie z art. 82 TWE. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem ETS, podstawowym kryterium wyznaczania rynku relewantnego produktowo jest wymienialność (ewentualnie ograniczona wymienialność) lub substytutywność określonych dóbr, lub usług z punktu widzenia (rozsądnego) nabywcy, którego (takie same) potrzeby mają zaspokajać149. Na tej bazie KE uznała, że „właściwy rynek produktowy obejmuje wszystkie towary i/lub usługi, które uznawane są przez konsumenta za wzajemnie wymienne lub substytucyjne ze względu na ich właściwości, ceny i przeznaczenie"150. Zgodnie z orzecznictwem ETS i stosownym „Obwieszczeniem" KE, dla wyznaczenia rynku właściwego produktowo najistotniejsze jest zbadanie substytucji popytu, mierzonej jej elastycznością krzyżową ze względu na właściwości fizyczne i przeznaczenie151 oraz ceny152, a niekiedy także preferen-
* Por. sprawy: 6/72 Europemballage and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 1973, s. 215; 80 UOreal v. De Nieuwe AMCK, Zb. Orz. 1980, s. 3775. Por. także „Obwieszczenie w sprawie definicji rynku właściwego dla potrzeb wspólnotowego prawa konku-
1,8 c ?''Dz'u'WE 1997, c 372/5-
ioon tych ostatnich por. decyzję KE w sprawie Decca Navigator System, Dz. U. WE "89, L 43/27.
27/7Ti1Vy: 6/72 Eur°Pemballage and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 1973, s. 215; Orz io ed Brands v- KE, Zb. Orz. 1978, s. 207; L'Oreal v. De Nieuwe AMCK, Zb. L 374/1 S' 377' P°r' takŻe decyz'C KE w sprawie ECS/AKZO, Dz. U. WE 1985,
Dpfi ' ¦
^eszo,C -tę zawiera W- „Obwieszczenie w sprawie definicji rynku właściwego". Ob-zalączn^At0 odwoiu)e sie tez do definicji zawartych w formularzu A/B stanowiącym i inJr do rozporządzenia WE 3385/94 KE z 21 grudnia 1994 r. o formie, treści dzeniu R Sfczegótach dotyczących wniosków i zgłoszeń przewidzianych w rozporzą-cznik d y 17' Dz- U. WE 1994, L 377/28 oraz formularzu CO stanowiącym załą-rninów° rozporzadzenia WE 447/98 KE z 1 marca 1998 r. w sprawie zgłoszeń, terbie kn Suchań przewidzianych w rozporządzeniu EWG 4064/89 Rady w spra-Por.sora °U koncentracji przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1998, L 61/1. Roche v 7r; 27/76 Un>ted Brands v. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207; 85/76 Hoffman-La Por-sDr3, ' Zb'0rz- 1979, s. 461.
aWę T-83/91 Tetra Pak v. KE (Tetra Pak II), Zb. Orz. 1994, s. 11-755.
ISO
cje konsumentów153 czy istotę kanałów dystrybucyjnych154; substytutywność p^ dąży i potencjalna konkurencja mają z reguły znaczenie posiłkowe.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETS, rynek relewantny geografie^ jest to obszar zbytu dóbr lub usług, na którym panują homogeniczne155, tożsa. me156 lub podobne157 warunki konkurencji. Także w tym przypadku, orzeczni-cze przesłanki wyznaczania rynku znalazły swoje odzwierciedlenie w definicji za-wartej w „Obwieszczeniu w sprawie definicji rynku właściwego". KE stwierdzi. ła w nim mianowicie, że „właściwy rynek geograficzny obejmuje obszar, na którym zaangażowane przedsiębiorstwa uczestniczą w podaży i popycie na dobra lub usługi, na którym warunki konkurencji są dostatecznie homogeniczne, i który można odróżnić od sąsiednich obszarów, ponieważ warunki konkurencji są na nich wyraźnie odmienne". Do szczegółowych miar homogeniczności (tożsamości lub podobieństwa) obszarów uznawanych za rynki relewantne geograficznie należą: koszty transportu158, zwyczaje konsumentów159, preferencyjna krajowa polityka handlowa lub inne szczególne okoliczności160, czy istnienie na rynku monopolu państwowego161.
Rynek relewantny czasowo jest to rynek wyznaczony np. porą roku (np. rynek bananów w lecie i zimie)162 lub sytuacją polityczną (np. kryzysem naftowym)163.
2.4.3. Pozycja dominująca na rynku właściwym
2.4.3.1. Pozycja dominująca
Art. 82 TWE nie określa, co konstytuuje pozycję dominacji rynkowej.
ETS, wychodząc od początku z założenia, że przedmiotem ochrony art. TWE jest system niezakłóconej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 1*
15BPor. decyzję KE w sprawie Tetra Pak I (BGT Licence), Dz. U. WE 1988, L 272/2^
154 Por. sprawę 322/81 Nederlandsche Baden-Industrie Michelin v. KE, Zb. Orz. s. 3461.
155 Por. sprawę 27/76 United Brands v. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207.
156 Ibidem. Aillt
157 Por. decyzję KE w sprawie Decca Navigator System, Dz. U. WE 1989, L ** Q{1.
158 Por. połączone sprawy: 40-48, 50, 54-56, 111, 113 i 114 Suiker Unie v. Kt, ^ 1975, s. 1995 i nast; sprawę T-83/91 Tetra Pak v. KE (Tetra Pak II), Zb. u»
s. 11-755 198''
159 Por. sprawę 322/81 Nederlandsche Baden-Industrie Michelin v. KE, Zb. Oa-s. 3461; por. Także decyzję KE w sprawie Soda Ash, Dz. U. WE 1991, L ^l
160 Por. sprawę 27/76 United Brands v. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207.
161 Por. sprawę 247/86 Alsatel V. Novasam, Zb. Orz. 1988, s. 5987.
162 Por. sprawę 27/76 United Brand sv. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207. 1" Por. decyzję KE w sprawie ABG/Esso, Dz. U. WE 1977, L 117/1.
•rtA/c w swych orzeczeniach w sprawach Europemballage and Continental \y.n v. KE, United Brands v. KE i Hoffmann La-Roche v. KE kładł coraz ekszy nacisk na odporność przedsiębiorstwa dominującego na rynku na siły resj?) konkurencji, wypływającej z jego władzy rynkowej; w tej ostatniej spra-e zdefiniował pozycję dominującą jako „pozycję siły ekonomicznej posiadanej Vtzez Przedsiębiorstwo, która umożliwia mu zapobieganie skute-,nej konkurencji na rynku relewantnym, przez stworzenie mu możliwości działa1"3 w liczącym się zakresie niezależnie od konkurentów, klientów a w konsekwencji od konsumentów. Taka pozycja, inaczej niż w przypadku monopolu lub quasi-monopolu, nie wyklucza pewnego za-Itresu konkurencji, ale umożliwia przedsiębiorstwu, które z niej korzysta określanie lub przynajmniej współkształtowanie warunków, na jakich ta konkurencja może się rozwijać, a w każdym razie zachowywanie się bez zważania na te warunki, nie ponosząc z tego tytułu żadnej szkody"164.
Definicja określona przez ETS zawiera w sobie w istocie oba istotne elementy dominacji rynkowej:
— dominację w stosunku do konkurentów;
— dominację w stosunku do partnerów rynkowych.
Stwierdzenie pozycji dominującej na rynku wymaga każdorazowo przeprowadzenia szeroko zakrojonej analizy ekonomicznej. Praktyka orzecznicza ETS dowodzi, że trzeba w niej uwzględnić zawsze:
— strukturę podmiotową rynku; pozycję dominującą mają bez wątpienia monopole ustawowe (legalne)165 oraz monopole faktyczne166 lub ąuasi-monopole167;
— bezwzględny (zwłaszcza bardzo wysoki, np. powyżej 65%) udział w rynku168, utrzymywany przez dłuższy czas i bez szczególnych powodów, oraz względny udział w rynku, tj. udział w rynku konkurentów; w przypadku bezwzględnego udziału w rynku w granicach między 40 a 65%, im więcej jest konkurentów i im niniejsze są ich udziały w rynku, tym bardziej prawdopodobne jest stwierdzenie pozycji dominującej169;
"" ..czynniki wskazujące na dominację rynkową", kreujące, bezpośrednio Jub pośrednio, bariery dostępu do rynku; czynniki te mogą odnosić się albo do samego przedsiębiorstwa (np. siła finansowa i dostęp do rynków kapitałowych, przewaga technologiczna, stopień integracji wertykalnej itp.),
r
wPrawa 85/76 Hoffman-La Roche v. KE, Zb. Orz. 1979, s. 461; podobnie wcześniej Prawach 6/72 Europemballage and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 1973, s.
Wi ' 27/76 United Brands v. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207, a także w późniejszej spra-" Por Telemarketing v. CLT, Zb. Orz. 1985, s. 3261.
'* Por ?rawę Wł°chy v. KE, Zb. Orz. 1985, s. 873. - p^- decyzję ke w sprawie GVL, Dz. U. WE 1981, L 370/483. "• p0r' sprawę 6 i 7/73 ICI and CSC, Zb. Orz. 1974, s. 223. '" p0r sprawę 85/76 Hoffman-La Roche v. KE, Zb. Orz. 1979, s. 461.
Ban,Sprawy: 27/76 United Brands v. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207; 322/81 Nederlandsche aen-Industrie Michelin v. KE, Zb. Orz. 1983, s. 3461.
albo do rynku, na którym ono działa (np. prawne, ale też naturalne \>J riery dostępu do rynku, takie jak brak surowców naturalnych czy kor** ści skali, powodujące wysokie koszty wejścia na dany rynek)170.
Na tak wyznaczonym rynku właściwym rzeczowo, geograficznie i — niekie dy — czasowo pozycja dominująca może występować zarówno po stronie porta, ży (najczęściej)171, jak i po stronie popytu172, tj. na rynku zakupów173.
Pozycję dominującą na rynku właściwym może zajmować jedno przedsie-biorstwo (najczęściej) lub kilka (grupa) przedsiębiorstw wspólnie; wynika to wprost z art. 82 zdanie 1 TWE174. Ratio legis tego przepisu jest umożliwienie przeciwdziałania jednostronnym praktykom ograniczającym konkurencję na rym kach oligopolistycznych175.
Orzecznicze granice stosowania art. 82 TWE do przedsiębiorstw dysponują-cych kolektywną (wspólną) pozycją dominującą (ang. joint dominant position niem. kollektive Marktmacht) zostały wyznaczone początkowo orzeczeniem Sądu Pierwszej Instancji w połączonych sprawach T-68, 77 i 78/89 Societa Italiana Vettro v. KE (Italian Fiat Glas), stwierdzającym m.in., że KE nie dostarczyła wystarczającego dowodu na istnienie kolektywnej pozycji dominującej trzech włoskich producentów szkła płaskiego, mimo że mają oni bardzo duży łączny udział w rynku i nie jest kwestionowane istnienie między nimi strukturalnych związków produkcyjnych176. SPI przyjął, że dla stwierdzenia kolektywnej pozycji dominującej kilku przedsiębiorstw konieczne jest wykazanie formalnej niezależności oraz istnienia między nimi strukturalnych związków gospodarczych (economic links)U7; tych ostatnich jednak nie zdefiniował, wskazując przykładowo, że mogą nimi być, np. istnienie między operatorami rynku oligopolistycznego „porozumienia technologicznego".
Kwestię tę wyjaśniło dopiero orzeczenie w sprawie T-102/96 Gencor v. KE, w którym SPI pośrednio178 wyjaśnił, że takie „związki gospodarcze" mo-
Por. sprawy: 6/72 Europemballage and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 1973, s. ' 27/76 United Brands v. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207; 85/76 Hoffman-La Rochev. w Zb. Orz. 1979, s. 461; 322/81 Nederlandsche Banden-Industrie Michelin v. KE,i Orz. 1983, s. 3461; por. także decyzję KE w sprawach: Tetra Pak I, (BGT Licence), U. WE 1988, L 272/27 i British Plasterboard, Dz. U. 1989, L 10/50. Wyłączność na tym rynku zwana jest monopolem. Wyłączność na tym rynku zwana jest monopsonem.
Por. sprawę 298/83 C1CCE v. KE, Zb. Orz. 1985, s. 1105. } tf.
Por. sprawę 6/72 Europemballage and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 197 , • ^ Praktyki kolektywne (grupowe), porozumienia i praktyki uzgodnione, oug V podlegają oczywiście ocenie także na gruncie art. 81 TWE.
Zb. Orz. 1992, s. 11-1403. t3k*
Por. decyzję KE w sprawie Italian Fiat Glass, Dz. U. WE 1989, L 33/44; P°r' decyzję KE w sprawie Europaische Zuckerindustrie, Dz. U. WE 1973, L l4° ^n* Orzeczenie to zostało podjęte w trybie odwołania od decyzji KE wydanej na,j0rst*j cyt. niżej rozporządzenia 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiC
tanowie same w sobie wszelkie (a więc nie tylko strukturalne) „relacje f>ą ółzależności istniejące między stronami wąskiego oligopolu"179.
^ Brak konieczności istnienia związków strukturalnych (porozumień) dla erdzenia kolektywnej pozycji dominującej potwierdził już ETS w sprawie pro-S dzonej na gruncie art. 82 TWE, uznając, że rozstrzygające dla ustalenia tej po-rii jest ocena ekonomiczna, a zwłaszcza ekonomiczna ocena struktury danego nku' pozycję taką mogą posiadać dwa lub więcej niezależne prawnie przedsię-h orstwa, jeśli „z ekonomicznego punktu widzenia prezentują się lub działają na kreślonym rynku jako podmiot kolektywny"180 (colIectżve entity). W ten sposób otwarta jest droga dla szerszej i skuteczniejszej kontroli zachowań oligopolistów wtedy, gdy nie ma dowodów na istnienie między nimi jakiegokolwiek porozumienia ograniczającego konkurencję, a istnieje np. nieuzasadnione równoległe podnoszenie cen181.
2.4.4. Nadużywanie pozycji dominującej na rynku
2.4.4.1. Zakazane nadużywanie pozycji dominującej
Art. 82 TWE nie zakazuje samego posiadania pozycji dominującej na rynku ani jej legalnego wykorzystywania (np. przez właściciela praw wyłącznych), a tylko wszelkiego jej nadużywania, czyli wykorzystywania sprzecznego z prawem (art. 82 zdanie 1 TWE). Przepis ten nie zawiera jednak legalnej definicji nadużywania pozycji dominującej, czyli nie daje odpowiedzi na pytanie co konstytuuje nadużycie tej pozycji Wymienia jedynie cztery przykładowe jej for-ffly (art. 82 zdanie 2 TWE):
- narzucanie uciążliwych cen i warunków umów (lit. a)182;
~ ograniczanie produkcji, zbytu lub rozwoju technicznego (lit. b)183;
• Orz. 1999, s. 11-753. Por. także: V. Korah, Gencor v. Commission: colkctive domi-B0 J°"«, ECLRev. 1999, nr 6, s. 337.
Ączone sprawy C-395/96P i 396/96P Compagnie martime belge transports S.A., 181 PormAagnie martime belge S.A. & Dafra-Lines A/S, Zb. Orz. 2000, s. 1-1365.
• A' Albors-Llorens, EC competition law and policy, s. 110; G. Monti, Colkctive do-skaTE Under Artide 82 EC Treaty' CMLRev., vol. 2001, s. 131. Por. także: I. Tabor-!ow'a CePqa kolekty™™J Pozycji dominującej jako nowość w prawie polskim a uregu-
52 P0r !"" ' orzec2"icrwo Unii Europejskiej, PUE 2001, nr 5.
KL-^rawy: 26/75 General Motors, Zb. Orz. 1975, s. 1367; 27/76 United Brands v.
tishu, rz" 1978's- 2°7; 227/73 BRT v. SABAM II, Zb. Orz. 1974, 313; 224/84 Bri-•> P0r "fWand v. KE, Zb. Orz. 1986, s. 3263; 66/86 Ahmed Saeed, Zb. Orz. 1989, s. 803.
<WiPrvWę C-41/90 Hófner v. Macrotron, Zb. Orz. 1991, s. 1-1979. Por. także:
* ,ę KE w sprawie The 1998 Football World Cup, Dz. U. WE 2000, L 5/55.
— stosowanie zróżnicowanych warunków wobec różnych partnerów handl0 wych (lit. c)184;
— zobowiązywanie do nabywania świadczeń dodatkowych czy niezwiązanyri, z przedmiotem transakcji (lit. d)185.
Punktem wyjścia definiowania pojęcia nadużywania przez orzecznictwo byk od początku system i cele WE, zwłaszcza art. 3 ust. lit. g TWE186, chociaż w praktyce często konieczna była subsumpcja określonego zachowania p0(j któryś ze szczególnych stanów faktycznych wymienionych w art. 82 zd 2 TWE. W miarę upływu czasu następowała obiektywizacja rozumienia nad-używania pozycji dominującej.
W wiodącym w tej kwestii orzeczeniu w sprawie 85/76 Hoffmann-La Roche v. KE ETS uznał za „nadużywanie" pozycji dominującej „zachowania przedsiębiorstwa dominującego, które może wpływać na strukturę rynku, na którym konkurencja jest osłabiona właśnie z powodu operowania na nim danego przedsiębiorstwa, i które utrudnia zachowanie istniejącej jeszcze na tym rynku konkurencji lub jej rozwój poprzez stosowanie środków, które odbiegają od normalnej konkurencji w sferze dóbr lub usług bazującej na jakości rezultatów działań uczestników rynku"187.
Rozstrzygające znaczenie ma tu obiektywna sprzeczność między danym zachowaniem a wzorcami normalnej konkurencji lub brak obiektywnego uzasadnienia188. Takie rozumienie nadużywania odnosi się przede wszystkim do zachowań przedsiębiorstw dominujących skierowanych na:
— redukowanie lub utrudnianie skutecznej konkurencji poprzez „utrudnianie życia konkurentom" czy „uniemożliwianie lub utrudnianie odbiorcom wyboru spośród wielu źródeł zaopatrzenia oraz blokowanie innym producentom dostępu do rynku"189 (praktyki antykonkurencyjne); jednostronne praktyki antykonkurencyjne przedsiębiorstw dominujących skierowane bezpośrednio lub pośrednio przeciw ich konkurentom działa jącym bądź to na rynkach zdominowanych, bądź to na rynkach z "irnl powiązanych;
— wyzyskiwanie partnerów rynkowych (dostawców lub odbiorców), w Ę konsumentów, przede wszystkim poprzez bezpośrednie lub pośrednie n rzucanie uciążliwych (nadmiernie zawyżanych) cen lub warunK umów190 (praktyki eksploatacyjne);
- kF fo-
184 Por. sprawy: 7/82 GVL v. KE, Zb. Orz. 1983, s. 483; 27/76 United Brands v. Nf.
Orz. 1978, s. 207; Hoffman-La Roche v. KE, Zb. Orz. 1979, s. 461; 322/81 N landsche Banden-Industrie Michelin v. KE, Zb. Orz. 1983, s. 3461; T-65/8> KE, Zb. Orz. 1993, s. 11-389. , ,[ Zb.
185 Por. sprawy: T-30/89 Hilti v. KE, Zb. Orz. 1991, s. 111439; T-83/91 Tetra Pa* Orz. 1994, s. 11-755. jfi
186 Por. sprawę 6/72 Europemballange and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 19'5'
187 Sprawa 85/76 Hoffmann-La Roche, Zb. Orz. 1979, s. 461.
188 Por. decyzję KE w sprawie ECS/AKZO, Dz. U. WE 1985, L 374/1. '," Sprawa 85/76 Hoffmann-La Roche, Zb. Orz. 1979, s. 461.
Por. sprawę 27/76 United Brands, Zb. Orz. 1978, s. 207.
. odrębny przypadek stanowi nadużycie pozycji dominującej poprzez wyeliminowanie „reszty" konkurencji w drodze koncentracji191 (praktyki strukturalne).
Klasyfikacja ta (choćby tylko dwa pierwsze rodzaje nadużywania) nie pokry-
, „jp z przykładowym wyliczeniem w art. 82 zdanie 2 TWE form nadużywa-wa ¦51t r .
nia pozycji dommu]ącej.
7 4 4.2. Odmowa dostępu do urządzeń kluczowych
Szczególnym przypadkiem praktyk polegających na odmowie dostaw (refusal to supply or refusal to contracty92 jest odmowa dostępu do urządzeń kluczowych, czyli infrastruktury stanowiącej immanentny warunek prowadzenia określonej działalności gospodarczej, zwłaszcza świadczenia określonych usług193. Wypracowana w amerykańskim orzecznictwie antytrustowa doktryna urządzeń kluczowych (essential facilities doctrine)w długo nie znajdowała swego odzwierciedlenia w orzecznictwie sądów wspólnotowych.
Dopiero w sprawie T-504/93 Magill stwierdził, że obiektywnie nieusprawiedliwiona odmowa udostępnienia przez przedsiębiorstwo dominujące takich urządzeń (tu: programu telewizyjnego) jego konkurentowi lub jego udostępnienie na warunkach dyskryminujących stanowi nadużycie pozycji dominującej zakazane przez art. 82 TWE195. Wyraźne i stosunkowo wąskie granice stosowania tej doktryny we wspólnotowym prawie konkurencji wyznaczyło jednak dopiero orzeczenie w sprawie C-7/97 Bronner v Mediaprint196. ETS uznał mianowicie, że odmowa udostępnienia urządzenia, będącego własnością przedsiębiorcy dominującego stanowi nadużycie art. 82 TWE tylko wtedy, gdy urządzenie takie (tu: system dostaw prasy do mieszkań) jest nieodzowne (indi-Pensible) i niemożliwe do zduplikowania (imposible to duplicate) przez konkurenta197.
w
192 l»3
Por. sprawę 6/72 Europemballange and Continental Can v. KE, Zb. Orz. 1973, s. 215. ™r- np. sprawę C-6-7/73 ICI & CSC v. KE, Zb. Orz. 1974, s. 223. str^'^ Europeislca P°d pojęciem „urządzenie kluczowe" rozumie „urządzenie lub infra-p r?> bez dostępu do której konkurenci nie mogą świadczyć usług swoim klientom". '* p0r 7^)? w sprawie Sea Containers v. Stena Sealink, Dz. U. WE 1994, L 15/8. Anie ' P0^3"0' ^e essential facility doctrine; similarities and differences between the ski-KICCm(and the Eur°Pean approach, ELRev. 2001, vol. 26, nr 12, s. 584; M. Będkow-• Wfl ąOZ}°'¦ wPfyw amerykańskiej doktryny essential fasilities na rozwój europejskiego pra-200o" onopoloweS0- Zarys problematyki na tle poglądów doktryny niemieckiej, PUG
'«2bb°rz-1997, s. II-923. Cmlr^' 1998, s- I-7791. Por. szerzej: L. Hancher, Oscar Bronner v Mediaprint, D°ktri^ 19"> vol 1, s. 1289; H. Fleischer, H. Weyer, Neues zur „essential facilities"-dUn„ ri" 'm Eumpdischen Wettbewerbsrecht — Eine Besprechung der Bronner-Entschei-
" ^r tak- H' WuW 1999' z- 4' s- 350-B. Mań : B' Doherty. lust what are essential facilities? CMLRev. 2001, vol. 38, s. 397; derLu„enczuk' Die „essential facilities"-Doktrin im Europaischen Wettbewerbsrecht und sanSzu Vertriebsnetzen, EuR 1999, z. 4, s. 565.
Przedsiębiorstwo mające pozycję dominującą na jednym rynku może
stać uznane za nadużywające tej pozycji na innym (sąsiednim) rynku, na U^ rym pozycji takiej nie posiada. Standardem na gruncie art. 82 TWE pozost • jednak zakaz nadużywania pozycji dominującej na rynku zdominowanym pr' dane przedsiębiorstwo.
2.4.4.3. Obiektywne uzasadnienie jako podstawa nie stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej
Istnienie obiektywnego usprawiedliwienia zachowania przedsiębiorstwa dominującego na rynku, czyli uzasadnienia tego zachowania innymi przyczynami niż zamiar zakłócenia konkurencji, musi prowadzić do uznania, że nie jest ono zakazane na gruncie art. 82 TWE. Mimo podobieństwa do koncepcji wyłączenia o którym mowa w art. 81 ust. 3 TWE, ani normy prawne, ani orzecznictwo nie sformułowały powszechnie akceptowanego standardu (kryteriów) decyzji o nie stwierdzeniu nadużycia pozycji dominującej, mimo wykazania zachowań spełniających normatywne przesłanki art. 82 TWE, zwłaszcza przesłanki wskazanych w nim przykładowo stanów faktycznych.
W orzecznictwie można wskazać liczne przypadki decyzji, w których ETSnie stwierdził nadużycia pozycji dominującej polegającego na odmowie dostawczy stosowaniu dyskryminujących warunków umów lub zakazu konkurowania, znajdując obiektywne uzasadnienie zachowań polegających na stosowaniu cen zawyżonych198 czy zróżnicowanych199, redukcji dostaw do niektórych klientów™ oraz zakazu nabywania produktów od konkurencyjnych podmiotów201. Dlanii stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej na gruncie art. 82 TWE, nawet obiektywnie uzasadnione zachowanie spełniać musi wymóg proporcjonalności •
Orzecznicza przesłanka „obiektywnego usprawiedliwienia" zachowań przeo siębiorstw dominujących nie tylko pozwala na uwzględnienie w stosowaniu ari 82 TWE także interesów tych przedsiębiorstw203, ale może pełnić rolę płaszcz ny szerszego stosowania podejścia ekonomicznego w polityce konkurencji W
Por. sprawę 26/75 General Motors, Zb. Orz. 1975, s. 1367.
Por. sprawę 27/76 United Brands v. KE, Zb. Orz. 1978, s. 207.
Por. sprawę 77/77 Benzine and Petroleum BV bv. KE, Zb. Orz. 1978, s. 151*
Por. sprawę C-250/92 G0ttrup-Klim, Zb. Orz. 1994, s. 1-5641.
Por. sprawę 227/73 BRT V. SABAM II, Zb. Orz. 1974, s. 313.
Por. A. Albors-Llorens, EC competition law and połicy..., s. 112.
t> Reguły stosowania art. 81 i 82 TWE Tp*'
,5.1. Uwagi wstępne
wo pierwotne nie określa reguł stosowania materialno-prawnych za-ńvv praktyk ograniczających konkurencję (art. 81 i 82 TWE). Przyznaje tomiast Radzie, stanowiącej większością kwalifikowaną na wniosek KE i po konsultacji z PE, szeroko zakrojone kompetencje do wydawania rozporządzeń lub dyrektyw, mających generalnie na celu zastosowanie reguł ustanowionych w art. 81 i 82 (art. 83 ust. 1 TWE), zwłaszcza zapewnienie poszanowania tych zakazów ooprzez wprowadzenie systemu sankcji finansowych, ustanowienie reguł stosowania art. 81 ust. 3 TWE, ewentualne stworzenie sektorowych reguł stosowania art. 81 i 82, określenie roli KE i ETS w stosowaniu wspólnotowych reguł konkurencji oraz relacji między nimi a prawem konkurencji państw członkowskich Wspólnoty (art. 83 ust. 2). Tylko w przypadku delegacji do ustanowienia szczegółowych reguł stosowania art. 81 ust. 3 TWE, TWE bardziej szczegółowo określił przesłanki odpowiedniego aktu prawa wtórnego wymagając, aby stworzony przezeń system „uwzględniał potrzeby, z jednej strony, zapewnienia skutecznego nadzoru, a z drugiej — uproszczenia w największym możliwym stopniu kontroli administracyjnej" (art. 83 ust. 2 lit. c TWE).
Zgodnie z art. 85 (dawny art. 89) TWE, z dniem wydania przepisów204, o których mowa w art. 83 ust. 1 i 2 TWE, organem zobowiązanym do czuwania nad stosowaniem materialnych reguł konkurencji Traktatu (art. 81 ' 82 TWE) jest KE, która:
- wszczyna postępowania w sprawach naruszania tych reguł i — w razie stwierdzenie takiego naruszenia — proponuje środki właściwe do jego zaprzestania (art. 85 ust. 1 TWE);
- w razie nie zaprzestania naruszenia wydaje uzasadnioną decyzję, którą może opublikować, oraz może upoważnić państwa członkowskie do przyjęcia określonych środków zaradczych (art. 85 ust. 2 TWE).
(d r'' ^ada wydała podstawowe rozporządzenie wykonawcze do art. 81
PorT? art 85) [ 82 (dawny art 86) TWE (tew- rozporządzenie 17)205. RozprzeLenie t0 ustanowiło dualny system stosowania art. 81 i 82 TWE; ochr* ~~ na szczeDm wspólnotowym oraz przez administracyjne organy Rada°ny konkure"cji i sądy — na szczeblu krajowym (państw członkowskich). Ust 3Postanowiła jednak, że wyłączną kompetencję do stosowania art. 81 TWE, tj. do przyznawania wyłączeń grupowych i indywidualnych, mieć
TvvgZ?S" zdania tych przepisów, właściwe do zapewnienia przestrzegania art. 81 i 82 !0S R°Zdo panstWa członkowskie (art. 84 TWE).
85 i o^ąd2enie EWG: rozporządzenie 17: Pierwsze rozporządzenie wykonawcze do art. 1999 Traktatu. zmienione rozporządzeniem WE 1216/1999 Rady z 10 czerwca r-' Dz. U. WE nr 13 z 21 lutego 1962, s. 204.
będzie KE. W przeciwieństwie do automatycznego skutku wyłączeń grupom i w celu uzyskania wyłączenia indywidualnego określonego porozumienia 0pra czającego konkurencję spod zakazu ustanowionego w art. 81 ust. 1 TWE str ny danego porozumienia muszą zgłosić jej KE. W systemie tym, administracvi organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich WE są wiecu rawnione tylko do stosowania art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 82 TWE.
W ponad 40-letnim okresie funkcjonowania tego systemu dokonywan w nim wielu zmian i udoskonaleń szczegółowych. W 1999 r. podjęto decy?' o gruntownej modernizacji tego systemu, polegającej przede wszystkim ra likwidacji wyłączeń indywidualnych i warunkujących je zgłoszeń, a usta. nowieniu w ich miejsce systemu bezpośrednio stosujących się wyłączeń le. galnych; w konsekwencji, administracyjne organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich będą mogły stosować cały art. 81 TWE206. p( kilkuletniej dyskusji, Rada wydała rozporządzenie 1/2003207, które tworzy pod-stawy prawne nowego, zdecentralizowanego i administracyjnie prostszego systemu stosowania art. 81 i 82 TWE. Rozporządzenie 1/2003 zastąpi rozporządzenie 17 z 1 maja 2004 r.208
2.5.2. Reguły stosowania art. 81 i 82 TWE do 30 kwietnia 2004 r.
2.5.2.1. Istota systemu
Obowiązujący wciąż system stosowania art. 81 i 82 TWE, ustanowiony rozporządzeniem 17, zakłada:
— konkurencyjne stosowanie art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 82 TWE przez: ministracyjne organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowski1 oraz przez KE;
— wyłączne stosowanie art. 81 ust. 3 TWE przez KE. Właściwość sądów krajowych do stosowania art. 81 ust. 1 i 2 oraz ar •
TWE wynika z tego, że przepisy te są bezpośrednio stosowalne i wywołują
współ-
Piszę o tym szczegółowo w: Doskonalenie i modernizacja systemu stosowania .,
towych reguł konkurencji..., s. 49, oraz w: Konsekwencje przyszłego systemu sto art. 81 i 82 TWE dla prawa i orzecznictwa w zakresie ochrony konkurencji w i o • ^ I, s. 2. Por. także: A. Bartosch, Von der Freistellung zur Legalausnahme "^$CoirVt^ mit der Rechtssicherheit?, WuW 2000, z. 5, s. 462; E.-J. Mestmacker, TheE on$tit0-sion's modernization of competition policy; a challenge to the Community s Ą nal order, EBOLRev. 2000, vol. 1, nr 3, s. 401. -rrW^'
Por. Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the '"^f. tation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the U- WE 2003, L 1, s. 1. nzszerz^
^miana systemu stosowania art. 81 i 82 TWE dokona się więc z dniem w-UE o 10 nowych państw, w tym o Polskę.
bezpośredni209; właściwość ta nie ustaje nawet w sytuacji, gdy KE wszczęła tL danej sprawie postępowanie210. W przypadku wszczęcia postępowania przed w , m krajowym z zarzutu naruszenia art. 81 ust. 1 TWE i stwierdzenia w nim,
zaskarżone porozumienie mogłoby podlegać wyłączeniu indywidualnemu KE,
, wajowy zawiesza swoje postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez tpzn Dla zapewnienia spójności orzecznictwa krajowego i wspólnotowego sądy krajowe i KE powinny ze sobą ściśle współdziałać; reguły tego współdzia-1 nia zostały określone w prawie wtórnym w 1993 r.212
Od 1962 r., właściwość krajowych organów ochrony konkurencji wynika art. 9 ust. 3 rozporządzenia 17, przy czym ustaje ona w momencie wszczęcia Dostępowania w danej sprawie przez KE. Reguły współdziałania organów ochrony konkurencji państw członkowskich i KE zostały określone w prawie wtórnym w 1997 x.m Zasady i procedury stosowania art. 81 i 82 TWE na szczeblu krajowym wykraczają poza ramy niniejszego rozdziału214.
Na pograniczu stosowania prawa konkurencji na szczeblu wspólnotowym i krajowym leży instytucja orzekania w trybie prejudycjalnym przez ETS m.in. o wykładni TWE oraz o ważności i wykładni aktów prawa wtórnego. Z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego może wystąpić sąd krajowy, gdy uzna, gdy jest to niezbędne dla wydania przezeń wyroku w prowadzonej przezeń sprawie; jeśli jest to sąd, którego orzeczenie nie podlega już zaskarżeniu zgodnie z prawem krajowym, jest on zobowiązany do wniesienia pytania prejudycjalnego (art. 234 TWE).
2.5.2.2. Decyzje podejmowane po przeprowadzeniu postępowania przed KE
Postępowanie przed KE w sprawach dotyczących stosowania art. 81 i 82 TWE 'kładą się z pięciu faz (wszczęcie postępowania, postępowanie dowodowe, postawnie zarzutu, wysłuchanie stron oraz wydanie decyzji)215. Po jego przeprowadze-
P°r. sprawę 127/73 w sprawie BRT v. SABAM, Zb. Orz. 1974, s. 51. Lor. sprawę C-344/98 Masterfoods v. HB Ice Cream, Zb. Orz. 2000, s. 1-11369. ™r- sprawę C-234/89 Delimitis, Zb. Orz. 1991, s. 1-935. or. Obwieszczenie w sprawie współpracy między KE a sądami państw członkowskich
i p0ZryouSOWaniu art 85 ' 86 TWE> Dz- u' WE 1993> c 39/6-nyk ,wieszczenie w sprawie współpracy między KE a krajowymi organami ochro-Ii \?Skurencji przy prowadzeniu spraw z zakresu stosowania art. 85 i 86 TWE, Dz. * p0rWE 1997, C 313/3.
Pod rHP°rt: APPlicati°n of Articles 85 and 86 in the Member States, opublikowany art85^eserr> internetowym: http://europa.eu.int/comm/competition/publ;ications/
nfe ws VC'pdf- Por- także: M- Sudoł' Zakres kompetencji sądów krajowych w dziedzi-8i j gPo'"°toweg0 prawa konkurencji (kilka uwag na temat bezpośredniej skuteczności art. z prQM~ Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), w: S. Biernata (red.), Studia
5 ^niew" UnU Lur°Pe)'s'<'ei. Kraków 2000, s. 407. rialne ninie)szy tom podręcznika jest poświęcony przede wszystkim prawu mate-cztere?'U' nie Prezentuję poniżej nawet najważniejszych elementów proceduralnych P'erwszych faz postępowania.
niu KE wydaje nieformalne i formalne rozstrzygnięcia kończące postęp..
wanie. Najważniejszym przykładem takich nieformalnych rozstrzygnięć są ^ pisma administracyjne informujące strony o braku naruszenia art. 81 lub jji TWE i zamiarze zakończenia postępowania (comfort letters)21'. Formalne &. kończenie postępowania w sprawie prowadzonej na gruncie art. 81 lub to TWE może nastąpić w drodze atestu negatywnego, w drodze decyzji o stwierdzę. niu naruszenia reguł konkurencji lub w drodze decyzji przyznającej wyłąC2enje indywidualne:
— atest negatywny jest decyzją KE stwierdzającą, że nie ma naruszenia art 81 i 82 TWE i nie ma potrzeby podejmowania przez nią żadnych działań217;
— decyzja o stwierdzeniu naruszenia reguł konkurencji (art. 81 ust. 1 lub art. 82 TWE) zawiera żądanie zaniechania (zakończenia) naruszenia. Decyzja taka ma więc charakter konstytutywny218. W przypadku wydania takiej decyzji, KE może także nałożyć na przedsiębiorstwa naruszające materialne reguły konkurencji (strony porozumienia ograniczającego konkurencję lub nadużywającego pozycji dominującej) lub reguły proceduralne kary pieniężne219; KE ma także prawo nakładania okresowych kar pieniężnych w celu przymuszenia220. Niektóre reguły nakładania tych kar określono w prawie wtórnym221;
— decyzja KE o przyznaniu wyłączenia indywidualnego (art. 81 ust. 3 TWE) wyłącza zgłoszone porozumienie ograniczające konkurencję spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE222.
2.5.2.3. Kontrola sądowa
Decyzje KE w sprawach konkurencji podlegają kontroli sądowej. Zgodnie z podziałem kompetencji między sądy wspólnotowe, kontrola decyzji zaskarżonych przez strony (przedsiębiorstwa) należy do SP1. Odwołania wniesione przez inne podmioty są rozpatrywane przez ETS. Do ETS może być także zaskarżon orzeczenie SPI pod zarzutem naruszenia prawa223.
216 Por. sprawę 37/79 Annę Marty v Estee Lauder, Zb. Orz. 1980, s. 2481.
217 Por. art. 2 rozporządzenia 17.
218 Por. art. 3 rozporządzenia 17.
219 Por. art. 15 rozporządzenia 17.
220 Por. art. 16 rozporządzenia 17. nra^
221 Por. Obwieszczenie Komisji w sprawie darowania i obniżania kar pieniężnych w sp ^ kartelowych, Dz U. WE 2003, C 10/13; Wytyczne w sprawie nakładania kar V® jj ^ na podstawie art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Nr 17 i art. 65 ust. 5 TEWWiS, Dz-1998, C 9/3. .ksi3żl*
222 Por. art. 8 rozporządzenia 17. Por. także: rozdział 2 pkt 2.2.3. części II niniejsze] g
223 Por. art. 225 TWE oraz art. 3 decyzji 88/591, Dz. U. WE 1988, L 319/1 i &W 35°, Dz. U. WE 1993, L 144/21.
Sadowa kontrola decyzji KE w sprawach konkurencji prowadzona jest na podane skarg: o stwierdzenie nieważności224, na zaniechanie225 oraz o zbadanie za-S dności oraz wysokości nakładanych kar pieniężnych lub okresowych kar pie-S eżnych w celu przymuszenia226. Sady wspólnotowe mogą stosować środki pro-duralne i tymczasowe227. Do sądu wspólnotowego można także wnieść pozew odszkodowanie za szkody wynikłe z działań KE228.
Podstawowym środkiem kontroli decyzji KE w sprawach konkurencji jest skarg3 ° stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji. Skargę taką można wnieść przeciwko formalnym decyzjom KE oraz wszelkim innym działaniom, które rodzą skutki prawne dla ich adresatów229, a niekiedy także dla osób trzecich230- Skargi takie wnoszą przede wszystkim osoby fizyczne lub prawne, które są adresatami tych decyzji albo które — nie będąc adresatami tych de-CyZji _ Są nimi bezpośrednio i indywidualnie dotknięte231, czyli mają w tym uprawniony interes (legitimate intrest)232; taki status może być przyznany np. innym niż adresat decyzji faktycznym lub potencjalnym uczestnikom postępowania, a niekiedy także bezpośredniemu konkurentowi233.
Skarga o stwierdzenie nieważności decyzji może być wniesiona z jednego z czterech powodów: braku właściwości, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia TWE lub jakiejkolwiek innej reguły dotyczącej jego stosowania lub nadużycia uprawnień234. Skarga o stwierdzenie nieważności decyzji może być wniesiona w terminie 2 miesięcy od doręczenia decyzji235.
25.3. Reguły stosowania art. 81 i 82 TWE od 1 maja 2004 r.
Z dniem 1 maja 2004 r., zaprezentowany wyżej system stosowania wspólnotowych reguł konkurencji, stworzony rozporządzeniem 17, zostanie zastąpiony systemem, który ma zapewnić skuteczne i jednolite stosowanie reguł konkuren-;>' matenalnoprawnych ustanowionych w art. 81 i 82 TWE, a równocześnie prostać wyzwaniom zintegrowanego rynku wewnętrznego oraz mającego doko-nac S1? z tą datą rozszerzenia UE.
Z l0x- »rt. 230 TWE. m lor. art. 232 TWE. Por
2:?
Pot
art. 229 TWE oraz art. 17 rozporządzenia 17.
;s jj. art. 242-243 TWE
!» Po art' 235 i art. 288 ust. 2 TWE.
5 j art- 230 ust. 1 i art. 249 TWE art. 11 ust 5, art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 50 Por r02porza-dzenia 17.
Art" ?/3Wę Holenderskie banki v. KE T-138/89, Zb. Orz. 1992, s. 11-2195.
.. L- 230 ust a T\Mr
m p'1- <^0 ust. 4 TWE
p — v ubt. <i 1WE
s 5'nLrawy: 26/76 Metro I, Zb. Orz. 1977, s. 1875; 75/84 Metro II, Zb. Orz. 1986, !i! p '!•
»* > sPrawę C-70/97P Kruidvat v. KE, Zb. Orz. 1998, s. 1-7183. i!5 Po" "rt 23° ust. 2 TWE. ' art' 230 ust. 5 TWE.
Zasadnicze zmiany w tym systemie dotyczą stosowania art. 81 ust. 3 TtyP Rada UE uznała mianowicie, że w warunkach rynku wewnętrznego i 25 człon" ków przesłanki art. 83 ust. 2 lit. b TWE lepiej będzie spełniać system zdecentralizowanego stosowania art. 81 i 82, w tym art. 81 ust. 3 TWE; system taki będzie mógł istnieć dzięki przyjęciu, że art. 81 ust. 3 TWE, umożliwia, jacy wyłączenie porozumień ograniczających konkurencję spełniających określone w nim przesłanki spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE, może być stosowany bez-pośrednio przez administracyjne organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich, a nie wyłącznie przez KE, oraz dzięki likwidacji obowiązku zgłoszeń tych porozumień KE, jako warunku uzyskania takiego wyłączenia.
W nowym systemie, porozumienia, decyzje i praktyki uzgodnione, które spełniają przesłanki art. 81 ust. 3 TWE, nie są ex legę zakazane; fakt ten nie musi być stwierdzony w drodze wcześniejszej decyzji236. Ciężar dowodu na okoliczność spełnienia przesłanek art. 81 ust. 3 TWE, leży na przedsiębiorstwach lub związkach przedsiębiorstw237.
Generalnie rzecz ujmując, z dniem 1 maja 2004 r., organy i sądy krajowe, a zatem także organy i sądy polskie238, prowadząc na podstawie krajowego prawa konkurencji postępowania, których przedmiotem będą praktyki ograniczające konkurencję, o których mowa w art. 81 i 82 TWE, stosują równocześnie art. 81 i 82 TWE239. Organy i sądy te, nie mogą jednak uznać za zakazane porozumienia ograniczające konkurencję, które nie ograniczają konkurencji w rozumieniu art. 81 ust. 1 TWE albo spełniają przesłanki art. 81 ust. 3 TWE lub podlegają wyłączeniu grupowemu na podstawie rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 81 ust. 3 TWE240. Oznacza to m.in., że z dniem 1 maja 2004 r. przestanie istnieć instytucja wyłączenia indywidualnego, a KE będzie mogła skoncentrować się na przeciwdziałaniu najpoważniejszym naruszeniom reguł wspólnotowego prawa konkurencji lub wydawaniu decyzji o nie stosowalności art. 81 lub 82 TWE do określonych praktyk ograniczających konkurencje, gdy wymaga tego interes publiczny241.
W nowym systemie stosowania art. 81 i 82 TWE jeszcze większe niż dotychczas znaczenie mieć będzie współpraca między KE a administracyjnym'0l ganami ochrony konkurencji i sądami państw członkowskich. Współpra między KE a krajowymi organami ochrony konkurencji musi być ścisła i P° gać na wzajemnym informowaniu się i konsultowaniu się w prowadzor sprawach242. Tak KE, jak i organy krajowe będą miały prawo przekazywania
236 Por. art. 1 ust. 2 rozporządzenia 1/2003.
237 Por. art. 2 zd. 2 rozporządzenia 1/2003. . g
238 Piszę o tym szeroko w: Konsekwencje przyszłego systemu stosowania art. 81 ' rftr dla prawa i orzecznictwa w zakresie ochrony konkurencji w Polsce. Ci. II...¦s- ^ że: pkt. 1-4 Preambuły cytytowanego wyżej rozporządzenia 1/2003. Por. art. 3 ust. 1 oraz art. 5 i 6 rozporządzenia 1/2003. Ibidem, art. 3 ust. 2 zd. 1 oraz art. 5 i 6. Ibidem, art. 7 i 10. Ibidem, art. 11.
239
240 241 242
formacji- także poufnych, używanych jako dowody243. Prowadzenie sprawy doty-
cej określonej praktyki ograniczającej konkurencję przez organ krajowy lub KE . st ^starczającym powodem do odmowy wszczęcia lub zawieszenia postępowania244- Instytucjonalną formą współpracy KE i organów ochrony konkurencji oaństw członkowskich jest Komitet Doradczy ds. Porozumień Ograniczających Konkurencję i Pozycji Dominujących245.
Współpraca KE i organów ochrony konkurencji państw członkowskich z sądami będzie obejmować prawo sądów do występowania do KE z prośbą o informacje lub opinie oraz prawo KE i organów ochrony konkurencji państw członkowskich występowania do sądów z pisemnymi, a za zgodą sądu, także ustnymi uwagami246.
Dla zapewnienia jednolitości stosowania wspólnotowych reguł konkurencji, organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich nie mogą wydać decyzji czy orzeczenia, które byłoby sprzeczne z podjętą lub zamierzoną decyzją KE247.
Podstawowy element postępowania przed KE w sprawach konkurencji, różniący się od dotychczasowych rozwiązań polega na tym, iż w nowym systemie, po zakończeniu postępowania KE wydaje decyzje o stwierdzeniu naruszenia lub braku stosowalności art. 81 lub 82 TWE248 oraz decyzje nakładające kary pieniężne lub okresowe kary pieniężne w celu przymuszenia249, podlegające kontroli sądowej na dotychczasowych zasadach.
* Kem' art. 12. *L*">. art. u
,6 Por a[t' }i rozP°rządzenia 1/2003. " Por art' ]] ^Porządzenia 1/2003. ,' Por. art ^.Oporządzenia 1/2003. P°f. art- 31' 10 rozporządzenia 1/2003
art. 31
Oporządzenia 1/2003.
,
Tadeusz Skoczny
3
•
Przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji
Literatura:
Van Bael, J.-F. Bellis, Competition Law ofthe European Community, 3rd ed., Riverwoods 1994; Bellamy & Child, Common Market Law of Competition, 5th ed., London 1993; C.J. Cook', CS. Kerse, E.C. Merger Control, London 2000; P. Craig, G. De Biirca, EU Law. Text, Cases, And Materials, 2 ed., Oxford 1998, s. 978-1002; M.A. Dauses, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 790-826; V. Emmerich, Kartellrecht, 9. Aufl., Munchen 2001, s. 457-490; Fauli & Nikpay, The EC Law of Competition, Oxford 1999, s. 1-633; F.L. Fine, Mergers and joint ventures in Europę. The law and policy ofthe EEC, 2nd ed., London 1994; R. Janusz, Dostosowanie prawa polskiego do prawa wspólnotowego w zakresie instytucji, procedur i sankcji antymonopolowych, w: P. Saganek, T. Skoczny (red.), Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 239-329; 4130-483; M. Raynolds, D. Harrison, D.G. Anderson, Chapter 17: European Union, w: Rowley & Baker, International Mergers. The Antitrust Proces, London 2002; L. Ritter, W. D. Brown, F. Rawlinson, EEC Competition Law. A practitioner's Guide, wyd. 2, Deventer-Boston 2000; T. Skoczny, Dostosowanie prawa polskiego do prawa wspólnotowego w zakresie antymonopolowego prawa materialnego, w: P. Saganek, T. Skoczny (red.), Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 137-238; T. Skoczny, Chapter 48: Poland, w: Rowley & Baker, International Mergers. The Antitrust Proces, London 2002; T. Skoczny, Zakres i rozwój prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej, w: Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Źródła. T. 1: Reguły generalne. Wybór i opracowanie T. Skoczny, Warszawa -u°2, s. 11-39; T. Skoczny, Sektorowe reguły konkurencji wprawie wspólnotowym, w: Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Źródła. T. 2: Reguły sektorowe. Wybór i opracowanie '¦ Skoczny, Warszawa 2002, s. 11-66; R. Whish, Competition Law, 4 th„ London 2001.
j^ ' Prawne podstawy przeciwdziałania nadmiernej 1(*ntracji w WE; zakaz i kontrola koncentracji
ności ega W;ltpliwości, że korzystając z wolności gospodarczej i gwarancji włas-celemPrzeds'Cbiorstwa mogą dokonywać m.in. takich koncentracji, których Urnożl sutkiem jest wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji, P°dażvTa'ąCe W konsekwencji podnoszenie cen lub manipulowanie wielkością ^cj/ 0Warów. Jest równie oczywiste, że takie antykonkurencyjne koncen-Pozostają w sprzeczności z działaniami WE mającymi na celu zagwaran-
towanie „systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewi>. trznym" (art. 3 ust. lit. gTWE).
W TWE nie istnieje bezpośrednia podstawa prawna przeciwdziałania antykon kurencyjnej koncentracji przedsiębiorstw1. Przewidziany w art. 3 ust. lit. g-rw cel mógł być realizowany tylko na gruncie stosowania art. 81 i 82 TWE, tj. 2a. kazu wielostronnych i jednostronnych praktyk ograniczających konkurencje' w rzeczywistości, lata siedemdziesiąte i osiemdziesiąte przyniosły tylko nieliczne próby zastosowania tych przepisów dla przeciwdziałania nadmiernej, antykonku-rencyjnej, koncentracji2.
Tak np., decyzją z 1971 r. w sprawie Continental Can3 KE stwierdziła, że koncentracja, której celem lub skutkiem jest wyeliminowanie pozostałej konkurencji, jest zakazana jako nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu art. 82 TWE. ETS, w wyroku w sprawie 6/72 Europemballange and Continental Canv. KE4, tezę tę w zasadzie potwierdził, choć decyzję KE uchylił z powodu błędnego wyznaczenia rynku właściwego.
Z istoty swej art. 82 TWE mógł więc służyć jedynie zakazowi koncentracji, które — poprzez eliminację „reszty" czy „ostatniej możliwej" konkurencji -wzmacniały już istniejącą pozycję dominującą, a nie ją dopiero kreowały. Chociaż do dalszych zakazów na podstawie doktryny Continental Can nie doszło, to jednak miała ona znaczenie prewencyjne.
Do przeciwdziałania koncentracjom przedsiębiorstw próbowano także wykorzystywać art. 81 TWE; najlepszym tego przykładem jest orzeczenie w sprawie 142 & 156/84 BAT and Reynolds5; w praktyce okazało się, że zakaz porozumień ograniczających konkurencję nie da się stosować do zakazu nabycia kontroli nad innym przedsiębiorstwem. W tej sytuacji, po latach dyskusji i sporów, opierając się (kumulatywnie) na art. 83 (dawny art. 87) i 308 (dawny art. 235) TWE wydano rozporządzenie (EWG) 4064/89 Rady z 21 grudnia 1989 r. o kor troli koncentracji przedsiębiorstw6, które, nie naruszając zakazów zawartycl w art. 81 i 82 TWE, stworzyło jednolity system przeciwdziałania antykon kurencyjnym koncentracjom przedsiębiorstw o wymiarze wspólnotowył oparty nie na zasadzie zakazu ex legę (jak art. 81 i 82 TWE), lecz na zasadzie"J dzoru, w myśl której koncentracje przedsiębiorstw o wymiarze wspólnotov muszą być zgłaszane KE i podlegają jej wyłącznej (one-stop shop) kontroli, w «y niku której mogą zostać przez nią zakazane jako niezgodne ze wspólnym ryn
>rat n3^
1 Dotyczy to traktatów ustanawiających WE i EURATOM. Podstawę taką zawiei*
miast art. 66 ust. 1 i 2 nieobowiązującego już TEWWS. xQ0r
2 Ponad 30 decyzji KE wydanych do r. 1990 na podstawie art. 81 i 82 zawierał ^ ^ żania nt. dopuszczalności koncentracji przedsiębiorstw. Ostatnia była decyzj
wie Quantel z 27 lipca 1992 r., Dz. U. WE, L 235/9.
3 Dz. U. WE 1972, L 7/25.
4 Zb. Orz. 1973, s. 215. , , zb 0& • Por. sprawę 142 &156/84 BAT v. KE & Philip Morris (BAT and Reynolds), *•
1987, s. 4487 6 Dz-u-WE 1990, L 257/13.
zegółowe reguły postępowania w sprawach kontroli koncentracji reguluje
porządzenie 447/98 KE7. Do acąuis communautaire w zakresie prewencyjnej kontroli koncentracji przedsiębiorstw należą także liczne inne akty prawa wtórnego8, prawie 2000 decyzji i około 25 orzeczeń SPI i ETS. Rozporządzenie 4064/89 zostało znowelizowane rozporządzeniem nr 1310/979.
Efektem dyskusji nad Zieloną Księgą (2001 )10 jest propozycja gruntownej reformy wspólnotowej kontroli koncentracji przedsiębiorstw, przedłożona przez KE w grudniu 2002 r.11 Nowe rozporządzenie, które zastąpi rozporządzenie 4064/89, zostanie przyjęte w 2003 r. i wejdzie w życie — tak jak rozporządzenie 1/2003 — z dniem 1 maja 2004 r.
Na system prewencyjnej kontroli koncentracji w WE składają się przepisy znowelizowanego rozporządzenia 4064/89 i innych aktów wtórnego prawa konkurencji, które określają:
— zakres przedmiotowy tej kontroli (definicję „koncentracji");
— kryteria wyłącznej kompetencji KE (tzw. progi zgłoszeń) oraz mechanizm przekazywania sobie spraw między KE a państwami członkowskimi;
1 Rozporządzenie (WE) 447/98 KE z 1 marca 1998 r. w sprawie zgłoszeń, terminów i wysiuchań przewidzianych w rozporządzeniu (EWG) 4064/89 Rady w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1998, L 61/1. 1 Są to zwłaszcza: Obwieszczenie KE z 2 marca 1998 r. w sprawie pojęcia w pełnofun-kcyjnych przedsiębiorstw wspólnych w związku z rozporządzeniem EWG 4064/89 Rady w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1998 C 66/1; Obwieszczenie KE w sprawie pojęcia koncentracji w związku z rozporządzeniem EWG 4064/ 89 Rady w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1998, C 66/5); Obwieszczenie KE dotyczące pojęcia przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji w związku z rozporządzeniem Rady EWG 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1998, C 66/14; Obwieszczenie KE w sprawie sposobu obliczania obrotu w związku z rozporządzeniem Rady EWG 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1998, C 66/25; Obwieszczenie KE w sprawie ^roszczonej Procedury traktowania określonych koncentracji zgodnie z rozporządzeniu Rady EWG 4064/89, Dz. U. WE 2000, C 217/32; Obwieszczenie KE w sprawie opuszczalnych środków zaradczych w związku z rozporządzeniem Rady EWG 4064/ ^ ' rozporządzeniem KE WE 447/98, Dz. U. WE 2001, C 68/3); Obwieszczenie KE sprawie ograniczeń bezpośrednio związanych z koncentracją i koniecznych dla jej
' Rozo Wadzenia' Dz- U- WE 2001> c 188/3. 89 fv!?,ąd2enie Rady 1310/97 z 30 czerwca 1997 r. zmieniające rozporządzenie 4064/
!° Grinp W kontroli Pouczeń przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1997, L 180/1. 11,, 'aP" °n the Review of Council Regulation (EEC) No 4064/89, Brussels
" Nap*T ' COM(2°0D 745 finał. (Ec) fpozycie te składają się projekty następujących dokumentów. Council Regulation C°MDnr?n the contro1 of concentration between undertakings, Brussels 11.12.2002, Co"ncil R Commission Notice on the appraisal of horizontal mergers under the 11.12 2omUlation on the contr01 of concentrations between undertakings, Brussels, pr°ceedi C°M (2002); Draft Best Practices on the conduct of EC merger control hsi0nJngs- °G Competition, Brussels, 19.12.2002. Por. szerzej: G. Drauz, Reform der sion w 0!ltrollverordnung — Die Kernpunkte des Griinbuches der Europdischen Kommis-UW 2002, z. 5, s. 444.
— kryteria wstępnej i ostatecznej ewaluacji koncentracji (tzw. test
konkurencji);
— zasady, przebieg i decyzje podejmowane w ramach postępowania w spra
wach koncentracji
3.2. Przedmiot kontroli
3.2.1. Stany faktyczne koncentracji podlegające kontroli
Przedmiotowy zakres zastosowania znowelizowanego rozporządzenia 4064/89 wynika przede wszystkim z samego rozumienia koncentracji Rozporządzenie to nie zawiera jednak jednolitej definicji koncentracji12. Wyznacza natomiast
dwie zasadnicze grupy stanów faktycznych, które za koncentracje uważa i do których kontroli znajduje zastosowanie. I tak, rozporządzenie poddaje kontroli:
— połączenia (fuzje) przedsiębiorstw;
— przejmowanie przez jednych kontroli nad innymi, w tym tworzenie wspólnych przedsiębiorstw (joint ventures).
Tym, co łączy te stany faktyczne jest niewątpliwie trwały charakter zmiany w rozkładzie kontroli w gospodarce13.
Art. 3 ust. 5 rozporządzenia 4064/89 wyraźnie określa także stany faktyczne, których rezultatem nie jest koncentracja podlegająca kontroli na jego podstawie.
3.2.2. Połączenia (fuzje)
Stosownie do art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia 4064/89, przedmiotem kontro są koncentracje będące rezultatem połączenia (fuzji) dwóch lub więcej wcz« niej niezależnych przedsiębiorstw14; w praktyce, połączenie może obejmować ko części takich przedsiębiorstw15.
¦ przy
spei-
« Zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia 4064/89, me stanów, Pdg^ .
nfeniu licznych określonych w tym przep.sie przesłanek - naby"eadiościowego or;
dlu udziałami w kapitale innych przedsiębiorstw, P^.^^^wane.
przez holdingi finansowe. Sprawy te nie będą jednak bl ze, pr^dW ia 4064/ 1 Kryterium to zostało wyrażone w pkt 23 Preambuły r0^° f^entra^
w cytowanym wyżej Obwieszczeniu Komisji w sprawie P°>fia k° żone **
w praktyce stosowania tego rozporządzenia. Kryterium to zostanie• y
w art. 3 ust. 1 rozporządzenia, które zastąpi rozporządzenie 406*/ ¦ q0/i » Por. także decyzję KE w sprawie Ciba-Geigy/Sandoz, Dz. U. WE 199/. ^pi* 15 Zostanie to wyrażone wprost w art. 3 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia, kto
porządzenie 4064/89.
i 3 Przejęcia kontroli (akwizycje)
raktyce. najczęściej kontrolowane są koncentracje, będące rezultatem prze-• :a kontroli przez jedne przedsiębiorstwa nad drugimi (art. 3 ust. 1 pktb)16. Z punktu widzenia relacji między przedsiębiorstwami17 przejmującymi a prze-¦ nwanymi można wyróżnić przede wszystkim:
__ samodzielne przejęcie kontroli przez osoby fizyczne (przejęcie kontroli „przez jedną lub więcej osób fizycznych; już kontrolujących jedno przedsiębiorstwo") lub przez osoby prawne (przejęcie „przez jedno lub więcej przedsiębiorstw")18, prowadzące do poddania przejętych przedsiębiorstw łącznej kontroli (common control) przedsiębiorstw przejmujących; _- wspólne przejęcie kontroli nad jednym lub więcej przedsiębiorstw przez osoby fizyczne lub prawne, prowadzące do ich poddania „wspólnej kontroli" (joint controiy9 podmiotów przejmujących. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b obiektem przejętej kontroli może być „całość lub części przedsiębiorstwa lub wielu przedsiębiorstw", w tym wyodrębniona (dająca się zidentyfikować) część zorganizowanej części majątku (business)20.
Przejęcie kontroli może nastąpić przez: nabycie całego kapitału lub pakietu udziałów kapitałowych21, nabycie majątku22, zawarcie odpowiedniej umowy (np. rodzącej akcje uprzywilejowane) lub w inny sposób (np. przez opcje lub pożyczki)23.
Istota kontroli, będącej materialnym celem koncentracji, wynika z jej definicji oraz z zasięgu podmiotowego. Art. 3 ust. 3 rozporządzenia 4064/89 bardzo szeroko definiuje kontrolę, której przejęcie jest materialnym celem koncentracji Może ją mianowicie tworzyć praktycznie wszystko, co „daje możliwość wywierania decydującego wpływu na przedsiębiorstwo". Ów "decydujący wpływ" (decisive influence) jest bez wątpienia podstawowym elementem tej definicji Mniejsze znaczenie ma natomiast to, co możliwość tę kon-ytuuje, zwłaszcza że w każdym konkretnym przypadku uwzględniać trzeba
16 n
or. ¦także decyzję KE w sprawie Crown Cork & Seal/Carnaud Metalbox, Dz. U. WE »Jl96\L 75/38. przeHS^bi0rStW0 iest w tym PrzyPadku (inaczej niż w art. 81 i 82 TWE), rozumiane CZo ami°towo, tj. „jako zorganizowany zespół osób i zasobów materialnych, przezna-Wej.,ych do realizacji określonych celów gospodarczych w długiej perspektywie czaso-cytow ess)- Szerzej nt. istoty „przedsiębiorstwa uczestniczącego w łączeniu" por. wane Obwieszczenie KE w sprawie pojęcia przedsiębiorstw uczestniczących
incpntracjL
•» L 336/161"'takŻ6: deCyZ'ę KE W sPrawie Boeing/McDonnell Douglas, Dz. U. WE 1997, . w ko^OWane Obwieszczenie KE w sprawie pojęcia przedsiębiorstw uczestniczących !«*lem tracn (Pkt 19).
de
[ V d22,e KE w sprawie KNP/BT/VRG, Dz. U. WE 1993, L 217/35. Pot- SDra KE w sprawie Du Pont/ICI, Dz. U. WE 1992, C 7/13. Wę T-2/93 Air France v. KE, Zb. Orz. 1994, 11-323.
wszelkie okoliczności „prawne i faktyczne" danej koncentracji, a nierzadko pD prowadzać jego pełną analizę ekonomiczną24.
Generalnie rzecz biorąc, źródłami kontroli mogą być (z osobna lub razemi wszelkie „prawa, umowy lub inne środki". Przykładowo biorąc, mogą nimi bv •
— prawo własności lub użytkowania całości lub części majątk przedsiębiorstwa;
— prawa lub umowy przyznające decydujący wpływ na skład, głosowani lub decyzje organów przedsiębiorstwa.
Art. 3 ust. 4 rozporządzenia 4064/89 wprowadza ponadto rozróżnienie miedzy kontrolą bezpośrednią a pośrednią:
— kontrolę bezpośrednią sprawują osoby łub przedsiębiorstwa, które są p0. siadaczami praw lub upoważnionymi do korzystania z tych praw na mocy umów;
— kontrolę pośrednią sprawują osoby lub przedsiębiorstwa, które ani nie będąc posiadaczami takich praw, ani nie mając umownego upoważnienia do korzystania z nich, mają władzę do wykonywania praw z nich wypty-wających. Chodzi tu o sytuację, w której prawny tytuł do majątku lub umowa dająca kontrolę są oddzielone od zdolności do wykonywania i zawłaszczania pożytków z takich praw.
Wreszcie, w praktyce trwała zmiana kontroli może nastąpić w drodze więcej niż jednej transakcji25.
3.2.4. Joint ventures
Jak już wyżej stwierdzono, przedmiotem kontroli na gruncie rozporządzenia 4064/89 są także koncentracje, będące rezultatem przejęcia „wspólnej kontroli" nad tzw. wspólnym przedsiębiorstwem (joint ventures). Jak wykazując świadczenia, ten rodzaj koncentracji występuje w praktyce szczególnie czę przedsięwzięcia typu joint ventures przeważają także wśród operacji uznawanyc za zakazane lub dopuszczone warunkowo26.
Oryginalne rozporządzenie 4064/89 nie poprzestało na tym, lecz podjęło Pr° bę bardziej precyzyjnego określenia zakresu kontroli koncentracji w formie bycia kontroli w drodze utworzenia wspólnego przedsiębiorstwa za p°n
-------------- c 32l/l6>'
Por. decyzję KE w sprawach Arjomari/Wiggins Teape, Dz. U. WE 1990,
oraz Renault/Volvo, Dz. U. WE 1990, C 281/2. 40(
Zostanie to wyrażone wprost w rozporządzeniu które zastąpi rozporządzeń ^ ^ Por. decyzję KE w sprawach: Aerospatiale-Alenia de Havilland, Dz. U. ibutiof 334/42; MSG Media Service, Dz. U. WE 1994, L 364/1; Nordic Satelhte: L" 01 Dz. U. WE 1996, L 53/20; RTL/Veronica/Endemol, Dz. U. WE 1996, L l^ lt/3l Daimler Benz Dz U WE 1997, L 11/1; Gencor/Lonrho, Dz. U. WE 1^ Saint Gobain/Wacker-Chemie/NOM, Dz. U. WE 1997, L 247/1.
óch definicji: negatywnej i pozytywnej27. W praktyce stosowania przepisów 3 ust. 2 rozporządzenia 4064/89 okazało się, że — z jednej strony — defi-a. '• te nie zwiększały stopnia precyzji w rozgraniczaniu wspólnych przedsię-u- rstvv o charakterze koncentracyjnym i kooperacyjnym28, z drugiej zaś — takie graniczenie może prowadzić do ograniczenia zakresu przeciwdziałania anty-nkurencyjnym efektom tworzenia wspólnych przedsiębiorstw. W konsekwen-• art. 3 ust. 2 został zmieniony rozporządzeniem 1310/93 w radykalny spo-ńb29. Rada zrezygnowała całkowicie z negatywnej definicji wspólnego przedsiębiorstwa. Co więcej, zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 ust. 2 rozporządzenia ir 4064/89 ma ono obecnie zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw wspólnych pełniących w sposób ciągły wszystkie funkcje samodzielnego podmiotu gospodarczego, a więc do tych, w których występują przejawy koordynacji zachowań rynkowych pomiędzy stronami lub między nimi a wspólnym przedsiębiorstwem. W efekcie, wycofano się z samego dążenia do rozgraniczania systemów przeciwdziałania tworzeniu wspólnych przedsiębiorstw, które rodzą skutki antykonkurencyjne. Co więcej, zakres ewaluacji koncentracji postanowiono rozszerzyć o kryteria art. 81 ust. 1 i 3 TWE.
W 1998 r. Komisja opublikowała „Obwieszczenie", w którym szczegółowo określiła istotę joint ventures pełniących wszystkie funkcje przedsiębiorstwa30.
3.3. Zasięg kontroli i właściwość organów kontroli
3-3.1. Prymat jurysdykcji WE i wyłączna właściwość KE
reedmiotem prewencyjnej kontroli koncentracji w WE nie są jednak wszystkie
ak rozumiane koncentracje, a tylko te z nich, które mają tzw. wymiar wspól-
Jtovvy (Community dimmension). Koncepcja wymiaru wspólnotowego koncen-
¦)i wyznacza granicę między jurysdykcją WE i państw członkowskich. Co do
y bowiem, koncentracje o wymiarze wspólnotowym podlegają jurysdykcji
!' Art 3
¦ 3 ust. zd. 2 oryginalnego rozporządzenia 4064/89 stanowił: „Utworzenie wspól-
mod P,zedsiębiorstwa. pełniącego w sposób ciągły wszystkie podstawowe funkcje sa-
chow eg0 Podmiotu gospodarczego, w przypadku niewystępowania koordynacji za-
stwe rynkowych pomiędzy stronami lub między nimi a wspólnym przedsiębior-
'* p0mm' stanowi łączenie w rozumieniu ust. 1 pkt b/". s2c °Cą w rozróżnieniu tych rodzajów wspólnych przedsięwzięć były wtedy: Obwie-U u/T-, W sPrawie działań o charakterze koncentracyjnym i kooperacyjnym, Dz. ventu 1990' C 203/10), oraz Obwieszczenie KE w sprawie oceny kooperacyjnych joint
!' Por J" w św'etle art. 85 TWE, Dz. U. WE 1993, C 43/2. d. zerzej: T. Bagdziński, Analiza joint yentures w prawie antymonopolowym, w: Stu-
° Por cLrawa u"« Europejskiej..., s. 425.
T°wane Obwieszczenie w sprawie pełnofunkcyjnych przedsiębiorstw wspólnych.
WE (art. 1). Do podejmowania decyzji w sprawach tych koncentracji wyła właściwa jest KE (art. 22 ust. 1), a więc żadne państwo członkowskie nie że do nich stosować swego własnego prawa konkurencji (art. 21 ust. 2) uj
państwa członkowskie mogą podejmować inne środki niż określone w m rządzeniu 4064/89 dla ochrony ich uprawnionych interesów narodowych środki te muszą być zgodne z generalnymi zasadami prawa wspólnotowego ( 21 ust. 3); takie uprawnione interesy to przede wszystkim bezpieczeństwo n liczne, pluralizm mediów oraz reguły ostrożności w działalności na rynka finansowych.
3.3.2. Progi zgłoszeń koncentracji o wymiarze wspólnotowym
Przedmiotem prewencyjnej kontroli wspólnotowej są przede wszystkim koncentracje, które osiągają łącznie (kumulatywnie) następujące progi:
— ponad 5 mld euro całkowitego obrotu światowego wszystkich przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji31;
— ponad 250 min euro całkowitego obrotu wspólnotowego co najmniej dwóch przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji, chyba że każde z uczestniczących w koncentracji przedsiębiorstw osiąga więcej niż 2/3 swoich obrotów całkowitych na rynku wspólnotowym w jednym i tym samym państwie członkowskim32.
W świetle art. 1 ust. 3 rozporządzenia 4064/89, w brzmieniu nadanym mu przez rozporządzenie 1310/97, przedmiotem wspólnotowej kontroli prewencyjnej są jednak także koncentracje, które nie osiągają progów określonych w ai 1 ust. 2, ale w których:
— łączny globalny obrót światowy wszystkich zaangażowanych przedsiębiorstw przekracza 2,5 mld euro;
— w każdym z przynajmniej trzech państw członkowskich łączny glob: obrót wszystkich zaangażowanych przedsiębiorstw przekracza 1001 euro; ,
— w każdym z przynajmniej trzech państw członkowskich uwzględnioi dla celów pkt b, łączny globalny obrót przynajmniej dwóch z zaangaz nych przedsiębiorstw przekracza 25 min euro;
- globalny obrót w ramach WE każdego z przynajmniej dwóch zaan
3bro«
wanych przedsiębiorstw przekracza 100 min euro, chyba że każde z
gazowanych przedsiębiorstw osiąga ponad 2/3 swego globalnego
w ramach WE w jednym i tym samym państwie członkowskim-
----------------- • -<-h K'83t1'
31 Tego rodzaju „weselami słoni" są zawsze koncentracje z udziałem europejs zjCKE tów, np. z udziałem Fiata, którego obrót światowy wynosi 33 mld ECU. Por- ^ spra-w sprawie Magneti Marelli/CEAc, Dz. U. WE, L 222/38. Por. także: decyzje N pigwach: ABB/Daimler Benz, Dz. U. WE 1997, L 11/1, oraz Boeing/McDonne
12
las, Dz. u. WE 1997, L 336/16. cfi/24.
Por. decyzję RE w sprawie Pilkington-Techint/SIV, Dz. U. WE 1992, L 158/i
A/vnika z tego, że zakres wspólnotowej kontroli koncentracji uległ rozszerze-
te operacje, które dotychczas musiały być zgłaszane w różnych państwach " ' kowskich, co rodziło niepewność prawną, było uciążliwe i kosztowne, ede wszystkim mogło prowadzić do różnych ocen. Nowe rozwiązanie umoż-
• -wskich, co rodziło niepewność prawną, było uciążliwe i kosztowne, e wszystkim mogło prowadzić do różnych ocen. Nowe rozwiązanie umoż-
a ^ kontrolę takich koncentracji tylko raz, na szczeblu WE (zasada one stop
liwia Ru
sbopf-
l 3. Zasady obliczania obrotu
totną częścią rozporządzenia 4064/89 jest regulacja sposobów obliczania wielkości obrotów przedsiębiorstw zaangażowanych w koncentracji (art. 5) w celu stwierdzenia, czy zamierzona koncentracja ma wymiar wspólnotowy, a więc podlega zgłoszeniu do KE, czy też ma wymiar narodowy i podlega ocenie na gruncie krajowego prawa konkurencji34. Rozporządzenie ustala także sposoby stwierdzania wyłączenia spod tego obowiązku przypadków koncentracji, w których uczestniczą instytucje kredytowe i inne instytucje finansowe oraz ubezpieczeniowe (art. 5 ust. 3).
3.3.4.Wzajemne przekazywanie sobie spraw między KE a organami państw członkowskich
W celu optymalizacji rozdziału jurysdykcji WE i państw członkowskich w zgodzie z zasadą subsydiarności, znowelizowane rozporządzenie 4064/89 przewiduje dwa mechanizmy korekcyjne, których istotą jest przekazywanie sobie spraw między KE a właściwymi organami państw członkowskich35: — na zasadach określonych w art. 9 (tzw. klauzula niemiecka), KE może przekazać zgłoszoną jej koncentrację właściwemu organowi państwa członkowskiego do rozpatrzenia na gruncie prawa krajowego, jeśli 0 przekazanie takie organ ten wystąpi, gdyż uważa, że koncentracja taka
Roz lu
Rządzenie, które zastąpi rozporządzenie 4064/89, podda tej zasadzie kontrolę wie-7" blisko z sobą powiązanych — operacji, które będą mogły zostać potraktowane ja-P0rledna koncentracja.
aitoCyt°Wane Obwieszczenie w sprawie sposobu obliczania obrotu przedsiębiorstw za-C°Wanych w koncentrację.
4om-rZądzenie- które zastąpi rozporządzenie 4064/89, przewiduje, ze z inicjatywą uru-nie t?!enia każdego z tych mechanizmów może wystąpić sama KE, jak tez ze przekazałem może nastąpić, na prośbę stron, jeszcze na etapie przed formalnym zgłosze-ViPZumiaru koncentracji Rozporządzenie to potwierdzi wyraźnie wyłączną kompe-Wystąp; sP°lr>oty, jeśli wszystkie państwa członkowskie lub przynajmniej trzy z nich la z taką inicjatywą na gruncie art. 22.
zagraża konkurencji na rynku państwa członkowskiego, mającego stkie cechy rynku odrębnego36; — na zasadach określonych w art. 22 (tzw. klauzula duńska)37, jedno lub więcej państw członkowskich może wystąpić do KE o zbadanie V centracji nie mającej wymiaru wspólnotowego, zagrażającej jednak i kurencji na terytorium jednego lub więcej państw członkowskich; kf °' dejmie taką decyzję, jeśli koncentracja taka ma wpływ na handel'm' państwami członkowskimi38.
3.4. Kryteria kontroli (testy konkurencji)
3.4.1. Dwa kryteria kontroli (dwa testy konkurencji)
Celem kontroli koncentracji jest ocena ich zgodności lub niezgodności ze wspólnym rynkiem (art. 2 ust. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia 4064/89, miarą tej oceny jest stwierdzenie, czy stwarzanie lub umacnianie pozycji dominującej, w rezultacie czego istotnie osłabiona zostałaby skuteczna konkurencja na wspólnym rynku lub jego znaczącej części. Literalnie rzecz biorąc, dla stwierdzenia niezgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem prawo wspólnotowe wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch kryteriów:
— stworzenia lub umocnienia przez daną koncentrację pozycji dominującej na rynku, tj. tzw. testu dominacji (dominance test);
— istotnego osłabienia konkurencji na wspólnym rynku lub jego istotnej części jako rezultatu stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej, tj. tzw. testu istotnego osłabienia konkurencji (substantial lessening of competition test).
Mimo trudności w stosowaniu testu dominacji do koncentracji na rynkach oligopolistycznych39, prowadzących niekiedy do negowania sensu stosowani dwóch testów do propozycji ich zastąpienia jednym testem istotnego osłabię konkurencji40, występującym w wielu krajach, przyjęte w rozporządzeniu 4Ui 89 rozwiązanie zostanie zapewne utrzymane także na okres po 1 maja 201
36 Rozporządzenie, które zastąpi rozporządzenie 4064/89, udoskonali materialnoprawr ^ kryteria takiego przekazania.
17 Por. decyzję KE w sprawach: RTL/Veronica/Endcmol II, Dz U WE 1996, L 294/1' u r Kesko/Tul<o, Dz. U. WE 1997, L 174/47.
Rozporządzenie, które zastąpi rozporządzenie 4064/89, dokona daleko idących ta
39 warunków takiego przekazania.
^on sprawy: T-102/96 Gencor v. KE, Zb. Orz. 1999, s. 11-753; C-68/94 i C-W
40 Por L ^E'zb-Orz. 1998, s. 1-1375.
• *¦ Wish, Competition law..., s. 772.
246
¦aŻW proponowanej reformie wspólnotowej kontroli koncentracji przedsię-'" „fi przewidziano uzupełnienie testu dominacji w celu łatwiejszego jego sto-,r n;a w koncentracjach przedsiębiorstw działających na rynkach oligopoli-
s0wan
stycznych-
4.2. Test dominacji
kże w przypadku kontroli koncentracji przedsiębiorstw (a więc nie tylko
1 rzypadku stosowania zakazu nadużywania pozycji dominującej) warunkiem
aua non ich ewaluacji jest wyznaczenie rynku właściwego (relewantne-
) Zasady wyznaczania relewantnego rynku produktowego41 i geograficznego42
ramach kontroli koncentracji nie różnią się zasadniczo od podstaw i sposobów wyznaczania rynku dla potrzeb stosowania art. 82 TWE (także tu decydujące znaczenie mają kryteria substytucyjności).
Także rozumienie dominacji rynkowej dla celów stosowania art. 82 TWE i art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzania 4064/89 nie różnią się specjalnie, chociaż w tym drugim przypadku orzecznictwo SPI (por. zwłaszcza np. sprawę T-102/96 Gencor v. KE)43 kładzie większy nacisk na ekonomiczne skutki koncentracji Jest to kolejny przykład rosnącego znaczenia podejścia ekonomicznego w prawie konkurencji WE.
W świetle orzecznictwa44, w przypadkach koncentracji na rynkach o strukturze oligopolistycznej, spełnienie testu dominacji kolektywnej (collective dominance) jest możliwe także wtedy, gdy żaden z uczestników oligopolu nie jest istotnie większy od pozostałych i nie stwierdza się istnienia zmowy między nimi
3.4.3. Test istotnego osłabienia konkurencji
esli kryterium istotnego osłabienia konkurencji nie jest tylko wyrazem skutków wminacji rynkowej, lecz kryterium (testem) samoistnym, to musi ono oznaczać, e nie każde stworzenie lub umocnienie pozycji dominującej na rynku musi
* np. decyzję KE w sprawie Aerospatiale-Alenia/de Havilland, Dz. U. WE 1991, C
1! lb'ń
1 em. KE prezentuje ewidentnie dynamiczne podejście do wyznaczania rynku geogra-
„ "nego. p0r. decyzję KE w sprawie Gencor/Lonrho, Dz. U. WE 1997, L U/30.
* L;Orz. 1999, s. 11-753 (pkt 200). Ro2nSPraWę C"68/94 Francja i in. v. KE (Kali & Salz), Zb. Orz. 1998,1-1375, pkt 170. nici^rZądZenie' które zastaP> rozporządzenie 4064/89, będzie zawierało odrębną defi-porz,H dominacJi dla takich koncentracji w brzmieniu: „Dla celów niniejszego Roz-jeżeh a'iedno lub więcej przedsiębiorstw, uznaje się za mające pozycję dominującą, livvi ' mezależnie od koordynacji między nimi, posiadają one władzę gospodarczą umoż-ny ącą lm odczuwalne i trwałe wpływanie na parametry konkurencji, zwłaszcza ce-WniM, ię' iakość Produktów, dystrybucją lub innowację, lub odczuwalne zabloko-e konku— ..... ¦ " ¦ —
Kurencji" (nowy art. 2 ust. 2).
247
koniecznie prowadzić do istotnego osłabienia konkurencji, a w konsekw cji do zakazania takiej koncentracji Nie prowadzi do tego np. tylko nieznar (nieodczuwalne) umocnienie pozycji dominującej; jest więc w tym zawarte sw ^ ste wyłączenie dla koncentracji bagatelnych (de minimis)ĄS.
Ponadto, spełnienie tego kryterium wymaga zastosowania podejścia dynam' cznego i dokonania oceny, czy stworzenie lub umocnienie pozycji dominując ma charakter przejściowy czy trwały; istnienie lub nieistnienie trwałości an tykonkurencyjnych skutków badanych operacji sprawiło, że KE zakazała kon centracji Aerospatiale-Alenia/de Havilland4ć, a nie zakazała koncentracji Boeing/ McDonell-Douglas47.
3.4.4. Szczegółowe kryteria oceny antykonkurencyjnych skutków koncentracji
Art. 2 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia 4064/89 wymienia wiele kryteriów szczegółowych, jakie KE musi brać pod uwagę przy badaniu zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem:
— konieczność utrzymania i rozwoju konkurencji, a zwłaszcza konkurencyjnej struktury rynku oraz aktualnej i potencjalnej konkurencji miedzy przedsiębiorstwami wewnątrz i na zewnątrz WE (lit. a);
— pozycja rynkowa, siła gospodarcza i finansowa uczestników koncentracji, możliwości wyboru dostawców i odbiorców, ich dostęp do rynków zaopatrzenia lub zbytu, bariery dostępu do rynku, rozwój popytu i podaży, interesy konsumentów pośrednich i ostatecznych oraz rozwój postępu technicznego i gospodarczego (lit. b).
W praktyce orzeczniczej KE posługiwała się większością ww. kryteriów szczegółowych. Relatywnie największe, choć w różnych przypadkach różne, znaczenie przypisywała oczywiście kryterium udziału w rynku. Przepis ten umożliwia także szersze niż dotychczas branie pod uwagę skutków efektywnościowych (efficiencies), jakie niesie ze sobą badana koncentracja48.
3.4.5. Szczegółowe kryteria oceny joint ventures
Stosownie do nowych rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu 1310/97 (n art. 2 ust. 4), przy ocenie koncentracji dochodzącej do skutku w ato
45 Por. R. Whish, Competition law..., s. 772.
46 Dz. U. WE 1991, L 334/42.
47 Dz. U. WE 1997, L 183/1. pn
48 Rolę i zakres tych czynników w ocenie koncentracji horyzontalnych okresla j^n Commission Notice on the appraisal ofhorizontal mergers under the Council W ^ on the control of concentrations between of undertakings, Brussels, H-1 , ^ COM(2000). RE zapowiedziała opublikowanie wkrótce podobnych obwieszczę czących koncentracji wertykalnych i konglomeratowych.
~)AQ
„Olnego przedsiębiorstwa pełniącego wszystkie funkcje samodzielnego pod-iotu gospodarczego, ale równocześnie prowadzącego do koordynacji zachowań
knrencyjnych niezależnych przedsiębiorstw, trzeba również brać pod uwagę loteria art. 81 ust. 1 i 3 TWE. Badając takie wspólne przedsiębiorstwo, KE musi ocenić jego skutki dla konkurencji w świetle zarówno ww. kryteriów oce-vstopnia koncentracji gospodarczej (tj. przede wszystkim testu dominacji), jak • kryteriów art. 81 ust. 1 i 3 TWE (tj. testu dopuszczalności porozumienia ograniczającego konkurencję).
Zgodnie z nowym art. 2 ust. 4 zdanie 2 rozporządzenia 4064/89, dokonując oceny zgłoszonego joint ventures, KE musi uwzględnić zwłaszcza:
— czy dwie lub więcej firm macierzystych podtrzymują w istotnym stopniu działalność na tym samym rynku co wspólne przedsiębiorstwo lub na rynku poprzedzającym (upstream), np. rynkiem zaopatrzeniowym, lub rynku następczym (downstreatn), np. rynkiem zbytu, w stosunku do tego wspólnego przedsiębiorstwa lub na sąsiednim rynku ściśle z tym rynkiem związanym;
— czy koordynacja, która jest bezpośrednim skutkiem utworzenia wspólnego przedsiębiorstwa pozwala zaangażowanym przedsiębiorstwom eliminować konkurencję w stosunku do znacznej części towarów lub usług.
3.5. Zasady i przebieg postępowania w sprawach koncentracji i podejmowane w nim decyzje KE
3.5.1. Podstawowe zasady postępowania
rowadzona przez KE kontrola koncentracji przedsiębiorstw o wymiarze wspól-otowym odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, którego zasady Solne są regulowane w samym rozporządzeniu 4064/89 (art. 6, 8, 10 i 18-20), a zasady szczegółowe w rozporządzeniu 447/9849. Szczegółowe rozwiązania pro-^duralne tych aktów (i rozwijających ją aktów niewiążących) realizują dwie ostawowe zasady postępowania w sprawach koncentracji: ~ zasada kontroli prewencyjnej (wstępnej), która wyraża się przede wszystkim w obowiązku zgłoszenia koncentracji przed jej dokonaniem oraz w zawieszeniu prawa jego dokonania aż do ostatecznego zakończenia postępowania;
D
6° ^stępowania tego nie mają zastosowania przepisy cytowanego rozporządzenia 17/ w ¦*«egółowo sprawy te reguluje rozporządzenie KE. WE 447/98 z 1 marca 1998 r. Rari, rWle z§łoszeń, terminów składania wyjaśnień przewidzianych w rozporządzeniu 6$ EWG 4064/89 w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1998, L
— zasada dwufazowości tego postępowania, wyrażająca się w tym sm da się ono z badania wstępnego oraz badania zasadniczego.
3.5.2. Zgłoszenie zamiaru koncentracji
Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 4064/89 koncentracja o wymiar wspólnotowym musi być zgłoszona KE. Zgłoszenie takie powinno być dok nane w terminie 1 tygodnia od podjęcia przez stronę (strony) czynności pra" wnej, stanowiącej podstawę koncentracji50. Czynności takie to zawarcie stosn wnej umowy, ogłoszenie oferty publicznej lub nabycie pakietu kontrolnego. Obn wiązek zgłoszenia zamiaru koncentracji ciąży (art. 4 ust. 2):
— w przypadku połączenia (art. 3 ust. 1 lit. a) — wspólnie na wszystkich jej uczestnikach;
— w przypadku przejęcia wspólnej (grupowej) kontroli (art. 3 ust. 1 lit. b), a więc głównie założenia wspólnego przedsiębiorstwa — wspólnie na stronach uczestniczących w przejęciu kontroli (głównie spółkach macierzystych);
— w pozostałych przypadkach przejęcia kontroli (art. 3 ust. 1 lit. b) — na podmiocie ją przejmującym.
Zgłoszenie koncentracji o wymiarze wspólnotowym jest publikowane (art. 4 ust. 3).
3.5.3. Czasowy zakaz dokonania koncentracji
Dla zapewnienia skuteczności prewencyjnej kontroli koncentracji, koncentracje te powinny być zawieszone do czasu podjęcia ostatecznej decyzji co do
ich zgodności ze wspólnym rynkiem. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 7 ust. 1 rozporządzenia 4064/89, koncentracja nie może być dokonana, a"1 przed jej zgłoszeniem (co wynika już z istoty kontroli wstępnej), ani zanim zo stała ona uznana ostatecznie i wiążąco za zgodną ze wspólnym rynkiem.
Zakaz ten nie dotyczy samych czynności prawnych, a jedynie realizowania^ skutków prawnych. Znajduje to swoje pełne potwierdzenie w art. 7 ust. 5 nie 1, który uzależnia skuteczność (ważność) czynności prawnych zawarty' z naruszeniem art. 7 ust. 1 od późniejszych decyzji KE. Są one ważne pod runkiem rozwiązującym w przypadku, gdy KE stwierdzi niezgodność koncent ze wspólnym rynkiem. Wyjątek uczyniono jedynie dla czynności prawnych, konywanych na giełdzie, które są ważne od początku, chyba że strony tran ^ cji giełdowych wiedziały, że działają z naruszeniem art. 7 ust. 1 (art. 7 ust. 2). KE może — w drodze decyzji — zakaz ten uchylić (art. 7 ust. 4) na wru' stron, aby zapobiec ponoszeniu przez nie poważnych szkód.
Rozporządzenie, które ma zastąpić rozporządzenie 4064/89, eliminuje przesłań minu zgłoszenia.
ter-
7akaz dokonania koncentracji nie obowiązuje w przypadku operacji przepro-, nej w drodze przetargu publicznego, tj. publicznego złożenia oferty naby-^ lub wymiany akcji, jeśli nabywca nie wykonuje praw głosu (art. 7 ust. 3). C'a acza to, że zakaz dokonania koncentracji jest tu zredukowany tylko do fazy ftkwcznego korzystania z praw nabytych na podstawie dokonanych już czynności prawnych.
,54. Badanie wstępne (I faza postępowania) i wydawane na jej zakoń-czenie decyzje
Zgodnie z modelem prawnym wstępnego badania koncentracji, stworzonym przez znowelizowane rozporządzenie 4064/89, wyłącznym celem tej fazy postępowania jest stwierdzenie dopuszczalności kontroli i uzyskanie zasadniczej jasności co do prawnego znaczenia koncentracji z punktu widzenia jego zgodności ze wspólnym rynkiem. Efektem tego badania jest jedna z trzech następujących formalnych decyzji administracyjnych:
— decyzja o stwierdzeniu niestosowalności rozporządzenia 4064/89 do danej koncentracji (art. 6 ust. 1 lit. a), wydawana wtedy, gdy przedsiębiorstwa zgłosiły operację nie mającą charakteru koncentracji (np. utworzenie wspólnego przedsiębiorstwa o charakterze wyłącznie kooperacyjnym) lub zgłoszone koncentracji nie mającej wymiaru wspólnotowego;
— decyzja o stwierdzeniu zasadniczej zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem (art. 6 ust. 1 lit. b);
— decyzja o wszczęciu postępowania zasadniczego wydawana w przypadku, gdy zgłoszona koncentracja rodzi poważne wątpliwości co do jej zgodności ze wspólnym rynkiem (art. 6 ust. 1 lit. c);
— decyzja o stwierdzeniu zasadniczej zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem, wydawana wtedy, na skutek modyfikacji wprowadzonych następnie przez uczestniczące w niej przedsiębiorstwa koncentracja nie budzi już poważnych wątpliwości w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt c (art. 6 ust. 2); w takiej decyzji KE może także określić warunki i obowiązki ¦nające zapewnić, że uczestnicy koncentracji wywiążą się ze zobowiązań złożonych przed KE w celu uczynienia koncentracji zgodną ze wspólnym rynkiem (art. 6 ust. 3).
w Decyzje te muszą być podjęte w terminie 1 miesiąca (ewentualnie 6 tygodni kom?Padkach' ° któlTch mowa w art. 6 ust. 2 i art. 9) od dnia otrzymania sąd g0 zgłoszenia (art. 10 ust. 1). Wszystkie powyższe decyzje podawane
k0w°,Wlad°mości uczestników koncentracji i właściwych organów państw członach (art. 6 ust. 2).
3.5.5. Badanie zasadnicze (II faza postępowania) i wydawane na jej zakończenie decyzje
Celem postępowania wszczętego na mocy decyzji, o której mowa w art 6 1 lit. c, jest ostateczne stwierdzenie, czy zamierzona koncentracja jest S' nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Każde zasadnicze postępowanie w wach koncentracji rodzących poważne wątpliwości co do ich zgodności ze vvs ' nym rynkiem musi zakończyć się wydaniem publikowanej (art. 20 ust. 1) dec • administracyjnej (art. 8 ust. 1); są to mianowicie:
— decyzja o zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem, wydawań wtedy, gdy początkowe wątpliwości albo nie potwierdziły się, albo został rozwiane wskutek modyfikacji dokonanych przez przedsiębiorstwa w trak cie postępowania (art. 8 ust. 2 pkt 1);
— warunkowa decyzja o zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem uznanie koncentracji za zgodną ze wspólnym rynkiem może być bowiem powiązane z warunkami i obowiązkami, które mają zapewnić dotrzymanie zobowiązań służących zagwarantowaniu zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem, podjętych przez przedsiębiorstwa w trakcie postępowania, ale odnoszących się do przyszłości (art. 8 ust. 2 pkt 2)51;
— decyzja o niezgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem (art. 8 ust. 3); decyzję o niezgodności łączenia ze wspólnym rynkiem KE wydaje wtedy, gdy stwierdzi spełnienie przesłanek określonych w art. 2 ust. 3 i 452 (art. 8 ust. 3)»;
— decyzja o podziale przedsiębiorstwa powstałego w drodze koncentracji niezgodnego ze wspólnym rynkiem, ale już dokonanego; KE może wtedy podjąć decyzję, na mocy której przywrócone zostaną warunki skutecznej konkurencji; może ona mianowicie nakazać: rozdzielenie przedsiębiorstw połączonych lub ich aktywów (majątku), zakończenie wspólnej kontroli lub podjęcie innych środków zdolnych przywrócić konkurencję n; wspólnym rynku (art. 8 ust. 4)54.
Na wydanie decyzji o niezgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem KE 4 miesiące od momentu wszczęcia postępowania zasadniczego (art. 10 ust. i) W przeciwnym wypadku koncentracja będzie uznawana — na zasadzie domnfc mania — za zgodną ze wspólnym rynkiem (art. 10 ust. 6).
Takich decyzji było dotychczas kilkadziesiąt. Najbardziej nieoczekiwaną z nich bya nio decyzja KE w sprawie Boeing/McDonnell Douglas, Dz. U. WE 1997, L 18 • ^ Po 1 marca 1998 r. podstawą takiej decyzji może być również spełnienie przesłań
81 ust. 1 TWE. WE1991'1
Por. decyzję KE w sprawach: Aeorospatiale-Alenia/de Havilland, Dz. U. W p-334/42); MSG Media Service, Dz. U. WE 1994, L 364/1); Nordic Satelhte^ Go-tion, Dz. U. WE 1996, L 53/20); Gencor/Lonrho, Dz. U. WE 1997, 11/30); bain/Wacker-Chemie/NOM, Dz. U. WE 1997, L 247/1. ?l)
Por. decyzje KE w sprawach: RTL/Veronica/Endemol II, Dz. U. WE 1996, L < oraz Kesko/Tuko, Dz. U. WE 1997, 174/47.
252
, a Pozostałe elementy postępowania J.5*
orządzenie 4064/89 reguluje także pozostałe elementy postępowania przed Tw sprawach koncentracji, w tym: prawo KE żądania informacji (art. 11), up-ienia i tryb kontroli przeprowadzanych przez organy państw członkowskich ^12), uprawnienia kontrolne Komisji (art. 13), kompetencje KE w zakresie kładańia kar pieniężnych (art. 14) i okresowych kar pieniężnych w celu przymuszenia (art. 15), zasady ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 17) i reguły ^słuchanie stron i osób trzecich (art. 18)".
55 V
C? uL nie są Prezentowane, jako że niniejszy tom podręcznika koncentruje się na kmar'a* materialno-prawnych. Błędy proceduralne były ostatnio powodem spekta-rcSCA POrażek KE w Postępowaniach przed SPI. Por. sprawy: T-251/00 Lagarde-v. ke'; and Canal+ S.A. v. KE (orzeczenie nie opublikowane); T-5/02 Tetra Laval BV Czeczenie nie opublikowane).
253
Tadeusz Skoczny
i
Państwa członkowskie a państwowe monopole handlowe i przedsiębiorstwa publiczne
Literatura:
I Van Bael, J.-F. Bellis, Competition Law ofthe European Community, 3rd ed., Riverwoods 1994; Bellamy & Child, Common Market Law of Competition, 5th ed., London 1993; P. Craig! G. De Burca, EU Law. Tact, Cases, And Materials, 2 ed., Oxford 1998, s. 1060-1137; M.A. Dauses, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 865-936; Fauli & Nikpay, The EC Law of Competition, Oxford 1999, s. 1-633; L. Ritter, W. D. Brown, F. Rawlinson, EEC Competition Law. A practitioner's Guide, wyd. 2, Deventer-Boston 2000; T. Skoczny, Państwowe monopole handlowe w prawie wspólnotowym, „Studia Europejskie" 1997, nr 3, s. 45-68; T. Skoczny, Zakres i rozwój prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej, w. Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Źródła. T. 1: Reguły generalne. Wybór i opracowanie T. Skoczny, Warszawa 2002, s. 11-39; T. Skoczny, Sektorowe reguły konkurencji wprawie wspólnotowym, w: Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Źródła. T, 2: Reguły sektorowe. Wybór i opracowanie T. Skoczny, Warszawa 2002, s. 11-66; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002, s. 839-843; R. Whish, Competition Law, 4 th„ London 2001.
•1- Zobowiązania państw członkowskich w zakresie aPewniania wolnego handlu i wolnej konkurencji
mocy wyraźnego przepisu TWE, państwa członkowskie WE mają obowiązek Ujmowania wszelkich środków w celu zapewniania wykonania zobowiązań tywa ¦ CyCh 2 TWE lub z działan instytucji WE, w tym ułatwiania WE wyko-ków k'a 'C' zadań' oraz powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środ-Ttyń °re m°gą zagrozić urzeczywistnianiu celów TWE (art. 10 /dawny art. 5/ ryzują CdÓW tych należą m'in- stworzenie „rynku wewnętrznego, charaktery0 Si? 2niesieniem między państwami członkowskimi przeszkód w swo-otaz P^epływie towarów, osób, usług i kapitału" (art. 3 ust. 1 lit. c TWE) tr;nyJstemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnę-Pr2yc >a". 3 ust. 1 lit. g TWE). Państwa członkowskie muszą więc aktywnie tych Cc1mać si? do osiągania tych celów, jak też nie robić niczego, co osiąganie °w by uniemożliwiało lub utrudniało.
Nie znaczy to oczywiście, że w państwach członkowskich wykluczony jest wszelki interwencjonizm gospodarczy; pozytywne granice jego dopuszczalność' wyznacza traktatowa zasada prymatu „systemu własności w państwach człon kowskich" (art. 295 /dawny art. 222/ TWE). Państwowy interwencjonizm g0. spodarczy musi być jednak do pogodzenia z ww. celami (tzw. interesem Współ. noty) oraz nie może naruszać traktatowego zakazu „wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwowej" (art. 12 /dawny art. 6/ TWE) i szczegół-nych postanowień pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego. Na gruncie tych przepisów, nie są więc co do zasady zakazane ani „państwowe monopole handlowe", ani „przedsiębiorstwa publiczne", posiadające „prawa wyłąC2ne lub specjalne" lub świadczące „usługi w ogólnym interesie gospodarczym".
Zasady lojalności (art. 10 TWE), niedyskryminacji ze względu na przy-należność państwową (art. 12 TWE) i prymatu krajowego reżimu własnościowego (art. 295 TWE) ustanawiają generalne granice zobowiązań państw członkowskich WE do przestrzegania reguł wolnego handlu i wolnej (skutecznej) konkurencji. Szczegółowy zakres tych zobowiązań wyznaczają:
— nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych (art. 37 /dawny art. 31/ TWE) oraz
— ograniczony zakres dopuszczalności przedsiębiorstw publicznych (art. 86 /dawny art. 90/ TWE).
Jak wskazano wyżej, oba te przepisy mogą być zaliczone do wspólnotowych „reguł konkurencji skierowanych do państw członkowskich", konkretyzujących obowiązek państw członkowskich do zaniechania wszelkich działań tworzących, utrzymujących lub wspierających monopole państwowe w obrocie towarami i usługami w WE, które uniemożliwiają realizację podstawowych celów V O ile jednak art. 86 TWE jest nastawiony na ochronę konkurencji w sfen usług, o tyle art. 31 TWE ma przede wszystkim na celu przeciwdziałanie d; kryminacji w handlu towarami podmiotów z innych państw członkowski Przepis ten znajdzie zastosowanie przede wszystkim wtedy, gdy podlegająca nie regulacja lub działalność są z istoty swej związane ze specyficznymi funkcj. monopolu1.
4.2. Nakaz przekształcenia państwowych monopoli han wych w obrocie towarowym (art. 31 TWE)
4.2.1. Niedopuszczalność państwowych monopoli handlowycn cie towarowym w WE
Art. 31 (dawny art. 37) ust. 1 TWE wymaga, aby państwa członkows^^ kształciły" ich „monopole państwowe o charakterze handlowym" '
W
• sP«wę KE v. Grecja, Zb. Orz. 1990, s. 4747.
• wykluczona była wszelka dyskryminacja między podmiotami z państw człon-
l wskich w zakresie warunków zaopatrzenia i zbytu. Art. 31 TWE jest ostatnim
zepisem rozdziału dotyczącego „zakaz ograniczeń ilościowych między państwa-
i członkowskim" stanowiącego część tytułu poświęconego „swobodzie przepły-
rtu towarów".
Nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych ma więc na celu przede wszystkim przeciwdziałanie ograniczeniom ilościowym w han-«u towarami między państwami członkowskimi, wspierając zatem wprowadzenie unii celnej jako głównego instrumentu zapewnienia swobody przepływu to-
<....., WF Cnnr arf 7S-9S TWF"*
w WE (por. art. 28-28 TWE).
4,2.2. Zakres zastosowania: państwowe monopole handlowe
Nałożony na państwa członkowskie WE przez art. 31 TWE nakaz przekształcenia dotyczy tzw. państwowych monopoli handlowych (ang. state monopolies of commercial character, niem. staatlkhe Handelsmonopole), które przepis ten definiuje jako „każdy podmiot, za pośrednictwem którego państwo członkowskie z mocy prawa lub faktycznie, bezpośrednio lub pośrednio, kontroluje, kieruje lub wpływa w stopniu odczuwalnym na przywóz lub wywóz w obrocie między państwami członkowskimi"; pojęcie to obejmuje także „monopole delegowane przez państwo innym podmioty" (art. 31 ust. 1 zd. 2 i 3 TWE).
Przedmiotem nakazu przekształcenia, o którym mowa w art. 31 TWE, )«t podmiot, który ma charakter państwowy w rozumieniu nie tyle ustro-lowym, co funkcjonalnym. Przekształcone muszą być sytuacje, w których państwo, w drodze aktu władczego, przyznaje określonym podmiotom, specjalnie w tym celu utworzonym lub wcześniej istniejącym, albo deleguje na nie (por. art.
ust- 1 zd. 3 TWE), prawa wyłączne w obrocie towarowym między państwa-1,11 członkowskimi
rzedmiotem tego nakazu są państwowe monopole handlowe rozumiane
r°ko' a więc nie tylko (choć przede wszystkim) prawa wyłączne odnoszą-
zbvti1? bezpośrednio do działalności handlowej (eksportu i importu, w tym
towar°w importowanych), ale także monopole, które — choćby pośrednio
2asad°8ą Wywierać wPływ na handel między państwami członkowskimi2. Co do
dukcy)ednak. art. 31 TWE nie nakazuje przekształcenia monopoli stricte pro-
J!nych (dozwolonych na gruncie art. 295 /dawny art. 222/ TWE). '% oh31 TWE ma zastosowanie do handlu (obrotu) towarami; nie nakłada
Ke 0wUzku przekształcenia monopoli w sferze świadczenia usług3. SpełniałtWlerd2iła m-in-' ze Przeslanki „państwowego monopolu handlowego" la organizacja handlu następującymi towarami: w Niemczech — konia-
sen u °n°P°l produkcyjny połączony ze zbytem własnych produktów, por. sprawę Han-
Np.n Y^-Orz. 1979, s. 935.
M09 awania programów telewizyjnych, por. sprawę 155/73 Sacchi, Zb. Orz. 1974,
kami; we Francji — alkoholem, ropą naftową, potasem, artykułami tytoni0Wv mi, zapałkami, materiałami wybuchowymi; we Włoszech — solą, tytonieJ zapałkami
4.2.3. Nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych
Twórcy TWE nie nałożyli na państwa członkowskie zakazu tworzenia lub utrzy. mywania albo nakazu eliminacji państwowych monopoli handlowych. Wybra. li formę zdecydowanie łagodniejszą, wymagając jedynie, aby państwa członków-skie przekształciły (ang. adjust, niem. umformen) te monopole, tj. dostosowa-ły do warunków wspólnego rynku, na którym panują m.in. zasady „swobodnego przepływu towarów". Istota przekształcenia państwowych monopoli handlowych wyznaczona została przez cel, jakiemu ma ono służyć. Celem tym jest przede wszystkim (zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 zd. 1) eliminacja wszelkiej dyskryminacji w handlu towarowym między państwami członkowskimi4. Zgodnie z orzecznictwem, cel ten musi być rozumiany szerzej. Nawiązując do definicji państwowego monopolu handlowego (art. 31 ust. 1 zd. 2 TWE) oraz do umiejscowienia art. 31 w TWE, ETS uznał, że państwa członkowskie muszą przekształcić ich monopole handlowe, jeśli naruszają one generalną zasadę „swobody przepływu towarów"5. Oznacza to, że ETS rozciągnął wypracowane przez si bie zasady stosowania art. 28 (dawny art. 30) na art. 31 TWE6.
Art. 31 TWE nie określa co ma być przedmiotem ww. przekształcenia. Z praktyki wiadomo, że sprzeczne z regułami swobodnego przepływu towarc i zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową są najcz< same prawa wyłączne i struktura podmiotu, któremu one przysługują przekształcenie może być wtedy możliwe tylko przez odebranie praw w cznych lub przynajmniej przez zmiany w strukturze monopolu Pi członkowskie może jednak spełnić wymogi art. 31 TWE także wtedy, gdy, oq wując prawa wyłączne, zapewni, że działalność monopolu nie będzie narus guł swobodnego przepływu towarów.
4.2.4. Nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowyc
w rolnictwie
hafl* Nakaz ten ma zastosowanie do przekształcenia monopoli Państwowyc ^ dlu towarami (produktami) rolnymi, przy czym jego reahz*?,aienia i po*" się z zapewnieniem równoważnych gwarancji w zakresie zatru ni mu życia producentów rolnych (art. 31 ust. 4 TWE).
--------------- , „.ństwczlo"^"
4 Np. wyłączność w imporcie dyskryminuje eksporterów z innycn p
skich, por. sprawę Manghera, Zb. Orz. 1976, s. 91. ^ &
5 Udowodnienie dyskryminacji nie jest więc absolutnie konieczne; por. v Zb. Orz. 1970, s. 1089 i Manghera, Zb. Orz. 1976. s. 91.
' Por. sprawę KE v. Francja, Zb. Orz. 1983, s. 2011.
258
7Podniez oryginalnym brzmieniem art. 37 ust. 1 zdanie 1 TWE, przekształ-• państwowych monopoli handlowych miało dokonywać się stopniowo
^kresie przejściowym, tj. do końca 1969 r.7 Termin ten nie został zachowany;
*• tiA/szym sześciu państwom członkowskim proces ten zajął 17 lat. Wobec no-
P'e, cz}onków EWG (a później WE) zastosowano już jednak środki ostrzejsze
*\ teczniejsze (tzw. środki przejściowe, ograniczone co do czasu i warunków).
5 Rozszerzanie państwowych monopoli handlowych ponad stan z 1958 r. zo-
t skutecznie zablokowane przez zakaz ustanawiania nowych monopoli (za-
tdastandstill) (art. 37 ust. 2 TWE).
' Nakaz przekształcenia państwowych monopoli handlowych został rozciąg-vtv na handel między państwami członkowskimi WE a krajami z nimi towarzyszonymi. W odniesieniu do handlu między WE a Polską formułuje go
art 32 Układu Europejskiego8.
4.3. Państwowe monopole finansowe i usługowe oraz przedsiębiorstwa publiczne a reguły konkurencji (art. 86 TWE)
4.3.1. Cele i zakres zastosowania; przedsiębiorstwo publiczne
4.3.1.1. Adresat i cele art. 86 TWE
lak wskazano wyżej, art. 86 TWE jest adresowany do państw członkowskich
WE. Zakazuje on państwom członkowskim wydawania lub utrzymywania w mocy jakichkolwiek środków sprzecznych z TWE a skierowanych do przedsiębiorstw Publicznych (art. 86 ust. 1 TWE). Art. 86 ust. 2 TWE formułuje natomiast "ególny rodzaj wyłączenia przedsiębiorstw publicznych spod przepisów TWE, v tym zwłaszcza spod zawartych w nim reguł konkurencjL Organem zobowią-'"ym do czuwania nad przestrzeganiem tych postanowień jest KE (art. 86 ust.
Art. 86 TWE, będąc klasycznym kompromisem między państwami, w których
l!P°darkach P^eważal albo sektor publiczny, albo prywatny, ma do spełnienia ™a cele:
*Łłn' 3? USt 3' 4 [ 6 w brzmieniu TWE z 1957 r.; obecne brzmienie art. 37 TWE ' p°r ,,umU nadane Traktatem z Maastricht. »"a w ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczypospolita Polską z )ednej stro-grudn spoln°tami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony z 10 3 1991 r, Dz. U. WE 1994, nr 11, poz. 38.
259
— konkretyzuje on generalne zobowiązanie państw członkowskich do real-zacji i respektowania postanowień TWE także w ich działaniach podejm i wanych za pośrednictwem przedsiębiorstw publicznych; wyraża więc swn' sty zakaz pośredniego naruszania TWE, w tym zwłaszcza jego art. 3 m 1 lit. g, art. 10, art. 12 czy art. 81-89 TWE; — wzmacnia i konkretyzuje zasadę równości (równego traktowania) przecj siębiorstw prywatnych i publicznych przez państwa członkowskie, wprost (bezpośrednio) zakazując tym ostatnim faworyzowania przedsiębiorstw
publicznych9, jak łatwo zauważyć, art. 86 TWE realizuje oba te cele nakładając określone zobowiązania wprost tylko na państwa członkowskie, a nie na przedsiębiorstwa Także tylko do państw członkowskich, a nie do przedsiębiorstw, mogą być skierowane środki prawne, które może zastosować KE na mocy art. 86 ust. 3 TWE. W tym sensie może dziwić, że przepis ten został umieszczony w tej sekcji rozdziału pt. „Reguły konkurencji", która zatytułowana jest „Przepisy odnoszące do przedsiębiorstw". Granice jego stosowania wynikają przede wszystkim z różnego rozumienia „przedsiębiorstw publicznych", o których mowa w art. 86 ust. 1 oraz w art. 86 ust. 2 TWE.
4 3 12 Przedsiębiorstwa publiczne ^
^^^^m^sBSst
srsastsrfŁir—•»t**4-,-j|ł
wa specjalne lub wyłączne (art. 86 ust J ^ w og0inym
_ przedsiębiorstwa, którym powierzono sw adcze skarboWeg
Kresie gospodarczym lub które ma,ą charakter #
(art. 86 ust. 2 TWE). ^rvwaia się w dużym stop?1* ygf
Nie ma wątpliwości, że kategorie te pg ^ publlCznych' ** są one tożsame. Żadnej z ww. kategorii „przedsię ^
Traktat nie definiuje. undertaking) «L"«» **?'' 80/7i
-ft"^H^1^sfflnio*ane przez dyrek^ mowa w art. 86 ust. 1 TWE zostało ^ finanSOwych ^
EWG KE z 25 "emca 1980^ o p ^ nyrm oraz o P
stwami członkowskimi a przeasięu
a u,rvAca przejrzystości, Zb. Orz. 1982, s. 2
ssarssusss -*-• -«"
sovvej wewnątrz niektórych przedsiębiorstw11, która rozumie pod tym po-
;ern „każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio
j, DOśrednio, wywierać dominujący wpływ na mocy prawa własności do przed-
• hiorstwa, finansowego uczestnictwa w przedsiębiorstwie lub na mocy zasad,
którym przedsiębiorstwo podlega" (art. 2 ust. 1 pkt b), przy czym pod pojęciem
władz publicznych" rozumie się „władze państwowe, regionalne, lokalne lub
LzyStkie inne władze terytorialne" (art. 2 ust. 1 pkt a). Zgodnie z art. 2 ust.
2 tej dyrektywy istnienie „dominującego wpływu" należy domniemywać wtedy,
edy władze publiczne, bezpośrednio lub pośrednio, posiadają większość kapitału
tego przedsiębiorstwa, dysponują większością głosów lub mogą obsadzić więcej
niż połowę członków organów przedsiębiorstwa.
Chociaż definicja ta została sformułowana dla celów powyższej dyrektywy, to jednak jest ona powszechnie akceptowana z uwagi na to, że nie opiera się na kryteriach ustrojowych (np. przedsiębiorstwem publicznym może być podmiot prawa prywatnego czy podmiot nie mający osobowości prawnej), lecz na funkcjonalnym kryterium „dominującego wpływu" czy „kontroli" władzy publicznej12. Rozstrzygające jest bowiem, że przedsiębiorstwo publiczne nie dysponuje „autonomią gospodarczą" w odniesieniu do władzy publicznej. Jest oczywiste, że przedsiębiorstwem publicznym w rozumieniu art. 86 ust. 1 TWE nie może być samo państwo lub samorządowe korporacje prawa publicznego, gdy działają one w formach władczych i w interesie publicznym, a nie w celach zarobkowych13.
Podobna zależność wobec władzy publicznej wyróżnia także przedsiębiorstwa, którym przyznaje ona „prawa specjalne lub wyłączne" (special or ex-clusive rights). O „prawach specjalnych"14 lub „prawach wyłącznych"15 w rozu-
Zezmianami wprowadzonymi dyrektywami KE: 85/413/EWG z 24 lipca 1985 r., 93/ 84/EWG z 30 września 1993 r. oraz 2000752/WE z 26 lipca 2000 r., Dz. U. WE 1980, L 195/35; zm. Dz. U. WE 1985, L 229/20; zm. Dz. U. WE 1993, L 254/16; zm. Dz. „ "• WE 2000, L 193/75.
„ °r' sprawę KE v. Włochy, Zb. Orz. 1987, s. 255. h 2°rodSprawC IGAV, Zb. Orz. 1975, s. 699. „e„ niez art. 2 ust. 1 lit. g/cytowane wyżej dyrektywy 80/723 przez „prawa specjałami02"111'6 S'? prawa udziel°ne przez państwo członkowskie, w drodze ustawowej lub ficzrJUStraCy'nei' określonej liczbie przedsiębiorstw na wyznaczonym obszarze geogra-świack °granicza)ace do dwóch lub więcej liczbę przedsiębiorstw upoważnionych do obiektv^ma USiugi lub wykonywana działalności, inaczej niż w oparciu o kryteria c'u o \LV°%C[' pr°P°rcionalności i niedyskryminacji, wskazujące, inaczej niż w opar-uslugj 1, h eria- kilka konkurujących przedsiębiorstw jako autoryzowanych dostawców lub pr !\Wykonujących inną działalność lub przyznające każdemu przedsiębiorstwu lacyine u*1015^™, inaczej niż w oparciu o te kryteria, korzyści prawne lub regu-niatej ;a^0re łącząco wpływają na możliwości innych przedsiębiorstw do swiadcze-¦, ^ficzny^1 US'Ugi lub wykonywania tej samej działalności w tym samym obszarze geo-e°dnie z ^ porownywalnych lub jednakowych warunkach.
>ie sie nart- 2 ust. 1 Ht. f/cytowane dyrektywy 80/723 przez „prawa wyłączne" ro-
nSttacyjne Ta udzielone przez państwo członkowskie, w drodze ustawowej lub admi-
*'Uslugi lut, e zastrzegają na rzecz danego przedsiębiorstwa prawo świadczenia da-
lb wykonywania innej działalności w wyznaczonym obszarze geograficznym.
mieniu art. 86 ust. 1 TWE można bowiem mówić wtedy, gdy indywidualna przedsiębiorstwom przyznawane są w trybie władczym uprawnienia, które z jednej strony — sprawiają, że przedsiębiorstwa te uzyskują szczególną p02y w stosunku do innych przedsiębiorstw, z drugiej zaś — powodują, że przedsi biorstwa te podlegają wpływowi władzy publicznej, jakiego nie ma ona na inn" przedsiębiorstwa16. Do kategorii tej należą niewątpliwie wszystkie takie sytuaci w których państwo monopolizuje, w pełni lub częściowo, określoną dziedzin' gospodarki17. Nie należą natomiast wszelkie przypadki koncesjonowania, jeśli koncesję może otrzymać każdy, kto spełnia określone warunki ustawowe.
„Przedsiębiorstwami, którym powierzono świadczenie usług w ogól-nym interesie gospodarczym lub które mają charakter monopolu skarbowego", o których mówi art. 86 ust. 2 TWE, są najczęściej „przedsiębiorstwa publiczne" sensu stricte lub przedsiębiorstwa, którym przyznano „prawa szczególne lub wyłączne" (w rozumieniu art. 86 ust. 1 TWE). Tak być jednak nie musi, albowiem kryterium wyróżniającym podmiotów, o których mowa w art. 86 ust. 2 TWE, nie jest ich szczególny status podmiotowy (związek z władzą publiczną), lecz powierzenie im szczególnych zadań publicznych; mogą to więc być także przedsiębiorstwa prywatne. Przepis wyróżnia dwa rodzaje takich zadań: „świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym" oraz „monopol skarbowy".
Każdemu przedsiębiorstwu, a więc także prywatnemu18, może być powierzone — koniecznie w trybie szczególnego aktu władczego — świadczenie „usług w ogólnym interesie gospodarczym". Ani istota, ani zakres tych usług nie ze stały określone w prawie pierwotnym, mimo podkreślenia przez Traktat z Maastricht szczególnej rangi usług w ogólnym interesie gospodarczym „wśrć wspólnych wartości Unii" (art. 16 TWE)19. Zgodnie z niewiążącymi przepisa mi wspólnotowymi20, do usług tych mogą zostać zaliczone niektóre usługi w se torach transportu, szeroko rozumianej komunikacji elektronicznej, poczty, en getyki czy radia i telewizji
Charakter „monopolu skarbowego" mają natomiast przedsiębiorstwa,« rym, państwo przyznało pozycję monopolistyczną w celu zapewnienia budzi publicznemu szczególnego źródła wpływów (np. monopol zapałczany, n już z reguły do przeszłości). „Monopole skarbowe" są najczęściej także „ni polami handlowymi"; wymagają więc badania na gruncie art. 86 ust. 2 < 31 TWE.
Por. sprawę Dyrektywa dotycząca przejrzystości, Zb. Orz. 1982, s. 2545. g^rn" Np. przez przyznanie jednemu lub kilku nadawcom wyłączności nadawani telewizyjnych; por. sprawę 155/73 Sacchi, Zb. Orz. 1975, s. 409. Por. sprawęl27/73 BRT v. SABAM, Zb. Orz. 1974, s. 313. , Q%
Por. szerzej: M. Ross, Artide 16 E.C. and servkes of generał interest: frora ot obligation?, ELRev 2000> vol 25, s. 22. Q tfU-
Informacja KE: Usługi w interesie ogólnym w Europie, Dz. U. WE 2001,
2 Ograniczony zakres dopuszczalności przedsiębiorstw publicznych [L. 86 ust. 1 TWE)
dnie z art. 86 ust. 1 TWE, traktowanym w tym zakresie jako lex specialis art. n TWE, państwom członkowskim nie wolno „wprowadzać lub utrzymywać
mocy żadnych środków sprzecznych z regułami zawartymi w TWE, * zwłaszcza z jego art. 12 oraz 81-89".
Zgodnie z orzecznictwem wspólnotowym, użyte w art. 86 ust. 1 TWE poję-. grodków" musi być rozumiane bardzo szeroko. Będą nimi zatem wszelkie Icty prawa publicznego lub prywatnego i działania faktyczne, którymi władze
bliczne Wpjywają na położenie lub zachowanie konkretnych „przedsiębiorstw nublicznych" lub „przedsiębiorstw, którym przyznały prawa szczególne lub wyłączne"; rozstrzygającym kryterium zaliczenia do tej kategorii „środków" jest więc nie charakter działania państwa, lecz istnienie szczególnego związku między danym (zindywidualizowanym) przedsiębiorstwem a władzą publiczną21.
Państwom członkowskim nie wolno ani „wprowadzać" (także zmieniać), ani „utrzymywać w mocy" środków sprzecznych zwłaszcza z art. 12 i art. 81-89 TWE. Zgodnie z orzecznictwem, jest im zarówno zakazane aktywne zachęcanie przedsiębiorstw publicznych do zachowań sprzecznych z TWE, jak i nakazane zaniechanie udzielania tym przedsiębiorstwom szczególnych udogodnień (korzyści) w stosunku do przedsiębiorstw prywatnych; państwa członkowskie muszą także uchylić wszelkie tego rodzaju środki wydane wcześniej. Mają one także obowiązek sprawowania nadzoru nad przedsiębiorstwami publicznymi w celu zapewnienia, aby te ostatnie nie naruszały przepisów TWE22. Pośrednio więc, art. 86 ust. 1 TWE nakłada obowiązek przestrzegania postanowień TWE także na przedsiębiorstwa publiczne.
Zgodnie z art. 86 ust. 1 TWE, państwa członkowskie nie mogą „obejść", a przedsiębiorstwa publiczne nie mogą naruszać „zwłaszcza" art. 12 (zakaz dys-
'minacji ze względu na przynależność państwową) i art. 81-89 (reguły kon-
rencji) TWE; przestrzeganie tych ostatnich reguł jest szczególnie istotne z uwa-związek art. 86 ust. 1 z art. 86 ust. 2 TWE. Zakazem tym objęte jest je-
nak także naruszenie np. art. 28 i dalsze, art. 39 i dalsze, art. 43 i dalsze, art.
1 dalsze oraz art. 56 i dalsze.
p
KE 'zb^ 13/77 INNO/ATAB, Zb. Orz 1977, s. 2115; sprawę C-202/88 Francja v. Orz. i99,rz- 1991, s. 1-1223; połączone sprawy C-46/90 i C-93/91 Lagauche, Zb. 1985 i 1 ' s' '-5267. Por. także: decyzję KE w sprawie Greek Insurance, Dz. U. WE Por ' 52/25.
MayeTne\155/73 Sacchi> zb- °rz- 1974, s. 409; C-323/93 CIC/CooPerative de la ' ^ Orz. 1994, s. 1-5077; C-18/93 Corsica ferries, Zb. Orz. 1994, s. 1-1783.
4.3.3. Zakres wyłączenia stosowania reguł konkurencji do przedsiębiorstw publicznych (art. 86 ust. 2 TWE)
Art. 86 ust. 2 TWE ustanawia wyłączenie stosowania reguł konkurent-'-„przedsiębiorstw, którym powierzono świadczenie usług o w ogólnym inte gospodarczym lub które mają charakter monopolu skarbowego"; wylączen: obowiązuje więc z mocy samego TWE23.
Wyłączenie, o którym mowa w art. 86 ust. 2 TWE, ma charakter podw'-nie ograniczony. Z jednej strony bowiem, przepisy TWE, zwłaszcza zawa t, w nim reguły konkurencji, stosuje się do ww. przedsiębiorstw tylko „w zakres' w jakim stosowanie tych reguł nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody dl' wykonywania przez nie przyznanych im zadań szczególnych" (art. 86 ust. 2 1 TWE). Nawet wtedy jednak, gdy takie utrudnienie ma miejsce, wyłączenie tych przedsiębiorstw spod przepisów TWE (w tym głównie zawartych w nim reguł konkurencji) nie może powodować, że rozwój handlu między państwami członkowskimi będzie „dotknięty w takim stopniu, by było to sprzeczne z interesami Wspólnoty" (art. 86 ust. 2 zdanie 2 TWE); wymaga to swoistego „balansowania" miedzy tymi przesłankami Wyłączenie stosowania reguł konkurencji na gruncie art. 86 ust. 2 TWE może nastąpić tylko w przypadku rzeczywistej niemożliwości pogodzenia stosowania tych reguł i wykonywania zadań, o których mowa w tym przepisie24. Niemożliwość tę trzeba oczywiście udowodnić25. Samo wyłączenie natomiast nie może wychodzić poza zakres konieczny dla wykonania zadania26.
Przesłanka „wpływu na rozwój handlu" jest w doktrynie rozumiana szeroko27 jako wpływ na handel w ogóle, a nie tylko na handel poszczególnymi produktami Można więc skorzystać z omawianego wyłączenia nawet w przypadku istotnego ograniczenia handlu określonym produktem, jeśli nie oznacza to istotnego ograniczenia rozwoju handlu w ujęciu globalnym. Nie można natomiast skorzystać z tego wyłączenia, jeśli rozwój handlu byłby ograniczony w takim zakresie, że naruszałoby to „interes Wspólnoty". Generalnie rzecz biorąc, „interes Wspólnoty" wynika z celów i zasad TWE (art. 2, 3, 14, 23, 28 i dalsze, 39 i dalsze, 43 i dalsze, 49 i dalsze, 56 i dalsze, 81 i dalsze). Nie ulega najmnie szej wątpliwości, że wyraża się on przede wszystkim w tworzeniu podstaw ry ku wewnętrznego, którym rządzą reguły niezakłóconej konkurencji28- Zm 5 dualizowany „interes Wspólnoty" określają jej ograny w konkretnym Vxl™
Nie wymaga zatem wydania przepisów prawa wtórnego, jak w przypadku .
których podstawą jest art. 81 ust. 3 TWE. 7,$l&
Por. decyzję KE w sprawie British Telecommunications, Dz. U. WE 1982, l
Por. sprawę 155/73 Sacchi, Zb. Orz. 1974, s. 409.
Por. decyzję KE w sprawie General Motors, Dz. U. WE 1975, L 29/16. „
Szerzej niż „negatywny wpływ na handel między państwami członkowskim1
mieniu art. 81, 82 i 87 ust. 1 TWE (patrz: rozdział 2 pkt 2.1.3. części II n
książki).
Por. także nowy 4 ust. 1 i 2 in fine TWE.
Nie
można uznać naruszenia „interesu Wspólnoty", a tym samym ograni-
^"''możliwość wyłączenia, o którym mowa w art. 86 ust. 2 TWE, w przypadku ^ aChowania pojedynczej normy TWE. Organy WE dokonujące identyfikacji ' ceresu Wspólnoty" jako takiej na tle krajowych „usług w ogólnym interesie I odarczym" lub „monopoli skarbowych" muszą więc przestrzegać zasady proporcjonalności
4 4 Uprawnienia KE do egzekwowania przestrzegania art. g6 ust. 1 i 2 TWE (art. 86 ust. 3 TWE)
4.4.1- Uprawnienia KE
Art. 86 ust. 3 TWE nakłada na KE szeroko rozumiane zadanie „czuwania nad stosowaniem" art. 86 (ust. 1 i 2). Jest ona wyłącznie uprawniona do podejmowania zarówno represyjnych, jak i prewencyjnych działań prawnych, w tym odpowiednich „dyrektyw i decyzji" skierowanych do państw członkowskich", które są konieczne dla skutecznego wypełnienia tego zadania29.
W formie decyzji może np. zobowiązywać państwa członkowskie do zaniechania naruszania przepisów TWE, których adresatami są wyłącznie państwa członkowskie (np. art. 10 TWE). Także wtedy, gdy KE może wydać decyzję skierowaną do przedsiębiorstwa (np. na gruncie art. 81-82 czy 87 TWE), winna jednak wystąpić przeciwko państwu członkowskiemu, gdy ciężar odpowiedzialności za naruszenie reguł konkurencji spoczywa bardziej na państwie niż na przedsiębiorstwie; w formie takich decyzji KE próbowała np. przyspieszyć proces libera-'izacji w energetyce30. W trybie art. 86 ust. 3 TWE KE winna np. wydać decyz-
skierowaną do państwa członkowskiego w sprawie naruszenia zakazu „ukryci pomocy państwa".
W formie dyrektyw KE może zapobiegać naruszeniom przepisów TWE
stosunkach między państwami członkowskimi a kontrolowanymi przez nie
j^dsiębiorstwami z możliwości tej skorzystała ona wydając cytowaną wyżej dy-
a tyw? o przejrzystości relacji finansowych między państwami członkowskimi
niek edsiębiorstwami Publicznymi oraz o przejrzystości finansowej wewnątrz
Kt°rych przedsiębiorstw31.
Patrz ę Aktywa dotycząca przejrzystości, Zb. Orz. 1982, s. 2545. Dz ur?,2,dziai 14 części III niniejszej książki ' U'WE 1980, L 185/35.
4.4.2. Liberalizacja telekomunikacji w trybie dyrektyw wydanych na podstawie art. 86 ust. 3 TWE
W latach dziewięćdziesiątych, art. 86 ust. 3 TWE został wykorzystany przez ,> do bezpośredniej liberalizacji sektora telekomunikacyjnego32. W formie H rektyw i decyzji skierowanych bezpośrednio do państw członkowskich, KE don wadziła do stopniowego znoszenia przez te państwa praw wyłącznych i «, cjalnych w telekomunikacji, co spowodowało rozszerzenie się zakresu z stosowania reguł konkurencji w tym sektorze.
Pod względem chronologicznym, bezpośrednia liberalizacja w telekomunikacji wspólnotowej rozpoczęła się od wprowadzenia reguł konkurencji na rynku telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, dokonanego w drodze dyrektywy 88/301/EWG z 1988 r.33 Mimo podjętej przez niektóre państwa członkowskie próby podważenia jej legalności34, rynek ten stał się faktem w połowie 1990 r. Dwa lata później została wydana dyrektywa 90/388/EWG w sprawie konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych35. Także ona była kontestowana przez niektóre państwa członkowskie; także ją jednak ETS utrzymał w mocy36. W drodze trzech dyrektyw nowelizujących dyrektywę 90/388/EWG dokonano rozszerzenia liberalizacji telekomunikacyjnej na rynek telekomunikacji satelitarnej, dostępu do sieci telewizji kablowej i telekomunikacji ruchomej37. W końcu, również w drodze nowelizacji dyrektywy 90/388/EWG wprowadzono konkurencję także w zakresie kładzenia i udostępniania sieci telekomunikacyjnych38. Dyrektywę 90/388/EWG znowelizowano także w celu zapewnienia rozdzielenia prawnego sieci telekomunikacyjnych i sieci telewizji kablowej, należących do jednego operatora39.
32 Pośrednia liberalizacja dokonywana była na podstawie art. 95 (dawny art. lOOa) TWE-Patrz: rozdział 16 części III niniejszej książki
33 Por. dyrektywę 88/301/EWG KE z 16 maja 1988 r. w sprawie konkurencji na rynki telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, Dz. U. WE 1988, L 20/59.
34 Por. sprawę 202/88 Francja v. KE (Terminal Eąuipment case), Zb. Orz. ETS 1991, -1223; Francja była wspierana przez Włochy, Belgię, Niemcy i Grecję.
35 Por. dyrektywa 90/388/EWG KE z 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na" kach usług telekomunikacyjnych, Dz. U. WE 1990, L 192/10.
36 Por. połączone sprawy C-271, C-281/ i C-289/90 Hiszpania, Belgia i Wiochy v. Zb. Orz. ETS 1992, 1-5833.
37 Por. zmieniające dyrektywę 90/388 dyrektywy: 94/46/EWG, Dz. U. WE 1994'/59. 15), 95/51, Dz. U. WE 1991, L 256/49) i 96/2/EWG, Dz. U. WE 1996, L ^ p
38 Por. dyrektywę 96/19/WE KE z 13 grudnia 1995 r. w sprawie pełnej lib«
w sektorze telekomunikacyjnym, Dz. U. WE 1996, L 74/13. 00/3^
39 Por. dyrektywę 1999/64/WE KE z 23 czerwca 1999 r. zmieniająca dyrektywa ^ EWG w celu zapewnienia, że sieci telekomunikacyjne i sieci telewizji kab ^ por-żące do jednego operatora, będą prawnie rozdzielone, Dz. U. WE 1999, L 1 ^ także: Commission Communication concerning the review under comPe ', \cof of the joint provision of telecommunications and cable TV networks by a sl ^,ei tf rator and the abolition of restrictions on the provision of cable TV capacW lecommunications networks, Dz. U. WE 1998, C 71/4.
yy związku z zakończeniem procesu liberalizacji rynków i sieci telekomunikacyjnych, i dla zapewnienia większej przejrzystości pięciokrotnie nowelizowa-nej dyrektywy 90/388/EWG, KE postanowiła niedawno zastąpić ją nową dyrektywą w sPrawie konkurencji na rynkach sieci i usług komunikacji
elektronicznej40.
ktyWa 2002/77/WE KE, Dz. U. WE 2002, L 249/21.
Tadeusz Skoczny
5
Zakaz antykonkurencyjnej pomocy państwa
Literatura:
P Craig, G. De Burca, EU Law. Text, Cases, And Materials, 2 ed., Oxford 1998, s. 1060-1137; M.A. Dauses, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 937-988; S Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej. Miedzy neutralnością a zaangażowaniem, Kraków 2002; A. Evans, EC Law of Sate Aid, Oxford 1997; F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, wyd. 3, Warszawa-Wrocław
2001, s. 417-421; L. Hancher, T. Ottervanger, P.J. Slot, E.C. State Aids, London 1999; J. Justyński, Podstawy prawne polityk gospodarczych Unii Europejskiej, Toruń 2001, s. 141— 151; Th. Oppermann, Europarecht, 2 Aufl., Miinchen 1999, s. 424-450; P. Pełka, M. Stasiak, Pomoc publiczna dla przedsiębiorców w Unii Europejskiej, Warszawa 2002; K. Sobczak (red.), Europejskie prawo gospodarcze w działalności przedsiębiorstw, Warszawa
2002, s. 319-351; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002, s. 844-862.
5.1. Rynek wewnętrzny a pomoc publiczna
Wspólnotowe reguły rynku wewnętrznego i wolnej konkurencji mogą być na-iszane przez państwa członkowskie UE poprzez przyznawanie przedsiębiorstwom pomocy państwa (ang. state aids, niem. staatliche Beihilfen), stanowią-eJ )edna- z najbardziej skutecznych form interwencjonizmu państwowego w gospodarkę. Pomoc ta jest często konieczna i uzasadniona z perspektywy konkretno Państwa członkowskiego. Mimo to, jeśli narusza zasadę równości (rów-P^Prawnienia w kontekście przynależności państwowej) przedsiębiorstw Wewr.CyCh udział w obrocie towarowym i negatywnie wpływa na handel łej ^^wspólnotowy, może być ona nie do zaakceptowania z perspektywy ca-
C2ł0nrfeciwko skłócaniu konkurencji na rynku wewnętrznym przez państwa TWe p kie w drodze pomocy państwa wymierzone są przepisy art. 87-89 Art 87 r2episyte nie ustanawiają jednak bezwzględnego zakazu pomocy państwa. dna 2e USt 1 TwE stanowi jedynie, że określona pomoc państwa „jest niezgo-nawia ^Polnym rynkiem". Nie ulega wszakże wątpliwości, ze przepis ten usta-z8l«dny (warunkowy) zakaz antykonkurencyjnej pomocy państwa in-
terweniującej w handel wewnątrz wspólnotowy1. Art. 87 TWE przewiduje b wiem także dwa typy wyłączeń spod tego zakazu: określone rodzaje pom0 I dozwolonej ex legę (ust. 2) oraz określone rodzaje pomocy dopuszczalnej
mocy decyzji organów Wspólnoty (ust. 3).
Zakaz art. 8 7 ust. 1 TWE nie ma również zastosowania w przypadkach oW lonych w innych przepisach TWE. Odrębne przepisy TWE regulują zakres zakazi i dopuszczalności pomocy państwa w rolnictwie (art. 36 /dawny art. ą TWE), w transporcie (art. 73 /dawny art. 77/, art. 76 /dawny art. 80/ ust 1 i art. 78 /dawny art. 82/ TWE), w zewnętrznych stosunkach handlowych (art. 132 /dawny art. 112/ ust. 1 TWE) oraz w przemyśle zbrojeniowym (art 296 /dawny art. 224/ ust. 1 lit. b TWE)2. Spod zakazu art. 87 ust. 1 TWE może być wyłączona pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych, o których mowa w art. 86 ust. 2 TWE.
Kompetencje i tryb działania organów wspólnotowych w zakresie egzekwowania przepisów art. 87 TWE oraz obowiązków państw członkowskich reguluje art. 88 TWE. Art. 89 TWE natomiast zawiera delegację dla Rady do wydawania przepisów wykonawczych do art. 87 i 88 TWE.
5.2. Pomoc zakazana (art. 87 ust. 1 TWE)
5.2.1. Zakres zakazu
5.2.1.1. Cztery przesłanki zakazu
Na gruncie art. 87 ust. 1 TWE zakazana jest:
— pomoc państwa, która:
— faworyzuje jej beneficjentów,
— ma charakter antykonkurencyjny i
— wpływa na handel wewnątrzwspólnotowy3.
----------------- c?31 i sprav
' Por. połączone sprawy 6/69 i 11/69 KE v. Francja, Zb. Orz. 1969, s. b/s;
76 Steinike und Weinling v. KE, Zb. Orz. 1977, s. 595. rolnictvvie i *
2 Co do zasady, kwestie zasady i dopuszczalności pomocy państwa w r ^ t i
sporcie nie są przedmiotem prezentacji w niniejszym rozdziale ipor. y hory2°
części III niniejszej książki); jednak niektóre reguły dopuszczalności po talnej znajdują zastosowanie do transportu. >7k,ch »wa^ i
* Środki spełniające wszystkie te przesłanki są definiowane w słownicz* _^ t j, w licznych aktach prawa wtórnego jako „pomoc" (aid); por. np-cytowanego niżej rozporządzenia WE Rady 659/1999.
Tak więc, aby określony program lub projekt pomocy państwa mógł zostać —
Hrodze subsumpcji — uznany za zakazany4 przez ten przepis, cztery wymienio-
" w nirn Przesłanki zakazu muszą być spełnione kumulatywnie. Dwie pier-
° e z tych przesłanek służą identyfikacji tego rodzaju interwencjonizmu pań-
\VoWego, dwie następne — jego kwalifikacji z punktu widzenia podstawowych
rtości rynku wewnętrznego — wolnego handlu i wolnej konkurencji
VVobec tego, że ani art. 87 ust. 1 TWE, ani żadne inne przepisy prawa wspól-
ntowego nie formułują definicji tych przesłanek, rzeczywisty zakres stosowania
rt 87 ust. 1 TWE zależy od orzeczniczego rozumienia pojęć „pomocy państwa",
iej selektywności", „antykonkurencyjności" i „wpływu na handel wewnątrz
wspólnotowy".
5.2.1.2. Pomoc państwa
Zgodnie z art. 87 ust. 1 TWE, za zakazaną może być uznana „wszelka pomoc przyznana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie". Przepis ten nie definiuje „pomocy", ale niewątpliwie każe rozumieć ją bardzo szeroko, tak co do istoty środków publicznych, jak i ich pochodzenia5. Zakazem, o którym mowa w art. 87 ust. 1 TWE, może być objęta wszelka pomoc państwa i to niezależnie od formy jej udzielenia6. Nie forma bowiem, a skutek pomocy państwa kwalifikuje ją do oceny na gruncie art. 87 ust. 1 TWE7.
Za zakazaną może być uznana tylko pomoc państwa, która przysparza jej beneficjentowi korzyści gospodarcze, których nie miałby z normalnej działalności gospodarczej (z rynku); z punktu widzenia definicji „pomocy" mniejsze znacze-*ma natomiast fakt, że korzyści po stronie przedsiębiorstwa oznaczają równocześnie obciążenia (koszty) po stronie państwa. Przeróżne rodzaje tak rozumianej pomocy państwa można ująć w dwie kate-
interwencji państwa w gospodarkę, które stanowią8: ~ pomoc polegającą na subwencjonowaniu, czyli bezpośrednim transferowaniu do przedsiębiorstw świadczeń pieniężnych (np. dotacje, dopłaty ao odsetek, gwarancje kredytowe na szczególnie korzystnych warunkach) ub rzeczowych (np. bezpłatne lub korzystne cenowo przekazanie działek ub budynków, dostawa dóbr lub świadczenie usług na preferencyjnych trunkach);
Przez- ",pomocy zakazanej" należy jednak odróżniać od pojęcia „pomocy nielegalnej", czn0s ' WW' rozP°rządzenie 994/1999 rozumie nową pomoc przyznaną w sprzęta J!C1 2 Przepisami art. 87 ust. 3 TWE.
tek DniT'3 0n Jednak uznać za „pomoc" państwa tzw. środków wywierających sku-M3°aobny do pomocy państwa; por. sprawę 290/83 KE v. Francja, Zb. Orz. 1985,
* ^^^^
^ Prawe 248/84 Niemcy v. KE, Zb. Orz. 1987, s. 4013.
V SrTWę 3l0/85 Deufi v- KE> Zb- °rz- 1987, s. 901.
3We 30/59 Bergmmanspramie, Zb. Orz. 1961, s. 1.
- pomoc polegającą na zmniejszaniu obciążeń przedsiębiorstw <
zwolnienia lub ulgi podatkowe, zwolnienia od opłat parafiskalnych, nri ^ cie strat, umorzenie zobowiązań), które normalnie ciążą na przedsiębi stwie; tego rodzaju „interwencje negatywne" wywierają bowiem takie me skutki jak subwencje. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem bezpośredniej lub pośredniej int, wencji państwa w gospodarkę są przede wszystkim środki (zasoby) finan* we; tam, gdzie pomoc państwa nie dokonuje się wprost w drodze jednorazowi/ transferów finansowych, musi być obliczony jej ekwiwalent dotacyjny.
Zakazem, o którym mowa w art. 87 ust. 1 TWE, może być objęta wszelk pomoc państwa członkowskiego, a więc pomoc nie pochodząca ze środków nr watnych. W grę mogą tu wchodzić dwa źródła tej pomocy9:
— pomoc pochodząca od władzy publicznej w szerokim rozumieniu ti włączając doń publicznoprawne korporacje terytorialne (np. kraje w pa^ stwie federalnym, korporacje ponadgminne, gminy), czyli pomoc przyznawana przez centralne, regionalne lub lokalne organy władzy publicznej bezpośrednio z budżetów, którymi one dysponują;
— pomoc pochodząca z zasobów (ze środków) państwowych, ale przyznawana przez odrębne podmioty, które są kontrolowane przez państwo lub którym państwo powierzyło administrowanie lub zarządzanie pozabudżetowymi środkami publicznymi, niezależnie od ich charakteru (np. banki, fundacje)10 czy od ich statusu prawnego (podmioty publiczne lub prywatne)11; dla uznania pomocy z takich źródeł za „pomoc państwa" rozstrzygające jest, czy organy publiczne są zdolne sprawować nad nimi kontrolę, tj. posiadają uprawnienia, którymi nie dysponują w stosunku do innych podmiotów, umożliwiające im wywieranie decydującego wpływu na decyzje tych podmiotów (wpływ taki mają w stosunku do „przedsiębiorstw publicznych", które mogą być nie tylko beneficjentem, ale także udziei jącym pomocy z zasobów publicznych)12.
W świetle orzecznictwa dotyczącego art. 87 ust. 1 TWE13, nie stanowią pomocy państwa środki pochodzące ze źródeł wspólnotowych14.
9 Por. sprawę 248/84 Niemcy v. KE, Zb. Orz. 1987, s. 4013. Dla zastosowania art. 87 us 1 TWE nie ma jednak — zdaniem Trybunału Sprawiedliwości — potrzeby rozrób nia między pomocą bezpośrednią a pośrednią; por. sprawę 78/76 Steinike und W
v. Niemcy, Zb. Orz. 1977, s. 595. dot.
10 Por. połączone sprawy 67, 68 & 70/85 Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV an^ hers v. KE, Zb. Orz 1988, s. 219; sprawę 290/83 KE v. Francja, Zb. Orz. 1985, ¦
11 Por. sprawę 290/83 KE v. Francja, Zb. Orz. 1985, s. 439. - 0{-
12 Por. sprawy: 290/83 KE v. Francja, Zb. Orz. 1985, s. 439; 303/88 Wiochy v. w^ Lanerosi), Zb. Orz. 1991, s. 1-1433. zb
13 Por. sprawę 213-215/81 Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor v. BALM, ^982, s. 3583.
14 Ocenie na gruncie art. 87 TWE podlega pomoc pochodząca z funduszy strllK do*1
Wspólnoty; por. Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 W' * je-
general Provisions on the Structural Funds, Dz. U. WE 1999, L 161/1), ^^ g° art. 12.
272
1 3 Selektywność pomocy państwa &•»¦
Anie i art. 87 ust. 1 TWE, za zakazaną może być uznana pomoc państwa,
> uprzywueJowuJe niektóre przedsiębiorstwa lub gałęzie gospodarka A(j'resatami zakazanej pomocy państwa mogą być zarówno określone (kon-*° ' Ln przedsiębiorstwa"15 (selektywność indywidualna), jaki i przedsiębior-^ przynależne do określonego sektora gospodarki (selektywność sektorowa) Pokreślonego reg10nu (selektywność regionalna). Istotą zakazanej pomocy
- twa jest jej selektywność (samo zróżnicowanie w traktowaniu przedsię-
13 rstw nie jest jednak wystarczające dla uznania stanowiącego jego podstawę
1 dka publicznego za pomoc państwa), wyrażająca się w różnicowaniu pozy-
sr. g0spodarczej przedsiębiorstw (konkurentów) poprzez przyznanie jednym,
nie przyznanie innym określonych korzyści.
Zakazem, o którym mowa w art. 87 ust. 1 TWE, nie są więc objęte środki generalne (środki polityki gospodarczej lub społecznej), które odnoszą się w równym stopniu do wszystkich przedsiębiorstw na rynku i wszystkich gałęzi gospodarki (np. zmiana stopy procentowej). Środki generalne mogą być jednak uznane za pomoc państwa, jeśli organy dzielące środki pomocowe korzystają w swych decyzjach z określonego stopnia uznania co do wyboru beneficjentów, wysokości lub warunków udzielenia pomocy16. Ponieważ rozróżnienie między środkami selektywnymi (pomocą państwa) a generalnymi jest najtrudniejsze w przypadku pomocy dokonywanej instrumentami podatkowymi17, KE określiła swoje stanowisko w tej kwestii w formie Obwieszczenia18.
5.2.1.4. Zakłócenie konkurencji
Zgodnie z art. 87 ust. 1 TWE, za zakazaną może być uznana pomoc państwa, torą „zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji". Sama możliwość (groźba) zakłócenia konkurencji jest objęta tym zakazem, jeśli jest konkretna i prawdo-obna. Przedmiotem zakazu jest zarówno zakłócenie konkurencji aktualni jak i potencjalnej. Zakłócenie to może polegać zarówno na wzmocnieniu ¦Kji konkurencyjnej przedsiębiorstwa na danym rynku, jak i na utrudnieniu )s ?pu do danego rynku innym przedsiębiorstwom.
zumlenie „przedsiębiorstwa.. w prawie pomocy parlstwa nie różni się zasadniczo od ninieiszeUmienia W prawie antymonoPolowym; Patrz: r0zdzial 2 P aCSd "
! Por t^aWę C-2«/94 Francja v. KE (Kimberly Clark), Zb. Orz. 1997, s. 1-4551. '!IW„ art92i 93TWE. to direT^'SSion Notice on the aPPbcation of the State aid rules to measures relating ct business taxation, Dz. U. WE 1998, C 384/3.
273
Zgodnie z orzecznictwem ETS, przesłanka ta musi być uzasadniona w b konkretnej sprawie19, przy czym punktem wyjścia takiego uzasadnienia tn i! uczynić stan konkurencji przed udzieleniem danej pomocy20.
Przedmiotem zakazu art. 87 ust. 1 TWE nie jest jednak zakłócenie konkur cji w nieznacznym stopniu (pomoc bagatelna).
5.2.1.5. Wpływ na handel między państwami członkowskimi
Zgodnie z art. 87 ust. 1 TWE, za zakazaną może być uznana pomoc państwa która „wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi"
Antykonkurencyjna pomoc państwa jest zakazana tylko wtedy, gdy wpływa lub choćby może wpływać na handel wewnątrz wspólnotowy, tj. utrudnia czy ułatwia import, czy eksport produktów lub usług. Pomoc eksportowa ułatwia otrzymującemu ją przedsiębiorstwu eksport do innych państw członkowskich, równocześnie utrudnia także eksport innym przedsiębiorstwom z danego lub innych państw; negatywne stanowisko KE do pomocy eksportowej znalazło swoje odzwierciedlenie w rozporządzeniach wyłączających określone rodzaje pomocy horyzontalnej spod zakazu art. 87 ust. 1 TWE, które pomocy takiej nie obejmują (por. niżej). Także pomoc dla krajowego producenta zmniejsza możliwości importu z innych państw członkowskich, a więc może zostać uznana za zakazaną na podstawie art. 87 ust. 1 TWE21.
Zakazem art. 87 ust. 1 TWE nie są objęte tylko te formy pomocy państwa, których skutki ograniczają się do terytorium tego państwa lub dotykają jego handlu z krajami trzecimi Przedmiotem zakazu art. 87 ust. 1 TWE nie jest także niewielka wysokość pomocy państwa (pomoc bagatelna).
5.3. Pomoc dozwolona (art. 87 ust. 2 TWE)
5.3.1. Pomoc automatycznie wyłączona spod zakazu art. 87 ust. 1 TWE
Art. 87 ust. 2 TWE ustanawia zamknięty katalog rodzajów pomocy pa1 które są per se „zgodne ze wspólnym rynkiem", a więc dozwolone z rn ^ mego TWE. Co do zasady, te rodzaje pomocy spełniają ww. przesłanki żaka tykonkurencyjnej pomocy państwa; są jednak mimo to automatyczni
------------------- 318/82^
9 Por. sprawy: 730/79 Philip Morris v. KE, Zb. Orz. 1980, s. 2671; 296 & 3J
landia i Leeuwarder Papierwarenfasbriek BV v. KE, Zb. Orz. 1985, s. 809. * Por. sprawę 173/73 Włochy v. KE, Zb. Orz. 1974, s. 709. :3i,&
Por. sprawy: 730/79 Philip Morris v. KE, Zb. Orz. 1980, s. 2671; 102/87 Frań
Zb. Orz. 1988, s. 4067.
ne spod art. 87 ust. 1 TWE. Jest oczywiste, że wyłączenie to jest automa-cl ne jeśli KE uzna, w drodze deklaratoryjnej decyzji wydanej na skutek obli-^toryjnego zgłoszenia projektu takiej pomocy KE, że mieści on się w ramach te-P Drzepisu22. Dozwolone są mianowicie trzy rodzaje pomocy państwa: po-
" c socjalna, pomoc w wypadku klęsk żywiołowych oraz pomoc uwarunkowana Jtkatni podziału Niemiec.
5 3.2. Pomoc socjalna
Ąrt 87 ust. 2 lit. a TWE uznaje za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc o charakterze socjalnym skierowaną bezpośrednio do pewnych kategorii konsumentów finalnych (np. na zakup określonych towarów) lub do przedsiębiorstw oferujących takie towary (jako rekompensatę ich sprzedaży po niższych cenach), jeśli jest ona udzielana bez dyskryminacji z punktu widzenia pochodzenia produktu (np. odsprzedaż pszenicy poniżej jej wartości celem obniżenia ceny chleba)23.
5.3.3. Pomoc w wypadku klęsk żywiołowych
Zgodna ze wspólnym rynkiem (art. 87 ust. 2 lit. b TWE) jest także pomoc państwa udzielana w celu usunięcia skutków klęsk żywiołowych (powodzi, trzęsienia ziemi) lub innych nadzwyczajnych zdarzeń (np. szkód wojennych).
5-3.4. Pomoc uwarunkowana skutkami podziału Niemiec
rzecim rodzajem pomocy państwa dozwolonej na gruncie art. 87 ust. 2 lit. c
^E jest pomoc dla gospodarki określonych obszarów RFN dotkniętych skutka-
^ Podziału Niemiec, jeśli była ona konieczna dla zrekompensowania niekorzy-
^ych konsekwencji gospodarczych wywołanych tym podziałem, np. utraty ryn-
°w zbytu. Przepis ten nie może stanowić podstawy automatycznego wyłączenia
b NRZ3kaZU antykonkurencyineJ pomocy państwa udzielanej przedsiębiorstwom
mit alb°wiem opóźnienie rozwoju gospodarczego tej części Niemiec nie wy-
z lch podziału, a z panującego tam ustroju gospodarczego24.
* Por J 88 ust' 3 TWE oraz art. 2 ust. 1 cytowanego niżej rozporządzenia 659/1999. '' W o,5 Benedetti v. Munari, Zb. Orz. 1977, s. 163.
" Uczenie w sprawie C-156/98 Niemcy V. KE, Zb. Orz. 2000, s. 1-6857.
5.4. Pomoc dopuszczalna
5.4.1. Zakres pomocy dopuszczalnej
5.4.1.1. Rodzaje pomocy dopuszczalnej
Art. 87 ust. 3 TWE wymienia cztery rodzaje antykonkurencyjnej potno
państwa (lit. a-d), tj. pomocy państwa spełniającej przesłanki art. 87 ust 1 TWE, które mogą być uznane „za zgodne ze wspólnym rynkiem", czyli do puszczone na mocy konstytutywnej decyzji KE podjętej w trybie procedury określonej w art. 88 TWE, oraz przyznaje Radzie kompetencje do uznania (w trybie decyzji podjętej na wniosek KE kwalifikowaną większością głosów) za dopuszczalne inne rodzaje pomocy państwa (lit. e). Wszystkie te rodzaje pomocy państwa mogą być wyłączone spod zakazu art. 87 ust. 1 TWE, przy czym wyłączenie to nie ma charakteru automatycznego i obligatoryjnego, lecz jest uznaniowe i fakultatywne. KE i Rada mogą więc odmówić udzielenia wyłączenia, jeśli uznają, że określona pomoc:
— nie realizuje celów określonych w art. 87 ust. 3 TWE25;
— nie spełnia wymogów tzw. kompensacyjnego uzasadnienia (compensatory justification principk), albowiem nie jest konieczna dla realizacji tych celów, tj. jeśli zostanie udowodnione, że celu tego nie da się osiągnąć na mocy działania praw rynku26;
— wykracza ona poza wymiar, który jest niezbędny dla osiągnięcia celów określonych art. 87 ust. 3 TWE (zasada proporcjonalności) oraz w jakim jej przyznanie leży w interesie WE27.
Zakres dopuszczalności wyłączeń, o których mowa w art. 87 ust. 3 TWE, tylko w niewielkim — choć rosnącym — stopniu wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego (zwłaszcza rozporządzeń wiążących w a łości i stosowanych bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich). C samoograniczenia uznaniowości decyzji KE i podwyższenia pewności prawne) przedsiębiorstw w tych sprawach, KE wydaje liczne — niewiążące — akty po tyki stosowania prawa konkurencji
Art. 87 ust. 3 lit. a-d TWE przewidują możliwość wyłączenia spod zakazu3 • 87 ust. 1 TWE następujących rodzajów pomocy państwa; pomocy regiona pomocy prorozwojowej, pomocy dla pewnych rodzajów działalności lub regi oraz pomocy dla ochrony kultury.
Ibidem.
LemraWC 73°/79 PhUip M0rr'S V- KE' Zb- °rz- 1980' s- 267L
1983 UnWPian Comrnission. XII Report on Competition Policy (1982), Luxernb' ' PK^ 160.
276
, a 1 2- Pomoc prorozwojowa
A 87 ust. 3 lit. b TWE umożliwia uznanie za zgodną ze wspólnym rynkiem po-
AoC państwa zmierzającą do:
' -- wspierania realizacji ważnych przedsięwzięć podejmowanych we wspólnym interesie europejskim; o ważności przedsięwzięcia podejmowanego we wspólnym interesie europejskim rozstrzygają cele WE (np. w dziedzinie ochrony środowiska lub wspólnej polityki energetycznej)28, w których realizacji zainteresowane są wszystkie państwa członkowskie; — likwidacji poważnych zaburzeń w życiu gospodarczym danego państwa członkowskiego; poważne zakłócenia w życiu gospodarczym muszą mieć charakter ogólny, ale winny dotyczyć całej gospodarki narodowej, a nie tylko jednego sektora czy regionu29.
5.4.1.3. Pomoc dla ochrony kultury
KE może wyłączyć spod zakazu antykonkurencyjnej pomocy państwa także pomoc państwa przeznaczoną na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturalnego, jeśli pomoc ta nie wpływa na warunki handlu i konkurencję we wspólnym rynku w sposób sprzeczny ze wspólnym interesem (art. 8 7 ust. 3 lit. d TWE). Przepis ten służy przede wszystkim ochronie europejskiego przemysłu filmowego przed konkurencją amerykańską.
5.4.1.4. Pomoc regionalna, sektorowa i horyzontalna
Szczególnie istotne podstawy dopuszczalności pomocy państwa tworzą art. 87 ust. 3 lit. a i lit. c TWE. Art. 87 ust. 3 lit. a TWE umożliwia wyłączenie spod zakazu antykonkurencyjnej pomocy państwa „pomocy przeznaczonej na wspieranie rozwoju gospodarczego regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważne bezrobocie". Natomiast na mocy art. 87 ust. 3 lit. c TWE, za zgodną ze wspólnym rynkiem może Y uznana „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, jeśli nie zmienia ona trunków handlu i konkurencji w zakresie sprzecznym ze wspólnym lnteresem".
*»• decyzję KE 82/73/EWG z 15.12.1981, Dz. U. WE 1981, L 37/34 Por. także: Com-*"*on Communication relating to the methodology for analysing State aid linked to s^nded costs (26.07.2001); dostępna pod adresem internetowym: http://europa.eu-2' t=i ,mm/cornPetition/state_aid/legislation/aid3.html). ltyi° w Pnypadku zgody KE na pomoc państwa udzielaną w ramach programu prywatyzacji w Grecji w 1991 r.
277
Na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a oraz
---------Ł. ~- U3L. 1 TWE, a mianowicie wyłączenia'*J
pomocy regionalnej, sektorowej i horyzontalnej.
rodzaje wyłączeń spod zakazu art. 87 ust
c TWE ukształtowały się trzy g}0lłni 1 TWE, a mianowicie wyłączeni j
5.4.2. Pomoc regionalna
5.4.2.1. Podstawy dopuszczalności
TWE stwarza dwie podstawy prawne dopuszczalności pomocy regionalnej' I 87 (dawny art. 92) ust. 3 lit. a oraz art. 87 (dawny art. 92) ust. 3 lit. c. Art 87 ust. 3 lit. a TWE dopuszcza pomoc regionalną mającą na celu wyrówny. wanie różnic w rozwoju różnych regionów w całej WE. Na podstawie art
87 ust. 3 lit. c TWE natomiast dopuszczalna może być pomoc regionalna, której celem jest wyrównywanie dysproporcji rozwojowych występujących mie-dzy regionami poszczególnych państw członkowskich.
Stosowanie tych przepisów wymaga wyodrębnienia obszarów, które mogą otrzymać pomoc regionalną. Wyznacza się je poprzez ustalenie wskaźników maksymalnego pokrycia poszczególnych państw członkowskich pomocą regionalną, mierzonego procentem ludności, jaki może być objęty tą pomocą; na lata 2000-2006 wskaźniki te mieszczą się w przedziale między 15% (Holandia) a 43,6% (Włoch), wynoszą wszakże w przypadku Hiszpanii — 79,2%, a Grecji, Irlandii i Portugalii — 100%30. Do regionów, o których mowa w art. 87 ust. 3 lita TWE zalicza się obszary, w których wielkość PKB per capita wynosi poniżej 75% średniej dla całej WE; regiony te są wyodrębnione na poziomie NUTS II map pomocy regionalnej, opracowanych przez państwa członkowskie. Pomoc regionalna, o której mowa w art. 87 ust. 3 lit. c TWE, której skala określana jest jako różnica między dopuszczalną pomocą regionalną we WE (w latach 2000-2006 47,7% ludności, jaki może być objęty tą pomocą) a skalą pomocy dopuszcza na gruncie art. 87 ust. 3 lit. a TWE, jest dopuszczalna na obszarach wyznaczo nych na poziomie NUTS III tej mapy.
5.4.2.2. Zasady oceny projektów pomocy regionalnej
Szczegółowe zasady oceny projektów pomocy regionalnej są określone w „W tycznych o pomocy regionalnej" z 1998 r.31 Wynika z nich, że pomoc region*
50 ArticS^wCfiUngS f0r regional aid coverage under the derogations provided for J C 16/5 )(3) 3nd (C) 0f the Treaty for the Pe"°d 2000 to 2006, Dz. U. WE 1
31 p '
dmentTtoth " °n national regional aid, Dz. U. WE 1998, C 74/9; por. także Arn ne Guidelines on national regional aid, Dz. U. WE 2000, C 258, s.
278
może być udzielana jedynie na realizację inwestycji nie mających charakteru fla orzeniowego (initial irwestments) oraz na tworzenie nowych miejsc pracy, ' związane są z takimi nowymi inwestycjami; tylko wyjątkowo dopuszczal-^°- st także pomoc operacyjna w regionach, o których mowa w art. 87 ust. rt a TWE (dotyczy to regionów WE najbardziej odległych od jej centrum). Po-, na inwestycje uzależniona jest od wniesienia przynajmniej 25% wkładu °ł snego inwestora oraz od zagwarantowania, że będzie on prowadził działalność, W którą otrzyma pomoc, przez co najmniej 5 lat. Pomoc na tworzenie miejsc ° acv związanych z nową inwestycją może trwać przez maksimum 3 lata od jej - kończenia. Wytyczne określają także szczegółowe zasady kumulacji (sumowała) oraz obliczania i progi dopuszczalności intensywności pomocy regionalnej.
5 4.2.3. Zasady oceny dużych projektów inwestycyjnych
Dopuszczalność pomocy regionalnej przeznaczonej na realizację dużych projektów inwestycyjnych (co do zasady powyżej 50 min euro kosztów kwalifikowanych) ocenia się na zasadach odrębnych, określonych w „Wielosektorowych Ramach Prawnych", obowiązujących w okresie od 1 listopada 1998 do 31 grudnia 2003 r.32, oraz w „Wielosektorowych Ramach Prawnych", które będą obowiązywać od 1 stycznia 2004 do 31 grudnia 2009 r.33 Te ostatnie mają zastosowanie także do oceny dopuszczalności dużych projektów inwestycyjnych przyznawanych małym i średnim przedsiębiorstwom w sektorach hutnictwa żelaza i stali oraz przemysłu włókien sztucznych, które nie są objęte rozporządzeniem 70/2001. KE zmierza także do objęcia nimi sektorów wrażliwych, które były dotychczas regulowane odrębnie (przemysłów stoczniowego, włókien sztucznych i motoryzacyjnego).
P°rQ Multisectoral framework on regional aid for large investment pro,ects, Dz. U. WE I98-' C 107/9; iego okres ważności do 31 grudnia 2002 r. przedłużono przez Commu-" «'°n of the Commission to Member States. Multisectoral framework on regional mUrS large invest-ent project, Codę on aid to the syntheUc f.bres mdustry _Com-¦Jun"y framework for Sate aid to the motor vehicle industry, Dz. U. WE 2001, C 368/
' 2°oro,M"ltisectoral framework on regional aid for large investment projects, Dz. U. WE l> c 70/8.
279
5.4.3. Pomoc sektorowa
5.4.3.1. Podstawy dopuszczalności
Pomoc sektorowa może być dopuszczona na podstawie art. 87 ust. 3 iu TWE, jeśli spełnia określone w nim przesłanki negatywne. W przypadku tz ^ sektorów wrażliwych, charakteryzujących się przede wszystkim znacznymi nad' wyżkami mocy produkcyjnych i podażą nad popytem na ich produkty, spełnię nie tych przesłanek jest szczególnie trudne. Od lat pomoc sektorowa jest akceD towana tylko wtedy, gdy służy przywróceniu zdolności do działania danego sektora, a nie ma na celu utrzymanie status quo, a tym bardziej zwiększenia mocy wytwórczych. Co więcej, dopuszczalna pomoc sektorowa musi być degresywna, ograniczona w czasie, ściśle podporządkowana celom restrukturyzacji danego sektora (często w powiązaniu z nakazem ograniczenia mocy wytwórczych) oraz nie powinna prowadzić do przerzucania problemów jednych państw do drugich. W konsekwencji, prawo wtórne określa coraz bardziej restrykcyjne reguły dopuszczalności pomocy publicznej dla następujących sektorów: górnictwa, hutnictwa i stali, stoczniowego, włókien sztucznych i przemysłu motoryzacyjnego. Poważne zmiany w polityce KE wobec tych sektorów miały miejsce w 2002 r. ze skutkiem od 1 stycznia 2003 lub 2004 r.
Mniej restrykcyjnie KE patrzy na pomoc państwa w energetyce, jeśli ma ona na celu ochronę środowiska i racjonalizację zużycia energii Pomoc publiczna w rolnictwie i rybołówstwie oraz w transporcie jest udzielana na podstawie przepisów rozdziałów: Rolnictwo i Transport34.
5.4.3.2. Pomoc dla górnictwa
Do 22 lipca 2002 r., pomoc publiczna dla górnictwa podlegała ocenie na g cie TEWWiS oraz wydanych na jego podstawie decyzji Wysokiej Wte (Komisji)35. Po wygaśnięciu TEWWiS, pomoc publiczna dla górnictwa jest: dop^ szczalna na warunkach określonych w art. 8 7 ust. 3 TWE oraz rozporządzę 1407 z 2002 r.36 Generalnie rzecz biorąc, pomoc ta ma być w przyszłość
--------------------------- jsektotfL
34 Patrz: rozdziały: 1, 3, 4, 9 części III niniejszej książki; tylko do pomocy w P° ^ transportu drogowego stosuje się generalne reguły dopuszczalności pomocy ^/9
35 Do dnia wygaśnięcia TEWWiS obowiązywały: Commission Decisiorii No o!\\fi ECSC of 28 December 1993 establishing Community rules for State aid tei ^ g p dustry, Dz. U. WE 1993, L 329/12; Commission Decision No 341/94/EO itynr ruary 1994 implementing Decision No 3632/93/ECSC establishing Comm
36 les for State aid to the coal industry, Dz. U. WE 1994, L 49/1. ai in* Por. Council Regulation (EC) No 1407 of 23 July 2002 on State aid to the
stry, Dz. U. WE 2002, L 205/1.
9«n
zalna tylko dla umożliwienia kontynuacji procesu restrukturyzacji P . ra oraz zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego WE.
SL 7eodnie z rozporządzeniem 1407, pomoc publiczna dla górnictwa może do-vc tylko węgla energetycznego o określonej jakości Może ona być przezna-na tylko na: likwidację działalności, zapewnienie dostępu do złóż węgla, poecie zaległych zobowiązań (w tym z tytułu świadczeń socjalnych), badania • race rozwojowe, ochronę środowiska i szkolenia. Pomoc ta może być udzie-tylko na warunkach określonych szczegółowo w rozporządzeniu 1407 (np. omoc na likwidację działalności i pomoc operacyjna może być udzielana tylko do 31 grudnia 2007 r., a suma planowanej i udzielonej pomocy inwestycyjnej nie może przekraczać 30% całkowitych kosztów inwestycji).
5.4.3.3. Pomoc dla hutnictwa żelaza i stali
Pomoc publiczna dla hutnictwa i stali podlegała do 22 lipca 2002 r. przepisom TEWWiS oraz przepisom wydawanym na jego podstawie37. Po wygaśnięciu TEWWiS do pomocy publicznej w hutnictwie żelaza i stali stosuje się art. 87 TWE oraz akty prawa wtórnego wydanego na podstawie tego traktatu. Z przepisów tych wynika, że zakres dopuszczalności tej pomocy jest bardzo ograniczony. Poza pomocą o charakterze horyzontalnym, dla poprawy konkurencyjności tego sektora w skali globalnej, państwa członkowskie UE mogą udzielać pomocy publicznej w hutnictwie żelaza i stali w zasadzie tylko na likwidację hut (closure fl'd), w tym zwłaszcza na wypłaty dla zwalnianych z nich pracowników. Pomoc regionalna na inwestycje w hutnictwie jest zakazana od 1 stycznia 1995 r., a po-moc na ratowanie i restrukturyzację hut — od 23 lipca 2002 r.38
¦ ,3-4. Pomoc dla przemysłu stoczniowego p
moc publiczna dla przemysłu stoczniowego podlega ocenie na gruncie art.
statk °raZ aktów wydanych na podstawie art. 89 TWE. Pomoc na budowę
z art^ Woiskowych iest wyłączona spod zakazu art. 87 ust. 1 TWE zgodnie
• 296 TWE. Niektóre formy pomocy dla przemysłu stoczniowego są ocenia-
ne of 1WygaśniCcia TEWWiS obowiązywała Commission Decision No 2496/96/ dustry n December 1996 establishing Community rules for state aid to the steel in-TeWwk ¦' • WE 19?6, L 338/42. Dla pewnych produktów nie obejmowanych przez ^ MuiVStniały sPecjalne z 13 grudnia 1998 r., Dz. U. WE 1988, C 320/3. 2002 C 7ne/Ct0ral framework on regional aid for large investment proiects, Dz. U. WE °n region 11 0raz Communications from the Commission: Multisectoral Framework SUr« aid f aid for larse investment projects - rescue and restructunng aid and clo-0r the steel sector, Dz. U. WE 2002, C 70/21.
ne na podstawie specjalnego porozumienia OECD z 1995 r.39, implementow nego do prawa wspólnotowego rozporządzeniem 3094/9 540.
Rozporządzenie 1540/9841, służące przede wszystkim zwiększeniu konkn
rencyjności stoczni europejskich w stosunku do stoczni koreańskich i japo." skich, dopuszcza udzielanie pomocy przeznaczonej na: dopłaty do cen kontra]," tów na budowę statków, likwidację stoczni (na co najmniej 10 lat), ratowan' i restrukturyzację (ale może ona być udzielona tylko raz42), innowacje, inwestv cje, badania i prace rozwojowe oraz ochronę środowiska. Pomoc operacyjna w formie dopłat do cen kontraktów w celu ochrony rynku UE przed szkodliwymi praktykami subsydialnymi Republiki Korei jest dopuszczona na odrębnej pod-stawie prawnej43.
5.4.3.5. Pomoc dla przemysłu włókien sztucznych
Do 31 grudnia 2002 r., pomoc publiczna dla sektora włókien sztucznych była regulowana odrębnymi przepisami44. Z dniem 1 stycznia 2003 r. pomoc dla tego przemysłu, nie uznawanego już za sektor wrażliwy, jest oceniana bezpośrednio na podstawie art. 87 TWE oraz na gruncie aktów prawa wtórnego określających warunki dopuszczalności pomocy horyzontalnej (por. niżej) i zasady „Wielosektorowych reguł prawnych w zakresie pomocy regionalnej dla wielkich projektów inwestycyjnych", które dopuszczają np. pomoc inwestycyjną dla MSP i na tworzenie nowych miejsc pracy45. Zakres dopuszczalności pomocy publicznej w tym sektorze po 1 stycznia 2004 r. będzie zależał od tego, czy znajdzie się on na nowej liście sektorów wrażliwych, którą KE sporządzi do końca 2003 r.
39 Por. Agreement respecting normal competitive conditions in the commercial shipbu ding and repair industry, Dz. U. WE 1995, C 355/1.
40 Por. Council Regulation (EC) No 3094/95 of 22 December 1995 on aid to shipbu ding, Dz. U. WE 1995, L 332/1; znowelizowanego przez Council Regulation (EC) 1904/96 of 27 September 1996, Dz. U. WE 1996, L 251/5; Council ReguUm (EWC) No 2600/97 of 19 December 1997, Dz. U. WE 1997, L 148/1.
41 Por. Council Regulation (EC) No 1540/98 of 29 June 1998 on establishing ne les on aid to shipbuilding, Dz. U. WE 1998, L 202/1. . ,g0.
42 Oznacza to, że stocznia nie mogła uzyskać pomocy na ratowanie i restrukturyz< dnie z rozporządzeniem 1013/97, Dz. U. WE 1997, L 148/1. ^je-
43 Por. Council Regulation (EC) No 1177 of 27 June 2002 concerning a tempo fensive mechanism to shipbuilding, Dz. U. WE 2002, L 172/1. Ui vVE
44 Por. zwłaszcza Codę on the synthetic fibres industry of 30 March 1996, vCq^m-1996, C 94/7; jego okres ważności do 31 grudnia 2002 r. przedłużono przez ^.^ nication of the Commission to Member States. Multisectoral framework o ^ aid for large investment projects. Codę on aid to the synthetic fibres in°" q 3 munity framework for Sate aid to the motor vehicle industry, Dz. U. WE l
45 10- OZ ^
'5 wrn Multisectoral framework on regional aid for large investment projects, ¦^002, C 70/8.
->o->
a 3 6. Pomoc dla sektora motoryzacyjnego
kże pornoc publiczna dla sektora motoryzacyjnego była regulowana odręb-vmi przepisami do 31 grudnia 2002 r.46 W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 7003 r. w sektorze tym stosuje się ogólne reguły dopuszczalności pomocy hory-ontalnej, np. na zatrudnienie i rozwój MSP, oraz pomocy regionalnej (np. na tworzenie nowych miejsc pracy w związku z realizacją nowej inwestycji). Do sektora motoryzacyjnego stosuje się ponadto zasady „Wielosektorowych reguł prawnych w zakresie pomocy regionalnej dla wielkich projektów inwestycyjnych47. Te ostatnie będą zapewne jedyną podstawą dopuszczalnej pomocy publicznej dla inwestycji w tym sektorze po 1 stycznia 2004 r., jeśli sektor ten nie znajdzie się na nowej liście sektorów wrażliwych, którą KE sporządzi do końca 2003 r.
5.4.4. Pomoc horyzontalna
5.4.4.1. Zakres dopuszczalności pomocy horyzontalnej; wyłączenia grupowe
Pomoc horyzontalna jest to pomoc udzielana przedsiębiorcom niezależnie od tego, w jakich regionach, i w jakich sektorach prowadzą one swoją działalność gospodarczą. Pomoc tę wyróżnia jedynie cel jej udzielenia. Do połowy 1998 r. zakres dopuszczalności tej pomocy wynikał wprost z art. 87 ust. 3 JWE oraz z licznych dokumentów polityki konkurencji KE. Rozpórządze-uem 994/98 Rada48 upoważniła KE do wydania rozporządzeń stwierdzających, - określone grupy pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem i nie wymagają zgło-zema, o którym mowa w art. 88 ust. 3 TWE (art. 1 ust. 1). Rozporządzenie to s ormułowalo wyczerpującą listę takich grup horyzontalnej pomocy publicznej ust. 1); wyłączenia grupowe mogą być ustanowione dla: Pomocy na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (MSP), badań i prac rozwojowych (B+R), ochrony środowiska oraz zatrudnienia i szkoleń; Pomocy, która jest zgodna z krajową mapą pomocy regionalnej, zatwierdzoną prZe2 ke,
« p U. vve log"* c°mmunity framework for State aid to the motor vehicle industry, Dz. C°mrnun 279/1; ieg0 okres ważn°ści do 31 grudnia 2002 r. przedłużono przez
reSi°nala7iaf10n °f the Comrnission to Member States. Multisectoral framework on Com a!<* f°r large investment projects. Codę on aid to the synthetic fibres industry.
w C 368/io framework f°r State aid to the motor vehicle industry, Dz. U. WE 2001, Por. Mui,.'-
„ 2°02 c 7nCt°ral framework on regional aid for large investment projects, Dz. U. WE counc'ii R ,'
a.nd 93 o/tl on (EC) No 994/98 of 7 Mai 1998 on the application of Articles 92 tl2°ntal Stat Treaty establishing European Community to certain categories of ho-ate aids, Dz. U. WE 1998, L 142/1.
Rada upoważniła KE do wydania rozporządzenia wyłączającego dla p0rn bagatelnej (de minimis), określającego próg pomocy dopuszczalnej, nie wym ' jącej zgłoszenia. W rozporządzeniu kompetencyjnym 94/98 Rada wyznaczyła i obowiązkowe i fakultatywne elementy każdego wyłączenia (art. 1 ust 2 i 5 art. 3 i 4).
5.4.4.2. Wyłączenie grupowe dla pomocy bagatelnej
Wydane z upoważnienia rozporządzenia 994/98, rozporządzenie 69/2001 KE49 uznało, że wszelka pomoc publiczna (z wyjątkiem pomocy eksportowe' i pomocy uzależnionej od korzystania z produktów krajowych zamiast import0. wanych), przyznawana przez państwa członkowskie przedsiębiorstwom we wszystkich sektorach (z wyjątkiem rolnictwa i transportu), która nie przekracza 100 000 euro (ekwiwalentu pieniężnego) w okresie trzech lat, nie spełnia żadnego z kryteriów pomocy zakazanej, określonych w art. 87 ust. 1 TWE a w konsekwencji nie wymaga wcześniejszego zgłoszenia KE. Wyłączenie obowiązuje w okresie od 2 lutego 2001 do 31 grudnia 2006 r.
5.4.4.3. Wyłączenie dla pomocy na rzecz MSP
Z mocy upoważnienia zawartego w rozporządzeniu 994/98, rozporządzeniem 70/200150 KE wyłączyła grupowo pomoc publiczną (z wyjątkiem pomocy eksportowej i pomocy uzależnionej od korzystania z produktów krajowych zamiast importowanych) przyznawaną przez państwa członkowskie małym i średnim przedsiębiorstwom (MSP)51 działającym we wszystkich sektorach (z wyjątkier rolnictwa i transportu), jeśli spełnia ona postanowienia tego rozporządzenia. Z zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 TWE, KE uznała wj raźnie odwołujące się do tego rozporządzenia programy i pojedyncze projekty pomocowe na:
— inwestycje w dobra materialne i niematerialne, jeśli intensywno; pomocy brutto i netto nie przekracza wielkości wskazanych w rozpór dzeniu (np. intensywność pomocy netto nie przekracza 30% — w P padku regionów, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit. c TWE, u ^ — w przypadku regionów, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit- a
Por. Commission Regulation (EC) No 69/2001 on the application of Arti
88 of the EC Treaty to de minimis aid, Dz. U. WE 2001, L 10/30. DliCati°n°
Commission Regulation (EC) No 70/2001 of 12 January 2001 on the apF ^^
Articles 87 and 88 of the EC Treaty to State aid to smali and medium-si
ses, Dz. U. WE 2001, L 10/33. . ion U^'
Zawarte w Aneksie do rozporządzenia definicje MSP pochodzą z Comrnisi
mendation No 96/280/EC of 3 April 1996, Dz. U. WE 1996, L 107/4.
284
koszty zewnętrznych usług doradczych i koszty pierwszego udziału
w konkretnych targach lub wystawach, jeśli intensywność tej pomocy nie przekracza 50%. Programy i projekty takie są wyłączone spod obowiązku zgłoszenia, o któ-
m0Wa w art. 88 ust. 3 TWE.
<-Dod obowiązku indywidualnego zgłoszenia nie są natomiast wyłączone wiel-
ojekty, w których wyłączone koszty pomocy brutto wynoszą przynajmniej
, jn euro i intensywność pomocy brutto jest o przynajmniej 50% wyższa od
¦ tensywności dopuszczalnej, albo całkowita wielkość pomocy wynosi przynaj-
niej 15 min euro. Wyłączenie obowiązuje w okresie od 2 lutego 2001 do 31
grudnia 2006 r.
5.4.4.4. Pomoc na szkolenia
Z mocy upoważnienia zawartego w rozporządzeniu 994/98, rozporządzeniem 70/200152 KE wyłączyła grupowo pomoc publiczną przyznawaną przez państwa członkowskie przedsiębiorstwom działającym we wszystkich sektorach (w tym w rolnictwie i transporcie) na szkolenia, jeśli spełnia ona postanowienia tego rozporządzenia. Za zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 TWE, KE uznała wyraźnie odwołujące się do tego rozporządzenia programy i pojedyncze projekty pomocowe na:
— szkolenia specjalistyczne, jeśli intensywność pomocy udzielonej wielkiemu przedsiębiorstwu nie przekracza 25%, a MSP — 35%;
— szkolenia ogólne, jeśli intensywność pomocy udzielonej wielkiemu przedsiębiorstwu nie przekracza 50%, a MSP — 70%.
Powyższe progi intensywności pomocy wyłączonej spod art. 87 ust. 1 TWE
egają podwyższeniu o 10% — w przypadku pomocy w regionach, o których
nowa w art. 87 ust. 3 lit. a TWE, o 5% - w przypadku pomocy w regionach,
orych mowa w art. 87 ust. 3 lit. c TWE oraz o dalsze 10% — w przypad-
U P°m°cy dla pracowników niepełnosprawnych.
rogramy i projekty takie są wyłączone spod obowiązku uprzedniego zgło-
zgłoT' ° ktÓrym mowa w art 88 ust- 3 TWE- sP°d obowiązku indywidualnego ^a nie są wyłączone wielkie projekty szkoleniowe, w których pomoc
sie octIm 'edne'społce Przekracza 100 000 euro. Wyłączenie obowiązuje w okre-1 lutego 2001 do 31 grudnia 2006 r.
p
Articles^'011 Re§ulation (EC) No 70/2001 of 12 January 2001 on the application of Ses' °z U u?d 88 of the EC Treaty to State aid to smali and medium-sized enterpri-' WE 2001, L 10/33.
285
5.4.4.5. Pomoc na zatrudnienie
Z mocy upoważnienia zawartego w rozporządzeniu 994/98, rozporządzeni 2204/2002" KE wyłączyła grupowo pomoc publiczną (z wyjątkiem p0m eksportowej i pomocy uzależnionej od korzystania z produktów krajowych C miast importowanych) przyznawaną przez państwa członkowskie przedsiębj stwom działającym we wszystkich sektorach (w tym w rolnictwie, ale z wyi kiem transportu, górnictwa i przemysłu stoczniowego) na zatrudnienie \X spełnia ona postanowienia tego rozporządzenia. Za zgodne ze wspólnym rynkie w rozumieniu art. 87 ust. 3 TWE, KE uznała wyraźnie odwołujące się do tee rozporządzenia programy pomocowe i składające się na nie projekty pomocy na tworzenie miejsc pracy, rekrutacje pracowników niepełnosprawnych i inwalidów oraz na dodatkowe koszty zatrudniania inwalidów.
Pomoc na tworzenie miejsc pracy w regionach lub sektorach, które w momencie uzyskiwania pomocy nie kwalifikują się do korzystania z pomocy regionalnej na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a oraz c TWE jest wyłączona, jeśli jej intensywność brutto nie przekracza 15% — w przypadku małych, a 7,5% -w przypadku średnich przedsiębiorstw. Pomoc na tworzenie miejsc pracy w regionach lub sektorach, które w momencie uzyskiwania pomocy kwalifikują się do korzystania z pomocy regionalnej na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a oraz c TWE jest wyłączona, jeśli jej intensywność netto nie przekracza odpowiedniego progu regionalnej pomocy inwestycyjnej określonej w krajowej mapie pomocy.
W przypadku MSP, progi te ulegają podwyższeniu o 10% brutto w regionach, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit. c TWE, jeśli całkowita pomoc netto nie przekracza 30%, lub o 15% brutto — w regionach, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit. a TWE, jeśli całkowita pomoc netto nie przekracza 75%.
Pomoc na rekrutację pracowników niepełnosprawnych i inwalidów, jeśli jej intensywność, mierzona procentem w kosztach płac w okresie roku po zatrudnieniu, nie przekracza 50% — przypadku pracowników niepełnospra wnych, a 60% — w przypadku inwalidów.
Pomoc na dodatkowe koszty zatrudnienia inwalidów nie mogą prze' czać poziomu rekompensaty z tytułu obniżonej wydajności pracy wynikając! z inwalidztwa. .
Programy i projekty takie są wyłączone spod obowiązku uprzedniego szenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 TWE. Rozporządzenie 2204 utrz^u. je obowiązek zgłoszenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 TWE, w przy programów pomocy na zatrudnienie skierowanych do określonych sekto mocy dla jednego przedsiębiorstwa przekraczającej brutto 15 min euro p ^ kiekolwiek 3 lata, pomocy na konwersję czasowych umów o pracę w ^ stałe itp. Wyłączenie obowiązuje w okresie od 1 stycznia 2002 do 31 g 2006 r.
'3 Commission Regulation (EC) No 2204/2002 of 12 December 2002 on the ^ ^ '°"of Articles 87 and 88 of the EC Treaty to State aid for employment, u 2°02, L 337/3.
286
¦4.4.6.
Pomoc na B+R
orządzenie wyłączające dla badań i prac rozwojowych (B+R), przewidziane oporządzeniu kompetencyjnym 994/98, nie zostało jeszcze wydane; oceny do-W zczain0^ te) Pomocy w świetle art. 87 ust. 3 lit. c TWE54 trzeba więc w dal-P ciągu dokonywać w oparciu o „Wspólnotowe Ramy Prawne" z 1996 r." 7 odnie z tym aktem, za dopuszczalną może być uznana pomoc państwa, której lem jest wspieranie badań podstawowych, badań przemysłowych służących dobywaniu nowej wiedzy, oraz badań przedkonkurencyjnych (np. opracowywała prototypów nie przeznaczonych do użytku komercyjnego).
Standardowa (dla dużych firm poza obszarami pomocy regionalnej) dopuszczalna intensywność pomocy wynosi w przypadku: badań podstawowych — 100%, B+R przemysłowych — 50%; B+R przedkonkurencyjnych — 25 %. Pomoc dla B+R przemysłowych i przedkonkurencyjnych może być podwyższona w przypadku jej przeznaczenia: dla MSP — o 10%; dla przedsiębiorstw z regionu, o którym mowa w art. 8 7 ust. 3 lit. a TWE — o 10%, dla przedsiębiorstw z regionu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 lit. c TWE — o 5%; na rzecz projektu powiązanego z Ramowym Programem B+R UE — o 15%; na rzecz projektu obejmującego współpracę transgraniczną — o kolejne 10%. Granica kumulacji dopuszczalnej intensywności standardowej i jej powiększania wynosi 75% — dla przemysłowych B+R, a 50% — dla przedkonkurencyjnych B+R.
5.4.4.7. Pomoc na ochronę środowiska
Także w przypadku pomocy na ochronę środowiska nie zostało jeszcze wydane rozporządzenie wyłączające, przewidziane w rozporządzeniu Rady 995/1999; obowiązują więc dalej zasady oceny dopuszczalności pomocy państwa na ochronę środowiska określone „Wytycznymi" z 2001 r.56 Wytyczne te dopuszczają udzielanie przez państwa członkowskie pomocy na inwestycje, na usługi doradcze
r w wyjątkowych przypadkach i na szczegółowo określonych warunkach — także na pokrycie określonych kosztów operacyjnych.
Pomoc inwestycyjna i pomoc na usługi doradcze jest dopuszczalna, jeś-1 lest przeznaczona przede wszystkim na inwestycje służące dostosowaniu się Przedsiębiorstw do nowych wspólnotowych standardów ochrony środowiska lub Prod°i1WyŻSZenia' na inwestycie w oszczędność energii, źródła odnawialne oraz
Aukcję ciepła i energii elektrycznej w skojarzeniu, na rekultywacje terenów
H
dotv ą d°Puszczalności pomocy na B+R może być także art. 87 ust. 3 pkt b TWE; go pr t0 P°m°cy państwa członkowskiego stanowiącej część jakiegoś wspolnotowe-Por r ramu wsPierania B+R.
199^ ommunitY ńamework for State aid for research and development, Dz. U. WE P„.6LC 45/5.
t-'ot f " J-
2°Ól, cmL",nity Guidelines on State aid for environmental protection, Dz. U. WE
287
zanieczyszczonych i na zmianę lokalizacji przedsiębiorstwa. Standardowa doPu. szczalna intensywność pomocy na inwestycje dostosowawcze do obligatoryjny^ norm ochrony środowiska wynosi 15%. Standardowa dopuszczalna intensy. wność pomocy na inwestycje służące podwyższeniu tych standardów i pomocy na zmianę lokalizacji przedsiębiorstwa wynosi 30%, a dla pomocy proekologj. cznej w energetyce — 40%. W przypadku regionów, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit. a oraz c TWE, intensywność ta może być podwyższona do wysokości progu dopuszczalnej pomocy regionalnej + 10%. Rekultywacja zanieczyszczonych terenów przemysłowych może uzyskać pomoc w wysokości 100% kosztów.
5.4.4.8. Pomoc na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji
Zgodnie z Wytycznymi z 1999 r.57, przedsiębiorstwom znajdującym się w trudnej sytuacji, tj. firmom niezdolnym do pokrywania strat, a więc bez pomocy publicznej skazanym na upadłość, może być udzielona — na określonych warunkach — czasowa pomoc państwa na ratowanie, która ma mu umożliwić przetrwanie przez okres potrzebny dla wypracowania planu restrukturyzacji lub likwidacji i dla jego oceny przez właściwe władze krajowe i wspólnotowe (ale na maksymalnie 6 miesięcy). Pomoc na restrukturyzację jest dopuszczalna tylko w przypadku wypracowania wiarygodnego, spójnego i kompleksowego programu przywrócenia długookresowej zdolności konkurencyjnej przedsiębiorstwa; pomoc ta nie może zakłócać konkurencji rynkowej, może być udzielona tylko raz, musi być ograniczona do niezbędnego minimum i obejmować przede wszystkim pokrycie kosztów socjalnych.
5.4.4.9. Inne rodzaje pomocy dopuszczalnej
KE może dopuścić inne programy lub projekty antykonkurencyjnej pomocy pan' stwa (art. 87 ust. 1 TWE), które nie spełniają przesłanek ww. rozporządzeń, wytycznych itp. Granice dopuszczalności niektórych z nich określiła w drodze i tów prawa wtórnego lub tzw. prayra miękkiego (soft law); z taką sytuacją W my do czynienia w przypadku pomocy państwa w formie gwarancji i poręcze krótkoterminowych ubezpieczeń kredytów eksportowych59, elementów pomoc
Por. Community Guidelines on State aid for rescuing and restructunng firm ficulty, Dz. U. WE 1999, C 288/2. r Treatyt°
Por. Commission Notice on the application of Articles 87 and 88 of the v~ State aid in the form of guaranties, pz. U. WE 2000, C 71/14. 93(1)
Por. Communication of the Commission to Member States pursuant to Aruc ^ of the EC Treaty applying Articles 92 and 93of the treaty to short-term expor insurance, Dz U WE 1997 C 28V*I zm. Dz. U. WE 2001, C 217/2.
vCh w transakcjach sprzedaży działek i budynków przez władze publiczne60 oraz pjerania kapitałowego inwestycji o podwyższonym ryzyku61.
5 5. Uprawnienia Rady i KE oraz tryb egzekwowania przestrzegania art. 87 TR (art. 88-89 TWE)
Ąrt. 88 (dawny art. 93) TWE określa uprawnienia Rady i KE oraz tryb egzekwowania przestrzegania art. 87 (dawny art. 92) TWE. Prawo decydowania przez KE
0 zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem wyraża się w uprawnieniach do dokonywania przeglądów pomocy istniejącej, wydawania decyzji w sprawie programów i indywidualnych projektów pomocy nowej lub zmienionej oraz podejmowania działań w przypadku nie respektowania jej decyzji lub warunków zgłoszeń. Art. 89 (dawny art. 94) TWE przyznaje Radzie kompetencję do wydawania rozporządzeń ustanawiających zasady stosowania art. 87 i 88, w tym zwłaszcza określających warunki stosowania art. 87 ust. 3 i kategorie pomocy wyłączonych. Do 1999 r. Rada nie tylko nie wydała żadnego rozporządzenia wyłączającego (por. wyżej), ale także nie uregulowała szczegółowo proceduralnych reguł stosowania art. 87 TWE, określonych generalnie w art. 88 TWE. Reguły te stworzyło dopiero rozporządzenie 659/199962.
Rozporządzenie 959/1999 reguluje przede wszystkim reguły postępowania w przypadku pomocy państwa (aid), tj. każdego środka spełniającego przesłanki art. 87 ust. 1 TWE, podlegającej obowiązkowi zgłoszenia; obowiązkowi takiemu mogą podlegać zarówno programy pomocowe (aid schemes), tj. akty stanowiące podstawę przyznawania pomocy indywidualnej (projektów indywidualnych), jak i takie indywidualne projekty pomocowe (indwidual aid). Obowiązek zgłoszenia nie istnieje co do zasady w przypadkach i w granicach programów
1 projektów pomocy wyłączonych na podstawie rozporządzeń wyłączających wydanych na podstawie rozporządzenia 994/98.
Każdy inny przypadek zamiaru przyznania pomocy nowej (new aid), tj. Pomocy nie będącej pomocą istniejącą lub zmieniającej pomoc istniejącą, musi być zgłoszony KE odpowiednio wcześnie (art. 2 ust. 1) i w odpowiedniej for-KF^3"' 2 ust 2); Pomoc taka nie może być przyznana przed podjęciem przez
decyzji wyrażającej na to zgodę (art. 3). Po wstępnym zbadaniu zgłoszenia, KE ^daie, w terminie 2 miesięcy od otrzymania kompletnego zgłoszenia (art.
60 p
°r Commission Communication on State aids elements in sale of land and buildings 61 PorPr auth°rities, Dz. U. WE 1997, C 209/3. A,r , ' ' '
23r. commission Communication on State aid and risk capital, Dz. U. WE 2001, C « P 's- 3.
°uncil Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rudni °r the aPPlication of Article 93 of the EC treaty, Dz. U. WE 1999 L 83/1. Zgo-sy Liart 27 teS° rozporządzenia, KE może wydać szczegółowe proceduralne przepi-Wie „ k°nawcze. Por. szerzej S. Dudzik, Postępowanie przed Komisją Europejską w spra-noWikowanej pomocy państwa dla przedsiębiorstw, PUG 2000, nr 5, s. 2.
4 ust. 5), albo decyzję stwierdzającą, że zgłoszony środek nie stanowi p0rri państwa lub nie rodzi zastrzeżeń w świetle art. 87 ust. 1 TWE (art. 4 ust. 2 • °C^ albo decyzję o wszczęciu formalnego postępowania (art. 4 ust. 4 i art. 6) p ' go zakończeniu, nie później niż w 18 miesięcy od dnia wszczęcia, KE wydaj " bo decyzję stwierdzającą, że zgłoszony środek nie stanowi pomocy parW w świetle art. 87 ust. 1 TWE (art. 7 ust. 2) lub jest zgodny ze wspólnym kiem, tj. wydaje decyzję pozytywną bezwarunkowo lub warunkowo (art. 7 3 i 4), albo decyzję stwierdzającą, że zgłoszony środek nie jest zgodny ze wsn'? nym rynkiem, tj. wydaje decyzję negatywną (art. 7 ust. 5).
Rozporządzenie 659/1999 ustanawia także reguły postępowania w SD wach pomocy państwa przyznanej niezgodnie z art. 88 ust. 3 TWE (bi pomocy nielegalnej), tj. bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia. Po zbadaniu in formacji o udzieleniu takiej pomocy, KE może wydać decyzję nakładającą n państwo członkowskie obowiązek jej zawieszenia lub prowizorycznego zwrotu dr czasu wydania przez KE formalnej decyzji o jej zgodności lub niezgodności ze wspólnym rynkiem (art. 11 ust. 1 i 2); niezastosowanie się do tych decyzji może być podstawą skargi KE do ETS o naruszenie TWE (art. 12). W przypadku gdy po przeprowadzeniu szczegółowego badania, KE podejmie ostatecznie decyzję negatywną (art. 13), nałoży ona na państwo członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich koniecznych środków dla odzyskania pomocy od jej beneficjenta (art. 14 ust. 1). W tym samym trybie toczy się też postępowanie w sprawie niezgodnego z jej przeznaczeniem wykorzystywania pomocy (art. 16).
Rozporządzenie 659/1999 ustanawia także reguły postępowania w sprawach pomocy istniejącej (existing aid), tj. przede wszystkim pomocy przyznanej przed wejściem w życie TWE lub pomocy autoryzowanej przez Radę lub KE. KE dokonuje przeglądu takiej pomocy na podstawie informacji uzyskiwanych od państw członkowskich (art. 17), proponuje — w drodze rekomendacji — odpowiednie środki w przypadku, gdy pomoc istniejąca nie jest lub już nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem (art. 18), a jeśli państwa członkowskie ich nie zaakceptują, wszczyna postępowanie na zasadach procedury stosowanej wobec pomocy nowej (art. 19 ust. 2). Rozporządzenie 659/1999 nakłada także na państwa członkowskie obowiązek składania rocznych raportów o pomocy istniejącej (art. 21) oraz przyznaje KE prawo kontroli realizacji decyzji o braku zastrze żeń i decyzji pozytywnych, w tym warunkowych, dotyczących indywidualnyc projektów pomocowych (art. 22).
Wreszcie, KE może wnieść pozew przeciwko państwu członkowskie do ETS bezpośrednio na podstawie art. 88 ust. 3 TWE — gdy państwo to nie respektuje decyzji warunkowej lub negatywnej, albo na podstawie art. TWE — gdy państwo członkowskie nie respektuje wyroku Trybunału Sprav Hwości (art. 23).
290
/ Wyłączenie spod zakazu pomocy państwa pomocy dla ^edsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie
PoSpodarczym
jak wskazano wyżej, środek publiczny, który spełnia przesłanki antykonkuren-. ej pomocy państwa, może być wyłączony spod zakazu udzielania takiej popart. 87 ust. 1 TWE) nie tylko na podstawie art. 87 ust. 2 i 3 TWE, ale ^kże na podstawie art. 86 ust. 2 TWE, który przewiduje, że „przedsiębiorstwa, f'rym powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym [...] dlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w gracach, w jakich stosowanie tych reguł nie stanowi prawnej lub faktycznej przewody w wykonywaniu powierzonych im zadań".
Dla zapewnienia powszechności świadczenia tych usług państwa członkowskie mogą bowiem nie tylko przyznawać przedsiębiorstwom je świadczącym prawa wyłączne lub specjalne63, ale także udzielać im selektywnego wsparcia z zasobów publicznych, które może zakłócać konkurencję i wpływać na handel wewnątrzwspólnotowy. Jeśli pomocowe środki publiczne spełniają wszystkie cztery przesłanki zakazu ustanowionego w art. 87 ust. 1 TWE, ale nie zakłócają rozwoju stosunków handlowych we WE w sposób sprzeczny z jej interesem (art. 86 ust. 2 zd. 2 TWE), mogą zostać wyłączone spod tego zakazu.
Rodzi to jednak pytanie, czy w sytuacjach, w których państwo wyrównuje (rekompensuje) przedsiębiorstwom świadczącym usługi w ogólnym interesie gospodarczym koszty świadczenia tych usług, dlatego, że w przeciwnym wypadku usługi takie mogłyby albo w ogóle zaniknąć, albo być świadczone na warunkach (w tym po cenach) eliminujących ich powszechną dostępność, rekompensata taka jest w ogóle pomocą publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE?
W orzeczeniu w sprawie T-106/95 FFSA v. KE64, SPI stwierdził, że tak, nawet esli jedynym celem takiej pomocy jest rekompensata dodatkowych kosztów świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, czyli jej wielkość nie przewyższa kosztów netto ponoszonych ze świadczeniem tych usług. Stanowisko to zorało potwierdzone w orzeczeniu w sprawie T-46/97 SIC65, w którym SPI uchylił ecyzję KE stwierdzającą, że nie stanowi pomocy publicznej rekompensata w ca-0Sci przeznaczona na pokrycie dodatkowych kosztów świadczenia usług publi-^ych; rekompensata taka może oczywiście podlegać wyłączeniu spod art. 8 7 TWE na podstawie art. 86 ust. 2 TWE.
6! Pat-
u 7, z r°zdzial 4 pkt 4.3. części II niniejszej książki
«tj-°rz. 1997,s. 11-229. tD- Orz. 2000, s. 11-2125.
291
Linię orzeczniczą wytyczoną orzeczeniami w sprawie FFSA i SIC zdaje siet ostatecznie akceptować KE, jeśli pomoc państwa, w tym rekompensata, jest ust-lana na określony czas i po przeprowadzeniu otwartej, przejrzystej procedi o charakterze niedyskryminacyjnym66.
Ta linia orzecznicza może ulec zmianie. Świadczy o tym orzeczenie w spra^j C-53/00 Ferring v. ACOSS,67 w którym ETS stanął na stanowisku, że w zakr sie, w jakim rekompensata nie przekracza wydatków przedsiębiorstwa pono szonych w związku ze świadczeniem usług powierzonych przez państwo, nie jest ona w ogóle pomocą publiczną, albowiem nie przysparza mu korzyści, czv li ma raczej charakter świadczenia wzajemnego; a contrario, pomocą publiczna jest tylko nadwyżka nad tymi kosztami
Stanowisko to spotkało się z krytyką w doktrynie68, jako eliminujące w zasadzie możliwość stosowania art. 86 ust. 2 TWE dla wyłączenia spod zakazu ustanowionego w art. 87 ust. 1 tego rodzaju pomocy publicznej, jako że pomoc wykraczająca poza koszty nie będzie mogła być uznana za konieczną do wykonania powierzonych zadań69. Sprzeczność najnowszych opinii adwokatów generalnych Legera i Jacobsa każe przypuszczać, że spór ten potrwa jeszcze jakiś czas70.
66 Por. Informację KE pt. „Usługi w interesie publicznym w Europie" (pkt 14—23) (cytowane wyżej) i dyrektywę 80/723/EWG KE z 25 czerwca 1980 r. o przejrzystość relacji finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publiczn mi oraz o przejrzystości finansowej wewnątrz niektórych przedsiębiorstw (cytowan wyżej); por. także Raport to the Laeken European Council... (pkt 12 i nast.) i innei kumenty polityczne Komisji Europejskiej opublikowane pod adresem internetowym http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/others.
67 Zb. Orz. 2001, s. 1-9067; por. także sprawę 240/83 Procureur de la Repubhąue ADBHU, Zb. Orz. 1985, s. 531.
68 Por. S. Dudzik, Pomoc państwa..., s. 385 i nast. oraz cyt. tam literaturę.
69 Obszarem, w którym jest to szczególnie istotne, jest radiofonia i telewiz,a'..rUjL; rozdz.... (E.D.Sage). Por. także: A.F. Bavasco, Public service broadcasting and State fli between a rock and a hard place, ELRev. 2002, vol. 27, nr 6, s. 340. ^ Re.
70 W nie opublikowanej jeszcze opinii w sprawie C-280/00 Altmark Trans Gm ^^_ gierungsprasidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, adwLoWSkie neralny Leger stwierdził, że „finansowe korzyści przyznane przez państwo cz o ^j. w celu pokrycia kosztów realizacji nałożonego na przedsiębiorstwo obowiąz ^ ^ czenia usług publicznych stanowi pomoc publiczną" w rozumieniu art. 87 "jj.- jstre dc W nie opublikowanej opinii adwokata generalnego Jacobsa w sprawie Mi ^^ 1'economie, finances et de 1'industrie v. GEMO czytamy, że oceniany środę ^
ust. 1 TWE „tylko i o tyle, gdy pła™0 w #-
Pomoc państwa w rozumieniu art. 87
stwa francuskiego na rzecz [...] przeds.T.
kresie [...] wykraczają poza odpowiednie wynagrodzenie za świadczenie tycn
-----^ t-Łłii^Lwa vv 1WZ.U1I11C111U ciii., yji laj... * x ,»_ „l;iivu - - -j •-, o ~, » _ y
stwa francuskiego na rzecz [...] przedsiębiorstwa świadczącego usługi pubucz ,0g-.
?Q~>
Część III
Aspekty prawne polityk i innych zadań WE
1.
Rudolf Ostrihansky
Wspólna Polityka Handlowa
Literatura:
S Inama i E. Vermuist, Customs and Trade Laws of the European Community, The Hague, London, Boston 1999; J. Justyński, Prawne podstawy polityk gospodarczych Unii Europejskiej, Toruń 2001; Zdzisław W. Puślecki, System środków kontroli handlowej Unii Europejskiej w warunkach globalizacji, Poznań 2001.
1.1. Zakres przedmiotowy wyłączna kompetencja WE
Podstawowe normy WPH są zawarte w Tytule IX części III TWE (artykuły 131-134). Wśród nich podstawowe znaczenTelna art.T33, który określa zakres WPH. Nie zawiera on wyczerpującej definicji tego pojęcia, lecz wylicza najważniejsze zagadnienia, które są objęte tą polityką. Są to: zmiany stawek celnych, zawieranie umów celnych i handlowych, ujednolicanie działań li-beralizacyjnych, polityki eksportowej i działań chroniących handel, podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiowania. TN wprowadził nową redakcję art. 133 TWE, w której przede wszystkim wyraźnie przesądził, że postanowienia WPH obejmuj ąjakżejiandelusł^ąmi oraz handlowe asjięktyjdas-¦Hg^intelektualnej, przy zachowaniu pewnych odrębności w tych sferach.
Postanowienia dotyczące niektórych specyficznych kwestii WPH znajdują się t ż^w innych częściach TWE. Art.~2>TWE mówi o wprowadzaniu wspólnej jj5§ celnej, a handel produktami rolnymi pomiędzy WE a innymi państwa-
' Podlega reżimowi wspólnej polityki rolnej zgodnie z artykułami 34 i 37
jak H obeJmuJe zarówno działania jednostronne, czyli autonomiczne,
te* konwencyjne, czyli umowy (niezależnie od ich nazwy) zawarte
Śr JJ.WE z państwami i innymi podmiotami prawa międzynarodowego.
stvh iednostr°nne to akty normatywne prawa wtórnego uchwalane przez in-J.,)e WE oraz działania o charakterze administracyjnym podejmowane zwiana przez KE.
lYuuipetencja wyłączna WE
Prowadzenie WPH
dził to ETS w opinii
H należ, do ^tącznej kompelenciI WE
CVvier-
„5. W procesie podejmowania środków koniecznych do wprowadzenia w życie J sad zawartych w postanowieniach dotyczących wspólnej polityki handlów " w szczególności objętych zakresem art. 113 Traktatu, Wspólnota jest kompeten' tna, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami, nie tylko do wydawania wewn trznych przepisów prawa Wspólnoty, lecz także do zawierania umów z państwa mi trzecimi zgodnie z artykułami 113(2) i 114 Traktatu. 6. Postanowienia artykułów 113 i 114 odnoszące się do warunków, które musza być spełnione przy zawieraniu umów dotyczących wspólnej polityki handlowej, wyraźnie wskazują na niemożność równoległego wykonywania kompetencji przez Wspólnotę i państwa członkowskie w tym zakresie"2.
Wyłączna kompetencja WE oznacza, że państwa członkowskie mogą podejmować działania w zakresie WPH o tyle, o ile są do tego wyraźnie upoważnione przez WE. ETS stwierdził w sprawie 41/76 Donckerwolke3:
„32. Ponieważ pełna odpowiedzialność za sprawy polityki handlowej została przeniesiona na Wspólnotę poprzez art. 113(1), środki polityki handlowej o charakterze krajowym są dopuszczalne po zakończeniu okresu przejściowego jedynie za specjalnym upoważnieniem udzielonym przez Wspólnotę".
Sytuacja taka jest uregulowana w art. 134 TWE, który przewiduje stosowanie środków ochronnych przez państwa członkowskie po uzyskaniu stosownego zezwolenia KE, co stanowi wyjątek od zasady swobodnego przepływu towarów ujętej w art. 23 TWE.
TA rozszerzył potencjalny zakres WPH poprzez dodanie ust. 5 w art. 133, zgodnie z którym Rada, działając jednomyślnie na wniosek KE i po konsultacji z PE jmpże.rozszerzyć stosowanie tego artykułu na międzynarodowe negocjacje i urno-^^jiaJgLCŁac^_ushjgjDr^ to zostało wpro-
wadzone jako reakcja na przystąpienie WE do WTO i opinię ETS nr 1/9% w której ETS uznał, że handel usługami oraz własność intelektualna nie miesL się w pojęciu WPH.
g. Orz. 1975,s.l355.
CSeh3 ™lZi°\eCnlCnUmei 133' a art 114 zosta} "nylony, bunale Wyisl l^^?n^rwolkei Henri Schou v. Prokurator Republiki przylej instancji w Lille oraz Dyrektor Generalny Cel, Zb. Orz. 1976, s. ^-
296
. 2. Zmiany wprowadzone TN
oprowadził natomiast kwestie handlu usługami oraz handlowych któw własności intelektualnej wprost do art. 133 TWE, przy czym dozy to wyłącznie negocjowania i zawierania umów, nie zaś środków fdnostronnych. WPH po wejściu w życie TN będzie więc miała inny zakres ' edmiotowy w odniesieniu do środków wewnętrznych i zewnętrznych. ^ xjje we wszystkich zagadnieniach Rada będzie mogła zawierać umowy między-rodowe. Kompetencja Rady jest wyłączona, jeśli postanowienia umowy wykraczają poza kompetencje wewnętrzne WE, w szczególności jeśli prowa-j,j}yby do harmonizacji przepisów państw członkowskich w obszarze, w którym TWE ją wyłącza.
TN wprowadza w art. 133 TWE dodatkowe uregulowania przewidujące większy udział państw członkowskich. W zakresie handlu usługami oraz handlowych aspektów własności intelektualnej państwa członkowskie zachowują prawo do utrzymywania i zawierania umów z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi, jeśli tego rodzaju umowy pozostają w zgodzie z prawem wspólnotowym i innymi odpowiednimi umowami międzynarodowymi. Chodzi tu przede wszystkim o konwencje wielostronne dotyczące własności intelektualnej.
Dodatkowo TN przewiduje w ust. 6 art. 133 TWE, że na zasadzie wyjątku od generalnej reguły umowy dotyczące handlu usługami z dziedziny kultury i środków audiowizualnych, edukacji, służb socjalnych i ochrony zdrowia ludzkiego wchodzą w zakres wspólnych kompetencji WE i państw członkowskich.
1.1.3. Zagadnienia proceduralne
faoSf k°mPe!encja WE w okresie WPH dotyczy zarówno środków je-
wvższv h ,',a ' wchodzenia w stosunki umowne (z zastrzeżeniem po-
J «ycn wyjątków wprowadzonych TN), co zostało potwierdzone w opinii ETS
^cTh^KF2aWiera naStępującą Pro«durę zawierania umów międzynarodo-
stawial^ieP0 U2namu' ze zacnodzi potrzeba negocjowania takiej umowy, przed-Sa ProwadeCenia Radzie' a ta uPowaznia ją do rozpoczęcia negocjacji. Negocjacje Rad?, aby Z°ne W-porozumieniu ze specjalnym komitetem wyznaczonym przez
Art 13^sP'erać KE> i w ramach dyrektyw, które mogą być wydane przez Radę. °2riacza t E mÓWi' ŻC Postanowienia art. 300 TWE stosuje się odpowiednio,
obecnie wv ^ Umowy zawJera Rada, działając kwalifikowaną wjęiLSzokrąjgjosów ttyierd2erflagana większość to 62 g}osy na 87). Rada może upowaznlć^EdcTz?"" Ust- 3 TWF* P°prawek do umowy; nie ma natomiast zastosowania przepis art. 300 ^nie vw?0WiąCy ° P°rozumieniuF<adyz PE, ponieważ jego stosowanie zostało
TN wr> °ne W odniesieniu do umów określonych w art. 133 TWE.
•o-esi, ^^^dziłzasadę jednomyślności Rady przy zawieraniu umów z za-ndm usługami oraz handlowych aspektów własności intelektual-
297
jednomyślnie,_gdyby_były przepisami wewnętrznymi lub jeśli dotyczą sfer j e łalności, w której WE nie wykonała jeszcze uprawnień przyznany^h~Tu/c2li przyjęcia przepisów wewnętrznych (art. 133 ust. 5 akapit 2). Rada dzialaT^T inyslnie również przy zawieraniu umów horyzontalnych w dziedzinach ok ^ nych w zdaniu poprzednim, oraz w zakresie handlu usługami z dziedzin i? tury i środków audiowizualnych, edukacji, służb socjalnych i ochronv ?/ ludzkiego.
W zakresie środków jednostronnych KE przedkłada propozycje Radzi Rada działa^wjgkszością kwalifikowaną. Jednak w sytuacji, gdy właściwe sa h^ podstawy prawne (zarówno odnośnie środków jednostronnych, jak i wnych), należy spełniać wymogi formalne obu z nich.
W sporze KE z Radą dotyczącym właściwej podstawy prawnej decyzji Rady o po<j. pisaniu międzynarodowej konwencji w sprawie zharmonizowanego systemu oznaczania i kodowania towarów, która to decyzja została przyjęta jednomyślnie, ETS stwierdził, że właściwy był zarówno art. 28 (obecny art. 26) TWE, jak i art. 113 (obecny art. 133). Ponieważ w tym czasie działania Rady na podstawie art. 28 TWE wymagały jednomyślności, nie doszło do naruszenia prawa wspólnotowego, pomimo że stosował się również art. 113 TWE przewidujący kwalifikowaną większość głosów (sprawa 165/87 KE przeciw Radzie).
Ta zasada stosowania surowszego wymogu (tj. w praktyce jednomyślności) jest stosowana przez Radę, gdy ma ona wątpliwości co do właściwej podstawy prawnej.
1.2. Unia Europejska a WTO
Państwa członkowskie UE były stronami GATT. WE formalnie do GATT nie należała, ponieważ umowa ta nie przewidywała udziału w niej podmiotów innych niż państwa. Jednak wyłączność kompetencji WE w zakresie WPH sprawiła, że uprawnienia państw członkowskich w ramach GATT były wykonywane przez WE. Negocjacje podczas rund GATT (w tym Rundy Urugwajskiej) były prowadzone przez KE, a nie przez państwa członkowskie. Także spory rozwiązywane w ra mach procedury panelowej były prowadzone przez WE, która występowała jal strona.
Umowy handlowe oraz protokoły akcesyjne zawierane w ramach GATT M widywały akceptację nie tylko „układających się stron" (tj. państw członków* GATT), ale i WE. Zgodnie z zasadami WPH umowy te musiały być aprobc ne przez WE, natomiast państwa członkowskie WE nie miały kompetencji dój powiadania się w tej kwestii (Prowadziło to do paradoksalnej- praktyki^ umowa w ramach. GATT.była przyjmowana przez podmiot nie-naicż^w GATT, a_ nie przez_ czjonjiówr--' pi - .yT,
Wszystko to sprawiło, że WE była traktowana jako „członek de facto ^ który wykonywał prawa i obowiązki państw członkowskich WE jako stron
298
Artykuł XI Porozumienia ustanawiającego WTO, zawartego 15 kwietnia 04 r. w Marakeszu, przewiduje, że pierwotnymi członkami WTO sązaró-
¦^iśtrony GATT, jak i WE (pod warunkiem że przyjmą tekst owego porozu-"^ ia oraz innych dokumentów doń dołączonych). Zakres przedmiotowy WTO 1111 ) znacznemu rozszerzeniu w porównaniu do GATT, gdyż oprócz norm wie-
fonnych dotyczących handlu towarami przyjęto także uregulowania dotyczące
dlu usługami (tzw. GATS) oraz handlowych aspektów własności intelektual-
a. /tzW TRIPS). Uregulowania handlu towarami są szczegółowe, ponieważ
1 kład tzw. obowiązkowego pakietu WTO wchodzą porozumienia: o rolnictwie,
sprawie środków sanitarnych i fitosanitarnych, w sprawie tekstyliów, barier
rhnicznych w handlu (tzw. standardów), handlowych aspektów polityki inwe-wcyjnej, przeciwdziałania dumpingowi, wyceny wartości celnej, kontroli przedwysyłkowej, reguł pochodzenia, licencjonowania importu, subsydiów oraz środków ochronnych. Ponadto dla wszystkich sfer funkcjonowania WTO są wspólne przepisy dotyczące rozstrzygania sporów oraz przeglądów polityki handlowej.
Czy jednak państwa członkowskie WE mogły podpisać Porozumienie z Marakeszu, skoro przedmiotem WTO jest głównie handel towarami, czyli przedmiot WPH?
Odpowiedzi na to pytanie udzielił ETS w opinii 1/94, w której stwierdził, że handel towarami oraz niektóre kwestie własności intelektualnej (określenie środków zmierzających do uniemożliwienia wprowadzania do swobodnego obrotu towarów pirackich) wchodzą w zakres WPH w rozumieniu art. 133 TWE, podobnie jak handel usługami transgranicznyml Natomiast związek pozostałych zachowań objętych regulacjami WTO (konsumpcji zagranicznej, obecności handlowej w celu świadczenia usług, obecności usługobiorców w państwach świadczenia usług, wreszcie innych, poza wskazaną powyżej, kwestii własności intelektualnej) jest zbyt odległy od WPH, by mówić o wyłącznej kompetencji WE w tym względzie. Co prawda właściwość państw członkowskich mogła zostać ograniczona na podstawie przepisów harmonizujących prawo (art. 95 TWE), lecz do czasu wydania przepisów harmonizujących (czyli wykorzystania powyższego uprawnienia) w danej sferze działalności WE nie nabyła wyłącznej kompetencji do zawierania umów w tej dziedzinie.
Jak wskazano powyżej, TA wprowadził możliwość rozszerzenia zakresu art. 133 fL na całą sferę funkcjonowania WTO. Jednak Rada z możliwości tej nie sko-«ała. TN poszedł o krok dalej i wprowadził zasadę, że Cahr zakres przedmio-^L^IP Jest objęty normąąrjL J33-T-WE~<w-zakresie środków zewnę-^znych), przy czym kompetencja WE nie jest w pewnych sferach wyłażą. Nie jest jasne, jaki jest stosunek handlowych aspektów własności intelek-cych16' wskazanych w art. 133 ust. 6 TWE w wersji z TN do TRIPS stanowią-i trQdC2?ŚĆ Pakietu WTO, ponieważ używane są różne terminy (commercial w TN nie pe,related w TRIPS). Wydaje się jednak, że jeśli znaczenie tych terminów się
P°Krywa, to zakres nowego art. 133 TWEJest szerszy. Nie ^ .ow>enia WTO wiążą zarówno WE, jak i państwa członkowskie. Usi to oznaczać, że postanowienia te są bezpośrednio stosowalne
299
w prawie wspólnotowym, a tym bardziej, że wywierają s^, bezpośredni.
W znanym orzeczeniu 21-24/72 International Fruit Company ETS uznał z jedn ¦ strony swą kompetencję do analizowania zarzutu sprzeczności z postanowienia mi GATT, jednak z drugiej — stwierdził, że GATT (konkretnie art. XI) nie nadaip podmiotom prywatnym praw, na które mogą powoływać się przed sądami państw członkowskich.
'o
Podejście to zachowuje ważność po zastąpieniu GATT przez WTO. praw wspólnotowe nie różni się w tym zakresie od ustawodawstw innych pote w handlu światowym.
1.3. Wspólna taryfa celna
1.3.1. Zharmonizowana taryfa i klasyfikacja celna
WE posiada Wspólną Taryfę Celną. WTC została przyjęta rozporządzeniem *, dy, po raz pierWSzy ze skutkiem od 1 stycznia 1968 r. Obecnie obowi u t
ZS^^s^T^^5m''1-23 lipca "i7S2
^^^l^tJ^r R3dę kwa,ifiko-^ wiekszoldąlb-, wnioseK kł (art. 26 TWE), przy czym znaczna część pc^cjiTaTVfowvch
Z3^ oTn ' r4Zane W, St°SUnkU d° PtóStW czło"kowskich WTO Stawkazwią-WTO nS * T*0* Cd na t0W3ry P°ch0^ące z państw należących do w WTO 7 P°dwyzszona Wko zg°dnie z procedurammowiW^
rvrn^°iireŚla WymIar °ła (Procent°wo), przy czym nie ma znaczenia, na terytorium którego z państw członkowskich jest wprowadzany dany towar. WE est więc unią celną. WE nie posiada własnej administracji celnej. Kontro-członkow?kkh8raniCZne d°konywane Si* Przez s^żby celne państw
, fg0q,kS ^lny WE' P^yJCty rozporządzeniem Rady 2913/92 z 12 październi-Ka iyy2 r. (z późniejszymi zmianami), reguluje m.in.: podstawy stosowania cel, wszczęcie postępowania celnego, przedstawienie towaru do oclenia, czasowe składowanie, dopuszczenie towarów do obrotu na obszarze celnym WE, traktowanie towarów w tranzycie, strefy wolnocłowe i składy wolnocłowe, powtórny wy** towaru, zabezpieczenie należności celnej itp do addC— "lny przewid"Je dwustopniowy system odwoławczy: najpi**
W-r^in^trra.C)1 Celnej' a nast«Pnie do sądu państwa członkowskiego-z kom, • ,CSt °parta na harmonizowanej nomenklaturze zgod* oznac2rnnC,a brukselsk* z !983 r. w sprawie zharmonizowanego systern" ^nia i kodowania towarów, której stroną jest WE (podobnie jak P°Iska;'
300
.^kazano wyżej, taryfa celna WE była i jest aktualizowana, co roku wprowa-sie kompletną wersję taryfy ze stawkami celnymi Taryfa celna, której pozy-
¦ znaczane są kodem CN (w odróżnieniu od taryfy zharmonizowanej z kon-C'6 cii brukselskiej, gdzie pozycje oznaczane są HS), składa się z 21 sekcji podzie-WL h na rozdziały (łącznie 99 rozdziałów). Rozdziały dzielą się na pozycje i podacie. Oznaczenia pozycji składają się z czterech cyfr, a podpozycji z ośmiu. ^Oprócz ośmiu cyfr podpozycji CN istnieje także kod TARIC, składający się
'edmiu dodatkowych cyfr. TARIC, czyli Scalona Nomenklatura Wspólnotowa, \eimuje specjalne reżimy celne, w tym systemy preferencyjne (np. wynikające . umowy z Cotonou), zawieszenia taryfy, ograniczenia ilościowe, cła i zobowiązania antydumpingowe.
Przypisanie danego towaru do danej pozycji lub podpozycji WTC może doprowadzić do sporu. Naczelną zasadą klasyfikowania danego towaru jest jego obiektywna charakterystyka i cechy, jakie są określone w danej pozycji oraz w wyjaśnieniach do danej sekcji i rozdziału. Obiektywne są cechy fizyczne towaru, zwłaszcza jego skład. Cechami subiektywnymi, które nie powinny być uwzględniane, są m.in.: cena, przeznaczenie, sposób wytwarzania, wartość handlowa, pochodzenie geograficzne składników, smak.
Towary niedokończone, niekompletne lub rozebrane na części są traktowane jako należące do tych samych podpozycji co towary kompletne, jeśli posiadają istotne cechy towarów kompletnych. Jest to reguła interpretacyjna zapobiegająca omijaniu wyższych ceł przez sprowadzanie towarów albo bliskich ukończenia albo specjalnie rozmontowanych w tym celu.
Administracja celna jest władna kontrolować sprowadzane towary pod kątem ich zgodności z deklaracją importera zawartą w tzw. jednolitym dokumencie administracyjnym (SAD) składanym przy odprawie celnej. W razie stwierdzenia niezgodności służby celne zmieniają kwalifikację celną towaru. Ponieważ administracja celna jest sprawowana przez państwa członkowie, jednolitość interpretowania WTC i klasyfikacji towarów jest zapewniana
h system orzeczeń wstępnych ETS zgodnie z art. 234 TWE.
Istnieje możliwość uzyskania przez eksportera lub importera wiążącej
Wormacji taryfowej przed sprowadzeniem towaru (tzw. BTI). Strona wno-
a.ca o wydanie tej informacji zobowiązana jest przekazać administracji celnej
s^elkie dane dotyczące towaru, który ma być sprowadzony na teren WE (przy
-Pytania hipotetyczne nie są dopuszczalne).
odn awiera dokładny opis towaru (pozwalający na jego identyfikację podczas ^Prawy celnej), klasyfikację celną towaru, dane adresata BTI, okres ważności BTI nia U2asadnienie. Powinna być ona wydana w ciągu trzech miesięcy od złoże-Przez ni?sku- Zasadniczo BTI jest ważna przez sześć lat, przy czym BTI wydana nic BT, ministracie jednego państwa członkowskiego wiąże pozostałe. W?dawa-bek) u ,est co do zasady bezpłatne, z wyjątkiem kosztów badania towarów (pró-0re obciążają wnioskodawcę.
301
1.3.2. Określenie wartości celnej
Po dokonaniu klasyfikacji celnej towaru następuje określenie jego wartość" w celu obliczenia i wymierzenia należnego cła. Wycena wartości celnej jest do' konywana według metod wymienionych i omówionych w kodeksie celnym Wf które są zresztą zgodne z metodami wyceny zawartymi w Porozumieniu dotyczą' cym stosowania art. VII GATT 1994, wchodzącym w skład pakietu WTO.
Poniższe metody wyceny wartości celnej są stosowane w następując kolejności:
— wartość transakcyjna towarów importowanych;
— wartość transakcyjna towarów identycznych;
— wartość transakcyjna towarów podobnych;
— wartość oparta na cenie jednostkowej towarów identycznych lub podobnych sprzedawanych na terytorium Wspólnoty w znacznych ilościach pomiędzy podmiotami niepowiązanymi;
— wartość konstruowana.
Wartość transakcyjna towarów importowanych jest podstawową metodą wyceny. Oznacza ona cenę faktycznie zapłaconą przez importera. Dla potrzeb wyceny przyjmuje się cenę „cif"4 na granicy celnej WE. Oznacza to, że do ceny doliczane są następujące składniki (jeśli nie są zawarte w cenie): koszty opakowania (zarówno materiałowe, jak i robocizny), koszty transportu i ubezpieczenia do granicy WE, koszty składowania i załadunku poza terytorium Wspólnoty, prowizje zapłacone przez kupującego (z wyjątkiem wynagrodzenia agenta kupującego), wartość składników i usług dostarczonych przez kupującego (np. komponentów importowanego towaru, form, planów i szkiców technicznych), wysokość należności licencyjnych płaconych przez kupującego jako warunek zakupu towaru, wysokość dodatkowych opłat na rzecz sprzedającego w razie dalszej sprzedaży towaru.
Transakcyjna wartość celna nie obejmuje kosztów transportu i ubezpieczenia na terytorium WE, montażu, wynagrodzenia agenta kupującego, cel i opłat związanych z importem, kosztów finansowania zakupu.
Władze celne mogą odmówić uznania ceny transakcyjnej za wartość celną towaru w następujących przypadkach: strony transakcji są podmiotą^1 powiązanymi, co wpływa na cenę towaru (tzw. transfer pricing); kupujący man< rzucone ograniczenia w używaniu lub dalszej sprzedaży importowanego towa np. nie może wprowadzić go do obrotu przed określoną datą; kupujący ma P wo sprzedać towar tylko na warunkach, których wpływu na wartość transa nie da się oszacować (np. transakcje wiązane); część ceny uzyskanej przez kuP jącego podczas dalszej sprzedaży jest przekazywana sprzedającemu.
W takich sytuacjach administracja celna może uznać za wartość celna tość transakcyjną towarów identycznych z importowanymi, przy czy*
— -------------- t V)C
Jest to jeden z Incoterms, czyli oznaczeń wprowadzonych przez Międzynarodowa Handlową w celu określania parametrów transakcji sprzedaży i oznacza „cost insU « freight".
ntyczny jest uważany towar wytwarzany w tym samym państwie, w miarę ' ożności przez tego samego producenta, posiadający te same cechy fizyczne oraz kość. Towary identyczne musiały być poprzednio importowane na terytorium L/E w przypadku znacznych różnic w ilości importowanych towarów lub sprze-j żv na innym poziomie (np. detalicznym a nie hurtowym) dopuszczalne są odpowiednie korekty wartości
VV braku towarów identycznych lub przy niemożności ustalenia wartości celnej w powyższy sposób stosuje się metodę wyceny polegającą na badaniu wartości transakcyjnej towarów podobnych, eksportowanych do WE w podobnym czasie do towarów wycenianych. Towary podobne są wytwarzane w tym samym państwie, a w miarę możności przez tego samego producenta. Choć nie są identyczne z towarem wycenianym, powinny mieć podobny skład i cechy, a także być zamienne handlowo z towarem podlegającym wycenie, jeśli można znaleźć więcej niż jeden towar podobny w takim samym stopniu, do wyceny przyjmuje się towar o najniższej wartości
Ostatnie dwie metody używane są wymiennie, a wybór metody należy do importera. Wartość konstruowaną wylicza się na podstawie kosztów produkcji (zarówno materiałowych, jak i pracy), marginesu zysku, kosztów ogólnych, transportu, ubezpieczenia oraz załadunku do granicy celnej WE. Wycena metodą wartości konstruowanej wymaga współpracy z producentem i uzyskania od niego potrzebnych informacji o kosztach.
W razie niemożności zastosowania żadnej z powyższych metod wyceny dokonuje się przez przyjęcie wartości uzyskanej jedną z tych metod, a następnie odpowiednie dostosowanie do sytuacji, przy czym nie ma szczegółowych wskazówek, w jaki sposób należy to uczynić.
1-3.3. Stawki celne
owar po dokonaniu wyceny celnej podlega ocleniu. Oprócz standardowych Wek taryfa celna zawiera stawki preferencyjne wynikające z umów mię-2ynarodowych, a także z jednostronnego zastosowania ogólnego syste-*u Preferencji (tzw. GSP) wobec krajów rozwijających się. Zastosowanie awek preferencyjnych wiąże się ściśle z pochodzeniem clonego towaru z kra-' ° imPortu z którego te stawki się stosuje5.
oprócz przywozu towarów na terytorium WE w celu ich używania lub od-PewCdaŻy możliwe )est sprowadzanie w celu przetwarzania. Towary takie są pod jest nymi warunkami zwolnione z opłat celnych, najistotniejszym warunkiem We' 2e muszą one w oznaczonym czasie zostać wywiezione poza terytorium celne lu / Pod°bna regulacja dotyczy czasowego wywozu towaru poza obszar WE w ce-Ch Przetworzenia, co powoduje zwolnienie z cła przy reimporcie.
dnienie reguł pochodzenia jest omówione w rozdziale 1 części I niniejszej książki
1.4. Przeciwdziałanie dumpingowi
1.4.1. Pojęcie dumpingu, określenie jego wysokości
Podstawowym aktem prawa wspólnotowego w tym zakresie jest rozporządź ¦ Rady 384/96 o ochronie przed importem po cenach dumpingowych z kra" nie należących do WE. Zawiera ono postanowienia odpowiadające treści P0 zumienia dotyczącego stosowania art. VI GATT 1994, istniejącego w rama 1 WTO (tzw. Porozumienia antydumpingowego WTO).
Zgodnie z definicją zawartą w powyższym rozporządzeniu (art. 1 ust. 2) to war jest sprowadzany po cenie dumpingowej, jeśli jego cena eksportowa do WE jest niższa od porównywalnej ceny produktu podobnego, w normalnych warunkach handlowych, w kraju eksportu. Cło antydumpingowe można zastosować, jeśli swobodny obrót w WE towarem sprowadzonym po cenie dumpingowej wywołuje szkodę (art. 1 ust. 1 rozporządzenia).
W celu określenia dumpingu należy dokonać następujących czynności:
— określić cenę eksportową;
— określić wartość normalną;
— doprowadzić obie powyższe wartości do porównywanego poziomu, tj. do poziomu ex factory;
— porównać obie wartości i ustalić wysokość dumpingu (w odniesieniu do pojedynczej sztuki lub jednostkowej wielkości towaru);
— obliczyć margines dumpingu jako procent ceny cif.
Badanie czy dochodzi do dumpingu jest dokonywane na poziomie cen ex factory, ponieważ jest to najbardziej obiektywny moment, natomiast wyliczeni! marginesu dumpingu, który jest podstawą obliczenia cla antydumpingowego, do konywane jest w stosunku do ceny cif, gdyż taka cena jest podstawą wyceny wartości celnej.
Ceną eksportową jest cena rzeczywiście zapłacona przy kupnie z pa"' stwa eksportu do WE, bez uwzględniania jakichkolwiek podatków, upusto i obniżek. Jeśli producent sprzedaje swe wyroby nie bezpośrednio importei z WE, lecz niezależnemu pośrednikowi, przy czym zdaje sobie sprawę, że produ przeznaczone są na rynek WE, wówczas za cenę eksportową uważa się cer tycznie zapłaconą przez pośrednika. Jeśli cena faktycznie zapłacona w imP jest niemiarodajna (ze względu na powiązania pomiędzy eksporterem a i V terem), KE przyjmuje konstruowaną cenę eksportową, którą jest cena o< dąży importowanego towaru pierwszemu niezależnemu nabywcy, a jeśli n na wskazać niezależnych nabywców, cena ustalona w inny uzasadniony V^
Wartością normalną jest cena płacona w zwykłych warunkach y^ wych w kraju eksportera. Minimalną wielkością obrotu, która pozwą a cenę sprzedaży w kraju eksportera za wartość normalną, jest 5% wielkosc^^. daży do WE. Przy mniejszym obrocie cena ta nie jest co do zasady rePreZch ryif wna. Sprzedaż w kraju eksportera musi przebiegać w zwykłych warunka
304
cj1| tj. pomiędzy podmiotami niezależnymi lub na takich samych warun-^ h jak pomiędzy nimi W braku odpowiedniej sprzedaży w kraju eksportera h w sytuacji niemożności dokonania porównania wartości z uwagi na szczeci a sytuację rynkową wartość normalną ustala się albo jako cenę eksportu '° oaństw trzecich, albo jako wartość konstruowaną. W praktyce KE z za-A nie przyjmowała ceny eksportowej do państw trzecich za wartość normal-1 ponieważ nie można było wykluczyć dumpingu do tych państw, a także
'agi na powiązania pomiędzy eksporterem a importerem. Obecnie za cenę ^powiadającą warunkom rynkowym przyjmuje się cenę powyżej kosztów pro-lukcji, c0 Pozwala na szersze stosowanie ceny eksportowej do krajów trzecich jako wartości normalnej.
Wartość konstruowaną oblicza się jako koszt produkcji powiększony o koszty sprzedaży, ogólne i administracyjne oraz o marżę zysku. Bada się koszty produkcji danego produktu, a w miarę możliwości danego modelu. Do kosztów produkcji wlicza się koszty materiałów (w tym ich transportu), siły roboczej, koszty ogólne i finansowe bezpośrednio związane z procesem produkcyjnym oraz koszty pakowania. Koszty ogólne związane z procesem produkcyjnym to: koszty nadzoru, amortyzacja, czynsz, koszt energii, koszt remontów i utrzymania parku maszynowego, wreszcie koszt badań związanych z produkcją. Ten ostatni składnik może podlegać amortyzacji na normalnych zasadach księgowych. Koszty sprzedaży, ogólne i administracyjne obejmują wszelkie inne wydatki poniesione przez producenta, w tym koszty zarządu oraz finansowanie sprzedaży oraz straty na różnicach kursowych.
Po sprowadzeniu ceny eksportowej i wartości normalnej do stanu ex factory, czyli wartości produktu w momencie opuszczenia miejsca produkcji, a także po uwzględnieniu czynników zakłócających porównywalność cen, dochodzi do porównania tych wartości w celu ustalenia wysokości dumpingu. Zasadniczo stosowane są dwie metody porównywania: porównuje się średnią ważoną wartość normalną ze średnią ważoną ceną eksportową, albo też indywidualnie ustaloną wartość normalną z indywidualną ceną eksportową (ta druga metoda znana jest
ro analizowanie indywidualnych transakcji). Rozporządzenie Rady dopuszcza pewnych sytuacjach porównanie średniej ważonej wartości normalnej z ce-
arm poszczególnych transakcji eksportowych. Zgodnie z tą ostatnią metodą,
ra powinna być stosowana tylko wyjątkowo, kiedy ceny eksportowe zasadni-
roznią się u odbiorców, w poszczególnych rejonach lub okresach, ustalenie
ty^Pmgu może być łatwiejsze, ponieważ nie uwzględnia się wpływu tzw. nega-
normT dumpinSu> czyn transakcji o cenie eksportowej wyższej od wartości
dUm .Wskazan° wcześniej, ostatecznym efektem badania, czy doszło do Ce«t c"8"' !)ęd2ie ustalenie marginesu dumpingu wyliczonego jako pro-
305
1.4.2. Szkoda wyrządzona przez dumping
Do podjęcia sankcji przeciwdziałających dumpingowi nie wystarczy ustaleni? i dumping istnieje. Trzeba też wykazać szkodę dla przemysłu WE wytwar ? jącego produkty podobne, przy czym szkoda ta ma być istotna (mater' i injury) i musi wynikać z faktu dumpingu.
Pojęcie produktu podobnego jest interpretowane przez KE jako obejmują produkty nie tyle identyczne pod względem charakterystyki fizycznej, ile 2ast powalne dla ich nabywców. Rozumowanie jest więc zbliżone do stosowane? w sprawach ochrony konkurencji Dla celów ochrony przed dumpingiem was-kie określenie produktów podobnych do sprowadzanych po cenach dumpingowych jest korzystniejsze, ponieważ pozwala łatwiej ustalić istotną szkodę dla przemysłu.
Przemysłem WE jest ogół producentów produktów podobnych lub ci spośród nich, którzy wytwarzają łącznie większość produktów podobnych (art. 4 /ust. 1/ rozporządzenia 384/96). KE może jednak wyłączyć z grona przemysłu WE tych producentów, którzy sami importują dumpingowane towary albo którzy są powiązani z importerami lub eksporterami takich produktów.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 (ust. 1) rozporządzenia 384/96 (powtarzającą zresztą postanowienia porozumienia antydumpingowego WTO) szkodę stanowi:
— istotna szkoda dla przemysłu WE;
— groźba istotnej szkody dla przemysłu WE;
— istotne opóźnienie w powstaniu przemysłu WE.
W celu ustalenia istotnej szkody (sensu stricto) dla przemysłu WE KE musi zbadać wielkość importu po cenach dumpingowych, ceny importowanych produktów oraz wpływ importu na sytuację przemysłu WE. Przedmiotem zainteresowania KE jest to, czy nastąpił wzrost importu po cenach dumpingowych, zarówno w wartościach bezwzględnych jak wobec produkcji lub konsumpcji we WE oraz czy nastąpiła obniżka cen towarów produkowanych miejscowo lub ze stał zahamowany wzrost tych cen. Sytuacja, w której produkty sprowadzane p cenach dumpingowych są droższe od produktów wytwarzanych we WE lub s] wadzanych po cenach niedumpingowych może być podstawą stwierdzenia
ku szkody przez KE.
Badanie wpływu importu na stan przemysłu obejmuje spadek produkO sprzedaży, spadek zysku, wykorzystanie mocy produkcyjnych, utratę pozyc)
Vr«Aw>i croHpk umrt-nćri 7urrnhi na inwpstvriarh. wzrost zaDasÓW, Zmiany P»
Badanie1"wpływu importu na stan przemysłu obejmuje spadek P^jJ rynkowej, spadek wartości zwrotu na inwestycjach, wzrost zapasów, zmia"y.J^eStycj' cowników przemysłu, możliwość pozyskania finansowania dla nowycn w przemyśle. . , oPartana
Groźba powstania istotnej szkody dla przemysłu WE musi byc v (art. faktach, a nie na zarzutach, domysłach lub nikłym prawdopodobien ^
3 /ust. 9/ rozporządzenia). Następujące czynniki powinny byc wzięt gę przy ocenie groźby poważnej szkody: Vazujace "^
- znaczące tempo wzrostu importu po cenach dumpingowych wsk^ prawdopodobieństwo znacznego wzrostu importu;
_ istnienie znaczących nadwyżek u eksportera lub znaczny wzrost możliwości eksportowych wskazujący na prawdopodobieństwo znacznego wzrostu eksportu;
_ wprowadzanie produktów na rynek WE po cenach wpływających na znaczące obniżenie cen produktów miejscowych lub powodujących wzrost popytu na eksport;
.- stan zapasów produktu objętego postępowaniem.
powstanie szkody dla przemysłu WE może wywołać przeciwdziałanie dumpingowi, jeśli zostanie wykazany związek przyczynowy pomiędzy importem w warunkach dumpingu a powstaniem szkody. Jeśli KE ustali występowanie takiego związku przyczynowego, przystąpi do ustalania marginesu szkody. Obowiązuje bowiem zasada niższej sankcji Z jednej strony górną granicą sankcji antydumpingowych jest margines dumpingu, z drugiej — jest to margines szkody. Nie można wymierzyć cła antydumpingowego w wysokości marginesu dumpingu, jeśli niższe cło wystarczy do zniwelowania szkody.
Margines szkody jest obliczany poprzez porównanie średnich ważonych cen sprzedaży produktów przemysłu WE i średnich ważonych cen odsprzedaży produktów importowanych po cenach dumpingowych. Porównywane są średnie ceny ważone po dokonaniu odpowiednich dostosowań wynikających z różnic w fizycznej charakterystyce produktów i wielkości obrotów. Jeśli powyższa metoda nie jest właściwa (a może tak się zdarzyć, gdy ceny produktów miejscowych są obniżone wskutek importu w warunkach dumpingu), wówczas KE skonstruuje odpowiednią cenę produktu przemysłu WE poprzez obliczenie kosztów produkcji, kosztów sprzedaży, ogólnych i administracji oraz marży zysku. Tak skonstruowana cena będzie porównana z jednostkową ceną odsprzedaży importowanego produktu.
1-4.3. Postępowanie antydumpingowe
Postępowanie antydumpingowe jest prowadzone przez KE (konkretnie przez Dyrekcję Generalną ds. Handlu i w jej ramach). KE przed podjęciem najistot-niejszych decyzji jest zobowiązana przeprowadzić konsultacje z Komitetem Do-^dczym ds. Antydumpingu, składającym się z przedstawicieli państw członkow-d ch » KE. Obowiązek konsultacji dotyczy kwestii, które istotnie wpływają na :"S2y tok postępowania, czyli istnienia dumpingu, określenia marginesu durniu, wysokości szkody, związku przyczynowego oraz nakładanych sankcji - Skarga na stosowanie dumpingu może być złożona przez każdą osobę yc2ną iub prawną( a takLe stowarzyszenie nie posiadające osobowości L***}, działającą lub działające w imieniu przemysłu WE, który uwa-^ ^ dotkniętego lub zagrożonego szkodą wskutek importu w warun-J* dumpingu. Skarga musi zawierać dowody występowania dumpingu i wy-a*' 2 tego szkody. W skardze należy wskazać dane skarżącego, określenie prze-4n WE (P0Przez wymienienie wszystkich znanych producentów towaru po-ne8°) oraz wielkości produkcji we WE, dokładny opis towaru importowanego
po cenie dumpingowej, a także dane dotyczące kraju pochodzenia oraz irrm0 terów, wreszcie informacje o cenach na rynku kraju eksportera oraz w eksnQ I cie do WE. Skarga może być złożona, jeśli popiera ją co najmniej 25% pr '
mysłu WE (liczonych według wielkości produkcji), a także ponad 50% pj-ducentów (tak samo liczonych), którzy wyrazili poparcie lub sprzeciw »«.
bec skargi. Autorami skarg są najczęściej organizacje handlowe.
KE po konsultacjach z Komitetem Doradczym decyduje o wszczęciu postepn wania antydumpingowego. Decyzja o wszczęciu postępowania jest publik wana w Dz. U. WE. KE prowadzi postępowanie polegające na badaniu skarń Badanie to powinno być zakończone w przeciągu roku, a w każdym razie r* później niż w ciągu piętnastu miesięcy od wszczęcia. KE rozsyła kwestionariusze do wszystkich znanych eksporterów i importerów dumpingowanych towarów a także do producentów we WE. Kwestionariusze zawierają szczegółowe pytania dotyczące wielkości sprzedaży towaru, cen w eksporcie, cen na rynku zagranicznego producenta, zmian sytuacji przemysłu krajowego i inne pozwalające ustalić fakt i wysokość dumpingu oraz szkody.
Informacje przekazane w kwestionariuszach są weryfikowane przez KE. KE dokonuje weryfikacji w siedzibie zagranicznego producenta, jeśli wyrazi on na to zgodę, a jego państwo się nie sprzeciwi Jeśli KE nie może uzyskać odpowiednio szczegółowej i weryfikowalnej informacji (np. z uwagi na brak woli producenta do współpracy), oprze swe dalsze postępowanie na informacjach dostępnych, co z reguły nie jest korzystne dla producenta.
Zainteresowane strony mają w toku postępowania prawo do objęcia poufnością informacji przez nie przekazanych, prawo wglądu danych zgromadzonych przez KE nie objętych poufnością, do wysłuchania, do konfrontacji z zainteresowanymi stronami prezentującymi odmienne interesy oraz do uzyskania informacji o istotnych faktach i okolicznościach prowadzących do zajęcia stanowiska
przez KE.
Po przeprowadzeniu badania KE może podjąć decyzję o braku podstaw do z; stosowania środków ochronnych. Jeśli Komitet Doradczy zgłasza sprzeciw woW tej decyzji, KE przekazuje Radzie sprawozdanie z przeprowadzonego badania z leceniem zakończenia postępowania. Jeśli Rada nie zadecyduje odmiennie k lifikowaną większością głosów w ciągu miesiąca, postępowanie zostanie za czone bez stosowania środków przeciwdziałających dumpingowi
Przesłankami zakończenia postępowania w ten sposób są: braK pingu, brak szkody, minimalny udział w rynku (import z danego pa stanowi poniżej 1% rynku, chyba że łączny udział importu z takich pans nowi co najmniej 3% udziału w rynku — art. 9 (ust. 3) oraz 5 (ust. 1) rządzenia 384/96), margines dumpingu poniżej 2%, margines szko y ^ niżej sensownego minimum, uznanie, że środki ochronne nie 'f . 3fgi. teresie WE, brak współpracy ze strony przemysłu WE, wycofanie s ^
Następstwem ustalenia dumpingu, szkody, jej wysokości i * .„. przyczynowego jest wprowadzenie środków przeciwdziałających Qtf, 8°wi. Istnieją dwa rodzaje środków: nałożenie ceł antydumpingowe przyjęcie zobowiązań zagranicznego producenta.
Cła antydumpingowe mogą być tymczasowe lub ostateczne. Cła ostate-
nakładane są rozporządzeniem Rady, a tymczasowe rozporządzeniem KE
Mtftt m°ze b)^ zmienione rozporządzeniem Rady). Rozporządzenie takie zawiera
WY eksporterów (jeśli ma to praktyczny sens) lub nazwy państw, opis produk-
11 «raz skrótowy opis faktów i okoliczności prowadzących do ustalenia dumpin-tu oid
eu i szkody.
' Cła antydumpingowe pobierane są przez władze celne państw członkowskich wysokości i formie określonej danym rozporządzeniem. Płatnikiem cła jest mporter. Produkt objęty cłem jest określony przez podpozycję w taryfie celnej ("klasyfikacja CN), chyba że jest to zbyt szeroka kategoria; wówczas określenie będzie zawierało dodatkowe wyjaśnienia. Produkty obłożone cłem antydumpingowym będą miały nadany odrębny numer TARIC. Cła pobierane są od wszystkich produktów odpowiadających tej klasyfikacji niezależnie od tego czy dana transakcja była dokonana w warunkach dumpingu.
Cła tymczasowe mogą być wymierzone w czasie trwania postępowania przez KE, nie wcześniej jednak niż 60 dni po jego wszczęciu. Warunkiem nałożenia cła tymczasowego jest wstępne ustalenie faktu dumpingu, wstępne ustalenie wystąpienia szkody oraz konieczność działania dla zapobieżenia szkodzie. Cła tymczasowe mogą być ustanawiane na okres do sześciu miesięcy z możliwością przedłużenia o dalsze trzy. Produkty obłożone cłem tymczasowym zwalniane są do obrotu po przedstawieniu zabezpieczenia (zwykle gwarancji bankowej). Po ustaleniu ceł ostatecznych (lub przyjęciu zobowiązań zagranicznego producenta) Rada decyduje o ściągnięciu ceł tymczasowych, które pobrane są w wysokości nie wyższej od ceł ostatecznych.
Zobowiązania są to porozumienia pomiędzy zagranicznymi producentami a KE. Zwykle zawierają one zobowiązanie producenta do stosowania minimalnej ceny eksportowej cif przy sprzedaży do WE. Niekiedy treścią porozumie-)est zobowiązanie producenta do ograniczenia ilościowego eksportu do WE nawet do całkowitego wstrzymania eksportu. Producenci zazwyczaj są zobo-Lani do przedstawiania KE okresowego sprawozdania o wielkości i parame-eksportu produktu objętego zobowiązaniem, dzi' uP° ^onsultacii z Komitetem Doradczym ds. Antydumpingu może wprawami*0 R0Wią2elt reJestracji importu przez administrację celną państw członkow-tyL. ' Re)estracja taka następuje na właściwie umotywowany wniosek przemysłu ty^ostaje wprowadzona rozporządzeniem. Rejestracja pozwala WE na retroak-rych ^Wprowadzenie ceł antydumpingowych w oznaczonych przypadkach, z któ-b°wiąza,WaZniejsze t0 szczególnie dotkliwy dumping oraz złamanie przyjętego zo-wyższ a"la- Retroaktywne nałożenie ceł jest zawsze ograniczone w czasie (w po-
ŚrodJ?r2yPadkach do 90 dni przed zastosowaniem ceł tymczasowych). iest to k Pr2eciwdziałające są utrzymywane w mocy tak długo, jak długo dę (art 1°1niec2ne do niwelowania skutków dumpingu powodującego szko-Srodków i/ust 17 rozporządzenia). Dla zbadania konieczności stosowania tych Przez Pięć i Prowadzi przeglądy. Środki są utrzymywane w mocy me dłużej niż n° <W„- °d ich nałożenia lub od ostatniego przeglądu obejmującego zarów-PlnS< *k i szkodę.
1.5. Przeciwdziałanie subsydiowaniu
1.5.1. Pojęcie subsydiów, określenie szkody i sankcje
Podstawowym wspólnotowym aktem prawnym w powyższym zakresie jest roz porządzenie Rady 2026/97 z 6 października 1997 r. w sprawie ochrony przeciwko subsydiowanemu importowi z państw nie będących członkami WE. Rozpo-rządzenie to zawiera w art. 2 definicję subsydium tożsamą z zapisaną w art 1 ust. 1 porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych, zawartego w ramach WTO. W skrócie pojęcie subsydium obejmuje wkład finansowy rządu państwa pochodzenia towaru lub eksportu, z którego występuje korzyść. Nie każde jednak subsydium podlega stosowaniu środków wyrównawczych — musi to być subsydium specyficzne (art. 3 ust. 1 rozporządzenia).
Subsydium jest specyficzne, jeśli organ udzielający go (lub ustawodawstwo, zgodnie z którym organ ten działa) wyraźnie ogranicza dostępność subsydiowania do pewnych przedsiębiorstw. Jednak, gdy ustawodawstwo (lub organ przyznający subsydia) wprowadza obiektywne kryteria subsydiowania i brak jest dyskrecjonalności w stosowaniu subsydiów, nie są one specyficzne. Kryteria takie powinny odnosić się do czynników ekonomicznych (np. maksymalna wielkość obrotów lub zatrudnienia). Pomimo stosowania obiektywnych kryteriów subsydia mogą być specyficzne, jeśli okoliczności faktyczne wskazują na nieproporcjonalne ich przyznawanie.
Specyficzne są także subsydia, których stosowanie jest ograniczone do przedsiębiorstw położonych w określonym rejonie geograficznym oraz uzależnione o< poziomu eksportu lub używania komponentów krajowych.
Pomimo że są specyficzne, nie są objęte sankcjami subsydia na prowadzenie badań, subsydia regionalne oraz subsydia związane z ochroną środowiska (art. 4 rozporządzenia). Rozporządzenie 2026/97 określa szczegółowo warunki, które takie subsydia muszą spełniać, by WE nie zastosowała c wyrównawczych.
Wysokość subsydium podlegającego sankcjom jest równe wartości korzy! którą beneficjent otrzymuje, w przeliczeniu na jednostkę subsydiowanego 0 ru. Zwykle przyjmuje się rok obrotowy jako okres badania wysokości subsy< Przy obliczaniu wysokości subsydium stosuje się następujące zasady-
— przekazanie kapitału przez rząd stanowi subsydium, jeśli jest ono niesp ze zwykłą praktyką inwestorów prywatnych na terytorium państwa p dzenia towaru lub państwa eksportu; ,. . w
— udzielenie kredytu przez rząd stanowi subsydium do wysokościrozr" ,nego sztów kredytobiorcy pomiędzy obsługą tego kredytu a porównyW kredytu komercjalnego dostępnego na rynku; ztó<"
— poręczenie lub gwarancja rządowa dla kredytu stanowi różnicę K kredytobiorcy obsługi kredytu gwarantowanego a porównywalnego tu komercjalnego nie zabezpieczonego gwarancją rządową;
. dostarczanie towarów lub usług przez rząd jest subsydium, jeśli cena za nie nie jest ekwiwalentna.
Oprócz ustalenia występowania subsydium (i jego wysokości) do przyjęcia
dków wyrównawczych niezbędne jest ustalenie szkody poniesionej przez s mysł WE. Zarówno pojęcie szkody, jak i określenie przemysłu WE jest nie-
al identyczne jak w rozporządzeniu 384/96 dotyczącym dumpingu, omawianym wyżej.
Środki przeciwdziałające subsydiowaniu to cła wyrównawcze (tymczasowe i ostateczne) oraz zobowiązania, te ostatnie mogą być zaciągnięte zarówno przez eksportera (i polegają na zobowiązaniu minimalnej ceny eksportowej lub wstrzymaniu eksportu), jak i przez państwo pochodzenia towaru lub eksportu, które może zobowiązać się do wstrzymania lub ograniczenia subsydio-
wania.
1.5.2. Postępowanie w sprawie subsydiowania
Postępowanie w sprawie ustalenia subsydiowania i zastosowania środków wyrównawczych w zasadzie pokrywa się z postępowaniem w sprawie
dumpingu. Główną różnicą jest wskazanie w art. 32 rozporządzenia 2026/97, że jeśli import towaru jest przedmiotem sankcji nałożonych w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych (w ramach WTO), a środki te są właściwe do zniwelowania szkody wywołanej przez subsydia, wówczas nałożone cła wyrównawcze będą niezwłocznie uchylone lub zawieszone.
Inne różnice to krótszy okres stosowania ceł tymczasowych (maksymalnie cztery miesiące wobec dziewięciu przy postępowaniu antydumpingowym) oraz wysyłanie kwestionariuszy nie tylko do producentów, eksporterów i importerów, 'e także do rządów państw eksportu. Kwestionariusze te zawierają pytania dojące szczegółów programów subsydiowania i warunków otrzymania subsy-10w, a także wielkości przyznanych korzyści
. Rozporządzenie 2026/97 zawiera postanowienia preferencyjne dotyczące
nPortu z krajów rozwijających się. Dotyczą one wyższego poziomu dopu-
czalnej wysokości subsydiów (2%, a niekiedy 3% wartości importowanego to-
uwrU W°bec §eneralnej zasady 1%) oraz wyższego poziomu importu, który jest
azany za nieznaczny i jako taki nie wywołujący szkody. nia w P°rządzenie 2026/97 nie jest dokładnym odzwierciedleniem porozumie-syfik sPrawie subsydiów i środków wyrównawczych, które wprowadza inną klaty DoaClę subsYdiów pod względem ich dopuszczalności Wynika to z określenia ciwd2r°jUmieniu zarówno wielostronnych, jak i jednostronnych sposobów prze-w m, ia subsydiowaniu, co nie mogło być odpowiednio odzwierciedlone
r°2P°rządzeniu. sPoradv P0stęP°wania w sprawach dumpingu są dosyć częste, o tyle KE raczej w°dow C Prowadzi postępowania z zakresu subsydiów. Jest to zapewne sporne tym, że przypadki subsydiowania we WE nie są rzadkie.
Przykładowo, w 2000 r. KE wszczęła 31 nowych postępowań antydumpingowym i żadnego w sprawie subsydiów oraz rozpoczęła 33 przeglądy okresowe w spra. wach dumpingu i 4 w sprawach subsydiów. Wcześniej proporcja nowych postępowań wyglądała inaczej (w 1998 r. — 21 postępowań przeciwko dumpingowi wobec 8 przeciwko subsydiom, a w 1999 r. odpowiednio 66 i 20), ale w latach 199* i 1997 wszczęto łącznie 68 nowych postępowań antydumpingowych i tylko 4 przeciw subsydiom.
1.6. Stosowanie środków ochronnych przed nadmiernym importem
1.6.1. Przesłanki stosowania środków ochronnych
Postępowaniem chroniącym przemysł WE przed zagrożeniem płynącym z importu jest stosowanie środków ochronnych. Podobnie jak w przypadku dumpingu i subsydiowania jest to zagadnienie uregulowane w jednym z porozumień wielostronnych w ramach WTO, konkretnie w Porozumieniu w sprawie stosowania środków ochronnych.
Podstawowym aktem wspólnotowego prawa wtórnego jest rozporządzenie Rady 3285/94 z 22 grudnia 1994 r. o wprowadzeniu wspólnych zasad importu. Rozporządzenie to jest w większości przekształceniem i uszczegółowieniem postanowień zawartych w Porozumieniu w sprawie stosowania środków ochronnych. O ile jednak Porozumienie wyraźnie wskazuje, że jedną z koniecznych przesłanek zastosowania środka ochronnego jest ułatwienie dostosowań restrukturyzacyjnych, o tyle rozporządzenie Rady nie wprowadza tego wymogu.
Wprowadzanie i stosowanie środków ochronnych przed nadmiernym importem różni się od środków przeciwdziałających dumpingowi i subsydiowaniu tyi że te ostatnie zwalczają zachowania, które same w sobie stanowią naruszenie' sad uczciwej konkurencji Tymczasem środki ochronne stosowane są Pr
Rady
ciw importowi na warunkach, których nie można uznać za naganne, który wyrządza szkodę przemysłowi WE. Z tego względu rozporządzenie i 3285/94 posługuje się nieco inną terminologią niż akty omówione w dwoc przednich podpunktach. ,^
Rozporządzenie 3285/94 nie dotyczy ochrony przed importem tekstyrze(j (handel tekstyliami jest uregulowany rozporządzeniem Rady 517/94) ora V importem z pewnych krajów (nie należących do WTO; postanowienia do^Rady ochrony przed importem z tych państw znajdują się w rozporządzeni 519/94).
/ 2. postępowanie w sprawie wprowadzenia środków ochronnych
porządzenie reguluje procedurę śledzenia importu oraz stosowania , 0(jiców ochronnych. Inicjatywa wszczęcia postępowania pochodzi od państwa łemkowskiego, które informuje KE o tendencjach w imporcie, które wskazu-• na zasadność tych środków (art. 2 rozporządzenia). KE następnie przeprowadza konsultacje w Komitecie Doradczym, złożonym z przedstawicieli państw zlonkowskich i KE. Jeśli w wyniku konsultacji KE uzna, że istnieją wystarcza-. e podstawy do przeprowadzenia badań, wyda decyzję o ich rozpoczęciu, opublikowaną w Dz. U. WE.
Celem badań jest ustalenie czy import danych towarów powoduje poważną szkodę lub grozi jej powstaniem dla producentów z WE. Pojęcie „poważnej szkody" jest surowsze niż „istotna szkoda" używana w postępowaniu antydumpingowym i oznacza znaczne ogólne pogorszenie sytuacji producentów z WE. Groźba poważnej szkody również musi być poważna. Producenci z WE to ogół producentów towaru podobnego lub bezpośrednio konkurującego z importowanym, lub też taka grupa producentów, których łączna produkcja towarów podobnych lub bezpośrednio konkurujących stanowi większość produkcji tych towarów we WE.
KE prowadzi badania poprzez zbieranie odpowiednich informacji dotyczących wielkości importu (a zwłaszcza dynamiki jego wzrostu), cen towarów importowanych i ich porównania do cen towarów produkowanych miejscowo, wpływu importu na sytuację producentów z WE w zakresie wielkości produkcji, wykorzystania mocy produkcyjnych, zapasów, wielkości sprzedaży, udziału w rynku, cen, zyskowności, płynności finansowej i wielkości zatrudnienia. KE bada też inne czynniki ekonomiczne powodujące szkodę. Jeśli KE bada groźbę poważnej szkody, wówczas bierze pod uwagę także tempo wzrostu eksportu do WE z danego kraju oraz możliwości eksportowe tego kraju.
Jeśli tendencje w imporcie danego produktu pochodzącego z państwa rzeciego wskazują na groźbę szkody dla producentów ze WE, wówczas godnie z interesem WE import taki może być poddany decyzją KE prokurze śledzenia. W takiej sytuacji towary objęte śledzeniem mogą być dopu-nZCZone do obrotu we WE tylko na podstawie dokumentu importu, potwierdzono przez właściwe władze państwa członkowskiego. Produkt może być też pod-w ^ Procedurze śledzenia regionalnego, kiedy do wprowadzenia go do obrotu śledź"1 regionie wymagany jest właściwy dokument importu. Celem procedury enia jest ustalenie precyzyjnych danych na temat wielkości i cen importu
^BÓlnych źródeł. *onv Ldany Produkt jest importowany na terytorium WE w tak zwięk-dc d,ych "ościach lub na takich warunkach, że powoduje to poważną szkole Pr°ducent°w z WE lub grozi powstaniem takiej szkody, wówczas KE ilłlPoi?8ranic2yć okres ważności dokumentu importu lub zmienić zasady P»zez ™ w ten sposób, że będzie on ograniczony do wielkości ustalonej ^rt. Ig ' "y" może wprowadzić ograniczenia ilościowe (kontyngenty) oporządzenia). Przy ustalaniu kontyngentów będzie brana pod uwagę
—j-ji—j—------—«..„.. ^^..^iwwj,^!!, d lakże w; i
kość handlu na normalnych warunkach rynkowych w okresie przed wprou, niem ograniczeń. Innymi słowy, wprowadzenie kontyngentów powinno w * liwie małym stopniu zaburzyć wzajemną konkurencyjność zagranicznych ^ centów. Temu samemu służy alokowanie kontyngentów pomiędzy państw sportujące zasadniczo w stosunku do ich uprzedniego udziału w rynku ^ tu do WE. ksP°r-
Podstawowym organem orzekającym o stosowaniu środków och nych jest KE (art. 16 rozporządzenia). Na wniosek KE środki takie możp * jąć Rada (art. 17).
Zasadą jest objęcie środkami ochronnymi wszystkich produktów danego dzaju importowanych do WE. Jednak mogą być nakładane środki ochronne d°" tyczące określonego regionu.
Import z krajów rozwijających się jest objęty preferencyjnym trakt waniem. Mianowicie nie stosuje się środków ochronnych wobec produktów n< chodzących z kraju rozwijającego się należącego do WTO, jeśli udział tych produktów w imporcie do WE nie przekracza 3% wielkości całego importu, chyba że łączny udział w imporcie produktów pochodzących z takich krajów przekracza 9% (art. 19 rozporządzenia).
Co do zasady okres stosowania środków ochronnych nie może przekroczyć czterech lat. Wyjątkowo może być przedłużany, ale nigdy nie może przekroczyć ośmiu lat.
Państwa członkowskie mogą wprowadzać ograniczenia w imporcie określonych towarów z powodów moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego, zwierząt lub roślin, ochrony skarbów kultury narodowej lub posiadających wartość historyczną, albo w celach ochrony własności intelektualnej (art. 24 ust. 2 rozporządzenia). Państwo członkowskie jest zobowiązane informować KE o zamierzonym wprowadzeniu takich ograniczeń, a w nagłych przypadkach niezwłocznie po ich wprowadzeniu.
1.7. Postępowanie w celu eliminacji barier handlowych
Opisane trzy postępowania miały na celu ochronęproducentów z WE przed portem, prowadzonym zarówno na uczciwych, jak i na nieuczciwych warunkac Instrumenty WPH obejmują także działania wspomagające sytuację sporterów z WE wobec protekcjonistycznych praktyk państw trzecich, ]
praktyki takie nie są uzasadnione w świetle postanowień WTO.
Pierwotne rozporządzenie Rady pochodziło z 1984 r. i nosiło nazwę ,.¦" ^ mentu polityki handlowej". Obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady 3 z 22 grudnia 1994 r. ustanawiające procedury WE w zakresie WPH w « ^ pewnienia wykonywania praw WE zgodnie z międzynarodowymi reguła ^ dlu, w szczególności tymi ustanowionymi pod auspicjami WTO. Tytuł Porządzenia czytelnie określa jego zakres przedmiotowy.
314
- a przeszkody w handlu W'
oWym pojęciem dotyczącym ochrony producentów i eksporterów z WE m względzie są „przeszkody w handlu". Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporzą-. są to wszelkie praktyki handlowe przyjęte lub utrzymywane przez ^ tvio trzecie, wobec których reguły handlu międzynarodowego pozwa-P^1 a podjęcie działań. Ta sytuacja zachodzi, gdy reguły te albo zakazują ta-'a,ąDraktyki, albo też dają stronie dotkniętej taką praktyką prawo do domagacie usunięcia jej skutków. Reguły handlu międzynarodowego to przede wszy-nlf. pOStanowienia WTO i porozumień zawartych w ramach WTO, ale także 5 vch umów międzynarodowych, których stroną jest WE, a które wprowadzają
ormowania dotyczące handlu pomiędzy WE a innymi państwami 1 przeszkody w handlu mogą wywierać skutek na terytorium WE lub na terytorium państwa trzeciego. W pierwszym przypadku osoba fizyczna lub orawna albo stowarzyszenie nie mające osobowości prawnej, działające w imieniu przemysłu WE, może wnieść pisemną skargę do KE, jeśli uważa, że poniosła szkodę w wyniku istnienia przeszkody w handlu. Szkoda musi być istotna, a przeszkoda w handlu musi tę szkodę powodować lub nią grozić wobec przemysłu WE, w odniesieniu do danego towaru lub usługi Przemysłem WE jest ogół wytwórców danego towaru, towaru podobnego lub bezpośrednio konkurującego (definicja ta odnosi się także do usług).
Jeśli przeszkoda w handlu wywiera skutek na terytorium państwa trzeciego, każde przedsiębiorstwo z WE lub stowarzyszenie działające w jego imieniu może złożyć skargę do KE, gdy uważa, że przeszkoda ta wywiera negatywny skutek. To ostatnie określenie rozumiane jest wąsko, mianowicie oznacza ono, że przeszkoda musi mieć negatywny wpływ na gospodarkę WE lub regionu WE, albo też na sektor działalności gospodarczej. Negatywny wpływ na sytuację skarżącego jest wiec niewystarczający. Wydaje się, że pojęcie skutku negatywnego jest szersze od Pojęcia szkody i można sobie wyobrazić sytuację, gdy skutek negatywny nie będzie oznaczał szkody, ale nie odwrotnie.
Skarga na przeszkodę w handlu wywierającą skutek na terytorium
>anstwa trzeciego jest dopuszczalna, jeśli umowa wielostronna, której
Toną jest WE (w praktyce jest to WTO i porozumienia zawarte pod jej
sPicjami), dopuszcza podjęcie działań w razie stwierdzenia takiej
Przeszkody.
nia janstWo czł°nkowskie może zawsze zwrócić się do KE o wszczęcie postępowa-d°tyczącego barier handlowych.
1.7 2 p
dostępowanie dotyczące barier handlowych, środki odwetowe
Kf czyrr, P°deJmuje decyzję o wszczęciu postępowania i je prowadzi, przy
d!użenU nn° S'ę ono zakonczyć w ciągu pięciu miesięcy, z możliwością prze-
Skarzeniu°ddalS2e dwa- odmowa wszczęcia postępowania przez KE podlega za-
315
Nawet jeśli KE dojdzie do przekonania, że istotnie przeszkody w h dlu występują i powodują szkodę lub skutek negatywny, nie ma obov ~ ku podjęcia działań. Jeśli w wyniku postępowania KE stwierdza, że pod^" działań wobec państwa trzeciego leży w interesie WE, wówczas może wszcza'^' stępowanie sporne w systemie WTO lub też zawrzeć porozumienie dwustr z tym państwem na podstawie art. 133 TWE. Może też zaakceptować jed stronne działanie państwa trzeciego zmierzające do zniwelowania skutków ' szkody w handlu.
WE może przyjąć środki odwetowe, jednak może to nastąpić dopiero przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego lub spornego wynikającego z bowiązań międzynarodowych WE (w praktyce z WTO). Jeśli w wyniku takie* postępowania WE została upoważniona do podjęcia pewnych środków, przyj* środki odwetowe nie mogą być sprzeczne z tym upoważnieniem.
Środki odwetowe mogą przybrać następujące formy:
— zawieszenie lub wycofanie się z przyjętej koncesji celnej;
— podwyższenie istniejącego cła lub wprowadzenie innej opłaty importowej'
— wprowadzenie ograniczeń ilościowych lub innych środków zmieniających warunki importu lub eksportu, lub inaczej wpływających na handel z państwem trzecim (art. 12 /ust. 3/ rozporządzenia).
Decyzja o wprowadzeniu środków odwetowych jest podejmowana przez Radę kwalifikowaną większością głosów nie później niż 30 dni roboczych po otrzymaniu stosownej propozycji KE.
Decyzje KE o zakończeniu postępowania w sprawie barier handlowych oraz o wszczęciu sporu międzynarodowego są przedstawiane państwom członkowskim, które w ciągu dziesięciu dni od ich otrzymania mogą skierować sprawę do Rady. W takim przypadku Rada może zmienić decyzję KE kwalifikowaną większością głosów w ciągu 30 dni od jej otrzymania. Jeśli tego nie uczyni, decyzja KE zaczyna obowiązywać (art. 14 rozporządzenia).
1.8. Umowy międzynarodowe w ramach WPH
Oprócz członkostwa w WTO i związania szeregiem porozumień międzynarod wych w ramach WTO WE jest stroną wielu umów międzynarodowych, k rych przedmiotem są głównie, a niekiedy wyłącznie, zagadnienia zaliczane WPH.
Z punktu widzenia Polski najistotniejsze są tu Układy Europejskie zaW przez WE i państwa członkowskie z: Polską, Węgrami, Czechami, Słów (wszystkie w 1992 r.), Rumunią i Bułgarią (w 1993 r.), Estonią, Litwą i Ł° (w 1995 r.) oraz Słowenią (w 1996 r.). Istnieją także starsze (z początku la demdziesiątych) umowy stowarzyszeniowe z Maltą i Cyprem, zawarte z państwami przez EWG. H pja-
Znaczenie wszystkich tych umów wykracza poza zagadnienia WP ¦ ^ leży jednak zauważyć, że w zakresie WPH są to umowy tworzące wolnego handlu. Ponieważ wszystkie państwa strony tych umów prowaa
316
ovvane rokowania w sprawie przyjęcia do UE (choć przewidywany termin avVan ia Bułgarii i Rumunii jest późniejszy o trzy lata od pozostałych), znacze-Przy' n umów będzie niedługo tylko historyczne.
nWE zawarły także umowy o współpracy (zwane „Partnership and Coope-. n Agreements" z: Rosją, Ukrainą, Mołdawią, Kazachstanem, Armenią, ratl°ja Kirgizją, Uzbekistanem, Azerbejdżanem. Proces ratyfikacji umowy z Tur-G nistanem został wstrzymany z uwagi na naruszenia praw człowieka w tym Umowy te zostały podpisane z państwami nie należącymi do WTO, a ich *ą niem jest wprowadzenie do wzajemnych stosunków handlowych zasad obo-'azujących pomiędzy państwami członkowskimi WTO. W razie przyjęcia w po-^et członków tej organizacji (co już nastąpiło w przypadku Kirgizji, Gruzji ^Mołdawii) postanowienia umów z WE ulegają istotnemu ograniczeniu, gdyż zostają zastąpione regulacjami wielostronnymi
Od 1994 r. obowiązuje umowa o utworzeniu EOG, która obecnie jest stosowana pomiędzy WE a Norwegią, Islandią i Liechtensteinem. Zasadniczą myślą tej umowy jest wprowadzenie czterech wolności na obszarze jej obowiązywania, przy czym swoboda przepływu towarów w niewielkim tylko stopniu dotyczy rolnictwa. EOG jest strefą wolnego handlu.
WE utrzymuje także stosunki traktatowe z państwami basenu Morza Śródziemnego. Od listopada 1995 r. w ramach tzw. procesu barcelońskiego WE buduje wraz z 12 państwami śródziemnomorskimi (Turcją, Cyprem, Maltą, Algierią, Tunezją, Marokiem, Egiptem, Libanem, Syrią, Jordanią, Izraelem i władzami Palestyny6) strefę pokoju i stabilizacji W zakresie WPH proces barceloński ma doprowadzić do stworzenia do 2010 r. strefy wolnego handlu poprzez zawarcie umów stowarzyszeniowych z państwami śródziemnomorskimi Umowy stowarzyszeniowe z Turcją, Cyprem i Maltą istnieją wiele lat, zaś z pozostałymi państwami bądź zostały zawarte, bądź znajdują się w fazie negocjacji (umowa z Syrią).
Od 1979 r. import na terytorium WE towarów przemysłowych (z wyłączeniem przetworzonych produktów rolnych) pochodzących z krajów śródziemnomorskich był wolny od cła i ograniczeń ilościowych. Import w odwrotną stro-? powinien podlegać stopniowej liberalizacji W zakresie produktów rolnych ró--z przewidziana jest częściowa i stopniowa liberalizacja. Konferencja ministrów handlu państw WE i śródziemnomorskich w Toledo ^ marcu 2002 r. przyjęła plan wspierania handlu i inwestycji, będący polity-y"1 dokumentem wytyczającym kierunki dalszej współpracy. Dokument ten azuje na doniosłość rozwoju handlu regionalnego pomiędzy krajami śró-_mnomorskimi Podkreśla też celowość ujednolicenia formalności importo-nia ', eksP°rtowych, zapewnienia większej przejrzystości przepisom postępowa-wzaje g0- stopniowego ujednolicania standardów technicznych (zwłaszcza mnego uznawania certyfikatów bezpieczeństwa), ustalenia jasnych reguł in-
ródpa? Palestynskie obecnie nie istnieje w rozumieniu prawa międzynarodowego. Na-estynski, który w jego imieniu reprezentują władze, ma zdolność traktatową.
317
westycyjnych, zapewnienia właściwej ochrony prawa własności intelektual oraz konieczność pomocy technicznej przy wdrażaniu powyższych celów, osia nej przez odpowiednie szkolenie funkcjonariuszy państwowych oraz wym doświadczeń.
1.9. Stosunki handlowe z krajami Trzeciego Świata
Handel z krajami rozwijającymi się jest prowadzony na zasadach preferenc I nych. Jest to odzwierciedleniem tendencji obecnej od kilkudziesięciu lat w mi dzynarodowym prawie gospodarczym. Podobnie jak w pozostałych obszarad WPH, również tutaj można wyróżnić środki jednostronne i umowne.
1.9.1. Ogólny system preferencji
Podstawowym środkiem jednostronnym jest ogólny system preferencji, zwany powszechnie GSP. Jest to system wprowadzony na świecie z rekomendacji UN-CTAD, która w końcu lat sześćdziesiątych wystąpiła z postulatem stosowania autonomicznych preferencyjnych stawek celnych wobec importu towarów pochodzących z krajów rozwijających się. GSP został po raz pierwszy wprowadzony przez WE w 1971 r., przy czym od tamtego czasu uległ istotnym modyfikacjom. Początkowo rozmiar importu na warunkach preferencyjnych był kontrolowany przez ograniczenia ilościowe. Od 1995 r. kontyngenty nie są stosowane. Obecnie głównym celem GSP jest promowanie trwałego rozwoju (sustainable devńo]>-ment) krajów Trzeciego Świata.
Podstawowym aktem wspólnotowego prawa wtórnego jest rozporządzenie Rady 2051/2001 z 10 grudnia 2001 r., które wprowadza kilka systemów preferencji taryfowych:
— ogólny;
— bodźcowy dla ochrony prawa pracowników;
— bodźcowy dla ochrony środowiska naturalnego;
— specjalny dla zwalczania produkcji narkotyków i handlu nimi;
— specjalny dla krajów najsłabiej rozwiniętych.
Towary importowane z krajów Trzeciego Świata są podzielone na wrs
liwe i niewrażliwe. Cło na towary niewrażliwe jest zniesione, a na te
ry wrażliwe obniżone w ramach systemu ogólnego. Systemy bodźcowe P
• wraz"
we (towary niewrażliwe jako zwolnione od cła w ramach systemu ogolneg
legają na powiększeniu (przeważnie podwojeniu) preferencji na towary we (towary niewrażliwe jako zwolnione od cła w ramach systemu ogolneg mogą być przedmiotem żadnych dodatkowych preferencji). Import z kra]0 słabiej rozwiniętych (obecnie 49 państw) jest całkowicie zwolniony z op a ^ nych, z wyjątkiem importu broni i amunicji System zwalczania Produ ^nyCł kotyków i handlu nimi polega na wprowadzeniu zwolnień z cła dla p -Produktów pochodzących z państw znanych z dostarczania narkotyków^ ^ stwa południowoamerykańskie, Pakistan) w celu wzmacniania stabilnos
318
nej. KE dokonuje okresowej oceny polityki wewnętrznej tych państw i pro-
fel z nimi dialog w celu wskazania problemów społecznych i gospodarczych, fróre sprzyjają produkcji narkotyków.
ponieważ poziom rozwoju gospodarczego poszczególnych państw Trzeciego Świata wyraźnie się różni, więc państwa, które osiągnęły poziom dobrobytu po-ównywalny z krajami rozwiniętymi, mogą być pozbawione udziału w GSP. Wa-rtinkiern jest osiągnięcie w kolejnych trzech latach określonego wskaźnika zamożności obliczanego przez Bank Światowy. W pewnych warunkach określone sektory produkcji niektórych państw rozwijających się mogą być wyłączone spod GSP, pomimo że państwa te nie osiągnęły powyższego poziomu rozwoju. Dzieje się tak, gdy udział importu z tych państw w całości importu z państw rozwijających się dotyczącego danego sektora przekracza 25% lub gdy państwa te osiągają wysoki poziom specjalizacji w tym sektorze.
Towary objęte GSP mają nadany specjalny kod TARIC.
1.9.2. Umowa z Cotonou
Podstawową umową wielostronną dotyczącą handlu z krajami Trzeciego Świata jest umowa z Cotonou, czyli umowa o współpracy pomiędzy Unią Europejską a państwami ACP (czyli Afryki, Karaibów i Pacyfiku) podpisana 23 czerwca 2000 r. pomiędzy WE i państwami członkowskimi z jednej strony oraz 77 krajami ACP. Została ona zawarta na dwadzieścia lat, przy czym co pięć lat może podlegać rewizji Integralną częścią umowy jest protokół finansowy obowiązujący przez pięć lat.
Umowa z Cotonou zastępuje wcześniejsze porozumienia z państwami tych regionów, którymi były kolejno: dwie konwencje z Yaounde (z 1964 r. i 1969 r.) konwencja z Arusha (z 1969 r.) oraz cztery konwencje z Lome (z lat 1974, 1979, 1984 i^ 1989). Każda z tych umów obejmowała coraz większą liczbę państw.
Głównym celem umowy z Cotonou jest eliminacja biedy i pomoc * osiąganiu trwałego rozwoju państw ACP. Połączone jest to ze wspieraniem a Uności politycznej, dotyczy przeciwdziałania niszczeniu środowiska naturalno oraz rozwijania równouprawnienia płci Środkami służącymi osiąganiu tych
w jest rozwój handlu oraz świadczenie pomocy gospodarczej.
z . odstawowa zasada handlu z państwami ACP zawarta w konwencjach
na V]it' C2^' Jecmostronne wprowadzenie preferencji celnych, została utrzyma-
fcj/ C.nie na cały °kres obowiązywania umowy, tylko do 2007 r. Później prezencie ip^„__4_____ . . / . ... „ ,___•'____t_m_u_i_-
IrfDh • --———_ v~-.-**^br**v+A itu Uliiu J f J — — — -- — - —---j jj- — -_
win" ?C 'ednostronne mają być utrzymane tylko dla krajów najsłabiej roz-
ią by 'h' W kontaktach handlowych z pozostałymi krajami od 2008 r. ma-dwiist St°Sowane wzajemne preferencje, które zostaną uzgodnione w umowach incjyv^r°nnych, przy czym państwa ACP mogą podpisywać takie umowy zarówno z jn ldualnie, jak i w grupach regionalnych. Ta ostatnia możliwość jest zgodna
ln —"-i j<"^ i w giujjdLa regionamycn. ia ">">""» ",u"",uji j^l ^guuna
p^ zasadą umowy z Cotonou, mianowicie z rozwojem integracji regionalnej.
PoPr2em°c g°sPodarcza (zarówno finansowa, jak i techniczna) jest świadczona
Programy strategii wsparcia indywidualnie opracowane dla każdego pań-
319
stwa ACP. Przygotowywane są także strategie regionalne. Środki pomocom dą przyznawane na podstawie ustalonych i zweryfikowanych p0f ** w ramach danej strategii oraz przy uwzględnieniu skuteczności wyko ^ stania środków poprzednio przyznanych. Oprócz środków bezzwrot przyznawanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju został utworzony Fundus ! westycyjny (Investment Facility), którego zadaniem jest zasilanie lokalnych sh k tur finansowych, rozwój sektora prywatnego, zwrotne finansowanie projekt' oraz udzielanie kredytów i dokonywanie inwestycji kapitałowych.
Budżet WE na finansowanie pomocy w ramach umowy z Cotonou do 20n? r. wynosi 25 miliardów euro.
Umowa z Cotonou stworzyła także instytucjonalne ramy współpra z państwami ACP. Została powołana wspólna Rada Ministrów złożona z człon ków Rady, przedstawicieli KE oraz członków władz każdego państwa ACR Jej d, wnym zadaniem jest przyjmowanie wskazań politycznych oraz podejmowanie kierunkowych decyzji odnośnie strategii rozwoju i ich wdrażania. Rada Ministrów jest wspomagana przez Komitet Ambasadorów składający się ze stałych przedstawicieli państw członkowskich przy UE, przedstawiciela KE oraz szefów stałych misji państw ACP przy UE. Zostało utworzone Wspólne Zgromadzenie Parlamentarne złożone z przedstawicieli parlamentów państw członkowskich UE i państw ACP (w równej liczbie). Zbiera się ono dwukrotnie w roku. Głównie jest to organ deliberujący; przyjmuje także uchwały i udziela zaleceń Radzie Ministrów w celu lepszego realizowania celów umowy.
Zostały zachowane dwie agencje WE powołane na mocy konwencji z Lome: Centrum Rozwoju Przedsiębiorczości (CDE), świadczące pozafinansową pomoc dla sektora prywatnego w krajach ACP oraz Centrum Techniczne Współpracy Rolnej i Wiejskiej (CTA), spełniające podobną rolę w rejonach wiejskich ACP.
320
Artur Nowak-Far
2
Polityka ekonomiczna
i monetarna w ramach Unii
Gospodarczej i Pieniężnej
Literatura:
I Barcz, Unia Gospodarcza i Walutowa, „Sprawy Międzynarodowe" 1999, nr 4; Compen-iium: Collection of legał Instruments June 1998-December 2001, Frankfurt a. M. 2002; K Dyson (ed.), European States and the Euro: Europeanization, Variation, and Convergence, Oxford 2002; Europaische Organisationen und Gremien im Bereich von Wahrung und Wir-tschaft, Frankfurt a. M. 1997; D. Gros, N. Thygesen, European Monetary Integration: From the European Monetary System to Economic and Monetary Union, Harlow 1998; A. Nowak-Far, Unia Gospodarcza i Walutowa w Europie, Warszawa 2001; G. Ch. Schweiger, Euro-ftan Central Bank, London 2000, The Monetary Policy ofthe ECB, Frankfurt a. M. 2001.
2.1. Polityka ekonomiczna w ramach UGiP
Jak dotąd kraje UE nie prowadzą wspólnej i jednolitej polityki gospodarczej. Po-rębiająca się integracja prowadzi jednak do zwiększania faktycznej współzależna gospodarek państw członkowskich. Oznacza to, że makroekonomiczne de-cyz)e podjęte przez właściwe władze w jednym kraju mogą mieć i często mają pewien większy lub mniejszy wpływ na sytuację gospodarczą w pozostałej części UE. spółzależność ta odnosi się także do państw trzecich, mających gospodarki otarte na handel z UE i jest ona tym silniejsza, im wymiana gospodarcza w tym Okresie jest większa.
Wspomniana faktyczna współzależność gospodarcza krajów UE powoduje "zenie potrzeby bardziej formalnych uzgodnień dotyczących koordynacji po-otw g°S?odarczych w różnych ich zakresach. Przybierają one obecnie postać tzw. tywn e' Metody koordynacji. Najbardziej znanym i — jak dotąd — najefek-norn'e'SZym przykładem jej zastosowania jest koordynacja polityk makroeko-w PrJC2nych (^w. procedura wzajemnego monitorowania, PWM) uregulowana ^J^isach art. 99 ust. 2-4 TWE (jak również w prawie wtórnym)1. Innym
Konkrpf
n»enia r02P°rządzeniu Rady 1466/97/WEz 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmoc-
darc2vruZp02nania sytuacji budżetowych oraz rozpoznania i koordynacji polityk gospo-ych>Dz. U. WE 1997, L 209, s. 1.
321
rQej
jest
przykładem regulacji traktatowej, odnoszącej się do koordynacji g0s„ , (tym razem w sferze działań na rzecz spójności ekonomicznej i pS°d^ przepis art. 159 TWE. Otwarta metoda koordynacji polityk w sferze, 6j)^ cze, jest również obecna w ramach tzw. procesu luksemburskiego (tu 1°^-pohtyk zatrudnienia), cardiffskiego (który dotyczy reform strukturalni°^ kolonskiego (który odnosi się do różnorodnych kwestii makroekono^^ 0r* Koordynacja ma w prawie wspólnotowym również postać pośredni? ??ych)-średni skutek wywierają na polityki gospodarcze państw członkowski?*1 f wszystkim przepisy art. 104 TWE dotyczące procedury unikania nadmi ^ deficytów (tzw PND) wraz z dotyczącym tej kwestii prawem wtórnWT?* ny pośredni wpływ - ale jedynie na kraje UE nie włączone do strefy 1 ją niewątpliwie przepisy odnoszące się do kryteriów konwergencji
podob-ma-
2.1.1. Otwarta metoda koordynacji polityk gospodarczych w ramach UGiP — procedura wzajemnego monitorowania
Procedura wzajemnego monitorowania polityk gospodarczych (PWM) polega na tym, że państwa członkowskie UE traktują je jako przedmiot wspólnego zainteresowania i koordynują je w ramach Rady. Podstawą koordynacji są ogólne wytyczne (broad guidelines) polityk gospodarczych krajów członkowskich UE oraz WE jako całości Ich projekt jest opracowywany co jakiś czas (obecnie co roku) przez Radę działającą większością kwalifikowaną na zlecenie KE. Następnie projekt ten zostaje przedstawiany do akceptacji Radzie Europejskiej. Jeśli Rada Europejska go akceptuje, czyni to w formie wniosku skierowanego do Rady. Rada nadaje mu wtedy postać zalecenia, przyjmując go kwalifikowaną większością głosów. Po przyjęciu owego zalecenia jest ono kierowane do PE, aby Parlament si< z nimi zapoznał.
Po przyjęciu ogólnych wytycznych Rada ma możliwość korzystania z nich jakc instrumentu koordynacji: zgodnie z art. 99 TWE nadzoruje rozwój sytuacji go spodarczej w każdym z krajów członkowskich, przy czym podstawą są tu sprawozdania przygotowywane przez KE, oraz przedstawiane na podstawie rozpór dzenia 1466/97/WE3 (będącego częścią składową pakietu legislacyjnego zwaneg Paktem Stabilności i Wzrostu), programów stabilizacji albo konwergenc przedstawianych przez same państwa członkowskie (odpowiednio — będące w strefie euro, albo dopiero przygotowujące się do przyjęcia jednolitej wal Jeśli Rada uzna, że dany kraj realizuje politykę gospodarczą niezgo z ogólnymi wytycznymi, może skierować doń — na zalecenie KE — °s żenię, a następnie konieczne zalecenia określające zakres niezgo oraz proponujące podjęcie określonych środków korygujących. Jes • v stwo to nie postąpi zgodnie z otrzymanym zaleceniem Rada może -
2 Przede wszystkim przepisami Protokołu 6 załączonego do Traktatu z Maastric Dz. U. WE 1997, L 209, s. 1 (zob. przypis 1 w tym rozdziale).
322
większością kwalifikowaną i na wniosek KE — podać to zalecenie do hlicznej wiadomości. Podane do publicznej wiadomości ma w tym przypadli1 wakter sankcji, gdyż powoduje określone negatywne dla tego kraju reper-^ e na rynkach finansowym i pieniężnym.
2 Koordynacyjne właściwości procedury unikania nadmiernego deficytu budżetowego
dstawą procedury unikania deficytu budżetowego (PND) są przypisy art. ¦ku TWE, protokołu 5 załączonego do Traktatu z Maastricht oraz rozporządze-. 1467/97/WE w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia wdrożenia procedury jdmiernego deficytu budżetowego4 (należącego do Paktu Stabilności i Wzrostu) PND zaczyna działać wtedy, gdy zostanie stwierdzone, iż dane państwo członkowskie nie zachowuje dyscypliny budżetowej określonej w kryteriach konwergencji oraz w przepisach rozporządzenia 1467/97/ WE (tzn. ma deficyt budżetowy w wysokości przekraczającej 3% PKB oraz przekracza dozwolony poziom długu publicznego — 60% PKB).
Pierwszym krokiem jest wtedy przygotowanie stosownego raportu przez KE. KE przedstawia go Komitetowi Gospodarczemu i Finansowemu, który opatruje go swoją opinią. Dokumentacja idzie wtedy do Rady, przy czym KE może dołączyć do niej również swoją własną opinię. Następnie Rada podejmuje kwalifikowaną większością (co ciekawe — konstytutywną!) decyzję stwierdzającą istnienie nadmiernego deficytu w danym państwie. Konsekwencją tej decyzji jest skierowanie przez Radę do tego kraju niejawnych (tj. nie upublicznianych) zaleceń określających ogólnie środki zaradcze — wszakże muszą się one ograniczać jedynie do polityki budżetowej. Jeśli państwo, do którego je skierowano nie zastosu-esię do wskazań Rady, może ona swoją decyzję stwierdzającą zaistnienie nadmiernego deficytu podać do publicznej wiadomości (ze skutkiem takim, jak w Przypadku PWM).
Jeśli i ten środek nie spowoduje podjęcia przez kraj członkowski środków kocących w wyznaczonym przez Radę terminie, wysyła ona doń notę monitują {notkę) zawierającą również szczegółowe zalecenia co do tego, jakie środki aradcze ma państwo podjąć, aby wyjść z deficytu. Jeśli i to nie da spodziewanego fezultatu, a deficyt jest poważny, Rada może zastosować ostrzejsze środki natu-^sankcyjnej. Może nakazać danemu państwu złożenie nieoprocentowanego ^eP°zytu (zwrotnego) w kwocie składającej się z dwu składników: stałego — ściT/S°k0ŚCl °'2% zeszlor°cznego PKB tego kraju oraz zmiennego — w wysoko-1/j-0 nadwyżki, o jaką deficyt przekracza dozwolony deficyt 3% PKB. Jeśli
w2_ U. WE 1997, L 209, s. 6. Ciekawym szczegółem dotyczącym praktyki legislacyjnej
Polnoty jest to, że Rada miała kompetencje traktatowe do zastąpienia przepisów
^omnianego Protokołu 5 innymi wydanymi przez siebie przepisami (art. 104 ust. 14
staDj, Rada wydala te przepisy, uchwalając rozporządzenie 1467/97/WE, które nie za-
P"y, alp i,„,„„i„;i-----.t^nmi^;, ,.,,.,-,,(-„ ,*; Protokole 5.
— ..juaia lc piicyisy, "<-uwdldJ4L lUi^u^t""-
m ale uzupełniły postanowienia zawarte w Protokole b.
323
w ocenie Rady, w następnym roku niekorzystna sytuacja budżetowa w nym państwie nadal się utrzymuje z powodu niewypełnienia przez nie ie' zań, ma ona możliwość nałożenia dalszych sankcji. Poleg ają one na zoicJ ^ niu tego kraju do złożenia dodatkowego depozytu w wysokości 1/10 różn • między wysokością deficytu zaistniałego w poprzednim roku a wielkość'^ wolonego deficytu (3% PKB). W żadnym jednak przypadku każdorazowy d nie powinien przekraczać 0,5% PKB ukaranego państwa.
Jeśli jednak deficyt będzie się utrzymywał w kolejnych dwu latach od ł ¦ nia pierwszego depozytu, Rada musi przekształcić dotychczasowy den w świadczenie bezzwrotne. Wszelkie odsetki od złożonych depozytów jakwl wnież depozyty przepadłe są rozdzielane przez Radę państwom UE, które'nie tują nadmiernych deficytów — w proporcji do udziału ich PKB w ogólnym ?n tychże krajów (bez wliczania PKB kraju, wobec którego zastosowano w ramach PND sankcje).
2.2. Polityka monetarna w UGiP
2.2.1. Regulacja jednolitej polityki pieniężnej i kursowej
2.2.1.1. Regulacja ogólna
Polityka monetarna polega na wpływaniu na gospodarkę kraju za pomocą impulsów pieniężnych - albo poprzez wpuszczanie do niej pieniądza i czynienie go tanim (gdy z uwagi na jego ilość stopy procentowe są niskie), albo odwrotnie — czynienie go drogim poprzez wypompowywanie go z gospodarki, co idzie w parze ze wzrastającymi stopami procentowymi. Zasadnicze ramy instytucjonalne oraz podstawowe determinanty jednolitej polityki pieniężnej wyznaczone są postanowieniami TWE, które są w istotnym zakresie odzwierciedlone także w dołączonych do niego protokołach oraz we wspólnotowym prawie wtórnym.
W UE 12 państw, które są w strefie euro prowadzi jednolitą politykę moru tarną i kursową (tj. politykę kształtowania kursu walutowego jednolitej walu europejskiej wobec walut krajów trzecich, w szczególności dolara USA oraz jena Art. 4 ust. 2 TWE przewiduje m.in., że ogólne cele WE (określone w art. 2) byc osiągnięte także przez nieodwołalne zamrożenie wzajemnych kursów wa" państw członkowskich, następnie przez wprowadzenie jednolitej waluty oraz P sformułowanie i prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i walutowej (1* ej). Przepis ten podkreśla, że podstawowym wyznacznikiem tych poHĄ* yc utrzymanie stabilności cen oraz wspieranie (w sposób nienaruszaj* wyznacznika) ogólnej polityki gospodarczej UE. ^^
,A/vraźne wskazanie w TWE stabilności cen jako jednego z długookresowych
polityki gospodarczej i jako najważniejszego celu polityki pieniężnej
acznym stopniu determinuje wybór jej narzędzi, metod, kierunków i roz-
L ń ustrojowych. Tego rodzaju zdeterminowanie celów polityki pieniężnej
^ konkretne postanowienia traktatowe odnoszące się do pewnej wizji rozwoju
f Ojarczego WE ma istotne znaczenie także dla samego sposobu jej realizacji
raktyce. Efektywność polityki pieniężnej zależy w dużym stopniu od oczeki-
- _ zarówno w samej UE jak i na rynkach międzynarodowych. Oczekiwa-
*? t mogą sprzyjać jej realizacji i wpływać korzystnie na jej koszty. Podstawo-
lli warunkiem, w którym mogą się one ziścić jest to, by instytucja realizują-
- nolitykę pieniężną — zarówno jeśli chodzi o wybór jej kierunków jak i celów
bvla wiarygodna, by realizowała ją konsekwentnie i z dostateczną elastyczno-
¦ oraz by starała się o to, by jej działania były w jak największym stopniu zro-
:umiałe dla opinii społecznej.
Zgodnie z art. 105 TWE, formułowaniem i wykonywaniem wspólnej polityki pieniężnej ma zajmować się Europejski System Banków Centralnych (ESBC), działający poprzez Europejski Bank Centralny (EBC) oraz narodowe banki centralne państw, które zostały zakwalifikowane do strefy euro. Art. 105 TWE podkreśla również, że głównym celem tej polityki ma być stabilność cen. Podobną normę zawiera także przepis art. 2 Statutu ESBC i EBC (zawarty w Protokole nr 3 załączonym do Traktatu z Maastricht)5. Dodatkowy przepis art. 105 ust. 1 TWE przewiduje, że ESBC ma także, bez naruszania zasady utrzymania stabilności cen, wspierać ogólną politykę gospodarczą WE i przyczyniać się do osiągnięcia przez nią jej celów ogólnych.
Art. 105 ust. 2 (oraz powtarzający go art. 3 ust. 1 Statutu ESBC i EBC) udziela kompetencji do prowadzenia polityki monetarnej ESBC. W świetle tych przepisów, do podstawowych zadań tej instytucji należy także:
— prowadzenie polityki kursowej;
- utrzymywanie rezerw dewizowych państw członkowskich i zarządzanie nimi;
— wspieranie sprawnego działania systemów płatniczych.
Prowadzenie w ramach ESBC wspólnych działań w zakresie utrzymywania re-fw walutowych oraz wspierania sprawnego działania systemów płatniczych nie jl Ucza )ednak, na podstawie wyraźnego przepisu o charakterze ius specialis — Pań t ^ 3 TWE' mozliwości utrzymywania i zarządzania przez wszystkie r0) h • członk°wskie (bez względu na to, czy są, czy nie są w strefie eu-rQrwieWlZami znajdującymi się na specjalnych rachunkach roboczych. Takie tQWei^Rle P0zwala ty™ krajom nie tyle na szczególny udział w polityce walu-są ściśl ?' gdyŻ ramy współdziałania narodowych banków centralnych i EBC wzgięde określone w istniejącym prawie UE, ile daje im pewien (ograniczony ze k0nywa na konieczność uzgadniania działań z EBC) zakres swobody, np. w do-niu Płatności w ramach obsługi długu zagranicznego.
324
.
sprawie statutu ESBC i EBC, Dz. U. WE 1991, C 191,
s. 68.
325
2.2.1.2. Ramy, treść i zakres jednolitej polityki pieniężnej
Swoje uprawnienie w dziedzinie kształtowania polityki pieniężnej ESBc r za pośrednictwem EBC i na podstawie jego rozporządzeń, decyzji, a na tów, które nie są bezwzględnie i powszechnie obowiązujące, takich jak n L suigeneris — „wskazówki" (guidelines). W praktyce proces formułowania t lityki dokonuje się na forum Rady Zarządzającej EBC. jej akty podejmow ^ P°" w tym zakresie zwykłą większością głosów (art. 11 ust. 5 Statutu), chyba że T o wprowadzenie innych narzędzi sterowania płynnością. Wtedy wymagań głosowanie większością trzech czwartych głosów. Formułowanie polityki pje ¦ nej umożliwia wyznaczanie pośrednich celów tej polityki (art. 12 ust.l) H wych stóp procentowych oraz wielkości rezerw obowiązkowych.
Na poziomie operacyjnym wykonaniem polityki pieniężnej steruje Zar EBC. Organ ten jest związany regulacjami Rady Zarządzającej. Korzystając swych kompetencji Zarząd może wydawać narodowym bankom centralny] ESBC instrukcje, konieczne do wykonania polityki pieniężnej. Może on także wykonywać inne zadania, jeśli zostały mu one przekazane na podstawie decyzji Rady Zarządzającej. Narodowe banki centralne zobowiązane są do wykonywania zadań zleconych przez ECB, jeśli jest to celowe z punktu widzenia realizacji jednolitej polityki pieniężnej (art. 12 ust. Statutu).
W zamyśle prawodawcy wspólnotowego, ramy prawne jednolitej polityki monetarnej mają umożliwiać osiągnięcie następujących celów natury operacyjnej:
— bieżącego kształtowania stóp procentowych;
— stałego regulowania wielkości płynności na rynku;
— przekazywania przez ESBC sygnałów innym uczestnikom rynku o kierunku polityki pieniężnej.
W myśl postanowień rozdziału IV Statutu ESBC i EBC dotyczącego funkcj i operacji pieniężnych ESBC, obejmującego przepisy art. 17-24, instrumentami, z których może korzystać ESBC i EBC realizując politykę pieniężną mogą być
— operacje otwartego rynku (art. 18);
— operacje kredytowe (art. 18);
— rezerwy obowiązkowe (art. 19);
— inne narzędzia, jakie Rada Zarządzająca EBC uzna za stosoW^ w danej sytuacji przyjąć na podstawie głosowania większością tr czwartych głosów swych członków (art. 20).
Zgodnie z art. 17 Statutu ESBC i EBC, realizując politykę pieniężną, zaro^ EBC jak i narodowe banki centralne, wchodzące w skład ESBC mogą otwi rachunki dla wybranych instytucji kredytowych, jednostek sfery nnanSfoWa„s0. licznych (public entities) oraz innych uczestników rynku pieniężnego i tin wego. Mogą także przyjmować jako zabezpieczenie tych transakcji okreslon^ siebie aktywa. Ta ostatnia kompetencja ma znaczenie szczególnie w pw wykonywania polityki pieniężnej w oparciu o operacje kredytowe. ^.
Szczególną grupą narzędzi polityki pieniężnej, za pomocą których Eb^rze(
j . S^C2egófoą grupą narzędzi polityki pieniężnej, za pomocą ktorycn w- ^ je bieżącą płynność, stanowią operacje kredytowe określane mianem narzC. „okienek") finansowych (standing facilities). Ich swoistość polega |
326
i!
fltó
0ne charakter automatyczny — to, czy i w jakim stopniu zostaną wyko-e zależy nie od ESBC, EBC czy któregokolwiek narodowego banku central-$ je 0d instytucji finansowej, zwykle banku, który chce z nich korzystać. ^7 równo operacje otwartego rynku, jak i narzędzia kredytowe są tego rodzaju mentami polityki pieniężnej, które by prawidłowo funkcjonować wyma-orawnie działającego systemu płatności i rozliczeń. Wiąże się to z konie-via spełnienia warunku niezawodności i efektywności działania, rozliczania sakcji w czasie rzeczywistym oraz połączeniu z wszystkimi uczestnikami tych 13 racji, jak również dopasowania w ciągu dnia operacji transferu kwot powsta-°luz tytułu zaciągnięcia kredytów na zakup papierów wartościowych do ope-ii transferu tych papierów na rachunki nabywców. Spełnienie tego ostatnie-warunku zapewnia bezpieczeństwo polityki pieniężnej oraz spójność pomięły czasem rozliczenia zabezpieczenia kredytu a czasem przepływu gotówki w systemie rozliczeń płatności Chodzi tu więc o kwestię zapewnienia w najkrótszym czasie zakończenia operacji przeniesienia własności wartościowych i kwot pieniężnych w ramach operacji otwartego rynku tak, aby świadczenie którejkolwiek ich strony nie przeciągało się w czasie. Owo zamknięcie transakcji określa się terminem „settlement finality" („finalność rozliczenia").
W celu stworzenia warunków do osiągnięcia owej finalności przyjęto dyrektywę 98/26/WE6, która formułuje podstawowe wymagania krajowych systemów rozliczeń (przede wszystkim poprzez odwołanie się do regulacji krajowych, a więc dopuszczając pewien zakres braku harmonizacji) oraz wprowadza system ich notyfikacji wobec KE. Dyrektywa 98/26 zawiera pewne zharmonizowane reguły prowadzenia transakcji w zakresie tzw. nettingu (tj. systemu wielostronnych potrąceń wierzytelności i długów) oraz realizacji zleceń płatniczych. Dotyczy takie zabezpieczenia interesów niektórych kategorii wierzycieli (w szczególności banków należących do ESBC), w przypadku wszczęcia postępowania upadłościowego wobec instytucji kredytowych lub innych instytucji uczestniczących w notyfikowanych systemach rozliczeń. Dla bezpieczeństwa operacji otwartego rynku prowadzonych przez ESBC podstawowe znaczenie mają następujące zasady zawarte w dyrektywie 98/26/WE:
- zasada prawnej skuteczności erga omnes zleceń płatniczych oraz zleceń nettingu złożonych w notyfikowanym KE systemie rozliczeń do dnia wszczęcia postępowania upadłościowego wobec jego uczestnika, nawet jeśli miałyby one zostać wykonane już po tej dacie; I zasada pierwszeństwa uczestników notyfikowanego systemu rozliczeń do Uspokojenia ich roszczeń powstałych przed dniem wszczęcia postępowała upadłościowego z funduszy lub papierów wartościowych, znajdujących S1? na rachunkach tego uczestnika, wobec którego wszczęto postępowanie upadłościowe, jeśli tylko aktywa te były tam w dniu wszczęcia tego postępowania;
w5^1^3 PE i Rady 98/26/WE z 19 maja 1998 r. w sprawie finalności rozliczeń 1998 tach Platn°ści i rozliczeń transakcji na papierach wartościowych, Dz. U. WE ' L 166, s. 45.
327
- zasada pierwszeństwa uczestnikón[[)tyn''<owane80 systemu do zasPokoje-nia ich roszczeń z tych skladni|j,'uiajatku wierzyciela partycypująCeg0 w systemie, objętego postępowa-upadłościowym, które stanowią 2a. bezpieczenie przeprowadzanychMniach tego systemu transakcji (p0(j warunkiem, że zostały one odpoj^io zarejestrowane jako takie w stosownym rejestrze).
2.2.1.3. Instrumenty jednolitej politykenięźneJ
Jak wspomniano, katalog instrunienhylityki pieniężnej EBC jest określony ogólnie w art. 18-20 Statutu ESBc i \tr Regulacja ta dzieli je na trzy grupy:
— operacje otwartego rynku;
— rezerwy obowiązkowe;
— inne instrumenty kontroli pienionej-
Do ostatniej grupy należą wszelkiej instrumenty sterowania płynnością pieniężną niż operacje otwartego rynk rezerwy obowiązkowe, jakie Rada Zarządzająca EBC — na podstawie decyzkzyjętej większością dwu trzecich głosów — uzna w danej sytuacji zastoson«Ln>ykorzystać.
Operacje otwartego rynku
Operacje otwartego rynku polegają n)a|(iipach albo sprzedaży przez bank centralny, na własny rachunek, pa„j,róiv wartościowych. Kontrahentami tego rodzaju umów są podmioty, które'Mnkcentralny kwalifikuje do tych transakcji, i które chcą nawiązać z nimt(„r0dzaju stosunek prawny. Dobrowolność jest jedną z cech, które odróżniajLracje otwartego rynku od innego instrumentu polityki pieniężnej, jakimrrfwy obowiązkowe. Art. 18 Statutu ESBC i EBC udzielne kompetencji do:
— działania na rynkach finansów* polegającego na dokonywaniu bezpośrednich zakupów (w transakcfrUjsowych i terminowych), zawierani transakcji typu repo, albo wysianiu jako dłużnik bądź wierzyć w transakcjach, mających za yjiiot wierzytelności lub zbywalne " strumenty rynku finansowego j^o wtedy, gdy walutą tych transa cji jest euro czy waluty państwwcich oraz metale szlachetne;
— prowadzenia operacji kredyto^. instytucjami kredytowymi i inny uczestnikami rynków finansowi pod warunkiem, że udzielone im dyty będą zabezpieczone odpo^i ich aktywami tran.
Wykonywanie operacji otwartego ^„odbywa się w EBC za pomoc* ^ sakcji repo, udzielania kredytów za za^niem, transakcji typu outngn > ^ sji skryptów dłużnych (debr certificate^&kc)i swap, oraz przyjmowania goterminowych depozytów. Jest to kwgkacja ze względu na ich prawna Ą
Transakcje repo, polegają na tyrąjtank centralny sprzedaje okresie tywa, podczas gdy równolegle sprzei',j([yzobowiązuje się do ich odkuP
3?»
przyszłości za cenę określoną w momencie ich zawierania. Taka umowa jest
dobna cj0 transakcji kredytu za zabezpieczeniem, z tym wyjątkiem, że w przypadku repo sprzedawca aktywów nie zachowuje ich własności
Transakcje typu outright, polegają na bezpośredniej sprzedaży lub zakupie orzez bank centralny określonych kategorii papierów wartościowych na rynku finansowym. W tym przypadku umowy pomiędzy bankiem centralnym a jego kontrahentami nie przewidują zobowiązania którejkolwiek ze stron do odkupienia aktywów sprzedanych w przyszłości
Tzw. swapy walutowe, polegają na równoczesnym zawarciu przez EBC lub narodowe banki centralne ESBC równoległych, lecz odwrotnych do siebie transakcji kasowej i terminowej na tę samą walutę i sumę. Jeśli w transakcji kasowej EBC nabywa jakąś kwotę waluty obcej za euro, to równoległa transakcja terminowa opiewa na sprzedaż tej sumy za euro. Transakcje typu swap stanowią więc ten aspekt działalności EBC, który otwiera go na międzynarodowe rynki pieniężne. Pozostałe narzędzia operacji otwartego rynku to emisja skryptów dłużnych oraz przyjmowanie depozytów o stałym terminie wykupu i stałym oprocentowaniu.
Operacje otwartego rynku inicjuje EBC. On decyduje o wyborze instrumentów polityki pieniężnej oraz, w ramach przyjętych regulacji i konwencji, o warunkach jego wykorzystywania. Z punktu widzenia celu, regularności i stosowanych przez ESBC procedur instrumenty prowadzonych przez niego operacji otwartego rynku można podzielić na:
— instrumenty wykorzystywane do głównych operacji refinansowania — należą do nich transakcje repo oraz kredyty z zabezpieczeniem, które są zawierane raz na tydzień na okres dwóch tygodni i zmierzają do nadania ogólnego kształtu i kierunku polityce monetarnej ESBC;
— instrumenty wykorzystywane do operacji refinansowania długoterminowego (longer-term refinancing operations), które mają charakter interwencyjny w tym sensie, że dostarczają dodatkowej płynności;
- instrumenty wykorzystywane do „podregulowania" płynności rynku (fi-ne-tuning operations), które mają na celu złagodzenia wpływu gwałtowniejszych zmian płynności na poziom stóp procentowych; ~ narzędzia wykorzystywane do prowadzenia operacji strukturalnych, mających na celu dostosowanie strategicznej pozycji ESBC w stosunku do sektora finansowego, które EBC może podejmować periodycznie bądź ad hoc. str rdzo ważną kwestią odnoszącą się do samego stosowania poszczególnych in-mentów operacji otwartego rynku jest wybór przez bank centralny ich po-grun Kh kontrahentów (określanych jako tzw. eligible counterparties). Do w ii! ^ kwalifikuja się wszystkie instytucje kredytowe, mające siedzibę * kr h Z państw- które Poszło do trzeciego etapu UGiP. Oddziały instytu-racjJ)?yt0Wych tam położone mogą też być kontrahentami ESBC w jego ope-feiby, °}w*IteSo rynku, choćby nawet ich jednostki macierzyste nie miały sie-ryCri ;„ kra)'u objętym jednolitą polityką pieniężną EBC. W przypadku niektó-2Hni entów operacji otwartego rynku krąg potencjalnych partnerów jest
Pusw °Wany szerzej. Na przykład w odniesieniu do transakcji walutowych ty-p bonami umów z ESBC mogą być wszelkie podmioty aktywnie uczestni-
------"' centra]
ctj. spoza Krajów trzeciego etapu EMU, a nawet spoza UE).
Innym ważnym aspektem operacji otwartego rynku EBC jest kwestia doh aktywów, mogących służyć zabezpieczeniu transakcji, skutkujących kredyt ^ niem jakiegoś podmiotu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 Statutu ESBC i EBC ope^" kredytowe muszą być odpowiednio zabezpieczone. Z punktu widzenia pr? j? ności poszczególnych aktywów jako zabezpieczenia EBC wyróżnia się akt ^ pierwszego i drugiego poziomu (tier one assets oraz tier two assets).
Pierwsza grupa tych aktywów obejmuje skrypty dłużne, spełniające określ przez EBC kryteria dopuszczenia jako zabezpieczenia w operacjach otwartego ^ ku. Nie są one bezwzględnie obowiązujące. EBC ma pełną swobodę w ocenie dany walor spełnia warunki dopuszczalności, czy nie. Normy określające krvt ria dopuszczenia mają więc charakter nieobowiązujących bezwzględnie ECB wsi/" zówek natury technicznej.
Aktywami drugiego poziomu (tj. wspomnianymi już tzw. tier two assets) są ak tywa, niekoniecznie spełniające wymagania określane przez EBC, ale dotychcza1 wykorzystywane przez poszczególne narodowe banki centralne w ich operacjach otwartego rynku. Są one również dopuszczone, choć w ograniczonym zakresie w ramach polityki monetarnej ESBC.
Instrumenty stałego refinansowania i depozytowe
EBC stosuje dwa rodzaje instrumentów stałego refinansowania i depozytowych (standing facilities), których funkcją jest bieżąca regulacji płynności sektora instytucji kredytowych. Owa regulacja polega na tym, że gdy w tym sektorze, w ciągu jednego dnia, jest zbyt mało pieniądza, to EBC może go w tym dniu dostarczyć, gdy jest go zbyt dużo i instytucje kredytowe mają kłopot z jego zagospodarowaniem, to bank ten może go ściągnąć z rynku, płacąc odpowiednio małe odsetki. EBC stosuje dwa rodzaje instrumentów tak rozumianego stałego regulowania płynności sektora bankowego:
— „okienko" refinansowe (marginal lending facility) umożliwia bankom komercyjnym uzyskanie dodatkowej śróddziennej płynności, poprzez zaciągnięcie bardzo krótkoterminowego kredytu lombardowego lub redyskontowego (a więc zabezpieczonego określonymi aktywami); ponieważ si pa procentowa tu stosowana utrzymuje się ponad poziomem stóp między bankowego rynku pieniężnego, rezultatem tego jest wyznaczenie maks) malnego śróddziennego poziomu stóp na rynku; „okienko" to jest akt) wizowane przez uprawnione instytucje kredytowe wtedy, gdy w dany" dniu muszą wypłacić więcej pieniądza niż mają we własnych kasach do c spozycji; ,
— „okienko" depozytowe (deposit facility) umożliwia bankom kome,.a. nym odprowadzenie nadmiernej płynności śróddziennej, poprzeZ danie bardzo krótkoterminowych depozytów w ESBC; w normalny1^^ runkach narzędzie to wyznacza najniższy poziom rynkowych śród"
330
nycn stop procentowych; „okienko" to jest wykorzystywane przez uprawnione instytucje kredytowe wtedy, gdy w danym dniu przyjmą więcej depozytów niż mają wypłat gotówkowych. Od operacji otwartego rynku odróżnia „okienka" ich automatyzm. To nie
cRC występuje tu z inicjatywą zawarcia transakcji, ale dopuszczone instytucje
kredytowe.
Rezerwy obowiązkowe
li chodzi o rezerwy obowiązkowe, to nie są one w ESBC tym narzędziem po->vki pieniężnej, które musi być stosowane obowiązkowo. Przepis art. 19 Statutu ESBC i EBC, regulujący tę kwestię nie jest sformułowany bezwzględnie. Przewiduje on, że EBC może wymagać od instytucji kredytowych, mających siedzibę w państwach członkowskich uczestniczących w trzecim etapie EMU, odprowadzania takich rezerw do EBC lub narodowego banku centralnego ESBC. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1, jeśli taki obowiązek został wprowadzony, to z zastrzeżeniem ust. 2, regulacje dotyczące obliczania i określenia podstawy ich naliczania mają być ustalone (i to w formie rozporządzenia) przez Radę UE. Jednocześnie art. 19 ust. 2 przewiduje, że jedynie ta Rada — zgodnie z procedurą art. 42 Statutu7 — może określić podstawę naliczania rezerw obowiązkowych oraz maksymalną ich stopę, a także ewentualnie ustalić przepisy karne za naruszenie regulacji dotyczących rezerw obowiązkowych.
Pewna niespójność pomiędzy wspomnianym przepisem ust. 1 i 2 art. 19 Statutu, jaką tu zauważamy jest pozorna, gdyż w zakresie regulacji, odnoszących się do wspomnianego narzędzia polityki pieniężnej, ECB ma inicjatywę do zaktualizowania obowiązku odprowadzania rezerw oraz sformułowania zalecenia natury strategicznej określającego ich ogólne ramy, które w tej postaci może być przyjęte przez Radę (procedura art. 42 Statutu). Ponieważ kompetencja Rady dotyczy wydania aktu o charakterze ramowym, EBC ma także — na podstawie przytoczonych przepisów — kompetencje do ustalania dokładniejszych, operacyjnych reguł stosowania tych ogólniejszych przepisów. Takie rozumienie tych dwu Postanowień Statutu ESBC i EBC potwierdziła praktyka, gdyż w takiej postaci 1 za pomocą takich procedur — jak tu wskazano — przyjęto rozporządzenia, re-gulujące kwestie stosowania rezerw obowiązkowych. Takie akty są dwa. Pierwszy ma charakter ramowy. Jest to rozporządzenie Rady 2531/98/WE w sprawie stopnia przez EBC rezerw obowiązkowych8. Drugie rozporządzenie odnosi się do ae"v i ma naturc operacyjną, wykonawczą — zostało ono wydane przez EBC9.
r°cedura ta przewiduje głosowanie kwalifikowaną większością głosów przedstawicie-i rRrStW strefy euro albo na Podstawie propozycji Komisji i po skonsultowaniu z PE 8 D, ,, albo na podstawie zalecenia EBC i po skonsultowaniu projektu z PE i KE. , R2;U-WE1998, L318,s. 1. obzPorządzenie EBC 2818/98/EBC z 1 grudnia 1998 r. w sprawie stosowania rezerw Wiązkowych, Dz. U. WE 1998, L 351, s. 1, ze zmianami
331
Rozporządzenie Rady 2531/98 wprowadza obowiązek odprowadzania zerw obowiązkowych i dotyczy wszystkich instytucji kredytowych z si /'* bą na terytorium któregokolwiek z krajów uczestniczących w trzecim
^runkien,
^yre.ktywy
pie EMU oraz ich oddziałów. Jego postanowienia stosuje się pod warunki że instytucje te odpowiadają definicji określonej w art. 1 Pierwszej dyrektw bankowej10. Obowiązkowi odprowadzania rezerw podlegają także oddi^
ły instytucji kredytowych położone na terytorium krajów strefy^' nawet jeśli ich instytucje macierzyste nie były tu zarejestrowane lub ' mają tu siedziby, jednocześnie z obowiązku odprowadzania rezerw obowiazt" wych są zwolnione oddziały instytucji kredytowych działające poza strefą dział nia ESBC, choćby należały one do instytucji zarejestrowanych lub mających si" dzibe w jednym z państw uczestniczących w trzecim etapie UGiP. Na podstawi" art. 2 rozporządzenia 2531/98 EBC ma kompetencje do wyłączenia — w opar ciu o ustalone przez siebie kryteria generalne — pewnych instytucji kredytowych z grupy podmiotów podlegających obowiązkowi odprowadzania rezerw. EBC musi zapewnić jednak, by zwolnienie takie nie było „dyskryminacyjne". Należy przez to rozumieć wymóg, by dotyczyło ono wszystkich instytucji danej kategorii i aby były jasne kryteria zwolnienia.
Korzystając z tej delegacji EBC ustalił w rozporządzeniu 2818/98, że obowiązek odprowadzania rezerw nie obejmuje banków, które w danym momencie podlegają postępowaniu układowemu bądź upadłościowemu, albo naprawczemu (dokładniej — jakiejkolwiek wymuszonej prawnie formy reorganizacji). Zwolnienie takie może być także udzielone instytucjom, których misja jest szczególna, lub które w specjalny sposób prowadzą interesy (nie konkurują z bankami takiemu obowiązkowi podlegającymi). Zwolnieniem indywidualnym mogą być objęte także instytucje, w których z wszystkich zebranych depozytów tworzy się fundusze celowe przeznaczone na pomoc międzynarodową lub dotyczące rozwoju regionalnego. W każdym takim przypadku EBC musi wydać indywidualną decyzje. Ogólna zasada wyrażona w rozporządzeniu Rady 2531/98 mówi, że podstawa naliczenia rezerw obowiązkowych obejmuje wartość pasywów bilansowych instytucji kredytowych, wynikających z przyjęcia przez nie depozytów. Do podstawy tej włączono pasywa pozabilansowe, co zostało uściślone v rozporządzeniu EBC 2818/98, poprzez wskazanie w art. 3, że chodzi tu o wszelkie zobowiązania wynikające z przyjęcia depozytów, z emisji papierów dłużnych oi papierów rynku pieniężnego.
Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady 2531/98 udzielił EBC kompetencji do wyłączenia z podstawy naliczania rezerw obowiązkowych pasywów odzw ciedlających wierzytelności danej instytucji kredytowej wobec innych tego s go charakteru instytucji Wyłączeniu z podstawy naliczania rezerw °b°m^z„c wych podlegają także te pasywa, które odzwierciedlają wierzytelności wobec lub narodowych banków centralnych ESBC. Na podstawie art. 3 ust. 2 rozpoi
P^retulacifr3 ^ 77'780/™ z U grudnia 1977 r. w sprawie koordynat Rdzenia posńLPr2eplS°W administracyjnych odnoszących się do podejmowania i Pr0' s ^podarczej działalności kredytowej, Dz. U. WE 1997, L 322, s. 30.
332
nia Rady, EBC może z podstawy naliczania rezerw obowiązkowych wyłączyć ^tość wyemitowanych skryptów dłużnych. Może on to wyłączenie zastosować ^ nie wtedy, gdy jednocześnie nie zastosuje wyłączenia przewidzianego w art. Ifjst. 1 rozporządzenia. 7eodnie z art. 4 rozporządzenia EBC jest uprawniony do ustalenia stopy etw obowiązkowych w przedziale od O do 10% podstawy ich nalicza-Może on zastosować też różne stopy rezerw do różnych kategorii pasywów, Władających się na tę podstawę. Realizując swe kompetencje do kształtowania wielkości podstawy oraz stopy liczania rezerw obowiązkowych w zakresie określonym w rozporządzeniu 7531/98, EBC może wydawać konieczne rozporządzenia i decyzje (art. 5). Ponadto, w celu efektywnego wykonywania swych uprawnień bank ten ma szeroko określone prawo dostępu do informacji (art. 6 rozporządzenia) oraz do stosowania kar za nieprzestrzeganie regulacji prawnych w tym zakresie (art. 7). EBC ma kompetencje do zbierania informacji jedynie w odniesieniu do instytucji kredytowych, podlegających obowiązkowi odprowadzania rezerw i jedynie w zakresie koniecznym do ich naliczenia. Jest to swoiste zastosowanie zasady proporcjonalności na gruncie prawa UGiP.
Jak już wspomniano, ogólne postanowienia rozporządzenia Rady 2531/98 zostały uszczegółowione w akcie prawnym wydanym przez EBC w grudniu 1998 r. Jest nim rozporządzenie (EBC 2818/98 ze zmianami), które dotyczy stosowania rezerw obowiązkowych. O jego zakresie podmiotowym wspomniano już w tym rozdziale przy okazji omawiania prawnych ram korzystania z rezerw obowiązkowych jako instrumentu polityki pieniężnej. Należy więc uzupełnić to o bardziej szczegółowe przepisy odrębnego rozporządzenia EBC odnoszącego się do podstawy naliczania rezerw, ich stopy oraz innych postanowień szczegółowych. Zgodnie z art. 3 wspomnianego rozporządzenia EBC 2818/98, podstawę naliczania rezerw obowiązkowych tworzą pasywa wynikające z:
— przyjęcia przez instytucje kredytowe depozytów;
— emisji dłużnych papierów wartościowych;
— emisji papierów wartościowych rynku pieniężnego.
Z podstawy naliczania rezerw zostały wyłączone te pasywa, które odzwierciedlą zobowiązania danej instytucji kredytowej wobec innych instytucji tego typu zwolnionych na podstawie art. 2 ust. 3 rozporządzenia Rady 2531/98 z obowiąz-u odprowadzania rezerw oraz wobec zobowiązania EBC lub któregoś narodowego banku centralnego ESBC. Zgodnie z rozporządzeniem, samo naliczenie rezerwy obowiązkowej odbywa się w oparciu o wyliczenie wielkości jej podstawy na artatni d2ień poprzedzający początek okresu utrzymywania rezerwy. W świetle c ' ' °kres ten wynosi miesiąc. Zaczyna się 24 dnia każdego miesiąca, a koń-
F dnia miesiąca następnego. si 20/ PrZyiął dwie st°Py rezerw obowiązkowych. Stopa standardowa wyno-
Hcżyona
miesiąca następnego.
jął dwie stopy rezerw______,_____, _ ^^^^^^^^ __
°- Do pewnych pozycji ma jednak zastosowanie zerowa stopa rezerw.
depozytów z terminem wymagalności powyżej 2 lat; dePozytów z terminem wypowiedzenia nie krótszym niż 2 lata;
333
— transakcji repo;
— dłużnych papierów wartościowych o terminie wymagalności powyżej w ; Niewielką wysokość stopy rezerw obowiązkowych w strefie euro można
maczyć po pierwsze tym, że polityka pieniężna ESCB opiera się w głównej rze na operacjach otwartego rynku, a po drugie tym, że jednak w niektó krajach strefy euro rezerwy nie były dotychczas stosowane. Ich wprowadź w nadmiernej wysokości mogłoby więc znacząco zaburzyć zasady konkure ' w sektorze bankowym krajów trzeciego etapu UGiP, które z chwilą wprowad " nia jednolitej polityki pieniężnej tworzą jednolity w tym względzie obszar
Rezerwy odprowadzone do narodowego banku centralnego ESBr oprocentowane. Całkowita suma należnych z tytułu utrzymywania rezerw obo wiązkowych przez daną instytucję kredytową wynika z przemnożenia rezerw w danym okresie utrzymania o (uśrednioną dla niej) stopę procentową w stosunku do operacji refinansowych ESBC. Wypłata odsetek następuje w drugim dniu roboczym, następującym po zakończeniu okresu utrzymania odsetek, w odniesieniu do którego zostały one naliczone11. Z reguły będzie to więc 25 dzień miesiąca, chyba że z uwagi na dzień wolny od pracy w danym kraju, narodowy bank centralny ESBC odsetki będzie mógł wypłacić później.
Mówiąc o rezerwach obowiązkowych w strefie euro trzeba dodać, iż bardzo szczególna regulacja w tym zakresie dotyczy kapitałowych grup instytucji kredytowych12.
2.3. Polityka kursowa i rezerwy walutowe w krajach UGiP
2.3.1. Polityka kursowa
Jest naturalne, że w odniesieniu do jednolitej waluty europejskiej polityka Kursowa, a więc polityka kształtowania jej kursu walutowego w stosunku do innych walut, musi być jednolita. W konsekwencji jednolite są więc — w ramach st euro — ramy interwencji walutowych na międzynarodowych rynkach pienię nych, choć EBC nie wykazuje w tej mierze zbyt dużej aktywności
Art. 105 ust. 2 TWE oraz odzwierciedlający go art. 3 ust. 1 Statutu ES i EBC powierza EBC wiele kompetencji odnoszących się do polityki» walutowego. Przede wszystkim nakłada na tę instytucję zadanie prowadzenia racji dewizowych zgodnych z postanowieniami art. 111 TWE oraz utrzymyw' i zarządzania oficjalnymi rezerwami walutowymi tych państw trzeciego UGiP.
¦ EBC Wzór służący obliczaniu kwoty odsetek jest określony w art. 8 rozporządzenia 2818/98. 12 Patrz szerzej: A. Nowak-Far, Walutowa Unia Gospodarcza i w Europie, Warszawa s- 260 i nast.
334
p0 polityk kursowych państw, które nie przyjęły euro (krajów UE objętych wyrkiem), odnosi się art. 124 TWE, który nakazuje im traktować tę kwestię jako 13Lgdmiot „wspólnego interesu", przy wzięciu pod uwagę doświadczeń nabytych ' Drzeszłości, w ramach Europejskiego Systemu Walutowego i rozwoju ecu. Kraje te mają szczególny obowiązek, wynikający z ukierunkowującego ich póki kursowe przepisu art. 121 ust. 1 TWE (który określa kryteria konwergen-¦¦) stabilizacji kursów wobec euro i zapobiegania dewaluacji własnej waluty wo-hec jednolitej waluty europejskiej, oraz wobec walut państw członkowskich objętych derogacją.
jeśli chodzi o uczestnictwo w mechanizmie ERM 213, to nie jest ono bezwzględnym wymogiem kwalifikacji danego kraju objętego derogacją do strefy euro.
2.3.2. Zarządzanie rezerwami walutowymi
Przepis art. 105 ust. 2 TWE udziela ESBC kompetencji do utrzymywania i zarządzania rezerwami walutowymi państw członkowskich, które wchodzą w skład strefy euro. Kompetencja ta ma w pewnym stopniu charakter prerogatywy wspólnej (konkurencyjnej) z kompetencjami wspomnianych krajów członkowskich. Wynika to z art. 105 ust. 3 TWE, który przewiduje, iż uprawnienie EBC do utrzymywania i zarządzania rezerwami walutowymi nie narusza kompetencji państw członkowskich do utrzymywania i zarządzania najbardziej płynnymi składnikami ich rezerw walutowych (tzw. working balances).
W praktyce materialną podstawą jakichkolwiek interwencji EBC czy innych jego czynności odnoszących się do rezerw walutowych EBC jest to część owych rezerw, która została mu przekazana przez narodowe banki centralne państw UE na podstawie art. 30 Statutu ESBC i EBC. Przepis ten przewiduje przeniesienie na EBC posiadania (ale nie własności) części rezerw w kwocie nie przekraczającej równowartości 50 mld euro, w proporcji ustalonej przez Radę, stosownie do 'działu banków centralnych poszczególnych krajów członkowskich UE w kapi-Je zakładowym EBC. Ewentualne przepisy wykonawcze do tego przepisu mogą yc wydane przez EBC (z której kompetencji EBC korzystał). Jeśli miałyby one Wkować poszerzeniem zakresu rezerw przekazanych tej instytucji, wtedy wła-c'Wa do przyjęcia stosownego aktu byłaby Rada.
W odniesieniu do tej części rezerw walutowych, które pozostały w narodo-
*/Ch bankach centralnych (nie były przekazane do dyspozycji EBC), banki te ma-
Pewną swobodę manewru. W zasadzie mogą one wykorzystywać je dosyć swo-
zaD ' musz3 Jednak uzgodnić sposób wykorzystania z EBC. Mechanizm ten ma
Pewnić, by ewentualne działania państw członkowskich nie naruszyły zasady
y^ywania stabilności cen w UE.
^T~~~—
d"2 rozdział 6 części I niniejszej książki, J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zaga-nia systemowe, Warszawa 2002, s. 146-148.
335
2.3.3. Nadzór bankowy w warunkach UGiP
Swoistą cechą regulacji prawa wspólnotowego dotyczącą UGiP jest pozo t nie kompetencji nadzoru bankowego instytucjom krajowym w ^^ krajowych rozwiązań instytucjonalnych. Z przepisów traktatowych tvU 105 ust. 5 TWE przewiduje, że ESBC będzie „przyczyniać się do prawid} prowadzenia przez kompetentne instytucje polityk odnoszących się do n instytucji kredytowych oraz stabilności systemu finansowego", co ozn 2C w kontekście obecnej regulacji odnoszącej się do funkcjonowania UGiP — • nie kompetencje konsultacyjne czy opiniodawcze (wykonywane w szczegół ale nie jedynie, na podstawie przepisu art. 105 ust. 4).
Ważnym postanowieniem prawa wspólnotowego odnoszącym się do nad ru bankowego jest art. 105 ust. 6 TWE, który przewiduje, że — działając jedr myślnie, w porozumieniu z EBC i za zgodą PE — Rada może powierzyć EBr pewne zadania dotyczące nadzoru instytucji kredytowych i innych instytucji finansowych. Owe zadania nie mogą dotyczyć instytucji ubezpieczeniowych.
Jak dotąd nie nastąpiło na podstawie delegacji art. 105 ust. 6 TWE żadne przesunięcie kompetencji do nadzoru bankowego z krajowych instytucji nadzoru do EBC. Obecny system europejski w tym zakresie należy więc uznać za zdecentralizowany. Wykonywany jest on zarówno przez narodowe banki centralne, jak i instytucje w jakiś sposób od nich zależne, oraz przez instytucje od nich oddzielone (tak np. w Danii).
Obecne rozwiązanie dotyczące nadzoru bankowego można uznać za tymcza sowę. W dłuższej perspektywie EBC będzie musiał w większym stopniu koorc nować działania nadzorcze i z pewnością będzie w większym stopniu inicjował działania prawodawcze Rady. Kwestia czy bezpośrednio przejmie on zadanie w konywania czynności nadzoru bankowego, czy raczej przyjęta zostanie innar muła (np. polegająca na powołaniu ogólnoeuropejskiej instytucji w tym za sie, lub na pozostawieniu instytucji krajowych przestrzegających europejski gulacji ujednolicających reguły nadzoru) pozostaje otwarta.
336
3.
Aleksander Lichorowicz
Wspólna Polityka Rolna
Literatura:
Adam La reformę de la politiąue agricole commune de Wnion Europeenne, Paris 2001; t Barents, An Inąuiry into the Administrative Law ofthe European Community in the Field fAericulture, Denver 1994; C. Bluman, Po!irique agricole commune, Paris 1996; A. Jurce-
7 B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Polityka rolna Wspólnoty Europejskiej w świetle usta-miawstwa i orzecznictwa, Warszawa 1995; A. Lichorowicz, Problematyka struktur agrar-nVchw ustawodawstwie Wspólnoty Europejskiej, Kraków 1996; F.G. Snyder, Law ofthe Ćommon Agricultural Policy (wyd. włoskie uzupełnione przez A. Jannarelli), Milano 1990.
Idea wspólnej europejskiej polityki rolnej nie była początkowo brana pod uwagę przez autorów koncepcji EWG. Pojawiła się ona stosunkowo późno, już w końcowym etapie prac nad TEWG, na wniosek przede wszystkim Francji, Wioch i Holandii Te w znacznej mierze rolnicze kraje, obawiając się hegemonii gospocTaFćze] "przemysłowych Niemiec, pragnęły zapewnić ekonomiczną ochronę swych produktów rolnych stanowiących jedno z podstawowych źródeł ich dochodu narodowego. ^1 K\
Późno podjęta idea opracowania wspólnych zasad polityki rolnej znalazła po-1 '^K. ltnY grunt w dalszym rozwoju EWG owocując przebogatym ustawodawstwem \ \fjyrikW no"a<* ?.0°/o °S°*U legislacji europejskiej), jak też obejmując swym zasięgiem 40— \
50°/<
unijnych środków budżetowych.
_J
31 Założenia i cele WPR (art. 32 i 33 TWE)
Jólna Polityka Rolna (WPR) stanowi na tle liberalnego, opartego na zasadzie nizm konkurencji, ustroju ekonomicznego UE sui generis rezerwat interwencjo-C' Protekci°nizmu państwowego. Wobec tego, że WPR rządzi się odrębnych?^1 i P°shW się odmiennymi, niż w pozostałych dziedzinach gospo-bieraVCmentarni ekonomicznego oddziaływania, szczególnego znaczenia na-
Cortia Palnego ustalenia zasięgu, zakresu stosowania te, polityki
WVnib 6' iakkolwiek nie do końca, jest tutaj brzmienie art. 32 ust. 2 TWE.
* -W"1'80 wyraźnie, że regulacja dotycząca rolnictwa stanowi lex specialis
^E n-p ^ do ogólnych zasad utworzenia i funkcjonowania wspólnego rynku.
0kreśla niestety w sposób jednoznaczny co należy rozumieć przez rol-
337
nictwo. Z brzmienia art. 32 ust. 1 TWE można jednak wywnioskować pośred jaki jest zakres pojęcia rolnictwa w rozumieniu ustawodawcy europejsk'0'0. Otóż w TWE'pojęcie „rolnictwo"' obejmuje uprawę ziemi, hodowlę LJ ctwo i rybołówstwo. Ten sam przepis rozciąga działanie rozwiązań TWE ri czących rolnictwa także na handel produktami rolnymi. Jest to niezm' ^ istotne rozwiązanie, które, jak zobaczymy, zadecydowało o przyszłym kształć" ropejskiego rynku rolnego.
Jeśli w praktyce możemy precyzyjnie ustalić^abLS_siLPipmnia przepisów Twt dotyczących rolnictwa, to dzieje się to dzięki art. 32 ust. 2 TWE, zgodnie z t -rym przepisy dotyczące wspólnego rynku stosuje się do produktów rolnv l Przez produkty rolne rozumie się produkty ziemi, hodowli i rybołówstwa oraz zostające z nimi w bezpośrednim związku wyroby wstępnTe^przętwor^ (tzw. produkty pierwszego stopnia przetworzenia). Ażeby uniknąć wątpliwość i nieporozumień, czy dany produkt jest produktem rolnym w rozumieniu ar 32 ust. 1, TWE przyjął tu metodę enumeratywnego wyliczenia. W konsekwencji wspólnym rynkiem objęte są tylko te produkty rolne, które zostały zamieszcz ne w .Aneksie II do TWE (obecnie aneks nr I) uzupełnionym wzbudzającym pe wne kontrowersje rozporządzeniem 7a z 18 grudnia 1959 r.1 Celem uniknięcia różnic w implementacji oba akty posługują się klasyfikacją zawartą w powszechnie stosowanej Brussels Tarif Nomenclature2.
Art. 32 ust. 1 TWE nie precyzuje kryteriów uznania produktów rolnych za wstępnie przetworzone. Zadanie to podjął ETS przyjmując tutaj wykładnię zdecydowanie liberalną. W szczególności ETS sprzeciwił się panującemu początkowo poglądowi, że o wstępnym charakterze przetworzenia decyduje ilość etapów produkcyjnych dzielących produkt przetworzony od surowca. ETS przyjął, że o uznaniu produktów za wstępnie przetworzone decyduje zależność ekonomiczna pomiędzy produktem podstawowym a produktem przetworzonym bez względu na dzielącą je ilość etapów przetwórczych3. W szczególności jako kryterium zasadni cze przyjął ETS stosunek wartości surowca do wartości produktu przetworzonego (Istotną usterką przepisów TWE dotyczących rolnictwa jest fakt, że nie oto łają one kryteriów uznania danej osoby za producenta rolnego, zakres __go to pojęcia ma istotny wpływ na zakres stosowania i oddziaływania Wr W sprawę ponownie wkroczył ETS uznając za nieuzasadnione próby wypro dzenia zakresu tego pojęcia z treści TWE. Wobec braku odpowiednich rozwiń w TWE, jak też ich braku w legislacji wspólnotowej powinno obowiązyi zdaniem ETS, na terenie poszczególnych państw członkowskich, pojęcie p centa rolnego wynikające z ich ustawodawstwa wewnętrznego5.
Dz. U. WE 1961, s. 71 1257 °ra:
Por. orzeczenie 77/83 Clift v. Italian Ministry of Health, Zb. Orz. I984' JL, znane orzeczenie 131/87 Re Trade in Animal Glands, Zb. Orz 1989, s. 3/*^ Por. orzeczenie 185/73 Hauptzollamt Bielefeld v. Kónig, Zb. Orz. 1974, s. por. orzeczenie 85/77 Societa Santa Anna v. INPS, Zb. Orz. 1978, s. 527,o39, por. orzeczenie 312/85 Villa Banfi v. Regione Toscana, Zb. Orz 1986, s. W
338
Nja podstawie dyskusji doktrynalnej, jaka toczyła się na ten temat można usta-podstawowe, powszechru^kce^t^an^Jayteriajizjiania danego, pndmin-llC.a producentarohiego:
J^^djęcfe kierownictwa gospodarczego jednostką rolno-produkcyjną; ~ ponoszenie ryzyka i odpowiedzialności majątkowej za działalność jednostki rolno-produkcyjnej; , uzyskanie w związku z tym, na gruncie ustawodawstwa wewnętrznego danego kraju członkowskiego, uprawnień socjalno-emerytalnych. Ustaliwszy, przynajmniej w ogólnym zarysie, przedmiotowy i podmiotowy za-WPR wypada ustalić jej cele, tak jak widzieli je autorzy TWE. Otóż cele te kreślą art. 33 T\/^_Mn7emv j^ndzjejHćJena dwie ffrupy.
Pierwszą z nich można by określić jako grupę celów, ekonomiczno-rynko-wyćh. Chodzi w nich o: ¦^"zwiększenie wydajności rolnictwa a w konsekwencji o
— stabilizację rynków i
— zapewnienie bezpieczeństwa dostaw.
Pamiętajmy, że TWE był opracowywany w latach pięćdziesiątych, gdy wspomnienia trudności żywnościowych, jakie miała Europa w okresie wojennym i powojennym były jeszcze świeże. Cele ekonomiczno-rynkowe zostały zrealizowane, jak zobaczymy, w nadmiarze. Nawet można zaryzykować twierdzenie, że rozrost mocy produkcyjnych w rolnictwie europejskim, jaki nastąpił w ich realizacji, zadecydował o porażce WPR.
/TJrugą grupę celów WPR zawartą w art. 33 TWE można określić jako cele socjalne:
— z jednej strony przepis ten stawia WPR zadanie zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej poprzez wzrost indywidualnych dochodów osób zatrudnionych w rolnictwie;
— z drugiej zaś strony art. 33 TWE bierze w ochronę konsumentów produktów rolnych postulując zapewnienie ich zaopatrzenia po odpowiednich, a więc korzystnych dla nich cenach.
Doktryna wielokrotnie wskazywała na sprzeczność obu celów, które się nawzajem wyłączają. Sprzeczność tę zauważył również ETS6, który próbując ją rozwią-^stwierdził7, że stosownie do aktualnych potrzeb socjalno-gospodarczych in-
ucje europejskie mogą jeden z tych dwóch celów traktować preferencyjnie by-
n'e prowadziłoby to do dyskryminacji producentów bądź konsumentów. °8ól U " TWE P°świCconeg° rolnictwu można wywieść pewne zasady
Qne' którym, w intencji ustawodawcy europejskiego, ma odpowiadać wspól-IWa legislacja rolna.fDo naiważnieiszychjakich_zasad należyzaliczyć:
Por orfC2enie 5/67 Beus v. Hauptzollamt Munchen, Zb. Orz. 1968, s. 83.
5- 109! enie 5/73 Balkan-Import-Export v. Hauptzollamt Berlin, Zb. Orz. 1973,
339
1. Z art. 36 TR (dawny art. 42) wynika w sposób jednoznaczny zasari jątkowości reguł dotyczących WPR w stosunku do ogólnych zasad*^ nizacji wspólnego rynku. Dopiero w braku szczególnej regulacji 7 0'^" w Tytule II do spraw rolnych mogą znaleźć zastosowanie ogólne za !! których jest oparty wspólny rynek8. ^ na
Spróbujmy zatem spojrzeć, jaki wpływ ma zawarta w TWE szczególn lacja dotycząca rolnictwa na funkcjonowanie dwóch podstawowych za h których oparta jest organizacja wspólnego rynku. ' nJ
Zajmiemy się przede wszystkim zasadą wolnej konkurencji Otóż art 3* wny art. 42) TWE daje Radzie generalną kompetencję wyłączenia zasad w 1 konkurencji w produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi, jeśli potT7 1, jest to do realizacji celów WPR określonych w art. 33 TWE. Wydane niedł ^ potem rozporządzenie Rady 26/629 przewidywało w szczególności dopuszcz ność stosowania na rynkach rolnych pomocy rządowej, zwłaszcza gdy dokor wana jest ona w ramach wspólnych organizacji rynkowych. O dopuszczalnoś tej decyduje KE10. H
Wiele problemów, zarówno prawnych jak i praktycznych, spowodowało stosowanie do rolnictwa obowiązującej generalnie we wspólnym rynku zasady swobodnego przepływu towarów. Odmiennie niż odnośnie do zasady wolnej konkurencji, w TWE brak wyraźnego wyłączenia działania tej zasady na wspólnym rynku rolnym. Jednak wobec zniesienia ceł i kontyngentów importowych w ramach EWG, państwa członkowskie broniły się przed niekontrolowanym napływem obcych produktów rolnych wykorzystując zawartą w ówczesnym art. 36 (obecny art. 30) TWE klauzulę dopuszczalności ograniczeń importowych i eksportowych ze względów bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak też ochrony zdrowia i życia ludzi W tej sytuacji rola obrońcy zasady swobodnego przepływu towarów przypadła ETS. W słynnym orzeczeniu 120/78 (zwanym powszechnie Cassisde Dijonyj^EtS stwierdził, że jeśli dany produkt spełnia normy sanitarne i produk cyjne swego państwa, będącego członkiem EWG, to pozostałe państwa członków skie nie mogą odmówić importu tego produktu z powołaniem na klauzulę bL pieczeństwa czy ochrony zdrowia z ar^6 TWE. To samo powtórzył ETS w 0: czepdach 244/78 i 124/79 i innych^ (l) Drugą ważną zasadą stanowiącą fundament całej unijnej legislacji I jest zasada preferencji europejskiej. Zasada ta przyznaje priorytet m resom europejskich producentów i przetwórców produktów ro
Stwierdził to wyraźnie ETS w znanym orzeczeniu 68/86 „First Hormones", 7-b-
1988, s. 543.
Dz. U. WE 1962, B 30, s. 993.
Por. orzeczenie 15 i 16/76 France v. KE, Zb. Orz. 1979, s. 321. . 0rz.
Por. orzeczenie 20/78 Rewę v. Bundesmonopolverwaltung fur Branntwem,
n979' s' 649' 7b 0«-
Por. orzeczenie 244/78 Union laitiere normande v. French Dairy Farmers, ^ "79, s. 2663, orzeczenie 124/79 Van Walsum, Zb. Orz. 1980, s. 813 oraz 01 "2000 KE v. Francja, Zb. Orz. 2001, s. 9989.
340
stosunku do podmiotów gospodarczych pochodzących spoza UE, przy vm podmioty te nie muszą być wcale przez UE jednakowo traktowane13. VV bezpośrednim związku z zasadą przedstawioną powyżej pozostaje wy-nikająca z art. 34 ust. 3 TWE^asada wyłączenia jakiejkolwiek dyskryminacji, jednakowego traktowania producentów lub konsumentów rolnych w obrębie UE> Jak stwierdził ETS „podobne sytuacje nie powinny uyć odmiennie traktowane, o ile nie jest to obiektywnie uzasadnione"14. Nie znaczy to oczywiście, by każdą nawet nieznaczną różnicę w traktowaniu uznawać za dyskryminację, zwłaszcza gdy jest to uzasadnione względami merytorycznymi mieszczącymi się w ramach WPR i określonymi
w art. 33 TWE15. 4 Jedną z fundamentalnych zasad unijnej legislacji rolnej jest zasada solidarności finansowej państw członkowskich. Zasada ta, która po raz pierwszy znalazła swój prawny wyraz w powołanym już rozporządzeniu Rady 25/62, ma dwa aspekty:
— pierwszy z nich polega na wspólnym ponoszeniu przez państVYa_człon-jcowskie kosztów WPR przy czyinTwfalrnTw duchu solidarności, państwa o większym potencjale ekonomicznym biorą na siebie większą część kosztów niż wynikałoby to z ich proporcjonalnego udziału w świadczeniach mających swe źródło w WPR16;
— drugi aspekt zasady solidarności finansowej wyraża się w zasadzie współodpowiedzialności bardzo rygorystycznie przestrzeganej przez legislację iinijną.^7jij^dawsjTńł^^ pr7pja.wia się zwłaszcza w wypadkidT, gdy aarvyrprodjicjnt.rolny bądź przetwórca przekraczając swe limity produkcyjne naraża UE na większe niż prze-jwidziano wydatki W takim wypadku zobowiązany on jest do partycypacji w wydatkach, które spowodował.
jAE z 1986 r. sprecyzował i położył szczególny nacisk na dwie dodatkowe zasady rolnego ustawodawstwa europejskiego. Są to:
- zasada regionalizacji oddziaływania, zgodnie z którą oddziaływanie UE w ramach realizacji WPRjgpwinno uwzg]gdtiiai..srjexyfikg^ospcj.darczą 1 warunki naturalne poszczególnych regionówjaIiET4aiS-też dążyć do JSmiejszenia dysproporcji pomiędzy poszczególnymi regionami (art. 158
- zasada ochrony środowiska, która zgodnie z art. 174 TWE winna być wkomponowana w całość unijnego oddziaływania, a która zwłaszcza w szerokim zakresie winna być brana pod uwagę przy realizacji WPR.
^¦orzeczenie 5/67 Beus v. Hauptzollamt Munchen, Zb. Orz. 1968, s. 3 oraz orzecze-H p c 236/84 Malt v. Hauptzollamt Dusseldorf, Zb. Orz. 1976, s. 11. « p ¦ Czeczenie 8/78 Milac v. Hauptzollamt Freiburg, Zb. Orz. 1978, s. 1721.
^orzeczenie- 103 i 145/77 Royal Scholten Hónig v. Intervention Board, Zb. Orz.
:sPo , S'2037-
r- komunikat KE z 1991 r. zwany „Reflections Paper", COM 1991, s. 100.
341
3.2. Europejski Fundusz Gwarancji i Ukierunkowania Rolnictwa (art. 34 ust. 3 TWE)
Jak wspomniano wyżej zasada solidarności finansowej jest jedną z podstawoun, zasad WPR wynikających z TWE. W jej realizacji art. 40 ust. 4 (obecny art ? ust. 3) TWE przewiduje, że dla realizacji zadań WPR może być stworzom, • den lub kilka funduszów wyrównawczych i gwarancyjnych rolnictwa i
nymi słowy współodpowiedzialność finansowa państw członkowskich za reaf^ cję WPR została przeniesiona ze szczebla narodowego naTzczeiTi ponadnarodowy. s ' —.^
Prawne instrumenty realizacji tej zasady po raz pierwszy znalazły wyraz w wv żej powołanym rozporządzeniu Rady 25/62. Na jego podstawie ustanowiono Eu-ropejski Fundusz Gwarancji i Ukierunkowania Rolnictwa (FEOGA). Fun dusz ten rozporządzeniem 17/6417 został podzielony na dwie sekcje:
— Sekcję Gwarancji, finansującą wydatki związane z funkcjonowaniem rynków rolnych i działalnością interwencyjną UE na nich jak też, w późniejszym okresie, finansującą tzw. kwoty wyrównawcze wypłacane rolnikom. Wydatki z tej sekcji mają charakter obligatoryjny, tzn. FEOGA
„musi tu pokryć całość kosztów funkcjonowania systemu interwencji rynkowej UE w rolnictwie;
— Sekcję Ukierunkowania, której zadaniem jest finansowanie wydatków związanych z realizacją polityki strukturalnej UE. Świadczenia Funduszu z tej sekcji mają charakter partycypacyjny. FEOGA nie poaoiLaJyJko partycypuje w kosztach polityki strukturalnej (początkowo 25-50% kosztów, w wyjątkowych wypadkach 50-75%, po 1999 r. 1-75% ogólnego kosztu i co najmniej 25% sum wydatkowanych z krajowych środków publicznych) . Resztę tych wydatków ponoszą państwa członkowskie, a czeki wo sami indywidualni beneficjenci Podział środków pomiędzy tymi se cjami wynosił pierwotnie/ 2:1. /
Źródła dochodów FEOGA "ewoluowały z upływem czasu. Początkowo b to wpłaty państw członkowskich. Rozporządzenie Rady 130/6618 uczyniło! wnym źródłem dochodów Funduszu opłaty wyrównawcze z tytułu importu duktów rolnych z krajów trzecich na obszar EWG. Zasadniczej reformy n sowania FEOGA dokonało rozporządzenie Rady 729/7019. Obok opłat wnawczych, opłat celnych głównym źródłem dochodu Funduszu _stąłajł wpływów z tytułu podatku VAT (od 1 stycznia 1986 r. — 1,4%).
1 Bieżący zarząd Funduszem sprawuje KE. Ma ona do pomocy dwa ko ^ opiniodawczo-doradcze. Ogólne kompetencje, zarówno gwarancyjne ja ' ^ turalne, ^xzys\\igu\^X^y^sx^s^ow}Jun^^^^^tomi^st kompet^itet &¦ dziej szczegółowe, dotyczące, tylko spraw strukturalnych, maj>tałyjjg^-p3t-Struktur Rolnych. Obok tego od 1995 r. w UE działają krajowe pun
Dz. U. WE 1964, L 103/586 P 34/586. Dz. U. WE 1966, L B 165/2965. °z- U. WE 1970, L 94 /13
342
¦ ze FEOGA, które koncentrują w swych rękach dysponowanie środkami Fun-tiszu na terenie danego kraju.
Lata osiemdziesiąte XX w. przyniosły zmiany zasad organizacji i funkcjono-
nia FEOGA. Rozpoczęta w połowie lat osiemdziesiątych XX w. polityka ogradzania produkcji rolnej spowodowała, że UE zaczęła kłaść coraz większy nacisk 111 strukturalne oddziaływanie FEOGA kosztem jego oddziaływania gwarancyjne-1 vV efekcie udział Sekcji Ukierunkowania w FEOGA zbliżył się do 50% środków Funduszu.
VV konsekwencji powstała konieczność koordynacji funkcjonowania FEOGA - innymi funduszami strukturalnymi, mianowicie z powstałym w 1975 r. Funduszem Rozwoju Regionalnego oraz działającym od 1979 r. Europejskim Funduszem Socjalnym. Rozporządzenie Rady 2052/198820 określiło zasady i koordynację działania tych funduszy. W konsekwencji część strukturalna FEOGA stała się tylko jednym z instrumentów, w oparciu o które może być dokonywane oddziaływanie strukturalne UE21. W szczególności rozporządzenie 2052/ 1988 określiło 5 podstawowych celów, na które wyłącznie mogą być wydatkowane fundusze strukturalne. Rolnictwa dotyczyły cele 5a (przyspieszenie dostosowywania struktur agrarnych do założeń wynikających z WPR) oraz 5b (ułatwienie rozwoju i adaptacji strukturalnej regionów wiejskich).
Najnowsze rozporządzenie Rady 1260/99 o funduszach strukturalnych22 zastąpiło te cele trzema nowo sformułowanymi zadaniami:
— poprawa struktur w regionach zacofanych;
— wsparcie dla rozwoju ekonomicznego regionów walczących z trudnościami strukturalnymi;
— poprawa systemu kształcenia i zatrudnienia. Środki FEOGA wykorzystywane są przede wszystkim na realizacje celu 1.
W 1993 r. te wspólne zasady zostały rozciągnięte, po wejściu w życie Traktatu Maastricht, na jeszcze jeden fundusz strukturalny zwany Funduszem Spójności.
Zasadniczym problemem działalności FEOGA jest kwestia dyscypliny finan-
Wel państw członkowskich w dysponowaniu środkami Funduszu oraz kwestia
^widłowego, zgodnego z celami FEOGA, wydatkowania jego środków. Zaga-
FEOr^ t0 Stale przewi)a sie w orzecznictwie ETS, jak też w legislacji dotyczącej
zied Zasadnicze znaczenie ma tu rozporządzenie Rady 2081/199323. Na ba-
nowa ZaS0Wych doświadczeń określiło ono w sposób zbiorczy zasady dyspo-
s2czea^!a srodkarni FEOGA. Rozporządzenie to przede wszystkim określiło raz je-
^kaz zadań, zarówno gwarancyjnych jak i strukturalnych, które mogą być
^orU7^E 1988. L 185/9. du
Ziel ' 18:>/y-
«zv ci°n,a Ksi?ga z 1993 r. „Perspektywy inicjatyw europejskich w dziedzinie Fun-I994 Ukturalnych", COM 1993, s 82 oraz strukturalne inicjatywy KE z 1991 8o" r' 2wane LEADER I i LEADER II, Dz. U. WE 1991, C 73 i Dz. U. WE 1994,
i! S^E 1999, L 161/1. •WE1993,l 193/5.
i C
;;D
343
finansowane z Funduszu oraz pieniężne instrumenty ich realizacji Ustaliło 0 również wiele zasad dysponowania środkami Funduszu. Do najważniejszych sn śród nich zaliczyć należy:
— zasadę komplementarności i partnerstwa KE i PE z państwami czl0 kowskimi w realizacji zadań Funduszu;
— zakaz kumulacji pomocy unijnej z różnych źródeł i od różnych dysponen tów. Dane przedsięwzięcie bądź program mogą być finansowane zasadniczo tylko przez jeden fundusz strukturalny i tylko w ramach jednego celu21'
— zasadę odpowiedzialności finansowej państw członkowskich za wadliwe rozdysponowanie środków Funduszu25. Na państwa członkowskie bowiem spada przede wszystkim kontrola legalności i celowości wydatkowania środków FEOGA26. Ta zasada wywołała najwięcej sporów i stała się przedmiotem opinii ETS nr 1/8427, zgodnie z którą po wyczerpaniu zasobów FEOGA wymiar zobowiązań państw członkowskich może ulec zwiększeniu. Na bazie tej opinii Rada wydała rozporządzenie 3183/87 o podobnej treści28.
Ustalone powyżej zasady dyscypliny dysponowania środkami FEOGA potwierdziło, a nawet wzmocniło rozporządzenie Rady 1258/9929 oraz wspomniane wyżej rozporządzenie Rady 1260/99. To ostatnie przewidziało dodatkowo tworzenie specjalnych komitetów nadzorujących poszczególne inwestycje, jak też prawo remonstracji KE, jeśli chodzi o decyzje co do finansowania poszczególnych inwestycji z funduszów FEOGA.
3.3. Etapy ewolucji WPR (1958 — 2000)
Rolna legislacja wspólnotowa podlegała i podlega wyraźnej, często radykalne ewolucji. Stąd, by móc zrozumieć jej przyszłość i perspektywy30 warto, przyna. mniej pokrótce, prześledzić jej rozwój.
24 Por. orzeczenie ETS 385/92 Grecja v. KE, Zb. Orz. 1994, s. 3507.
25 Por. orzeczenie ETS 118/99 Francja v. KE, Zb. Orz. 2002, s. 747 oraz orzeczeń 170/2000 Finlandia v. KE, Zb. Orz. 2002, s. 1007. > okreś-
26 Realizując tą zasadę rozporządzenie Rady 1287/95 (Dz. U. WE 1995 L W ^fr liło procedurę postępowania pojednawczego pomiędzy FEOGA a państwem^ ^^ konało bezzasadnej wypłaty z Funduszu, jak też zasadę, że roszczenia zwro nA&t wobec państw członkowskich przedawniają się z upływem 2 lat. Z kolei'r .; Aninie Rady 1469/95 (Dz. U. WE 1995, L145/1) wprowadziło system identyi an> puterowej każdego beneficjenta FEOGA oraz specjalny zaostrzony reżim p^ ^ ^„w środków dla osób, którym udowodniono nadużycia w zakresie korzystan jsion, W-FEOGA. Por. też orzeczenie ETS 99/74 Grands Moulins des Antilles v. co ^ ^ Orz. 1975, s. 1531 oraz orzeczenie ETS 197/90 Italia v. KE, Zb. Orz. vr>
27 Dz. U. WE 1984, C 228/5.
28 Dz. U. WE 1987, L 304/1.
29 Dz. U. WE 1999, L 160/103.
Patrz punkt 3.7. niniejszego rozdziału.
Otóż śledząc rozwój i przemiany europejskiej legislacji rolnej można wyróż-¦l kjika wyraźnych, różniących się od siebie etapów:
Okres pierwszy, który można nazwać okresem przygotowawczym, obejmuje lata 1958—1962. Istotne znaczenie odegrała tu konferencja w Stresa (lipiec 1958 r.). Mimo iż miała ona miejsce w następnym roku po podpisaniu TEWG, ^wtedy sformułowała zarówno czasowy, jak i merytoryczny program powstania wspólnego rynku w rolnictwie. Ustalenia konferencji w Stresa, jak też realizacja przez KE postawionych jej tam zadań zaowocowały podjęciem przez PE „chwały z 14 października 1960 r. o WPR31 oraz tzw. I Planu Mansholta, który ;uż wtedy zwracał uwagę na niebezpieczeństwo niekontrolowanej nadwyżki produktów rolnych w wyniku protekcjonistycznej polityki cenowej. Zwieńczeniem okresu przygotowawczego było stworzenie w 1962 r. FEOGA, jak też decyzja Rady z 4 grudnia 1962 r. w przedmiocie koordynacji polityki strukturalnej w rolnictwie32. Decyzja taJworzącStały Komitet Struktur Rolnych skierowała od początku funkcjonowania WPR europejską politykę strukturalną w rolnictwie na tor odrębny w stosunku do działań w zakresie koordynacji rynku rolnego. Na fakt ten należy położyć szczególny nacisk, gdyż zdecydował on o odmiennym charakterze i kierunkach wspólnej polityki cenowej i strukturalnej w rolnictwie WE i to na okres co najmniej 30 lat. Już w tym wstępnym okresie sformułowano poraź pierwszy aktualną do dziś zasadę polityki strukturalnej w rolnictwie, zgodnie z którą rolne gospodarstwo rodzinne stanowi podstawę i główny cel ochrony
polityki strukturalnej w rolnictwie. -----'
Okres drugi, obejmujący lata 1962—1968, jest określany jako „zloty" okres WPR. Okres ten cechuje się przede wszystkim szybkim dojściem jdojarganizacji ^JSÓlrięgo rynku produktów rolnych na obszarze WE./KdsTawy po temu stworzyła już tzw. sesja maratońska Rady (przełom 1961/1962 r.). Porozumienia Państw członkowskich z lat 1962, 1963, 1964, jprzyjęcie wspólnych cen na produktyrolne, określanych od 1962 r. w specjalnych jednostkach przeliczeniowych \Jr>> objęły praktycznie swym działaniem niemal cały rynek rolny tak, że na OJJipca 1968 r. możemy mówić o pełnym funkcjonowaniu wspólnego ryn-w rolnictwie i zakończeniu przed czasem (31 grudnia 1968 r.) okresu PBa^weja------------
Prod 1° ctwie europejskim panowała generalna prosperity. Korzystne cenyna w^r^ rolne wpływały na szybki wzrost ich produkcji, która znajdowała łat-p0'ityk'na 'CSZCZe nienasyconych rynkach europejskich i światowych. W zakresie WszyCL1,Strukturalnej w rolnictwie należy odnotować podjęcie przez EWG pier-tury rol ow w kierunku rozpoczęcia oddziaływania na szerszą skalę na struk-struktun<T Rozpor23dzenie Rady 17/6433 wyodrębniło w FEOGA osobną część Stn,ktur l ą (tZW' Sekc'a orientacji), która rozpoczęła finansowanie projektów alnyeh, jak się później okazało bez większego powodzenia.
We i964; p
"z. U w 7W>s. 1378.
Dz- U w 1962. L B 136/2892.
-----------M/„v^. v,^iV.JU Uiu6,tgu uyiaoy jeanak nie pełna, edvhv „
danie w tym okresie tzw. II Planu Mansholta („Rolnictwo 1980^°!^ ^ słusznie przewidując nadchodzący w Europie kryzys nadprodukcji ' .^H rzył koncepcję utworzenia nowoczesnych, uprzemysłowionych 1JC'' %o nych, postulował znaczne zmniejszenie ludności zatrudnionej wZ^m wprowadzenie nowoczesnych zasad obrotu gruntami rolnymi Cel, <- ^^3-lizowac poprzez politykę kredytową, podatkową, podnoszenie"kwalifu Chciai *a-ści wiejskiej. Postulaty zawarte w II Planie Mansholta mimo że niw'1 ludr>o-on oficjalnym dokumentem WE, są w swym zasadniczym zrębie 2 "* Sta)sie terenie UE po dziś dzień. y CDle real>zowane J
^ ^Okres trzeci obejmuje lata 1968-1980 i jest zwany okresem U lutowego. Socjalizująca swą gospodarkę Francja była zmuszona 7Tyzysu wa-franka, a dynamicznie rozwijające się Niemcy zrewaloryzowały m.r^1"^ cześnie w 1971 r. USA. osłabiły dolara znosząc jego wymienialność naJ 1°^° stąpiło zamieszanie na rynku walutowym, które utrudniło handel U ^TOlnymi^produkty rolne krajów z silną walutą były zbyt droeie HI, KPr.°duktani' ^uta~śłabszą. Z kolei produkty rolników w krajach z silną waluta bS^^ ne przez tańsze produkty z krajów o walucie słabszej. Chroniąc idee 1 rynku władze EWG podejmowały próby zaprowadzenia ładu w svJm iS*? walutowym i cenach rolnych. Próby te były liczne (Smithsonian Agreem nT 1971 r., system „Snake in the Tunnel" - 1972 r., system „joint flofffE zawsze uwieńczone sukcesem. Sprawę definitywnie załatwiło rozporządzenie 11 Ó52/7934 wprowadzające ECU.
Równocześnie z próbamTitabilizacji rynku walutowego, w celu ujednolić cen na produkt^rojnej.. stabilizacji wymiany towarowej pomiędzy państwami członkowskimi, wprowadzono tzw. zielone kursy wymiany walut (green mo-ney). Po 1971 r. zielone kursy wymiany walut zaczęły się coraz bardziej odrywać od ich kursów rynkowych. Po wprowadzeniu ECU proces ten był kontynuowany, by korzystnie przeliczać ceny na produkty rolne wyrażone w ECU na waluty krajowe. Jeśli waluta danego kraju członkowskiego była słaba, zielonyJajrsJyL korzystniejszy od kursu rynkowego. Jeśli zaś była mocna kurs zielonyTrjfmnie korzystny od kursu sakowego. Od 1 stycznia 1999 r. ECU zostało zastąp przez euro jako jednostkę przeliczeniową. Od 1 stycznia 2002 r. euro pełni jui funkcje waluty ogólnoeuropejskiej.
Zielony pieniądz uzupełniany był dodatkowo przez system tzw. pieniężnych kwot wyrównawczych wprowadzonych rozporządzeniem Rady 974/7135, obowiązujących aż do 1993 r. Rozróżniano kwoty wyrównawcze pozytywne stosowane wobec krajów ekonomicznie silniejszych (subsydia do eksportu, obto nie opłatą importu) i kwoty wyrównawcze negatywne stosowane wobec jów ekonomicznie słabszych (obłożenie opłatą eksportu, subsydia do impo^
System zielonego pieniądza przyczynił się niewątpliwie do integracji ki członkowskich w ramach wspólnego rynku rolnego. Wywoływał wiele protest
Dz. U. WE 1979, L 84/1. Dz. U. WE 1971, L 106/1.
346
"• rWSzeU
p duktów rolnych36. 0 yS walutowy nie zdołał zahamować coraz bardziej rozwijającego się w tym
_:^t-arf>cr\\AT1T\\,3 nrCJian AtAT f*l \rr\r\p\c\r\rr\ L-TA7/3cł-i-ir-v-*i cł-ł-i iL-ł-i ił—1 Irum^i TA7 t*i^l_
rza w początkowych etapach swego rozwoju. Trzeba przyznać, że ETS zaw-^'aS sekwentnie bronił tego systemu uważając, że realizacja WPR muirfnieć ^ zeństwo przed partykularnymi interesami importerów czy eksporterów "Stów rolnych36.
,ys walutowy nie zdołał zahamować coraz bardziej rozwijającego się w tym • zainteresowania organów europejskich kwestiami strukturalnymi w rol-reS1-e Realizując postulaty zawarte w II Planie ManshoLta w latach 1972— o wydano zespół tzw. dyrektyw strukturalnych, które rozpoczęły aktywne A alywanie UE na strukturę agrarną państw członkowskich. Zawarte w nich ji anią w SWym podstawowym zrębie stosowane są po dzień dzisiejszy. Za-Lć tu wypada trzy dyrektywy strukturalne z 19Z2'r.37:.cP _ dyrektywę 159/72, zwaną modernizacyjną, tworzącą cały system form pomocy finansowej dla określonej przez siebie kategorii gospodarstw rozwojowych; l
_ dyrektywę 160/72, zwaną odstąpieniową, ustalającą wiele bodźców mających skłonić starszych rolników do zaprzestania działalności produkcyjnej; \ _ dyrektywę 161/72, zwaną informacyjną, określającą zasady pomocy ze strony WE dla rozwoju różnych form informacji socjoekonomicznej i podnoszenia kwalifikacji zawodowych rolników. Te trzy dyrektywy z 1972 r. zostały uzupełnione później dyrektywą 268/7 538 ustalającą system bodźców ekonomicznych mających na celu rozwój rolnictwa\ w regionach o trudnych warunkach naturalnych dla produkcji rolnej. W końcu \S rozporządzenia Rady 355/77 i 1360/78 stworzyły system środków organi-^ zacyjno-finansowych mających na celu popieranie związków producentów i przetwórców produktów rolnych39.
Okres czwarty obejmuje lata 1981—1990 i możemy go nazwać okresem re-WŁwstepnych stadiów zwalczania kryzysu nadprodukcji' Kryzysy ekonomiczne «t poprzedzających osłabiły światowy popyt ńa^rodukty rolne. Równocześnie, * już wspomniano, korzystny system cen gwarantowanych i coraz bardziej wyje metody produkcji doprowadzi-do":s{tajegojvziOi]ijj^aży produktów rol-¦n na terenie WE. MJ8»-*e-władze WE utrzymywały nadaTlcbrzfstńy system 0- ijwarancji zbytu produktów rolnych. System ten, z początkiem lat ^dziesiątych, zaczął nieznośnie ciążyć na budżecię_WE. Stąd od początku tego w programach i legislacji WE dają się zauważyć, .początkowo powolne, dn r«le!w°raz gwa}towniejsze poszukiwania rozwiązań, które dostosowałyby WPR reahow rynku rolnego.
lfi Pn
S'" or^26"'2 ETS 94/77 Zerbone v. Italian Financial Administration, Zb. Orz. 1978 1 Dz' U Wr°iZnCZenie ETS 8/78 Milac v- Hauptzollamt Freiburg, Zb. Orz. 1978, s. 1041
;,DZ.U WPi!72' L96/1-
^•US 975, L 128/1.
19?7, L 51/1 oraz Dz. U. WE 1978, L 166/1.
347
\
Poszukiwania te idą w dwóch kierunkach:
— z jednej strony dotyczą one instrumentów gwarancyjno-cenowych
pochodzących jeszcze z 1975 r. progów gwarancyjnych dochodzą W produkcyjne na cukier i mleko — 1981, 1984 r.). Nie można tu też? minąć o rosnącym nacisku WTO na ograniczenie unijnego protekcjo mu w rolnictwie (znalazł on ostatnio wyraz w Rundzie Urugwajsk' i Traktacie z Marakeszu);
— z drugiej strony największy nacisk położono w tym okresie na instrum ty strukturalne. Dokumenty i programy w tej kwestii były liczne, jedn
^v zasadnicze, przełomowe znaczenie, ma tu Zielona Księga : 15 „, cal985 r., która stała się oficjalnym dokumentem WE w dziedzin' struktur agrarnych40.
Mimo że skoncentrowana zasadniczo na kwestiach strukturalnych Zielona KsiLg3_nie mogła z natury rzeczy pominąć kwestii gwarancyjno-cenowyćK^W Triuiuje ona postulat ograniczenia gwarancji cenowych, by zapobiegać powstawaniu nadwyżek produktów rolnych. Ponadto Zielona Księga sformułowała po raz pierwszy zasadę współodpowiedzialności finansowej producenta z tytułu przyczynienia się do powstawania nadwyżek na rynku rolnym.
W kwestiach strukturalnych KE proponowała, po raz pierwszy, system wyłączania gruntów rolnych z produkcji Zdając sobie sprawę, że proponowane osłabienie działania systemu gwarancyjno-cenowego w rolnictwie, jak też wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, obniżą dochody rolników, Zielona Księga proponowała dopłaty wyrównawcze dla gospodarstw rolnych. Zielona KsięgOFadła szczególny nacisk na regionalizację oddziaływania strukturalnego oraz jego połączenie z zabiegami korzystnymi dla ochrony środowiska naturalnego.
Rozwiązania postulowane w Zielonej Księdze doczekały się rychłego przełożenia na normy prawne w rozporządzeniu Rady 797/8541. Prace nad reformą WPR trwały jednak dalej. Ich zasadnicze wyniki zawarte zostały w programie „Nowe perspektywy dla Europy"42 oraz programie „The futurę Rural Socie-ty"43. Generalnie rzecz biorąc rozwiązania proponowane po 1985 r. okazały si( połowiczne, w konsekwencji mało skuteczne. W szczególności nie znalazły za stosowania praktycznego przepisy o ekstensyfikacji produkcji rolnej. ProduK rolna na terenie WE wzrastała w związku z tym nadal. Jeśli koszt dopłat g» rancyjnych wyniósł w 1975 r. 4,5 mld ECU, to w 1991 r. wyniósł aż 31,5j ECU. Same koszty składowania nadwyżek obciążały budżet WE sumą 3,71 ECU. Konieczność bardziej radykalnych zmian w WPR stała się oczywista.
40 Dz. U. WE 1985, C 332.
l\ Dz. U. WE 1985, L 93/01. wE
2 ?9RU' WE 1987, C 10° zrealizowany Przez rozporządzenie Rady 1094/88, Di- U 88, L 106/28 wprowadzające pierwszą próbę europejskiego systemu wyłączaniaP 43 °% rolnych z produkcji C°M 1988, s. 371
348
Zniiana taka nastąpiła w 1991 r. i wyznacza piąty okres rozwoju legislacji „ólnotowej i WPR, obejmujący lata od reform Mc Sharry w 1991 r. do racowania programu Agendy 2000.
7muszona do podjęcia skutecznych i radykalnych kroków mających na celu
Zmuszona o
,tkanie kontroli nad rozmiarami produkcji rolnej KE opracowała tzw. Plan ' Sharry44, który dokonał zasadniczych zmian w rozłożeniu punktów ciężkości
""referencji WPR znajdując swój legislacyjny wyraz w rozporządzeniu Rady ' 28/9145. Realizując Plan Mc Sharry przyjęto następujące założenia:
\_ zakwestionowano dotychczasową zasadę, zgodnie z którą rozmiar pomocy unijnej był proporcjonalny do wyników produkcyjnych rolnika w wyniku czego około 80 % środków FEOGA przejmowało 20% większych gospodarstw pozostawiając poza jej zasięgiem mniejsze gospodarstwa. Przyjęto w miejsce tego zasadę, że „powinna to być pomoc na 1 ha, a nie na 1 tonę".';
—"dokonano w 1991 r. radykalnej i bolesnej dla większych producentów obniżki cen gwarantowanych na produkty rolne o około 30-33%;
— wprowadzono zakrojony na szeroka skalę system obowiązkowych wyłączeń gruntów z produkcji rolnej połączony z system zalesień i popierania upraw produktów deficytowych na terenie UE46. O skuteczności systemu wyłączeń decydował fakt, iż wyłączenie gruntów rolnych z produkcji stanowiło konieczny warunek korzystania z przyznanych równocześnie rolnikom dość poważnych dopłat wyrównawczych;
— jeszcze ściślej niż dotychczas powiązano oddziaływanie strukturalne z zasadami ochrony środowiska naturalnego.
Instrumenty wprowadzone w 1991 r. okazały się niewątpliwie bardziej, co nie znaczy bardzo, skuteczne. Na przykład produkcja zbóż z 181 mld t. w 1991 r. spadła w 1993 r. do 165 mld t. Do 1993 r. wyłączono z produkcji 6,23 min ha gruntów przy ogólnej powierzchni 127 min ha użytków rolnych.
3-4. Podstawowe założenia organizacji rynków rolnych w UE
strumenty ingerencji UE w rynki rolne można podzielić na dwie podstawowe
• Formy ingerencji mające na celu polepszenie dochodowości producentów
rolnych (art. 33 ust. 1 lit. b TR).
zi0 stawowym instrumentem są tu ceny ustalane na stosunkowo wysokim po-
ProTk pierwotnie odpowiadającym 200% przeciętnej ceny światowej. Ceny na
ma KU ty.rolne ustala Rada na wniosek KE. Na ich wysokość bardzo istotny wpływ
°mitet Organizacji i Producentów Rolnych (COPA), ostatnio również PE.
L U l"1's- 10°-Patr"' E 1991' L 218/1'
Punkt 3.4. niniejszego rozdziału.
349
Przede wszystkim wymienić tu należy cenę docelową (orientacyjną) p wana ona jest do wiadomości rolników przed rozpoczęciem danego roku p °' darczego i określa optymalny poziom cen na dany produkt w owym roku' ziom, który przy uwzględnieniu trendów cenowych na rynku światowym i lf0 jowym na dany produkt zapewniłby jego producentom unijnym zadowala' zysk. Cena docelowa ma jedynie charakter postulatu, prognozy i nie wiąże a cji interwencyjnych. Powoduje jednak również skutki praktyczne, gdyż stan podstawę ustalania tzw. ceny śluzy (zob. s. 353).
Instrumentem cenowym o szerokim zakresie oddziaływania rynkowego ' < natomiast tzw. cena interwencyjna. Jeśli cena danego produktu spadnie na vvol nym rynku poniżej pułapu wyznaczonego przez cenę interwencyjną, krajów agencje skupu mają obowiązek nabyć dany produkt po tej cenie. Cena interwencyjna w praktyce jest znacznie niższa (pierwotnie różnica ta wynosiła 20-30%) od ceny docelowej. Przesłanki jej wdrożenia w skupie krajowym różnią się, czasami istotnie, na rynkach poszczególnych produktów. Sam jednak mechanizm jej zastosowania wygląda tak jak przedstawiono powyżej.
Wspomnieć wreszcie trzeba o tzw. cenie wycofania. Jej działanie jest ograniczone, gdyż stosowana jest tylko na rynku owoców, warzyw i kwiatów. W wypadku, gdy cena wolnorynkowa wspomnianych wyżej produktów spadnie poniżej ceny wycofania (ustalanej w granicach skupu produktów II klasy), związek producentów ma prawo wycofać je z rynku i wypłacić producentom odszkodowanie refundowane przez FEOGA.
Przedstawione wyżej instrumenty realizowane są zasadniczo za pomocą wspólnych organizacji rynkowych. W chwili obecnej na terenie UE funkcjonuje 19 wspólnych organizacji rynkowych. Obejmują one przeważającą większość, ak nie całość, unijnych produktów rolnych. Stopień gwarancji co do rozmiaru produkcji, ceny i zbytu, jaki zapewniają one producentom rolnym jest różr W oparciu o kryterium gwarancji rynki te możemy podzielić na 3 zasadnicze grupy:
— system gwarancji maksymalnej, który wchodzi w życie automatyczi gdy obniżka cen na dane produkty utrzymuje się przez pewien czas i potrzeba tu wstępnych decyzji instytucji wspólnotowych. Przewidziane n instrumenty gwarancyjne działają przez cały rok lub przez okres zt do roku, zaś ich działanie nie jest ograniczone limitami skupu. Cen< której skupowany jest produkt jest zbliżona do ceny orientacy W praktyce żaden z europejskich rynków wewnętrznych nie osiągM ziomu gwarancji maksymalnej, a w chwili obecnej istnieją coraz
sze naciski polityczne na ograniczanie zakresu gwarancji objętych ty ^^ stemem. Najbardziej do niego są zbliżone zasady organizacji ryn u _ ryżu, cukru, mleka, mięsa wołowego, tłuszczów roślinnych, a więc p wowych produktowi spożywczych; sySte-
— system gwarancji średniej, podobnie jak poprzedni, opiera się " () mie cen ustalanych przez UE. Jednak skup produktów objętych ty ^ mem jest fakultatywny, bądź ma miejsce tylko przez niewielką czCs
podstawowym ograniczeniem jest tu fakt, iż skupu dokonuje się po cenach znacznie niższych od ceny interwencyjnej, zaś limit zakupów jest ograniczony. System gwarancji średniej rozpowszechniony jest przede wszystkim na rynku baraniny, owoców, warzyw, wina; _ system gwarancji minimalnej dotyczy tych produktów, odnośnie których IJE uważa, że prawa rynku stanowią wystarczający instrument regulacji cen i rozmiarów produkcji Nie znaczy to jednak, iż rezygnuje się tu ze wszystkich instrumentów interwencyjnych. Do takich instrumentów można zaliczyć: często dość rygorystyczną ochronę celną, pomoc dla producentów, dofinansowanie przechowywania produktów u producentów. Ten system gwarancji obejmuje przede wszystkim drobiarstwo, len, chmiel, przetwory warzywno-owocowe. Rozmiary niniejszego rozdziału uniemożliwiają szersze przedstawienie zasad organizacji poszczególnych rynków rolnych. Dlatego, tytułem przykładu, ograniczymy się do krótkiego przedstawienia dwóch rynków najbardziej typowych, równocześnie o dużym znaczeniu praktycznym.
Rynek zbóż jest w chwili obecnej najbardziej zbliżony do systemu gwarancji maksymalnej. To najstarsza (jej początki sięgają 1962 r.), o najszerszym zakresie, wspólna organizacja rynkowa. Podstawę prawną jej działania stanowi obecnie rozporządzenie Rady 1766/9247.
Podstawowym elementem unijnej interwencji na rynku zbóż są ceny. Cenę docelową określa się według notowań na rynku zbożowym w Duisburgu (Niemcy), gdzie ceny zbóż są najwyższe. Natomiast ceny interwencyjne ustala się według cen w Ormes (Francja), gdzie występuje największa nadprodukcja zbóż. Stosowanie cen interwencyjnych ograniczono w okresie kryzysu nadprodukcji wprowadzając tzw. system buying in price48. Jeśli cena wolnorynkowa zbóż spada po-izej ceny interwencyjnej przez 2 tygodnie (punkty kontrolne to porty Rouen, wuthhampton i Neapol), krajowe agencje interwencyjne mogą skupować zboże -cenie stanowiącej 94 % ceny interwencyjnej. W stosunkach handlowych : bajami spoza Unii obowiązuje cena śluzy ustalana według cen w porcie zbo-2°wym Rotterdamu.
. °kres reform Mc Sharry przyniósł znaczną obniżkę docelowych i interwen-
^inych. cen zbóż. Obniżkę ta starano się zrefundować rolnikom wprowadzając
•Waty wyrównawcze. Są to jednak już nie dopłaty na tonę, lecz na hektar go-
P°darstwa. Równocześnie wprowadzono zakaz przekraczania przez producentów
z przeciętnego w danym regionie obszaru przeznaczonego w latach 1989-
' Pod uprawę zbóż.
nie, s skupu interwencyjnego trwał początkowo przez prawie cały rok. Aktual-
g0 °Stał Jednakże ograniczony do okresu od 1 września do 31 maja następne-
duCenk.u; Minimalna ilość zbóż zaoferowana przez producenta (bądź grupę pro-
nt°w) wynosi 80 ton pszenicy zwykłej odpowiadającej odpowiednim nor-
i. po2f U. WE 1992, L 181/27. <o -
• r02P°rządzenie Rady 1900/87, Dz. U. WE 1987, L 182/40.
mom jakościowym. Producenta obciążają koszty dowozu do najbliższego
P^ktu
skupu. Gdyby agencja interwencyjna narzuciła producentowi dalszy punkt sk nać nie później niż w ciągu 90-120 dni od przyjęcia produktu.
winna jest pokryć różnicę w kosztach transportu. Zapłaty agencja winnaT
Rynek mleka i przetworów mlecznych to najbardziej rozbudowana i v sztowna unijna organizacja rynkowa. W związku ze stałym nadmiarem mi l~ i jego przetworów już w 1980 r. pochłaniał aż 42% wydatków FEOGA. Stąd u wnym celem ustawodawcy unijnego jest zapobieżenie wzrostowi produkcji mlek Gwarancje dla producentów mleka należy zaliczyć do grupy gwarancji maksym-nej49: Okres skupu interwencyjnego trwa cały rok. Obejmuje jednak tylko ml ko 3,7%. Obowiązuje, podobnie jak przy rynku zbóż, cena orientacyjna i ceru interwencyjna uzupełniona ceną progu. Stosuje się także system buying in prke z tym, że jest on uruchamiany, gdy wolnorynkowa cena mleka w danym kraiu spadnie poniżej 92% ceny interwencyjnej zaś cena zakupu wynosi wówczas 90% ceny interwencyjnej. System cen uzupełniany jest corocznymi dopłatami dla producentów mleka przyznawanymi na każdą tonę mleka, jednak tylko w ramach przyznanej kwoty produkcyjnej oraz na każdy hektar użytkowanego pastwiska.
Obok cen istotną formą pomocy dla producentów mleka są dopłaty z budżetu unijnego za przetworzenie mleka w kazeinę oraz mleko w proszku i mleko odwirowane w celu przeznaczenia go na karmę dla zwierząt. Pomocą unijną objęte jest również magazynowanie przez producentów masła, śmietany, serów oraz mleka w proszku we własnych pomieszczeniach. KE może wreszcie dofinansować sprzedaż mleka szkołom, młodzieży, wojsku oraz innym instytucjom o celu niezarobkowym.
W celu zapobieżenia niekontrolowanemu wzrostowi produkcji mleka wprowadza się roczny limit jego skupu w okresie od 1 marca do 31 sierpnia daneg roku. Jeśli limit ten zostanie przekroczony, KE ma prawo wstrzymać skup mle ka po cenie interwencyjnej i zastąpić go przetargiem, co powoduje automatyczr obniżkę cen.
O specyfice rynku mleka decyduje jednak szczególny, funkcjonujący tam stem mlecznych kwot produkcyjnych. Funkcjonowanie tego systemu, W] wadzonego w 1984 r.50 zostało przedłużone aż do 2007 r. W jego ramach la się roczny kontyngent mleka dla całej UE dzielony potem pomiędzy par członkowskie. Z kolei kwoty krajowe dzielone są pomiędzy regiony, zakła dywidualnych producentów. Wyróżniamy:
— kwoty sprzedaży detalicznej na rzecz bezpośrednich producentów, ^
— kwoty sprzedaży hurtowej na rzecz mleczarni i zakładów przetw'
— kwoty rezerwowe.
--------------- /48
Określa je aktualnie rozporządzenie Rady 1255/99, Dz. U. WE 1999, L 160
lokrotnie nowelizowane.
Rozporządzenie Rady 856/84, Dz. U. WE 1984, L 9O/10.
ilorawnienia z tytułu kwot mogą być sprzedane, wydzierżawione, przekazane dołatnie51, jak też są przedmiotem dziedziczenia. Niewykorzystane kwoty °lL',. ają realokacji na rzecz innych producentów.
P° cankcje za sprzedaż mleka w zakresie większym niż wynikałoby to z posiadają j^ot są bardzo rygorystyczne. Zasadniczo obciążają one producenta (forta A) i polegają na nałożeniu dodatkowej opłaty w wysokości początkowo "L, ceny docelowej mleka za sprzedane nadwyżki, obecnie dochodzącej nawet i il5%. W formule B wybranej tylko przez Wielką Brytanię opłata obciąża nie oducenta, lecz nabywcę nadwyżki i wynosi 100% ceny orientacyjnej. 2 Formy ingerencji mające na celu ochronę rynku europejskiego przed produktami rolnymi pochodzącymi z zewnątrz. Ta grupa form ingerencji jest znacznie bardziej rozwinięta i obejmuje instrumenty o bardziej zróżnicowanym charakterze. Oczywiście i tutaj istotną rolę odgrywają instrumenty finansowe. Wymienić tu należy cenę progu (śluzy) — jest to minimalna cena, po której można importować produkt rolny na teren UE. Oblicza się ją na bazie ceny docelowej pomniejszonej o poniesione przez importera koszty transportu i ubezpieczenia. Jeśli cena importera była niższa od ceny progu stosowano ochronne opłaty wyrównawcze. Po Rundzie Urugwajskiej GATT w 1993 r. UE zmuszona była odstąpić od opłat wyrównawczych, zastępując je podwyższonymi cłami
W ten sposób dochodzimy do innych, pozacenowych, instrumentów ochrony europejskiego rynku rolnego. Zaliczyć do takich instrumentów trzeba: — Cła, które są jednolite dla całego obszaru europejskiego rynku rolnego i stanowią podstawową formę jego ochrony przed importem produktów rolnych. Pod naciskiem WTO ulegają one stopniowej redukcji. Ich uzupełnienie stanowią ceny referencyjne. Stosowane są one wobec produktów rolnych nie objętych wspólną organizacją rynkową, w szczególności takich, dla których nie ustala się ceny docelowej. Gdy cło generalne nie jest w stanie powstrzymać nadmiernego importu tych produktów ustala się dla nich cenę referencyjną i w oparciu o nią dokonuje podwyżki stawek celnych; ' ^opłaty eksportowe stanowią instrument zapewnienia europejskim produktom rolnym atrakcyjności na rynku światowym, gdzie ceny są niższe. -s)i w IJE występują nadwyżki danego produktu eksporter z terenu UE, ¦wy sprzedał go na rynku światowym ma prawo do zwrotu różnicy po-_ n^Cdzy wewnętrzną ceną unijną a niższą ceną otrzymaną poza Unią52; uPłaty eksportowe pełnią funkcję przeciwną. Obciążają one eksport z obszaru UE produktów rolnych, co do których nie występują nadwyżki Produkcyjne na terenie UE, a równocześnie ich wewnętrzna cena unijna
ty ta,.
ETs 2oim ^Padku ETS orzekł, że winny one trafić do rezerwy krajowej. Por. orzeczenie i 0rz- 198-c 2 /85 Klensch v. Luxemboure Minister of Agriculture opublikowane, Zb. Por. Z'86' *. 3477.
POrządzenie KE 3665/87, Dz. U. WE 1987, L 351/1.
jest niższa od światowej53. W konsekwencji opłaty eksportowe stosn są w praktyce bardzo rzadko; — System licencji importowych i eksportowych. Licencje wydawa przez organy celne importerom i eksporterom produktów rolnych n wniosek. Chcąc zachować kontrolę nad rozmiarami eksportu i imn produktów rolnych54 organy celne określają w licencji liczbę, rozmiary ' jętych zezwoleniem transakcji, jak też końcowy termin, przed upływ którego transakcje te winny dojść do skutku. Osoba, na rzecz której wi dano licencję obowiązana jest złożyć kaucję jako zabezpieczenie, że dost suje się do treści licencji55. System licencjonowania importu i eksport produktów rolnych uzupełniany jest przez certyfikaty importowe i ek sportowe. Certyfikaty wydawane są przede wszystkim dla celów statystycznych i określają liczbę przewidywanych transakcji importowych bądź ej sportowych, jakich dokonać ma dany podmiot.
3.5 Legislacja strukturalna w rolnictwie
Pojęcie struktury agrarnej w legislacji i doktrynie europejskiej ma znacznie szerszy zakres niż w Polsce. Jeśli w Polsce rozumie się przez strukturę agrarną stosunki własnościowe, wielkość i wewnętrzną organizację gospodarstw rolnych, to w legislacji i doktrynie unijnej obok wymienionych wyżej elementów (określanych jako tzw. struktura gruntowa) w skład pojęcia struktury agrarnej wchodzą takie elementy, jak modernizacja gospodarstw, kształtowanie stosunków demograficznych w rolnictwie, działalność edukacyjna, przetwórstw oraz zabezpieczenie środowiska naturalnego w rolnictwie. Stąd zakres nej legislacji strukturalnej jest znacznie szerszy niż odpowiednie rozwiązar polskie.
Rozwój europejskiej legislacji strukturalnej sięga początków lat sześć tych. Punkt zwrotny w tym procesie stanowią wspomniane już wyżej dyre strukturalne z 1972 r. Ostatnio zastąpione one zostały nowym komple rozporządzeń strukturalnych z 1999 r., a zwłaszcza rozporządzeniem Rady 9956 i rozporządzeniem KE 1750/9957.
Do najważniejszych instytucji unijnej legislacji strukturalnej należą¦ ^.
— Modernizacja gospodarstw rolnych: podstawowe rozwiązania wp dziła tu wspomniana wyżej dyrektywa „rozwojowa" 159/72. S'w^ ^r0. dość korzystny reżim pomocy dla tzw. gospodarstw rozwojo ^
wadzonych przez osoby, dla których praca w rolnictwie stanów
54
Por. rozporządzenie KE 120/89, Dz. U. WE 1989, L 16/19. rhrundv°rr
Patrz orzeczenie ETS 311/70 Internationale Handelsgesselschaft v. Eintu
Stelle Getreide, Zb. Orz. 1970, s. 1125.
Patrz rozporządzenie Rady 3719 /88, Dz. U. WE 1988, L 331/1.
Dz. U. WE 1999, L 160/80 i L 214/31.
Por. również rozporządzenie KE 445/2002, Dz. U. WE 2002, L 152/1*-
źródło utrzymania, o stosunkowo niskich dochodach i które przedstawiły plan modernizacji gospodarstwa). Organizację pomocy modernizacyjnej ponownie regulowały, w sposób zbiorczy, rozporządzenia 797/85 i 2328/ 91, obecnie rozporządzenia 1257 i 1750/99. Zgodnie z rozporządzeniem Rady 1257/99 pomoc inwestycyjna może być przyznawana gospodarstwom żywotnym ekonomicznie, prowadzonym przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje rolnicze, które równocześnie spełniają minimalne wymogi w zakresie ochrony środowiska i higieny. Pomoc dla tych gospodarstw wynosi do 40% kosztów zamierzonej inwestycji __ Zmiana generacji w rolnictwie: ta grupa przepisów strukturalnych funkcjonuje już od 1972 r., gdy została wprowadzona dyrektywą 160/72, tzw. odstąpieniową. Przeszły one tą samą drogę ewolucji, co przepisy modernizacyjne i aktualnie obejmują:
a) pomoc instalacyjną dla młodych rolników: dotyczy ona rolników w wieku nie przekraczającym 40 lat zakładających, jako prowadzący, swe pierwsze, samodzielne gospodarstwo rolne i legitymujących się wymaganymi kwalifikacjami rolniczymi Jeśli wykażą, że ich nowe gospodarstwo rolne będzie żywotne ekonomicznie, mają prawo do jednorazowej subwencji instalacyjnej, jak też do ulg w oprocentowaniu zaciągniętych pożyczek w ciągu 5 lat po rozpoczęciu działalności gospodarczej,
b) instrumenty przyspieszające zaprzestawanie działalności zawodowej przez rolników: dotyczą one rolników, którzy ukończyli 5 5 rok życia, a nie osiągnęli jeszcze wieku emerytalnego. Winni oni definitywnie zrezygnować z zarobkowego prowadzenia gospodarstwa rolnego i przekazać je innej osobie, która stworzy z przekazanych gruntów żywotne gospodarstwo rolne, posiada wymagane kwalifikacje rolnicze i zobowiąże się osobiście prowadzić przejęte gospodarstwo co najmniej przez 5 lat. Jeśli gospodarstwo było zorganizowane na bazie dzierżawy, wystarczy rozwiązanie umowy i zwrot gruntu wydzierżawiającemu. Rolnik rezygnujący z prowadzenia gospodarstwa rolnego ma prawo do renty tymczasowej wypłacanej mu nie dłużej niż do 65 roku życia.
Pomoc modernizacyjna dla gospodarstw położonych w regionach 0 trudnych warunkach naturalnych: może być przyznawana tylko w ^gionach uznanych przez UE za tereny, gdzie szczególnie trudne warun-1 naturalne utrudniają produkcję rolną i zmniejszają dochodowość gospodarstw. Regiony takie obejmują około 60% obszaru UE, w tym wszy-* kle la"dy b. NRD. Możliwość pomocy dla tych regionów wprowadzona 10 raz pierwszy dyrektywą Rady 268/75 i wielokrotnie modyfikowana58 Rolnf2ymana 20stała rozporządzeniem Rady 1257/99. ^'nyct? Prowadzacy gospodarstwa w regionach o trudnych warunkach na-h maią prawo do dopłat wyrównawczych na każdy uprawiany hektar.
ogólności rozporządzenie Rady 2081/93, Dz. U. WE 1993, L 193/5.
Warunkiem jest, by ich gospodarstwo przekraczało obszar minimalny (nv 3 ha), było prowadzone zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki rol'^ zobowiązali się prowadzić je przez dalszych 5 lat.
Dopłaty wyrównawcze mogą być uzupełniane płatnościami dodatk które mają zrekompensować rolnikom zmniejszenie dochodowości gospod^ wynikające z niekorzystnych warunków naturalnych i środowiskowych ' rych muszą prowadzić swą działalność gospodarczą.
— Pomoc w zakresie podnoszenia kwalifikacji zawodowych: pom wprowadzona po raz pierwszy dyrektywą 161/72, zwaną „informacyji została utrzymana, jakkolwiek w nieco mniejszym zakresie, przez ro rządzenie 1257/99. Polega ona na dofinansowaniu z funduszów strub ralnych nakładów na edukację rolników związanych ze stosowaniem pr nich nowoczesnych metod produkcji, zmianą profilu produkcji oraz sowaniem zabiegów mających na celu ochronę środowiska.
— Dofinansowanie zabiegów z zakresu ochrony środowiska: jego warunkiem jest zawarcie przez prowadzącego gospodarstwo rolne co najmniej pięcioletniej umowy z organami administracji rolnej, w ramach której ze bowiązuje się on do stosowania takich zabiegów i metod produkcji, jakie prowadzą do ekstensyfikacji produkcji rolnej, oraz są zgodne z zasadami ochrony środowiska i ochrony krajobrazu. Pomoc należną rolnikowi z tego tytułu oblicza się biorąc pod uwagę zmniejszenie jego dochodów spowodowane podjętymi zabiegami, jak też nakłady, które nie byłyby konieczne, gdyby nie realizacja zobowiązań wynikających z zawartej umowy. Szczególną uwagę poświęca tu rozporządzenie 1257/99 ochronie lasów, zalesianiu i stosowaniu w gospodarce leśnej nowych, zgodnych z zasadami ochrony środowiska form gospodarki Tego typu zabiegi korzystają z dodatkowych form pomocy.
— Dofinansowanie inwestycji mających na celu rozwój przetwórstwa i zbytu produktów rolnych: inwestycje te mają przyczyniać się do wpro wadzania nowych technologii, ulepszać obrót i przetwórstwo produktff rolnych, podnosić jakość tych produktów. Pomoc przyznana na tego t) inwestycje nie może przekraczać 40-50% ich wartości
— Dofinansowanie inwestycji mających na celu modernizację i * spodarowanie terenów wiejskich: pomocą finansową objęte są w szczególności zabiegi z zakresu tzw. urządzeń rolnych, takie jak n racja czy komasacja gruntów. Ponadto pomoc finansowa dotycząca > typu zabiegów rozciąga się na rozwój agroturystyki, podnoszenie V° socjalnego życia rolników i zakresu usług na wsi. . ania
— Wyłączanie gruntów z produkcji rolnej: instrumentem oddzia yw ^ strukturalnego UE, który zyskał chyba największy zakres praktyczne^^. działywania jest instytucja wyłączania gruntów z produkcji Jak ju ^^ mniano po reformach McSharry z 1991 r., jej stosowanie stało się ,. cznie obowiązkowe, gdyż od wyłączenia gruntów z produkcji zalezą ^ znanie tzw. pomocy adaptacyjnej udzielanej rolnikom. Obecnie
35ft
uzyskanie przez rolnika dopłaty wyrównawczej zależy od uprzedniego wyłączenia przezeń gruntów z produkcji fytucja ta wprowadzona po raz pierwszy rozporządzeniem Rady 1094/8859 h procesowi dość istotnej ewolucji Do najważniejszych aktów w tym pro-ega ai;czyć należy rozporządzenie Rady 1765/92, a ostatnio rozporządzenie Ra-ctSłe7ci/9960.
^ stytucja wyłączeń obejmuje tylko grunty rolne. Nie obejmuje produkcji
¦ rzecej, a jedynie grunty, na których produkuje się płody rolne objęte wspólną
nizacją rynkową. Grunty rolne objęte wyłączeniem winny spełniać tzw. bez-
ledne kryterium obszarowe (minimalny wyłączony obszar winien mieć co
mniej 1 ha powierzchni) oraz względne kryterium obszarowe (obejmować co
najmniej 12% powierzchni gospodarstwa).
Grunt musi być wyłączony z produkcji co najmniej 5 lat (maksymalnie 20 lat). Wyłączenie to polega na ugorowaniu gruntu lub jego trwałym zalesieniu. W tym okresie grunt nie może być nawożony ani poddany zabiegom meliora-cyjno-irygacyjnym. Dopuszczalne są natomiast zabiegi antyerozyjne.
Rolnik składa zobowiązanie wyłączenia gruntów organowi administracji rolnej. Organowi przysługuje prawo wstępu na grunt w celu kontroli stanu użytkowania. Stosowana jest też kontrola satelitarna. Ponadto co roku rolnik musi wypełniać tzw. formularz powierzchniowy, bez którego nie może ubiegać się o jakąkolwiek pomoc ze środków unijnych. Sankcje za niewypełnienie podjętych zobowiązań są dość dotkliwe. Polegają one przede wszystkim na obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy (wraz z oprocentowaniem) oraz sankcjach administracyjnych. Te ostatnie stosowane są raczej tylko w ostateczności
Obok przedstawionych wyżej obowiązków rolnikowi, który podjął zobowiązanie wyłączenia gruntów z produkcji przysługują też pewne uprawnienia. Spro-wdzają się one do prawa do premii z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji (refundowanej w znacznej części państwom członkowskim przez FEOGA). Instytucja wyłączeń objęła swym działaniem poważne obszary gruntów — Nejsze jednak niż się spodziewano. Obecnie kraje członkowskie UE o silniej śniętym rolnictwie, zwłaszcza Francja, domagają się jej likwidacji Odpowie-lle zmiany nie nastąpią jednak przed 2006 r.
B Unijna legislacja żywnościowa
>
Jfm- istotnym nurtem unijnej legislacji rolnej jest legislacja żywnościowa.
k0n,2U,ąc w aktorze rolnym zasady ochrony zdrowia ludności, jak też ochrony
zasadUmenta (art.152,153 TR) UE rozwinęła bardzo bogatą legislację dotyczącą
tcż produkcji artykułów spożywczych, kontroli przestrzegania tychże zasad, jak
Chr°ny konsumenta produktów rolnych. Ta obszerna legislacja w przewa-
Dz' u K 1988>L w6/2&-
• WE 1992, L 181/12; Dz. U. WE 1999, L 160/1-
żającej mierze składa się z norm technicznych o bardzo kazuistycznym char i terze. W tym miejscu ograniczymy się do wskazania tylko podstawowych kien, ków rozwoju i zakresu oddziaływania unijnej legislacji żywnościowej.
Otóż w legislacji tej można wyróżnić następujące podstawowe kierunki'
— pierwszą troską EWG, a potem UE, była harmonizacja i ujednolicę • norm technicznych produkcji żywności na całym swym terenie61 •
— UE stara się zapewnić swym organom kontrolę nad fitosanitarnym bezn' czeństwem bieżącej produkcji żywności62;
— UE stara się zapewnić rozwój nowych, bezpiecznych dla konsumenta m tod produkcji włącznie z kontrolą produktów żywnościowych genetyczn'" zmodyfikowanych63;
— wielki nacisk kładzie się wreszcie, w ramach ochrony konsumenta kontrolę i właściwą atestację produktów żywnościowych ze szczególnym uwzględnieniem ochrony nazw geograficznego pochodzenia i certyfikatów specjalnego pochodzenia64.
3.7. Program Agenda 2000 i przyszłe kierunki rozwoju WPR
Zasadniczym dokumentem określającym przyszłe kierunki rozwoju WPR jest Program Agenda 200065. Składa się on z 3 części:
— część pierwsza dotyczy reformy WPR; /
— część druga kwestii rozszerzenia UE;__-^
— część trzecia finansów UE na lata 2000—2006.
Generalnie stwierdzić wypada, że postanowienia Agendy 2000 stanowią próbę znalezienia kompromisu pomiędzy naciskiem lobbies chłopskich i rządów państw, zwłaszcza regionu śródziemnomorskiego, domagających się utrzymania
Spośród licznych, z reguły bardzo kazuistycznych, przepisów aktualnie obowiązująca wymienić tu w szczególności wypada uchwałę Rady 85/C/136 /Ol w sprawie harn* nizacji technicznych norm żywnościowych, Dz. U. WE 2001, C 136/1, oraz dyrek wę PE i Rady 34/98 ustanawiająca procedurę informacyjną w dziedzinie norm żywnej ściowych i uregulowań technicznych w dziedzinie produkcji żywności, Dz. U. 1998, L 202/37. be.
Por. rozporządzenie PE i Rady 178/2002 w sprawie europejskich organów kontroi pieczeństwa żywności, Dz. U. WE 2002, L 31/1 oraz dyrektywę Rady 432/64 wj^ wie policji sanitarnej w trakcie obiegu na terenie EWG mięsa wołowego i wieprz Dz. U. WE 2002, P 121/1977. .. ^^ośd,
Zob. rozporządzenie Rady 2092/91 w sprawie ekologicznych metod produkcji zy Dz. U. WE 1991, L 198/1. flCZn<:-
Zob. rozporządzenie Rady 2081/92 w sprawie ochrony nazw pochodzenia Se°^ Rady go produktów żywnościowych, Dz. U. WE 1992, L 208/1 oraz rozporząaz^ćovr/ch 2082/92 w sprawie certyfikatów specjalnego pochodzenia produktów zywn Dz. U. WE 1992, L 208/9. . a ogl
Jej podstawowe założenia zostały przyjęte przez KE w 1995 r. w Madrycie, ne w 2000 r. jako komunikat KE, COM 2000, s. 97.
358
m0cy dla rolnictwa w dotychczasowym wymiarze"", a Koniecznością zapoDie-P nia dalszemu wzrostowi produkcji, jak też złagodzenia coraz mocniejszej krymki WPR ze strony państw trzecich zrzeszonych w WTO, które pod przewodni-tLem USA i tzw. grupy Cairns, powołując się na postanowienia Rundy Urug ' 'skiej i Traktatu z Marakeszu, dążą do ograniczenia europejskiego protekcjo
mU w dziedzinie rolnictwa. ,—-------------------------
i-rclflćażdy kompromis postanowienia Agendy 2000 nikogo nie zadowoliły, w" zasadzie Agenda 2000 utrzymała kierunek reform przyjęty przez Plan Mc , rry obniżono ceny na podstawowe produkty rolne zbliżając je nieco bardziej , DOZiomu cen światowych i zastępując różnicę dotacjami bezpośrednimi Położono większy nacisk na ochronę środowiska w rolnictwie, dokonano reformy FEOGA jeszcze ściślej łącząc ten Fundusz z innymi funduszami strukturalnymi UE Dalszemu rozwojowi uległo strukturalne oddziaływanie UE w rolnictwie.
Mniej korzystne skutki odniosło ustalenie w Agendzie 2000 budżetu rolne- Ąt eodo 2006 r. Ograniczyło to możliwości istotniejszych zmian w polityce rolnej *\ aż do tego roku, w szczególności ograniczyło elastyczność UE w negocjacjach akcesyjnych z państwami kandydującymi co do zasad rozciągnięcia na nie objętego WPR pakietu świadczeń dla rolników.
Reasumując stwierdzić można, że Agenda 2000 dokonując racjonalnych / korektur WPR nie rozstrzygnęła dalszych kierunków rozwoju tej polityki ani nie potrafiła stworzyć odpowiednich, nowych rozwiązań o charakterze modelowym. Stąd dyskusja na temat przyszłego kształtu WPR trwa w UE \
dalej. ^^____JM
Stosunkowo najbardziej miarodajny dla istniejących trendów i koncepcji zmian WPR jest tzw. raport Buckwella. Przede wszystkim zakłada on zmianę samego podejścia do rolnictwa. Po 2006 r. oddziaływanie na rolnictwo ma stanowić tylko jeden z elementów szerokiej strategii rozwoju regionalnego, która m.in. ma obejmować także wieś i obszary wiejskie. Podnosi się, że tradycyjne, sektorowe instrumenty ochrony rolnictwa o charakterze subwencyjno-interwencyjnym na dłuższy okres nie mogą skutecznie chronić mniejszych, słabszych gospodarstw, oczywistą ochronę tej ciągle licznej grupy gospodarstw mogą zapewnić nato-&st instrumenty o charakterze pozasektorowym, takie jak wspieranie "kcji socjalnej mniejszych gospodarstw, popieranie ich funkcji w dziewie ochrony środowiska, jak też pozarolniczej działalności gospodarczej. o Vvrop,onowane zmiany są na tyle istotne, że nie mówi się już o WPR, lecz Wspólnej Polityce dla Europejskiego Rolnictwa i Wsi (CAPRE): ~ w ramach polityki rynkowej w rolnictwie proponuje się przeniesienie Punktu ciężkości z interwencji na rynkach rolnych na elementy stabilizacyjne. Innymi słowy ceny na produkty rolne w obrębie UE powinny być obniżone do poziomu zbliżonego do cen światowych, a system interwencyjny winien włączać się tylko w wypadku spadku cen poniżej progu na-^^^szającegrj egzystencję gospodarstw rolnych.
c-/Una[nie°d 40-70% dochodów gospodarstw rolnych w UE pochodzi nadal z pomo-
359
— Projekty zmian WPR kładą silny nacisk na wzmocnienie oddziaływa CAPRE w ramach środowiska naturalnego w rolnictwie. W miejsce tr dycyjnych subsydiów środowiskowych, które stanowią aktualnie jedn~ z form transferu środków finansowych do rolnictwa proponuje się wpr wadzić specjalne dopłaty środowiskowe polegające na zapłacie rolnik0w-za korzystne dla natury i krajobrazu sposoby prowadzenia gospodarki roi nej. Zakres oddziaływania takich opłat ma być bardzo szeroki i dotyczy" zarządzania środowiskiem wychodzącego poza ramy gospodarstwa rolnego
— Trzeci nurt CAPRE dotyczy szeroko ujętego rozwoju obszarów wiejskich Wykorzystując doświadczenia Funduszy Strukturalnych i programu LEADER przewiduje się rezygnację z ograniczania oddziaływania strukturalnego tylko do ludności wiejskiej i gospodarstw rolnych na rzecz realizacji pozarolniczych programów rozwojowych na terenie regionów wiejskich, tak aby uniknąć marginalizacji społecznej ludności tych terenów i umożliwić jej stabilizację ekonomiczną w tych regionach, także poza produkcją rolną.
>-©la realizacji wymienionych wyżej celów raport Buckwella przewiduje przyznawanie rolnikom przejściowej pomocy przystosowawczej (TAA). W odróżnieniu od rozwiązań dotychczasowych pomoc ta nie miałaby na celu kompensacji strat poniesionych przez rolników w procesie przemian, lecz byłaby przeznaczona na pokrycie kosztów reorganizacji gospodarstw rolnych.
Przedstawione wyżej założenia CAPRE są obecnie przedmiotem dyskusji pomiędzy krajami rolniczymi (Francja, Holandia, Hiszpania, Włochy) a państwami przemysłowymi — z Niemcami na czele. Państwa rolnicze dążą do utrzymania w jak największym zakresie korzystnego dla siebie status quo. Natomiast państwa przemysłowe dążą do ograniczenia protekcjonistycznych aspektów WPR, a w konsekwencji do obniżenia wpłat na budżet rolny UE, ciężar których to wpłat spada przede wszystkim na nie. Jaki będzie ostateczny wynik toczącej się dyskusji i politycznej gry sił nie będzie wiadomo wcześniej niż około 2005 r., gdy zostaną finalizowane prace nad nowym budżetem rolnym UE. Istotny wpływ i ich wynik będzie mieć niewątpliwie także fakt, czy do tego momentu w UE znaj-\J dą się nowe państwa członkowskie, zwłaszcza Polska, z jej poważnym areałen rolnym.
Rudolf Ostrihansky
4
Wspólna Polityka Transportowa
Literatura:
i Burnewicz (red.), Liberalizacja usług transportowych w ramach Jednolitego Rynku, Łódź 1998; J. Burnewicz (red.), Polityka transportowa Unii Europejskiej, Łódź 1998; K. Myszo-na Status prawny przewoźnika lotniczego w świetle prawa Unii Europejskiej, Warszawa
2000.
4.1. Uregulowania w Traktacie i główne zadania
Wspólna polityka w dziedzinie transportu jest wymieniona jako punkt (f) w art. 3 ust. 1 TWE stanowiącym katalog działań, które WE podejmuje dla realizacji swych celów statutowych (określonych w art. 2 TWE). Szczegółowe normy są zawarte w tytule V części III TWE, zatytułowanym „Transport", obejmującym art. 70-80.
Dokonywanie przewozów na terytorium WE może być powiązane z zagadnieniem swobody świadczenia usług, jeśli przewoźnik nie ma siedziby (ani jej filii) * Państwie członkowskim, w którym jest prowadzony transport. Art. 51 ust. TWE wyłącza swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu z ogól-ych regulacji dotyczących usług. Niezależnie od tego wyłączenia zasada swo-°«y świadczenia usług jest celem uregulowań w dziedzinie transportu, przy czym (a!raC'a teg0 celu następuje nie na podstawie postanowień dotyczących usług w-49-55 TWE), lecz transportu.
nnym postanowieniem TWE, który ma ścisły związek z polityką transporto-^est art. 154, który mówi o ustanawianiu i rozwoju sieci transeuropejskich,
¦ w sektorze infrastruktury transportu. tran S pr2edmiotowy uregulowań specyficznie odnoszących się do wle S.Portu zawartych w TWE określa art. 80, który ogranicza postano-<lovJa tytułu V do transportu kolejowego, drogowego i wodnego śródlą-wani 80, Jednocześnie ten sam artykuł zawiera upoważnienie dla Rady do wyda-MadnPr2episów dotyczących transportu morskiego i powietrznego. Rada jest Przepia ustalić większością kwalifikowaną zakres i tryb przyjmowania takich stanoW°W' Choć nie )est to wyrżnie powiedziane w TWE, przyjmuje się, że po-lenia tytułu V nie odnoszą się do transportu dokonywanego drogą ruro-
ciągów, z uwagi na znaczne różnice techniczne i ekonomiczne z inn sposobami
W zakresie transportu kolejowego, drogowego i śródlądowego p0 nowienia TWE nie ustanawiają wyłącznej kompetencji WE, a więc vwł czenia uprawnień państw członkowskich. Odwrotnie, art. 70 podkreśla u raźnie, że cele TWE w dziedzinie transportu realizowane są przez państwa czlo kowskie w ramach wspólnej polityki transportowej. To państwa członkowskie przede wszystkim odpowiedzialne za realizację tej polityki, co zresztą jest zgodn z zasadą subsydiarności
Kompetencje Rady są ustalone w art. 71 ust. 1 TWE. Przewiduje on, że Rad ustanawia:
a) wspólne reguły, mające zastosowanie do transportu międzynarodowego wykonywanego z/lub na terytorium państwa członkowskiego bądź tranzytu przez terytorium jednego lub więcej państw członkowskich;
b) warunki dostępu przewoźników, którzy nie mają stałej siedziby w państwie członkowskim, do transportu krajowego w państwie członkowskim;
c) środki pozwalające polepszyć bezpieczeństwo transportu;
d) wszelkie inne potrzebne przepisy.
Przepisy te są uchwalane w trybie współdecydowania, tj. zgodnie z art. 251 TWE, przy czym jest wymagana konsultacja Rady z KES i KR. Jednak art. 71 ust. 2 TWE stanowi, że na zasadzie wyjątku przepisy dotyczące systemu regulacji transportu, których zastosowanie mogłoby poważnie wpłynąć na poziom życia i zatrudnienia w niektórych regionach oraz na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, uchwalane są przez Radę działającą jednomyślnie na wniosek KEpo konsultacji z PE i KES.
Do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 71 TWE, państwa członkowskie obowiązuje tzw. zasada standstill, czyli zakaz wydawania przepisów mniej korzystnych, bezpośrednio lub pośrednio, dla przewoźników z nych państw członkowskich w porównaniu z przewoźnikami krajowymi Prz< pisy te nie mogą być mniej korzystne niż obowiązujące w dniu, w którym < ne państwo członkowskie przystąpiło do WE; dla sześciu pierwotnych członkc jest to 1 stycznia 1958 r. Zgodę na odstąpienie od tego zakazu może wydać da, przy czym wymagana jest jednomyślność (art. 72 TWE).
Treść art. 72 TWE wskazuje, że — do czasu wydania odpowiednich przepi przez Radę — państwa członkowskie mogą wprowadzać własne regulacje szanowaniem powyższej zasady, czyli że występują tu typowe kompetencje ^ kurencyjne, jednak panuje powszechna opinia, że w zakresie punktów ) art. 71 ust. 1 TWE wskazanych powyżej WE ma wyłączne kompew Wynika to stąd, że opis zadań Rady dotyczących transportu międzynaro oraz kabotażu jest wystarczająco precyzyjny. . ¦-$&¦
Obowiązek wprowadzenia swobody świadczenia usług w dziedzl" ^ par-sportu został potwierdzony przez orzeczenie Trybunału w sprawie *f' fi -pfji lament Europejski v. Rada1. Trybunał stwierdził, że artykuły 49
1 Zb. Orz. 1985, s. 1513.
50
I
obecnej numeracji) nie są bezpośrednio stosowane w sferze transportu po
twvie okresu przejściowego i że w związku z tym na Radzie spoczywa obowią-
działania w celu realizacji postanowień art. 49, 50, 51 oraz 71 ust. 1 pp. a)
¦ h)
1 Ąrt. 72 TWE mówi o zakazie pogłębiania dyskryminacji przewoźników
nnych państw członkowskich przez państwo członkowskie, zaś art. 75 TWE lorowadza zakaz dyskryminacji przez przewoźników. Zgodnie z ust. 1 tego ar-hiłu w odniesieniu do transportu wewnątrz WE zakazana jest dyskrymina-. polegająca na stosowaniu przez przewoźników względem tych samych towarów na tych samych połączeniach przewozowych różnych cen i warunków transportu ze względu na kraj pochodzenia lub przeznaczenia produktów przewożonych.
Przepis ten nie nadaje się do bezpośredniego stosowania. Przesądza o tym ust. 3 art. 75 TWE, który przewiduje wydawanie przez Radę przepisów zapewniających wykonanie postanowień ustępu 1. Rada działa większością kwalifikowaną, na wniosek KE i po konsultacji z KES. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady 11/ 60z 27 czerwca 1960 r. w sprawie zniesienia dyskryminacji stawek i warunków usług transportowych (zmienione w 1984 r.).
Stosowanie praktyk dyskryminacyjnych podlega kontroli KE, która prowadzi badania takich przypadków i która może nakładać kary pieniężne na przewoźników w razie stwierdzenia takiej praktyki (do dwudziestokrotnej wysokości opłaty przewozowej — art. 18 rozporządzenia Rady 11/60), a także w razie niemożności uzyskania rzetelnej informacji od przewoźnika (art. 17 rozporządzenia). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem państwa członkowskie są odpowiedzialne za czuwanie nad przestrzeganiem przez przewoźników jego postanowień 1 ^ przekazywanie odpowiednich danych KE.
Pomoc państwa dla przedsiębiorców świadczących usługi transportowe pod-'eSa ograniczeniom zawartym w TWE. Państwo członkowskie nie może fi-larisowo wspierać ani ochraniać przewoźników dokonujących transpor-
^ewnątrz WE poprzez odpowiednie ustalanie cen i warunków świad-?*«ia usług (tzw. stawek wspierających), chyba że zezwoli na to KE (art. 76 I Stawki wspierające uznawane są za rodzaj subwencji państwowych. KE ba-! iet?ny-l warunki świadczenia usług, przy czym zgodnie z ust. 2 art. 76 TWE, Potr "k' Strony uwzglednia wymogi właściwej regionalnej polityki gospodarczej, Prze u regionów słabo rozwiniętych i problemy rejonów poważnie dotkniętych kUreZ oliczn°ści polityczne, z drugiej — skutki tych cen i warunków dla kon-lub DnC)1 między różnymi rodzajami transportu. KE działa z inicjatywy własnej lyrn. StWa Członkowskiego; decyzje podejmuje po konsultacji z zainteresowa-
Panstwem członkowskim. k°nku USt 3 TWE wyucza spod zakazu wprowadzonego ustępem 1 stawki PobieErencyine- czyU ustalone w celu utrzymania konkurencji. Działanie to, za-ni sa)ące wypieraniu podmiotów świadczących usługi transportowe z rynku,
^iącychniĆ
podwójnej roli, czyli jednocześnie tworzyć ukrytych stawek
Zakaz zawarty w art. 76 ust. 1 TWE ma za zadanie ochronę swobody sportu oraz uczciwej konkurencji przed protekcjonizmem stosowanym prze? ^ stwa członkowskie. Dlatego też obejmuje stawki wspierające nałożone prze? P'
Pań.
stwo w wykonaniu uprawnień władczych. Stawki wspierające są niższe od liwych do uzyskania na wolnym rynku, dlatego stanowią dodatkowe utruH °' nie dla przewoźników i hamują swobodę prowadzenia ich działalności
Art. 73 TWE wymienia warunki, które zapewniają zgodność pomocy -stwa w dziedzinie transportu z prawem wspólnotowym. Dopuszczaln pomoc finansowa (czyli subwencja), jeśli służy koordynacji transportu lub ' ii wyrównuje straty przewoźnika wynikające ze świadczenia usług publicznych'65
Powyższe postanowienia art. 76 i art. 73 TWE stanowią lex specialis w stos ku do art. 87 i następnych TWE. W szczególności art. 73 jest samoistną nod stawą uznania pomocy za zgodną z TWE (uzupełnia więc art. 87 ust 2
Art. 76 TWE nadaje się do bezpośredniego stosowania w państwach człon kowskich. Natomiast ogólnikowość art. 73 TWE sprawiła, że Rada wydała wiele rozporządzeń konkretyzujących jego postanowienia. Najistotniejsze w tym wzrii dzie są rozporządzenia 1191/69 z 26 czerwca 1969 r. o działaniach państw członkowskich w związku z obowiązkami związanymi z pojęciem usług publicznych w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej, rozporządzenie 1192/69 z tego samego dnia o wspólnych zasadach ujednolicania rozliczania się przedsiębiorstw kolejowych oraz 1107/70 z 4 czerwca 1970 r. o przyznawaniu subwencji dla transportu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej (wszystkie kilkakrotnie nowelizowane). Rozporządzenia te podają wyczerpująco takie sytuacje, w których pomoc państwa może być udzielona zgodnie z art. 73 TWE. W praktyce dozwolone subwencje są stosowane głównie w transporcie kolejowym, gdyż koleje same finansują utrzymanie i rozbudowę swoich tras; one też utrzymują, ze względów społecznych, linie, na których transport pasażerski jest istotny, choć nieopłacalny.
Art. 79 TWE ustanawia komitet doradczy, złożony z ekspertów wyznaczonych przez państwa członkowskie. Komitet działa przy KE, która konsultuje z nim kv stie dotyczące transportu, jeśli uzna to za zasadne.
TWE zawiera wreszcie postanowienia o charakterze wytycznych dla insty cji WE i dla państw członkowskich. Art. 74 TWE mówi o konieczności uwzgl dniania sytuacji gospodarczej przewoźników przy podejmowaniu działań W dżinie cen i warunków transportu. Jest to postanowienie skierowane do org WE. Nie daje ono przewoźnikom samoistnego prawa do wnoszenia roszc jego podstawie, ponieważ jest zbyt ogólnie sformułowane, by wywołać i bezpośredni
Postanowienie art. 74 TWE, niezależnie od ogólnego charakteru, ma ^ sowanie tylko do sytuacji, gdzie stosowane są stawki regulowane. Ponie ^ sport na terytorium WE odbywa się na podstawie cen swobodnie us a^ ? (w zakresie transportu lądowego od 1990 r., a lotniczego od 1993 T-}'^y& może być stosowany (w zakresie stawek) odnośnie transportu pomiC a Państwami trzecimi
364
.rt 77 TWE nakłada na państwa członkowskie powinność stosowania roz
I
u' granicy. Wysokość tych opłat powinna odnosić się do rzeczywistych ko
, „po poziomu opłat i należności pobieranych od przewoźnika przy przekra-
4nC& ,., „ii «_!_ __*_^______I_____, „J____riL ~J- An ,w,mińch,^ t^_
w poniesionych w związku z przekroczeniem granicy, a nie do wartości
dmiotu transportu. Po zniesieniu granic wewnętrznych przepis ten ma zastoinie tylko do przekraczania zewnętrznych granic WE. SCVrłówne zadania WE w zakresie wspólnej polityki transportowej zostały za-
rte w „białej księdze" wydanej 12 września 2001 r. przez KE pod tytułem Eu-^ejska polityka transportowa do roku 2010: czas decyzji. Są to:
_ ochrona praw pasażerów, zwłaszcza lotniczych, przed szkodliwymi praktykami przewoźników (np. tzw. overbooking);
__ poprawa bezpieczeństwa na drogach;
_ uznanie bezpieczeństwa jako bezwzględnego priorytetu działań legislacyjnych;
— zapobieganie zatorom przez promowanie różnych metod transportu i ich wzajemnej spójności;
— zapewnienie zgodności działalności transportowej z polityką ochrony środowiska naturalnego;
— harmonizacja opodatkowania paliwa dla przewoźników;
— poprawa jakości usług transportowych;
— prowadzenie prac infrastrukturalnych w zakresie sieci transeuropejskich (zwłaszcza szybkiej kolei);
— wprowadzenie europejskiego systemu radionawigacji satelitarnej Galileo;
— uaktywnienie roli WE w wyspecjalizowanych organizacjach międzynarodowych (IMO, ICAO).
Wymieniony wśród powyższych zadań system radionawigacji satelitarnej Galileo jest próbą odpowiedzi na amerykański system GPS2.
4.2. Regulacja transportu lądowego
4 21- Usługi publiczne
njeP° "ym zagadnieniem dla różnych form transportu lądowego jest świadcze-tranSp 8 Publicznych. Prawo wspólnotowe uznaje, że zapewnienie możliwości osób f°rtU °SÓb ł towarów jest wypełnieniem obowiązków publicznych wobec n°ści '2yc2nych i prawnych, zaś nie wszędzie jest możliwe prowadzenie działal-iest 2a .ewozowej w sp0sób gospodarczo efektywny. Dlatego też dopuszczone k°wskH,eranie Umow pomiędzy odpowiednimi władzami państw człon-ch a Przedsiębiorstwami przewozowymi w celu zapewnienia odpo-
oyct-p
ten Jest dokładniej omówiony w rozdziale 9 części III niniejszej książki
365
wiedniego przewozu w danym rejonie. Umowy takie, które zakładają w ich braku przewoźnik nie świadczyłby usług przewozu jako nieopłacalny h zwane są umowami o świadczeniu usług publicznych.
Ogólne zasady dotyczące takich umów uregulowane są w rozporządzeniu R dy 1191/69 z 26 czerwca 1969 r., istotnie zmienionym w 1991 r. Określa on kryteria, którymi powinno kierować się państwo członkowskie przy zawierani utrzymywaniu lub rozwiązywaniu takich umów, zasady przyznawania kompen' sacji finansowej za świadczenie usług publicznych oraz alokacji takiej kompen sacji pomiędzy różnych przewoźników operujących na pokrywającym sip obszarze.
4.2.2. Transport drogowy
Towarowe przewozy drogowe pomiędzy państwami członkowskimi są dozwolone na podstawie wspólnotowej koncesji transportowej wydawanej przez państwo członkowskie, w którym przewoźnik jest zarejestrowany, zgodnie z rozporządzeniem Rady 891/92 z 26 marca 1992 r. Koncesja taka, wydawana na pięć lat (z prawem odnowienia), jest ważna we wszystkich państwach członkowskich. Koncesja jest udzielana, jeśli przewoźnik wypełnia normy nałożone przez prawo europejskie i prawo państwa swej rejestracji Jeśli przewoźnik przestanie wypełniać te normy, koncesja może być cofnięta.
Podobna regulacja obowiązuje wobec przewozu pasażerów, wprowadzona rozporządzeniem Rady 684/92 z 16 marca 1992 r. Jednak zawiera ona istotną różnicę, mianowicie otwieranie regularnych połączeń pasażerskich wymaga zgody państwa, na którego terytorium linia ma początek. Przesłanki odmowy takiej zgody (wydawanej na pięć lat) są ściśle określone we wspomnianym rozporządzeniu. Przewozy nieregularne (np. turystyczne wycieczki objazdowe) i wymagają takiej zgody.
Warunki dopuszczenia przewoźnika drogowego do wykonywania tej usługi i terytorium WE (zarówno w odniesieniu do transportu towarów jak i pasazero , zostały ustalone w dyrektywie Rady 96/26/EC z 29 kwietnia 1996 r. Podm ubiegający się o prawo wykonywania usług przewoźnika musi wyk3231 dobrą reputacją (w przypadku osób prawnych wymóg ten dotyczy co na] osób zarządzających takim podmiotem), odpowiednią sytuacją ^inans0V!)7)neu-nimalny kapitał to 9000 euro w przypadku używania jednego pojazdu i ro na każdy następny) oraz właściwymi kwalifikacjami profesjonalny _
Następuje także liberalizacja prowadzenia kabotażu drogowego, tj. P' ^ zów w obrębie jednego państwa członkowskiego przez przewoźników z .& państw członkowskich. Zgodnie z rozporządzeniem Rady 3118/93 z 25 P ^ nika 1993 r. kabotaż drogowy w zakresie przewozu towarów został ° ^ftr !998 r. dozwolony bez ograniczeń dla wszystkich przewoźników ze Puszczonych do wykonywania usług transportowych). Do tego czasu P^. członkowskie ograniczały taki kabotaż poprzez kontyngentowanie, czy'1 nie ograniczonej liczby pozwoleń.
kabotaż w zakresie przewozów pasażerów nadal pozostaje domeną f-ewoźników z państw członkowskich, jednak rozporządzenie Rady 12/98 11 grudnia 1997 r. wprowadziło swobodę kabotażu w odniesieniu do przewo-ów nieregularnych, przewozów regularnych pozostających w ścisłym związku przewozami pomiędzy państwami członkowskimi oraz tzw. specjalnych przewozów regularnych (dowożenia uczniów do szkół, pracowników, żołnierzy).
Istotnym elementem zapewniającym liberalizację transportu drogowego jest zharmonizowanie przepisów dotyczących wydawania prawa jazdy. Dyrektywa Rady 91/439/EEC (obowiązująca od 1 lipca 1996 r.) ujednolica: kategorie prawa jazdy, minimalny wiek kierowcy, podstawowe warunki wydawania i odnawiania prawa jazdy, wzór, konieczne informacje zawarte w dokumencie. Prawo jazdy wydane w jednym państwie członkowskim jest ważne na całym terytorium WE.
Ujednoliceniem dostępu do rynku jest wreszcie przyjęcie dyrektywy Rady 96/ 53/EC z 25 lipca 1996 r. w sprawie maksymalnych rozmiarów i wagi pojazdów ciężarowych.
Wykonywanie wspólnej polityki transportowej obejmuje także poprawę bezpieczeństwa ruchu. Dyrektywa Rady 96/96/EC z 20 grudnia 1996 r. określa zasady harmonizacji ustawodawstw w kwestii dopuszczania pojazdów do ruchu. Przewiduje ona maksymalne okresy ważności badań technicznych dla poszczególnych kategorii pojazdów oraz minimalny zakres przedmiotowy takich badań. WE wydała wiele dyrektyw dotyczących spraw technicznych, np. odporności na ogień niektórych elementów pojazdu czy wytrzymałości elementów szklanych. Czas i warunki pracy kierowców zostały określone przede wszystkim w rozporządzeniu Rady 3820/85 z 20 grudnia 1985 r., ostatnio uzupełnionym dyrektywą PE i Rady 2002/15/EC z 11 marca 2002 r. Tygodniowy czas pracy kierowców nie powinien przekraczać 48 godzin (wyjątkowo może być przedłużony do 60 godzin). Maksymalny czas jazdy pomiędzy dwoma okresami odpoczynku nie wze przekraczać 9 godzin. Dzienny odpoczynek musi wynosić co najmniej 11 'dżin (może być skrócony do 9), a raz w tygodniu 45 godzin. Uregulowane są 2e zagadnienia maksymalnego czasu jazdy przy dwóch kierowcach, minimal-e§o wieku kierowców i pomocników itp. w odniesieniu do przewozów przekraczających granicę zewnętrzną WE sto-ne są postanowienia konwencji o pracy załóg pojazdów wykonujących prze-2y drogowe (AETR/ERTA)3.
42s t
^ansport kolejowy
HtyU i-L
n4 L Uberahzacyjna w zakresie przewozów kolejowych została zapoczątkowa-
^orik Wą Rady 91/440/EEC z 29 lipca 1991 r., zgodnie z którą państwa \_J^skie zostały zobowiązane do prowadzenia przedsiębiorstw kolejowych
' ^lska •
94 * )est stroną tej konwencji od 10 stycznia 1993 r., tekst zob. Dz. U. z 1999 r„ nr
p°z- 1087
»v'-'ŁŁlvLłŁ\_ll
____v_jjiiu»i- i zgounie z zasadami prawidłn
gospodarki finansowej. Finanse przedsiębiorstw kolejowych zostały wv { rębnione z budżetów państw członkowskich. Wprowadzono system roz] i księgowania, który oddzielał infrastrukturę (linie kolejowe i urządzenia sta narne) od działalności stricte przewozowej.
Dostęp do rynku przewozów kolejowych został uregulowany przez dyrektv, Rady 95/18/EC z 19 czerwca 1995 r. o koncesjonowaniu przedsiębiorstw ki jowych. Podobnie jak w przypadku transportu drogowego towarowego, kon ? sje wydawane są przez państwa członkowskie na okres pięciu lat w on ciu o kryteria dobrej reputacji, zdolności finansowej oraz posiada umiejętności profesjonalnych, jak również odpowiedniego ubezpieczell• od odpowiedzialności cywilnej. Z obowiązku koncesjonowania zwolnione przedsiębiorstwa prowadzące koleje miejskie, podmiejskie oraz regionalne (a taki zajmujące się transportem pojazdów przez tunel pod Kanałem La Manche) Przedsiębiorstwo, które uzyskało koncesję, może prowadzić przewozy kolejowe pn między państwami członkowskimi
O możliwości prowadzenia transportu kolejowego decyduje dostępność infrastruktury (tzw. alokacja torów). Z tego powodu została przyjęta dyrektywa PE i Rady 2001/14/EC z 26 lutego 2001 r. (która zastąpiła wcześniejszą dyrektywę z 1995 r.) w sprawie alokacji pojemności infrastruktury kolejowej, nakładania opłat za korzystanie z infrastruktury i certyfikatów bezpieczeństwa. Zgodnie z nią każde państwo członkowskie jest zobowiązane powołać instytucję (zarządcę infrastruktury), której zadaniem będzie udostępnienie infrastruktury kolejowej w sposób niedyskryminacyjny przewoźnikom, którzy uzyskali koncesje zgodnie z dyrektywą 95/18/EC. Dopuszczalny jest przy tym priorytet w korzystaniu z sieci kolejowej dla przewozów w ramach usług publicznych, czyli zapewnienia dostępności transportu pasażerskiego. Zarządca infrastruktury opracowuje tzw. informację o sieci, w której są zawarte dokładne dane dotyczące pojemności sieci kolejowej, warunki dostępu, procedury, terminy oraz szczegółowe zasady pobierania opłat. Dyrektywa ta określa także zasady pobierania opłat z; korzystanie z infrastruktury, które nie mogą być nakładane w sposób dyskrymi nacyjny, a przy określaniu ich wysokości (która musi być rozsądna) zarządca postępuje zgodnie z informacją o sieci
Przyjęcie dyrektywy 2001/14/EC oraz wprowadzenie w tym samym dniu lutego 2001 r.) zmian w dyrektywach 91/440/EEC i 95/18/EC wynika z wdrt żenią nowego projektu rozwoju infrastruktury kolejowej (Transeuropejski Kolejowych Przewozów Towarowych — TERFN), który został zaaprobowany w stopadzie 2000 r. Postanowienia dyrektyw przyjętych w 2001 r. muszą by~c v żonę przez państwa członkowskie do połowy marca 2003 r.
4.2.4 Transport wodny
Swoboda prowadzenia żeglugi śródlądowej została uregulowana vv sposób, jak zasady dostępu do prowadzenia innego transportu. Procedur
368
,enia do wykonywania transportu wodnego przy przekraczaniu granic pomięli państwami członkowskimi została wprowadzona przez dyrektywę Rady 87/ 'Tn/EEC z 9 listopada 1987 r. O dopuszczeniu decyduje państwo członkowskie, ' czym niezbędne jest posiadanie odpowiednich kompetencji zawodowych po-S*dzonych posiadaniem certyfikatu, wydanego przez państwo członkowskie. Sllmogi dobrej reputacji i zdolności finansowej mogą być wprowadzone przez
— stwo członkowskie. Państwa członkowskie mają obowiązek uznawania P tvfikatów wydanych przez inne państwo członkowskie. Przewoźnicy
siadający wyłącznie jednostki pływające poniżej pewnej nośności są zwolnie-¦ ubiegania się o dopuszczenie do świadczenia usług.
Kabotaż jest dozwolony od 1993 r. na podstawie rozporządzenia Rady 3921/ 91 z 16 grudnia 1991 r. dla przewoźników z państw członkowskich, przy czym a oni zobowiązani do wykorzystywania jednostek pływających należących do 0sób fizycznych lub prawnych z państw członkowskich. Przewoźnicy muszą spełniać wymogi prawne państwa, w którym są zarejestrowani, oraz być dopuszczeni ho wykonywania transportu wodnego zgodnie z warunkami wyżej opisanymi Państwo członkowskie siedziby przewoźnika potwierdza spełnienie tych warunków specjalnym certyfikatem, który jest ważny we wszystkich państwach członkowskich.
Od 1996 r. obowiązuje zasada swobody prowadzenia działalności transportowej wodnymi drogami śródlądowymi, wprowadzona na mocy rozporządzenia Rady 1356/96 z 8 lipca 1996 r. Każdy przewoźnik ma prawo do transportu towarów i pasażerów, jeśli:
— jest zarejestrowany w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem;
— jest dopuszczony przez państwo członkowskie do prowadzenia międzynarodowego transportu towarów lub pasażerów drogami wodnymi;
— wykorzystuje do transportu jednostki pływające zarejestrowane w państwie członkowskim;
— spełnia warunki nałożone przez rozporządzenie Rady 3921/91 (omówionym powyżej).
Rozporządzenie to nie narusza praw przewoźników z państw trzecich przyzna-y konwencją mannheimską o żegludze na Renie oraz konwencją belgradzką 0 słudze na Dunaju.
potnym instrumentem liberalizacji transportu jest wprowadzenie uregulo-Dvr K0tyczącycn przyznawania i wzajemnego uznawania patentów szyprów.
Wani Rady 96/50/EC 2 23 "Pca 1996 r- zharmonizowała zasady przyzna-
Patenhtakich patentów (Przy czym została zachowana odrębność przyznawania 672/Ep doPuszczającego do żeglugi po Renie). Wcześniejsza dyrektywa Rady 91/ tych 16 grudnia 1991 r. wprowadziła zasadę uznawania patentów wyda-
pr^rzez Państwo członkowskie w państwach pozostałych. Wftek Wo WsPÓlnotowe zawiera też postanowienia dotyczące ograniczania nadający n°Śd Przewozowych w żegludze śródlądowej. Przewoźnik wprowa-cjain y novvą jednostkę musi jednocześnie złomować starą lub uiścić spe-°Płatę (zasady określone w rozporządzeniu Rady 718/1999 z 18 marca
369
1999 r., a szczegółowe normy przeliczeniowe jednostek nowych i przezna nych do złomowania są zawarte w rozporządzeniu KE 805/1999 z 16 kvvi f° 1999 r., zmienionym przez rozporządzenie KE 336/2002 z 22 lutego 2002 ^
4.2.5 Transport kombinowany (multimodalny)
WE podejmuje wysiłki w celu odciążenia drogowego transportu towarów i stąpienia go w jak największym stopniu transportem kolejowym, żegluga ś 'a lądową i krótkodystansowym transportem morskim. Ma to nie tylko odcia-infrastrukturę drogową, ale przede wszystkim poprawiać bezpieczeństwo i zmniejszać niekorzystny wpływ na środowisko.
Następcą programu PACT, który został zakończony w 2001 r., jest program Marco Polo. Program ten ma stwarzać warunki zachęcające przewoźników do tworzenia kombinowanych połączeń transportowych wykorzystujących sposoby inne niż przewóz drogowy, łączących transport różnymi środkami bez stwarzania dodatkowych trudności dla nadawcy i odbiorcy. Projekty takie będą mogły otrzymać wsparcie finansowe ze WE.
W celu promowania transportu multimodalnego KE wydaje decyzje zezwalające na stosowanie pomocy państwa, przy czym stosuje nadzór, by subwencjonowanie nie doprowadzało do naruszania zasad konkurencji i było zgodne z polityką Wspólnoty.
4.3 Transport lotniczy
Postanowienia tytułu V części III TWE nie odnoszą się do transportu lotniczego i morskiego, z wyjątkiem art. 80 TWE, który przewiduje kompetencję Rady do wydawania przepisów w tej dziedzinie.
Transport lotniczy podlega ogólnym przepisom TWE, co wyraźnie stwierdził ETS w wyroku w sprawach połączonych 209-213/84, znanych jako Nouwlte frontieresĄ, gdzie uznał, że postanowienia art. 81 i 82 TWE dotyczące konkuren mają zastosowanie do transportu lotniczego.
Swoboda prowadzenia działalności w sferze transportu lotniczego a stała uregulowana przez rozporządzenie Rady 2407/92 z 23 lipca 1992 r. I dnie z nim koncesje na prowadzenie tej działalności (operating licences) s< dawane przez państwa członkowskie. Są one ważne we wszystkich pansti członkowskich. Wśród warunków wydania takiej koncesji należy wskaza główna siedziba lub przynajmniej zarejestrowane biuro przewoźnika musi dować się na terytorium państwa wydającego koncesję, a prowadzenie transf> lotniczego musi być głównym przedmiotem działalności kandydata. Pr3" ^ biorstwo przewoźnika lotniczego musi być własnością, bezpośredn
Zb. Orz. 1986, s. 1425
370 V
rzez większościowy udział, państw członkowskich lub podmiotów wkich państw. Musi ono pozostawać pod efektywną kontrolą tych państw lub 1 Joliotów, przy czym dopuszczalne są wyjątki od powyższych wymogów właśni i kontroli, jeśli wynikają z porozumień międzynarodowych zawartych n°eZ WE (co do tej pory nie miało miejsca).
' podmiot ubiegający się o koncesję na prowadzenie przewozów lotniczych mu-• uwkazać, że jest w stanie wypełniać istniejące i potencjalne zobowiązania przez 9, 24 miesięcy od rozpoczęcia działalności oraz pokrywać koszty funkcjono-nia zgodnie z przygotowanym i przedstawionym biznes planem przez okres eCh miesięcy bez żadnych wpływów z działalności Biznes plan musi być przy-towany co najmniej na dwa lata. Przewoźnik jest też zobowiązany do przedstawienia i utrzymywania odpowiedniego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Nie ma wymogu własności floty powietrznej, lecz przewoźnik musi wykazać, że ma statki powietrzne w dyspozycji przez własność lub najem (leasing). Statki powietrzne wykorzystywane przez przewoźnika z WE muszą być zarejestrowane w jednym z państw członkowskich, z wyjątkiem statków przeznaczonych do krótkotrwałego wykorzystywania (w praktyce w okresie sezonowych szczytów przewozowych).
Zagadnieniem wiążącym się ze swobodą prowadzenia transportu lotniczego jest dostęp do tras powietrznych wewnątrz WE. Na mocy rozporządzenia Rady 2408/92 z 23 lipca 1992 r. przewoźnicy posiadający ważne koncesje mają swobodny dostęp do tras wewnątrz WE od 1 stycznia 1993 r., a przy prowadzeniu kabotażu od 1 kwietnia 1997 r. Swobodny dostęp do tras powietrznych nie oznacza jednak dowolności w planowaniu przelotów na danej trasie. Dystrybucja lotów pomiędzy danymi portami lotniczymi pozostaje w gestii państwa członkowskiego. Zakazana jest przy tym dyskryminacja wynikająca z przynależności państwowej lub tożsamości przewoźnika.
Państwa członkowskie mogą zobowiązywać przewoźników (ale tylko wykonu-flcych loty regularne) do świadczenia usług publicznych w odniesieniu do ośrodków peryferyjnych lub jeśli ma to żywotne znaczenie gospodarcze dla regionu. Państwo członkowskie może ustalić wymagania co do częstotliwości, zdolno-Ki przewozowej oraz ceny. Jeśli brak jest zadowalających alternatywnych sposo-w transportu, państwo może ustalić okres, przez jaki przewoźnicy będą zobo-jizam świadczyć usługi publiczne na danej trasie. Przy braku chętnych przewozów państwo może ograniczyć dostęp do trasy i powierzyć jej eksploatację je-Uslemu Przewoźnikowi wyłonionemu w drodze przetargu. Przewoźnik świadczący Pod81 Public2ne otrzymuje rekompensatę finansową od państwa obliczoną na
Qta*ie analizy przychodów i kosztów. tychuty pasaLerskie ustalane są swobodnie przez przewoźników lotni-w WE> a wysokość opłat czarterowych i za przewóz towarów podlega umo-92 2 u uz§°dnieniu pomiędzy stronami (reguluje to rozporządzenie Rady 2409/ dop uPca 1992 r.). Wysokość opłat pasażerskich może podlegać zgłoszeniu
nstw członkowskich, na ich życzenie, z 24-godzinnym wyprzedzeniem. niCponstWo członkowskie może zawiesić stosowanie najniższej opłaty pasażerskiej dle§ającej żadnym warunkom (tzw. stawki podstawowej), jeśli uznaje ją za
371
na(jiiiiernie wygórowaną, może też wstrzymać w sposób niedyskryminacyjny dai szettaiżanie opłat paasażerskich, jeśli konkurencja na rynku doprowadziła d0 trvvfto obniżania stawek, co spowodowałoby straty wszystkich zainteresowa-nyclprzewoźników. Trawo państwa do ingerowania w wysokość stawek podlę, ga kontroli KE.
Przydzielanie czasu operacji w portach lotniczych, czyli prawo do korzy. staniaz terminalu oraz pasa startowego w porcie lotniczym, wymaga koordynacji fi państwo czło nkowskie, jeśli wykorzystanie portu lotniczego jest tak duże 2C nowi uczestnicy riŁchu powietrznego mają trudności w zapewnieniu dostępu d0 przystania z portu. Zasady koordynacji zawarte są w rozporządzeniu Rady 95/)jz 18 stycznia X993 r. Koordynator (wyznaczony przez państwo członkowska którego terytorium położony jest port lotniczy) dokonuje przydziału czasu opericji na podstawie informacji przewoźnika, przy czym czas operacji przyznany w jtinym sezonie powinien być utrzymany w następnym. Czas operacji jest podzielany w sposób neutralny, niedyskryminacyjny i przejrzysty. Należy uvV!«]cdniać przy tyrnm zasady pierwszeństwa wypracowane przez I ATA.5
Śtiadczenie usług naziemnych w portach lotniczych uregulowane jest przez dyrittywę Rady 96/6 7/EC z 15 października 1996 r., która proklamuje zasady wyUii podmiotów ś^viadczących usługi oraz zapewnienia prawa ich wykonywa-njafffiZ przewoźników na własny użytek.
Odpowiedzialność cywilna przewoźników lotniczych ze WE za śmierć lub 0t,r;jiua cielesne pas. ażerów została sprecyzowana w rozporządzeniu Rady 2027/ 97;Spaździernika 1-997 r., zgodnie z którym nie ma górnej granicy odpowie-dzjłiości przewoźnika, jednak nie wprowadza się domniemania tej odpowie-dziiiości. Możliwość powołania się na okoliczności egzonerujące jest jednak obliczona przy roszczeniach do wysokości 100 000 SDR. Rozporządzenie wpro-waiitakże terminy i procedurę wypłaty odszkodowań.
Otok kontrolowania stosowania obowiązujących obecnie przepisów wspólno-t0v(di KE prowadzi szeroko zakrojone prace nad stworzeniem pakietu aktów kanonizacyjnych, znanego jako „jednolita europejska przestrzeń powie-tjjjT Główne elem. cnty tego programu to:
-stworzenie wsp ólnego systemu zarządzania przestrzenią powietrzną;
-ustanowienie jednego europejskiego organu regulacyjnego;
-stopniowe zintegrowanie cywilnego i wojskowego zarządzania przestrzenią
-lepsze wykorzystanie zasobów ludzkich przy kontroli ruchu powietrzneg >
-współdziałanie instytucjonalne z Eurocontrolem (Europejską Organrza" Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej, do której należy część pans członkowskich^;
-wprowadzenie ^nowoczesnych technologii
teenie Międzynarodowego Transportu Lotniczego jest organizacją poząrząd" ta skupia przewoźników lotniczych.
4.4. Transport morski
Transport morski też podlega ogólnym przepisom TWE, lecz nie stosuj niego przepisy tytułu V części III („Transport"). W odróżnieniu jednak o sportu lotniczego, obowiązujące regulacje prawa europejskiego dotyczące sportu morskiego są skromne.
Głównym dokumentem w sprawie dostępu do rynku jest rozporządzenie » 3577/92 z 7 grudnia 1992 r. wprowadzające zasadę swobody świadczenia us w odniesieniu do transportu morskiego wewnątrz państw członkowskich (kab tażu). Od 1993 r. swoboda prowadzenia kabotażu przysługuje armatoroi z WE (czyli zarejestrowanym w państwie członkowskim lub posiadającym tan. główną siedzibę), których jednostki pływające są zarejestrowane w państwie członkowskim, noszą jego banderę i spełniają warunki dopuszczenia do kabotażu w państwie bandery. Swoboda kabotażu na pewnych obszarach morskich była wyłączona czasowo ze względów społeczno-ekonomicznych, lecz obecnie to wyłączenie dotyczy jedynie niewielkich statków pasażerskich i promów kursujących pomiędzy portami greckimi (do 1 stycznia 2004 r.).
Państwo członkowskie może nałożyć obowiązek świadczenia usług publicznych odnośnie rejsów regularnych na i z wysp, przy czym powinno ustanowić odpowiednią rekompensatę za utrzymywanie tych usług.
Propozycja KE wprowadzenia wspólnotowego rejestru jednostek pływających (zwanego Euros) oraz bandery wspólnotowej do tej pory nie została zrealizowana. WE działa w celu ochrony prawa swych przewoźników do prowadzenia transportu morskiego. Jeśli państwo trzecie ogranicza możliwość prowadzenia przewozów przez takich przewoźników (z wyjątkiem ograniczeń, które są zgodne z konwencją ONZ o kodeksie postępowania konferencji liniowych z 6 kwietnia 1974 r), wówczas, zgodnie z rozporządzeniem Rady 4058/86 z 22 grudnia 1986 r., państwo członkowskie może zażądać podjęcia skoordynowanych działań. Wniosek taki jest skierowany do KE, która w ciągu czterech tygodni przedkłada Radzie zalecenia lub propozycje wszczęcia skoordynowanych dzia-«n. Jeśli Rada nie zdecydowała o rozpoczęciu skoordynowanych działań w ciągu dwóch miesięcy od otrzymania propozycji KE, państwo lub państwa członkowskie "togą jednostronnie lub w grupie przyjąć takie środki, jakie uznają za stosowne (Przy czym muszą je notyfikować KE i innym państwom członkowskim). Skoordynowane działania mogą przybrać następujące formy: ~- wystąpienia dyplomatyczne wobec państw trzecich, zwłaszcza gdy ich zachowania grożą ograniczeniem dostępu do handlu morskiego; — zastosowanie środków odwetowych wobec przewoźników z takich państw, Polegających na:
a) nałożeniu obowiązku uzyskiwania zezwolenia na załadowanie, wyładowanie i przewóz ładunków (przy czym zezwolenie takie może byc uzależnione od spełnienia określonych warunków),
b) wprowadzeniu ograniczeń ilościowych (kontyngentów),
c) wprowadzeniu podatków lub opłat,
Przy czym środki te mogą być stosowane osobno lub w połączeniu.
łeczną było spowodowane głównie chęcią wyeliminowania dumpingu sn
cznego3. Później, do tej argumentacji, dołączono przekonanie, że niezbędn ° zrównoważony rozwój gospodarczy i społeczny, w szczególności dlateg polityka społeczna jest warunkiem rozwoju gospodarczego4. Jednocz istotne były aspekty ochrony jednostki, redukcji nierówności, spójności ^
łecznej. Rada Europejska w Konkluzjach ze szczytu w Lizbonie stwierdziła „Zasoby ludzkie są podstawowym atutem UE i powinny pozostawać w centri ? zainteresowania Unii Inwestowanie w nie i realizacja aktywnego, dynamiczn państwa opiekuńczego pozwolą podołać wyzwaniu, jakim jest gospodarka opart na wiedzy. Zapobiegną też temu, by gospodarka, o której mowa, wyostrzyła ak* tualne problemy społeczne, takie jak: bezrobocie, wyłączenie społeczne ubóstwo"5. Kwestia bezpieczeństwa socjalnego jest ujmowana ponadto w UE raz powszechniej w kontekście praw człowieka. Opisana wyżej wielokierun-kowość celów polityki społecznej UE jest eksponowana w dokumentach UE6
Powszechnie uważa się, że „europejski model społeczny" jest zbyt — w porównaniu z modelem USA — rozwinięty, czemu przypisuje się zajmowanie przez Europę dalszego miejsca w rankingu najefektywniejszych gospodarek. Pomimo to, w Konkluzjach ze szczytu w Lizbonie państwa członkowskie podkreśliły, że przejście do gospodarki opartej na wiedzy dokona się na podstawie europejskiego modelu społecznego z wysoko rozwiniętą osłoną społeczną. Towarzyszyć ma temu jednak unijna flexisecurity (secured flexible employment), tj. formuła elastycznego, ale jednocześnie bezpiecznego (spełniającego oczekiwania socjalne) zatrudnienia7.
Polityka społeczna UE obejmuje tylko niektóre działy krajowych polityk społecznych i zakłada osiągnięcie, w szczególności następujących celów: zapewnienia wysokiego poziomu ochrony społecznej, równości kobiet i mężczyzn, poprawy warunków życia i pracy, ochronę przed wypadkami i chorobami zawodowymi, zwalczanie wyłączenia (osiągnięcie włączenia) społecznego, rozwoju dialogu społecznego na szczeblu UE, rozwoju ludzkich zasobów pracy, informowania pracowników i konsultacja z nimi, równego traktowania w pracy, współpracę i koordynację w dziedzinach: ubezpieczenia społecznego i kształcenia zawodowe? (początkowego i ustawicznego), spójności społecznej. Na szczególną uwagę za sługuje powołanie się w preambule do TWE i w jego art. 136 (dawny a"' 117) na Europejską Kartę Społeczną (Turyn 1961 r.) i Wspólnotową fc*rft fundamentalnych socjalnych praw pracowników (Strasburg 1989 r.) O
3 S. Golinowska i in., Dekada polskiej polityki społecznej. Od przełomu do końca w Warszawa 2000, s. 184. /o0,
4 Conclusion de la Presidence. Conseil de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, SN 1°°
5 Ibidem. ite Communication de la Commission au Conseil, au Parlament Europeen, au <- ^ Economiąue et Social at au Comite des Regions „Agenda pour la politique soc
f COM (2000) 379 finał, s. 19. . . „6
Zob. m. Ferrera, A. Hemerijck, M. Rhodes, The Futurę of Social Europę.... s. 59 '
57^
•ctwo ETS odpowie na pytanie o skutkach powyższego odwołania się dla mocy ^ matyw116' Praw socjalnych wskazanych w obu kartach, a nie wymienionych
wjTWE-polityka społeczna UE jest tzw. zwykłą polityką. Zintegrowanie wokół celów
otecznych posiada zróżnicowaną intensywność w zależności od wchodzącego Ere działu polityki społecznej — od bezpośredniego obowiązywania norm traktatowych i rozporządzeń poprzez harmonizację prawa za pomocą dy-ektyw do koordynowania, organizowania współpracy, wytyczania kierunków działania w drodze zaleceń i innych aktów wtórnego, niewiążącego prawa wspólnotowego.
W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że — w odniesieniu do spraw społe-cznyCh — UE przeszła ostatnio do stosowania na szerszą skalę środków z grupy soft law", tj. niewiążącego wtórnego prawa. Mowa jest tutaj o stosowaniu zwłaszcza tzw. otwartej koordynacji, integracji (mainstreaming), zarządzaniu przez cele, wskaźnikach. Wspomnianą „otwartą" koordynację stosuje się w odniesieniu do wyłączenia społecznego i wzmocnionej współpracy w dziedzinie zatrudnienia, zabezpieczenia społecznego8.
Najintensywniej zintegrowane są te obszary polityki społecznej, w odniesieniu do których decyzje zapadają w procedurze większości kwalifikowanej, tj.:
— bezpieczeństwo i ochrona zdrowia pracowników;
— warunki pracy;
— prawo pracowników do informacji i konsultacji;
— integracja społeczna osób wyłączonych z rynku pracy;
— równość kobiet i mężczyzn (szanse na rynku pracy i traktowanie w pracy — art. 137 ust. 1 i 2).
Szansa zintegrowania wokół kwestii społecznych znacznie maleje, jeśli w grę wchodzi wymóg jednomyślności, tj. w sprawach:
— ubezpieczeń społecznych;
— ubezpieczenie i zabezpieczenie społeczne pracowników;
— ochrony pracowników, z którymi rozwiązywana jest umowa o pracę;
— reprezentowania i zbiorowej obrony interesów pracowników i pracodawców;
~ warunków zatrudniania pracowników pochodzących z krajów trzecich, przebywających legalnie na obszarze UE; . Rada działając jednomyślnie, może zdecydować, iż w odniesieniu do wymiennych wyżej spraw, z wyłączeniem ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego IJcowników, zastosowana zostanie procedura większości kwalifikowanej (art. 17 ust. 2 TWE). Jednomyślność jest również wymagana przy stanowieniu norm dujących dyskryminację (art. 13 ust. 1 TWE). Kwalifikowaną większością n°gą jednak zostać przyjęte środki inne niż dyrektywy i rozporządzenia (art. 13 Ust-2TWE).
da Pour la politiąue sociale..., pkt 12.
W odróżnieniu do wyłączenia społecznego i reformy systemów zabezpi nia społecznego Rada może podejmować działania zachęcające do współD z wyłączeniem harmonizacji prawa poprzez dyrektywy i wydawania rozporze ^' (art. 137 ust. 1 TWE).
7 1—----------*¦---------- "'^
Z kompetencji WE zostały wyłączone sprawy:
— wynagrodzeń;
— prawa zrzeszania się;
— prawa do strajku;
— prawa do lock-out' — art. 137 ust. 5 TWE.
5.1.2. Prawo pracy9
Unijne normy prawne z dziedziny prawa pracy mają zdecydowanie węższy zakres od prawa pracy obowiązującego w poszczególnych państwach członkowskich Normy unijne, w zasadniczej mierze, odnoszą się do tzw. indywidualnego pra-i wa pracy i w niewielkim tylko stopniu poruszają kwestie z zakresu zbiorowego prawa pracy.
Dyrektywy nawiązujące do indywidualnego prawa pracy w większości dotyczą klasycznej materii prawa pracy. Trzy z nich mają na celu ochronę pracownika w razie trudności ekonomicznych, doświadczanych przez pracodawców. Dyrektywa 98/59/WE poświęcona jest zwolnieniom grupowym10. „Zwolnienie grupowe" ma miejsce wtedy, gdy w okresie nie przekraczającym 30 dni zwolnienia z przyczyn nie dotyczących pracownika obejmują co najmniej: a) 10 pracowników, gdy pracodawca zatrudnia więcej niż 20 jednak mniej niż 100 pracowników; b) 10% pracowników, gdy pracodawca zatrudnia co najmniej 100, jednak mniej niż 300 pracowników; c) 30 pracowników, gdy pracodawca zatrudnia 300 i więcej pracowników. Alternatywnie, zwolnieniem grupowym jest rozwiązanie umowy o pracę z co najmniej 20 pracownikami w okresie 90 dni W razie, gdy w grę wchodzą zwolnienia grupowe pracownikom przysługuje prawo do informacji i konsultacji Musi też zostać uruchomiona szczególna proce dura zwolnień z pracy. Udział w niej reprezentantów pracowników i biur pos rednictwa pracy ma zminimalizować społeczne skutki decyzji pracodawcy. Dyrektywa ustanawia również 30 dniowy okres ochronny.
Celem dyrektywy 2001/23/WE jest zbliżenie ustawodawstw państw człon kowskich w sprawie praw pracowników w razie transferu przedsiębiorstw •
9 W systematyce Unii oprócz prawa pracy wyodrębnia się problematykę związaną z pieczeństwem i higieną pracy i równym traktowaniem kobiet i mężczyzn (w Po|sc gadnienia te są objęte prawem pracy). Poniżej zastosowana zostanie systematyka
10 Dz. U. WE 1998, L 225, s. 0016-0021. Uchyliła ona poprzednią dyrektywę 75/^ EWG. Zob. też orzeczenia ETS: 284/83 Dansk Metalarbejderforbund ET Specialar derforbundet; 383/92 Commission of the European Communities; 187/2000 t Bauer.
" D2. U. WE 2001, L 082, s. 16.
378
\V
w
w
'wietle dyrektywy, transfer przedsiębiorstwa, jego zakładu lub części zakładu, v" owoduje ustania stosunku pracy. Transfer, sam w sobie, nie może więc n'e owić przyczyny rozwiązania stosunku pracy ani przez poprzedniego, ani $ta - nowego pracodawcę. Niemniej, dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku pra-P^ orZyczyn ekonomicznych, technicznych lub organizacyjnych, jeśli rzutują 1 a zatrudnienie. Jeśli dojdzie do rozwiązania stosunku pracy, jako skutku nie-,n stnej dla pracownika modyfikacji warunków w związku z transferem, uwa-;° jC że umowę o pracę rozwiązał pracodawca12.
13 Trzecim aktem prawnym chroniącym pracowników w razie trudności do-wiadczanych przez pracodawców jest dyrektywa 80/987/EWG, dotycząca nie-Lpjacalności pracodawcy13. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie , ovViązek utworzenia instytucji gwarantujących, odpowiedzialnych za wypłacenie pracownikom wynagrodzenia w razie niewypłacalności pracodawcy, przy rwm w razie limitowania tego obowiązku przez same państwa członkowskie, co jest możliwe, niezbędne jest wypłacenie pewnego minimum, określonego w dyrektywie. Wspomniane instytucje gwarantujące muszą dysponować środkami niezależnymi od środków pracodawcy. Ci ostatni powinni współuczestniczyć w finansowaniu należnych wynagrodzeń. Obowiązek wypłaty wynagrodzenia nie może być uzależniony od wyegzekwowania składki od pracodawcy.
Ochronę pracownika ma na celu również kolejna dyrektywa 91/533/EWG w sprawie obowiązku pracodawcy informowania pracownika o warunkach umowy o pracę i stosunku pracy14. Zgodnie z dyrektywą, państwa członkowskie mają spowodować, by podejmujący pracę został poinformowany w szczególności: o tym kto jest pracodawcą; o miejscu pracy; o nazwie, charakterze lub kategorii pracy, której wykonanie będzie mu powierzone; o tym, na czym praca ma polegać; o dacie zawarcia umowy; o czasie trwania umowy; o wymiarze urlopu; o długości okresów wypowiedzenia; o wynagrodzeniu.
Dwie kolejne dyrektywy z zakresu indywidualnego prawa pracy dotyczą ochrony pracy kobiet i osób młodych. Pierwsza z dyrektyw — 92/85/EWG, zawierająca w istocie standard ochrony pracy kobiet ze względu na macie-
Sprawie transferu przedsiębiorstw poświecone są liczne orzeczenia ETS. Zob. w szczególności: 135/83 z 7 stycznia 1985 r. Abels; 24/85 z 18 marca 1986 r. Jozef Maria Antonim; 287/86 z 17 grudnia 1987 r. Landsorganisationen i Danmarkfor Tjenerfor-budet i Danmark; 362/89 z 25 lipca 1991 r. Giuseppe d'Urso and Adriana Ventadori and Others; 144 i 145/87 z 5 maja 1988 r. Harry Berg and Theodorus Maria Bus-!5hers; 164/2000 z 13 grudnia 2001 r., Beckmann; 51/2000 z 27 września 2001 r.
u |.emco Service Industries, dyrektywa z 20 października 1980 r., w sprawie zbliżenia prawodawstw państw członkowskich odnośnie ochrony pracowników w razie niewypłacalności pracodawcy, Dz. U. WE 1980, L 283, s. 0023. Zob. też orzeczenia ETS: 22/87 z 2 lutego 1989 r. Commission 0f th European Communities; 334/92 z 16 grudnia 1993 r. Teodoro Wagner Mi-**> 22/87 z 2 lutego 1989 r. Commission of the European Communities; 6-9/90 z 19
„ popada 1991 r. Andrea Francovich and Danila Bonifaci and Others. okrywa z 14 października 1991 r„ Dz. U. WE 1991, L 288, s. 0032-0035.
379
izyństwo, została omówiona w innyrnniejscu15. Dyrektywa 94/33/tyj w sprawie ochrony ludzi młodych* w pracy określa przede wszystkim wiek do. puszczenia do pracy (nie niższy od wiekuukończenia obowiązku szkolneg0i a w każdym razie — nie niższy niż 15 lat)',
Kolejna dyrektywa 93/104/WE w spranie wybranych aspektów czasu pracy, określa unijny standard odnoszący się do cm pracy, urlopów wypoczynkowych i pracy w nocy17. Na uwagę zasługuje to, iż w dyrektywie pomija się ośmio-godzinny, dobowy wymiar czasu pracy i ogranicza się do ustanowienia maksymalnej normy tygodniowej. Wynosi ona 48 goto, z tym, że jest to norma łączona w tym sensie, że obejmuje ona także praccwgodzinach nadliczbowych. Jednocześnie jednak dyrektywa nakazuje, by pracownik korzystał z co najmniej 11-godzinnego wypoczynku na dobę, a razwtygodniu — z nieprzerwanej, 24-go-dzinnej przerwy od pracy. Prawo wspólnotowe nie przewiduje powinności ograniczenia zwykłego czasu pracy w tygodniu do 40 godzin. W dyrektywie nie ustanawia się również limitu godzin nadliczlowych. Niemniej, praca w nadgodzinach i w zwykłym czasie pracy nie może pizekroczyć 48 godzin tygodniowo.
Minimalny wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi cztery tygodnie. Urlop musi być udzielony w naturze. Zapłata ekwiwalentu jest możliwa jedynie w razie ustania stosunku pracy.
Praca w nocy nie powinna przekraczać przeciętnie 8 godzin w rozliczeniu 24-godzinnym.
Trzy następne dyrektywy odnoszą się do pracy nietypowej.
Pierwsza z nich to dyrektywa 91 /383/EWG w sprawie poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy na czas określony lub w ramach tymczasowego stosunku pracy18. Ten ostatni istnieje między agencją pracy tymczasowej,która jest pracodawcą, a pracownikiem, którego agencja „oddaje" do dyspozycji przedsiębiorstwa użytkownika. Celem dyrektywy jest zagwarantowanie pracownikom pracującym w niepełnym wymiarze czasu pracy i w ramach pracy tymczasowej takiej samej ochrony zdrowia i życia przed zagrożeniami środowiska pracy,z jakiej korzystają pracownicy zatrudnieni na czas nieokreślony i zatrudnieni przez przedsiębiorstwo użytkujące-Ochronie pracowników służy także zobowiązanie przedsiębiorstwa użytkującego do przekazania agencji pracy tymczasowej oczekiwań co do kwalifikacji poszukiwanych pracowników i informacji internat pracy, jaką będą wykonywać
Druga ze wspomnianych, dyrektywa 97/81/WE w sprawie pracy w niepe nym wymiarze, ma na celu wyeliminowanie dyskryminacji pracowników P^ cujących w niepełnym wymiarze, poprawienie jakości tej pracy, a nadto rozv
15
Zob. niżej wyjątki od zasady równego traktowania.
Dyrektywa z 22 czerwca 1994 r., Dz. U. WE»94, L 216, s. 0012. q4/
Dyrektywa z 23 listopada 1993 r., Dz. U. WEl»3, L 307, s. 0018. Dyrektywa W WE nie ma zastosowania do transportu powietrznego, kolejowego, drogowego, rno go i wodnego śródlądowego, rybołówstwa, pBcy na m0rzu i do lekarzy praktyka Dyrektywa z 25 czerwca 1991 r., Dz- U. WE1991, L 206, s. 0019-0021.
raCy w niepełnym wymiarze jako dobrowolnie wybranej19. Z kolei dyrektywa 09/7O/WE ma na celu poprawienie jakości pracy umów na czas określony poprzez zakazanie dyskryminacji osób pracujących w tym systemie, a nadto ustalenie ram zabezpieczających przed nadużyciem zawierania tego typu umów20.
Do dyrektyw reagujących na nowe zjawiska na rynku pracy należy także zaliczyć dyrektywę 96/71/WE w sprawie warunków delegowania pracowników, dokonanego w ramach świadczenia usług21. Określa ona zakres ochrony pracownika, który jest zatrudniony przy realizacji kontraktu łączącego pracodawcę z kontrahentem zagranicznym.
Unijne unormowania z dziedziny indywidualnego prawa pracy zamyka dyrektywa 96/34/WE — porozumienie ramowe w sprawie urlopów rodzicielskich, zawarte przez UNICE, CEEP i ETUC22. Celem dyrektywy jest ułatwienie godzenia powinności rodzicielskich i zawodowych. Maksymalny wymiar urlopu rodzicielskiego wynosi 3 miesiące. Po zakończeniu urlopu jego beneficjent — pracownica (pracownik) ma prawo do powrotu do tej samej pracy, a jeśli nie będzie to możliwe — do pracy ekwiwalentnej lub podobnej. Prawo do urlopu jest prawem „zindywidualizowanym", może się więc zdarzyć, że z urlopu skorzystają jednocześnie oboje rodzice.
UE nie przejęła do swej kompetencji, co do zasady, zbiorowego prawa pracy. Rozwija jednak „dialog społeczny na szczeblu europejskim". Podwaliny do dialogu, o którym mowa, stworzył JAE. Rozwinięcie nastąpiło w „Porozumieniu w sprawie polityki społecznej", najpierw stanowiącym załącznik do Traktatu z Maastricht, a następnie, na podstawie TA, włączonym do TWE. W piśmiennictwie podkreśla się, że to dzięki dialogowi na szczeblu europejskim udaje się pogodzić często sprzeczne interesy państw członkowskich23.
W świetle art. 138 (dawny art. 118a) TWE KE ma za zadanie promować dialog społeczny na szczeblu europejskim i ułatwiać go. W tym celu KE powinna konsultować z partnerami społecznymi projekty aktów z zakresu polityki społecznej, przede wszystkim co do kierunku działania, a następnie — co do treści Partnerzy społeczni wyrażają swoją opinię lub opracowują zalecenie.
Dialog społeczny na szczeblu europejskim może, jeśli chcą tego partne-rzy społeczni24, doprowadzić do zawarcia układów zbiorowych (innych poro-
uyrektywa z 15 grudnia 1997 r. Porozumienie ramowe w sprawie pracy w niepełnym ^miarze, zawarte pomiędzy UNICE, CEEP i CES (zob. przypis 23), Dz. U. WE 1997,
aL 0l,s.0009. uyrektywa z 28 czerwca 1999 r. zawierająca porozumienie ramowe w sprawie pracy na «as określony, zawartej przez ETUC, UNICE i CEEP (zob. przypis 23), Dz. U. WE 1999,
a ^175. s. 43. Aktywa z 16 grudnia 1996 r., Dz. U. WE 1996, L 018, s. 0001-0006. Zob. też orze-
iz n2enia ETS z 5 kwietnia 2001 r., 493/99 Commission/Allemagne.
s Aktywa z 3 czerwca 1996 r., Dz. U. WE 1996, L 145, s. 0004-0009.
j, • Ferrera, A. Hemerijck, M. Rhodes, op.cit, s. 4. 'ą.xn'mi m.in.: l'Union des confederations de 1'industrie et des employeurs d Europę WNICE), Centrę europeen des entreprises publiąues (CEEP), Confederation europeen-' e de* syndicats (CES), European Trade Union Confederation (ETUC).
zumień zbiorowych). Przewiduje się dwie drogi wprowadzenia ich w życie p-wszą jest sposób właściwy dla narodowych układów zbiorowych. Drugą, je^- ?
tyczą materii unijnej polityki społecznej, wymienionej w art. 137 TWE, wów na wniosek jego stron i na podstawie propozycji KE, układy zbiorowe zawarte szczeblu europejskim są wprowadzane w życie decyzją Rady. W zależności 3
_______]^-»irthi iil^ł-i/^ii Di/in ł-» r\ A o i wi 11 i a A /aj-in! ** i cA « t~i w*itA1 *-. I« -.11-.,-. l--.._l:r«i
na wniosek jego stron i na podstawie propozycji KE, układy zbiorowe zawarte szczeblu europejskim są wprowadzane w życie decyzją Rady. W zależności' przedmiotu układu, Rada podejmuje decyzję jednomyślnie albo kwalifikoWa ! większością (art. 139 /dawny art. 118b/ TWE). Ten tryb znalazł zastosowanie n w przypadku dyrektywy 97/81/WE w sprawie pracy w niepełnym wymiarze
Innym, oprócz dialogu na szczeblu europejskim, aspektem zbiorowego praw pracy, poruszonym w dyrektywach jest sprawa informowania i konsultowa-nia pracowników. Dyrektywa 94/4 5/WE o tworzeniu europejskich rad zak-lądowych25 reguluje kwestię informowania i konsultowania pracowników w przedsiębiorstwach ponadnarodowych, działających na obszarze więcej niż jednego państwa, w ramach WE. Rozwinięcie prawa pracowników do konsultacji nastąpiło w dyrektywie 2001/86/WE uzupełniająca statut spółki europejskiej26. Natomiast „wymianę punktów widzenia i ustalenie dialogu pomiędzy reprezentantami pracowników i pracodawcą" poprzez ustanowienie prawa pracowników do informacji i konsultacji w poszczególnych państwach członkowskich zawiera dyrektywa 2002/14/WE, ustalająca ogólne ramy dla informacji i konsultacji pracowników we WE27.
Regulację w zakresie dialogu społecznego uzupełniają decyzje KE, ustanawiające sektorowe komitety łączne. Stanowią one forum dyskusji partnerów społecznych na temat unijnych przedsięwzięć w zakresie polityki społecznej w wybranych obszarach (rybołówstwo, rolnictwo, żegluga śródlądowa, kolejnictwo, transport drogowy, transport morski, cywilny transport lotniczy, usługi telekomunikacyjne, usługi pocztowe). Ustanowiony został także stały komitet zatrudnienia.
5.1.3. Zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu
TA wprowadził do TWE nowy art. 13 (dawny art. 6a), w którym upoważniono Radę do podjęcia działań na rzecz zwalczania dyskryminacji ze względu na pło rasę, pochodzenie etniczne, religię przekonania, niepełnosprawność, wie i orientację seksualną. Wcześniej prawodawstwu wspólnotowemu znane były ty ko dwa zabronione kryteria rozróżnień: obywatelstwo i płeć. Ze szczególnym z interesowaniem spotkało się zwłaszcza to ostatnie kryterium, co przełożyło się wypracowanie określonej koncepcji równości kobiet i mężczyzn, wyrażonej w cznych wspólnotowych aktach prawnych, zwłaszcza w dyrektywie 2002/73 w sprawie stosowania zasady jednakowego traktowania mężczyzn i ko
25 Dz. U. WE, L 254, s. 0064. O prawie do informacji i konsultacji jest też mowa rektywie 98/59/WE, jw.
vi fr
Dyrektywa z 8 października 2001 r., Dz. U. WE 2001, L 294, s. 0022-0032. -j
Dyrektywa 2002/14/WE z 11 marca 2002 r. ustalająca ogólne ramy dla inf°r5,33. i konsultacji pracowników we Wspólnocie Europejskiej, Dz. U. WE 2002, L 80/2?"
dziedzinie dostępu do pracy, szkolenia, awansów i warunków pracy28. Z ko-"". „ ^świadczenia wykorzystano do zwalczania dyskryminacji ze względu na ra-
DOchodzenie etniczne, religię przekonania, niepełnosprawność, wiek i oriencie seksualną, przejmując je do wydanych na podstawie art. 13 dwóch dyrek-Zm- 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. w sprawie stosowania zasady równego
ktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne29 i 2000/78/ WE ustanawiającą ogólne ramy na rzecz równego traktowania w dziedzinie zatrudnienia i pracy30.
Zwalczanie dyskryminacji, o którym mowa w art. 13 TWE jest, co do zasady odnoszone do zatrudnienia. Z uwagi na to, problematyka niedyskryminacji zostanie omówiona w niniejszym rozdziale, łącznie w nawiązaniu do wszystkich podstaw, wymienionych w art. 13 TWE.
Zakazowi dyskryminacji odpowiada nakaz równego traktowania. W świetle wspomnianych wyżej trzech dyrektyw „równe traktowanie to brak jakiejkolwiek dyskryminacji". Takiemu stwierdzeniu towarzyszą legalne definicje dyskryminacji bezpośredniej i dyskryminacji pośredniej. Dyskryminacja bezpośrednia występuje wtedy, gdy ze względu na wymienione wyżej kryteria określoną osobę traktuje się mniej korzystnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji. Dyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy przepis, kryterium lub praktyka — pozornie neutralne — mogą doprowadzić do niekorzystnej sytuacji osób wyodrębnionych ze względu na zakazane podstawy dyskryminacji w porównaniu z innymi osobami, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione i środki mające służyć osiągnięciu celu są właściwe i konieczne.
Istotę dyskryminacji pośredniej ETS wyraził, m.in., w sprawie Jenkins, w której uznał, że zaniżenie stawki godzinowego wynagrodzenia zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy kasjerkom i kasjerom jest dyskryminacją pośrednią bowiem działa ono na niekorzyść kobiet, które dominowały w tej grupie zatrudnionych. Jedynie wykazanie, iż zróżnicowanie wynagrodzenia było uzasadnione ^istnieniem obiektywnie uzasadnionych i nie związanych z płcią czynników pozbawia działanie cech dyskryminacji31.
n Dz. U. WE 2002, L 269, s. 15. Modyfikuje ona dyrektywę 76/207/EWG, Dz. U. WE 2°02, L 39, s. 19. Zagadnieniu równości kobiet i mężczyzn poświęcone są liczne orze-"enia ETS, zob. np.: 450/93 (7 października 1995 r.) E. Kalanke, Zb. Orz. 1995; 32/ y3 Carole Louise Webb, Zb. Orz. 1994, 1-3567; 421/92 Gabriele Habermann-Belter-mfnn, Zb. Orz. 1994, 1-1678; 33/89 Kowalska, Zb. Orz. 1990, 2591; 237/85 Rum-*>er Zb. Orz. 1986, s. 2101; 170/84 Bilka Kaufhaus, Zb. Orz. 1986, 1607 80/70 Def-^, Zb. Orz. 1971, 825; 152/73 Sotgiu, Zb. Orz. 1974, 153; 152/84 Marshall, Zb.
2, °rz- 1986, 723.
j u4. U. WE 2002, L 303, s. 0016-0022. „ .. , . 1nAn
°z- ". WE 2002, L 180, s. 0022-0026. Zob. też decyzja Rady z 27 listopada 2000 r. -prawie wspólnotowego programu zwalczania dyskryminacji (2001-2006), Dz. U.
^E 2002, L 303/23.
prawa 96/80 Jenkins v. Kinsgate Ltd., Zb. Orz. 1981. s. 911.
Dyrektywy 2000/43/WE i 2000/78/WE za jedno z zachowań dyskrymin cyjnych uznają molestowanie, określając ramy dla definicji narodowych. W p musi więc wchodzić zachowanie niepożądane, nawiązujące do jednej z p0(i? staw dyskryminacji, którego celem lub skutkiem jest naruszenie godn 3 ści i wytworzenie onieśmielającej, wrogiej, poniżającej, upokarzającej lUh uwłaczającej atmosfery. Dyrektywa 2002/73/WE zawiera, oprócz zacytowan wyżej definicji „molestowania", także definicję „molestowania seksualnego" Brzmi ona: „molestowanie seksualne to sytuacja polegająca na zachowaniu nie pożądanym, o podłożu seksualnym wyrażonym fizycznie, słownie lub nie poprze? słowa, którego celem lub skutkiem jest naruszenie godności i wytworzenie onieśmielającej, wrogiej, poniżającej, upokarzającej lub uwłaczającej atmosfery"32.
Dyskryminacją jest także wymuszanie czynienia niesłusznych rozróżnień.
Unijna koncepcja niedyskryminacji — równości jest, co do zasady, koncepcją utożsamiającą równość z jednakowością. Niemniej, od nakazu identycznego traktowania przewiduje się wyjątki. Pierwsza grupa wyjątków, o których mowa, jest konsekwencją wcześniejszego uznania przez prawodawcę wspólnotowego, że ludzie nie różnią się od siebie w pracy, pomimo że takie różnice w istocie występują. W związku z powyższym nie uznaje się za dyskryminację rozróżnienie dokonane pomiędzy kobietą a mężczyzną ze względu na „ciążę i macierzyństwo"33. Unijny standard uprawnień przyznanych kobietom ze względu na ciążę i macierzyństwo obejmuje: ochronę zdrowia i życia ciężarnej pracownicy i płodu oraz w okresie karmienia przed zagrożeniami środowiska pracy, zakaz pracy w nocy, urlop macierzyński (co najmniej 14 tygodni) i inne zwolnienia od pracy oraz ochronę trwałości stosunku pracy34.
Do omawianej grupy wyjątków należy zaliczyć również „rozsądne dostosowania dla niepełnosprawnych". Nie będą zatem przejawem dyskryminacji zróżnicowania dokonane przez pracodawcę w konkretnym przypadku, które umoz liwią niepełnosprawnemu dostęp do pracy, jej wykonywanie lub czynienie w n postępu, a także umożliwią mu skorzystanie ze szkolenia, chyba że będzie 9 łączyło z nieproporcjonalnymi nakładami Nakłady są nieproporcjonalne, nie znajdują pokrycia w środkach, które państwo przeznacza na rzecz oso pełnosprawnych. Dyskryminacji nie stanowią również przepisy z dziedziny ustanowione ze względu na niepełnosprawność (art. 7 dyrektywy 78).
Druga grupa wyjątków od zasady identycznego traktowania wiąże się że osoby chronione przed dyskryminacją, jako już od dłuższego czasu upo ^ na rynku pracy, wymagają wsparcia adresowanego do całej kategorii (ko <^ pełnosprawnych itd.). To przejściowe w założeniu wsparcie określa się ja
32 Art. 2 ust. 2 dyrektywy 2002/73/WE, jw.
11 Dyrektywa 2002/73/WE, jw. ćrodkówZa'
34 Dyrektywa 92/85/EWG z 19 października 1992 r. w sprawie zastosowania ^^ pra-chęcających do postępu w dziedzinie bezpieczeństwa i zdrowia pracownic w ^'\9^ cownic, które dopiero co urodziły dziecko i pracownic karmiących, Dz. U L 348, s. 28.
zytywne" lub „środki międzygrupowego wyrównania". Zawarte w przytoczo-vm określeniu słowo „pozytywne" wskazuje, iż prawodawca unijny odwołuje się
ie do zakazów, nakazów, sankcji, lecz do idei porozumienia się, dobrej woli, skie-nwariej na świadome usuwanie dyskryminacji z rzeczywistości przedsiębiorstwa. Ha uwagę zasługuje, że podstawę prawną omawianego wyrównania międzygru-oowego w odniesieniu do kobiet stanowi nowy (wprowadzony TA) ust. 4 art. 141 (dawny ust. 4 art. 119) TWE. Stanowi on, iż „W celu zapewnienia pełnej rzeczywistej równości mężczyzn i kobiet, Państwa Członkowskiego mogą utrzymać lub stosować środki przewidujące specyficzne korzyści, zmierzające do ułatwienia wykonywania działalności zawodowej przez osoby płci niedostatecznie reprezentowanej bądź zapobiegają niekorzystnym sytuacjom w karierze zawodowej i ich kompensowanie".
Trzecia grupa wyjątków jest powiązana z potrzebami polityki zatrudnienia, polityki rynku pracy oraz polityki kształcenia. Państwa członkowskie zostały upoważnione — z uwagi na te potrzeby — do zastosowania zróżnicowanego traktowania ludzi młodych i w podeszłym wieku. Odmienne traktowanie może polegać w szczególności na ustanowieniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i szkolenia zawodowego oraz zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania w odniesieniu do ludzi młodych, pracowników w starszym wieku w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zagwarantowania im osłony35. Dopuszczalne jest również określenie dolnej granicy wieku dostępu do pracy oraz inne rozróżnienia, wymienione w dyrektywie 2000/78/ WE36.
Czwarta grupa wyjątków od zasady jednakowego traktowania wynika z faktu, że niekiedy rodzaj działalności zawodowej lub warunki jej wykonywania wymagają od pracownika określonych cech. Rozróżnienie w takiej sytuacji nie jest dyskryminacją, jeśli jego cel jest zgodny z prawem, a rozróżnienie jest propor-lonalne do okoliczności37. Nie jest dyskryminujący wymóg takiego, czy innego
^kształcenia. Określone zawody mogą być wykonywane tylko przez mężczyzn •nP. aktor, model) albo tylko przez kobiety (np. aktorka, modelka) lub przez
h/Z ° °^re^oneJ rasie mD pochodzeniu etnicznym, zatem również związane
^zróżnicowanie jest dozwolone. Nie będzie ponadto stanowić dyskryminacji ścioł Wanie.od Pracownika działania w dobrej wierze i lojalnie wobec ko-z fe.r Jub innych podmiotów publicznych lub prywatnych powiązanych młod8? 1Uł> pr2ekonaniami38 Siły zbrojne, co do zasady angażują osoby wyj e ł Pe*nosprawne, zatem państwa członkowskie zostały upoważnione do spraw- stos°wania zakazu dyskryminacji ze względu na wiek i niepełno----J^c do sił zbrojnych39.
!!WdT by ^i tywie 2000/78/WE wymienia się w omawianym kontekście również oso-
!* Art 6 h k°goś na utrzymaniu. I 4 7rektYwy 2000/78/WE. F, [ Aktywy 2000/78/WE i art. 4 dyrektywy 2000/43/WE i.la religi^65 et d'autres organisations publiąues ou prive dont 1 ethiąue est fondee sur ' Art- 3 u,? °U les convictions, art. 4 dyrektywy 200078/WE. r- 4 dyrektywy 2000/78/WE.
Piąty wyjątek sprowadza się do wyłączenia podmiotowego. Dyrektyw
2000/
43/WE i 2OO0/78/WE nie stosuje się do migrantów z państw trzecich ora migracji bezpaństwowców40.
Szósty wyjątek ma zastosowanie tylko w odniesieniu do dyskrymina • względu na religię, przekonania religijne, niepełnosprawność, wiek lub orie" * cję seksualną (dyrektywa 2000/78/WE). Prawodawstwa krajowe mogą pn^" dzieć wyjątki od zakazu rozróżnienia, ze względu na wymienione wyżej krvt ¦ jeśli przemawia za tym: bezpieczeństwo publiczne, porządek, zapobieżenie p0D nieniu przestępstwa, ochrona zdrowia oraz prawa i wolności osób trzecich41
Zakaz dyskryminacji ze względu na podstawy wymienione w art. 13 tw/f ma zastosowanie do każdego zatrudnienia, a więc także do zatrudnienia w se torze publicznym. Nie jest istotne, jaka jest podstawa prawna zatrudnieni bowiem zakaz odnosi się do stosunków pracy, do tzw. niepracowniczego za trudnienia (tj. głównie do pracy wykonywanej na podstawie umów cywilnopra-wnych) oraz do samozatrudnienia (utrzymywania się z pracy własnych rąk a] nie w ramach stosunku pracy)42.
Szerzej pole oddziaływania zakazu zostało ujęte w odniesieniu do dyskryminacji ze względu na płeć. Obejmuje ono bowiem także obszar ubezpieczeń społecznych. Zabroniona jest zatem dyskryminacja w zakresie afiliacji, składek i świadczeń w odniesieniu do obowiązkowych (ustawowych) ubezpieczeń społecznych43 i zakładowych (umownych) ubezpieczeń społecznych44.
Poza szeroko rozumiane zatrudnienie wykracza także dyrektywa 2000/ 43/WE (rasa i pochodzenie etniczne), obejmując zabezpieczenie społeczne, włączywszy ubezpieczenia społeczne i opiekę zdrowotną, korzyści socjalne, edukację i dostęp do dóbr i usług publicznych, w tym mieszkalnictwo.
Zakaz dyskryminacji z osobna odnosi się do nawiązywania stosunku pracy (innego stosunku prawnego) i z osobna do pozostawania w nim i rozwiązania go. W pierwszym z wymienionych etapów zabrania się stosowania zwłaszcza dyskryminacyjnych kryteriów selekcji oraz dyskryminacyjnej rekrutacji. W czasie pozostawania w systemie zakaz dyskryminacji odnosi się do wszystkich warunków pracy (zatrudnienia), zarówno tych określonych w normach prawnych, jak i podlegających dyskrecjonalnej władzy pracodawę (ustalenie wysokości wynagrodzenia, awanse i inne). Na szczególną uwagę zasw guje przy tym wynagrodzenie, jako obszar, w którym skutki dyskryminacji są na bardziej wymierne dla pracownika.
Art. 3 ust. 2 dyrektywy 2000/43/WE
Art. 2 ust. 5 dyrektywy 2000/78/WE. on
Ang. — Employment, self-employment and to occupation, fr. — 1'emploi aux flrtiw ¦
salariees ou au trawił. , 3(fy
Dyrektywa 79/7/EWGz 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego stosowana2 ^
jednakowego traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie ubezpieczeń społeczny
U. WE 1978, L 6, s. 10.
Dyrektywa 86/378/EWG z 24 lipca 1986 r. w sprawie stosowania zasady )^aW Q qv
traktowania kobiet i mężczyzn w umownych systemach ubezpieczenia społeczni
U. WE 1986, L359, s. 56.
p _wo wspólnotowe poświęca szczególnie dużo uwagi rozróżnieniu płaco-
u doświadczanemu przez kobiety. W art. 141 (dawny art. 119) TWE
"*¦ twa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia stosowania zasady
Pan^nej płacy dla kobiet i mężczyzn za równą pracę i za pracę o równej
"r°rości"45- Płaca t0 „uposażenie zwykłe, podstawowe lub minimalne i wszelkie
^ korzyści płacone bezpośrednio lub pośrednio, w gotówce lub w naturze
'nnz pracodawcę pracownikowi z tytułu zatrudnienia" (art. 141 TWE). Tym sa-
prZ unijna definicja „wynagrodzenia" jest szersza od definicji narodowych obe-
uiac, m.in., świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego, w tym renty
emerytury wypłacane przez pracodawcę z utworzonego w tym celu funduszu
Dracodawcy w systemie umownym46.
Odwołanie się w art. 141 TWE do zasady „równej płacy dla kobiet i mężczyzn za równą pracę i za pracę o równej wartości" jest oparte na przekonaniu, że można sprowadzić do porównywalności różne prace, niezależnie od branży i zawodu, i niezależnie od tego, czy są to prace robotnicze, inżynieryjno-techniczne, urzędnicze, kierownicze. W każdej bowiem pracy występują dające się porównać elementy, takie jak np. wysiłek fizyczny i psychiczny, kwalifikacje, doświadczenie zawodowe. Tym samym formuła „równa płaca dla kobiet i mężczyzn za równą pracę i za pracę o równej wartości" pozwala na porównywanie, w większym stopniu, prac wykonywanych w różnych zakładach i na rzecz różnych pracodawców, stwarzając warunki do złagodzenia dyskryminacji doświadczanej przez kobiety pracujące w sfeminizowanych, gorzej opłacanych, sektorach rynku pracy.
Prawodawca wspólnotowy nie zobowiązał do zastosowania takiego, czy innego środka, służącego porównaniu wartości prac47. W grę może wchodzić opracowanie uniwersalnego, zintegrowanego w skali całej gospodarki systemu wartościowania prac, pozwalającego na analizę i ocenę każdej pracy, co jednak nie jest Jatwym zadaniem. Można także poprzestać na wskazaniu w ustawie kryteriów jednakowej wartości prac, np. wiedzy zawodowej, zdolności, odpowiedzialność, wysiłku fizycznego i psychicznego48.
Powracając do wątku zakresu zakazu dyskryminacji należy wskazać, że innym,
°Prócz wynagrodzenia, istotnym obszarem oddziaływania zakazu dyskryminacji
są WS2ystkie rodzaje i szczeble poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego,
Oskonalenia i przekwalifikowania pracowników oraz zdobywania doświadcze-
ma Praktycznego.
Dyskryminacja zabroniona jest również w fazie rozwiązywania stosunku cy (innego stosunku prawnego), co jest odpowiedzią, m.in., na często sporne brzmienie art. 141 jest wynikiem zmiany wprowadzonej do TWE Traktatem
2 Amsterd
amu,
i6 - -^łucuUU,
„ Wawa 262/88 Barber v. GRE, Zb. Orz. 1990, s. 1889. L rz dyrektywa 75/117/EWG z 10 lutego 1975 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw j^wych odnoszących się do stosowania zasady równego wynagrodzenia dla mężczyzn
18 Tak' Dz' U- WE 1975' L 45' 19'
nP- art. L140-2 francuskiego Kodeksu pracy.
tykane typowanie do zwolnień grupowych pracowników najbardziej upośipj
nych na rynku pracy (kobiet, mniejszości rasowych i etnicznych, itd). Dyskryminacja jest zabroniona ponadto w sferze zbiorowego prawa
cy w zakresie przystępowania, działania w związkach zawodowych, organiza ¦ pracodawców lub w korporacjach zawodowych, a także w zakresie ko '' z tym związanych.
W zwalczaniu dyskryminacji ważną rolę odgrywa umożliwienie dochodź swego prawa i stworzenie impulsów, zachęcających do tego. W związku z p0 szym państwa członkowskie mają obowiązek uruchomienia odpowiednich cedur (sądowych, administracyjnych, ewentualnie pojednawczych), um ' liwiających czynienie użytku ze swego prawa, także po zakończeniu'stosu ku pracy. Państwa członkowskie powinny też spowodować, by właściwe stowarz szenia, organizacje lub inne podmioty miały możliwość wszczęcia sprawy na rze osoby dyskryminowanej lub przy jej wsparciu.
W dyrektywie 2000/43/WE (zakaz dyskryminacji ze względu na rasę i pochodzenie etniczne) ustanowiony został obowiązek państw członkowskich wyznaczenia organu, którego zadaniem będzie promocja równości. Taki obowiązek przewiduje również dyrektywa 2002/73/WE (zakaz dyskryminacji ze względu na płeć). Został on natomiast pominięty w dyrektywie 2000/78/WE (zakaz dyskryminacji ze względu na religię, przekonania religijne, niepełnosprawność, wiek i orientację seksualaą).
W zwalczaniu dyskryminacji zasadniczą rolę odgrywa odpowiednie rozłożenie ciężaru dowodu. Ogólnie rzecz ujmując, w dyrektywach 2000/43/WE i 2000/78/WE na państwa członkowskie został nałożony obowiązek ustanowienia regulacji przenoszącej ciężar dowodu na dyskryminującego, jeśli osoba dyskryminowana udowodni zaistnienie faktu, który pozwoli na przyjęcie, że zaistniała dyskryminacja bezpośrednia lub pośrednia49. Na uwagę zasługuje, że w odniesieniu do dyskryminacji ze względu na religię, przekonania religijne, niepełnosprawność i orientację seksualną w punkcie 31 preambuły do dyrektywy 20( 78/WE stwierdza się, że „nie obciąża pozwanego udowodnienie, że powód wyzn; je taką, czy inną religię, ma takie czy inne przekonania, dotknięty jest taką, c inna niepełnosprawnością, jest w takim, czy innym wieku, jest takiej czy ir orientacji seksualnej''. Powyższe zostało skrytykowane w piśmiennictwie, pr° dzi bowiem do tego, że homoseksualista będzie musiał udowodnić, że jest o odmiennej orientacji seksualnej50. , ^
Nieco inaczej sformułowane jest odejście od zasady actori incubit ] w odniesieniu do dyskryminacji ze względu na płeć51. Niemniej, obo _ zasada, że udowodnienie faktu, który pozwoli na przyjęcie, iż zaistniała aj nacja prowadzi do przerzucenia ciężaru dowodu na pracodawcę.
49 Artykuły 10 obu dynektyw. \\?>.
50 M. Bell, Anti-Discrimination law and the European Union, Oxford 200Z, ' aItej n
51 Dyrektywa 97/80/EWG w sprawie ciężaru dowodu w razie dyskryminacj Pici, Dz. U. WE 199'7, L 014, s. 0006-0008.
388
n0 czynienia użytku ze swego prawa zachęcić powinna także ochrona przed tem ze strony pracodawcy. Istotną rolę w zwalczaniu dyskryminacji mają degrania sankcje. W omawianych dyrektywach antydyskryminacyjnych nie
tałV one skonkretyzowane. Zobowiązuje się jedynie państwa członkowskie do *h wprowadzenia. Sankcje powinny być efektywne, proporcjonalne i dosta-nie dolegliwe, a także powinny gwarantować naprawienie szkody.
'^Szczególna rola w zwalczaniu dyskryminacji w świetle dyrektyw 2000/43/ „c i 2000/78/WE powinna przypadać partnerom społecznym (związkom za-odowym i organizacjom pozarządowym)52.
Omówione rozwiązania są minimalne w tym sensie, że państwa członkowie mogą wprowadzić dalej idącą ochronę przed dyskryminacją.
51 4. Ochrona zdrowia i życia przed zagrożeniami środowiska pracy
Podstawę prawną do działań UE na rzecz środowiska pracy, wolnego od zagrożeń stanowią art. 137 (dawny art. 118) i 95 (dawny art. lOOa) TWE.
W świetle art. 137 (dawny art. 118) TWE, WE wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w pracy53. W tym celu Rada może, działając większością kwalifikowaną przyjmować dyrektywy, określające minimalne wymagania. Z uwagi na to, że WE przejęła bezpieczeństwo i higienę pracy do swej kompetencji przed laty (w JAE z 1986 r.) i z uwagi na procedurę większości kwalifikowanej, do chwili obecnej wydano liczne dyrektywy dotyczące omawianego zagadnienia54. Zasadniczą rolę odgrywa wśród nich dyrektywa 89/391/EWG, ramowa, w sprawie działań na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa i poprawy zdrowia pracowników podczas pracy". Dyrektywie tej towarzyszy wiele dyrektyw szczegółowych. Tytułem przykładu można wskazać na dyrektywę 89/654/EWG w sprawie minimalnych wymagań bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy, dyrektywę 86/188/EWG dotycząca, ochrony pracowników przed zagrożeniem związanym z hałasem, dyrektywę
i/269/EWG w sprawie minimalnych wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy
Przy monitorach. Niektóre z dyrektyw wydanych na podstawie art. 137 TWE
r°cz minimalnych wymagań, regulują w istocie takie kwestie, jak: ochrona
racy kobiet (92/85/EWG), czas pracy (93/104/EWG), ochrona pracowników
'rudnionych w ramach umów o pracę na czas określony lub w ramach pra-
W aS°We' (91/383/EWG). pod S-P°mniana wcześniei dyrektywa ramowa 89/391/EWG reprezentuje nowe e)scie w sprawach związanych z bezpieczną i higieniczną pracą. Opiera się
"id
" An^CZ?e zapisy zawiera projekt zmiany dyrektywy 76/207/EWG. ^^thandsafcty. "^ U P°nad 30 dyrektyw. 20oi 1989> L 183> s- 0001-0008. Zob. też orzeczenia ETS 49/00 z 31 maja
r' c°mmission/Italie i 5/00 z 28 czerwca 2001 r. Commission/Allemagne.
389
—j... c^t-Hcie zwiąZa>
—*,. i^u jjuastawowego, szczegółowego obowiązku pracodawcy nalp-* zaliczyć obowiązek przeszkolenia pracowników w dziedzinie bhp.
Do cech charakterystycznych nowego podejścia należy zaliczyć również tw rżenie impulsów do wyzwolenia inicjatywy pracownika. Dyrektywa ramo przyznaje pracownikowi prawo powstrzymania się od wykonywania pr ' cy w razie poważnego i nieuniknionego niebezpieczeństwa i w razie »¦ grożenia chorobą zawodową.
Obok indywidualnych uprawnień pracowników w zakresie bezpieczeństw i ochrony zdrowia, dyrektywa ramowa przewiduje także udział reprezentacji pr/ cowniczych. Dokonuje się on poprzez przedstawiciela pracowników odpowie dzialnego za bezpieczeństwo i ochronę zdrowia. Wspomniany przedstawi ciel jest konsultowany w sprawach bhp i może domagać się od pracodawcy bv ten zastosował skuteczne środki ochrony.
Oprócz dyrektyw określających minimalne wymagania zostały wydane na podstawie art. 95 (dawny art. lOOa) TWE dyrektywy harmonizujące, które dotyczą klasyfikowania, oznaczania i pakowania maszyn oraz urządzeń ze względu na bezpieczeństwo ich transportu i użytkowania (np. dyrektywa 89/392/ EWG, zmieniona dyrektywą 91/368/EWG w sprawie ujednolicenia przepisów prawnych państw członkowskich dotyczących maszyn). Harmonizacja ma przy tym charakter harmonizacji technicznej, obejmującej wymóg badania wyrobów przed wprowadzeniem ich do obrotu, badanie wyrobu przez niezależne placówki oraz badanie wyrobu przez cały czas eksploatacji w przedsiębiorstwie. Normy techniczne są opracowywane przez wyspecjalizowane międzynarodowe i europejskie organizacje normalizacji
5.2. Zatrudnienie
5.2.1. Podstawy prawne unijnej strategii zatrudnienia i jej cel
Początkowo prawo wspólnotowe regulowało tylko niektóre aspekty polityki zatrudnienia. Mowa tutaj o umożliwieniu przepływu nadwyżek siły roboczej, jako konsekwencji wprowadzenia swobody przepływu pracowników i o działaniach na rzecz rozwoju regionów rolniczych i zacofanych poprzez zainwestowanie w kapitał ludzki, zwłaszcza poprzez wykorzystanie Europejskiego Funduszu Społecznego56. Zasadniczo jednak przejęcie polityki zatrudnienia do kompetencji Vt
56 Art. 146 TWE, rozporządzenie PE i Rady 1784/99/WE z 12 lipca 1999 r. w spraw* Europejskiego Funduszu Społecznego i rozporządzenie 1260/99/WE z 21 czerw-1999 r., wprowadzające ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych.
390
jne i vvt — oyfo następstwem wzrostu zaintere-'nvvania problemami bezrobocia w latach dziewięćdziesiątych, co wiązało się S njezadowoleniem z jego niepokojącego poziomu57.
Z W świetle art. 125 (dawny art. 109n) TWE państwa członkowskie i WE A iałają w celu wypracowania skoordynowanej strategii zatrudnienia. WE po-inna ponadto zachęcać państwa członkowskie do współpracy, a także wspierać • a jeśli jest to niezbędne uzupełniać działania, nie naruszając kompetencji ' aństw członkowskich. Wytyczaniu i stosowaniu innych polityk i działań WE "winno towarzyszyć respektowanie celu w dziedzinie zatrudnienia (art. 127
TWE). , . .
Cel unijnej strategii zatrudnienia to, w szczególności, promocja wykształconej, o wysokich umiejętnościach, zdolnej do dostosowania siły roboczej oraz opowiedzenie się za rynkami pracy, reagującymi na zmiany gospodarcze (art. 125 TWE). Celem tym jest również „utworzenie większej liczby miejsc pracy lepszej jakości", określane także jako „pełne zatrudnienie lepszej jakości"58. W związku z powyższym, państwa członkowskie powinny w swoich strategiach zatrudnienia założyć osiągnięcie następujących poziomów zatrudnienia:
— do stycznia 2005 r. do 67 % (57% dla kobiet);
— do 2010 r. 70 % (ponad 60% dla kobiet);
— do 2010 r. 50% w odniesieniu do pracowników w wieku 55 do 64 lat59.
Zwraca uwagę to, że wśród wymienionych wskaźników brak jest projektowanej stopy bezrobocia. Można to tłumaczyć tym, że skoro zakłada się osiągnięcie pełnego zatrudnienie, tym samym przyjmuje się docelowo eliminację bezrobocia60.
Wspomniane podniesienie jakości zatrudnienia należy odnieść do postępu w odniesieniu do takich kwestii, jak: kwalifikacje, wykształcenie i kształcenie ustawiczne, kariera, równość kobiet i mężczyzn, bezpieczne środowisko pracy, elastyczność i bezpieczeństwo (flexsicurity), integracja z pracą i dostęp do niej, organizacja pracy, równowaga pomiędzy życiem zawodowym a prywatnym, dialog społeczny, partycypacja pracownicza, niedyskryminacja i wydajność61.
M Średnia unijna stopa bezrobocia wynosiła w 1997 r. 10,7%, tj. 18,2 min osób.
c°nlusions de la Presidence. Conseil Europeen de Lissbonne, jw, Agenda pour , ti(łue sociale s 11 ,. , _, • •
Decyzja Rady z 18 lutego 2002 r. w sprawie Wytycznych dla polityk zatrudnienia - ^członkowskich w 2002, Dz. U. WE 2002, L 60 s-^
'rzeba tez mieć na uwadze, ze propozycja wskaźnika bezroooc* v v
" S^aTr3 ^Radę/ooTiSką POdCZa^zn;hDt poliVyk zatrudnienia ccyzja Rady z 18 lutego 2002 r. w sprawie \NyWczliy
Państw członkowskich w 2002, Dz. U. WE 2002, L 6°-
391
5.2.2. Środki realizacji unijnej strategii zatrudnienia
Osiągnięciu celu w postaci pełnego zatrudnienia lepszej jakości ma w przypal unijnej strategii zatrudnienia dwa wątki Pierwszy jest wątkiem merytoryczn i dotyczy działań, jakie należy podjąć, by utworzyć odpowiednią liczbę stanowi pracy powiązanych z odpowiednimi standardami socjalnymi Drugi — odnosi do sposobu przejęcia zatrudnienia do kompetencji Unii
Jeśli chodzi o pierwszy wątek, to należy zauważyć, że osiągnięcie wytycz0n go celu, zdaniem UE, zależy przede wszystkim od realizacji całego szeregu dzi łań zmierzających do wzrostu i stabilizacji makroekonomicznej, dodatko wych reform strukturalnych skierowanych na polepszenie funkcjonowania europejskiego rynku pracy, innowacyjności i konkurencyjności oraz od aktywnego państwa opiekuńczego, które promuje rozwój zasobów lu-dzkich pracy, partycypację, integrację i solidaryzm62. Po to, by osiągnąć cel w postaci pełnego zatrudnienia niezbędne jest jednak nadto, by państwa członkowskie uwzględniły w narodowych politykach zatrudnienia cztery główne zadania (filary) unijnych wytycznych w sprawie zatrudnienia63. Są to:
— zwiększenie umiejętności ulokowania się na rynku pracy64;
— rozwijanie klimatu przedsiębiorczości i tworzenia miejsc pracy;
— zwiększenie umiejętności dostosowania się przedsiębiorstw i ich pracowników do zmieniającego się otoczenia;
— wzmocnienie polityk równości szans dla kobiet i mężczyzn. Zwiększenie umiejętności ulokowania się na rynku pracy ma nastąpić,
w świetle wytycznych, poprzez realizację następujących wskazań (zadań szczegółowych):
— należy przeciwstawić się bezrobociu młodzieży i zapobiec bezrobociu długotrwałemu;
— należy zrewidować systemy świadczeń, podatków i kształcenia pod kątem zachęcania przez te systemy do powrotu na rynek pracy osoby bezrobotne i nieaktywne;
— należy zatrzymać na rynku pracy ludzi w podeszłym wieku;
— systemy edukacji i kształcenia muszą zostać dostosowane do ocze kiwań i potrzeb rynku pracy tak, by ich efektem była umiejętnos jednostki dostosowania się do zachodzących zmian, zwłaszcza wymagań gospodarki opartej na wiedzy;
— niezbędna jest poprawa usług pośrednictwa pracy i zlikwidowa niedoboru pracowników wykwalifikowanych zwłaszcza inform ków;
Agenda pour la poltiąue sociale, ... Hnien'3
Decyzja Rady z 18 lutego 2002 r. w sprawie Wytycznych dla polityk zatrud państw członkowskich w 2002, Dz. U. WE 2002, L 60. ngjei-
Fr. Ameliorer la capacite d'insertion professionnelle. Kluczowym słowem jest ^. skie employability. W polskiej literaturze można spotkać następujące tłumaczeni ^ toczonego zwrotu: „zatrudniawalność", „zwiększenie szans na zatrudnienie", ^° ' kultury podatności na zatrudnienie" i inne.
39?
„ należy zwalczać dyskryminację w zatrudnieniu i w większym stopniu integrować z pracą osoby wysokiego ryzyka (niepełnosprawni, migranci itp.) w celu uniknięcia: marginalizacji, rozszerzania się skali „biednych pracowników" i wyłączenia społecznego. Drugi filar unijnych wytycznych: rozwijanie klimatu przedsiębiorczo-. ;} tworzenia miejsc pracy konkretyzują następujące wskazania szczegółowi
_ niezbędne są ułatwienia w zakładaniu przedsiębiorstw i w ich zarządzaniu;
— należy sięgnąć do nowych możliwości zatrudniania związanych zwłaszcza z gospodarką opartą na wiedzy, rozwojem środowiska i usługami;
— należy lepiej wykorzystać lokalne i regionalne możliwości tworzenia miejsc pracy;
— niezbędne są reformy fiskalne sprzyjające zatrudnieniu i kształceniu.
W trzecim filarze wytycznych: zwiększenie umiejętności dostosowania się przedsiębiorstw i ich pracowników do zmieniającego się otoczenia, na liście zadań szczegółowych umieszczono:
— zmodernizowanie organizacji pracy;
— zachęcenie partnerów społecznych do zawarcia układów zbiorowych pracy w sprawie edukacji i kształcenia ustawicznego w celu zwiększenia zdolności do przystosowania się i innowacyjności, zwłaszcza w dziedzinach nowych technologii i komunikowania się.
Czwarty filar wytycznych: „wzmocnienie polityk równych szans dla kobiet i mężczyzn" zakłada:
— uwzględnienie postulatu równych szans dla kobiet i mężczyzn w realizacji poszczególnych filarów wytycznych;
— przeciwstawienie się dyskryminacji;
— skoncentrowanie się na kwestii godzenia życia zawodowego z rodzinnym.
Podsumowując, w działaniach UE na rzecz pełnego zatrudnienia lepszej ja-Jfci na szczególną uwagę zasługuje wyeksponowanie edukacji i kształcenia ustawicznego. Wśród zadań, określonych w wytycznych jako „poziome" UE kła-k nacisk na to, by w opracowywanych przez państwa członkowskie politykach ^centrować się na kształceniu ustawicznym i by podejmowane działania by-y koordynowane przy założeniu, że odpowiedzialność za realizację celów w za-zwSle takieS° kształcenia jest rozłożona między władze publiczne, pracodawców, 'gki zawodowe i jednostkę.
Na uwagę zasługuje także posłużenie się w strategii zatrudnienia UE wskaz-
«ami Dzięki nim łatwiejsza jest ocena postępu. Mając jednak świadomość od-
°l*nia się do nich tylko w ograniczonym zakresie, Rada zwraca uwagę w wy-
wyc^ych na to, by państwa członkowskie i Komisja stosowały wskaźniki
^Ckszym stopniu.
ut 2Wraca równie. uwagę na potrzebc większego zaangażowania partne-
w sPołecznych w opracowywanie, realizację i kontrolę fazy wykonawczej stra-
tegii zatrudnienia. Jest przy tym charakterystyczne, że w odniesieniu do strategii zatrudnienia UE promuje tzw. dialog trójstronny (z udziałem państwa), p0(j. czas gdy w ogóle opowiada się za dialogiem dwustronnym (pomiędzy związka-mi zawodowymi a organizacjami pracodawców). Promocja, o której mowa znajduje swój wyraz w wytycznych w częstym „powierzaniu" zadań państwo-członkowskim i partnerom społecznym. Tytułem przykładu, w filarze trzecim mowa jest o tym, że państwa członkowskie i partnerzy społeczni, w duchu współdziałania dokonają oceny możliwości wprowadzenia nowego typu umowy o pracę65.
Przechodząc do zagadnienia sposobu przejęcia polityki zatrudnienia do kompetencji UE należy stwierdzić, że ma ono postać koordynacji. Koordynacja polega na tym, że w określonej dziedzinie, która co do zasady pozostaje w kompetencji państw członkowskich, UE ustala wspólne zasady działania. W przypadku koordynacji odnoszącej się do zatrudnienia, zasady te nie są prawnie wiążące dla państw członkowskich. Tym samym, takiego wiążącego charakteru nie mają również zawarte w wytycznych wskaźniki.
Koordynacja w dziedzinie zatrudnienia polega na skupieniu krajowych polityk zatrudnienia wokół zadań głównych i szczegółowych wymienionych w wytycznych w sprawie zatrudnienia. W celu zapewnienia uwzględnienia wytycznych w narodowych politykach zatrudnienia zobowiązuje się państwa członkowskie do opracowywania corocznych raportów na temat tych polityk „w świetle wytycznych". Zgodnie z „poziomymi zadaniami" wytycznych, Państwa członkowskie opracowując własne polityki zatrudnienia powinny, z jednej strony, koncentrować się przede wszystkim na problemach swojego kraju. Z drugiej jednak strony, zdaniem UE, państwa członkowskie powinny mieć świadomość, że sukces może zapewnić jedynie kompleksowa realizacja zadań wymienionych w wytycznych66.
Rada analizuje, wspomniane wyżej, raporty krajowe. Jeśli uzna to za stosowne może — działając kwalifikowaną większością — sformułować pod adresem państwa członkowskiego zalecenie. Zalecenie to nie ma jednak wiąż3ce' go charakteru67.
Omawiane wytyczne opracowuje każdego roku Rada. Jest to poprzed oceną Rady Europejskiej sytuacji na rynkach pracy UE i przyjęcie przez nią kluzji wynikających z rocznego raportu Rady i KE w sprawie sytuacji w dzie nie zatrudnienia i stosowania wytycznych przez państwa członkowskie. przyjmuje wytyczne kwalifikowaną większością, uwzględniając projekt cowany przez KE i konsultując go z PE, KES, KR i Komitetem Zatrudnienia 126 TWE).
"------------- dn'erlia
65 Decyzja Rady z 18 lutego 2002 r. w sprawie Wytycznych dla polityk zatn ą państw członkowskich w 2002, Dz. U. WE 2002, L 60, III, pkt 14, s. 60. jdnien "" Decyzja Rady z 18 lutego 2002 r. w sprawie Wytycznych dla polityk zat państw członkowskich w 2002, Dz. U. WE 2002, L 60. 0„g 5 4*"
bprawa 322/88 Grimaldi v. Fonds des Maladies Professionelles, Zb. Orz. I9»r'
7QA
po raz pierwszy wytyczne w sprawie zatrudnienia opracowano dla roku
199868. W wytycznych tych UE wskazała na cztery główne zadania (filary), omó-,vione wyżej i szereg zadań uzupełniających do wykonania. W kolejnych latach UL nie zmieniała filarów strategii zatrudnienia, doprecyzowując i uzupełniając jedynie listę zadań szczegółowych.
Z uwagi na niezbędny przy opracowywaniu wytycznych konsens UE i państw członkowskich oraz z uwagi na weryfikowanie przedmiotu ustaleń, koordynacja unijnej strategii zatrudnienia i narodowych polityk zatrudnienia jest określana jako „otwarta"69.
5.3 Edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież
W sferze społecznej, oprócz polityki społecznej (i zatrudnienia) WE wytyczyła także politykę w zakresie „oświaty, kształcenia zawodowego i młodzieży".
Odpowiednie zapisy zawarte zostały w art. art. 149-150 (dawne art. 126-127) TWE. Wynika z nich, że WE przyczynia się do rozwoju edukacji wysokiej jakości i urzeczywistnia politykę kształcenia zawodowego. Następuje to poprzez, w szczególności, rozwój wymiaru europejskiego w edukacji, zwłaszcza w drodze nauczanie i upowszechnienie języków państw członkowskich, sprzyjanie mobilności studentów i nauczycieli, promowanie współpracy między instytucjami edukacyjnymi, popieranie rozwoju kształcenia na odległość. Urzeczywistnienie kształcenia zawodowego ma się dokonać zwłaszcza w drodze podniesienia poziomu takiego kształcenia — zarówno początkowego jak i ustawicznego, ułatwienia dostępu do kształcenia, pobudzania współpracy pomiędzy instytucjami oświatowymi a przedsiębiorstwami
Z punktu widzenia podziału kompetencji między UE a państwa członkowskie Polityka edukacji i polityka kształcenia zawodowego to uprawnienia konkurencyjne o charakterze uzupełniającym70. WE zachęca państwa członkowskie do ^Półpracy, wspiera je i uzupełnia ich działanie, nie jest jednak możliwe by żałowała harmonizację prawa, co oznacza, że kompetencje ustawodawcze raa-'ą wylącznie państwa członkowskie. WE w pełni szanuje odpowiedzialność Mnstw członkowskich za treść nauczania, organizację systemów edukacyjnych, jnorodność kulturową i językową oraz za treść i organizację kształcenia Podowego
dovTa UWagC zasłueuie' że ingerencja UE w kwestie oświaty i kształcenia zawo-e§o staje się bardziej intensywna, gdy w grę wchodzi jednocześnie swoboda P'ywu osób, a nadto zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość. Mając
1 R^y z 18 lutego 2002 r. w sprawie Wytycznych dla polityk zatrudnienia ¦ członkowskich w 2002, Dz. U. WE 2002, L 60. "W U2je Prezydencji Rada Europejska, 23-24 marca 2001 r., § 1. >S ^cja PE w sprawie podziału kompetencji miedzy UE a państwa członkowskie -u4PORov (2002) 0247.
na uwadze zwłaszcza unormowanie zawarte w art. 12 ust. 6 TWE można stw' dzić, że obecnie WE określa niektóre aspekty związane z oświatą i kształceń"^ zawodowym nawet w dziedzinach poprzednio wyłączonych, takich jak: styn^ dia i finansowanie71.
Na uwagę zasługuje również, że po wytyczeniu unijnej polityki oświat wej, co nastąpiło w Traktacie z Maastricht, na znaczeniu straciła kwestia wodowego" charakteru kształcenia, jako warunku objęcia go zakresem r>" przysługujących migrującemu pracownikowi i jego rodzinie i z osobna — st]W dentom. Wytyczenie polityki oświatowej i przejęcie jej do kompetencji UE w n wiązaniu z art. 12 ust. 6 TWE oznacza właśnie, że domaganie się dostępu d edukacji na równych warunkach z obywatelami państwa przyjmującego w zasa dzie nie wymaga wykazania „zawodowego" charakteru kształcenia72. Rodzi to wat pliwość co do celowości wytyczania z osobna polityki oświatowej — art. 149 (<ja. wny art. 126) i z osobna w dziedzinie kształcenia zawodowego — art. 150 (da. wny art. 127) TWE73, zwłaszcza że obecnie o środkach zmierzających do realizacji celów obu polityk UE decyduje w drodze procedury określonej w art. 251 (dawny art. 189 b) (poprzednio — w odniesieniu do instrumentów polityki oświatowej stosowano procedurę określoną w art. 189 b, zaś w odniesieniu do kształcenia zawodowego — art. 189 c TWE).
Polityka wobec młodzieży sprowadza się do sprzyjania rozwojowi wymiany młodzieży i nauczycieli poprzez, w szczególności, zachęcanie uczelni wyższych do uznawania dyplomów innych uczelni i okresów odbytej tam nauki (art. 149 TWE). W artykule 150 TWE, poświęconym polityce kształcenia wskazuje się na potrzebę zwiększenia mobilności młodzieży, czemu służy kształcenie zawodowe. Na uwagę zasługuje też, że w świetle art. 41 (dawny art. 50) TWE państwa członkowskie popierają wymianę młodych pracowników w ramach wspólnego programu.
K- Lenaerts, Education in European community Law after Maastricht, CMLRev. I?9 pr 7, s. 31. Zob. rozdział 2 części I niniejszej książki K" yraig, G. de Burca, The Evolution ofE Law, Oxford 1998, s. 704. • 1-enaerts, op.cit, s. 40-41.
396
Anna Wyrozumska
6
Kultura
Literatura
V L. Benabou, Droit D'Auteur, Droit Voisins Et Droit Communautaire, Bruxelles 1997; r Doutrelepont, M. Waelbroeck, Questions de droit de l'audiovisuel europeen, Bruxelles 1997; D. Goldberg, T. Prosser, S. Verhulst, EC Media Law and Policy, London, New York 1998; C. A. Jones, TeIevi'sion Without Frontiers, YEL 1999/2000, nr 19; A. Loman, K. Mor-telmans, H. Post, S. Watson, Culture and Community Law, Before and after Maastricht, De-venter-Boston 1992; C. Mik, Media masowe w europejskim prawie wspólnotowym, Toruń 1999; D. B. Winn, European Community and International Media Law, London-Dordrecht-Boston 1994; L. Woods, J. Scholes, Broadcasting: the Creation ofa European Culture or the Limirs of the Internal Market?, YEL 1997, nr 17.
6.1. Kultura a TWE
Do czasu wejścia w życie Traktatu z Maastricht, żaden z traktatów wspólnotowych nie dawał WE wyraźnych kompetencji do przyjmowania środków prawnych dotyczących kultury (tj. do prowadzenia akcji pozytywnej). Traktaty założycielskie koncentrujące się na celach ekonomicznych WE traktowały kulturę jako dziedzinę niegospodarczą, a więc pozostającą poza zakresem kompetencji wspólnotowych. Nie oznacza to jednak, że kultura znajdowała się zupełnie poza sferą interesowania WE; problem kultury pojawiał się bowiem także w związku 2 wykonywaniem kompetencji gospodarczych. Dzieła kultury — książki, filmy, °brazy, płyty, fotografie, kasety wideo itp. mogą być przedmiotem transakcji han-llowych, są towarami i podlegają jako takie przepisom TWE. Podobnie TWE sto-Je siC do artystów, producentów filmowych, sprzedawców kaset wideo itp., tj. usługodawców czy samozatrudniających się.
Zagadnienia związane z kulturą pojawiły się najpierw w kontekście czysto gospo-J^zych kompetencji WE. Po raz pierwszy w sprawie 7/68 włoskich skarbów kul-^ ETS skonfrontowano z argumentem, iż dobra kultury nie mogą byc uwaza-
2b' Orz. 1968,
s. 428.
397
ne za towary w rozumieniu TWE. ETS odrzucił go, przyjmując definicję towaru która nie uwzględniała żadnych innych względów, jak tylko handlowe. Podobnie w sprawie Sacchi 155/78, ETS zastosował reguły konkurencji nie uwzględniając społecznej i kulturalnej funkcji telewizji; w sprawie Steinhauser v. miasto Biaritz 197/842, dotyczącej warunków wynajmu pracowni artystycznej, rozpatrując i; w ramach swobody przedsiębiorczości nie uwzględnił kontekstu kulturowego. Dla potrzeb reguł konkurencji ETS uznał także, że śpiewak operowy stanowi „przedsiębiorstwo". Takie podejście ETS z pewnością nie jest dowodem istnienia polityki kulturalnej WE, raczej jej zaprzeczeniem, skoro dobra kultury czy usługi kulturalne postrzegane są przez pryzmat ekonomii, a ich kontekst kulturowy jest całkowicie ignorowany.
Początkowo TWE traktował kulturę tylko jako wartość narodową, której ochrona musi być zapewniona przez poszczególne państwa członkowskie. Taka koncepcja wynikała np. z art. 30 (dawny art. 36) TWE, który uznaje prawo każdego państwa do przyjęcia w prawie wewnętrznym ograniczeń przywozu wywozu lub tranzytu towarów (swobodnego przepływu towarów), uzasadnionych „ochroną majątku narodowego, posiadającego wartość artystyczną, historyczną lub archeologiczną, lub też ochroną własności przemysłowej i handlowej3", pod warunkiem że nie stanowią one narzędzia dyskryminacji lub ochrony interesów narodowych. Kompetencje w zakresie kultury zostały wprowadzone Traktatem z Maastricht (patrz pkt 6.2.3. niniejszego rozdziału), nie zdefiniowano jednak samego pojęcia kultury i może ono być różnie rozumiane, jako obejmujące np. tylko dziedzictwo kulturowe, albo także ochronę mniejszości narodowych czy edukację i naukę. Wobec braku definicji, ochrona kultury czy zakres poparcia rozwoju kultury państw członkowskich przez WE, zależy od opinii instytucji wspólnotowych, w szczególności ETS.
6.2. Rozwój polityki kulturalnej WE
6.2.1. Kwestie przeważającego interesu publicznego
Kultura, w różnych swoich postaciach, może „krzyżować się" z działalność w ramach WE i politykami wspólnotowymi, np. poprzez swobodny przep / dóbr kultury, usług i osób związanych z kulturą lub działanie reguł konkure cji Nie dziwi więc, że argumenty dotyczące kultury zaczęły się pojawiać dla usp wiedliwiania odstępstw4 od działania czterech swobód rynku, reguł konkure
| Zb. Orz. 1985, s. 1819. . avVa
Termin „własność przemysłowa i handlowa" ETS rozumie jako obejmujący także P
4 autorskie, te z kolei łączą się bezpośrednio z działalnością artystyczną (kultu-- 5 n°XaZ Pierwszy w sprawie 231/83 Leclerc, Zb. Orz. 1985, s. 1. Patrz pJ« mniejszego rozdziału.
398
^pomocy państwa. Ograniczenia takie są dopuszczalne tylko ze względu na wy-ogi imperatywne (przez przepisy uzasadnione interesem publicznym
"Łające zastosowanie do wszystkich podmiotów działających na terytorium pań-1 czionkowskiego), zgodnie z kryteriami ustalonymi przez orzecznictwo ETS Lvłaszczaz wymogami proporcjonalności, w tym niezbędności i konieczności).
po raz pierwszy, zdaniem niektórych komentatorów (teza ETS nie jest do końca jasna), ETS uznał, że ochrona kultury może stanowić imperatywny wymóg usprawiedliwiający ograniczenia importu, które inaczej byłyby zakazane przez art. 28 (dawny art. 30) TWE, w sprawie 60 i 61/84 Cinetheąue v. Federation National des Cinemas Francais5. Sprawa dotyczyła prawa francuskiego zakazującego sprzedaży filmów na kasetach wideo przez określony czas od wprowadzenia filmu do kin. Zdaniem władz francuskich zakaz miał chronić przemysł filmowy i stąd kulturę, Trybunał uznał ten argument.
W sprawie C-145/88 Torfaen Borough Council v. B&Q pic6 (dotyczącej zakazu handlu w niedziele), ETS odwołał się do „narodowych i regionalnych właściwości społeczno-kulturalnych" uznając, że przepisy regulujące godziny otwarcia sklepów detalicznych zmierzają do realizacji celu usprawiedliwionego w świetle prawa wspólnotowego, jeśli nie dyskryminują towarów importowanych, gdyż „uzewnętrzniają pewne rozstrzygnięcia natury politycznej i gospodarczej, zapewniając przy tym, iż wybór godzin pracy i odpoczynku współgra z narodowymi czy regionalnymi właściwościami społeczno-kulturalnymi, zaś środki te nie zmierzają do regulowania handlu pomiędzy państwami członkowskimi"7. W sprawach dotyczących przewodników turystycznych8 ETS stwierdził, że interes publiczny polegający na właściwej ocenie miejsc i przedmiotów o znaczeniu historycznym oraz możliwie szerokim upowszechnianiu wiedzy o artystycznym i kulturalnym dziedzictwie danego kraju może stanowić nadrzędny powód uzasadniający ograniczenie swobody świadczenia usług. Jednak w odniesieniu do usług polegających na oprowadzaniu turystów po miejscach innych niż muzea i pomniki historyczne, które mogą być zwiedzane wyłącznie z wyspecjalizowanym przewodnikiem zawodowym, państwo członkowskie, które uzależnia wykonywanie takich usług od posiadania licencji wymagającej uzyskanie szczególnych kwalifikacji w drodze egzaminu, nakłada ograniczenia wykraczające poza to, c° jest konieczne dla ochrony takiego interesu. ETS uznał, że żadne z trzech państw, przeciwko którym wystąpiła KE, nie poszanowało zasady proporcjonalności
[ Jb.Orz. 1985, s. 2605.
I Lb- Orz. 1989, s. 3851. Patrz Orzecznictwo, s. 481 i nast.
ior0,Sprawa c-169/91 Stoke-on-Trent and Norwich City Council v. B & Q, Zb. Orz. ! JJ5*. 1-6635.
trzech sprawach dotyczących świadczenia usług przez przewodników turystycznych
* wydał odrębne orzeczenia, sentencje ich są jednak jednakowe: KE v. Francja C-
i 4/89, Zb. Orz. 1991, s. 1-3591; KE v. Włochy C 180/89, Zb. Orz. 1991, s. 1709;
tv- Grecja C 198/89, Zb. Orz. 1991, 1-727. Patrz Orzecznictwo, s. 659. KE posta-
"a trzem państwom zarzut sprzeczności ustawodawstwa nakazującego oprowadzanie
stv stycznych wyłącznie przez przewodników licencjonowanych w danym pań-
le członkowskim ze zobowiązaniami wynikającymi z TWE.
399
To samo rozumowanie ma zastosowanie do delikatnych kwestii narodowej toż samości kulturalnej oraz prawa państwa do promowania i ochrony jęzv ka ojczystego. W sprawie C-379/87 Groener9 ETS stwierdził, że choć znajornoś' języka nie jest ściśle niezbędna do nauczania konkretnego przedmiotu, odmowa za trudnienia obywatela innego państwa członkowskiego na stanowisku nauczycie la w innym państwie członkowskim była usprawiedliwiona, jeśli wymóg znajomo ści języka był nałożony jako część polityki promowania języka narodowego (ETS zaakceptował wymóg używania języka irlandzkiego „jako sposobu wyrażenia identyczności i kultury narodowej"). ETS stwierdził, że „stałe stanowisko w pełnym wymiarze godzin nauczyciela w publicznej instytucji kształcenia zawodowego ma taki charakter, który usprawiedliwia wymóg znajomości języka w rozumieniu ostatniego podpunktu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady 1612/6810, o ile wspomniane wymogi lingwistyczne stanowią element promocji języka narodowego, który jest jednocześnie pierwszym językiem oficjalnym, a także jeżeli wymóg ten jest stosowany w sposób proporcjonalny i niedyskryminacyjny".
W sprawie C-288/89 Stichting Collectiye Antennevoorziening Gouda v. Comi-sariaat voor de Media11 ETS uznał, że „polityka kulturalna mająca na celu zapewnienie swobody wypowiedzi (zwłaszcza społecznych, kulturalnych, religijnych i filozoficznych) różnych czynników państwa członkowskiego może stanowić wymóg imperatywny dotyczący interesu publicznego, który usprawiedliwia ograniczenia swobody świadczenia usług, oraz że ograniczenia nadawania reklam mogą być nakładane w interesie publicznym, zwłaszcza w celu ochrony konsumentów przed nadmierną reklamą, albo w kontekście polityki kulturalnej, utrzymywania pewnego poziomu programów. Jeżeli jednak ograniczenia takie dotyczą wyłącznie reklam skierowanych do odbiorców w danym państwie członkowskim, nie są one usprawiedliwione przeważającymi względami dotyczącymi interesu publicznego, ponieważ mają na celu ograniczenie konkurencji, na którą instytucja narodowa mająca monopol nadawania takich reklam mogłaby być narażona ze strony innych operatorów".
Państwa mogą zatem przyjmować środki służące ochronie własnej kultury, niemniej, to w końcu do ETS należy ocena czy ograniczenie zgodne jest z prawem wspólnotowym. ETS skłonny jest jednak dawać prymat swobodom wspólnego rynku, interesom gospodarczym nad interesem ochrony kultury.
Zb. Orz. 1989, s. 1-3967; Orzecznictwo, s. 585. A. Groener, obywatelka holender^' przystąpiła do konkursu na stanowisko nauczyciela rysunku i grafiki, jednak nie egzaminu z języka irlandzkiego; zaskarżyła okólnik, na podstawie którego wym' od nauczycieli znajomości tego języka. ^spv
Rozporządzenie 1612/68, które dotyczy podejmowania pracy na terytorium P^ jC. członkowskich pozwala na ograniczenie tego prawa, gdy jest wymagana znajo zyka ze względu na charakter zajęcia, o które chodzi (art. 3 ust. 1). l4s/9lVe'
Zb. Orz. 1991, s. 1-4007. Patrz Orzecznictwo, s. 683. Patrz także sprawa C-1^ ^93. reniging Veronica Omroep Organisatie v. Commissariaat voor de Media, Zb. Or • *• 1-487.
400
2.2. Kultura a środki harmonizacji prawa
aenty dotyczące kultury mogą być uwzglęi i WE jako częściowe uzasadnienie dla śr
także pkt 6.2.3. niniejszego rozdziału książki). Zdarza się zatem, że środ-
6-
«reumenty dotyczące kultury mogą być uwzględniane w działaniach pozyty-vCh WE jako częściowe uzasadnienie dla środków harmonizacji prawa
(patrz
i/prawne przyjmowane przez WE także przed wejściem w życie Traktatu z Ma-
stricht, dotyczą w pewnym zakresie również i ochrony kultury.
Przykładem może być dyrektywa 89/55212 nazywana „Telewizja bez granic" (zmieniona dyrektywą 97/36). Dyrektywa zabrania np. podsycania w programach telewizyjnych nienawiści ze względu na rasę, płeć, religię lub przynależność narodową; wprowadza ograniczenia związane z reklamowaniem napojów alkoholowych (art. 15); zakazuje reklamowania papierosów i innych produktów tytoniowych (art. 13). Zgodnie z dyrektywą, reklama telewizyjna nie może wywoływać szkody moralnej lub fizycznej małoletnim, musi wypełniać kryteria przewidziane w art. 16. Dla realizacji tych celów, dyrektywa wprowadza ograniczenia związane z czasem czy sposobem nadawania programów. Np. liczba reklam nie może przekraczać 15 % dziennego czasu transmisji i 20% czasu danej godziny transmisji (art. 18 ust. li 2).
Z kolei, dyrektywa TVA 94/5 z 14 lutego 1994 r., ustanawia system podatków, z których zwalnia pierwszą sprzedaż dzieła przez jego twórcę i import z państw trzecich.
Istotną część działalności WE w dziedzinie kultury stanowią działania służące ochronie kultury europejskiej przed zalewem kultury amerykańskiej, zwłaszcza w mediach. Ochronie kultury europejskiej służą bez wątpienia art. 4 i 6 dyrektywy 89/552, wprowadzające wymóg przeznaczenia większej proporcji czasu antenowego, z wyłączeniem czasu na wiadomości, sport, gry, reklamy i usługi te-letekstowe, na programy europejskie, tj. programy pochodzące z państwa członkowskiego UE lub państwa strony Konwencji o telewizji ponadgranicznej lub też wytworzone w kooprodukcjl Zgodnie z art. 5, 10% czasu transmisji, z wyłączeniem czasu na wiadomości, sport, gry, reklamy i usługi teletekstowe, lub 10% bufetu nadawcy przeznaczonego na zakup programów, musi być przeznaczone na rozpowszechnianie prac europejskich wytworzonych przez niezależnych producentów. Promocja kultury europejskiej została potwierdzona w dyrektywie 97/
'Ponadto zarówno państwa członkowskie, jak i WE wspierają finansowo pro-ukcję i dystrybucję dzieł europejskich (programy MEDIA I i MEDIA II), a także j|°deimują działania wspierające rozwój nowych technologii (np. dyrektywa 95/
maJąca na celu ułatwienie wprowadzenia telewizji numerycznej).
yręktywa w sprawie koordynacji pewnych przepisów prawnych, rozporządzeń lub , laiań administracyjnych w państwach członkowskich dotyczących prowadzenia dzia-'nosci polegającej na emisji programów telewizyjnych, Dz. U. WE 1998, L 298 -mer»ona dyrektywą 97/36 z 30 czerwca 1997 r., Dz. U. WE 1997, L 202.
401
6.2.3. Nowe kompetencje WE w Traktacie z Maastricht
Traktat z Maastricht wprowadził do TWE kilka zmian, przede wszystkim vw sażył WE w kompetencję do „przyczyniania się do rozkwitu kultur pań k członkowskich" (art. 3 a ust. 1 pkt q, obecnie 4 ust. 1 pkt q). Najważniejs jednak przepisem dotyczącym kultury jest po tych zmianach, art. 151 (dawT art.128) TWE. Stanowi on, że „Wspólnota przyczynia się do rozkwitu kult*1' Państw Członkowskich, respektując ich narodową i regionalną różno ? dność, jednocześnie uwypuklając wspólne dziedzictwo kulturowe" (ust
WE ma obowiązek zachęcania państw członkowskich do współpracy i jeśli jp l to konieczne, wspierania oraz uzupełniania działań państw członkowskich w ki ku dziedzinach: „podnoszenia poziomu wiedzy i szerzenia kultury oraz h' storii narodów europejskich; zachowania i ochrony dziedzictwa kulturo wego o znaczeniu europejskim; niekomercyjnej wymiany kulturalnej-twórczości artystycznej i literackiej, w tym także audiowizualnej" (ust. 2)
WE i państwa członkowskie zobowiązane są do sprzyjania współpracy z państwami trzecimi oraz właściwymi organizacjami międzynarodowymi w dziedzinie kultury, zwłaszcza z Radą Europy (ust. 3).
Aby przyczynić się do osiągnięcia celów wymienionych w art. 151 TWE, Rada działając zgodnie z procedurą określoną w art. 251 TWE (procedura współdecydowania) i po porozumieniu z KR, stosuje działania pobudzające, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji ustaw i przepisów państw członkowskich. W trakcie procedur określonych w art. 251 TWE Rada działa jednomyślnie; działając jednomyślnie na wniosek KE, przyjmuje zalecenia (ust. 5).
Należy podkreślić, że art. 151 ust. 5 TWE wyraźnie ogranicza działania WE, które mogą być przedsiębrane przez Radę jedynie do przyczyniania się do osiągnięcia celów wskazanych w przepisie art. 151 (i tylko w czterech wymienionych w ust. 2 dziedzinach). Rada może w zasadzie przyjmować tylko zalecenia i stosować środki pobudzające. Zakazana jest jednak jakakolwiek harmonizacja prawa państw członkowskich, a co więcej kompetencja jest ograniczona do „roj kwitu kultur" państw członkowskich (terminu tego TWE nie definiuje) poprze namawianie (zalecenia) i środki pobudzające. W ten sposób art. 151 daje słabą kompetencję WE do przyjmowania środków prawnych w dziedzinie kultury. Powstaje zatem pytanie, jakie znaczenie dla uzasadnienia kompetencji WE n że mieć ust. 4 art. 151 TWE: „Wspólnota uwzględnia aspekty kulturow w swoich działaniach podejmowanych na mocy innych przepisów niwę szego Traktatu, w szczególności w celu poszanowania i popierania rozn° dności kultur wchodzących w jej skład". Czy tylko potwierdza te działania, o rych mowa była wyżej w pkt 10.4.2.2., nie dając zatem nowych kompeten ¦ Dotychczasowa praktyka nie pozwala na pełną ocenę; wydaje się jednak, z 4 ułatwi częściowe uzasadnienie, np. konkretnej dyrektywy potrzebami d kultury.
89/ Dla zilustrowania problemu można się odwołać do omawianej już dyrektywy
5 52 „Telewizja bez granic". W czasie, gdy dyrektywa była przyjmowana nie
402
^raźnego upoważnienia w TWE dla WE do działań w dziedzinie kultury. Dyrektywa była przedstawiana w części jako środek służący zachowaniu kultury europejskiej. Z tego powodu zarzucano jej oparcie na niewłaściwej podstawie prawnej (a właściwie brak kompetencji WE). Dyrektywa została przyjęta na podstawie art. 57 ust. 2 TWE (obecny art. 47 ust. 2) i art. 66 TWE (obecny art. 55, ułatwienia swobody zakładania przedsiębiorstw i przepływu usług dla osób samozatrudniają-cvch się). Dyrektywa została zmieniona dyrektywą 97/36. W międzyczasie wprowadzono do TWE obecny art. 151, niemniej dyrektywa 97/36 została oparta na tej samej podstawie prawnej co poprzednia, art. 151 nie został zastosowany. Jeśli nadal dwie dyrektywy byłyby traktowane wyłącznie jako akty służące ochronie kultury, ich przyjęcie oznaczałoby naruszenie art. 151. Zgodnie z art. 151, WE nie ma takich kompetencji
Traktat z Maastricht wprowadził jeszcze jeden nowy przepis odnoszący się do kultury, tj. art. 92 ust. 3 pkt d (obecny art. 87 ust. 3 pkt d) TWE, który wskazał wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturalnego jako cel uprawniający do udzielania pomocy przez państwo (cel uprzywilejowany)13. Zgodność subwencji kulturalnych z prawem wspólnotowym jest zależna od zastrzeżenia, że warunki handlu i konkurencji w WE nie będą przez nie naruszone w poważny sposób („w stopniu, który sprzeciwia się wspólnym interesom"). To wymaga odpowiedniego rozważenia interesów, które to zadanie jest przekazane w ręce Komisji
6.3. Cechy polityki kulturalnej WE
Z punktu widzenia prawnego, polityka kulturalna WE posiada cztery charakterystyczne cechy:
— ma charakter subsydiarny w stosunku do polityki państw członkowskich; dowodzi tego także art. 87 ust. 3 pkt d TWE;
— jest wykonywana także we współpracy z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, przede wszystkim UNESCO14 i Radą Europy (wielkim sukcesem były wspólne przedsięwzięcia, np. Europejski Rok Muzyki w 1985 r., desygnowanie każdego roku Europejskiego Miasta Kultury);
— ochrona kultury, tak jak i ochrona zdrowia czy konsumentów, stanowi wymóg i element różnych polityk i działań wspólnotowych, np. swobodnego przepływu studentów, turystów itp., a także samodzielną poli-
Uo czasu Traktatu z Maastricht KE uwzględniała cel kulturalny oceniając dotacje dla Przedsiębiorstw usługowych działających w ramach konkurencji transgranicznej; interweniowała, aby usunąć dyskryminację ze względu na przynależność państwową. Sub-Wer>cje kulturalne podlegają nadzorowi, gdy mają jednocześnie charakter subwencji „ s°sPodarczych. ^ wymianie listów między KE a Sekretariatem UNESCO z 1964 r. i 1972 r. postawiono wymieniać informacje i dokumenty, tworzyć wspólne grupy robocze i rozwi-c 'nne formy współpracy.
403
tykę w szczególnych dziedzinach, z tym jednak, że jest wyłączona i l. kolwiek harmonizacja prawa. Zgodnie z art. 151 TWE dziedziny te u*'
"aro-
jmują podnoszenie poziomu wiedzy i szerzenie kultury oraz historii dów europejskich; zachowanie i ochronę dziedzictwa kulturowego o
czeniu europejskim; niekomercyjną wymianę kulturalną; twórczość a styczną i literacką, w tym także audiowizualną; — jest wyrażana bardziej przez różnego typu działania aniżeli regulacje u
wne (rozporządzenia czy dyrektywy). Działania prawne WE w odniesie ' do kultury przybrały przede wszystkim postać zaleceń zawartych najcześ ' •! w uchwałach Rady skierowanych do instytucji wspólnotowych lub państw' członkowskich, a także do programów promujących poszczególne aspek ty kultury.
Np. rezolucja Rady z 25 lipca 1996 r. w sprawie powszechnego dostępu do kultury15, rezolucja Rady z 20 stycznia 1997 r. w sprawie włączenia aspektów kultury w działania Wspólnoty16, rezolucja Rady z 19 grudnia 1999 r. w sprawie promocji swobodnego przepływu osób pracujących w sektorze kultury17, rezolucja Rady z 26 czerwca 2000 r. o zachowaniu i wzmocnieniu europejskiego dziedzictwa filmowego18, rezolucja Rady z 2 lutego 2001 r. o pomocy krajowej dla filmu i przemysłów audiowizualnych19, rezolucja Rady z 12 lutego 2001 r. o jakości architektonicznej w środowisku miejskim i wiejskim20, rezolucja Rady z 23 lipca
2001 r. w sprawie wymiany informacji i doświadczenia dotyczącego warunków dla artystów zawodowych w kontekście rozszerzenia UE2', rezolucja Rady z 21 stycznia
2002 r. w sprawie kultury i społeczeństwa opartego na wiedzy22 oraz rezolucja Rady z tego samego dnia w sprawie roli kultury w rozwoju Unii Europejskiej23, decyzja 719/9624 zmieniona i poszerzona (program Kalejdoskop dotyczący sztuki teatralnej i wizualnej itp.); decyzja 2085/9725 poprawiona i poszerzona (program Ariane dotyczący książek i czytelnictwa); decyzja Parlamentu i Rady z 6 października 1997 r.26 (program Raphael dotyczący ochrony wszelkich dóbr kultury); program „Kultura 2000"27 itp.
15 Dz. U. WE 1996, C-242/1
16 Dz. U. WE 1997, C-36/4
17 Dz. U. WE 2000, C-8/3
18 Dz. U. WE 2000, C-193/ 1
19 Dz. U. WE 2001, C-73/3
20 Dz. U. WE 2001, C-73/6
21 Dz. U. WE 2001, C-213/2
22 Dz. U. WE 2002, C-32/1.
" nowL^fa^ctw272; ^ takŻC re2°luCJC Rady 2 25 ™ca 2002 r. w sp*f nowe|o planu pracy współpracy europejskiej w dziedzinie kultury Dz. U. WE 2002, Cr
n E!z- U- WE 19?6, L 99/20.
26°z:oU-WE 1997, L 291/26.
2? L228/97, D2. u. WE 1997, L 305/31
DCCyZ,a 508/20« PE i Rady Dz. U. WE, L 63/1.
404
, 4, Ochrona dóbr kultury
ai dziedzinach, w których istnieją umowy międzynarodowe, którymi są związane ństwa członkowskie, prawo wspólnotowe szybciej wyszło poza obręb czysto eko-Poinłcznego traktowania dóbr kultury, np. w sprawach objętych działaniem ju/óch konwencji: konwencji UNESCO z 1970 r. określającej środki mające na ju zakazanie i przeszkodzenie importowi i transferowi nielegalnej własności hiektów kultury oraz konwencji UNIDROIT z 1995 r. ustanawiającej reżim pra-my restytucji dóbr kultury skradzionych lub nielegalnie eksportowanych. Ure-^lowania zawarte w obu konwencjach zostały przeniesione do prawa wspólnotowego, wprowadzona jednak ochrona dóbr kultury silnie była związana ze wspólnym rynkiem i była podyktowana przede wszystkim potrzebami praktycznymi wynikającymi ze zniesienia granic wewnętrznych. W ten sposób w 1992 r. zostało przyjęte rozporządzenie 3911/92 w sprawie eksportu dóbr kultury28, a w 1993 r. dyrektywa 93/7 w sprawie zwrotu dóbr kultury oraz przedmiotów nielegalnie wywiezionych29.
6.4.1. Eksport dóbr kultury do państw trzecich
Rozporządzenie 3911/92 tworzy jednolity reżim kontroli eksportu dóbr kultury na granicach zewnętrznych WE. Eksport może odbywać się tylko na podstawie pozwolenia (licencji) ważnej na całym terytorium WE (art. 2 ust. 1). Pozwolenia są wydawane przez władze państwa członkowskiego, na którego terytorium znajduje się eksportowe dobro kultury. Mogą one odmówić wydania licencji, „gdy dobra kultury, o które chodzi, podlegają ochronie przewidzianej w ustawodawstwie krajowym dla krajowych skarbów o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej" (art. 2 ust. 2 /w ten sposób także art. 30 d. 36 TWE/). Aneks dołączony do rozporządzenia zawiera listę kategorii przedmiotów podlegających reżimowi przewidzianemu w rozporządzeniu30. Chodzi głównie o obiekty archeologiczne mające więcej niż 100 lat, dzieła sztuki (mozaiki, rzeźby, obrazy llP), fotografie, filmy, inkunabuły i manuskrypty mające więcej niż 50 lat i nie jeżące do ich autora, książki liczące ponad 100 lat, archiwa liczące ponad 50 at> mapy geograficzne mające więcej niż 200 lat oraz zbiory inne niż filatelistyce. Z wyjątkiem obiektów archeologicznych, inkunabułów i manuskryptów, f°bra te powinny przedstawiać wartość minimalną od 1500 euro dla mozaik lub ot°grafii, do 50 000 euro dla rzeźb, 150 000 euro dla obrazów.
" pz. U. VVE 1992, L 395/1, zmienione rozporządzeniem 2469/96, Dz. U. WE 1996,
»n 5/9-
» L*¦ U. WE 1993, L 74/74, zmienione dyrektywą 96/100, Dz. U. WE 1997, L 60/59. u/rektywa 93/7 w sprawie zwrotu dóbr kultury oraz przedmiotów nielegalnie wywiewnych uzupełnia rozporządzenie 3911/92 a aneks do niej dołączony rozszerza listę kmiotów.
405
Niektóre szczegółowe kwestie zostały uregulowane w rozporządzeniu KE 75;/ 9331; określa ono sposób działania w trakcie postępowania, w szczególności Sp0 sób składania wyjaśnień i czas ważności upoważnienia, który nie może przekra czać 12 miesięcy.
6.4.2. Restytucja dóbr kultury nielegalnie wywiezionych z terytorium państwa członkowskiego
Dyrektywa 93/7 w sprawie zwrotu dóbr kultury oraz przedmiotów nielegalnie wywiezionych ustanawia system odzyskiwania dóbr kultury mający zastosowanie w przypadku, gdy dobro opuściło terytorium państwa członkowskiego z naruszeniem ustawodawstwa państwa członkowskiego lub z naruszeniem rozporządzenia 3911/92. Zainteresowane państwo członkowskie — a nie właściciel skradzionego dobra — może wnieść do sądu państwa członkowskiego, na którego terytorium rzecz się znajduje, skargę o zwrot dobra przeciwko jakiemukolwiek jego posiadaczowi (art. 5). Skargę należy wnieść w ciągu roku licząc od daty, w której państwo skarżące powzięło wiadomość o tym, gdzie znajduje się rzecz i kto jest jej posiadaczem. Prawo do zwrotu rzeczy przedawnia się z upływem trzydziestu lat, licząc od daty nielegalnego wywozu. W przypadku zwrotu rzeczy, sąd państwa członkowskiego, w którym przedmiot został odnaleziony, może zasądzić zadośćuczynienie dla posiadacza działającego w dobrej wierze (art. 2).
Preambuła do dyrektywy 93/7 stanowi, że „pod warunkami i w granicach określonych w artykule 36 T (obecny art. 30) TWE, państwa członkowskie utrzymają, po 1992 r., prawo do określenia ich narodowych skarbów kultury i do przedsiębrania niezbędnych środków dla ich ochrony". Trzeba jednak pamiętać, że jest wyłączona możliwość wszelkiej kontroli czy formalności mogących zapewnić efektywność tych środków, na granicach wewnętrznych WE.
6.5. Status prawny książki
Książki stanowią ważny element kultury, objęte są ochroną wynikającą z Pra autorskiego przez okres 70 lat (dyrektywa 93/98 w sprawie harmonizacji cz trwania ochrony praw autorskich i pewnych praw pokrewnych32). Dziaa wspólnotowe mają na celu wspomaganie rozwoju twórczości literackiej i d°'< do książki (np. ww. program Ariane), elementy te brane są również pod u ^ przez ETS. Książki jednak są przede wszystkim towarem i tak jak inne podlegają swobodom wolnego rynku33. Ochrona książek, tak jak i wsp
31 Z 30 marca 1993 r., Dz. U. WE 1993, L 77.
12 Z 29 października 1993 r., Dz. U. WE 1993, L 290. tei<
33 Patrz jednak np. rezolucję Rady z 12 lutego 2001 r. o stosowaniu krajowycn y% n sztywnych cen książek (Dz. U. WE 2001, C-73/3), która potwierdza decyz)? * 0pei' sierpnia 1997 r. i rezolucję Rady z 8 lutego 1999 r., a także ustalenia Rady
rozwoju kultury nie stanowią przesłanek usprawiedliwiających derogacje przewidziane w art. 30 (dawny art. 36) TWE; nie upoważniają zatem państwa, np. do toSowania środków wywierających podobny skutek do ograniczeń ilościowych imporcie. W ten sposób w sprawie 229/83 Leclerc34, ETS uznał za sprze-ne z TWE przepisy francuskie, które dawały importerom prawo określenia ceny sprzedaży książek importowanych (tworzyły inny reżim dla książek importowa-nyCh i książek produkowanych we Francji), oraz wydawcom książek wydawanych we Francji, jak i reimportowanych do Francji z innego państwa członkowskiego35-
Do rynku książek stosują się zwykłe zasady konkurencji Szczególne cechy rynku książek nie upoważniają wydawców czy księgarzy do zawierania porozumień sprzecznych z art. 81 ust. 1 (dawny art. 85 ust. 1) TWE.
Znamienne jest, że KE odmówiła wyłączenia spod działania art. 81 ust. 3 TWE (dawny art. 85 ust. 3) umów w sprawie cen ponownej sprzedaży w handlu książkami, a jej decyzja została utrzymana zarówno przez SPI, jak i ETS (sprawy 43 i 63/ 82 VBVB v. VBBB36). Chodziło o porozumienie między dwoma stowarzyszeniami reprezentującymi większość wydawców i księgarzy flamandzkich i niderlandzkich. Celem wprowadzonej zasady była ochrona książek, jako dóbr kultury, przed szkodliwymi następstwami konkurencji (subsydiowanie mniej popularnych tytułów, aby wspomóc mniejsze księgarnie konkurujące z księgarniami samoobsługowymi i klubami książki).
6.6. Usługi kulturalne
Takie placówki kulturalne, jak np. muzea, kina, teatry, filharmonie, czy nawet wypożyczalnie kaset wideo, świadczą przede wszystkim usługi, działają bowiem najczęściej odpłatnie. Do usług kulturalnych stosują się generalne zasady — swoboda przedsiębiorczości i swoboda przepływu usług, w stosunku zaś 0 os°b zatrudnionych w tego typu usługach — swobodny przepływ pra-
fkle* zebranej w Kolonii 3-4 czerwca 1999 r. i uznaje podwójny charakter książki ja-0 nośnika wartości kulturalnych i jako towaru, podkreślając potrzebę zrównoważone] oceny kulturalnych i gospodarczych aspektów książek. Rada przypomina, że każ-,e Państwo członkowskie ma prawo swobodnego wybory polityki w sprawie książek czytelnictwa, w tym ustawowego lub umownego systemu ustalania cen, a następnie swnuSZa KE do uwzględniania w przypadkach stosowania reguł konkurencji czy zasad "godnego Przepływu towarów, szczególnej wartości książki jako przedmiotu kultu-l^ dla promowania różnorodności kulturalnej, a także do brania pod uwagę wy-
M Zh X trans8ranicznego rynku książek. i!p,;°r2-1985, s. 1 V** tafce decy2ję Rad w awie stał h cgn książek przy przekraczaniu granicy Dz. U.
* 2bE i."7, C-305/2 i rezolucję Rady z 8 lutego 1999 r., Dz. U WE 1999, C-42/3 I99°rz' 19H s. 19 i T-66/89 Publishers' Associat.on v. KE, Zb. Orz. 1992, s. II-
cowników. Prawa te zostały potwierdzone np. wobec artystów37, przewodnik' turystycznych38, dystrybutorów filmów39 oraz emisji telewizyjnych"10. Z woln °W korzysta także usługobiorca usługi kulturalnej. Do usług kulturalnych mają0^' wnież zastosowanie przepisy dotyczące konkurencji.
Np. w 1974 r. sprawie 155/73 Włochy v. Sacchi41, ETS po raz pierwszy odniósł się do nadawania sygnałów telewizyjnych i ustanowił zasadę, że transmisja tele wizyjna stanowi usługę w rozumieniu art. 49 i 50 TWE: „W braku wyraźnych od miennych przepisów Traktatu, sygnał telewizyjny, z powodu swej natury, musi być uważany za świadczenie usług [...]. Wynika z tego, że transmisja sygnałów telewizyjnych, włączając te mające charakter reklam, wchodzi jako taka w zakres postanowień Traktatu odnoszących się do usług".
W przypadku niektórych usług działają specjalne unormowania prawne, rm gdy chodzi o usługi polegające na emitowaniu wizji i dźwięku, do których dostęp dla użytkownika jest uwarunkowany opłatą, a także usługi wideo i wydawnictw elektronicznych — dyrektywa 98/8442 wprowadza uregulowania w zakresie ochrony przed piractwem. W dziedzinie emisji telewizyjnych WE wyprzedziła nieco Rada Europy przyjmując 15 maja 1989 r. Konwencję o telewizji po-nadgranicznej43. Podstawowym celem konwencji jest ułatwienie transgraniczne-go rozpowszechniania i retransmisji programów telewizyjnych pomiędzy stronami (art. 1). Konwencja jest oparta na zasadzie wolności otrzymywania i re-transmitowania programów telewizyjnych, która implikuje „wolność otrzymywania lub komunikowania informacji lub idei [...] bez względu na granice", o któ-
37 Sprawa 197/84 Steinhauser, Zb. Orz. 1985, s. 1819.
38 Sprawy: C-154/89 KE v. Francja, Zb. Orz. 1991, s. 1-3591; C-180/89 KE v. Wiochy, Zb. Orz. 1991, s. 1709; C-198/89 KE v. Grecja, Zb. Orz. 1991, 1-727.
39 Sprawa 60 i 61/84 Cinetheąue, Zb. Orz. 1985, s. 2605.
40 Np. sprawa 62/79 Debauve (Zb. Orz. 1980, s. 833), w której ETS stwierdził, że nie ma żadnych powodów, aby nadawanie sygnałów przez telewizję kablową nie uznawać z< usługę; chodziło o prawo belgijskie zakazujące reklam handlowych emitowanych zai wno przez telewizję belgijską, jak i z innego państwa członkowskiego. ETS uznał, ze z kaz nie narusza prawa WE, ponieważ Traktat „nie ma zastosowania do działalności, Kto rej istotne elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego". W ten sp°s( ETS wyjaśnił, ze Traktat stosuje się tylko do emisji transgranicznych; w braku Vxzt' sów wspólnotowych, państwo członkowskie może ograniczyć nadawanie krajowych P gramów telewizyjnych. Patrz także sprawa 62/79 Coditel v. Cine. Vog Films, Zb. 1980, s. 881; Orzecznictwo, s. 600.
41 Zb. Orz. 1974, s. 409.
42 Z 20 listopada 1998 r., Dz. U. WE 1998, L 320. . fi„. 13 Stronami Konwencji są 24 państwa, w tym 7 państw członkowskich UE (Austria. ^
landia, Francja, Hiszpania, Niemcy, Wielka Brytania i Włochy). Zgodnie z art. I 1 konwencji, w stosunkach między państwami członkowskimi UE, w zakresie o regulacją prawa wspólnotowego, mają zastosowanie przepisy prawa wspólnotowej nie Przepisy konwencji).
408
^ch to wolnościach mowa także w art. 10 EKPCz z 1950 r. Prawo wspólnotowe przejęło te zasady w art. 2 par. 2 dyrektywy 89/552 „Telewizja bez granic", nyrektywa ma jednak inny cel, aniżeli konwencja, ma na celu przede wszystkim Eliminowanie barier w swobodnym przepływie emisji telewizyjnych (chroni pede wszystkim interesy gospodarcze WE, a nie interesy kultury; co jest zresztą harakterystyczne dla prawa wspólnotowego)44.
Zgodnie z dyrektywą 89/552 (art. 2 ust. 2), zasada wolności nadawania rransgranicznego może zostać czasowo wyłączona w przypadku, gdy program telewizyjny nadawany z innego państwa członkowskiego w oczywisty sposób, ciężko i poważnie narusza (w przeciągu 12 miesięcy naruszenie musi być co najmniej dwukrotne) przepisy traktujące o ochronie małoletnich oraz ochronie porządku publicznego, np. przez nawoływanie do nienawiści ze względu na rasę, płeć, religi? lub narodowość (tj. art. 22 i 22a dyrektywy). Dyrektywa 97/36, zmieniająca dyrektywę 89/552, wzmacnia prawa państwa członkowskiego. W nowym art. 3 bis, upoważnia państwa członkowskie do przedsiębrania, po uprzednim poinformowaniu KE, środków mających na celu zapewnienie, aby ważna część publiczności nie była pozbawiona możliwości swobodnego śledzenia poprzez telewizję wydarzeń, które mają doniosłe znaczenie dla społeczeństwa. Wolności tej towarzyszy prawo odpowiedzi, które może być wykonywane przez każdą osobę fizyczną lub prawną dotkniętą emisją telewizyjną (art. 23). Odpowiedź powinna być wyemitowana w rozsądnym czasie (oceniany w odniesieniu do konkretnej sytuacji).
6.7. Prawa autorskie i pokrewne
Jeśli chodzi o prawa autorskie, np. do dzieła muzycznego, i prawa pokrewne — prawa artystów interpretujących, producentów, dystrybutorów dzieła itp., najważniejszym problemem w tej dziedzinie jest pogodzenie zasad swobodnego przepływu dzieła z ochroną praw osób uprawnionych (prawa te często mają istotną wartość gospodarczą). Jest to trudne, zwłaszcza w dobie rozwoju różnorodnych technik komunikacyjnych, oraz ze względu na ilość uregulowań pranych w tej dziedzinie, różnorodne uregulowania krajowe, a do tego liczne umowy międzynarodowe, które prawo wspólnotowe musi uwzględniać, jak np. Konają berneńska o prawie autorskim z 1886 r., Konwencja rzymska o ochro-|ie artystów interpretujących lub wykonujących dzieło, producentów fonogra-hczriych i instytucji nadawczych z 1961 r., Konwencja genewska w sprawie fo-n°gramów z 1971 r., Konwencja brukselska dotycząca nadawania programów frzez satelity z 1974 r„ Porozumienie w sprawie aspektów praw własności integralnej mających wpływ na handel inkorporowane do Konwencji ustanawiali WTO z Marrakeszu z 1994 r.
6.2.2 i 6.2.3. niniejszego rozdziału książki
409
Wielość uregulowań sprawia, że prawo w^ńi™.-,. skomplikowane i ulega cifgłym ^^ ^ ^ tej dzied pokrewnych dotyczą np.: ucnrony praw autorskich i pt*
-dyrektywa 91/25 0 w sprawie „fhrnn„
komputerowych^; Chr°"y prawneJ Programó
- dyrektywa 92/100 w sprawie prawa ulokowania i użyczania i n prawach pokrewnych prawom autorski™ yczama-10 Pewnych intelektualnej4'; autorskim w sferze własno^
- dyrektywa 93/83 w sprawie koordynacji n™,nv^
i praw pokrewnych prawu autorS SS,^ ^^ aUt°Bki* satelitarnej i jej kablowej retransmisji" °Wame do ^|
- dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 marca 199* wie ochrony prawnej baz danych48; yy6 r
w spra-au-
dyrektywa 93/98 w sprawie harmonizacji rac *„ ¦ torskich i pewnych praw pokrewny^'(okrSllZTnT^^ dla praw autorskich, autorów dzieła liter ckSo fil™ 7' "P' 7°,at
zualnego (art. 1 i 2), 50 lat od pierw e/o Łl Tg° lub aUdi* pretujacych, pierwszego montażu dSuS? f?" artystów'"ter-emisji dla nadawców radiowotelewizyjnych"S3)) 0Wych' pierws«i Prawa autorskie i prawa pokrewne podlepab .Ji«,i j
łom TWE. Stosuje się do nich zasada niedy2^"*Jlf 7^™ "»" ność narodową zawarta w art. 12 TWE; zSaS "na Hvk ' ' "" ^^ wania dzieła wytworzonego, zmt^rtt^^]^^1^1}^^ trakt* nym państwie członkowskim-, a także regZolr°^0w^h^^ w i„-rozumień i nadużywania pozycji dominuj^^S?1 ~ d0tyC2ąCe np' P°"
Tak np. w sprawie 62/79 Coditel v. Cine W Fii«,c52 CTC „ . J ,
prawa autorskie do filmu i wypływające z nich ™ L u'*' źe >eśli
względu na swój charakter nie sąTbjęte art. 8^Sy t°rt"?^™f * konywanie może - w określonym kontekście llnZrl k ' ^
ry prowadziłby do ograniczenia w istotnym SE^1" f- ^T' ^ do naruszenia zasad konkurencji na ryl^^T^ ^ ^
wnym ograniczeniom, przy wzięciu pod uwSffr vT ^T ^ Do władz krajowych należy m.in. kontrola cSSS? hT ^ /"!' tervtnH,im „;» „™,.,.,a ¦ a • • , y "Wonywanie tych praw na danym
rerytonum nie prowadzi do ograniczenia ub nan.^r.;, ,,, /i i ¦• ^
rębie wspólnego rynku. kruszenia zasad konkurencji w ob-
45 Dz. U. WE 1991, L 122.
46 Dz. U. WE 1992, L 346.
47 Dz. U. WE 1993, L 248.
48 Dz. U. WE 1996, L 77, " Dz. U. WE 1993, L 290.
Sprawa C-92/92 i C-326/92 Phil Collins, Zb. Orz 1993 s 1-5145
52 fZ'llil7,l7_Ż[ Zb' °XZ- 1989 S- **• T 528//Ś, Metropole tól*is«oo*
• Orz. 1980, s. 881. Patrz Orzecznictwo, s. 600.
410
prawa autorskie i pokrewne korzystają ze szczególnego reżimu w ramach
hodnego przepływu towarów i usług. Stosuje się do nich art. 30 (dawny art.
CtWE w zakresie swobodnego przepływu towarów, zaś ta sama zasada zosta-
J Lpracowana przez orzecznictwo w odniesieniu do swobodnego przepływu
„sług53-
:rz sprawa 55/80 Dansk Supermarked, Zb. Orz.
411
7
Przemysław Saganek
Ochrona zdrowia
Literatura:
„ geutler, R. Bieber, J. Piepkom, J. Streil, Die Europaische Union. Rechtsordnung und Po-ijfjlc Baden-Baden 2001; A. Bleckmann, Europarecht, Koln, Berlin, Bonn, Miinchen 1997; G Hatzopoulos, Killing national Health and insurance systems but healing patients? The Eu-ropean market for Health Care services after the judgments ofthe EC) in Vanbraekel and Peerbooms, CMLRev. 2002, vol. 39, 683 i nast.; T.K. Hervey, Up in smoke? Community (anti) tobacco law and policy, ELRev. 2001, vol. 2, 101 i nast; Ch. Koenig, A. Hartsch, Europarecht, Tiibingen 2000; A.P. van der Mei, Cross-Border Access to Health Care within the Eu-ropeem Union: Smoe Reflections on Geraets-Smits and Peerbooms and Vanbraekel, „Maastricht Journal of European and Comparative Law" 2002, vol. 9, nr 2.
7.1. Uwagi wstępne
Ochrona zdrowia stała się przedmiotem wyraźnej kompetencji WE wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht. Moment ten został jednak poprzedzony powstaniem pewnego dorobku WE w tej dziedzinie. Już w tym miejscu zaznaczyć należy, że wyraźne kompetencje WE w zakresie ochrony zdrowia mają bardzo ograniczony zakres. Organizacja służby zdrowia i systemu ubezpieczeń zdrowotnych należy bowiem do kompetencji państw członkowskich. Równocześnie trzeba odnotować fakt, że bardzo dużo innych postanowień prawa wspólnotowego ma ścisły związek z problematyką zdrowia. Ochrona zdrowia, jak wia-orno, uzasadnia wprowadzanie pewnych ograniczeń dla przepływu towarów osób. Te ograniczenia (czy nawet sama możliwość ich wprowadzenia) wymu-aR harmonizację przepisów związanych ze zdrowiem (dotyczy to zwłaszcza przemów o lekach i urządzeniach medycznych). Jednocześnie pewne przepisy z sa-*> swojej istoty oddziaływują na poziom zdrowia ludzi (np. przepisy dotyczące ^°sci, tytoniu, narkotyków1, ochrony środowiska i konsumentów). Osobną
^trz np. rozporządzenie Rady 3677/90 z 13 grudnia 1990 r. w sprawie środków podebranych w cdu utrudnienia wykorzystywania pewnych substancji do nielegalnej
i dwU,kcji "dotyków lub substancji psychotropowych, Dz. U WE 1990, L 357/1 yrektywa Rady 92/109 z 14 grudnia 1992 r. w sprawie produkcji i umieszczania na
Psych Substancji wykorzystywanych do nielegalnej produkcji narkotyków i substancji stropowych, Dz. U. WE 1992, L 370/76.
413
kwestią jest swobodny przepływ usług medycznych i osób wykonujących za dy medyczne.
Niniejszy rozdział jest przede wszystkim poświecony kompetencjom ok ' nym w art. 152 (dawny art. 129) TWE i dokumentom wydanym na ich stawie. Dodatkowo zostaną zaprezentowane przepisy z zakresu dostosowania wa państw członkowskich dotyczące farmaceutyków i urządzeń medycz Choć kwestie te mają charakter autonomiczny w stosunku do polityki och zdrowia sensu stricto, to ich związek z ochroną zdrowia jest tak silny, że ich * minięcie mogłoby prowadzić wręcz do wypaczonego obrazu prawa wspólnoto go w tej dziedzinie.
Przedmiotem rozważań nie będzie natomiast kwestia dostępu do usług med cznych za granicą, stanowiąca część swobodnego przepływu usług. Trzeba je nie odnotować, że w niezmiernie istotnym orzeczeniu w sprawie Raymond Kohll v. Union des caisses de maladie2 ETS stwierdził, że mogą być uznane za naruszeni wspólnotowej zasady swobodnego przepływu usług takie przepisy państwowe, ze dnie z którymi kasa chorych refunduje koszty leczenia czy innych świadczeń medycznych otrzymanych za granicą tylko wtedy, gdy wcześniej wydała zgodę na korzystanie z danej usługi poza obszarem swojego państwa. Pewne zróżnicowanie finansowania z ubezpieczeń zdrowotnych zabiegów i świadczeń zagranicznych jest jednak dopuszczalne z uwagi na to, że automatyczne finansowanie każdego zabiegu zagranicznego mogłoby zagrozić egzystencji szpitali i innych zakładów służby zdrowia danego państwa, jak wskazał ETS w swoim orzeczeniu w sprawie Geraets-Smits i Peerbooms3, przepisy mogą uzależniać finansowanie z ubezpieczenia zdrowotnego leczenia szpitalnego za granicą od tego, że takie samo świadczenie nie może być udzielone niezwłocznie przez zakład służby zdrowia, z którym kasa chorych ma kontakt. Nie można natomiast dyskryminować zagranicznych zakładów służby zdrowia w stosunku do krajowych zakładów, które n mają kontraktu z kasą chorych.
7.2. Pierwsze dokumenty wspólnotowe związane z ochroną zdrowia
Za pierwszy dokument wspólnotowy związany z ochroną zdrowia par excel może być uznana dyrektywa Rady 77/312 z 29 marca 1977 r. w sprawieb biologicznych ludności na poziom ołowiu4. Akt ten wydany na podstawie o nego art. 235 TEWG (obecny art. 308 TWE) miał tylko charakter cUS0^Vzi stał przyjęty na 4 lata). Preambuła dyrektywy wskazywała, że ocena wpły nieczyszczeń ołowiem na zdrowie ludzkie wymaga możliwie najbardziej ^ łowych badań krwi. Dobrowolne badania miały objąć co najmniej
Orzeczenie z 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C-158/96 Raymond Kohll v. caisses de maladie, Zb. Orz. 1998, s. 1-1931. Sprawa C-157/99, Zb. Orz. 2001, s. 1-5473. Dz. U. WE 1977, L 105/10.
414
m
jaSt liczących powyżej WO tys. mieszkańców (,z tym, ze iicumu mc mmcj uu 1 nsób na milion mieszkańców). Badania miały odbywać się w dwóch turach odstępach co najmniej 24 miesięcy. Wyniki kontroli miały być poddane ana-• > przez państwa (zwłaszcza co do przyczyn ewentualnych przekroczeń maksy-inego poziomu zawartości ołowiu we krwi) i przekazane KE. Z perspektywy badania na poziom ołowiu we krwi okazały się eksperymentem, którego nie wtarzano na skalę wspólnotową w późniejszym okresie. P yy latach osiemdziesiątych problematyka zdrowa stała się przedmiotem wielu Iflimentów niewiążących, a mianowicie rezolucji Rady i państw członkowskich branych w Radzie. Np. 29 maja 1986 r. wydane zostały 4 takie akty dotyczą-odpowiednio: wspólnotowego programu działania w zakresie toksykologii5, adużywania alkoholu6, europejskiej karty zdrowia7 i AIDS8. Rezolucje były dość ogólnie sformułowane. Rezolucja dotycząca toksykologii wskazywała na potrzebę koordynacji badań toksykologicznych prowadzonych w różnych państwach. KE miała w ciągu roku przygotować raport i program działania w zakresie toksykologii. Jeszcze bardziej ogólna była rezolucja dotycząca uzależnienia od alkoholu, ograniczała się ona do wezwania KE, by rozważyła interesy związane z produkcją, handlem i promocją alkoholu i zastanowiła się, jakie środki mogą być właściwe w tym zakresie. Język rezolucji nie pozostawia wątpliwości, że państwa były skłonne jedynie wyrazić zaniepokojenie z powodu alkoholizmu, nie chciały natomiast wprowadzenia jednoznacznych regulacji w tym zakresie. Przechodząc do trzeciej rezolucji trzeba zastrzec, że wspomniana w niej karta zdrowia to (wbrew skojarzeniom, które może rodzić jej nazwa) jedynie informacja o chorobach noszona przy sobie przez pacjenta, która w nagłych wypadkach ma ułatwić udzielenie pomocy medycznej. Choć wzór karty został dołączony do rezolucji, to w jej świetle samo posiadanie przez pacjenta, jak i wprowadzenie tej karty w danym państwie, było fakultatywne. Rezolucja dotycząca AIDS jedynie wzywała KE i państwa członkowskie do rozważenia, jakie działania mogłyby być pod-lCte w zakresie informowania i edukacji na temat AIDS i dla przeciwdziałania zakażeniom. KE miała zapewnić w tym zakresie wymianę informacji Bardziej konkretna była wydana 16 czerwca 1986 r. rezolucja dotyczącą ochrony dializowanych pacjentów przed zagrożeniem aluminium9. Rezolucja wzywała państwa J onkowskie do zapewnienia, by zawartość aluminium w preparatach do dializ -Przekraczała określonych parametrów (10 mg/l, 15 mg/l i 30 mg/l w zależ-C1 od rodzaju preparatu). Państwa miały też zapewnić, aby dostarczane były 1989maC'e ° zmianie iakc,ści wody wykorzystywanej do dializowania. 16 maja r- Rada i ministrowie zdrowia państw członkowskich wydali rezolucję do-ącą europejskiej sieci danych związanych z uzależnieniem od narkotyków10.
g-U.WE 1986, C 184/1.
• U. WE 1986, C 184/3.
• g-"• WE 1986, C 184/4.
' DzuWE "86, C 184/21.
DMU.-WE 1986, C 184/16.
*'U'WE 1989, C 185/1.
415
Rezolucja ograniczała się do zobowiązania KE do przygotowania raportu o dotv u czasowych osiągnięciach w zakresie zbierania i wymiany informacji na te uzależnienia od narkotyków, a także o potrzebnych dalszych działaniach. Fak cznie wbrew nazwie na tym etapie nie doszło do stworzenia jakiejś sieci czy b danych związanych z problemem narkomanii
18 lipca 1989 r. Rada i ministrowie zdrowia państw członkowskich wydali zolucję dotyczącą zakazu palenia tytoniu w miejscach publicznych11. RezoW-wzywała państwa członkowskie do zakazania palenia tytoniu w miejscach puh licznych i we wszystkich rodzajach transportu publicznego. Do miejsc publi cznych rezolucja zaliczała pomieszczenia usługowe (w tym handlowe), zakłady opieki zdrowotnej, szkoły i uczelnie, kina, galerie wystawowe, dworce, porty, hale sportowe i stadiony. Palący mogli (choć nie musieli) otrzymać możność palenia w ściśle oznaczonych miejscach. 11 listopada 1991 r. Rada i ministrowie zdrowia państw członkowskich wydali rezolucję dotyczącą kluczowych zagadnień w zakresie polityki ochrony zdrowia12. Rezolucja potwierdzała, że określanie zasad organizacji i finansowanie służby zdrowia należy do państw członkowskich. Wskazywała jednak potrzebę współpracy i wymiany informacji pomiędzy państwami w tym zakresie. To stwierdzenie mogłoby być uznane za kwintesencję kierunków dalszego rozwoju prawa wspólnotowego w tym zakresie.
7.3. Przepisy TWE dotyczące zdrowia publicznego
Zdrowie publiczne jest przedmiotem XIII (poprzednio X) tytułu trzeciej części TWE. Tytuł XIII składa się tylko z artykułu 152 (dawny art. 129) TWE. Przepis ten, wprowadzony przez Traktat z Maastricht, został zmieniony przez TA.
Art. 152 ust. 1 TWE w swoim drugim i trzecim zdaniu definiuje cele d łań WE w zakresie zdrowia publicznego. Zgodnie z tym przepisem „Działar Wspólnoty, które uzupełnia polityki krajowe, nakierowane jest na poprą zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i dolegliwościom ludzkim o usuwanie źródeł zagrożeń dla zdrowia ludzkiego. Działanie to obejmuje zwa nie epidemii, poprzez wspieranie badań nad ich przyczynami, sposobami ic przestrzeniania się oraz zapobiegania im, jak również informacji i edukacj kresie zdrowia. Wspólnota uzupełnia działanie Państw Członkowskich v zmniejszenia szkodliwych dla zdrowia skutków narkomanii, włączając formację i profilaktykę". n^in-
Szeroko sformułowane cele nie zawsze idą w parze z równie skuteczny strumentarium dla ich realizacji Tego ostatniego dotyczą trzy kolejne us^ 152 TWE. Zgodnie z ust. 2, WE zachęca do współpracy między_P<^ ^. członkowskimi w dziedzinie zdrowia publicznego oraz, jeśli to niez ę ^ cza wsparcia ich działaniu. Państwa członkowskie, w powiązaniu z
Dz. U. WE 1989 C 189/1 Dz. U. WE 1991,' C 304/5.
ują między sobą własne polityki i programy w dziedzinach określonych
ust- 1- KE może podjąć, w ścisłym kontakcie z państwami członkowskimi,
każdą użyteczną inicjatywę w celu wsparcia tej koordynacji Zgodnie z ust. 3, WE
• naństwa członkowskie sprzyjają współpracy z państwami trzecimi i kompeten-
' yrni organizacjami międzynarodowymi w dziedzinie zdrowia publicznego.
Wreszcie ustęp 4 wskazuje, jakie dokumenty mogą być przyjmowane dla reali-
:j wyżej wymienionych celów z zakresu zdrowia publicznego. Zgodnie z tym
zepiSem, PE działający wspólnie z Radą może przyjmować:
a) środki ustanawiające wysokie standardy jakości i bezpieczeństwa organów i substancji pochodzenia ludzkiego, krwi i pochodnych krwi (środki te nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych);
b) na zasadzie odstępstwa od art. 37, środki w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mające bezpośrednio na celu ochronę zdrowia publicznego;
c) środki zmierzające do ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich.
Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek KE, może również przyjąć zalecenia służące osiągnięciu celów określonych w tym artykule.
Trzy pierwsze rodzaje aktów mają charakter wiążący, zalecenia nie mają mocy wiążącej. Należy dodać, że wspólnotowa kompetencja do wydawania środków określonych w punktach a) i b) została wprowadzona przez TA. Pierwotna wersja omawianego przepisu przewidywała tylko wydawanie zaleceń i środków zachęcających (te ostatnie miały charakter wiążący, ale nie mogły służyć do zbliżania przepisów państw członkowskich, mogą być zatem uznane za równoznaczne ze środkami wymienionymi w punkcie c).
TWE zastrzega równocześnie, że „działanie Wspólnoty w dziedzinie zdrowa publicznego w pełni szanuje odpowiedzialność Państw Członkowskich a organizację i świadczenie usług zdrowotnych i opieki medycznej". Ten akt. iż państwa są kompetentne do określenia własnego systemu opieki zdrowotni został potwierdzony w licznych orzeczeniach ETS13. Zarazem wskazały one,
Przy korzystaniu z tej kompetencji państwa muszą respektować postanowie-
a Prawa wspólnotowego.
4 -rv?pll2u'ąc wszystkie instrumenty współpracy wymienione w art. 152 ust. 2-tycyi naleŻy P°dkreślić różnicę omawianej problematyki w stosunku do tra-miej yCh obszarów właściwości WE. Akty wspólnotowe znajdują się na ostatnim łań j' na Pierwsze wysuwa się zobowiązanie państw do koordynacji ich dzia-I z J^l^nie do współpracy w zakresie ochrony zdrowia - pomiędzy sobą
' UQ2lałem państw trzecich. Nie trzeba wyjaśniać, że brak takiej współpracy mo-
d?2h°rnC2enie z 7 kwietnia 1984 r. w sprawie 238/82 Duphar BV i inni v Holan-*°n hLun 1984>s- 523; orzeczenie z 28 kwietnia 1998 r w sprawie C-158/96 Ray-d Kohll v. Union des caisses de maladie, Zb. Orz. 1998, s. 1-1931.
K>u..aU<.i<. uu lutiJULizcuncgu auoiowania wysiłków, a co za tym idzie niesu tecznego gospodarowania środkami finansowymi, które powinny być jak na' piej spożytkowane dla dobra setek tysięcy chorych ludzi Ochrona zdrowia przy tym obszarem, w którym współpraca międzynarodowa jest już bardzo '^ wansowana (szczególnie w ramach WHO).
Jednoznaczna ocena kompetencji decyzyjnych WE wynikających z art i« ust. 4 TWE jest w chwili obecnej trudniejsza niż przed wejściem w życie TA k ulega wątpliwości, że najbardziej charakterystyczną cechą tej kompetencji b ^ stanowcze wykluczenie możliwości harmonizacji prawa za pomocą środków vl° dawanych w oparciu o omawiany przepis TWE. Pozwalało to jednoznacz stwierdzić, że kompetencja ta (podobnie jak i kilka innych wprowadzonych pr? Traktat z Maastricht) ma bardzo słaby charakter. W chwili obecnej zakaz ha monizacji nie dotyczy ani punktu a), ani b) ustępu 4. W pełni doceniając roi kompetencji wynikających z tych dwóch punktów (notabene dotychczas niewv korzystanych w praktyce), trzeba podkreślić, że największe znaczenie ma jednak punkt c). Tylko jego zakres obejmuje wszystkie problemy związane ze zdrowiem z tym zastrzeżeniem, iż wydawane przepisy wspólnotowe nie mogą prowadzić do harmonizacji prawa krajowego. Twierdzenie o ograniczonych charakterze kompetencji wynikających z art. 152 TWE jest zatem w dalszym ciągu w znacznej mierze aktualne. Dodatkowym ograniczeniem tej kompetencji jest wspomniana już zasada odpowiedzialności państw członkowskich za organizację oraz udostępnianie usług medycznych i opieki medycznej, a także określenie środków jako „zachęcających".
Trzeba odnotować, że ustęp 1 art. 152 TWE stanowi, że „Przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego". Podnoszenie poziomu ochrony zdrowia może być zatem realizowane nie tylko za pomocą przepisów dotyczących zdrowia par excelknce. Jednak określenie ochrony zdrowia jako celu tych innych polityk i działań nie byłoby właściwe. Zdrowie jest raczej czynnikiem, który musi być brany pod uwagę przy realizacji innych postanowień TWE, które same określają swoje cele. Jest to szczególnie istotne przy aktach harmonizacji prawa. W orzeczeniu z 5 października 2000 r. w sprawie C-376/98 Niemcy v. PE i Radzie, ETS wskazał, że akty harmonizacji prawa mogą wywierać wpływ n. zdrowie, ale zakaz harmonizacji zawarty w art. 129 ust. 1 (obecny art. 152 1) TWE nie może być obchodzony poprzez wydawanie przepisów harnio nizacji prawa. W konsekwencji ETS uchylił dyrektywę 98/43 PE i Rady z 6 up-ca 1998 r. w sprawie zbliżenia przepisów państw członkowskich dotyczącycn lamy produktów tytoniowych i związanego z nimi sponsoringu14. Dyrekt — oparta m.in. na ówczesnym art. lOOa (obecny art. 95) TWE dotyczącyn)\anly rżenia rynku wewnętrznego — wprowadzała bardzo daleko idące zakazy r papierosów, także w formach (takich jak billboardy) nie związanych z pr}oZa wem towarów pomiędzy państwami członkowskimi WE (to samo dotyc
°z-U. WE 1998, L 213/9.
418
taZU sponsoringu). W tym zakresie dyrektywa wykroczyła poza swój cel, jakim
•a eliminacja barier w handlu wewnątrzwspólnotowym i musiała być uchylona.
Analizując instrumenty prawne wyraźnie dopuszczone przez art. 152 ust. 4
\ tWE, można się zastanawiać, jak dadzą się ze sobą pogodzić wiążący charak-
aktów wydawanych na podstawie art. 152 ust. 4 c) TWE i stwierdzenie, że
ają one charakter „zachęt". Odpowiedź na to pytanie będzie możliwa po ana-
lizie tych dokumentów.
7 4 Akty dotyczące ochrony zdrowia wydane na podstawie art. 152 (dawny art. 129) TWE
Wśród dokumentów wydanych na podstawie art. 152 (dawny art. 129) TWE należy odnotować 8 decyzji PE i Rady w sprawie programów działań w zakresie zdrowia. Były to: decyzja 645/96 z 29 marca 1996 r. w sprawie programu działań w zakresie promocji zdrowia, informacji i edukacji (1996-200O)15, decyzja 646/96 z 29 marca 1996 r. w sprawie programu działań w zakresie zwalczania raka (1996-2000)16, decyzja 647/96 z 29 marca 1996 r. w sprawie programu działań w zakresie zapobiegania AIDS i innym chorobom zakaźnym (1996-20OO)17, decyzja 102/97 z 16 grudnia 1996 r. w sprawie przyjęcia programu działań WE w zakresie zapobiegania narkomanii (1996-2000)18, decyzja 1400/ 97 z 30 czerwca 1997 r. w sprawie programu działań WE w zakresie monitorowania stanu zdrowia (1997-2001)19, decyzja 372/1999 z 8 lutego 1999 r. w sprawie wspólnotowego programu zapobiegania uszczerbkom na zdrowiu (1999-2003)20, decyzja 1295/1999 z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie programu działania w zakresie rzadkich schorzeń21 i decyzja 1296/1999 z 29 kwietnia 1999 r. ustalająca program działania WE w odniesieniu do chorób związanych z zanieczyszczeniami środowiska (1999-2001)22.
Nie były to jedyne dokumenty wydane na podstawie art. 152 (dawny art. 129) TWE, ale bez wątpienia składały się na najliczniejszą ich grupę; zasadnie można było je uznawać za najbardziej typowy element dorobku wspólnotowego w tym zakresie. 23 września 2002 r. została wydana decyzja 1786/2002 PE Rady w sprawie przyjęcia programu działań WE w zakresie zdrowia Publicznego na lata 2003-200823. Wprowadza ona jednolite ramy działań wspólnotowych w zakresie zdrowia i uchyla z dniem 31 grudnia 2002 r. wszyte wyżej wymienione akty. Wydaje się jednak, że przed opisem nowej komplek-
JjjMJ.WE 1996, L 95/1. Uz.U.WE 1996, L 95/9. • g-U-WE 1996, L 95/16. :.L•"¦ WE 1997, L 19/25.
»D'nWE 1997'L 193/1. ^•U.WE 1999, L 46/1
-. ,vc iyyy L46/1
g- U. VVE 1999, L 155/1.
D-U.WE 1999, L 155/7.
4'U-WE 2002, L 271/1.
419
sowej decyzji celowe byłoby wskazanie typowych elementów zawartych w wybra nych decyzjach wcześniejszych.
Decyzja dotycząca przeciwdziałania narkomanii przewidywała działania We w zakresie analiz zjawiska narkomanii i promocji życia bez uzależnień. Decy? ja wyznaczała ramy finansowe programu na 27 min euro (wówczas ECU), z t ¦ kwoty miały być dofinansowywane działania podejmowane przez podmioty n^ watne lub publiczne. Decyzje o dofinansowaniu konkretnych programów mia ła podejmować KE, wspierana przez komitet złożony z przedstawicieli państw członkowskich. Załącznik do dyrektywy wskazywał możliwą tematykę dofinan. sowywanych projektów. Mogły one służyć ustaleniu, jakie informacje należy analizować w ramach walki z narkomanią, wypracowywaniu strategii badań nad problemem narkomanii i prowadzeniu takich badań, wymianie doświadczeń a także kampaniom informacyjnym, szkoleniowym i promującym zdrowy tryb życia.
Decyzja 1400/97 przewidywała opracowanie przez KE wspólnotowych wskaźników zdrowia i stworzenie wspólnotowej sieci wymiany danych na temat zdrowia publicznego. Załącznik do decyzji wskazywał niewyczerpującą listę zagadnień, które mogły stać się przedmiotem wskaźników ustalanych przez KE — lista ta obejmowała materie związane ze stanem zdrowia sensu stricto (długość życia, śmiertelność, samopoczucie, zdrowie psychiczne, choroby somatyczne, inwalidztwo), stylem życia, warunkami pracy, ochroną zdrowia oraz czynnikami demograficznymi i socjalnymi Ramy finansowe programu obejmowały 13,8 min euro (wówczas jeszcze ECU).
Decyzja 372/1999 przewidywała stworzenie systemu informacji o uszczerbkach na zdrowiu i pomoc przy badaniach przyczyn i skutków uszczerbków na zdrowiu. Przewidziana została możliwość udzielenia przez WE finansowego wsparcia dla projektów badań i upowszechniania informacji o uszczerbkach na zdrowiu (w tym zwłaszcza wypadkach). Realizacja tego zadania została powierzona KE współdziałającej z komitetem złożonym z przedstawicieli państw członkowskich.
Decyzja 1295/1999 dotycząca rzadkich schorzeń tworzyła ramy współfinansowania (wynoszące 6,5 min euro), projektów służących m.in. upowszechnianiu wiedzy o rzadkich schorzeniach, szkoleniom na ich temat, wzmacnianiu współpracy międzynarodowej środowisk medycznych w tych kwestiach, a także wspi' raniu systemu monitorowania i ostrzegania przed takimi schorzeniami. Usta nie reguł finansowania i realizacji projektów oraz praktyczne ich wprowadza pozostawiono w rękach KE (wspomaganej przez komitet złożony z przedsta cieli państw członkowskich). Przyjęta tego samego dnia decyzja 1296/1999 posługiwała się faktycznie tym samym instrumentarium — budżet (3,9 min eu ' ogólne wskazanie celów projektów realizowanych w ramach programu i P rżenie ich realizacji KE. W tym przypadku cele projektów obejmowały: Ufl które choroby są skorelowane z zanieczyszczeniami środowiska; badania na ^ mi chorobami oraz wymiana doświadczeń i upowszechnianie informacji n mat takich chorób.
470
Te elementy były obecne w pozostałych decyzjach, znalazły się też we wspomnianej decyzji 1786/2002 w sprawie programu działań WE na lata 2003-2008. Zidentyfikowała ona 3 główne cele działań WE w zakresie zdrowia publicznego:
— poszerzanie zakresu wiedzy na temat chorób i usprawnianie wymiany informacji na ich temat;
— zapobieganie chorobom i ich rozprzestrzenianiu się;
— promowanie zdrowia w ramach wszystkich polityk wspólnotowych.
Dla realizacji tych celów decyzja przewiduje 5 zasadniczych działań:
— działania związane z monitorowaniem i systemami szybkiego reagowania na zagrożenia dla zdrowia;
— działania w zakresie wskaźników (poziomu) zdrowia;
— działania związane z prawem wspólnotowym;
— działania w zakresie informacji i konsultacji;
— promowanie koordynacji działań organizacji pozarządowych zajmujących się zdrowiem.
Każde z tych działań jest szczegółowo definiowane w omawianej decyzji i jej załączniku. Co ciekawe, działania promocyjne (np. w odniesieniu do narkotyków czy AIDS) mieszczą się w drugim spośród ww. działań zasadniczych, dotyczą bowiem spraw, które zasadnie dałyby się określić jako determinanty poziomu zdrowia. W obrębie działań związanych z tworzeniem prawa mogą być prowadzone analizy wpływu różnych przepisów wspólnotowych na poziom zdrowia, a także przygotowywane projekty przepisów sensu stricto związanych ze zdrowiem.
Realizacja programu została powierzona KE wspieranej przez komitet złożony z państw członkowskich (w zależności od rodzaju działania komitet ma charakter doradczy bądź zarządzający). KE ma opracowywać roczne plany działania i szczegółowe uregulowania dotyczące wyboru i finansowania projektów, a także Przekazywania informacji o ich wynikach. Ramy finansowe programu ustalono "a poziomie 312 min euro.
Jak widać, realizacja tego programu nie będzie zapewne daleko odbiegać od losowanych dotychczas mechanizmów. Mają one charakter zachęt w pełnym fego słowa znaczeniu, a ich głównym instrumentem jest kierowanie środków finansowych na przedsięwzięcia służące realizacji celów określonych ^decyzji. Trudno jest jednoznacznie ocenić swoistą komasację programów dzia-an z zakresu zdrowia publicznego w jednej decyzji Zapewne ma to służyć bar-^2le) racjonalnemu wydatkowaniu środków — poprzednio środki te były przypi-*ne Poszczególnym działaniom, co nie zawsze było najlepszym rozwiązaniem. / warunkach jednolitych ram finansowych łatwiej będzie określić priorytety i je J^sekwentnie realizować. Dodać trzeba, że ocena realizacji tej polityki przez pra-Jlk* stanie się jednak jeszcze bardziej utrudniona - faktycznie omawiana de-J.)a stanowi tylko ramy przyszłych działań i nie da się w chwili obecne, przede ani priorytetów działań WE, ani efektywności tych działań b Pu°wyższe stwierdzenia dotyczące jednolitych ram działania w zakresie zdrowia Qeba opatrzyć zastrzeżeniem, że także po 1 stycznia 2003 r. pozostaną w mo-
cy niektóre szczegółowe decyzje wydane w oparciu o art. 152 TWE. Należy h nich decyzja 293/2000 PE i Rady z 24 stycznia 2000 r. w sprawie prograJ° Daphne (2000-2003) nt. zapobiegania przemocy wobec dzieci, młodzieży i u biet24. Decyzja przewidywała wymianę informacji i doświadczeń (głównie nr " dzy organizacjami pozarządowymi), działań promocyjnych i działań o strit uzupełniającym charakterze. Do tych ostatnich mogą należeć konferencje i minaria organizowane przez KE. Decyzja zatem pod każdym względem przyo " mina 8 decyzji uchylonych przez decyzję 1786/2002.
Osobną pozycję wśród aktów wydanych na podstawie art. 152 zajmuje decyzj PE i Rady nr 2119/98 z 24 września 1998 r. w sprawie stworzenia sieci nadzoru epidemiologicznego i kontroli chorób zakaźnych25. Sieć miała połączyć KE i organy państw odpowiedzialne za zwalczanie chorób zakaźnych. Za jej pomocą miały być przekazywane informacje o stwierdzonym rozprzestrzenianiu się wybranych chorób zakaźnych, środkach zapobiegania tym chorobom i ich zwalczania. Decyzja miała charakter ramowy — decyzje wykonawcze KE miały określić zarówno prawie wszystkie szczegóły działania systemu, w tym wykaz chorób objętych obowiązkiem komunikowania za pomocą sieci, zakres informacji dotyczących tych chorób, jak i wskazówki co do podejmowanych środków ochronnych. Ramy zawarte w tej decyzji zostały już częściowo wypełnione. Decyzja KE 2000/ 57 z 22 grudnia 1999 r.26 wskazała, że obowiązek zamieszczenia informacji w sieci powstaje przede wszystkim w sytuacjach: rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej na obszar więcej niż jednego państwa czy wystąpienia (w tym samym czasie lub na tym samym obszarze) zachorowań o podobnych objawach, co do których zachodzi obawa rozprzestrzenienia się na obszar WE. Lista tych chorób została wskazana w decyzji KE 2000/96 z 22 grudnia 1999 r.27. Obejmuje ona około 40 chorób, w tym: grypę, świnkę, zakażenie HIV, syfilis, salmonellozę, cholerę, dżumę, zapalenie wątroby typu A, B i C. Także choroby inne niż umieszczone na liście mogły być przedmiotem wymiany informacji w ramach systemu, jeśli byłoby to niezbędne do ochrony zdrowia publicznego we WE.
Ustosunkowując się zatem do pytania o charakter środków wydawanycł w oparciu o art. 152 ust. 4c TWE trzeba zauważyć, że nie muszą się one spro1 wadzać do samych tylko zachęt finansowych. Mogą powoływać pewne I we formy współpracy, jeśli nie prowadzą do harmonizacji przepisów pans członkowskich. Na pewno jednak określenie tych środków jako „zachęcający musi prowadzić do ostrożnego korzystania przez WE z tej kompetencji.
Oprócz decyzji w omawianym obszarze wydawane są też akty nieW1L., r Warto w tym kontekście odnotować zalecenie Rady z 15 listopada l
de-
24 Dz. U. WE 2000, L 34/1. Na odnotowanie zasługuje zawarta w preambule d . ^ finicja zdrowia (zaczerpnięta z WHO), zgodnie z którą zdrowie to nie tyle
25 r°by, co dobry stan w wymiarze fizycznym, psychicznym i społecznym. 2l Dz. U. WE 1998, L 268/1 27 Dz. u. WE 2000, L 21/32.
Dz. U. WE 2000, L 28/50.
422
^ spraw- ostrożnego korzystania z czynników antybakteryjnych i antywirusowych28 (dotyczy to zwłaszcza antybiotyków). Z uwagi na uodparnianie się chorobotwórczych mikrobów (bakterii, wirusów) na antybiotyki, zalecenie wzywa oaństwa do przyjęcia strategii promocji ostrożnego stosowania antybiotyków. Zalecenie wzywa państwa do wprowadzenia zasady wydawania antybiotyków tylko
receptę. Przewiduje też tworzenie wzorców dobrej praktyki lekarskiej w tym zakresie oraz kampanie informacyjne (adresowane także do pacjentów). Rada wzywa w zaleceniu KE do objęcia ww. systemem informacji o chorobach także uodpornienia się czynników chorobotwórczych na antybiotyki oraz do opracowania wzorców dobrej praktyki korzystania z antybiotyków.
Podsumowując problematykę wspólnotowych instrumentów z zakresu ochrony zdrowia sensu stricto, trzeba wskazać na fakt, iż polityka ta dopiero nabiera kształtów. W pełni pasuje do niej określenie polityki uzupełniającej (pomocniczej) w stosunku do działań państw.
7.5. Wybrane przepisy i zagadnienia z zakresu innych dziedzin prawa wspólnotowego związane ze zdrowiem publicznym
7.5.1. Przepisy wspólnotowe dotyczące leków
7.5.1.1. Dwa pierwsze etapy harmonizacji zezwoleń na dopuszczanie na rynek produktów medycznych (farmaceutyków)
Przepisy wspólnotowe dotyczące farmaceutyków zostały wydane w ramach harmonizacji prawa. Ich celem było usuwanie barier pomiędzy państwami członkowskimi w handlu lekami w taki sposób, aby nie odbywało się to koltem ochrony zdrowia. Harmonizacja prawa w tym zakresie następowała stopniowo. W 2001 r. znaczna część dyrektyw harmonizacyjnych prawo farmaceutyczne została uchylona, a ich postanowienia zostały przejęte przez dyrektywę 2001/83 PE i Rady z 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego ko-del«u nt. produktów farmaceutycznych29. Wydaje się jednak celowe przyję-Cle Porządku chronologicznego przy prezentacji rozwiązań prawnych w tym zakresie.
.Pierwszym etapem zbliżania prawa w dziedzinie leków była dyrektywa 65/ 65 * 26 stycznia 1965 r. w sprawie zbliżania przepisów ustaw, rozporzą-
!! n^~~
!s "z. U. WE 2002, L 34/13. 2U- WE 2001, L 311/67.
423
dzeń i przepisów administracyjnych dotyczących patentowych produkt' medycznych30. Dyrektywa utrzymała wymóg uzyskania zezwolenia danego na -stwa na umieszczanie na jego rynku produktów medycznych. Zarazę określała szczegółowo podstawy wydania zezwolenia, zawartość wniosku o zezw lenie na umieszczenie danego towaru na rynku, czas trwania procedury w ser wie wydania zezwolenia. Dyrektywa w sposób enumeratywny wskazywała r>0!\ stawy odmowy wydania zezwolenia czy jego cofnięcia (niekompletność danych zawartych we wniosku albo szkodliwość produktu). Decyzje o odmowie wyda nia zezwolenia czy o jego cofnięciu miały być uzasadniane i zaskarżalne.
Drugi etap zbliżania prawa w tym zakresie wyznaczyła dyrektywa Rady 75/ 319 z 20 maja 1975 r. w sprawie zbliżania przepisów ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych dotyczących patentowych produktów medycznych31. Dyrektywa nie zerwała z zasadą krajowych zezwoleń na umieszczanie farmaceutyków na rynku, ale uzupełniła ją o pewne instrumenty współpracy odnośnie leków dopuszczonych już w co najmniej jednym państwie członkowskim. Głównym katalizatorem tej współpracy stał się komitet złożony z przedstawicieli państw i KE (Komitet ds. Patentowych Produktów Medycznych). W dużym uproszczeniu, można stwierdzić, że komitet wydawał opinie w sytuacji, gdy państwo członkowskie wydało decyzję o odmowie dopuszczenia na swój rynek produktu dopuszczonego w innym państwie członkowskim. Nie było to jeszcze wzajemne uznawanie decyzji, ale jedynie mechanizm, który musiał skłaniać do bardzo uważnej analizy przed wydaniem decyzji odmownej co do leków dopuszczonych w innych państwach.
Dyrektywa 75/319 uregulowała także kwestię zezwoleń na produkcję leków czy ich import32. Warunkiem wydania zezwolenia na produkcję czy import było posiadanie odpowiednich pomieszczeń do produkcji i przechowywania leków oraz odpowiedniego stałego personelu33. Każda partia leku miała być przedmiotem osobnej kontroli i odrębnego potwierdzenia zgodności
7.5.1.2. Wybrane elementy harmonizacji prawa farmaceutycznego
Nie sposób przedstawić wszystkich elementów bardzo szczegółowych przepisoi dotyczących farmaceutyków. O kilku postanowieniach trzeba jednak wspomni* Dyrektywa 75/318 z 20 maja 1975 r. w sprawie zbliżenia przepisów państ członkowskich dotyczących testów analitycznych, farmakologiczno-toksykoK
Dz. U. WE 1965, 22/369.
Dz. U. WE 1975, L 147/13. . lekuna
Należy podkreślić, że zezwolenia te są niezależne od zezwoleń na dopuszczenie ^y rynek. Dopuszczony lek może być bowiem produkowany przez różne podmiot) z nich musi dysponować zezwoleniem produkcyjnym. ztalcen'a
Dyrektywa w bardzo szczegółowy sposób precyzuje wymogi odnośnie do wyks ^o([-(z zasady co najmniej 4-letniego) i praktyki (2-letniej) personelu zajmującego trolą farmaceutyków.
A1A
yCh i klinicznych produktów medycznych34 określiła szczegółowo, jakie infor-
c;e uzyskiwane w wyniku testów medycznych (wymienionych w tytule dyrek-^y), muszą być zawarte we wniosku o zgodę na umieszczenie produktu na ryn-
pyrektywa określiła też kwalifikacje osób odpowiedzialnych za opracowanie dokumentacji medycznej towarzyszącej wnioskowi o umieszczenie produktu na rynku.
31 marca 1992 r. Rada przyjęła kilka aktów z zakresu prawa farmaceutycznego a mianowicie: dyrektywę 92/25 dotyczącą sprzedaży hurtowej produktów medycznych35, dyrektywę 92/26 dotyczącą klasyfikacji produktów medycznych36, dyrektywę 92/27 dotyczącą etykiet i ulotek informujących o produktach medycznych37 i dyrektywę 97/28 dotyczącą reklamowania produktów medycznych38. Pierwszy z tych aktów wprowadzał wymóg zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Dyrektywa określiła warunki ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznych i zasady prowadzenia hurtowni Preambuła dyrektywy wskazywała, że państwa mają wzajemnie uznawać wydane przez siebie zezwolenia. Dyrektywa wprowadziła też zasadę dokumentowania wszystkich transakcji hurtowych pozwalającą na ustalenie źródła pochodzenia każdej partii towaru.
Dyrektywa w sprawie klasyfikacji produktów medycznych przewidywała ich podział na te, które są wydawane tylko na receptę i pozostałe produkty. O tym, do której kategorii należy dany lek, decydowały organy państwa wydające zezwolenie na umieszczenie danego produktu medycznego na rynku. Dyrektywa wskazywała jedynie, jakie czynniki powinny skutkować uznaniem danego leku za wydawany tylko na receptę (są to niebezpieczeństwo wywoływane przez zażywanie leku bez kontroli lekarza, częste wypadki niewłaściwego wykorzystywania leku). W obrębie środków medycznych wydawanych tylko na receptę państwa mogły wyróżnić trzy podgrupy: środków wydawanych na odnawialne lub nieodnawialne recepty; środków wydawanych na recepty specjalne i wreszcie środków wydawanych na recepty zastrzeżone.
Dyrektywa w sprawie etykiet i ulotek informacyjnych uchyliła wcześniejsze
Regulowania dotyczące tej kwestii zawarte w dyrektywie 65/65 i 79/319
wprowadziła szczegółową regulację odnośnie zawartości etykiet (m.in. wskazała
/ "§ar-oryjnych elementów etykiety na zewnętrznym opakowaniu) i ulotek
• tym zakresie zdefiniowała ponad 20 elementów).
yrektywa w sprawie reklamowania produktów medycznych określiła osobne Co d reklamowania produktów medycznych dla ogółu i dla profesjonalistów.
do Pierwszego rodzaju reklamy, najistotniejszym elementem dyrektywy był sie az rel<lamowania produktów wydawanych tylko na receptę. W odnie-" lu do innych produktów reklamowanie zostało poddane szczegółowym wa-
DV n-WE 1975, L 147/1.
^ftwum
DM,'WE 1992, L 113/5. D^-^E 1992, L 113/8. U-WE 1992, L 113/13.
runkom, np. reklama nie może odwołać się do pewnych rodzajów chorób raka, cukrzycy czy gruźlicy; nie może podawać objawów zachorowania w soń który mógłby skłaniać odbiorców do samodzielnego stawiania diagnozy; nie rr zapewniać o braku efektów ubocznych itp. (łącznie wymogi wynikające z Hvr tywy mieszczą się w kilkunastu punktach). Dyrektywa wprowadziła też w' ograniczeń co do działań reklamowych i promocyjnych adresowanych profesjonalistów.
18 czerwca 1992 r. Rada wydała rozporządzenie 1768/92 w sprawie dod kowego świadectwa ochronnego na produkty medyczne39. Wprowadzenie te świadectwa było motywowane wysokimi kosztami badań farmaceutycznych i faktem, że od momentu uzyskania patentu na dany farmaceutyk do uzyskania zezwolenia na jego wprowadzenie na rynek upływa dość znaczny okres czasu w którym producent nie może czerpać korzyści ze swojego wynalazku. Zgodnie z art. 5 rozporządzenia, ze świadectwa wynikają takie same prawa i obowiązki jak z patentu. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia, okres ochrony wynikającej ze świadectwa jest równy okresowi dzielącemu datę złożenia pierwszego wniosku o patent na dany produkt medyczny i datę uzyskania pierwszego zezwolenia na umieszczanie tego produktu na rynku w którymkolwiek państwie członkowskim, pomniejszonemu o 5 lat. Okres obowiązywania świadectwa nie może jednak nigdy przekroczyć 5 lat.
7.5.1.3. Uwspólnotowienie części zezwoleń farmaceutycznych. Wzajemne uznawanie zezwoleń krajowych. Najnowsze akty z zakresu prawa farmaceutycznego
Prawdziwą rewolucją w zakresie regulacji zezwoleń na umieszczanie na rynku produktów farmaceutycznych stało się rozporządzenie Rady 2309/93 z 22 lipca 1993 r. w sprawie wspólnotowych procedur zezwoleń na umieszczanie na rynku produktów medycznych dla ludzi oraz dla zwierząt i w sprawie n dzoru nad tymi produktami, a także w sprawie ustanowienia Europejskiej Agen cji Oceny Produktów Medycznych40.
Rozporządzenie powołało do życia Europejską Agencję Oceny Produktów dycznych. Najważniejszymi jej elementami są: Komitet ds. Patentowych Pi tów Medycznych i Komitet ds. Środków Weterynaryjnych. Oprócz nich orga mi Agencji są Zarząd (Management Board), Sekretariat i Dyrektor Wykona
W odniesieniu do części farmaceutyków rozporządzenie utrzymało doty sowy system krajowych zezwoleń. W odniesieniu do innych wprowadź ^ łącznie zezwolenia wspólnotowe. Lista tych produktów została zami _
w załączniku A do rozporządzenia, obejmuje ona m.in. produkty o z wanym DNA i produkty powstałe w wyniku kodowania genetyczneg wnych protein w prokariotach i eukariotach. Wreszcie wydzielono trzeć
" Dz. U. WE 1992, L 182/1. Dz. U. WE 1993, L 214/1.
ferinaceutyków, które mogą być umieszczane na rynku albo w oparciu o zezwo-je krajowe, albo wspólnotowe. Wspólną cechą tych produktów — określonych załączniku B — ma być uznanie ich przez ww. Agencję za innowacyjne (a więc bejmuje ona leki zawierające nowe aktywne substancje, leki produkowane lub odawane nowymi sposobami itp.). Rozporządzenie określa procedurę wydania wspólnotowego zezwolenia. Pier-zym jego etapem jest wydanie w sprawie opinii przez Komitet ds. Patentowych Produktów Medycznych (opinia może być przedmiotem ponownego rozpoznania w razie wniesienia odwołania przez wnioskodawcę). Decyzję w sprawie podejmuje KE w ramach tzw. procedury komitologicznej (tj. we współpracy z stałym komitetem złożonym z przedstawicieli państw członkowskich)41. Zezwolenie wspólnotowe pociąga za sobą we wszystkich państwach członkowskich takie same skutki, jak zezwolenie krajowe. Natomiast odmowa wydania zezwolenia wspólnotowego oznacza zakaz udzielenia przez jakiekolwiek państwo krajowego zezwolenia na wprowadzenie na rynek tego samego produktu. Równocześnie rozporządzenie precyzyjnie określiło obowiązki podmiotu odpowiedzialnego za wprowadzanie na rynek produktu medycznego w zakresie nadzoru nad tymi produktami i obowiązek informowania państw członkowskich i Agencji o wszelkich stwierdzonych poważnych przypadkach nieprawidłowej reakcji na leki.
Rewolucyjne zmiany dotyczyły także zezwoleń krajowych. Dyrektywa Rady 93/ 39 z 14 czerwca 1993 r.42 wprowadziła istotne zmiany do dyrektywy 75/319. W ich wyniku w przypadku, gdy dany produkt został dopuszczony w jednym państwie członkowskim, a wniosek o jego dopuszczenie został złożony w innym państwie, to ostatnie albo wydaje decyzję o uznaniu tego pierwszego zezwolenia, albo wydaje umotywowane stanowisko negatywne. W tym ostatnim wypadku decyzję podejmuje KE w ramach procedury zbliżonej do wcześniej opisanej procedury zezwolenia wspólnotowego (czyli po zasięgnięciu opinii Komitetu).
Spośród najnowszych aktów prawa farmaceutycznego należy odnotować:
- rozporządzenie 141/2000 PE i Rady z 16 grudnia 1999 r. dotyczące tzw. leków sierocych43, czyli leków na schorzenia występujące rzadko. Przewiduje ono możliwość zapewnienia producentowi leku sierocego wyłączności na jego wprowadzanie na rynek przez 10 lat;
- dyrektywę 2001/83, czyli wspomniany już „Kodeks farmaceutyczny", który uchylił wszystkie akty wymienione w punkcie 7.5.1.1. i 7.5.1.2. niniejszego rozdziału, przejmując ich postanowienia;
~~ dyrektywę 2001/20 PE i Rady z 4 kwietnia 2001 r. w sprawie zbliżenia Przepisów dotyczących prób klinicznych produktów farmaceutycznych44.
p e można utożsamiać tego stałego komitetu z wcześniej wspomnianym Komitet ds. «D entowych Produktów Medycznych. V'U. WE 1993, L 214/22. V,u-WE 2000, LI 8/1. ' U- WE 2001, L 121/34.
7.5.2. Przepisy wspólnotowe dotyczące urządzeń medycznych
Na uregulowania wspólnotowe dotyczące urządzeń medycznych składa sie v-\ dyrektyw harmonizacyjnych tzw. nowego podejścia, najważniejszą z nich jest li rektywa Rady 93/42 z 14 czerwca 1993 r. dotycząca urządzeń me/ cznych45. Załącznik I dyrektywy określa zasadnicze wymogi, które mają być « niane przez urządzenia medyczne46. Państwa mają domniemywać zgodność z sadniczymi wymogami w odniesieniu do urządzeń wyprodukowanych zgod •" z krajowymi normami wydanymi w celu realizacji norm europejskich, do h-rych odniesienie zostało opublikowane w Dz. U. WE, a także z monografiom zawartymi w Farmakopei Europejskiej, do których odesłania miałyby być zawart w Dz. U. WE. Z zasady tylko urządzenia medyczne zaopatrzone w znak CE moea być wprowadzane na rynek. Wyjątkiem są urządzenia wykonywane indywidualnie na zamówienie lub urządzenia przeznaczone do testów klinicznych. Państwa z zasady nie mogą hamować napływu na swój rynek z innych państw członkowskich urządzeń medycznych zaopatrzonych w znak zgodności CE (a także nieoznaczonych tym znakiem w dwóch ww. przypadkach). Poziom bezpieczeństwa urządzeń medycznych zależy od sposobów wykazywania zgodności tych urządzeń z zasadniczymi wymogami określonymi w dyrektywie stanowiących podstawę do oznaczania tych towarów znakiem CE. Sposoby te zostały bardzo szczegółowo określone w dyrektywie. Podzieliła ona ogół urządzeń medycznych na 4 klasy: I, Ha, Ilb i III. Najprostsze procedury dotyczą urządzeń zaliczonych do klasy 1, obejmuje ona m.in. urządzenia nieinwazyjne nie zaliczone do żadnej innej klasy. Z zasady (wyjątkiem są w tym zakresie urządzenia sterylne i urządzenia służące do mierzenia i ważenia) wystarczy przy nich deklaracja zgodności wystawiona przez producenta, który dodatkowo jest obowiązany do przechowywania dokumentacji dotyczącej urządzenia. Przy urządzeniach należących do pozostałych grup niezbędne jest zastosowanie procedur certyfikacyjnych z obowiązkowym udziałem niezależnego podmiotu trzeciego. Odpowiednikiem dyrektywy 93/42 jest dyrektywa 98/79 PE i Rady z 27 października 1998 r. w sprawie diagnostycznych urządzeń medycznych in vitroV/'.
45 Dz. U. WE 1993, L 169, 1. ,dst0.
46 Obejmują one m.in. właściwe projektowanie urządzeń, zapewnienie powtarzalnos sowanych rozwiązań technicznych, bezpieczeństwo styków z instalacjami elektryCeniem czy gazowymi, ochronę przed: wypadkami, wyciekaniem substancji, przed sk^z rITióV mikrobiologicznym, radioaktywnym i chemicznym; konieczność instalowania a a ^ w urządzeniach medycznych, a także konieczność zamieszczenia właściwych in
4? cji, etykiet i oznaczeń producenta. Dz-U. WE 1998, L 331/1.
A-)Q
Artur Nowak-Far
s
Ochrona konsumentów
Literatura:
M Jagielska, Odpowiedzialność za produkt, Kraków 1999; Ch. Jórges, G. Falkę, H. W. Mic-klitz J. Briiggemeier, Die Sicherheit von Konsumgiitern und die Entwiklung der Europaischen Gemeinschaft, Bamberg 1988; V. Kendal, EC Consumer Law, London 1994; M. Kępiński (red.), The Evaluation ofthe New Polish Legislation in the Matter of Consumer Protection from the European Perspective, Zakrzewo 2001; E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich, Warszawa 2002; A. Puttler, Titel XVII: Witschaftlicher und socialer Zuzammenhalt, w: Ch. Calliess, M. Ruffert (red.), Kommentar zu EU-Vertrag and EG-Vertrag, Luchterhand, Wien 2002; R. 0'Rourke, European Food Law, Bembridge 1998.
8.1. Traktatowe podstawy ochrony konsumentów
Polityka ochrony konsumentów UE to zespół różnego rodzaju środków, przede wszystkim (ale nie jedynie) środków prawnych, które zarówno właściwe instytucje samej UE, jak i krajów członkowskich przyjmują i stosują w celu wspierania szeroko pojętych interesów konsumentów oraz zapewnienia efektywności realizacji tych interesów na rynku.
Najogólniej „konsumentami" są osoby fizyczne, które korzystają z oferowanych im dóbr i usług nie w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, w niektórych aspektach funkcjonowania wspólnotowego prawa pojęcie to ulega istotnym modyfikacjom, np. stosując się do tych osób, które inwe-stuią swoje oszczędności
2 Punktu widzenia systematyki aksjologicznej prawa wspólnotowego, polityka °chrony konsumentów może być różnie umiejscawiana. W szczególności może JK Uczona z ogólnymi celami i zadaniami WE określonymi w art. 2 oraz t TWE, który m.in. przewiduje, iż jednym z zadań WE jest „zapewnienie wysoko Ropnia konkurencyjności", jak również „podnoszenie standardu i jakości lzii '• Wartości, które mają być realizowane w ramach tych i innych zadań wy-3ni°nych w art. 2 TWE składają się w konkretną wizję dobrobytu, w którą 7Su)e się także ochrona konsumentów oraz taka polityka producentów i han-Vów wymuszona przez tę ochronę, która zwiększa konkurencyjność produk-
Wunijnych w gospodarce światowej. Wniosek wiążący politykę ochrony kon-
sumentów w UE z realizacją wizji określonej w art. 2 TWE znajduje wvr ( potwierdzenie w art. 3 TWE, w którym czytamy m.in., że „dla osiągniecia łów wymienionych w art. 2, działania Wspólnoty obejmują, tak jak to jest stanowione w niniejszym Traktacie i zgodnie z określonym w nim harmo gramem [...] przyczynianie się do wzmocnienia ochrony konsumentów"
Drugim uprawnionym spojrzeniem na politykę konsumencką UE jest postr? ganię jej jako swego rodzaju rezultatu polityki integracyjnej, której pierwot nym celem było zapewnienie swobodnego przepływu towarów, usług, pracown' ków, kapitału, jak również zapewnienie swobody przedsiębiorczości i innych kor poracyjnych, form działalności gospodarczej. W takim ujęciu polityka ochrom konsumentów jest naturalnym rezultatem pogłębiania tak rozumianej integracji — jej celem jest niejako potrzeba ograniczenia zewnętrznych kosztów integracji w sytuacji, gdyby miały być w jej wyniku, w różnych sytuacjach, naruszane interesy zwykle kojarzone z konsumentami (takie jak ich zdrowie, życie, interesy ekonomiczne, prawo do prywatności itp.). Mówimy więc tu o swego rodzaju przykładzie zjawiska „zależności od ścieżki" (znanego lepiej w jego pierwotnym brzmieniu — path dependence), które polega na tym, że integracja w jednym zakresie wręcz wymusza przyjęcie rozwiązań, które są jakby jej następstwem, i które są przez nią w znacznym stopniu zdeterminowane.
Wreszcie uzasadnione jest traktowanie polityki ochrony konsumentów jako obszaru w zasadzie autonomicznego. Taki wniosek jest uprawniony z tego powodu, że od Traktatu z Maastricht, ta sfera działania UE uzyskała nowy wymiar zarówno polityczny, jak i prawny — stając się samodzielnym celem działań instytucji WE1. W wymiarze prawnym ta istotna zmiana polegała na przyjęciu nowego tytułu XIV do TWE pt. Ochrona konsumentów (Consumer Prote-ction2), czyli — po zmianie numeracji w Traktacie z Amsterdamu — tytułu obejmującego art. 153).
Wspomniana regulacja przewiduje, iż zabezpieczając interesy konsumento WE zapewnia wysoki poziom ochrony ich zdrowia, bezpieczeństwa i interi ekonomicznych. Wspiera ich prawo do uzyskiwania informacji i edukacji sumenckiej, jak również do tworzenia własnych organizacji mających n obronę tych interesów i praw. Według TWE wymagania ochrony konsumer powinny być uwzględniane przy formułowaniu oraz wdrażaniu innych p i działań WE. Środkami, które mają służyć realizacji tych celów są akty lane na podstawie art. 95 TWE (z zastosowaniem procedury wsPółdecy instru. w ramach realizacji programu tworzenia rynku wewnętrznego WE or .^ menty wspierania, uzupełniania i nadzoru stosownych polityk państw skich. TWE przewiduje także, iż przyjmowane przez WE akty prawne: nwa naczać minimalny standard ochronny — co oznacza, iż wdrażając pr
E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich..., s. 21. n nieupravvnlC
! Dosłowne tłumaczenie tego tytułu jako „Ochrona konsumenta bytooy odu nie] z punktu widzenia reguł poprawności języka polskiego (z tego samego p Prawne są takie formy jak „Instytut Ziemniaka", „cena ogórka itp.;.
o0lnotowego pafistwa członkowskie mogą w odniesieniu do ochrony konsulów stosować wyższe wymagania.
zgodnie ze wspomnianym art. 95 TWE, Rada ma kompetencję do uchwalają aktów prawnych, których celem jest dostosowanie regulacji krajowych flStw członkowskich, w celu ustanowienia i zapewnienia funkcjonowania ryn-L. wewnętrznego. Z art. 95 ust. 3 wynika, iż legislacyjne propozycje, jakie składa w tym zakresie Radzie KE mają dotyczyć m.in. takich dziedzin jak: zdrowie, bezpieczeństwo, ochrona środowiska naturalnego, ochrona konsumentów. Przepis ffin nakazuje KE brać w szczególności pod uwagę nowe trendy rozwojowe tych obszarów wiedzy wynikające z „faktów naukowych" (scientific facts). Celem środ-Itów przyjętych na podstawie art. 94 oraz 95 TWE ma być realizacja rynku we-lvnctrznego, którego koncepcję ogólnie określa art. 14 ust. 2 TWE stwierdzając, iż„[...] obejmuje on obszar bez wewnętrznych granic, na którym swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału jest zapewniony zgodnie z postanowieniami tego Traktatu".
8.2. Systematyka prawnych instrumentów ochrony konsumentów
8.2.1. Systematyka ogólna
Wyprzedzając nieco tok przedstawienia polityki ochrony konsumentów, dla uporządkowania zagadnienia ochrony konsumentów we wtórnym prawie wspólno-owym, trzeba przedstawić jej systematykę. Dostrzegamy tutaj znaczną spójność ttemową uregulowania, które stara się objąć swoim zakresem cały cykl technicznego wytworzenia produktu, jego dystrybucję, marketing, reklamę sprzedaż, jak również jego użytkowanie i ewentualnie zużycie przez kon-inentą. Regulacja ta odnosi się zarówno do ochrony życia i zdrowia, jak i in-Kn ważnych dla konsumentów wartości, zwłaszcza interesów ekonomicznych, tyczy ona także uprawnień dodatkowych — szczególnie prawa do rzetelnej in-macji, do zachowania prywatności, do stosownego odszkodowania w przypadku Poniesienia Kbd
P°)Cta regulacja ma trzy istotne składniki: P^zy tworzą przepisy prawa wtórnego, których celem jest zabezpiecze-
- H/uf °W'Ji życia konsumentów;
- ? » ° re«ulacJe mające na celu ochronę jego interesów gospodarczych; " L,d?«to Popisy, które odnoszą się do wspomnianych juz uprawnień
ac^atk0Wych_
8.2.2. Systematyka uregulowań dotyczących bezpieczeństwa prodnu-(i usług) kt("v
Uregulowania dotyczące bezpieczeństwa produktów (i usług) w prawie wsn'i towym dotyczą zarówno sposobu ich wytwarzania i wprowadzania na rynek n i właściwości, które gotowe produkty muszą spełniać, aby mogły być W '^ wprowadzone do obrotu w którymkolwiek z państw członkowskich UE
Do pierwszej z tych typów regulacji należą niektóre dyrektywy tzw. harm nizacji technicznej. Dotyczą one dużych grup produktów, takich jak np. mas ny (dyrektywa 98/37/WE), urządzenia dźwigowe (dyrektywa 95/16/WE) W ły gazowe (dyrektywy 90/396/EWG i 93/68/WE), czy materiały budowlane (l rektywy 89/106/EWG i 93/68/EWG), nie zawsze mających charakter dóbr koi sumenckich, tj. takich, które nie są nabywane i wykorzystywane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i do jej prowadzenia przeznaczone (choć i taka możliwość nie jest w pewnych przypadkach wykluczona).
Drugą grupę przepisów tworzą te, które odnoszą się bezpośrednio do konsumentów, w przeciwieństwie do wspomnianych wyżej „produktowych" dyrektyw harmonizacji technicznej, w których ochrona ma najczęściej charakter bardzo rozproszony (np. dotyczy nawet przypadkowych użytkowników windy czy chroni osoby postronne przed skutkami działania maszyn obsługiwanych w bliskości m.in. przechodniów). Ich podstawowa funkcja polega na ochronie życia i zdrowa ludzi użytkujących dany produkt jako konsumenci (a więc nie np. jako przedsiębiorcy czy pracownicy). Ten właśnie typ regulacji jest wykorzystywany w tych dyrektywach harmonizacji technicznej, które dotyczą bezpośrednio wyrobów typowo konsumenckich, np. zabawek (dyrektywa 88/378/EWG).
Z punktu widzenia sposobu określenia zakresu bezpieczeństwa wymaganego od osób zaangażowanych do procesu wytwarzania oraz wprowadzania na rynek danego wyrobu wyróżniamy w prawie wspólnotowym dwa typy regulacji:
— regulację horyzontalną dyrektywy Rady i Parlamentu 92/59/EWG (ze zmianami) o ogólnym bezpieczeństwie produktów3; horyzontal-ność tej dyrektywy oznacza, że dotyczy ona wszystkich produktów przezn czonych dla konsumentów i odnosi się do nich w zakresie, w jakim ni mają ewentualnego zastosowania przepisy bardziej szczegółowych regulacji formułujących wymagania bezpieczeństwa w stosunku do konkreh grupy wyrobów lub wręcz do konkretnie określonego ich rodzaju;
— dyrektywy o charakterze pionowym, określające wymagania doty ce budowy, prezentacji rynkowej, oznaczania i innych ważnych aspek bezpieczeństwa produktów określonej kategorii i które mają w stosu do dyrektywy 92/59/WE charakter przepisów szczegółowych; do tej g py dyrektyw można zaliczyć pewną część dyrektyw harmonizacji tec cznej — kryterium zaliczenia będzie wtedy to, czy ich wymagania o> się do wyrobów, z których konsumenci mogą korzystać bezpośrednio
Dyrektywa Rady 92/59 w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów, t>z !992, L 187, s. 1 ze zmianami
U. WE
43")
dywidualnie; przykładem tego rodzaju regulacji będzie np. dyrektywa harmonizacji technicznej dotycząca bezpieczeństwa zabawek (88/378/EWG)4; innego rodzaju przykładem regulacji należącym do dyrektyw o charakterze pionowych jest dyrektywa 87/357/EWG odnosząca się do tzw. produktów imitacyjnych5. 7 punktu widzenia techniki prawodawczej dyrektywy harmonizacji techni-ej można podzielić na dwie grupy:
„ tzw. dyrektywy nowego podejścia, posługujące się stosunkowo jednolitą techniką prawotwórczą w zakresie regulacji podstawowych wymagań bezpieczeństwa i użytkowania; wspólną cechą tego systemu regulacji jest znaczne ograniczenie roli organów administracji publicznej (lub organów sprawujących funkcje zlecone administracji) w odniesieniu do kontroli tych wymagań przed wprowadzeniem danego produktu do obrotu (poprzez zdanie się na deklarację zgodności samego producenta), stworzenie ujednoliconego, modułowego systemu zapewniania wymaganej jakości procesów produkcyjnych i produktów oraz określenie odpowiednich do tego technik oceny zgodności z tymi wymaganiami6, — pozostałe dyrektywy wspólnotowego tzw. prawa technicznego (dyrektywy „starego" podejścia), które również regulują kwestie bezpieczeństwa poszczególnych rodzajów wyrobów wprowadzanych do obrotu, jednak — w odróżnieniu od dyrektyw nowego podejścia — nie operują ujednoliconym we wszystkich regulacjach systemem definicyjnym, nie określają metod oceny zgodności modułowo, a przede wszystkim najczęściej zawierają bardziej szczegółowo określone wymagania techniczne. Elementem dopełniającym opisany system regulacji technicznej, bez którego nie można byłoby mówić o efektywnym jego funkcjonowaniu w zakresie eliminowania niepożądanej z punktu widzenia swobodnego przepływu towarów różnorodności wymagań bezpieczeństwa, jest przyjęte w UE, tzw. globalne podeście do badań i certyfikacji wyrobów przemysłowych. Zostało ono sformułowane w stosownej uchwale Rady7. Zawarte w niej zasady postępowania są nast?pujące:
l Dz. U. WE 1988, L 187, s. 1. "H- te, które nie będąc środkami spożywczymi, mają taką formę, zapach, barwę, wygląd, opakowanie, oznakowanie, objętość lub rozmiar, iż jest prawdopodobne, że konsumenci, jaszcza dzieci, pomylą je z środkami spożywczymi, a w konsekwencji tego, umieszczą 'e w swoich ustach, lub połkną je, i które przez to mogą być niebezpieczne i spowo-dować, np. uduszenie się, zatrucie, lub przerwanie (perforację) przewodu pokarmowego f° jego zator. Patrz dyrektywę Rady 87/357/EWG z 25 czerwca 1987 r. w sprawie Jliżenia praw państw członkowskich dotyczących produktów, ^T^^f^ mne fzH, zagrażają zdrowiu lub bezpieczeństwu konsumentów, Dz. U. WE 1987, L 192,
"' |*>ta nowej techniki regulacyjnej jest szczegółowo opisana w uchwale Rady w spra-J* nowego podejścia do harmonizacji technicznej i normalizacu, Dz. U. WE 1985,
» ,, 136, s. 1 ^wała Rady z 21 grudnia 1989 r. w sprawie globalnego pode,scia do badań i cer-^'kacji, Dz. U. WE 1990, C 10, s. 1.
— w ocenie zgodności należy stosować zalecone modułowo w dyrektyw badania i środki;
— w ocenie zgodności należy stosować — jako zasady ogólne — normy stemu jakości serii EN ISO 9000 oraz norm ogólnych kryteriów akred tacji laboratoriów, badań i certyfikacji serii EN ISO 45000;
— państwa członkowskie powinny wzajemnie uznawać wyniki badań i Ce tyfikacji, przy czym UE powinna starać się o poszerzanie zakresu harm nizacji w zakresie systemów akredytacji i technik oceny zgodności (w tym także dotyczących wymagań merytorycznych laboratoriów i osób w nich zatrudnionych).
Warto dodać, iż dla efektywności działającego na powyższych zasadach systemu istotne jest jego dopełnienie w postaci wspomnianych już, ujednoliconych norm technicznych dotyczących nie tylko sposobów wytwarzania i wymagań technicznych laboratoriów oceniających bezpieczeństwo wyrobów, ale także kwalifikacji i wymagań merytorycznych stosowanych wobec osób zatrudnionych do badań8.
8.2.3. Systematyka regulacji uzupełniającej ochrony interesów konsumentów
Znaczna część regulacji dotyczących innych aspektów ochrony interesów konsumentów niż jedynie do ochrony ich zdrowia i życia stanowi uzupełniający (komplementarny) element systemu prawa w tym zakresie. Ma na celu wzmóc nienie zapobiegawczej funkcji regulacji w odniesieniu do tych ważnych interest zwłaszcza poprzez:
— ustanowienie norm określających zasady odpowiedzialności producei tów lub innych osób czerpiących bezpośrednie korzyści ekonon czne ze sprzedaży wyrobów z tytułu szkód wyrządzonych przez liwe produkty (chodzi tu zwłaszcza o dyrektywę 85/374/EWG o i
wiedzialności za wadliwe produkty)
wieaziainosci za waanwe proauKiy;,
— normatywne określenie zasad informowania konsumentów o włas
. /-i-~j,; t-ii Drzea'
ede
IlUmidiyWIlC UiUCMClllC idiclU llllui munaiiiii n.w»~»»~--------
ściach produktów oraz ich reklamy i znakowania (chodzi tup wszystkim o wymagania sformułowane w normach dotyczących wania i znakowania wyrobów). hardzi
Pewna grupa regulacji prawnych funkcjonujących we WE uwypu onli-
ochronę innych interesów konsumentów — zwłaszcza ich interesów zr cznych czy prawa do prywatności W ramach tej grupy regulacji szcze°anlji fc czenia mają postanowienia dotyczące umów zawieranych z konsum praw w zakresie stosunków kontraktowych.
¦ ic"A Np. norma EN ISO 974 odnosząca się do osób zatrudnionych do badan i
n 3. Ochrona życia i zdrowia konsumentów
«3 1. System wymagań technicznych produkcji i produktów
Istotą dominującego od pewnego czasu sposobu legislacji odnoszącej się do wymagań technicznych produkcji i produktów jest wspomniana już metoda tzw. nowego podejścia. Zgodnie z uchwałą Rady w tej sprawie9, polega ona na tym,
że:
— harmonizacja jest ograniczona do określenia tzw. zasadniczych wymagań, które produkt wprowadzany na rynek UE musi spełnić, by mógł być przedmiotem swobodnego handlu na jej terytorium;
— zasadnicze wymagania określone w stosownych dyrektywach nie są bardzo szczegółowe — określają nie wszystkie cechy produktu, ale jedynie te, które są kluczowe dla osiągnięcia akceptowalnego poziomu jego bezpieczeństwa; poza tym nie są sformułowane w sposób kategoryczny w tym sensie, iż określają jedynie efekt, jaki musi być przez producentów wyrobów spełniony, dając im jednocześnie możliwość stosowania zharmonizowanych na poziomie WE norm technicznych (oznaczanych symbolem EN), które określają sposób dojścia do tegoż określonego w dyrektywie efektu; stąd zarówno ten producent, który wykaże zgodność wyrobu z zasadniczymi wymaganiami, jak i ten, który wyprodukuje go w sposób określony we właściwych zharmonizowanych normach technicznych postąpi zgodnie z jej przepisami;
- produktów wytworzonych zgodnie z powyższymi wskazaniami dotyczy domniemanie bezpieczeństwa (zgodności z zasadniczymi wymaganiami) i są one oznaczane specjalnym znakiem „CE"; wspomniane domniemanie może być obalone wtedy, gdy pomimo spełnienia zasadniczych wymagań, Produkt okazał się niebezpieczny, czyli że stwierdzono, iż z uwagi na swe właściwości, wyrządził komuś szkodę;
' badanie czy produkt, tak jak został on zaprojektowany w jest wytwarza-ny. spełnia zasadnicze wymagania, ma w systemie postać modułową — odnosi się do wskazanych w dyrektywach wymagań szczegółowych i sto-
_ ?)e Popisane do nich metody badawcze;
^wodem formalnym (np. przedstawianym nabywcom) na zgodność da-eg0 wyrobu z zasadniczymi wymaganiami może by także własna dekla-rac'a Producenta.
^^^^^^^^^—^
r U- Wpa?y W brawie nowego podejścia do harmonizacji technicznej i normalizacji 1985, C 136, s. 1.
8.3.2. Regulacja ogólnego bezpieczeństwa produktów
Wspomniana już dyrektywa 92/59/EWG o ogólnym bezpieczeństwie produktó (z późniejszymi zmianami) jest aktem najbardziej ogólnym spośród wszystkich gulacji prawa wspólnotowego chroniących zdrowie i życie konsumentów (oraz innych użytkowników wyrobów). Znajduje ona zastosowanie w takim zakresie, w jakim zagadnienia bezpieczeństwa określonych produktów konsumenckich, a więc takich, które nie zostały uregulowane szczegółowo w innych obowiązujących aktach prawnych. Takimi regulacjami są np. <jy. rektywy nowego podejścia, które odnoszą się do wybranych grup wyrobów, i któ-re w związku z tym wykluczają zastosowanie przepisów dyrektywy o ogólnym bezpieczeństwie produktów w tym zakresie, w jakim wymogi bezpieczeństwa są w nich unormowane.
Zgodnie z postanowieniami dyrektywy 92/59/EWG, produktem bezpie-cznym jest taki, który w zwykłych i dających się przewidzieć warunkach używania, w tym i jego długotrwałości, nie powoduje ryzyka większego niż minimalne wynikające z przeznaczenia wyrobu, przekraczającego w dodatku to, co uważa się za ryzyko do akceptowania i zgodne w wysokim poziomem ochrony bezpieczeństwa i zdrowia osób". Zgodnie z dyrektywą dla określenia owego ryzyka istotne są następujące elementy:
— cechy produktu, obejmujące jego skład, opakowanie, instrukcje dotyczące montażu oraz utrzymania;
— wpływ na inne produkty, jeśli uzasadnione jest przewidywanie, iż będzie on używany razem z tymi wyrobami;
— przedstawienie (prezentacja) produktu w obrocie, jego oznakowanie, instrukcje dotyczące jego używania i pozbycia się jako odpadu oraz jakiekolwiek inne informacje dostarczone przez producenta;
— charakterystyka konsumentów, którzy mogliby ponosić szczególne ryzyko (np. dzieci).
Interesującą częścią składową definicji produktu bezpiecznego jest założenie, iż techniczna możliwość (feasibility) osiągnięcia wyższego poziomu bezpieczeństwa danej kategorii wyrobów samo przez się nie może stanowić po I stawy do uznania innych produktów, spełniających wymienione wyże) wy magania bezpieczeństwa, za niebezpieczne.
Dyrektywa o ogólnym bezpieczeństwie produktów wymaga podjęcia Pr państwa członkowskie wielu działań systemowych zmierzających do zapewni' konsumentom wymaganego przez nią poziomu ochrony. Zobowiązanie to jmuje przede wszystkim stworzenie odpowiedniego systemu nadzoru rynku wniającego sprawną identyfikację produktów niebezpiecznych oraz ich wy _ wanie z rynku oraz wymuszającego stosowanie odpowiednich do rozmiar" ^ zyka nieodłącznie wiążącego się z korzystaniem z danego wyrobu ostrzeze strukcji zrozumiałych dla potencjalnych klientów.
' rrlO^'
Historycznie rzecz biorąc, jest to formuła bezpieczeństwa zwana doktryną legity* nych oczekiwań wypracowana pierwotnie w prawie amerykańskim.
pyrektywa przewiduje także kilka ważnych z punktu widzenia ogólnego bezpieczeństwa produktów, ale „pomocniczych" obowiązków wytwórców, dystrybutorów oraz przedsiębiorców zajmujących się wprowadzaniem do obrotu produktów naprawianych. Podmioty te są zobowiązane do: u- dostarczania konsumentom i sprzedawcom właściwych informacji umożliwiających nabywcom produktów i ich użytkowników właściwą ocenę ich bezpieczeństwa; __ podejmowania wszelkich środków zapobiegawczych mających na celu ograniczenie niebezpieczeństw, które mogą wynikać z korzystania z ich produktów; środki te obejmują testowanie wyrobów, analizowanie reklamacji konsumenckich, jak również oznaczanie wyrobów w sposób umożliwiający ich właściwą identyfikację;
— wycofania produktów niebezpiecznych;
— powiadamiania właściwych organów nadzoru rynku o zagrożeniach związanych z danym produktem.
Wartościowym elementem systemu zapewniania bezpieczeństwa produktów oferowanych w obrocie krajów UE są przepisy dotyczące obowiązków współpracy poszczególnych organów nadzoru i inspekcji rynku oraz środków, które mogą być stosowane przez organy nadzoru rynku. Do nich należą zwłaszcza środki stosowane niekiedy wobec sprzedawców:
— nakazanie producentowi wyrobu, który nie spełnia wymagań bezpieczeństwa przedstawienia informacji o tym wyrobie, związanych z nim zagrożeniach, jak również o środkach ostrożności niezbędnych do odwrócenia grożącego niebezpieczeństwa;
— zobowiązanie producenta do poddania produktu określonemu badaniu we właściwym akredytowanym laboratorium;
— zakazanie przedstawiania produktu w obrocie, w tym jego reklamy;
— zakazanie wprowadzania produktu do obrotu;
- nakazanie producentowi podania odpowiednich ostrzeżeń do wiadomości publicznej lub określonych informacji konsumentom;
~ nakazanie producentowi wycofania wyrobu niebezpiecznego z ob-rotu, a nawet jego zniszczenia.
Do kompetencji właściwych władz państw członkowskich należy czasowe za-
a"ie wprowadzania na rynek produktów nie spełniających ogólnych wyma-*n bezpieczeństwa, jak również zobowiązania przedsiębiorców, którzy wprowa-szcz [axkowe na rynek> W )e na własny koszt z tego rynku ściągnęli (a nawet zni-0 j™)- °o dyspozycji państw członkowskich należy również uprawnienie s*ac ukterze 9uas/-sankcji, a mianowicie zamieszczenie ostrzeżeń odno-* Vch się do określonego produktu stwarzającego zagrożenie w środkach
sowego przekazu. Szczególna kwalifikacja tego uprawnienia bierze się stąd, i eo rodzaju ostrzeżenie ma nie tylko funkcję informacyjną, ale może istotnie miohatTVnie wPłynąć na reputację producenta danego wyrobu lub innego pod-spori Óry Poczynił się - w toku prowadzonej przez siebie działalności go-skic,arc2e) - do jego wprowadzenia na rynek. W dyspozycji państw członkow-
n s3 również typowe sankcje o charakterze administracyjnym, w tym moż-
liwość nakładania grzywien na podmioty, które nie stosują się do przepiSóWd tyczących ogólnego bezpieczeństwa produktów.
Konsekwencją wprowadzenia do krajowego systemu prawnego dyrektywy 9; 59/EWG jest obowiązek zorganizowania przez państwo członkowskie specjaln systemu zbierania informacji o produktach niebezpiecznych i wypa^6! „konsumenckich", wynikających z użytkowania przez nich wyrobów nieSp niających wymagań ochronnych, jak również przesyłania ich do KE". Ten syste informacji nie obejmuje środków farmaceutycznych, zwierząt, produktów p0Cfl^ dzenia zwierzęcego. Nie ma zastosowania w sytuacji, w których zagrożenie wy" nika ze zwiększonej promieniotwórczości W tych zakresach obowiązują bowiem szczególne, a nie ogólne wymogi wynikające z odrębnych dyrektyw12.
Istotnym wymogiem dyrektywy 92/59/EWG jest obowiązek powiadomienia KE przez właściwe władze państw członkowskich o zastosowanych przez nie środkach ograniczających obrót określonym produktem, w odniesieniu do którego stwierdzono, iż stwarza on poważne i nie dające się odwrócić zagrożenia dla życia lub zdrowia konsumentów. Obowiązek ten dotyczy jedynie przypadków, gdy skutki podjętych decyzji ochronnych wykraczają poza granice państwa, w którym stwierdzono takie przykre okoliczności
8.3.3. Zapewnienie bezpieczeństwa produktów importowanych na terytorium UE
Produkty importowane z krajów trzecich oraz wprowadzane do obrotu na terytorium UE muszą spełniać wszystkie bezwzględnie stosujące się do nich wymo, bezpieczeństwa określone w prawie wspólnotowym. Szczególnie ważną zapot gawczą funkcję w tym zakresie spełnia rozporządzenie 339/93/EWG13 odnoszące się do kontroli takich wyrobów na granicach zewnętrznych UE. z jego dyspozycjami, państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczi ganu odpowiedzialnego za kontrolę ich zgodności z wymaganiami bezpi^ czeństwa zarówno w odniesieniu do obrotu wewnątrz danego kra) > i w punkcie kontroli celnej, a więc przed dokonaniem odprawy o cznej i dopuszczeniem produktu na teren celny WE. edstawi"
W przypadku, gdy organy celne podejrzewają, że dany produkt P^k(yi ja-ny do odprawy może po wprowadzeniu go do obrotu i używaniu w ^^ dla jacy się przewidzieć sposób, stworzyć poważne i bezpośrednie zag\ ^ ^ zdrowia i bezpieczeństwa, są one wtedy zobowiązane do zawieś.
,1984
System ten został utworzony mocą decyzji Rady 84/133/EWG z 2 wania Ą
U. WE 1984, L 70), z tym że obecną podstawą prawną Jeg° ™nKc' 7 z późn»e'a cyzja Rady 89/45/EWG z 21 grudnia 1988 r., Dz. U. WE 1989, |
zmianami _ 00i^?/V^(~,cPl
Np. dyrektywy: 75/319/EWG, 81/851/EWG, 82/894/EWG, 89/662/t
87/600/EURATOM.
Dz. U. WE 1993, L40, S. 1.
dury Celnej oraz do niezwłocznego powiadomienia wyznaczonych organów Pr Yqi bezpieczeństwa produktów o takiej okoliczności Tak samo muszą po-^ ić wtedy, gdy przewoźnik nie przedstawił wymaganej dokumentacji bezpie-ństwa odnoszącej się do importowanego produktu lub wręcz partii przewo-vCh wyrobów. Gdy organy inspekcyjne stwierdzą, że podejrzenia organów cel-' u są nieuzasadnione, produkt musi być odprawiony ostatecznie i dopuszczo-' jo obrotu na terytorium UE (przy czym oznacza to rozciągnięcie nań stoso-' ia zasady swobodnego przepływu towarów według formuły Cassis de Dijon™). fdv jednak przypuszczenie, że wyroby przedstawione do odprawy mogą stwarzać iebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ich konsumentów czy użytkowników, się ootwierdzi, organy inspekcji mają obowiązek powiadomić o tym władze celne. Tez kolei umieszczają wtedy na fakturach odnoszących się do tych wyrobów klauzulę „Produkt niebezpieczny — nie dopuszczono do obrotu — rozporządzenie (EWG) nr 339/93". Gdy niebezpieczeństwo nie jest bezpośrednie i poważne, ale produkt nie spełnia wymagań regulacji prawa wspólnotowego w zakresie jego minimalizacji, klauzula ta brzmi: „Produkt niezgodny z wymaganiami — nie dopuszczono do obrotu — rozporządzenie (EWG) nr 539/93". Umieszczenie powyższych klauzul uniemożliwia importerowi przywóz produktów i wprowadzenie ich do obrotu.
83.4. Ochrona dotycząca produktów imitacyjnych
Szczególną funkcję ochronną pełni dyrektywa 87/357/WE15 dotycząca produktów imitacyjnych, tj. takich, które stwarzają pozór bycia innymi produkta-mi niż są w rzeczywistości, a przez to powodują pewne ryzyko dla zdro-"a 1 bezpieczeństwa konsumentów. W szczególności akt ten ma zapobiegać Keniom stwarzanym przez wyroby imitujące żywność, tzn. mające jej postać, ach, barwę, wygląd, opakowanie, oznaczenie, a nawet występujących w ilo-, r°zmiarach cechujących zwykłe produkty żywnościowe, a przez to mogą-skłonić mniej doświadczonych konsumentów (np. dzieci) do ich spożycia s°b niezgodny z ich niespożywczym przeznaczeniem. JakayrektyWa da'e państwom członkowskich uprawnienie do wprowadzenia elę *U wPr°wadzania do obrotu, importowania, wytwarzania, a nawet ^dzor produktów imitacyjnych. Zobowiązuje je ponadto do odpowiedniego taCyjnrcU ^u zapobiegającego zagrożeniom powodowanym przez produkty imi-oic^ 0raz mającego na celu szybkie wycofywanie ich z obrotu. Informacja 4araktera20Wym wycofaniu danego wyrobu z obrotu z uwagi na jego imitacyjny r musi być przesłana KE.
SnlC~120/78, Rewe-Zentral A. G. przeciwko Bundesmonopolverwaltung fur fcki n cassis de Dijon), Patrz Orz. 1979, s. 649. Zob. rozdział 1 części I niniejszej
'WE 1987, L 192,, 1
8.4. Ochrona komplementarna oraz dotycząca interesów ekonomicznych konsumentów
8.4.1. Odpowiedzialność przedsiębiorców za produkty nie spełniając wymagań bezpieczeństwa
Kwestie dotyczące odpowiedzialności przedsiębiorców za szkody wyrządzone prze? produkty nie spełniające wymagań bezpieczeństwa (produkty wadliwe) są ureeu lowane w dyrektywie Rady 85/374/EWG16. Odpowiedzialność ukształtowana przez ten akt jest na zasadzie ryzyka, co oznacza, iż aby uzyskać odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez jakiś wyrób, osoba poszkodowana nie potrzebuje wykazywać winy jej producenta (Lub innej osoby odpowiedzialnej — o czym niżej). Za produkty w rozumieniu dyrektywy uważa się zarówno rzeczy ruchome jak i zwierzęta oraz energię elektryczną. Szkodą jest tu w zasadzie wyłącznie szkoda na osobie (tak o naturze fizycznej, jak i psychicznej, a więc np. koszty leczenia, wizyt szpitalnych, wynagrodzenie za doznane cierpienia itp.). Jedynie w przypadku, gdyby produkt niebezpieczny zniszczył lub uszkodził rzecz zwykle przeznaczaną do osobistego użytku i w taki właśnie sposób wykorzystywaną przez poszkodowanego, wtedy odszkodowanie może obejmować również szkody materialne.
W świetle dyrektywy, za produkt niebezpieczny uznaje się taki, który nie zó pewnia bezpieczeństwa, jakiego można oczekiwać, uwzględniając zwykły, a więc zgodny z jego przeznaczeniem i wynikający z typowych zachowań konsu mentów, sposób jego używania. W ocenie, czy dany wyrób jest istotnie r bezpieczny należy uwzględnić okoliczności zaistniałe w chwili jego wprowac nia do obrotu, zwłaszcza sposób jego zaprezentowania na rynku oraz podani sumentom informacje o jego właściwościach. Późniejsze wprowadzenie rotu podobnego produktu ulepszonego nie może jednak — samo w sobie nowić podstawy do uznania danego wyrobu za niebezpieczny. ^
Krąg osób odpowiedzialnych z tytułu szkód wyrządzonych Przez ?r°jne2C niebezpieczne wprowadzone na rynek obejmuje producenta produktu .Qin. (oraz każdą inną osobę, która za takiego producenta się podaje), wytw ^^ ponentów i materiałów, z których został ten produkt wytworzony, jae(javv-importera oraz sprzedawcę. Odpowiedzialność tych podmiotów (p° -^2ća cą) ma charakter solidarny. Oznacza to, iż osoba poszkodowana "j02^ z łości lub części odszkodowania od wszystkich tych osób łącznie, o ^ ^ fl lub od każdego z osobna, a zapłacenie odszkodowania przez którą ^lnia z ot
do których może być skierowane talcie roszczenie
odszkodowawcze z^^
wiązku jego zapłacenia pozostałych. Oczywiście po zapłaceniu chrLjSZCze*.! wszystkie te podmioty mogą już między sobą dochodzić wzajemny
16 Dz. U. WE 1985, L210,s. 1.
nie do zakresu swojej odpowiedzialności za szkodę. Sprzedawca produktu od-S wiada w zasadzie jedynie wtedy, gdy nie wiadomo, kto jest producentem lub DOrterem niebezpiecznego produktu i nie zdoła w ciągu miesiąca od daty za-' adoniienia o szkodzie wskazać producenta lub importera tego wyrobu albo in-eo sprzedawcy, od którego towar został przez niego nabyty. Bardzo istotna dla określenia zakresu odpowiedzialności reguła dyrektywy rzewiduje, że odpowiedzialności dany producent nie ponosi m.in. wtedy, gdy Lrovvadził on do obrotu produkt niebezpieczny, ale nie w ramach swojej działalności gospodarczej, jak również wtedy, gdy niebezpieczne właściwości ujawniły ¦ dopiero po wprowadzeniu wyrobu do obrotu (nie tkwiąc pierwotnie w produkcie), albo też gdy w chwili wprowadzenia go do obrotu stan nauki nie pozwalał na przewidzenie niebezpieczeństwa z nim się wiążącego.
Dla pełnego zrozumienia podstawowej zasady odpowiedzialności określonej w dyrektywie należy dodać, iż po pierwsze, dotyczy ona jedynie normalnych następstw działań lub zaniechań, z których wynika szkoda, a po drugie, nie obejmuje uszkodzenia samego produktu niebezpiecznego, jak również utraconych korzyści, jakie poszkodowany mógłby osiągnąć w związku z jego używaniem. Nie oznacza to jednak wyłączenia możliwości — nawet równoległego — dochodzenia roszczeń gwarancyjnych i z tytułu rękojmi oraz na podstawie przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązań. Dyrektywa daje państwom członkowskim uprawnienie do ograniczenia zarówno dolnej, jak i górnej granicy finansowej odpowiedzialności producentów (wszakże w pewnych granicach).
Istotnym rozwiązaniem regulacji dyrektywy jest oparcie odpowiedzialności roducenta za niebezpieczny produkt na zasadzie ryzyka. Wpływa to na rozstrzygnie, co ma wykazać, że aby skutecznie uzyskać odszkodowanie, osoba poszkodowana. Musi ona mianowicie udowodnić: ** zaistnienie szkody; ~ że produkt był niebezpieczny;
• związek przyczynowy pomiędzy szkodą a niebezpiecznymi właściwościami wyrobu.
le musi ona jednak wykazywać, iż produkt niebezpieczny został wytworzo-Sdyż ^0P™Wadzony do obrotu w zakresie działalności gospodarczej producenta, d° tego istnieje domniemanie. Producent wyrobu może się bronić wska-pisu eg^,eg0 odP°wiedzialność jest wyłączona na podstawie któregokolwiek przedni^ °neracyinego (wyłączającego odpowiedzialność), w tym również udowa-ftiach sw'Z Wspornniane domniemanie, że wprowadził wyrób niebezpieczny w ra-0|ei działalności gospodarczej nie jest zgodne z prawdą.
"¦4 2
^Wetowanie, oznaczanie i reklama produktów
0 WSn' >ntów ?°towe przywiązuje znaczną wagę do uwzględniającego interesy kon-V2ą fetowania produktów, a więc ich odróżnienia za pomocą Kh sie do nich słów, szczegółowych informacji, znaków handlo-
wych, nazw handlowych, wyobrażeń wizualnych, symboli zamieszczon na opakowaniu czy na jakimkolwiek dokumencie, notatce, etykiecie innym elemencie do nich załączanym lub do nich się odnoszącym. Stad °* to kwestia regulowana zarówno na poziomie bardzo ogólnym, jak i szczee ( wym, odnoszącym się do stosunkowo wąsko określonych grup wyrobów. W ' niesieniu do regulacji ogólnej należy zwrócić uwagę na uchwałę Rady z kwi t nia 1993 r.17, w której organ ten zobowiązał KE do powzięcia odpowiedni działań w celu określenia ogólnych zasad etykietowania wyrobów, uwzględn' jących wymogi:
— zrozumiałości, tj. czytelności i możliwości pojęcia zawartych na etykie tach informacji przez typowych konsumentów danych wyrobów;
— wyodrębnialności, tj. możliwości wyraźnego oddzielenia etykiety produktu od innych informacji i reklam do niego się odnoszących;
— istotności, tj. zawartości takich treści, które nie są dla konsumentów mylące i odnoszą się do tych cech produktów, których ocena umożliwia im dokonanie świadomego wyboru w sprawie zakupu lub jego zaniechania;
— przejrzystości, tj. umożliwienia konsumentom porównania różnych produktów lub ich grup z punktu widzenia ich cen i jakości;
— sprawdzalności wypełniania wymagań, tj. możliwości sprawdzenia przez właściwe instytucje krajowe spełniania przez producentów lub inne podmioty wprowadzające dany wyrób na rynek, czy przestrzegane jest przez nich prawo dotyczące ochrony konsumentów;
— łatwości stosowania, tj. przyjmowania takich reguł etykietowania, które nie będą stwarzały nadmiernej trudności wytwórcom, sprzedawcom detalicznym i organom kontrolnym w zakresie ich stosowania.
Przykładem szczegółowej regulacji, która stanowiła niejako element inspin jacy dla uchwały z 1993 r., a odnosiła się do etykietowania stosunkowo wąskc określonej grupy wyrobów jest dyrektywa Rady 79/112/EWG (z późniejszy zmianami), dotycząca środków spożywczych, w tym nie tylko tych przsznac nych do spożycia indywidualnego, ale także zakupowanych przez zakłady z> nia zbiorowego18. Dyrektywa ta wymaga, by etykiety zawierały informacje tyfikujące producenta (bądź konfekcjonującego, bądź sprzedawcę) ^^^ skład i ilość, okres przydatności do spożycia oraz warunki przechowania. żuje etykietowania wprowadzającego w błąd, w szczególności co do is bu, jego właściwości, składu, ilości, trwałości, pochodzenia, metody wytw^^ czy sposobu produkcji Dyrektywa wprowadza również zakaz zamiesza kietach nieprawdziwych informacji, w tym takich, które zapewniają ° *jLg0 ściach produktu, których ten produkt nie posiada, lub wskazującyc dlcU cio-chy szczególne, podczas gdy o szczególności nie może być w tym P^gg0 vo*° wy z uwagi na to, iż wszystkie podobne wyroby te cechy posiadają. ^ & du powszechną praktyką państw członkowskich jest wprowadzamy ^ ;drc wania na etykietach produktów żywnościowych takich określeń, ]
17 Dz. U. WE 1993, C 110, s. 1-
18 Dz. U. WE 1979, L 33, s. 1.
żywność", gdyż wszystkie legalnie i zgodnie z prawem wprowadzone do ob-produkty żywnościowe muszą wykazywać się cechą braku szkodliwości jrowotnej. Istotną modyfikację wymagań dotyczących informacji zawartych na etykie-fh produktów spożywczych wprowadziła dyrektywa 90/496/EWG19 odnoszą-sic do wartości odżywczej takich wyrobów (wymagająca zamieszczenia infor-adi dotyczącej m.in. zawartości energetycznej, ilości białka i tłuszczów, błon-ika sodu oraz witamin i minerałów), czy — wymieniając przykładowo — dy-ektywa 80/777/EWG20 odnosząca się do określania składu wód mineralnych. W odniesieniu do produktów nieżywnościowych, w systemie prawa wspólnotowego wykorzystuje się wspomniane już wyżej znakowanie „CE", oznaczające zwykle zgodność produktów z zasadniczymi wymaganiami bezpieczeństwa.
Szczególne znakowanie i szczególne reguły etykietowania stosuje się również w nieco innym kontekście — w celu ochrony interesów ekonomicznych konsumentów. Przykładem regulacji mającej przede wszystkim tego rodzaju motywację jest dyrektywa 90/384/EWG (z późniejszymi zmianami) w sprawie nieautomatycznych urządzeń ważących czy dyrektywa 96/74/WE w sprawie nazw tekstyliów21. Pierwszy z tych aktów ma zapewnić odpowiednią dokładność, np. wag sklepowych, toteż jego funkcja jest ewidentna i raczej nie wymaga szczególnego omówienia. Druga z wymienionych tu przykładowo dyrektyw jest warta bliższego omówienia, gdyż określa szczegółowe zasady stosowania nazewnictwa wyrobów tekstylnych: zarówno surowych, jak i głęboko przetworzonych — występujących już w postaci odzieży czy innych produktów gotowych do wykorzystania przez konsumentów. Dyrektywa 96/74/WE zawiera listę nazw włókien, określających surowiec, z którego dany wyrób jest wytworzony i zakazuje stosowania nazewnictwa nieujednoliconego czy wprowadzającego w błąd (np. zakale używania określenia „jedwab" na określenie innych niż jedwabne włókien, lak również nakazuje stosowania określeń „wykonany z czystego jedwabiu, wełny *• jedynie w odniesieniu do wyrobów wykonanych wyłącznie z tych włókien). esla także granice tolerancji przy podawaniu składu wyrobów tekstylnych, aktywa wymaga stosowania określonych w niej reguł umieszczania informacji n°szących się do składu i jakości produktów tekstylnych na etykietach. realr m a^tu zawieraRceg° istotne przepisy dotyczące etykietowania, ale
dMhąCyCh nieco inne funkcje niż w przypadku aktów wyżej omówionych jest zak 76/768/EWG (ze zmianami) dotycząca kosmetyków. Tu wymagania s°'nafiSle przekazywanycn tą drogą konsumentom informacji spełniają szcze-^en C'ę zaP°biegawczą — obejmują bowiem nie tylko obowiązek umie-róbd 'a "a etykietach informacji o producencie lub wprowadzającym dany wy-5leró °br°tu, składzie czy dacie upływu okresu przydatności wyrobu do użytku, wtllez wszelkich informacji określających ewentualne zagrożenia wynika-
uSl990,L276,s.40.
yvE 198c
El997, L32,s. 38.
' ^. U! ^l980,L 229,5.1.
jące z jego używania i wskazujących, jakie środki zapobiegawcze należy przedsiew ziać w celu wyeliminowania lub zminimalizowania tych zagrożeń.
Prawo wspólnotowe zawiera pewne przepisy dotyczące reklamy produktów Przykładem tego rodzaju regulacji jest dyrektywa 84/450/EWG22 dotycząca »^ kazu reklamy wprowadzającej w błąd. Definiuje ona reklamę (advertising) ja. ko każdą formę przedstawienia uczynionego w związku z prowadzeniem handlu, rzemiosła czy innej działalności zarobkowej, którego celem jest zwiększenie uzasadnionej ekonomicznie (popytem) podaży wyrobów i usług. Za reklamę wprowadzającą w błąd uznaje się taką, która w jakikolwiek sposób (np. przez ustalenie szczególnej ceny, zaprojektowanie efektywnego opakowania i stwarzenie przez reklamującego pozytywnych wrażeń) zwodzi lub może zwieść te osoby, do których jest adresowana lub którzy znajdują się w jej zasięgu, a przez to może zakłócić ich racjonalne zachowanie konsumenckie, lub też naruszyć legitymowane prawa konkurentów. Funkcją dyrektywy 84/450 jest zatem nie tylko ochrona konsumentów, ale też zapobieganie nieuczciwej konkurencji
8.4.3. Ochrona interesów konsumentów w zakresie stosunków kontraktowych
8.4.3.1. Prawna ingerencja w treść klauzul umownych
Prawo wspólnotowe zawiera wiele aktów, których funkcją jest ochrona konsu mentów w stosunkach kontraktowych ze sprzedawcami wyrobów i usług. N wszechstronną regulację składają się przepisy odnoszące się do warunków urno' zawierania ich w sytuacjach, w których możliwości konsumenta dotyczące o składanej mu oferty są ograniczone, jak również do możliwości uchylenia sie(^ skutków oświadczeń woli zawieranych w niektórych szczególnych oki nościach. 3
Do warunków umów odnoszą się przepisy dyrektywy 93/13/WE w wie takich ich warunków, które naruszają zasady sprawiedliwości (unfair Dyrektywa określa wiele minimalnych wymagań określających zarówno wa^ zawierania umów, jak i konsekwencje zastosowania w nich postanowień ^ dnych z jej przepisami Wymaga ona, by wszelkie postanowienia kontra .LB, wieranych z konsumentami były napisane jasnym i prostym ^^jnic a w przypadku wątpliwości co do ich interpretacji, by sądy stosowały "^ntr0li na korzyść konsumentów. Ponadto wprowadza zasadę Prewency,"^enl ob*' wzorców umownych stosowanych w obrocie z konsumentami po ^ ^
ności w nich tzw. klauzul abuzywnych, tzn. naruszających słuszne i
za
Dz. U. WE 1984, L 250, s. 17. °z- U. WE 1994, L 95, s. 1.
odrniotów w tej postaci, że są one niejako narzucane konsumentom (brak jest w rokowań, gdyż klauzule takie muszą mieć charakter standardowy, wynikają-cyze stosowanego przez przedsiębiorcę wzorca), naruszona jest zasada wzajem-nego zaufania stron, a efektem tego jest istotna i nieusprawiedliwiona dysproporcja praw i obowiązków z wyraźną niekorzyścią dla konsumentów. Stwierdzenie abuzywności danej klauzuli powoduje jej bezskuteczność wobec konsumentów, choć pozostałe postanowienia umowy zachowują swoje obowiązywanie.
8,4.3.2. Gwarancje i inne aspekty sprzedaży w prawie WE
Kwestia zakresu gwarancji oraz innych istotniejszych aspektów sprzedaży wyrobów i usług konsumentom jest uregulowana w dyrektywie 99/44/WE24. Akt ten dotyczy zarówno gwarancji ustawowych, jak i dobrowolnych, tj. takich, które są dobrowolnie udzielane przez producentów lub sprzedawców rzeczy ruchomych. Dyrektywa odnosi się także do gwarancji wynikających z umów o dzieło, kontraktacji, sprzedaży, dostawy i sprzedaży przez komisanta. Przesłanką zaktualizowania się obowiązków gwarancyjnych jest — zgodnie z dyrektywą — stwierdzenie przez konsumenta niezgodności otrzymanego świadczenia z zawartą przez niego umową, której treść może wynikać nie tylko ze złożonej przez sprzedawcę i przyjętej oferty, ale również ze zwykłych oczekiwań konsumenta wiążących się z przeznaczeniem zakupionej rzeczy, a także z udzielanych przez sprzedającego w trakcie zakupu zapewnień i informacji o cechach i jakości przedmiotu zakupu25. Zgodnie z dyrektywą, okres gwarancji ustawowej ma wynosić 2 lata, w którym to czasie konsument może żądać od tego, kto rzecz mu sprzedał jej naprawienia w rozsądnym terminie bądź jej wymianę na taką s*mą rzecz wolną od wad. Jedynie gdyby naprawa albo wymiana okazała się "Kmożliwa, konsument może żądać obniżenia ceny wyrobu bądź w ogóle od-st3pić od umowy. Jeśli sprzedawca udziela gwarancji dobrowolnej, to — zgodnie z dyrektywą ^ — musi być ona korzystniejsza od gwarancji ustawowej. A contrario, ozna-: ° Zakaz niekorzystnej modyfikacji uprawnień konsumentów wynikają z gwarancji ustawowej za pomocą postanowień odnoszących się do szy/3110'1 dobrowolnej. Drogą tą można jedynie sytuację konsumentów polep-Hitl!WarZa'ąC przez t0 Pewn3 zacnetC d° zakupu przez nich wyrobów objętych °wymi gwarancyjnymi uprawnieniami umownymi
> *• I)
^ , 1999' L 171,s. 12. r°Wska, op.cit, s. 383-386.
8.4.3.3. Kwestia umów zawieranych w szczególnych dla konsumentów warUn. kach
Spotykane w praktyce sytuacje, w których to nie konsument poszukuje towaru czy usługi, ale raczej jest nagabywany przez ich sprzedawców, powodują, jż umowy zawierane w takich okolicznościach nie zawsze pozwalają konsumentom na pełne i adekwatne do rzeczywistości zorientowanie się w treści nawiązywa. nych przez nich stosunków. W pewnym zakresie jest również naruszana ich pry. watność (bowiem taki sposób sprzedaży łączy się np. z kontaktowaniem się z konsumentami w ich miejscu zamieszkania czy pracy). W tych szczególnych warunkach trudno jest im porównać oferty innych sprzedawców i w spokoju rozważyć czy transakcja jest dla nich w ogóle korzystna. Aby ochronić konsu-mentów przed skutkami umów zawieranych w takich okolicznościach, prawodawca unijny uchwalił dwa akty prawne:
— dyrektywę 9 7/7/WE26 dotyczącą ochrony konsumentów w zakresie umów zawieranych na odległość (gdzie nawiązanie kontaktu odbywa się za pomocą środków zdalnego porozumiewania się, które są używane jako wyłączny sposób zdobywania zamówień na produkty czy usługi aż do momentu zawarcia umowy);
— dyrektywę 85/577/EWG27 o umowach zawieranych z konsumentami poza siedzibą (lub lokalem) przedsiębiorstwa (tj. w takich sytuacjach, gdy przedstawianie ofert i zawarcie umowy odbywa się poza lokalem handlowym).
Zgodnie z dyrektywą 97/7/WE, zanim zostanie zawarta umowa z konsumentem, musi on otrzymać informacje identyfikujące sprzedawcę, doklad określające przedmiot sprzedaży, jego cenę (obejmującą wliczone w nią poc
WI\.H-01tlJCJ\_\_ JJ1LCU1111UL jpiU-UUi-J) )*~0 ------~ ^--------'--------' c c
ki), koszty przesyłki (jeśli takie mają zastosowanie), okres ważności złożonej o ty, oraz sposób zapłaty, dostawy dobra czy świadczenia usługi Jeśli z uwagi na d* rakter umowy jest to właściwe, konsument musi otrzymać informację o o sie, na jaki będzie ona zawarta oraz musi zostać powiadomiony o prawie o ^ pienia od niej. Z tego ostatniego uprawnienia konsument może skorzys^mie. płatnie i bez kar umownych, chyba że umowa dotyczy enumeratywnie wy » nionych w dyrektywie dóbr i usług (np. dostawy czasopism, losów [o^]^0. produktów wykonanych według szczególnych wskazań konsumenta), b l0L wy termin, po którym nie można już odstąpić od umowy zawarte) na ^^. upływa po upływie 7 dnia roboczego — zasadniczo od dnia spełnieni ^.^ ku pisemnego potwierdzenia zawarcia umowy (wraz z określeniem jodstąpie-niejszych warunków, takich jak np. gwarancja czy określenie Procedr^cy w tj nia) przez sprzedawcę dobra czy usługi Gdy jednak obowiązek sprze ^ ^c zakresie nie został dopełniony, uprawnienie konsumenta do odstąpię ^ ^^ wy wygasa po upływie 3 miesięcy od dnia otrzymania sprzedanego ^oWy r° tu lub zawarcia umowy o świadczenie jakiejś usługi Odstąpienie o
26
Dz. U. WE 1997, L 144, s. 19. Dz. U. WE 1985, L 372, s. 31.
¦ wobec sprzedawcy rzeczy lub usługi obowiązek zwrotu pełnej kwoty otrzyma-: jako wynagrodzenie za te dobra (ewentualnie za potrąceniem bezpośrednich wisztów wiążących się z przyjęciem zwrotu towaru). Obowiązek ten musi być elniony w ciągu 30 dni Jeśli sprzedaż nastąpiła w związku z kredytem udzielnym konsumentowi przez samego sprzedawcę albo przez podmiot trzeci (na odstawie specjalnej umowy łączącej sprzedawcę i kredytodawcę), w przypadku stąpienia od umowy i ten kredyt musi być anulowany. W sytuacji, gdy zapłata ceny wyrobu lub usługi nastąpiła poprzez obciążenie przez sprzedawcę konta karty nłatniczej konsumenta, po odstąpieniu przez niego od umowy, sprzedający musi złożyć odwrotną dyspozycję — uznania tego konta na zapłaconą pierwotnie
sumę-
Druga ze wspomnianych już dyrektyw, 85/577/EWG, dotyczy umów negocjowanych z konsumentami poza lokalem przedsiębiorstwa. Odnosi się ona zarówno do kontraktów odpłatnych, jak i nieodpłatnych, dając państwom członkowskim możliwość wyjęcia spod określonego w niej reżimu umów drobnych, w których kwota świadczenia nie przekracza 60 euro w ramach jednorodnej transakcji Dyrektywa 85/577 nie dotyczy umów na roboty budowlane, umów, których przedmiotem są nieruchomości, umów ubezpieczeniowych, umów dotyczących papierów wartościowych oraz jednostek uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych, jak również umów o stałą dostawę napojów, żywności i innych towarów bieżącej konsumpcji, w tym przypadku jedynie wtedy, gdy spełnione są pewne wymagania dotyczące poinformowania go o istotnych warunkach umowy, z którymi mógł on zapoznać się pod nieobecność przedsiębiorcy oraz w których w ogóle zastrzeżono prawo konsumenta do odstąpienia od umowy.
Dyrektywa wymaga dopełnienia przez sprzedawcę wyrobów i usług wielu obowiązków natury informacyjnej, podobnych do tych, które wynikają z dyrektywy
'/7/WE o umowach zawieranych na odległość. W szczególności nakłada na n'ego obowiązek poinformowania konsumentów o przysługującym im prawie
stąpienia od już zawartej umowy (w ciągu 7 dni roboczych od otrzymania
zez nicn pisemnego potwierdzenia jej warunków, a gdy takiej informacji nie lelono — w ciągu 7 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o takim
prawnieniu, nie później jednak niż po upływie 3 miesięcy od zawarcia umowy). Spr^*nienie do odstąpienia od umowy konsument realizuje poprzez wysłanie «eni WCy oświadczenia woli na piśmie. Konsekwencje złożenia takiego oświad-reth'3 Są w 2asadzie takie same, jak w przypadku odstąpienia na podstawie dy-
eWywy 97/7/WP V yV
U.3.4.
Umowy konsumenckie na rynku ubezpieczeniowym i finansowym
^ów!?rZyięt:o wide dyrektyw zawierających przepisy odnoszące się do takich
^ °kreTeranych przez konsumentów, których przedmiotem jest świadcze-
sl°nych usług ubezpieczeniowych lub finansowych. Kierując się kry-
teriami istotności dla ochrony konsumentów28, w zakresie regulacji pierw grupy, a więc tych, które odnoszą się do usług ubezpieczeniowych należy zw? cić uwagę na dyrektywę 92/96/WE29 o ubezpieczeniach na życie, która sz ' gółowo określa obowiązki informacyjne ich sprzedawcy wobec konsumentów również daje im prawo do odstąpienia od umowy.
Znaczna ilość dyrektyw odnosi się do zawieranych z konsumentami urn' kredytowych. Można tu przykładowo wymienić zwłaszcza dyrektywę 87/io-T EWG30 (ze zmianami) dotyczącą umów kredytowych zawieranych z osoh mi fizycznymi, które ujmuje się szeroko nawiązując do ekonomicznej funl świadczenia polegającego na zwiększeniu zdolności finansowania przez kom rtientów zakupów określonych dóbr (np. nie tylko poprzez sprzedaż na raty si także poprzez odroczenie terminu płatności). Dyrektywa nie dotyczy kredytów bardzo małych (poniżej 200 euro) oraz stosunkowo dużych (powyżej 20 tys. euro), jak również kredytów budowlanych i hipotecznych, kredytów bezodsetko-Wych, kredytów w formie overdraftu (z wyjątkiem kredytu na rachunku karty kredytowej). Nie odnosi się ona do kredytów o bardzo krótkim terminie spłaty — spłacanych w ciągu 3 miesięcy albo w co najwyżej 4 ratach w ciągu 1 roku.
Dyrektywa wymaga dopełnienia przez oferującego kredyt wielu istotnych dla konsumenta obowiązków informacyjnych, pozwalających na prawidłową ocenę składanych ofert oraz ich porównanie między sobą. Określa więc minimalną treść postanowień umowy kredytowej (która zawsze powinna mieć formę pisemną) oraz zobowiązuje do udzielania konsumentom informacji na temat całkowitego kosztu kredytu w rozmiarze kwotowym i procentowym — według koncepcji efektywnej stopy procentowej.
Dyrektywa 87/102 odnosi się również do kredytów konsumenckich, tj. takich, które nieodłącznie powiązane są z ich wykorzystaniem na nabycie towarów i usług. Jej przepisy w tym zakresie umożliwiają konsumentom odzys kanie zapłaconej za nie ceny w przypadku niewykonania lub nienależytego konania umowy przez kontrahenta. Uprawnienie to odnosi się do sytuacji, f sprzedający jest jednocześnie kredytodawcą. Dotyczy także sytuacji, gdy kre \n tej transakcji udzielił (na podstawie umowy łączącej go ze sprzedawcą; 1 podmiot.
8.4.3.5. Ochrona konsumentów korzystających z usług turystycznych
Najważniejsze przepisy prawa wspólnotowego dotyczące szeroko pojęty ^
turystycznych odnoszą się do organizatorów i do osób korzystających z ^^
rystyki zorganizowanej (w formie „pakietu" usług). Z uwagi na najczęs ^ sowanie tzw. timesharingu (a więc umowy zawieranej na dosta
_0
E. Łętowska, op.cit, s. 462-468. Dz. U. WE 1992, L 360, s. 1. Dz. U. WE 1987, L 42, s. 48.
448
kreS31, dającej odpłatnie prawo do korzystania z rzeczy — zwykle nieruchomości "nlożonej w atrakcyjnej turystycznie miejscowości w oznaczonym i nie krótszym P.; tydzień okresie) w turystyce, regulacje donoszące się do tej formy umowne-
korzystania z rzeczy można potraktować jako dotyczące tej sfery aktywności Lsumentów.
W obu przypadkach obowiązujące dyrektywy, 90/314/EWG32 odnosząca się , zorganizowanych podróży turystycznych oraz 94/47/WE33 dotycząca ti-rf.gsharingu, określają prawa konsumenta, które muszą być respektowane przez organizatorów i sprzedawców tego rodzaju usług. Wyznaczają one przede wszystkim minimum informacji, które konsumenci muszą otrzymać co do za-Icresu i treści świadczeń objętych proponowaną przez przedsiębiorców turystycznych umową, przy czym uznają one prospekt informacyjny otrzymywany przez konsumentów, zawierający dane określające oferowane usługi i dobra za integralną część umowy. Wymagają przy tym, by dokumentacja im przedstawiana była sporządzona w języku urzędowym państwa, którego są oni obywatelami (lub mieszkańcami). Dyrektywa dotycząca usług turystycznych ogranicza ponadto prawo do zmiany ceny usługi oraz nakazuje dać konsumentom prawo do rezygnacji z podróży. Ogranicza możliwość odwoływania podróży przez jej organizatorów (przy czym gwarantuje wtedy zwrot jej ceny oraz odszkodowanie z tytułu niewykonania umowy — to drugie jednak tylko wtedy, gdy odwołanie nie zostało spowodowane siłą wyższą lub przewidzianą w umowie zbyt małą liczbą chętnych).
W przypadku timesharingu, dyrektywa do niego się odnosząca przewiduje m.in. obowiązek zawarcia w umowie z konsumentem konkretnych przepisów określających dokładnie zakres otrzymywanych przez niego świadczeń oraz wynikających z niej obciążeń. Dyrektywa umożliwia konsumentom odstąpienie od umowy w terminie 3 miesięcy liczonych albo od daty jej zawarcia, albo dostarczenia mu pełnego zakresu wymaganych informacji, jeśli tego obowiązku sprzedający usługę timesharingu dopełnił później. W przypadku otrzymania pełnych
"Ormacji, konsument ma 10-dniowy termin standardowy (a więc nie związa-
2 otrzymaniem czy nieotrzymaniem dokumentacji umowy) na wycofanie się °wy. Uprawnienie to realizuje on wysyłając odpowiednie oświadczenie woli
• Ochrona konsumentów przy wprowadzaniu euro
i UsP1°lnotowe Prawo konsumenckie to nie tylko normy dotyczące towarów
takteUg ~~ 'Ch zakuPu i użytkowania. To również pakiet przepisów o różnym cha-
euror2e prawnym> odnoszących się do wprowadzenia euro — jednolitej waluty
Pe.skiej - do obrotu (w 1999 r.) i do obiegu (w 2002 r.). Prawo wspólno-
VT^
J D2 Pfwie WE na co najmniej 3 lata (dyrektywa 94/47/WE, Dz. U. WE 1994, L 280). \',5W0, L 158, s. 59. ¦ u- WE 1994, L 280, s. 83.
449
towe w tym zakresie ma niewątpliwie charakter ochronny także w stosunku a konsumentów. Jest tak dlatego, iż od ich zaufania do nowej waluty zależało ° wodzenie operacji rozpoczęcia użytkowania banknotów i monet euro w 13 z ," krajów UE.
Przepisem o wyraźnie ochronnym charakterze był m.in. art. 123 ust 4 5 oraz art. 118 TWE, odnoszące się do kursu konwergencji oraz kursu euro -^ w obu przypadkach zapewniające pełną i równoważną ekonomicznie substv tucyjność nowej waluty i wycofywanych walut krajowych. Podstawowym wyko nawczym wobec art. 123 ust. 4 TWE aktem prawnym Rady odnoszącym się dn wprowadzenia euro stało się rozporządzenie 974/98/WE34, zawierające wiele dyspozycji określających podstawowe zasady prawa pieniężnego państw, które w dniu 1 stycznia 1999 r. przyjęły euro, w tym i tę, że euro ma stać się doskonałym substytutem ich dotychczasowych walut narodowych według kursu walutowego ustalonego jako kurs konwersji35. Ów kurs dla każdej waluty został ustalony na mocy stosownego rozporządzenia Rady przyjętego już 3 maja 1998 r. (a więc ze swoistym faktycznym vacatio legis do 31 grudnia 1999 r.). Tak wczesne rozwiązanie tej kwestii przez Radę miało na celu przede wszystkim zapobieżenie spekulacjom walutowym, a więc spełniało rolę ochronną w odniesieniu do konsumentów, zwłaszcza, ale nie tylko, klientów sektora bankowego. Funkcje ochronną w tym zakresie miały również przepisy rozporządzenia 974/98/WE, w których wyrażona była zasada ciągłości stosunków prawnych, pomimo wprowadzenia euro w miejsce walut narodowych.
Drugim aktem prawnym, który ma pewne funkcje odnoszące się do stosunków prawnych z udziałem konsumentów jest rozporządzenie 1103/97/WE36. Dotyczy ono — w szerszym zakresie niż rozporządzenie 974/98 — kwestii ciągłości stosunków prawnych na tle wprowadzenia euro. Rozporządzenie 1103/97/ WE jest aktem, którego podstawową funkcją ekonomiczną jest wprowadzenie reguł zwiększających pewność prawną obrotu oraz wyraźne zaakcentowanie zasady ciągłości umów, pomimo wprowadzenia euro.
Należy dodać, że ten akt prawny wzajemnie uzupełnia się z rozporządzenier 974/98. Rozporządzenie 1103/97 zawiera m.in. normy dotyczące ważnych konsumentów kwestii: ciągłości stosunków prawnych oraz reguł zaokrągla1 kwot wyliczonych z przeliczenia wartości świadczeń z walut krajowych na eu ^ Formułuje w tym zakresie zasadę pełnej i nieograniczonej ciągłości tych sunków przy zachowaniu ekonomicznej ekwiwalentności wszelkich si czeń pieniężnych po ich przeliczeniu na nową walutę europejską. dla konsumentów reguły zaokrąglania kwot wynikających z przeliczenia tości świadczeń z walut krajowych państw uczestniczących w trzecim UGiP na euro są następujące: wyrażo^
— do przeliczania walut krajowych na euro należy stosować kurs wy w sześciu cyfrach;
34 Dz. U. WE 1998, L 139, s. 1.
15 Patrz szerzej: rozdział 5 części I niniejszej książki
36 Dz. U. WE 1997, L 162, s. 1.
_ sam tak określony kurs nie powinien być zaokrąglany ani skracany;
_. do przeliczania walut krajowych na euro i odwrotnie powinno wykorzystywać się tylko i wyłącznie kursy konwersji;
__ niedopuszczalne jest stosowanie kursów krzyżowych do przeliczenia kursów walut krajowych wobec siebie oraz stosowanie wynikowego kursu przeliczenia waluty narodowej na euro do obliczania na nowo jego kursu w walucie narodowej;
_- przy przeliczaniu należy dokonywać zaokrągleń do nie mniej niż trzech miejsc po przecinku.
Mówiąc o regulacjach prawnych bezpośrednio dotyczących wprowadzenia euro należy wspomnieć o aktach prawa nie obowiązującego bezwzględnie, jednak mającego charakter tzw. miękkiego prawa. Grupę tego rodzaju regulacji tworzą trzy zalecenia KE: pierwsze to zalecenie 98/286/WE37 dotyczące opłat bankowych za przeliczenie na euro, drugie to zalecenie 98/287/WE38 odnoszące się do podawania podwójnych cen i innych sum pieniężnych (w okresie przejściowym), trzecie zaś to zalecenie 98/288/WE39 w sprawie dialogu, monitorowania i informacji dla ułatwienia przejścia na euro. Podstawowym celem tych aktów jest usunięcie niepewności, która może pojawiać się na styku działalności różnego rodzaju przedsiębiorstw i banków z ich klientami w wyniku wprowadzenia euro. Mają one w pewnym sensie charakter ochronny w stosunku do konsumentów.
Adresatami zalecenia KE 98/268 są banki i inne instytucje finansowe. Akt ten odwołuje się do zasad dobrej praktyki bankowej, do których stosowania zachęca w odniesieniu do operacji przejścia w działalności operacyjnej na euro. W akcie tym sformułowano zalecenie, by banki nie pobierały żadnych opłat za dokonywanie następujących czynności w trakcie okresu przejściowego i na jego zakończenie:
— przeliczenia na euro wpłat na rachunki i wypłat z nich dokonywanych, w sytuacji, gdy są one czynione w walutach narodowych, oraz wtedy, gdy przeliczenie następuje z euro na waluty krajowe;
— przeliczenia na euro rachunków prowadzonych w walutach krajowych (i odwrotnie);
~ wymiany banknotów i monet denominowanych w walutach krajowych
na banknoty i monety euro.
b Zalecenie 98/286 wprowadza także zasadę równoprawnego traktowania przez
^nki transakcji bankowych w euro w stosunku do takich samych transakcji do-
Q°nywanych w walutach krajowych. Prowizje i opłaty bankowe pobierane od
typów operacji mają być takie same. siln Ckszość kijowych stowarzyszeń bankowych strefy euro już w 1998 r. ogło-s ,°'Ze ich członkowie nie będą stosować opłat bankowych w przypadkach tran-KC)1 ciążących się z wymianą walut krajowych na euro i odwrotnie. Podobną
'^T^----
>« J-U. WE 1998, L 130, s. 2.
i, 2-U. WE 1998, L 130, s. 26.
Z'U. WE 1998, L130, s. 29.
pozytywną konkluzję zawarł stosowny raport KE sformułowany w oparciu o h ne dotyczące implementacji zalecenia 98/286 przesłane przez wiele kluczowv k stowarzyszeń bankowych działających w UE. Z dokumentu tego wynika w większości krajów wdrożenie zalecenia następuje w drodze samoregulac •• branży bankowej lub poprzez odwołanie do pozaprawnych norm postępowań' zawartych zwykle w odpowiednich kodeksach dobrej praktyki bankowej. Wyjątkowo, za pomocą wprowadzenia norm prawa bezwzględnie obowiązującego wdrożenie zalecenia 98/282 nastąpiło w Austrii, Belgii, Hiszpanii ora-w Portugalii
Drugie z wspomnianych zaleceń (98/288) było skierowane do szerszego grona adresatów. Dotyczyło właściwie wszystkich podmiotów gospodarczych, które w swojej działalności podają ceny i inne opłaty pieniężne do publicznej wiadomości lub w inny sposób informują o nich konsumentów. Podstawową zasadą sformułowaną w tym akcie KE była zasada podawania cen w okresie przejściowym w dwu walutach: krajowej i euro. Podwójne podawanie cen musiało być zgodne z istniejącym w tym zakresie prawem wspólnotowym, szczególnie z bezwzględnie obowiązującymi postanowieniami dyrektywy 98/6/WE, która dotyczy ogólnych zasad podawania cen konsumentom40. Przepisy te wymagają, by ceny podane były w sposób nie budzący wątpliwości co do ich ostatecznej wysokości, czytelny i łatwy do zidentyfikowania.
Trzecie zalecenie, o którym wspomniano wyżej, 98/288, było skierowane do bardzo szeroko określonego zakresu adresatów, obejmującego zarówno władze państwowe krajów uczestniczących w trzecim etapie EMU, jak i przedsiębiorstwa oraz organizacje konsumentów. Zgodnie z postanowieniami tego aktu, państwa członkowskie miały zachęcać organizacje konsumenckie oraz stowarzyszenia producentów i handlowców do prowadzenia dyskusji i wymiany przynajmniej minimum informacji w odniesieniu do wszelkich kwestii dotyczących tych grup, a związanych z wprowadzeniem euro41. Ponadto, zalecenie 98/288 sformułowało rekomendację skierowaną do państw członkowskich, by te postarały się o pewnienie wykonywania funkcji monitorujących przez instytucje, w skład ki rych wchodzą przedstawiciele zainteresowanych branż gospodarki, adminis cji publicznej i konsumentów. Monitorowanie to miało polegać na obserwoi niu procesu wprowadzania euro do użytku we wszystkich jego aspektach oi informowaniu klientów i właściwych organów nadzoru rynku danego pa o przypadkach nieuczciwości i nieprzejrzystości praktyk stosowanyc konkretne przedsiębiorstwa.
Dyrektywa PE oraz Rady 98/6/UE z 16 lutego 1998 r. w sprawie ochron^°^\on^ tów w odniesieniu do wskazywania cen produktów oferowanych do spr mentom, Dz. U. WE 1998, L 80. .. cji wyr°boV*
Jest to podejście bardzo podobne do zastosowanego w zakresie norman . p0pra-w zaleceniu KE 88/41/EWG z 10 grudnia 1987 r. w sprawie zaang^°W oraZw li wy uczestnictwa konsumentów w normalizacji (Dz. U. WE 1988, L 2iu '^rt° leceniu Rady z 4 listopada 1988 r. w sprawie ulepszenia zaangażowania k w normalizacji, Dz. U. WE 1988, L 293, s. 1.
Wysiłki te w istotny sposób przyczyniły się do sukcesu operacji wprowadzenia banknotów i monet euro do obiegu, a nieco później do zupełnego zastąpienia nimi dotychczasowych krajowych znaków pieniężnych. Zapobiegły znaczniejszemu wzrostowi cen w skali makroekonomicznej, choć w tym zakresie sukces
je był pełny. Szczególnie w sektorze usług i sprzedaży drobnych dóbr życia codziennego (takich, jak np. kawy sprzedawanej w kawiarniach) dała o sobie znać praktyka zaokrąglania cen w górę po ich przeliczeniu na euro. Spowodowało to występujące do dziś i mające już pewne znaczenie w polityce pieniężnej zjawisko
odczuwalnej inflacji" (gefiihlte Inflatioń), a więc stwierdzania przez konsumentów pozornej znacznej zwyżki cen, pomimo utrzymywania się znacząco niższej inflacji w rzeczywistości
Rudolf Ostrihansky
9
Sieci transeuropejskie
9.1. Pojęcie sieci transeuropejskich i podstawy normatywne w TWE
Koncepcja sieci transeuropejskich pojawiła się w działalności ówczesnych WE (w praktyce EWG) podczas prac nad stworzeniem mechanizmów budowy jednolitego rynku. W TWE odpowiednie postanowienia zostały wprowadzone Traktatem z Maastricht. Obecnie problematyce sieci transeuropejskich poświęcony jest Tytuł XV części III TWE, składający się z trzech artykułów (154-156).
Artykuł 154 TWE sytuuje zagadnienie sieci transeuropejskich w kontekście artykułów 14 i 158 tego Traktatu. Tym samym uznaje się, że tworzenie sieci jest działaniem zmierzającym do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego, a także że służy wzmacnianiu spójności gospodarczej i społecznej. Budowa sieci transeuropejskich jest dopełnieniem zasady czterech wolności, ponieważ trudno mówić o swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału bez spójnej infrastruktury umożliwiającej sprawny transport i komunikowanie się pomiędzy oddalonymi od siebie, niekiedy peryferyjnymi, regionami UE.
Sieci transeuropejskie to sprawna i spójna infrastruktura transportowa, energetyczna i telekomunikacyjna. Jej rozwój jest wspierany przez WE ' celu tworzenia wzajemnych połączeń oraz współdziałania operacyjnego (inter-onnection oraz interoperability) sieci krajowych i ich dostępności Art. 154
% 2 TWE wskazuje na dwa szczególne aspekty zadania tworzenia sieci Wspięte budowy sieci przez WE dzieje się w ramach systemu wolnych i konwencyjnych rynków. Jest to więc przedsięwzięcie, które łączy w sobie cele po-lltyc2ne i komercyjne.
c mSim istotnym aspektem jest położenie szczególnego nacisku na konie-n °?c zw»ązania wysp, regionów zamkniętych i peryferyjnych z central-róv\m regionami WE Tworzenie sieci transeuropejskich jest więc zadaniem za-w0w dotyczącym budowy połączeń pomiędzy sieciami krajowymi (tu podsta-byj 2na"enie będzie miało zapewnienie współdziałania istniejących sieci, tak wCplyw Pomiędzy nimi odbywał się bez zakłóceń), jak i rozbudowy sieci we-CPaństw członkowskich. Następuje tym samym połączenie zadań wewnę-C państw członkowskich oraz ogólnoeuropejskich realizowanych przez WE. Wy *eme wspólnej infrastruktury przestaje być zagadnieniem dotyczącym CjCunie WsPółpracy przy przekraczaniu granic pomiędzy państwami K°wskimi, a rozbudowa sieci krajowych uzyskuje wymiar międzynarodowy.
Zadania WE wymienione są w art. 155 ust. 1 TWE WE:
— ustala zbiór wytycznych obejmujących cele, priorytety i ogólne kierunt-działań przewidzianych w dziedzinie sieci transeuropejskich; wytyczne t-wskazują projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania-
— wprowadza w życie wszelkie środki, które mogą okazać się niezbędne H zapewnienia współdziałania między sieciami, zwłaszcza w dziedzinie nor malizacji technicznej;
— może wspierać projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania popierane przez państwa członkowskie, wskazane w ramach wytycznych określonych w pierwszym myślniku, zwłaszcza poprzez analizy możliwości wykonania, gwarancje kredytowe lub bonifikaty oprocentowania; WE może również przyczyniać się do finansowania, poprzez Fundusz Spójności ustanowiony na podstawie art. 161 TWE, poszczególnych projektów w państwach członkowskich w dziedzinie infrastruktury transportu.
Wytyczne i inne środki określone w art. 155 ust. 1 TWE (wymienione powyżej) są przyjmowane przez Radę, która działa w trybie współdecydowania (tj. zgodnie z procedurą określoną w art. 251 TWE), po porozumieniu z KES oraz KR (art. 156 TWE).
Zadania państw członkowskich określone są w art. 155 ust. 2 TWE. Zgodnie z nim państwa członkowskie powinny koordynować pomiędzy sobą polityki krajowe, które mogą mieć znaczący wpływ na realizację celu rozbudowy i rozwoju sieci transeuropejskich. Koordynacja ta jest prowadzona w powiązaniu z KE, która może podejmować stosowne inicjatywy w celu wsparcia tej koordynacji Zgodnie z art. 156 TWE wszelkie wytyczne i projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, które dotyczą terytorium jakiegoś państwa członkowskiego, wymagają zgody tego państwa.
WE może także zadecydować o współpracy z państwami trzecimi w c< wsparcia projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz -pewnienia współdziałania operacyjnego między sieciami (art. 155 ust. 3 T
Zasadniczy ciężar podejmowania wysiłków przy tworzeniu sieci transei pejskich spoczywa zatem na państwach członkowskich, a nie na WE. Wt j ponuje w tym zakresie miękkim instrumentem, jakim są ogólne wytyczr niejszym uprawnieniem WE może okazać się prawo do wprowadzania i środków niezbędnych do zapewnienia współdziałania między sieciami, gdy takie mogą przyjąć formę aktu wiążącego. Zgodnie z zasadą proporcjor (art. 5 TWE) należy się spodziewać, że zwykle nie będą to rozporządzeni^^
Bardziej eksponowaną rolę WE powinna odgrywać w stosunkpCvVE moie trznych, gdyż zgodnie z brzmieniem ostatniego ustępu art. 15 5 TW ^im zadecydować o podjęciu współpracy z państwem trzecim.
,ed dotyCZV
przypadku zgoda państwa członkowskiego, którego terytorium ma t współpraca, będzie wymagana. , zj0!-
Naturalną konsekwencją prymatu działania na poziomie pansl skkh jest skromna liczba aktów europejskiego prawa wtórnego dotycz lematyki sieci transeuropejskich.
o 2. Finansowanie projektów w dziedzinie sieci transeuropejskich
powyższy opis zadań i kompetencji WE w sferze budowy i rozwoju sieci transeu-onejskich wskazuje, że podstawowym instrumentem działania jest przyznawanie wsparcia finansowego. Kwestia ta została uregulowania rozporządzeniem Rady 2236/95 z 18 września 1995 r., zmienionym rozporządzeniem PE i Rady 1655/99 z 19 lipca 1999 r.
Rozporządzenie 2236/95 określa warunki przyznawania pomocy pieniężnej przez WE dla realizacji projektów transportowych, energetycznych i telekomunikacyjnych sieci transeuropejskich1. Wsparcie finansowe mogą otrzymać projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, finansowane przez państwa członkowskie, które odpowiadają wytycznym wydanym zgodnie z art. 155 ust. 1 TWE, a także projekty finansowane przez państwa członkowskie oraz władze regionalne i lokalne lub organizacje wypełniające zadania publiczne.
Pomoc pieniężna może przybierać następujące formy:
— współfinansowanie prac studialnych i przygotowawczych, w tym analiz możliwości wykonania (technicznych i ekonomicznych), a także finansowanie środków technicznych potrzebnych do wykonania prac studialnych, przy czym wkład finansowy WE co do zasady nie może przekraczać 50% całkowitego kosztu takich prac;
— wkład przeznaczony na gwarancje dla kredytów udzielanych przez EBI lub inne instytucje finansowe;
— subwencjonowanie wysokości odsetek od kredytów udzielonych przez EBI lub inne instytucje kredytowe, przyznane na okres powyżej siedmiu lat;
— bezpośrednie subwencje;
— kombinacja powyższych metod pomocy finansowej;
~ udział kapitałowy w funduszach inwestycyjnych zaangażowanych
v projekt lub inne formy bezpośredniego wsparcia takich funduszy. ryteria przyznawania pomocy są następujące: ~ dojrzałość projektu; zdolność pobudzenia finansowania ze źródeł publicznych lub prywatnych;
— r^etelne Podstawy finansowe projektu;
skutki społeczno-ekonomiczne projektu, zwłaszcza jego wpływ na zatrudnienie;
Zasa?łyW na środowisko naturalne.
kowitei °§Ólną iest ograniczenie pułapu pomocy finansowej do 10% cał-
pr°iekt ^artości inwestycji Udział ten może zwiększyć się nawet do 20%, jesh
ociiie o^f^y co najmniej dwóch państw członkowskich lub ma istotne zna-
¦ goln°europejskie, a także, gdy jest on doniosły dla ochrony środowiska
Vva
^pS' Są omówione na jednej ze stron internetowych KE: http://europa.eu.int/ leg/en/lvb/124096.htm
naturalnego. Inwestowanie w kapitał nie może przekroczyć 1-2% budżetu przeznaczonego na pomoc w budowie sieci transeuropejskich.
Budżet UE przeznaczony na rozwój sieci transeuropejskich wyniósł w lat-. 1995-2000 1,3 mld euro, zaś na lata 2001-2006 został powiększony do 2,6 * euro. Dodatkowe środki finansowe mogą być uzyskane również z Europeislf go Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz z Funduszu Spójności EBI przyzn ' kredyty o preferencyjnym oprocentowaniu na te projekty, zaś Europejski Fund 'C Inwestycyjny udziela gwarancji kredytowych.
Całkowity koszt projektów w sferze sieci transeuropejskich jest szacowany 400-500 mld euro, co sprawia, że podstawowym źródłem finansowania muszą być podmioty prywatne, które powinny współdziałać w tym zakresie z se]<. torem publicznym. Współpraca ta powinna zachęcać kapitał prywatny do inwestycji w projekty związane z wypełnianiem zadań publicznych, zaś dla instytucji publicznych być czynnikiem wymuszającym efektywność ekonomiczną i dochodowość projektów.
9.3. Tworzenie sieci transportowej
Wytyczne WE dotyczące rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej zostały przyjęte przez Radę i PE decyzją 1692/96 z 23 lipca 1996 r., zmodyfikowaną 22 maja 2001 r. Określają one transeuropejską sieć transportową jako infrastrukturę (drogi, linie kolejowe, śródlądowe szlaki żeglugowe, porty morskie i lotnicze oraz punkty połączeń poszczególnych elementów sieci), a także system zarządzania ruchem i systemy nawigacyjne oraz pozycyjne niezbędne dla utrzymania i należytego funkcjonowania tej infrastruktury.
Podstawowym celem jest zapewnienie możliwości przemieszczania się towarów i osób, przy czym infrastruktura transportowa powinna być wysokiej jakości i pokrywać całe terytorium UE. Sieć transportowa powinn obejmować wszystkie sposoby transportu (drogowy, kolejowy, rzeczny, mor: lotniczy); szczególne znaczenie ma tu zapewnienie współdziałania operacyjna go, zarówno pomiędzy infrastrukturą poszczególnych państw członkowskich,) i poszczególnych rodzajów transportu. Tworzona sieć powinna zapewnie opij malne wykorzystanie istniejących zdolności przewozowych. Należy przy zapewnić możliwość rozszerzenia jej w przyszłości na inne terytoria (pa' EFTA, państwa śródziemnomorskie, wreszcie państwa EŚiW). To ostatnie nie ulegnie niewątpliwie modyfikacji po rozszerzeniu UE, kiedy priorytetem się rozwój sieci na terytoriach nowych państw członkowskich. , 0.
Sieć drogowa składać się ma z autostrad i innych dróg wysokiej klasy ^_ wiednio ze sobą połączonych nowymi lub zmodernizowanymi odcinkami. ^ na być tworzona z myślą o zapewnieniu sprawnego transportu na d ug ^ stansach. Ma omijać centra miast drogami wskazanymi w informacji o si ^ to nie tylko drogi, ale także system informacji o natężeniu ruchu, robota^ ^ gowych i innych danych istotnych dla podróżujących, zwłaszcza kierowa ^ stem ten ma opierać się na ścisłym współdziałaniu instytucji zarządzający
4cq
mi na szczeblu europejskim, krajowym i regionalnym. Podobnie system sie-K alejowej ma być złożony z połączeń szynowych umożliwiających kursowane pociągów o dużej szybkości (w rodzaju TGV), pozwalających osiągać prędkość n najmniej 250 km/godz. oraz linii o charakterystyce technicznej odpowiada-. cej obecnym standardom. Także w przypadku sieci kolejowej nacisk jest poło-• ny na zapewnienie współdziałania odcinków położonych w różnych państwach ilonkowskich poprzez zharmonizowany system zarządzania i kontroli
Rozwój portów lotniczych ma być połączony z budową połączeń naziemnych zapewniających należyty dostęp do nich z obszarów peryferyjnych i izolowanych. Porty rzeczne mają być połączone z siecią naziemną w sposób pozwalający na rozwój transportu kombinowanego. Porty morskie będące przedmiotem zainteresowania WE zostały podzielone na trzy kategorie: A (o znaczeniu międzynarodowym, o rocznej wielkości obrotów nie mniejszej niż 1,5 min ton towarów lub 200 tys. pasażerów), B (o znaczeniu wspólnotowym, o obrocie rocznym powyżej pół miliona ton towarów lub pomiędzy 100-200 tys. pasażerów) oraz C (porty zapewniające dostęp do odległych lub peryferyjnych regionów, zwłaszcza na wyspach). Wspólnym zadaniem dla wszystkich sposobów przewozu osób i towarów jest zapewnienie należytego bezpieczeństwa transportu.
KE jest zobowiązana do przedstawiania dwurocznych sprawozdań o wprowadzaniu w życie wytycznych zawartych w decyzji 1692/96. Sprawozdania te są przedstawiane PE, KES oraz KR.
W celu wspomagania KE został utworzony Komitet do Spraw Transeuropejskiej Sieci Transportowej złożony z przedstawicieli państw członkowskich i działający pod przewodnictwem przedstawiciela KE. Jego zadaniem jest wymiana informacji o planach i programach notyfikowanych przez państwa członkowskie, a także rozważanie wszelkich zagadnień dotyczących rozwoju sieci transportowej. Komitet świadczy pomoc KE przy przygotowywaniu dwurocznych sprawozdań.
Rada Europejska wyróżniła w 1994 r. czternaście priorytetowych zadań w zakresie budowy sieci transportowej. Są wśród nich linie kolejowe dużej szybkości (Paryż-Bruksela-Londyn, Paryż-Luksemburg), rozbudowa portu lotniczego w Mediolanie, budowa autostrad w Grecji i Portugalii, przy czym to ostat-"ie zadanie zostało zastąpione w 2001 r. projektem budowy sieci transportu °mbinowanego pomiędzy Portugalią a Hiszpanią.
**• Sieć telekomunikacyjna
^rżenie transeuropejskiej sieci telekomunikacyjnej i informatycznej jest J*azane przez WE za kluczowy element budowy społeczeństwa informacy,-
8o. Wytyczne w sprawie tworzenia transeuropejskich sieci telekomunikacyjni? 20st*ły Przyjęte decyzją Rady i PE 1336/97 z 17 czerwca 1997 r. (zmie-aj1* decyzją Rady i PE 1376/02 z 12 lipca 2002 r.), przy czym utrzymana zo-C W m°cy wcześniejsza decyzja Rady i PE 95/2717 z 9 listopada 1995 r. za-
era)ąca wytyczne w sprawie rozwoju ISDN jako sieci transeurope)skiej.
Celem WE jest zapewnienie wzajemnych połączeń sieci telekomunita cyjnych, opracowanie i wprowadzenie współdziałających usług oraz zlizanej z nimi infrastruktury, poprawienie konkurencyjności gospodarki europejskiej, wzmocnienie rynku wewnętrznego, zwiększenie spójność' ekonomicznej i społecznej, przyśpieszenie rozwoju nowych rodzajów, działalności.
Priorytetowymi zadaniami są prace studialne nad zagadnieniami technicznymi i ekonomicznymi przekazu i dostępu do informacji, zwłaszcza w redo-nach peryferyjnych i wiejskich.
Głównym projektem w zakresie sieci telekomunikacyjnej jest eTEN, czyli budowa sieci informacyjnej ze szczególnym naciskiem na usługi publiczne. Jest to rozwinięcie wcześniejszego programu rozwoju cyfrowych sieci telekomunikacyjnych (ISDN) i zapewnienia współdziałania pomiędzy nimi Projekt eTEN jest skierowany do dostawców usług internetowych, którzy mogą otrzymać fundusze na rozwój swych przedsięwzięć, jeśli wykażą, że dopomaga to tworzeniu wspólnej sieci informacyjnej, dostępnej dla korzystających na całym terytorium UE. Obecnie ze wsparcia korzysta kilkadziesiąt projektów w takich dziedzinach, jak m.in. ochrona zdrowia, edukacja, ochrona środowiska naturalnego, ochrona europejskiego dziedzictwa kulturalnego.
9.5. Sieci energetyczne
Pojęciem tym objęte są sieci elektryczne i gazowe. Program rozwoju sieci transeuropejskich w sferze gospodarki energetycznej został zawarty w wytycznych przyjętych decyzją PE i Rady 1254/96 z 5 czerwca 1996 r.2 W zakresie energii elektrycznej wytyczne odnoszą się do wszelkich linii wysokiego napięć" (z wyłączeniem należących do sieci dystrybucyjnych), jeśli linie te są używaned przesyłu energii między państwami lub między regionami Sieci gazowe obejmu gazociągi wysokociśnieniowe służące do zapewnienia dostępności gazu w I szczególnych regionach terytorium UE, pochodzącego ze źródeł wewnętrzn lub zewnętrznych, zbiorniki podziemne połączone z tymi gazociągami urządzenia do przyjmowania oraz składowania gazu ziemnego w ¦ ciekłym. Wytyczne mają zastosowanie także do sprzętu i instalacji potrze do zapewnienia właściwej pracy takiego systemu instalacji elektrycz
gazowej. -działa"'3
Celem polityki WE jest rozwój wzajemnych połączeń i wspoia
operacyjnego sieci, tak aby: wlas:c:i
— zapewnić sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego ( jaro-wewnętrznego rynku energii) przy promowaniu racjonalnego g . # wania w zakresie produkcji, dystrybucji, wykorzystania źródeł ew chęcaniu do wykorzystywania odnawialnych źródeł energii;
------------------- a'31"7'
1 WytyCZne te zostały zmodyfikowane decyzjami PE i Rady 1047/97 z 29 ma
oraz 1741/1999 z 29 lipca 1999 r.
— obniżyć koszt wytwarzania energii i podnieść, a tym samym poprawić konkurencyjność gospodarki WE;
_- wzmocnić spójność ekonomiczną i społeczną poprzez połączenie wspólną siecią regionów izolowanych i słabiej rozwiniętych;
L zapewnić bezpieczeństwo energetyczne, w tym poprzez wzmocnienie stosunków z państwami trzecimi
Priorytety z zakresie budowy sieci elektrycznych obejmują:
—- dołączenie izolowanych sieci elektrycznych do istniejących sieci europejskich;
— rozwój połączeń pomiędzy sieciami państw członkowskich (oraz połączeń wewnętrznych niezbędnych do osiągnięcia powyższego);
— rozwój połączeń z państwami trzecimi (w Europie i regionie śródziemnomorskim) w celu poprawy bezpieczeństwa i przewidywalności dostępu do źródeł energii
Rozwój sieci gazowych ma zapewnić:
— doprowadzenie gazu ziemnego do regionów izolowanych;
— dołączenie izolowanych sieci gazowych do istniejących sieci europejskich;
— wzrost możliwości transportu, przyjmowania i składowania gazu (także w postaci ciekłej).
Podobnie jak w przypadku wytycznych dotyczących sieci transportowych i telekomunikacyjnych, decyzja PE i Rady powołała specjalny Komitet, złożony i przedstawicieli państw członkowskich pod przewodnictwem przedstawiciela KE, którego zadaniem jest wydawanie opinii odnoszących się do środków proponowanych przez KE. W razie negatywnej opinii Komitetu, sprawa zostanie przekątna Radzie, która podejmie decyzję kwalifikowaną większością głosów.
Wytyczne zawierają listę projektów, które WE uznała za priorytetowe w roz-w°ju sieci energetycznych. Lista ta obejmuje około 90 projektów, w tym następujące dotyczące Polski: fei elektryczne:
w wzmocnienie połączenia sieci pomiędzy Niemcami a Polską; ~ rozwój połączeń kablem naziemnym lub podmorskim pomiędzy państwami bałtyckimi: Niemcami, Polską, Rosją, Estonią, Łotwą, Litwą, Szwecją, Finlandią, Danią i Białorusią. "' gazowe:
Sieci
pudowa drugiej nitki gazociągu z Rosji do UE poprzez Białoruś i Polskę; budowa gazociągu z Danii do Polski
H____
j - nawigacji satelitarnej
S" system
tyto' i ~"i!^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^n*
^W?ecnie Prace nad stworzeniem europejskiego systemu radionawigacji sa-
Nem',Nos2a one nazwę projektu Galileo. System ten ma działać z wykorzy-
iePoi satelit°w oraz stacji naziemnych, umożliwiających dokładne okreś-
Na R°2enia użytkowników systemu. Projekt znajduje się w fazie opracowy-
' ^Porządzeniem Rady 876/2002 z 21 maja 2002 r. powołano
Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo w formie organizacji międzynarodowe Podstawą traktatową kompetencji do utworzenia Wspólnego Przedsiębiorstw jest art. 171 TWE. Przedsiębiorstwo to ma istnieć przez cztery lata i ma zapewn" jednolitość administracji i kontroli finansowej nad projektem oraz organizowa' fundusze na cele badawcze, rozwojowe i demonstracyjne programu.
Szczegółowa struktura Przedsiębiorstwa jest określona w jego statucie stanowiącym załącznik do rozporządzenia 876/2002. Założycielami Przedsiębiorstw są WE, reprezentowana przez KE oraz Europejska Agencja Kosmiczna. Grono wspólników może zostać poszerzone o EBI, a także o przedsiębiorstwa dopuszczone do udziału we Wspólnym Przedsiębiorstwie na podstawie przeprowadzonego przezeń przetargu. Kapitał początkowy Przedsiębiorstwa składa się z 520 min euro wpłaconych przez WE oraz 50 min euro pochodzących z Europejskiej
Agencji Kosmicznej.
Organami Przedsiębiorstwa są: Rada Administracyjna, złożona z przedstawicieli wspólników, Komitet Wykonawczy oraz Dyrektor. Rozporządzenie 876/ 2002 wprowadziło kolejny organ (nie przewidziany w statucie) — Radę Nadzorczą złożoną z przedstawicieli państw członkowskich (po jednym z każdego państwa) oraz przedstawiciela KE w Radzie Administracyjnej. Zadaniem Rady Nadzorczej jest sprawowanie politycznej kontroli nad działalnością Przedsiębiorstwa oraz zapewnienie właściwego przepływu informacji o jego działalności do państw członkowskich. Spotyka się ona przed posiedzeniami Rady Administracyjnej i podejmuje decyzje o sposobie głosowania WE podczas posiedzenia Rady Administracyjnej. Powołana została również Rada ds. Bezpieczeństwa, złożona z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich i KE, która ma zajmować sii zagadnieniami bezpieczeństwa systemu Galileo.
Zadania Wspólnego Przedsiębiorstwa są następujące:
— nadzór nad właściwym zintegrowaniem systemu Galileo z Europejski Geostacjonarnym Systemem Nawigacji (EGNOS), który ma być uruchi miony w 2004 r.;
— inicjowanie i koordynacja, wspólnie z Europejską Agencją Kosrmcz przedsiębiorstwami prywatnymi, działalności badawczo-rozwojowe) narodowych programów badawczych;
— pozyskiwanie finansowania ze źródeł publicznych i prywatnych. ,. Program Galileo znajduje się w fazie początkowej. Już teraz można)
wskazać, że funkcjonalnie jest pokrewny przedsięwzięciom budowy sieci ropejskich, choć nie jest objęty wytycznymi przyjętymi na podstawie $,. TWE. Podobna jest zwłaszcza rola WE polegająca przede wszystkim na < waniu, wspomaganiu i motywowaniu kapitału prywatnego, aby zaang w to przedsięwzięcie. ^^™
Arkadiusz Michoński
10
Polityka przemysłowa
Literatura:
hBJlal, R Nicolaides, Understanding State Aid Policy in the EC, Maastrict 1999; Commis-jon, An Industrial Competitiveness Policy for the European Union. COM (94) 319 Finał; i Curzon Price, Industrial Policy, w: A. Eli-Agraa, The Economics ofthe European Commu-jty, New York 1990; F. McGowan, EC Industrial Policy, w: A. Eli-Agraa, The Economics ifthe European Community, New York 1994; A. Michoński, Polityka przemysłowa Unii Europejskiej — dostosowania Polski, w: U. Płowieć (red.), Polska i Unia Europejska. Stan obecny i perspektywy na przyszłość, Warszawa 2000; A. Muńko, Proces tworzenia się wspólnej po-Styki przemysłowej UE, „Wspólnoty Europejskie. Biuletyn Informacyjny", IKCHZ, 1995, nr 2; A. Wallace, Industrial Policy, w: D. Dinan, Encyclopedia of the European Union, ?alerave 1998.
'0.1. Definicja pojęcia polityka przemysłowa
" literaturze przedmiotu znajduje się kilka definicji polityki przemysłowej1, któ-f» jedną zbieżną cechą jest to, że podkreślają zaangażowanie państwa w kształtnie struktury przemysłu. Różnorodność definicyjna odzwierciedla złożoność Memu oraz różnorodność podejść prezentowanych w UE, w różnych fazach ^oju integracji europejskiej, w stosunku do tej dziedziny polityki gospodaruj Na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej polityka przemysłowa b, p°)Cciem, od którego się odchodzi na rzecz idei konkurencyjności czy
bijleJ "czegółowo polityki podniesienia konkurencyjności przedsię-
^¦hw2.
^golne sformułowania dotyczące opisu zjawiska polityki przemysłowej można umować definicją stosowaną przez organizacje międzynarodowe OECD
^ V. Curzona Price - „polityka przemysłowa, to każdy środek rządowy mający
u Popieranie, za-~u:„„,„:„ i..ł' __ L_.-„ ¦ '----*-..fct..«i«urłi ''wVr„mn
*'Jidustrial Poli
Popieranie, zapobieganie lub opóźnianie zmian strukturalnych"; (w: V. Curzon MJ- ¦ • - r - _ „polityka przemysłowa to
Ln ndusW«' Policy...), a według F. McGowana - „polityka przemysłowa to JJgnie konkurencyjności przedsiębiorstw narodowych (w: F. McGowan, EC
lP°hcy..., s. 191)
Lr?ie struktury Komisji Europejskiej w 2000 r. Dyrekcja Generalna zajmująca 0tychczas przemysłem zmieniła swoją nazwę na DG Przedsiębiorstwa.
i Bank Światowy. Polityka przemysłowa to zestaw przedsięwzięć pa« t mających na celu zmianę struktury przemysłu. Celem może być zapew *a nie produktywności i dostosowanie struktury do koniunktury światowej lnfIe" wencja państwa powodowana może być czynnikami bezpieczeństwa3, politycz ^ mi i społecznymi
Istnieją dwa generalne podejścia do prowadzenia polityki przemysłowej. P0h jście liberalne, często w literaturze przedmiotu odnoszące się do tzw. pozytywn polityki przemysłowej, charakteryzuje się dążeniem do tworzenia stabilnego śr dowiska makroekonomicznego i regulacyjnego, ograniczeniem subsydiowan' przemysłu do inwestowania w infrastrukturę i edukację (jakość siły roboczert stworzeniem warunków otwartego handlu, wspieraniem innowacji technologicznej na etapie przedkonkurencyjnym. Drugie szerokie podejście do polityki przemysłowej charakteryzuje się interwencją w sektorach z wykorzystaniem wyłączeń podatkowych, programów zakupów publicznych, subsydiów bezpośrednich oraz instrumentów protekcji handlowej. W literaturze często to drugie podejście nazywa się „typowaniem zwycięzców".
Swoboda kształtowania takich działań państw członkowskich UE, który mogłyby zostać identyfikowane jako instrumenty prowadzenia polityki przemysłowej, są obecnie znacznie ograniczone. Ograniczenia dotyczące suwerenności państwa członkowskiego w zakresie wprowadzania takiego instrumentarium jak subsydia, środki taryfowe i ograniczenia ilościowe wynikają z uzgodnień dokonanych w ramach GATT/WTO. Dużo większe ograniczenia dla krajowej polityki przemysłowej wynikają z konieczności wdrożenia zharmonizowanego prawa wspólnotowego. Celem acąuis communautaire jest bowiem stworzenie równych warunków konkurencji dla przedsiębiorstw wspólnotowych bez względu na kraj pochodzenia (level playing field). Ograniczenia w stosowaniu instr mentów handlowych w szczególności barier taryfowych są ewidentne po zakoi czeniu tworzenia wspólnego rynku na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych i przejęciu przez WE wyłącznej kompetencji w dziedzu wspólnej polityki handlowej. W wyniku realizacji projektu rynku wewnętrz go zostały zniesione bariery pozataryfowe w handlu wewnątrzwspólnotowym-) dynym poważnym instrumentem polityki przemysłowej stosowany"1 tychczas przez kraje członkowskie UE była i pozostaje pomoc pub ^ W latach siedemdziesiątych była ona dość szeroko stosowana w walce rencyjnej z Japonią i USA. Z biegiem czasu pomoc publiczna zaczęła p ' znaczącym ograniczeniom, wynikającym ze stosowania wspólnotow konkurencji kierowanych do państw członkowskich UE. ,
Zharmonizowanie znaczącej liczby uregulowań dziedzin gosp i ograniczanie możliwości prowadzenia krajowej polityki przemysłowe] ^.^L Wało konieczność wprowadzenia wspólnotowego jej wymiaru. Do . unlcć
polnej polityki wobec przemysłu. Dopiero TWE w brzmieniu nadanym eZ Traktat z Maastricht stworzył podstawę formalną do tworzenia wa-Ljfców wspierających konkurencyjność przemysłu wspólnotowego.
10.2.
Ewolucja polityki przemysłowej WE
dziesiątych brak było podstaw traktatowych do określenia zakresu
kieruh
~~----------- tać podi^
W odniesieniu do bezpieczeństwa państwowego interwencja może zo .^ze szczeblu państwa członkowskiego bez ograniczeń, gdyż TWE wyłącza tę cu go zakresu - art. 296 (dawny art. 223) TWE.
U pierwszym okresie od powstania WE — do połowy lat siedemdziesiątych — Kilityka przemysłowa miała charakter narodowy. Pierwsze propozycje KE 1970 r. (tzw. memorandum Collonny) przedstawiały propozycje instrumentów harmonizowanych na poziomie WE, które służyłyby nadrobieniu zaległości te-hnologicznych w stosunku do USA i Japonii Na podstawie propozycji KE Ra-a przyjęła program działań na rzecz rozwoju przemysłu i polityki rozwoju te-hnologii (tzw. Raport Spinelliego z 1973 r.).
Działania te miały dotyczyć wsparcia realizacji wspólnego rynku i opierały się ia następujących wytycznych:
- usunięcie barier w handlu wewnętrznym — administracyjnych i technicznych;
- stopniowej liberalizacji dostępu do rynku zamówień publicznych;
- popieranie firm europejskich zdolnych do konkurowania na rynku międzynarodowym;
- wprowadzanie elementów wspólnotowych w tych dziedzinach, które wymagały zaangażowania państwa, np. normalizacja.
Wytyczne te stanowią mieszankę podejścia liberalnego z interwencjonizmem. taport Spinelliego nie spowodował jednak rezultatów regulacyjnych na poziomie wspólnotowym do połowy lat osiemdziesiątych.
Po szoku naftowym w 1973 r. WE przeżywała okres nazwany eurosklerozą. oprowadzenia polityki wobec przemysłu miało to efekt polegający na znaczą-^ zwiększeniu interwencjonizmu państwowego w celu promocji dużych bodowych przedsiębiorstw (które można nazwać championami lub przodowni-^mi w zależności kręgu kulturowego), mogących konkurować z przedsiębior-^rni amerykańskimi i japońskimi Kraje członkowskie wykorzystały istnieją-Juh udzielania pomocy publicznej i przy małej skuteczności jej kontroli
^ydiowały nisko-dochodowe sektory. W ramach przemysłu wspólnotowego ^°drCbniono sektory podlegające wsparciu. Były to sektory rozwijające się — Cat°rskie (tzw infant lub sur'se industries), tj. branże wymagające dużych na-^ °w na innowację technologiczną (np. biotechnologia) oraz sektory schył-
*• *»¦ branże wymagające kosztownej modernizacji i restrukturyzacji zatrud-
13 (tzw.
-----sunset industńes). , . . . ...
^a Początku lat osiemdziesiątych pomoc publiczna w krajach członkowskich
Can°wiła około 10-20% wydatków publicznych (3-5% PKB) rocznie4, pro ^ d° znacznego zachwiania reguł równej konkurencji. Ograniczenie
4ję za A. Muńko, Proces tworzenia się wspólnej polityki przemysłowej UE... .
stosowania pomocy publicznej przyszło dopiero z momentem rozpoczęcia zacji programu rynku wewnętrznego oraz wypracowania mechanizmów m ° torowania pomocy udzielanej przedsiębiorstwom unijnym.
Propozycje Raportu Spinelliego były jednym z ważnych elementów, który korzystano w tworzeniu zakresu instrumentarium Białej Księgi Lorda r kfielda z 1985 r. ws. jednolitego rynku wewnętrznego. W efekcie reali cjitzw. Programu 1992 doszło do stworzenia zharmonizowanej legisb w dziedzinach — proponowanych do ujednolicenia w ramach Raportu Spinel liego — takich jak ocena zgodności (zapewnienie bezpieczeństwa wyrobów prze myślowych) oraz zamówień publicznych.
Po zakończeniu w 1992 r. realizacji programu rynku wewnętrznego stało sie jasne, że WE będzie promować politykę przemysłową nakierowaną na stworzenie takich warunków otoczenia przemysłu, które będą stymulowały jego większą konkurencyjność międzynarodową. Wytyczne zawarto w kolejnym istotnym dla omawianej dziedziny dokumencie strategicznym KE, tj. Raporcie Bangemanna z 1990 r.5: proponowano zastosowanie takiego instrumentarium, które będzie wspierać konkurencyjną pozycję przemysłu wspólnotowego jako całości nie typując zwycięzców. Wyklucza więc stosowanie wsparcia poszczególnych przedsiębiorstw i branż. Takie podejście przyjęte przez kraje członkowskie znalazło odzwierciedlenie w zapisach TWE w brzmieniu Traktatu z Maastricht.
10.2.1. Przepisy traktatowe dotyczące przemysłu
Art. 157 TWE po raz pierwszy w historii integracji wskazał na obowiązki krajów członkowskich i WE (kompetencje mieszane) w zakresie zapewnienia warunkov koniecznych dla konkurencyjności przemysłu wspólnotowego i wprowadził pojęcie polityki przemysłowej do acąuis communautaire.
TWE nakłada na WE i państwa członkowskie obowiązek:
— przyśpieszenia dostosowania przemysłu do zmian strukturalnyc
— tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi przedsiębiorczości Wspólnocie, w szczególności w odniesieniu do małych i sretti przedsiębiorstw, . <:y
— tworzenia warunków sprzyjających współpracy ni przedsiębiorstwami, ego
— zachęcania do lepszego wykorzystania potencjału przemys polityk innowacyjnych. • 0pi-
Jednocześnie Rada, działając na zasadzie jednomyślności (po zasięgmę ^ niiKES) może wprowadzić legislację pomagającą w osiągnięciu celo
Communication from the Commission on Industrial policy in open and c environment, COM (1990) 556 finał.
¦tititf
Akf.
rh powyżej. Wymóg jednomyślność wskazuje, że dążenie do zharmonizowania
liryki przemysłowej będzie trudne. Jednak TWE daje taką możliwość z zastrze-
' jern zachowania reguł konkurencji Postanowienia TWE potwierdzają nad-
edność polityki konkurencji nad wszelkimi działaniami wobec przemys-
które mogłyby wynikać z przesłanek społecznych, efektywnościowych
itp. Zapis ten odnosi się do najpoważniejszej debaty wokół polityki przemysłowej,
ri niezgodności jej celów z celami swobodnej konkurencji wewnątrz WE. W części dotyczącej ewolucji tej polityki wskazaliśmy na fakt realizacji narodowej polityki przemysłowej poprzez instrumenty pomocy publicznej. Przyjęcie rozwiązania TWE rozstrzyga ostatecznie spór na korzyść zwolenników braku interwencji państwa w sektorach przemysłowych.
Istotne znaczenie dla rozwoju nowoczesnej wspólnotowej polityki przemysłowej ma ustęp 2 art. 157 TWE, który stwierdza, że państwa członkowskie mogą podejmować skoordynowane działanie dla osiągania celów zwiększenia konkurencyjności przemysłu wspólnotowego. Ma to swój wyraz w dużej ilości działań projektowanych przez KE, które nie przyjmują kształtu-zharmonizo-wanej legislacji (zwykle mają formę decyzji Rady). Działania te mają charakter doradczy i wspomagający dla grup przedsiębiorstw w szczególności małych i średnich (MSP). Nie mogą być dyskryminacyjne w tym sensie, że nie są adresowane do poszczególnych przedsiębiorstw czy branż. Ich zadaniem jest wspieranie horyzontalne MSP poprzez np. wskazywanie możliwości kooperacyjnych czy kompleksowe informowanie o regulacjach rynku wewnętrznego.
10.2.2. Przepisy TWE dotyczące badań i rozwoju w kontekście polityki Przemysłowej
aznym elementem polityki przemysłowej jest wsparcie dla innowacji. «t 163-173 (dawne art. 130f-130p) TWE stanowią podstawę dla prażenia polityki badawczo-rozwojowej na szczeblu wspólnotowym. WE * ^pomagać przedsiębiorstwa (szczególnie MSP) oraz ośrodki badaw-' Uczelnie w rozwoju innowacji technologicznej. tj uł ?łówny komponent wsparcia wymienia się nieinterwencyjny instrument, liza atWianie wsPÓłpracy pomiędzy poszczególnymi podmiotami W wyniku rea-pr^" otoczonych postanowień jest spodziewane pełniejsze wykorzystanie, w d^WsP°mniane podmioty, potencjału rynku wewnętrznego szczególnie
och dziedzinach — normalizacji i zamówień publicznych. knia lW dziedzinie rozwoju i badań prowadzi również politykę wspierającą dzia-<wf aj°w członkowskich takimi metodami, jak: realizacja programów ba-n*uk dystrybucja wyników badań i ułatwianie przemieszczania się
&ramv w- S2cze§ólnie istotne i wciąż rosnące znaczenie mają wieloletnie pro-y rai^owe badań i rozwoju. Koncentrują one działania na celach najważ-
niejszych z punktu widzenia WE6. Działając na zasadzie subsydiarności prow dzą do optymalnego wykorzystania środków — kosztowne projekty badawcze realizowane przez kilka krajów przy wsparciu finansowym budżetu WE.
KE wprowadziła wymóg ewaluacji polityki prowadzonej wobec przemysł wspólnotowego. Jest to praktyka systematycznego porównania konkurencyi ności gospodarek krajów członkowskich UE do najlepszej praktyki świa towej, tzw. benchmarking. Porównanie jest oparte na analizie takich czynni ków, jak: koszty działania przedsiębiorstw, produktywność, nakłady na badania i rozwój, innowacyjność, wielkość publicznych inwestycji w edukację, poziom li-beralizacji sektora usług, stopień uproszczenia procedur administracyjnych.
Wyniki takiego porównania stanowią wytyczne dla polityki przemysłowej UE wskazując na dziedziny, w których powinno nastąpić „równanie do najlepszych"!
10.2.3. Przepisy TWE dotyczące małych i średnich przedsiębiorstw w kontekście polityki przemysłowej
Polityka przemysłowa WE koncentruje się obecnie na wsparciu małych i średnich przedsiębiorstw7. Tak określony zakres interwencji jest postrzegany jako powodujący najmniejsze zakłócenia konkurencji wewnątrz UE8. MSP cieszą się nie tylko wsparciem w ramach wspólnotowej polityki badań i rozwoju — art. 163 ust. 2 (dawny art. 130 f.2) TWE, ale również w wielu innych obszarach TWE. Przykładowo art. 138 (dawny art. 118 a) TWE, zachęcający do wprowadzania korzystnych zmian regulacyjnych dotyczących warunków pracy w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, w ust. 2 stwierdza, że dyrektywy te nie będą narzucać ograniczeń administracyjnych, finansowych i prawnych, w sposób utrudniający tworzenie i rozwój MSP. Również zasady konkurencji są znacznie łaskawsze dla MSP niż dla przedsiębiorstw klasyfikowanych jako di Z zakresu rozwiązań traktatowych wyłączone są porozumienia między ma przedsiębiorstwami, tzw. porozumienia bagatelne. W zasadach konkurencji sl rowanych do państwa istnieje pojęcie pomocy de minimis — zbyt niskiej by wp
V Program Ramowy Badań i Rozwoju Technicznego na lata 1998-2002 konce^°oii. się na następujących programach tematycznych: poprawa jakości życia oraz g ^0. rowania zasobami żywymi, tworzenie społeczeństwa informacyjnego, promoc ważonego wzrostu, energia, środowisko naturalne. tern^
Według definicji UE (Zalecenie Komisji 96/28/WE z 3 kwietnia 1996 ^^lor-definicji małych i średnich przedsiębiorstw, Dz. U. WE 1996, L 107, s. 4) P meuroj stwo średnie zatrudnia do 250 pracowników i ma obrót nie przekraczający ^^ni małe przedsiębiorstwo zatrudnia poniżej 50 pracowników, roczny obrót ni ^ 251" 7 meuro. Przedsiębiorstwa te muszą spełniać kryterium niezależności (je V kapitału może należeć do firmy nie będącej MSP). , p0wod°
Niektórzy mają poważne wątpliwości, czy wsparcie dużej ilości firm maty ^ief ie mniejsze zachwianie konkurencji niż interwencja w przypadku jedn Przedsiębiorstwa.
wać na handel wewnątrzwspólnotowy. Z zasady jest to pomoc kierowana do przedsiębiorstw najmniejszych. Reguły pomocy regionalnej i ekologicznej pozwalają na wyższą intensywność pomocy publicznej kierowanej do tej grupy przedsiębiorstw.
Zakres wspólnych działań KE i krajów członkowskich w odniesieniu do ^parcia MSP jest ustalany w formie decyzji Rady na temat wieloletnich programów wsparcia MSP9. Ich zawartość jest mało kontrowersyjna, gdyż działania są finansowane z budżetu wspólnego lub środków EBI i nie powodują powstania dodatkowych kosztów dla państw członkowskich UE.
10.3. Obszary zharmonizowane w kontekście prowadzenia polityki przemysłowej
10.3.1. Normalizacja i ocena zgodności z wymaganiami bezpieczeństwa
Na podstawie Nowego i Globalnego Podejścia do Harmonizacji Technicznej, które stało się częścią projektu rynku wewnętrznego, WE wprowadziła normalizację jako dopełnienie procesu harmonizacji prawa. Wykorzystanie norm europejskich10 oraz międzynarodowych11 miało ułatwić zniesienie barier technicznych w handlu wewnątrzwspólnotowym. Ich zastosowanie miało doprowadzić io wyparcia norm krajowych, które często były stosowane obligatoryjnie i stanowiły istotną barierę pozataryfową.
Norma jest dokumentem nieobligatoryjnym w systemie wspólnotowym . Jej wykorzystanie ma charakter albo wspierający w stosunku do działania legislacji zharmonizowanej albo całkowicie dobrowolny. W pier-j^ym przypadku mamy do czynienia z normami zharmonizowanymi z Dyrek-wrnii Nowego Podejścia do harmonizacji technicznej. W drugim należy mó-
0 wielu normach tworzonych na zlecenie przemysłu wspólnotowego lub po-ogólnych branż.
utw3tm W Pe'ni zrealizowany program na lata 1997-2000 doprowadził m. in. do ^ orzenia Business Cooperation Network (sieci umożliwiającej kontakty między MSP info°2nyC.h kraiach członkowskich), European Information Centres (dostarczających
10 Two"1130'' na temat ac4uis * ieg° zastosowania w konkretnych przypadkach). NorrZ°nyCn Przez CEN (European Committee for Standardisation, Europejski Komitet Euro facyiny)' CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardisation, nicatf Komitet ds- Normalizacji Elektrotechnicznej) i ETSI (European Telecommu-
* Twór Stmdards Institute, Europejski Instytut ds. Normalizacji Telekomunikacyjnej). «izari°^ych przez Is° (International Standards Organisation, Międzynarodowa Orga-
'!Def' , °rmalizacyina). doku"CIa normy Przyjęta przez europejskie organizacje normalizacyjne mówi, ze jest to teso ', ogólnie dostępny, wypracowany na zasadzie konsensusu wszystkich zainte-przezn ych stron (władz publicznych, producentów, użytkowników, klientów) oraz aczony do wielokrotnego użytku.
Dyrektywy Nowego Podejścia charakteryzują się tym, że ustanawiają wym gania bezpieczeństwa w stosunku do:
— dużych grup produktowych, jak dyrektywa 88/378/EWG dotycząca bez pieczeństwa zabawek13, dyrektywa 89/392/EWG dotycząca bezpieczeństw'
maszyn14 oraz
— rodzajów ryzyk, jak dyrektywa 89/336/EWG dotycząca kompatybilno. ści elektromagnetycznej15.
Mają one również cechy charakterystyczne dla nowoczesnej legislacji zapewnienia bezpieczeństwa wyrobów, tj.:
— ciężar wykazania zgodności z ich wymaganiami spoczywa na producencie, który prowadzi badania niezbędne do dopuszczenia produktu do handlu oraz ponosi odpowiedzialność cywilną za szkody, jakie jego produkt może spowodować po wejściu na rynek unijny;
— ich konstrukcja jest w dużym stopniu homogeniczna, tzn. pomimo zastosowania do różnych grup produktowych zakładają one ujednolicone sposoby wyka2ania zgodności z wymaganiami dyrektyw (tzw. moduły oceny zgodności);
— zakładają jednolity sposób oznaczenia wyrobów spełniających wymagania bezpieczeństwa znakiem CE;
— kładą nacisk na interwencję państwa na fazę następującą po wprowadzeniu wyrobu na rynek (tzw. inspekcja rynku — market surveillance).
Dyrektywy Nowego Podejścia nie ustanawiają sztywnych wymagań bezpieczeństwa: ich ogólne wytyczne znajdują wsparcie w zbiorze europejskich norm zharmonizowanych. Normy zharmonizowane zaś wskazują, jak w najwy dniejszy (najtańszy, najefektywniejszy) sposób można spełnić wymagania wspomnianych dyrektyw w procesie wytwarzania wyrobów podlegających wymaganiom danej dyrektywy.
Wytyczne normy zharmonizowanej nie są jednak jedynym obowiązując. sposobem wypełnienia tych wymagań. Innowacyjny producent może badań w oparciu o własne metody i wykonać wyrób według nowej tech"°' Wynikiem takiego procesu musi być jednak wprowadzenie do obrotu wyro^ kowicie bezpiecznego. W przypadku spowodowania zagrożenia dla zdro . życia wyrób zostaje wycofany z obrotu przez nadzór rynku16, a produce odpowiedzialność cywilną za szkody.
13 Dyrektywa Rady 88/378/EWG z 3 maja 1988 r. dotycząca harmonizacji^P^ ^ prawnych państw członkowskich odnoszących się do bezpieczeństwa za
WE 1988, L 187. orawa P3"0'
14 Dyrektywa Rady 89/392/EWG z 14 czerwca 1989 r. w sprawie zblizenw v członkowskich odnośnie maszyn, Dz. U. WE 1989, L 183. .. prZep'sC
15 Dyrektywa Rady 89/336/EWG z 3 maja 1989 r. dotycząca harmoniz i^tP prawnych państw członkowskich odnoszących się do kompatybiin gnetycznej, Dz. U. WE 1989, L 139. r^umrW ^oX^
16 W Polsce działanie w zakresie nadzoru rynku prowadzi Urząd Ociiror i Konsumentów.
Normy europejskie są przygotowywane na zlecenie KE przez trzy europejskie ariizacje normalizacyjne, tj. CEN, CENELEC, ETSI. Pomimo że ich stosowe nie jest obowiązkowe, przyjęcie ich do narodowych zbiorów normalizacyj-vch przez kraje członkowskie ma charakter obligatoryjny. Wdrożenie normy r0pejskiej wymaga również wycofania wszystkich norm krajowych, które są nią sprzeczne. Ma to zapewniać pierwszeństwo ich zastosowania przed normami krajowymi
Zysk z wprowadzenia normalizacji na poziomie wspólnotowym należy mierzyć nie stopniem zharmonizowania przepisów technicznych stosowanych do wyrobów przemysłowych i konsumpcyjnych w państwach członkowskich UE, lecz stopniem swobody producentów w wprowadzaniu na rynek nowatorskich rozwiązań. System normalizacji nie ogranicza innowacyjności producentów. Wprowadza jednak rozwiązania bezpieczne, przeznaczone do szerokiego stosowania wśród producentów nie mogących sobie pozwolić na kosztowne badania innowacyjne. W konsekwencji rozpowszechnienie normalizacji na szczeblu WE przyniosło korzyści dla grupy małych i średnich przedsiębiorstw. Duża dynamika procesu normalizacyjnego w UE pozwala im również w znacznym stopniu korzystać z nowatorskich rozwiązań przy nieskrępowanej możliwości poszukiwania rozwiązań własnych.
10,3.2. Zamówienia publiczne
Zamówienia publiczne są rynkiem towarowo-usługowym o bardzo poważnej
wartości Udział zamówień publicznych w PKB krajów członkowskich UE ocenia
|ie na 10-15%. Faworyzowanie dostawców i wykonawców krajowych by-
0 powszechną praktyką (również jako instrument prowadzonej krajowej
lityki przemysłowej) wśród władz centralnych i regionalnych krajów
onkowskich w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych.
WE podjęła działania na rzecz uregulowań zharmonizowanych w dziedzinie
"łowień publicznych w ramach programu rynku wewnętrznego. Podstawę pra-
trakVaPeWnił' podobnie )ak w przypadku innych kwestii nie uregulowanych
tatowo, art. 95 (dawny art. lOOa) TWE, pozwalający Radzie w procedurze
którf uS° kwalifikowanej przy kodecyzji PE przyjąć dyrektywy harmonizacyjne,
^c celem jest budowanie rynku wewnętrznego. sa<jac, procesie budowania zharmonizowanych rozwiązań oparto się na kilku za-Hi, 0 PrzyJ?to zakaz dyskryminacji podmiotów na gruncie ich pochodze-
rjra2 ob°wiązek całkowitej przejrzystości procedur przetargowych. ! świad6 yWy17' które uregulowały stopniowo rynek zakupów publicznych * sto* nia Usług dla władz Publicznych ustaliły następujące wymagania ^J^u do publicznych podmiotów zamawiających:
WieJ^a Rady 93/37/EWG z 14 czerwca 1993 r. dotycząca koordynacji procedur za-
ł«/EWr °ntraktów na roboty publiczne Dz. U. WE 1993, L 199; Dyrektywa Rady 93/
^ 2 14 czerwca 1993 r. dotycząca koordynacji procedur zawierania kontraktów
— wymóg publikowania ogłoszeń o zamówieniach przekraczających ust ny próg wartości w Suplemencie do Dz. U. WE,
— konieczność wskazania w ogłoszeniu formy przetargu (otwarty, ograni
CZO-
ny, negocjacyjny) wraz podaniem powodu wyboru określonej proced^
— zapewnienie zgodności z europejskimi zharmonizowanymi wymagani technicznymi (normy europejskie mają mieć bezwzględne pierwszeństw przed normami krajowymi);
— konieczność podania kryteriów wyboru wykonawcy lub dostawcy do w' domości przed rozpoczęciem procedury przetargowej.
Zasady powyższe miały na celu:
— otwarcie rynków krajowych na dostawców i wykonawców z innych kra jów członkowskich UE;
— zwiększenia udziału MSP jako wykonawców i podwykonawców kontraktów publicznych w procedurach zdominowanych tradycyjnie przez duże często państwowe przedsiębiorstwa krajowe.
Wspólnotowe zasady zamówień publicznych przyczyniły się w znacznym stopniu do zwiększenia przejrzystości Odbyło się to kosztem dużego skomplikowania procedur, co w konsekwencji spowodowało paradoksalne ograniczenie możliwości zaistnienia przedsiębiorstw zagranicznych na krajowych rynkach zamówień publicznych. Podobne zjawisko nastąpiło w odniesieniu do MSP. Obecnie rozpatrywane inicjatywy regulacyjne w KE zakładają znaczne uproszczenie istniejących procedur zamówień publicznych.
10.4. Podsumowanie — horyzontalna a sektorowa polityka przemysłowa
Powyższa, zwięzła prezentacja polityki UE wobec przemysłu nie wyczerpuje tematu, gdyż faktycznie ogranicza się do opisu jej aspektów horyzontalnych. WE podejmowała również określone inicjatywy regulacyjne odnoszące się do poszczególnych sektorów przemysłu. Ich zakres w dużej mierze dotyczy
na dostawy publiczne, Dz. U. WE 1993, L 199; Dyrektywa Rady 92/50 z 18 czerw" 1992 r. dotycząca koordynacji procedur zawierania umów na usługi publiczne, uz. WE 1992, L 209; Dyrektywa Rady 93/38/EWG z 14 czerwca 1993 r. koordynuj* procedury zawierania umów w sektorach: gospodarki wodnej, energetycznej, tran p tu i telekomunikacji, Dz. U. WE 1993, L 199; Dyrektywa Rady 89/665/EWG z 211 dnia 1989 r. dotycząca koordynacji ustaw, aktów normatywnych niższego rzę u -j przepisów administracyjnych odnoszących się do procedur odwoławczych od ^_ o zawarciu kontraktów na roboty i dostawy publiczne, Dz. U. WE 1989, L 3 ¦ • rektywa Rady 92/13/EWG z 25 lutego 1992 r. koordynująca przepisy prawa, r^, rządzeń i postanowień administracyjnych związanych ze stosowaniem prawa ^ sj{ noty do procedur zamówień publicznych w odniesieniu do instytucji zajmując '^ dostawami wody, energii elektrycznej, transportem i telekomunikacją, Dz-1992, L076.
/
ad udzielania pomocy publicznej jako głównego instrumentu prowadzenia krajowej polityki przemysłowej.
przykładowo, WE stopniowo wycofała się ze specjalnego traktowania przemys-i'w wydobycia węgla i produkcji stali Obecne reguły udzielania pomocy publi-- nei dla tych gałęzi przemysłu poddane są wymogom wynikającym z konieczno-
i ograniczenia mocy produkcyjnych. Pomoc jest faktycznie udzielana na re-kturyzację zatrudnienia i modernizację, wynikającą z zastosowania nowo-
zeSnych reguł ekologicznych. W sensie kształtowania struktury branż jest to nadal polityka przemysłowa, lecz prowadząca do ograniczenia operacji danej branży
nrożliwością zamknięcia produkcji w niektórych krajach członkowskich. Również otoczenie regulacyjne pewnych sektorów zostało zmienione w trosce o pewne wiodące grupy przemysłowe. Miało to miejsce w odniesieniu do uregulowań dotyczących przemysłu farmaceutycznego. WE zdecydowała się na wydłużenie standardowej 20-letniej ochrony patentowej leków innowacyjnych oraz środków ochrony roślin o dodatkowy okres 5 lat18. Harmonizacja prawa miała w tym przypadku na celu wzmocnienie innowacyjnej bazy sektora farmaceutycznego. Wzmocnieniu uległa pozycja podsektora leków innowacyjnych jako priorytetowego dla rozwoju tej gałęzi przemysłu. Straciły przedsiębiorstwa produkujące leki, będące kopiami leków nowatorskich.
Podsumowując można stwierdzić, że pomimo istnienia wspólnotowej polityki przemysłowej o charakterze horyzontalnym w postaci m. in. projektu rynku wewnętrznego, wsparcia MSP oraz polityki badań i rozwoju, WE decyduje się czasami na sektorowe działania w celu wsparcia pewnych branż lub grup przedsiębiorstw. Rzeczywistość wdrożenia acąuis zaskakuje wielością odstępstw od czystych zasad traktatowych. Taka jest natura WE, której kierunki rozwoju wyznaczają państwa członkowskie zasiadające w organach decyzyjnych Rady oraz reprezentacje interesów oddziaływujące w ramach systemu tworzenia prawa wspólnotowego (komitety związane z KE).
problem
le PraWn 2eSoi°wo opisany w części dotyczącej negocjacji akcesyjnych w podrozdzia-sP°łek — rozdział 3 pkt 3.5. części V niniejszej książki
Anastazja Gajda
11
Spójność gospodarcza i społeczna
Literatura:
A, Bleckmann, Europarecht. Das Recht der Europaischen Union und der Europdischen Ge-meinschaften, Koln, Berlin, Bonn, Munchen 1997; M. Dauses, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999; A. Evans, The EU Structural Funds, Oxford 1999; T. Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój gospodarczy. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i wnioski dla Polski, Warszawa 2000; W. Hoff, J. Planavova-Latanowicz, M. Mar-ciniszyn, P. Saganek, K. Walczak, Europejskie Prawo Gospodarcze, Warszawa 2001; R. Hrbeck, S. Wendland, Betrifft: Das Europa der Regionen, Munchen 1994; A. Jones, M. Keating, The European Union and the Regions, Oxford 1995; P. Mathijsen, A Guide to European Union, London 1999; I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Warszawa 2001; A. Sauer, E. Kawecka-Wyrzykowska, Polityka regionalna Unii Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa 2000; G. Vandersanden, UEurope et les regions. Aspects juridiąues, Bruxelles 1997; J. Szlachta, Polityka regionalna Unii Europejskiej, Warszawa 2000; W. Weindenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Gliwice 2002.
H-l. Podstawy prawne i pojęcie polityki regionalnej UE
j*rt- 2 i 3 TWE stanowią, że jednym z zadań WE jest „przyczynianie się w ca-¦I Wspólnocie do harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju działań °0sPodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, [...] podlenie standardu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz so-arności między Państwami Członkowskimi".
Swoistą konkretyzacją powyższych artykułów jest Tytuł XVII TWE pt. „Spój-10 Sc Gospodarcza i Społeczna" (art. 158-162). Wyraźnie w nim podkreś-w°' że WE d3ży do zredukowania różnic w stopniach rozwoju poszczególnych s'onów i zmniejszenia zacofania najmniej uprzywilejowanych regionów lub ru p' w tym terenów wiejskich. WE wspomaga osiąganie tych celów poprzez flisze Strukturalne. Co trzy lata KE składa sprawozdanie z postępu w osią-W J\u spójności ekonomicznej i społecznej i jeśli jest to konieczne mogą być
\> zawarte także odpowiednie propozycje odnoszące się do jej przyszłości 3 w Ur°pejska polityka regionalna zmierza do harmonijnego rozwoju UE, *Klcc do niwelowania różnic (osiągania spójności) między poszczególnymi jej ' °nami pod względem rozwoju społeczno-gospodarczego.
Polityka regionalna jest często określana mianem polityki strukturalnej i i:*.,i,: o«a:*.,>L/-; «nnłeczno-ekonomicznei. Pierwsze określenie odn™;.- Ut)
struktury gospodarczej i pobudzenia rozwoju gospodarczego danego obszar^
polityki spójności społeczno-ekonomicznej. Pierwsze określenie odnosi <ó^m celowej działalności organów władzy publicznej zmierzającej do przebuH?C
W przypadku polityki spójności celem władz publicznych jest zmniejszenie różni' rozwojowych poszczególnych terytoriów, dla których najważniejszymi wskaźr/ kami poziomu rozwoju są w krajach UE odpowiednio: produkt krajowy brutto
„. -i __1...1....&..-. ; cfnna hp7rnhnria.
11.2. Kształtowanie się polityki regionalnej UE
Zainteresowanie problematyką regionalną towarzyszyło WE od początku ich powstania. TEWWiS zobowiązywał Wysoką Władzę do zapewnienia warunków umożliwiających finansowanie programów, którym towarzyszyłyby nowe formy aktywności sprzyjające rozwojowi gospodarczemu (art. 54).
W Preambule do TEWG znalazł się zapis, że „Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich rozwoju poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych". O problemach dotyczących spójnego rozwoju regionalnego wspomniano także w art. 2, 3 i 130a-e TEWG.
W 1967 r. KE powołała do życia Dyrekcję Generalną XVI do Spraw Polityki Regionalnej, której zadaniem było przygotowanie koncepcji rozwoju regionalnego na całym obszarze WE. W 1971 r. wymiar regionalny uzyskały dwa fundusze budżetowe: powstały w 1957 r. Europejski Fundusz Socjalny (EFS) oraz Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolnych (FEUGA), istniejący od 1964 r. przy Europejskim Funduszu Rolnym. W 1975 r. powstał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), którego celem było neutra lizowanie „podstawowych nierównowag wewnątrz Wspólnoty wynikających w szczególności z dominacji rolnictwa, zmian w przemyśle i strukturalnego
bezrobocia".
Istotne zmiany w zakresie rozwoju polityki regionalnej zaszły dopie ro po przyjęciu w 1987 r. JAE, którego art. 130a stwierdzał, że „W celupr mowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć a prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójno W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań? między różnymi regionami i do ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowa regionów". W art. 130b nakazuje się państwom członkowskim Prowadzemnych polityki gospodarczej w sposób pozwalający na osiągnięcie celów okres w art. 130a, z uwzględnieniem celów zawartych w art. 130c. vtvkire'
W ten sposób powstała jednolita podstawa prawna do tworzenia po gionalnej na poziomie wspólnotowym. ¦ vVL,
W 1988 r. nastąpiła pierwsza poważna zmiana polityki regionalna ^ w wyniku której określono nowe jej zasady na lata 1989-1993. Związane ^ z rozszerzeniem Wspólnoty o Grecję (w 1981 r.), Hiszpanię (w 1986 H
ali? (w 1986 r.), co spowodowało istotne zróżnicowanie regionalne w ra-
h samej organizacji. W wyniku reformy podwojono wielkość środków finan-^ur/ch dla Funduszy Strukturalnych (EFS, EFFR, FEOGA), uzgodniono podsta-S we kryteria wyłaniania obszarów zasilanych z tych środków oraz uzgodniono
y programowania i realizacji Funduszy.
Kolejnym ważnym etapem w rozwoju wspólnotowej polityki regionalnej było
„ciście w życie w 1994 r. Traktatu z Maastricht. Zmieniony TWE, ustanowił or-
doradczy — Komitet Regionów, składający się z reprezentantów organów
jonalnych i lokalnych mianowanych przez Radę na wniosek państw członkowskich. Ponadto na mocy zmienionego przez Traktat z Maastricht TWE utworzono Fundusz Spójności, służący osiąganiu ekonomicznej, społecznej i przestrzennej spójności UE w aspekcie UGP.
Niezadowalające efekty polityki regionalnej w latach 1989-1993 stały się przesłanką kolejnej jej modyfikacji Zmiany wprowadzone w 1993 r. miały głównie na celu poprawę w zakresie zarządzania Funduszami Strukturalnymi. Zwiększono zatem środki przeznaczone na politykę regionalną oraz utrwalono zasadę wieloletniego programowania środków Funduszy Strukturalnych. Utworzony został nowy, czwarty Fundusz Strukturalny dotyczący rybołówstwa. Sformułowano katalog priorytetów rozwojowych UE na lata 1994-1999 (patrz pkt 5.1). Uruchomiono także jako nowy instrument 13 inicjatyw WE.
Dalsze propozycje dotyczące polityki regionalnej UE zostały zaproponowane w 1997 r. w projekcie dokumentu przygotowanego przez KE — „Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza"1. Na nadzwyczajnym szczycie Rady Europejskiej w Berlinie (24-25 marca 1999 r.)2 szefowie państw i rządów krajów członkowskich, biorąc pod uwagę propozycje zawarte w „Agendzie 2000", uzgodnili kolejny siedmioletni okres planowania na lata 2000-2006. "onadto ograniczone zostały cele polityki regionalnej z dotychczasowych sześciu ao trzech. Zmniejszono także liczbę inicjatyw WE do czterech. Zaproponowano llsze funkcjonowanie Funduszu Spójności przy zasadniczo nie zmienionej for-mule, a więc koncentracji na rozwoju transeuropejskich sieci transportowych raz na ochronie środowiska przyrodniczego.
*-3- Zasady wyodrębniania jednostek terytorialnych na Potrzeby polityki regionalnej
Ciągnięcia celów polityki regionalnej obszar UE został podzielony na staty-
ihT iednostki terytorialne NUTS (Nomenclature of Statistical Territorial
ts)- W ramach tego podziału wyróżnia się trzy poziomy regionalne jedno-
22" 200°- for a stronger and wider Union, 1997, „Bulletin of the Europen Union", ' Wment 5/9?. European Commission, Brussels-Luxembourg. cJ"*i 2000. Newfinancial perspective. Presidency concluswns. Berlin European Coun-^-¦25 March 1999, European Commission, Brussels-Luxembourg, 1999.
stek, tzw. NUTS 1, NUTS 2 i NUTS 3 oraz dwa szczeble lokalne NUTS 4 NUTS 5.
Klasyfikacja ta jest związana z podziałem administracyjnym we wszystto l państwach członkowskich i tworzy podstawy dla porównań wskaźników ekon micznychposzczególnych jednostek terytorialnych na wyróżnionych poziornar] Na poziomie NUTS 1 istnieje w UE 77 regionów. Najwięcej jest ich w Njem' czech (lólandów), natomiast kraje takie, jak: Dania, Irlandia, Luksemburg tw0 rzą w całości pojedyncze regiony tego typu. Poziom drugi NUTS 2 obejmuje w UE 206 regionów. Zalicza się do nich np. hiszpańskie wspólnoty autonomiczne, włoskie i francuskie regiony oraz brytyjskie grupy hrabstw. Bardziej liCzna grupą jestpoziom NUTS 3, w której skład wchodzi 1031 jednostek terytorialnych. Poziomowi temu we Włoszech odpowiadają prowincje, w Niemczech po-wiaty, a we Francji departamenty.
Kluczowymi jednostkami dla UE są NUTS 2. To właśnie ich w całości dotyczy obecna polityka regionalna UE, subwencjonowanie i niwelowanie różnic poziomu życia mieszkańców tych regionów.
11.4. Zasady polityki regionalnej UE
Do sformułowania zasad polityki regionalnej doszło w czasie pierwszej reformy Funduszy Strukturalnych w 1988 r. Związane to było m.in. z rozszerzeniem składu WE oraz procesem pogłębiania integracji
Zasady polityki regionalnej przyczyniają się do zwiększania jej efektywności Za kluczowe w UE uznaje się cztery zasady: koncentracji, programowania, partnerstwa oraz dodatkowości.
11.4.1. Zasada koncentracji
Zasada ta oznacza koncentrację zasięgu pomocy finansowej oraz określi celów takiej pomocy. Jej wyrazem było określenie pięciu wiodących celów po tyki regionalnej. Według tej zasady około 40% środków pochodzących z EF ma być przeznaczone na realizację celu 1.
11.4.2. Zasada programowania
Zasada polegająca na finansowaniu kompleksowych i zintegrowanie ? gramów rozwoju regionalnego, a nie pojedynczych przedsięwzięć 9^. otrzymania wsparcia przez regiony jest przygotowanie odpowiednich ° ^ ^y-tów planistycznych gwarantujących spełnienie pewnych standardowy^^ magań określanych przez UE. Szczegółowo jest wskazywana także Vx° n(3 Przygotowania dokumentów, ich uzgadniania i sposób kontroli wydat* środków.
. a 3 Zasada partnerstwa
11-*
sada ta, rozumiana bardzo szeroko, odnosi się do dwojakiego rodzaju relacji
v negocjowaniu programów polityki:
_- pomiędzy władzami publicznymi, organizacjami społecznymi i podmiotami gospodarczymi, tzw. partnerstwo publicznoprawne;
__ pomiędzy władzami publicznymi różnego szczebla, tj. UE, krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, tzw. partnerstwo instytucjonalne.
^1 4.4. Zasada dodatkowości
Zasad ta wymaga, by poczynania UE w zakresie polityki regionalnej były tylko uzupełnieniem działań podjętych na szczeblu narodowym i lokalnym. W płaszczyźnie finansowej oznacza to, że UE współfinansuje tylko te programy, które już mają osobny budżet i pozawspólnotowe źródła jego częściowego pokrycia.
11.5. Cele polityki regionalnej UE
Polityka regionalna jest definiowana w oparciu o wytyczone cele. Aby zapobiec rozpraszaniu środków w latach 1989-1993 i 1994-1999, a więc przez dwa okresy finansowania, WE prowadziła politykę regionalną, realizując siedem priorytetowych celów (w tym podwójny cel 5).
Podczas spotkania Rady Europejskiej w Berlinie w marcu 1999 r. uzgodniono m.in. plan wydatków na lata 2000-2006 i ograniczono cele polityki regionalnej z sześciu do trzech.
tt.5.1. Cele w latach 1989-1993 i 1994-1999
Pr°gram polityki regionalnej opracowany na lata 1989-1993 i 1994-1999 opie-131 się na ściśle określonych warunkach i sprecyzowanych celach. W jej ramach Wizowano następujące zadania:
Cel 1: wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów zadanych. Za regiony zacofane w rozwoju społeczno-ekonomicznym uważa się i z nich, w których poziom PKB na jednego mieszkańca nie przekracza 75% śre-
^1 UE, a wielkość odpowiada poziomowi NUTS 2. dntb!1 2: restr«kturyzacja regionów, stref przygranicznych i terytoriów ^tkniętych regresją przemysłową. Głównymi kryteriami zakwalifikowania do j!Ch regionów jest: wielkość na poziomie NUTS 3, stopa bezrobocia przekracza-J? srednią stopę UE, procent zatrudnionych w przemyśle wyższy niż średnia dla Prl0?2 gadający udział zatrudnionych w przemyśle w zatrudnieniu ogółem. odnadto do obszarów celu 2 mogą być włączone regiony sąsiednie, uzależnione JJh gospodarczo. Ogólna liczba mieszkańców regionów celu 2 nie powinna boczyć 15% mieszkańców UE.
Cel 3: zwalczanie długookresowego bezrobocia i zawodowa aktyw;, cja ludzi młodych oraz integracja ludzi zagrożonych wykluczeniem z rv ku pracy.
Cel 4: umożliwienie pracownikom adaptacji do zmian w przenwśl i systemie produkcji.
Cel 5: reforma wspólnej polityki rolnej:
— przyśpieszenie dostosowania struktur rolnych w ramach reformy współ nej polityki rolnej;
— wspieranie rozwoju i dostosowania obszarów rolniczych.
Regiony te zostały zdefiniowane przy użyciu kryterium podstawowego, tj. niski poziom rozwoju gospodarczego oraz trzech kryteriów dodatkowych (z których powinny być spełnione minimum dwa): wysoki udział zatrudnionych w rolnictwie niski poziom dochodów osiąganych z rolnictwa, niska gęstość zatrudnienia lub widoczne tendencje depopulacyjne.
Cel 6: rozwój słabo zaludnionych regionów północnych w krajach skandynawskich. Cel ten dotyczy regionów zamieszkałych przez 8 lub mniej osób na km2. Realizowany jest od 1995 r.
Wśród powyższych celów największe znaczenie miał cel 1. Zgodnie z zasadą koncentracji (patrz pkt 11.4.1 niniejszego rozdziału) około 70% Funduszy Strukturalnych było przeznaczonych właśnie na ten cel.
11.5.2. Cele w latach 2000-2006
W „Agendzie 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza" został zawarty program reformy polityki regionalnej. W reformie tej przewidziano m.in. ograniczenie z siedmiu do trzech celów Funduszy Strukturalnych.
Cel 1: udzielenie pomocy regionom zacofanym w rozwoju społeczne ekonomicznym. Regiony nowego celu 1, to przede wszystkim NUTS 2, w k rych tak jak poprzednio PKB na 1 mieszkańca jest mniejszy niż 75% średnie) KE przewiduje, że 69,7% (135,9 mld euro) Funduszy sfinansują działania po^ jęte w ramach celu 1. Swoim zasięgiem obejmuje dawny cel 6 oraz o peryferyjne. .}re.
Cel 2: koncentruje się na ekonomicznej i społecznej restrukturyza j gionów przejawiających problemy strukturalne. Pomoc objęta celerr winna dotyczyć regionów (głównie poziomu NUTS 3) przechodzących 0.
mację sektora przemysłowego, sektora usług, upadającego rolnictwa, pr'^. wych terenów miejskich i przechodzących kryzys obszarów zależnych od ^^j, stwa. W ramach tego celu 11,5% (tj. 22,5 mld euro) zostanie sfinanS° d0 r>o-ze środków pochodzących z Funduszy Strukturalnych. Obszary zahcza" celom wego celu 2 nie powinny przekraczać 1/3 obszarów podległych da^n5Lh# 2 i 5 b w okresie 1994-1999 r. Przyjęto również, że zostanie nim obj? y ludności UE. koleni"'
Cel 3: harmonizacja i modernizacja systemów edukacyjnych » ^cC\0s wych i zatrudnienia. Nowy cel 3 łączy ze sobą zadania dotychczasowy
.j 4. Jego zadaniem jest przede wszystkim wspieranie działań na rynku pracy $ celu ograniczenia bezrobocia. Ma tworzyć również jednakowe szanse na ryn-y pracy dla kobiet i mężczyzn oraz zwiększać możliwości zatrudnienia poprzez Wizowanie programów edukacji i ciągłego kształcenia.
jl.6. Fundusze Strukturalne w UE
Klasycznymi instrumentami finansowymi stosowanymi przez UE w ramach reakcji polityki regionalnej są Fundusze Strukturalne. Ich głównym celem jest edukowanie różnic w rozwoju regionów oraz promowanie ekonomicznej i społecznej spójności w UE. Obecnie działają cztery fundusze:
— Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego;
— Europejski Fundusz Socjalny;
i — Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolniczych — Sekcja Orientacji;
— Instrument Finansowy Wspierania Rybołówstwa. Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do Funduszy Strukturalnych
jest rozporządzenie Rady UE 1260/1999 z 21 czerwca 1999 r. dotyczące generalnych zasad funkcjonowania Funduszy Strukturalnych3 oraz rozporządzenie zmieniające rozporządzenie 1447/2001 z 28 czerwca 2001 r.
11.6.1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
fundusz ten został utworzony w 1975 r. Ramy prawne dla działania EFRR wyz-nacza art. 160 TWE, który stanowi, że jego celem jest „niesienie pomocy przy Wyrównywaniu głównych dysproporcji regionalnych Wspólnoty poprzez uczestnictwo w rozwoju i w dostosowaniu strukturalnym regionów o niskim stop-lu r°zwoju oraz w przekształceniu upadających regionów przemysłowych". Rozporządzenie Rady UE i PE 1783/1999 z 12 lipca 1999 r. w spra-™e funduszu Rozwoju Regionalnego4 bardziej szczegółowo określa zarówno 8° udania, jak i środki służące do ich realizacji Zakres działalności EFRR jest iszerszy ze wszystkich Funduszy Strukturalnych. Pomoc w ramach tego fundu-0t,ejmuje inicjatywy w następujących dziedzinach: - inwestycje produkcyjne umożliwiające tworzenie lub utrzymanie stałych
miejsc pracy; * inwestycje w dziedzinie infrastruktury z uwzględnieniem tworzenia sieci
transeuropejskich dla regionów objętych celem 1; . "iwestycje w edukację i opiekę zdrowotną w regionach objętych celem 1;
b*.
|J. WE 1999, L 161/99. U. WE 1999, L 213/99.
i
— rozwój potencjału lokalnego: małych i średnich przedsiębiorstw, transf nowych technologii oraz polepszenie dostępu przedsiębiorstw do kredytóu, i innych instrumentów finansowych;
— inwestycje związane z ochroną zdrowia i edukacji w regionach objętych celem 1.
Do zadań Funduszu Regionalnego należy także pomoc w wykonywaniu ini cjatyw WE dotyczących współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyre gionalnej oraz modernizację terenów miejskich znajdujących się w stanie kryzysu
Decyzje wykonawcze odnoszące się do Funduszu podejmuje Rada UE zgodnie z procedurą współdecydowania w porozumieniu z Komitetem Regionów i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym (art. 162 TWE).
11.6.2. Europejski Fundusz Socjalny
Utworzony został w 1960 r. na mocy ówczesnego art. 123 TE WG (obecny art, 146 TWE) i jest pierwszym z zastosowanych we WE instrumentów polityki strukturalnej.
Rozporządzenie Rady UE i PE 1784/1999 z 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Socjalnego5 odwołuje się w swoich postanowieniach do art. 146 i 159 TWE oraz do art. 1 rozporządzenia Rady UE 1260/99.
EFS ma na celu zapewnienie harmonijnego rozwoju zasobów ludzkich i zatrudnienia na terytorium UE. Jest on także instrumentem finansowym, który służy zapobieganiu i zwalczaniu bezrobocia w państwach członkowskich UE. Stwarza możliwość zatrudniania pracowników, pomaga w doskonaleniu ich kwalifikacji zawodowych i tworzeniu nowych miejsc pracy. Zadaniem Funduszu jest ponadto ułatwienie uzyskiwania pracy na terenie UE i zapewnienie pracownikom swobody przesiedlania się oraz zmiany zawodu. Fundusz wspiera geograficzr i zawodową mobilność siły roboczej. Finansuje programy kształcenia zawodowego kobiet i programy włączania niepełnosprawnych do czynnego życia zawodowego.
Fundusz jest zarządzany przez KE, korzystającą z pomocy Komitetu Fundus któremu przewodniczy jeden z członków Komisji W skład Komitetu wcm przedstawiciele rządów, związków zawodowych oraz organizacji pracoda (art. 146 TWE).
11.6.3. Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolniczyc
Sekcja Orientacji
• po-Utworzony został w 1964 r. na mocy TEWG i służy finansowaniu Wsp°"ówi lityki Rolnej. Powierzone mu zostały zadania wspomagania rozwoju o wiejskich oraz udzielanie pomocy w restrukturyzacji rolnictwa.
Dz. U. WE 1999, L 213/99.
pundusz składa się z dwóch części: Sekcji Gwarancji oraz Sekcji Orienta-
.. p^rwsza z nich odpowiada za finansowanie wspólnej organizacji rynków rol-h poprzez uruchamianie różnorodnych mechanizmów ich regulacji, zape-iających rolnikom stałe ceny. Sekcja Orientacji, natomiast, zajmuje się finan-wanjem zmian strukturalnych w rolnictwie — wspiera racjonalizację, moder-izację i poprawę struktury rolnictwa. W ramach Sekcji Orientacji są realizowane m.in. następujące zadania:
_- wspomaganie działań mających na celu zwiększenie konkurencyjności produktów rolnych; _ wspieranie inicjatyw służących zmianom struktury zawodowej na wsi;
— rozwój i modernizacja obszarów wiejskich;
— inwestycje w ochronę środowiska;
— rozwój i eksploatacja terenów leśnych;
— restrukturyzacja oraz dostosowanie potencjału produkcyjnego gospodarstw do wymogów rynku.
11.6.4. Instrument Finansowy Wspierania Rybołówstwa
Jest czwartym Funduszem Strukturalnym, utworzonym w wyniku ich reformy, jaka została podjęta w 1993 r. Wspiera restrukturyzację rybołówstwa państw członkowskich. Przedmiotem pomocy udzielanej temu sektorowi mogą być: flota rybacka i inne agregaty produkcyjne (uprawy wodne, przetwarzanie owoców morza, handel) oraz ochrona zasobów mórz i brzegów morskich. Pomoc powinna być przede wszystkim udzielana przedsięwzięciom wspólnym, uwzględniającym nie tyle interesy poszczególnych firm, co całego sektora oraz nastawionych na ochronę specyficznych walorów środowiska naturalnego.
Rozporządzenie Rady UE 1263/99 z 21 czerwca 1999 r. w sprawie Instrumentu Finansowego Wspierania Rybołówstwa6 szczegółowo formułuje Ho zadania:
- udział w uzyskiwaniu trwałej równowagi między zasobami rybnymi a ich eksploatacją;
~ Poszukiwanie nowych rynków zbytu;
~ ochronę zasobów morskich;
" udział w przywróceniu do życia terenów zależnych od rybołówstwa i kultur wodnych;
~ rozwój infrastruktury portów rybackich oraz ich wyposażeń w niezbędne
Ws'--leC2e [ urz*lzenia.
UE J2elkle kłania podejmowane przez poszczególne państwa członkowskie szą uv2y WsParciu tego Funduszu w zakresie restrukturyzacji flot rybackich mu-i jfc zgodne z ich międzynarodowymi zobowiązaniami, co do wielkości c,sc Połowów.
<M.
WE "99, L 161/99.
11.7. Fundusz Spójności
Fundusz Spójności został utworzony na mocy zmienionego przez Traktat z Ma. astricht TWE. Podstawę prawną do utworzenia Funduszu stanowi art. 161 TVVj Powstał on jako jeden z instrumentów realizacji celu opisanego w art. 158 TWE Art. 155 ust. 1 TWE daje WE podstawę dofinansowania poprzez Fundusz SpójJ ności szczegółowych projektów w dziedzinie infrastruktury transportowej. Art. 175 ust. 5 TWE przyznaje Radzie UE podstawę do udzielenia za pomocą tego Funduszu wsparcia finansowego do realizacji niektórych środków ochronnych dla środowiska naturalnego.
Działając na tych ww. podstawach Rada UE wydała rozporządzenie 1164/ 94 z 16 maja 1994 r. ustanawiające Fundusz Spójności7. Rada Europejska podczas spotkania w Berlinie w marcu 1999 r. ustaliła wprowadzenie zmian do tego rozporządzenia. W rezultacie przyjęto:
— rozporządzenie Rady UE 1264/99 z 21 czerwca 1999 r. poprawiające rozporządzenie 164/94 o utworzeniu Funduszu Spójności8 oraz
— rozporządzenie Rady UE 1265/99 z 21 czerwca 1999 r. poprawiające Aneks II do rozporządzenia 1164/94 o utworzeniu Funduszu Spójności'.
Art 1 rozporządzenia 1164/94 wskazuje, że celem Funduszu Spójności jest wzmocnienie społecznej i gospodarczej spójności WE. Środki z Funduszu mogą wspierać projekty, niezależne finansowo i technicznie fazy projektów, grupy projektów powiązanych ze sobą wspólną strategią. Środki te są przeznaczane na realizację celów w dziedzinie ochrony środowiska i rozwoju transeuropejskiej su ci drogowej (art. 3) w tych państwach, w których PKB na jednego mieszkańca wynosi poniżej 90% średniej na terenie UE. Rozporządzenie w art. 2 ustaliło że państwami spełniającymi te warunki w latach 1993-1999 są Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia, jeśli któryś z tych krajów po 2003 r. przek czy powyższy próg, przestanie być beneficjentem tej pomocy.
Funduszu Spójności nie można zaliczyć do Funduszy Strukturalny^ Został on bowiem, w przeciwieństwie do Funduszy Strukturalnych, utworzo") jedynie na okres przejściowy. Początkowo wsparcie dla wybranych krajów ut planowano na lata 1993-1999, obecnie jego działanie przedłużono doA> ^ Nie ma on także regionalnego ukierunkowania i może finansowac wydat terytorium całego kraju. Subwencje funduszu ograniczono tylko do dwoc dżin: ochrony środowiska przyrodniczego i rozwoju transeuropejsw transportowych. Wspiera on finansowo pojedyncze pro)ekty, a nie prug ^ Ponadto pomoc finansowa z Funduszu Spójności nie może byc łączona mentami programów korzystających ze środków Funduszy Strukturalnyc
' Dz. U. WE 1994, L 130/94. ! Dz. U. WE 1999, L 161/99. ' Dz. U. WE 1999, L 161/99.
11.8. Inicjatywy WE — programy regionalne UE w latach 200O-2OO6
icjatywy WE to programy działania lub pomocy uzupełniające środki Funduszów Strukturalnych w określonym zakresie problemów. Opracowywane są rzez KE, a następnie uzgadniane i realizowane na szczeblu narodowym. W „Agendzie 2000" ograniczono liczbę Inicjatyw WE z 13 do 4. Stąd też łatach 2000-2006 będą realizowane następujące 4 programy: INTERREG III, LEADER +, URBAN oraz EQUAL. Na ich funkcjonowanie przeznaczy się w tych latach 5,35% środków z Funduszy Strukturalnych. Ustalono także, że każdy z realizowanych w latach 2000-2006 programów będzie dofinansowany tylko z jednego Funduszu Strukturalnego.
11.8.1. INTERREG III
Program ten jest kontynuacją realizowanego w poprzednich latach programu INTERREG II. W latach 2000-2006 będzie on obejmował trzy części: współpracę transgraniczną, współpracę transnarodową i współpracę międzyregionalną. Mają one na celu popieranie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju całego obszaru UE. INTERREG jest finansowany ze środków EFRR. Na program ten przeznaczy się około 4875 min euro, czyli 46,7% ogólnej kwoty przeznaczonej na realizację programów wspólnotowych. Ponad połowa tych środków zostanie wykorzystana na rozwój współpracy transgranicznej. Wspierany będzie także rozwój przygranicznych regionów w krajach UE oraz graniczących z nimi obszarów nie należących do UE, w tym szczególnie krajów kandydujących do członkostwa w niej. Środki z EFRR na realizację współpracy transgranicznej mogą być Przeznaczone m.in. na:
— promocję rozwoju obszarów miejskich i wiejskich;
— wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw;
— wspieranie lokalnych inicjatyw przyczyniających się do wzrostu zatrudnienia;
— ochronę środowiska, poprawę wykorzystania źródeł energii, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii
Wśród krajów członkowskich największe wsparcie w ramach tego programu
zymują: Hiszpania, Niemcy oraz Grecja. Na te kraje w latach 2000-2006
LPadnie 45% ogółu środków przeznaczonych na realizację programu INTER-
n.8
•2- LEADER +
3wi kontynuację
Jtach 2000-200„ „,___r______„, „_
luHcych się na terenie UE. Program ten składa się z trzech części: wspię-
ty "J0^ kontynuację realizowanego w latach 1994-1999 programu LEADER II.
*na Htach 2°00-2006 będzie przeznaczony na rzecz rozwoju obszarów wiejskich
)au)ących sie nn t-pr^nie UF. Prno-^rr, tpn składa się z trzech części: wsnie-
ranie obszarów wiejskich, wspieranie współpracy regionalnej i transna* dowej oraz stworzenie sieci obszarów wiejskich UE wraz ze wspieranie wszystkich podmiotów zaangażowanych w ich rozwój.
Środki na realizację programu LEADER + pochodzą z FEOGA-Sekri
Orientacji. Na program ten zostanie przeznaczonych 2020 min euro, tj. 19 30, ogólnej kwoty środków przeznaczonych na realizację programów wspólnotowych Ze środków tych będą wspierane m.in. takie przedsięwzięcia, które:
— przyczyniają się do poprawy jakości życia na obszarach wiejskich;
— wpływają na poprawę jakości wytwarzanych na obszarach wiejskich
produktów;
— umożliwiają wprowadzenie nowych technologii informacyjnych;
— powodują rozwój na obszarach wiejskich zasobów naturalnych i kultu-
ralnych. W ramach tego programu największe wsparcie otrzymają w latach 2000-
2006 Wielka Brytania i Hiszpania.
11.8.3. URBAN
Realizacja tego programu ma na celu zapewnienie społecznej i ekonomicznej odnowy miast i ich okolic oraz wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich. Przedsięwzięcia realizowane w ramach tego programu będą finansowane z EFRR.
W ramach tego programu będą wspierane:
— inicjatywy lokalne dotyczące tworzenia miejsc pracy związanych ze środowiskiem, kulturą, usługami dla ludności;
— doskonalenie systemów edukacyjnych;
— poprawa efektywności wykorzystania energii;
— integracja ludności lokalnej i polepszenie warunków życia w mieście. Z ogólnej kwoty przeznaczonej na realizację tego programu wynoszącej 7j
min euro (6,7% ogólnej kwoty środków przeznaczonych na realizację program°v wspólnotowych), najwięcej środków otrzymają Niemcy, Włochy i Hiszpan1'
11.8.4. EQUAL ^
Działania w ramach tego programu są skierowane ^ -cz p°nadna^o współpracy w zwalczaniu wszelkiej dyskryminac,.. merownosciJ s
do^arrud^ienia. W ramach programu P^L s* f0f^^^l do integracji społecznej i godowe,^^L^5.^ w miejsce dwu funkcjonujących w popr^ r
Tg^sZa * , *2Mh -«-. W Pierw- cg* **L*L>
.„, j . Ł • .vtv ma ące na celu walkę przeciwko ay= ;Mff»
snarodowe, zintegrowane pro ekty nidH ,, , . . j u ,„ ^nvchPr0> ; „. - c ¦ , „, nniea częsc odnosi się do bazy danyci'f
1 nierówności na rynku pracy. Uruga <-v* v
powadzonych na poziomie narodowym mających na celu wymianę informacji •rozpowszechnianie „dobrych praktyk". Trzecia część pt. „Polityka rozwoju" obejmuje wspólne inicjatywy Komisji i państw członkowskich propagujące doświadczenia i priorytety ustalone w programie EQUAL.
VV ramach tego programu przewidziano m.in. następujące działania: _- rozwijanie szkoleń związanych z realizacją programu;
— rozwijanie mechanizmów i narzędzi na szczeblu Wspólnoty dla potrzeb analiz, formułowanie wymagań i rozpowszechnianie rezultatów uzyskanych w wyniku współpracy międzynarodowej i przez narodowe sieci;
— organizowanie spotkań, wymiany i współpracy pomiędzy władzą publiczną, społecznymi partnerami i organizacjami pozarządowymi w celu sformułowania polityki rozwoju.
Środki na realizację programu pochodzą z Europejskiego Funduszu Socjalnego. Wynoszą one 2847 min euro, tj. 27,3% ogólnej kwoty środków przeznaczonych na realizację programów wspólnotowych. W latach 2000-2006 najwięcej środków KE przeznaczy dla Hiszpanii, Niemiec, Włoch i Wielkiej Brytanii.
11.9. Podsumowanie
Nie ulega wątpliwości, że obecnie polityka regionalna stoi przed kolejnym wyzwaniem związanym z uzyskaniem wkrótce przez nowe państwa członkostwa w UE. Obecny jej kształt, wypracowany przez dziesiątki lat, jest bardzo korzystny dla wszystkich potencjalnych nowych członków UE. Daje przecież niemałe środki finansowe państwom słabiej rozwijającym się gospodarczo na zmniejszenie różnic w poziomie ich rozwoju. Polityka regionalna stwarza szansę przezwyciężenia poważnych trudności gospodarczych i społecznych. Poza tym, rekompensuje straty związane z liberalizacją wymiany handlowej oraz otwarciem rynku wewnętrznego w ramach integracji z UE. Stwarza wreszcie szanse poprawienia infrastruktury technicznej, rozwoju przedsiębiorczości i pobudzania aktywności społecznej, w tym nawiązania współpracy rządu, samorządu i reprezentacji społecznych.
Przemysław Saganek
12
Badania i rozwój te chnologi czny
Literatura:
B, Beutler, R. Bieber, J. Piepkorn, J. Streil, Die Europdische Union. Rechtsordnung und Po-litik, Baden-Baden, 2001; A. Bleckmann, Europarecht, Koln, Berlin, Bonn, Munchen, 1997; J. Elizade, Legał aspects ofCommunity policy on research and technologkal development (RTD), CMLRev. 1992, vol. 29; T. Kalinowski, S. Umiński, Doświadczenia Unii Europej-skiejw zakresie polityki innowacyjnej (III), „Wspólnoty Europejskie" 1998 nr 1; P. Kalka, Polityka badawczo-rozwojowa Wspólnot Europejskich, Poznań 1997; Ch. Koenig, A. Hartsch, Europarecht, Tubingen 2000; J. Peterson, M. Sharp, Technology Policy in the Eu-ropean Union, Houndmilłs, Basingstoke, Hampshire, London 1998; U. Płowieć, Zasady i praktyka przyznawania pomocy publicznej na badania i rozwój w UE, „Wspólnoty Europejskie" 2000, nr 12;
12.1. Początki polityki WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego
Polityka WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego jest obecnie przedmiotem tytułu XVIII trzeciej części TWE1. Podstawowym instrumentem reakcji tej polityki są środki kierowane z budżetu wspólnotowego do róż-"Kh instytucji (w tym zwłaszcza do instytucji naukowych czy naukowo-dydaktycznych) w państwach członkowskich (pośrednie środki wsparcia) lub do Wspólnego Centrum Badawczego (Joint Research Centrę) (bezpośrednie środ-« Wsparcia). Przepisy zawarte w TWE i aktach prawa wtórnego stanowią jedyne ramy prawne umożliwiające przekazywanie tych środków i regulujące spo-
°b 'ch wykorzystania (w tym zwłaszcza przedmiot badań kwalifikujących się do -Parcia, maksymalny procent finansowego wkładu WE w kosztach badań). Ustanowienia dotyczące wspierania badań naukowych znalazły się w Trak-
Cle EWWiS i Traktacie Euratomu. Traktat EWG w swoim pierwotnym kształ-
?,bAeimuje on 11 artykułów: art. 163 (dawny art. 1300 TWE, art. 173 (dawny art. ii0P) TWE.
cie przewidywał taką kompetencję Wspólnoty tylko w zakresie rolnictwa, ty raźna kompetencja WE w zakresie wspierania badań i rozwoju ł chnologicznego wykraczających poza problematykę rolnictwa został wprowadzona dopiero przez JAE z 1986 r.
Trzeba jednak odnotować, że problematyka badań stała się przedmiotem za interesowania WE jeszcze przed wprowadzeniem do postanowień traktatu wyrai nej kompetencji w tym zakresie. Państwa członkowskie i KE uznały bowiem i realizacja celów WE (podnoszenia poziomu życia i zapewniania rozwoju gospo darczego) nie jest możliwa bez środków stymulujących innowacyjność. Ta ostatnia stała się miernikiem poziomu gospodarczego i bardzo ważnym elementem rozwoju nowoczesnych gospodarek. W latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych państwa europejskie zaczęły odczuwać lukę technologiczną w stosunku do Stanów Zjednoczonych i Japonii. Stąd też wykazały więcej zrozumienia dla ambitnych projektów dotyczących koordynacji narodowych polityk w dziedzinie badań naukowych i wspólnotowego wsparcia realizowanych projektów badawczych.
14 stycznia 1974 r. została przyjęta rezolucja Rady o koordynacji polityk narodowych oraz o definiowaniu akcji leżących w interesie WE w dziedzinie nauki i technologii. Była ona dokumentem niewiążącym. Natomiast stanowiła impuls do wydawania kolejnych aktów, w tym decyzji o realizacji konkretnych programów. Podstawą prawną ich wydania była tzw. uzupełniająca klauzula kompetencyjna, czyli art. 308 TWE (wówczas art. 235 TEWG). Od 1974 r. do czasu wprowadzenia przez JAE wyraźnej kompetencji w zakresie polityki badań i rozwoju technologicznego WE wydała około 60 decyzji w sprawie szczegółowych programów. W 1983 r. został wydany pierwszy program ramowy na lata 1984-1987. JAE, wprowadzając do TWE tytuł poświęcony badaniom i rozwojowi, usankcjonował wydawanie programów ramowych w tym za kresie. Drugi program ramowy został przyjęty w 1987 r. na lata 1987-1991, trzeci — w 1990 r. na lata 1990-1994, a czwarty — w 1994 r. na lata 1994-199 Piąty i szósty program ramowy będą dokładniej omówione w dalszej części tego rozdziału.
12.2. Traktatowe podstawy polityki wspólnotowej w zakresie badań i rozwoju technologicznego
12.2.1 Cele i działania WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego
rjrZ^*
Uregulowania dotyczące badań i rozwoju technologicznego wprowadzon v^ JAE zostały zmodyfikowane przez Traktat z Maastricht i TA. Zmiany^ zarówno kwestii proceduralnych (odejścia od wymogu jednomyślności Vr' t. dawaniu aktów wspólnotowych w tej dziedzinie), jak i merytorycznych W
a nr\
enia zakresu przedmiotowego badań, które mogą być finansowane w ramach ; polityki). Obecny kształt postanowień traktatowych dotyczących tej polityki jest następujący.
Art. 163 (dawny art. 160f) TWE wskazuje, że „WE ma na celu wzmacniane podstaw naukowych i technologicznych przemysłu WE i sprzyjanie rtviększaniu jego międzynarodowej konkurencyjności, przy jednoczesnym „rornowaniu działalności badawczej uznanej za niezbędną na mocy innych rozdziałów niniejszego Traktatu". Na uwagę zasługuje wyróżnienie z jednej strony badań związanych z przemysłem, a z drugiej — innych badań (w dziedzinach objętych TWE). To wyodrębnienie ma swoje historyczne i merytoryczne przyczyny. Omawiany przepis w pierwotnym kształcie nadanym mu przez JAE odnosił się tylko do badań o charakterze przemysłowym. Poszerzenie zakresu badań naukowych korzystających ze wsparcia w ramach omawianego tytułu XVIII trzeciej części TWE nastąpiło w wyniku wejścia w życie Traktatu z Maastricht (TA nic w tym zakresie nie zmienił). Jak widać, wspieranie badań innych niż przemysłowe jest dopuszczalne, jeśli są one istotne dla realizacji innych celów TWE. Trzeba jedynie zastrzec, że realizacja pomocy wspólnotowej następuje w ramach szczegółowych kontraktów i żaden podmiot nie ma wynikającego z TWE roszczenia o pomoc dla swoich badań, choćby były one bardzo istotne dla przemysłu wspólnotowego. Jednocześnie brak wymienienia w omawianym przepisie innych badań niż przemysłowe nie prowadziłoby do tego, że badania te nie byłyby w ogóle współfinansowane przez WE, ale do tego, że potrzebna byłaby albo inna wyraźna kompetencja, albo odwołanie się do art. 308 (dawny art. 235) TWE. W obecnym porządku prawnym pomoc dla badań została skanalizowana w ramach omawianego tytułu TWE. Art. 163 ust. 3 (dawny art. 130f) TWE stanowi bowiem, że „o wszelkich działaniach WE podejmowanych na podstawie niniejszego Traktatu w zakresie badań i rozwoju technologicznego, w tym o projektach pokazowych, decyduje się oraz urzeczywistnia się je zgodnie z postanowieniami niniejszego tytułu". Trzeba tylko dodać, że pewne inne działania i inicjatywy pozostają w ścisłym związku z przedmiotem badań korzystających ze WsParcia wspólnotowego.
Dla realizacji powyższego celu, zgodnie z art. 163 ust. 2 TWE, „WE ma
l^Pierać przedsiębiorstwa, w tym małe i średnie (SME), ośrodki badawcze
1 uniwersytety w ich wysiłkach badawczych i rozwoju technologicznym
^sokiej jakości; ma także wspierać wysiłki tych podmiotów w zakresie
bZaJemnej współpracy, zmierzając w szczególności do umożliwienia przedsię-
10rstwom pełnego wykorzystania potencjału rynku wewnętrznego, zwłaszcza po-
{/** otwarcie krajowych rynków zamówień publicznych, określanie wspólnych
rm i usuwanie przeszkód prawnych i fiskalnych tej współpracy". Sprowadzanie
Polnotowego wsparcia dla nauki tylko do wymiaru finansowego byłoby nad-
ernym uproszczeniem. WE analizuje na bieżąco problematykę badań nauko-
siych- Promuje badania naukowe i współpracę międzynarodową w tym zakre-
<Wtara Się elłmin°wać elementy, które utrudniają tę współpracę międzynaro-
śroS'- Niemnie) Jednak, jak już zaznaczono, głównym instrumentem wsparcia są
Qkl finansowe. Na uwagę zasługuje podkreślenie uzupełniającego charakteru
działań WE w stosunku do działań podejmowanych przez państwa i pocW prywatne. Wynika to także z olbrzymich kosztów badań naukowych i z f u°^ że w praktyce znaczna ich część jest realizowana przez podmioty nryw . ' a wsparcie wspólnotowe stanowi zaledwie niewielki odsetek wydatków na b h C' nia i rozwój w państwach członkowskich2. Oprócz tego państwa członków 2 (wszystkie lub niektóre) uczestniczą w innych formach międzynarodowej ws pracy naukowej poza ramami UE3.
Zgodnie z art. 165 (dawny art. 130h) TWE, „WE i Państwa Członkowsk' koordynują swoje działania w zakresie badań i rozwoju technologicznego t aby zapewnić wzajemną spójność polityk krajowych i polityki wspólnotowe" Obowiązek koordynacji działań jest drugim (po podstawach prawnych wsparci finansowego dla badań) najistotniejszym elementem traktatowej regulacji w za kresie badań i rozwoju technologicznego. W okresie poprzedzającym pojawienie się polityki wspólnotowej, państwa z niepokojem przyjmowały wizję uwspólno-towienia polityki badawczo-rozwojowej (czyli poddania jej kontroli organów WE). Obecnie takie obawy nie są jednak uzasadnione. Koordynacja dzałań zakłada wymianę informacji, możliwość przekazywania swoich uwag na temat polityki badawczo-rozwojowej innych państw oraz wysłuchiwanie ich uwag. Trudno sobie jednak wyobrazić, by (pomijając kwestie związane z badaniami wątpliwymi z punktu widzenia etyki) sam fakt podjęcia badań mógł być przedmiotem krytyki Tak samo trudno byłoby sobie wyobrazić zmuszenie któregokolwiek z państw do tego, by w sposób zasadniczy zwiększyło własne wydatki na badania. Na pewno jednak koordynacja działań pociąga za sobą zbliżanie stanowisk państw w większości spraw i stanowi conditio sine ąua non efektywnej współpracy w tej dziedzinie.
Art. 164 (dawny art. 130g) TWE wymienia działania WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego. Obejmują one:
— wykonywanie programów badań, rozwoju technologicznego i pokazowych, wraz z promowaniem współpracy z przedsiębiorstwami! ośrodkami badawczymi i uniwersytetami oraz między nimi;
— popieranie współpracy w dziedzinie wspólnotowych badań, rozwo, technologicznego i pokazów z państwami trzecimi i organizacjan międzynarodowymi;
— upowszechnianie i optymalizację wyników działań w dziedz' wspólnotowych badań, rozwoju technologicznego i pokazów,
w a TT"
------r-----------------------j--------------------------r ,
- stymulowanie kształcenia i mobilności naukowców w WE
póln
Katalog tych czterech działań okazał się stałym elementem Prawa ^cnej towego. Powtarza się on niezmiennie od wejścia w życie JAE do chwili o
2 Wskazuje się, że stanowią one około 4% wydatków ponoszonych w sektorze j^j..., w tych krajach, patrz U. Płowieć, Zasady i praktyka przyznawania pomocy P"' f ,„-s- 38; T. Kalinowski, S. Umiński, Doświadczenia Unii Europejskiej w zakresie P nowacyjnej..., s. 44. ,, Kos"11'
B Należą do nich m.in.: Eureka, COST, CERN, EMBL, ESRF, Europejska Agend*
"na (ESA).
,jawia sie w programach ramowych. Nietrudno zauważyć, że pierwsze dzia-[ Jjje ma nieproporcjonalnie szeroki zakres w stosunku do pozostałych, obejmuje h wiem konkretne wsparcie wysiłków badawczych przedsiębiorstw i ośrodków aukowych. Pozostaktrzy działania mogą być uznane za pomocnicze, koncen-.-ą się one albo na podkreśleniu międzynarodowego charakteru badań wspie-anych przez Wspólnotę (działanie drugie i czwarte), albo na rozpowszechniamy wyników badań,
12.2.2 Instrumenty WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego
Wszystkie działania WE są realizowane w ramach wspólnego instrumentarium prawnego. Najbardziejznanym jego elementem są tzw. wieloletnie programy ramowe. Zgodnie z art. 166 (dawny art. 130i) TWE, program taki jest uchwalany przez PE który działa wspólnie z Radą (zgodnie z procedurą współdecydowania) i po konsultacjiz KES. Program ramowy ustala naukowe i technologiczne cele, które mają być osiągnięte przez wspomniane wcześniej działania przewidziane w art. 164 oraz priorytety, które się z nimi wiążą; wskazuje ogólne kierunki tych działań i ustala ogólną maksymalną kwotę oraz szczegółowe zasady współuczestnictwa finansowego WE w programie ramowym, jak również odpowiednie udziały w każdym z przewidywanych działań. Program ramowy jest dostosowywany lub uzupełniany w zależności od rozwoju sytuacji.
Program ramowy jest wydawany w formie aktu wiążącego. Zarazem jest to akt o specyficznym charakterze. Brak w nim przepisów, które dotyczyłyby jego wejścia w życie. Nowyprogram ramowy nie uchyla programu poprzedniego (choć z reguły zachodzą, one na siebie datami rocznymi). Trudno byłoby sobie wyobrazić bezpośrednkzastosowanie programu przez sąd krajowy. Program ra-^e) wskazuje późniejszekierunki działania i określa podstawowe reguły dotyczące hnansowego wkładu WE do badań. Nie ma jednak wątpliwości, że zasadnicze te-laty wskazane w programie ramowym są bardzo istotne, właśnie do nich odwo-ula się programy szczegółowe.
^ Zgodnie z art. 166 (Jawny art. 130i) ust. 3 TWE, program ramowy jest urze-
^'stniany poprzez programy szczegółowe przygotowywane w ramach każ-
^° działania. Każdy program szczegółowy określa zasady jego realizacji, ustala
as jego trwania i przewiduje środki uznane za niezbędne. Suma kwot uznanych
^niezbędne, ustalonaprzez programy szczegółowe, nie może przekroczyć ogól-
j ' Maksymalnej kwot)'ustalonej dla programu ramowego i dla każdego dzia-
la- Programy szczegółowe są uchwalane przez Radę większością kwalifikowa-
"a wniosek KE, pobnsultacji z PE i KES.
*ada została także upoważniona do wydania instrumentów prawnych służą-
16? praktycznej realizacji programów ramowych i szczegółowych. Zgodnie z art.
(dawny art. 130j)lWE, „w celu urzeczywistnienia wieloletniego programu
^ °Wego Rada określazasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badaw-
n ' uniwersytetów* takich programach i określa zasady dotyczące upowsze-
chniania wyników ich badań". Zgodnie z art. 168 (dawny art. 130k) TWE, Pr urzeczywistnianiu wieloletniego programu ramowego mogą zostać podjęte decy/ je o programach uzupełniających, w których uczestniczą tylko niektóre państwa członkowskie, które finansują je, z zastrzeżeniem ewentualnego współuczestn'' ctwa WE. Możliwy jest także udział WE w programach realizowanych przez pań stwa członkowskie, za zgodą tych ostatnich — art. 169 (dawny art. 1301) TVVF a także współpraca w dziedzinie wspólnotowych badań, rozwoju technologiczne' go i demonstracji z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi art. 170 (dawny art. 130m) TWE. W tym ostatnim wypadku potrzebne jest za warcie umów między WE i zainteresowanymi państwami czy organizacjami-umowy te są negocjowane i zawierane zgodnie z artykułem 300 TWE. WE została także upoważniona do tworzenia wspólnych przedsiębiorstw lub innych struktur niezbędnych do skutecznego wykonywania wspólnotowych programów badawczych, rozwoju technologicznego i pokazowych.
12.3. Wspólne Centrum Badawcze
Bezpośrednie zaangażowanie WE w działalność badawczą jest realizowane przez Wspólne Centrum Badawcze (Joint Research Centrę). Jest ono uważane za część KE (jedną z Dyrekcji Generalnych). Centrum obejmuje 8 instytutów znajdujących się w pięciu miejscowościach: Geel w Belgii, Karlsruhe w RFN, Petten w Holandii, Isprze we Włoszech i Sewilli w Hiszpanii Zajmują się one: metrologią, materiałami radioaktywnymi, materiałami zaawansowanymi, informatyką, środowiskiem, kosmosem, zdrowiem i badaniami perspektywicznymi
12.4. V Program Ramowy
12.4.1. Tematy V Programu Ramowego (V PR)
Trudno byłoby przedstawić jakiś stabilny element wtórnego prawa wspólno < go w zakresie badań i rozwoju. Przepisy te mają z zasady charakter cza rytm ich wydawania wyznaczają poszczególne programy ramowe. Dory podstawowym dokumentem regulującym problematykę badań i rozwo] ^ Program Ramowy. Został on przyjęty decyzją 182/1999 PE i Rady z 22 gr y 1998 r. w sprawie V Ramowego Programu WE dotyczącego badań, r° f technologicznego i działań pokazowych na lata 1998-20024. 27 czerwca i .( został przyjęty VI Program Ramowy (decyzja 1513/2002 PE i Rady w sp^. VI Ramowego Programu WE w obszarze badań, rozwoju technologicznego
' Dz. U. WE 1999, L 26/1.
i. pokazowych mających na celu przyczynianie się do stworzenia Europejskiego nbsz3ru Badawczego (2002-2006)''. W ostatnich miesiącach (30 września ?o02 r.) wydane zostały programy szczegółowe mające na celu realizację VI programu Ramowego (VI PR).
Decyzja 182/1999 składała się z ograniczonej do minimum części dyspozy-mvnej i załączników definiujących bliżej poszczególne tematy, orientacyjny podział środków na nie przeznaczonych i zasady udzielania wsparcia. Decyzja wskazała cztery zadania WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego. Były to: _ realizacja programów badawczych, programów w zakresie rozwoju technologicznego i w zakresie pokazu (demonstration), czyli prezentacji wyników badań;
— wspieranie współpracy z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi w zakresie takich badań, rozwoju i prezentacji wyników;
— rozpowszechnianie i optymalizacja wyników takich badań;
— wspieranie szkoleń i mobilności naukowców w WE.
Nietrudno zauważyć, że V Program Ramowy w tym zakresie powtarzał katalog czterech działań WE w zakresie badań i rozwoju, zamieszczony w omawianym już art. 164 (dawny art. 130g) TWE. Zawężał jednak pierwszy i najbardziej ogólny punkt mówiący o tym, że ze wsparcia wspólnotowego mogą korzystać w ramach V Programu Ramowego badania związane z jednym z czterech tematów dotyczących:
— jakości życia i zarządzania zasobami żywymi;
— społeczeństwa informatycznego przyjaznego użytkownikowi6;
— konkurencyjnego i zrównoważonego wzrostu;
— energii, środowiska i zrównoważonego rozwoju.
Tematy te, odwołują się do pewnych obszarów bądź do szerszych problemów. Najmniej trudności rodzi sposób sformułowania ostatniego z nich. Pozostałe ma-R w znacznie większym stopniu interdyscyplinarny charakter. Dla ułatwienia będziemy je określać jako tematy problemowe, choć pojęcie to nie zostało przyjęte w oficjalnych dokumentach WE.
Rozróżnienie zadań (tasks) i tematów jest istotne. Wyżej wymienione cztery
Lniaty problemowe wyczerpywały pierwsze z zadań. Trzy pozostałe zadania także
^stały bliżej zdefiniowane. W tym przypadku jednak jednemu zadaniu odpowia-
a ° tylko jedno zadanie. Były to odpowiednio:
- Potwierdzenie międzynarodowego wymiaru wspólnotowych badań;
~ wspieranie innowacji i zachęcanie małych i średnich przedsiębiorstw do
udziału w przedsięwzięciach; " oparcie dla naukowców („potencjału ludzkiego") i podstawowych badań sPołeczno-ekonomicznych.
f "¦ WE 2002, L 232/1.
0 zatnie pojecie nie było tłumaczone - użytkownikiem fest na pewno nabywca, kon-łyjnt. Pacjent, a w pewnych wypadkach, np. w odniesieniu do czynników oddzia-wych na środowisko — każdy człowiek.
Te ostatnie tematy nie dotyczyły wyodrębnionych obszarów (z wyjątkjem wołania do badań społeczno-ekonomicznych), lecz uczestników badań (i,' zem odbiorców ich wyników). Będą one określane jako tematy horyzont^'
Wszystkie te wymienione tematy były głównym punktem odniesienia n planowaniu i realizacji wydatków z budżetu wspólnotowego. Zgodnie z art ust. 1 decyzji 182/1999, V PR miał być realizowany poprzez osiem program' szczegółowych (specific programmes). Na tę liczbę składały się programy obejm W jące odpowiednio: siedem ww. tematów (cztery problemowe i trzy horyzontai ne), a także dodatkowy program związany z Wspólnym Centrum Badawczym (Joint Research Centrę JRC). KE została zobowiązana do przygotowania i opublikowania szczegółowego przewodnika (manuał) po procedurach operacyjnych obejmującego wskazówki odnoszące się do wyłaniania działań korzystających z wsparcia w ramach programu. Decyzja 182/1999 upoważniała WE do wprowadzania tzw. programów uzupełniających, udziału w programach realizowanych wspólnie przez kilka państw członkowskich i tworzenia struktur współpracy. V PR mógł także stać się podstawą do współpracy z państwami trzecimi Z możliwości tej zrobiono użytek, m.in. Polska zawarła porozumienie w sprawie udziału w realizacji V PR.
Realizacja V PR miała być poddana kontroli KE, korzystającej w tym z celu ze wsparcia niezależnych ekspertów. Realizacji programu miała następować co rok. Poprzedziła ona także wprowadzenie VI PR.
12.4.2. Wysokość i zasady udzielania wsparcia finansowego w ramach V PR
Wielość wkładu finansowego WE została określona w załączniku III decyzji 1? 1999. Na cały okres realizacji V PR, a zatem na lata 1998-2002 przewidzi maksymalny pułap wydatków w wysokości 13 700 min euro (w momencie dania decyzji ECU). Prawie 80% tej kwoty (10 843 min euro) miało służyć lizacji czterech tematów problemowych. Spośród tematów horyzontalnych większe wydatki zostały przewidziane dla trzeciego tematu — 1280 min eur°^ min euro przewidziano na działania JRC, 475 min euro — na realizację Pie go tematu horyzontalnego, a 363 min euro — na realizację drugiego te™*^t ryzontalnego. Spośród tematów problemowych największe środki (3600 ro) przewidziano na temat drugi (społeczeństwo informacyjne przyjazne ^ wnikowi). Następnie uplasowały się: temat trzeci (zrównoważony WZf ty na konkurencji) — 2705 min, pierwszy (jakość życia i zarządzanie z^ ^ żywymi) — 2413 min euro. W obrębie czwartego tematu przewidział"i . ^ środki na badania środowiska i zrównoważonego wzrostu (1083 min e dania dotyczące energii (1042 min euro). •• WE ^ k°"
Załącznik IV do decyzji określił podstawowe reguły partycyPaC)1. żej 5C sztach badań. Najważniejszą zasadą było to, że WE może pokryć naw ^ kosztów projektów badawczych i 35% kosztów projektów pokazowycn- pl; nie dałoby się z budżetu WE sfinansować całości badań prowadzonycn cowki krajowe.
u/ przypadku udziału bezpośredniego w badaniach (czyli prowadzenia ich zez JRC) ^^ pokrywała 100% wszystkich kosztów, w tym także Jministracyjnych.
12 4-3- Zasady udziału placówek naukowych i innych podmiotów ff realizacji V PR
Szczegółowe zasady związane z realizacją projektów badawczych i z wykorzystaniem ich wyników zostały uregulowane w decyzji Rady 1999/65 z 22 grudnia 1998 r. w sprawie zasad uczestnictwa przedsiębiorstw, centrów badawczych i szkół wyższych oraz rozpowszechniania ich wyników w ramach realizacji V PR (1998-2002)7 i w rozporządzeniu KE 996/1999 z 11 maja 1999 r. w sprawie realizacji decyzji Rady 1999/658 (dokumenty te powoływane są w dalszych częściach jako decyzja i rozporządzenia). Składały się one na dość skomplikowany system. Generalnie, jako podstawową zasadę decyzja przyjęła łączne prowadzenie projektów przez co najmniej dwa niezależne podmioty, tylko w wyjątkowych sytuacjach możliwe było ich prowadzenie przez jeden podmiot.
Zasadniczą procedurą umożliwiającą uruchomienie wkładu finansowego WE było zaproszenie do składania ofert (cali for proposals). WE określała jedynie ogólny zakres badań, szczegółowa ich tematyka i metodologia będą określane przez zainteresowany podmiot. Jedynie w odniesieniu do pewnych działań wspierających jest stosowana procedura przetargowa (odnosząca do zakupów towarów czy usług) czy konkursy na określone przez WE stanowiska związane z realizacją programu. Oferty złożone w odpowiedzi na zaproszenie miały być przedmiotem selekcji, jej pozytywne przebycie umożliwiało zawarcie kontraktu przez WE z wykonawcą. Z zasady kontrakt określał maksymalny finansowy wkład WE.
Decyzja zdefiniowała wykorzystywane w V PR pojęcie kosztów uwzględnianych (eligible costs) jako koszty zasadne dla realizacji projektu i przewidziane
kontrakcie (art. 11 ust. 2 decyzji). Zgodnie z omawianym już IV aneksem de-
yzji ustanawiającej V PR, rzeczywisty wkład WE obejmował albo 100% kosztów
gnanych za elibigle, albo określony ich odsetek; warto przy tym przypomnieć,
a|,W zależności od rodzaju działalności badawczej punktem odniesienia mogą być
° ^zystkie koszty (total eligible costs) albo koszty dodatkowe (additional eligible p '• Z zasady koszty były ustalane w oparciu o rachunki, w wyjątkowych iekt^l^n mogły mieć miejsce wypłaty ryczałtowe (zwłaszcza przy małych pro-szty RozP°rządzenie precyzowało, że do kosztów uwzględnianych należą ko-
X Personelu, sprzętu trwałego i dóbr zużywalnych, koszty podróży i utrzyma-
koszT2? fikające z używania komputera i mediów, koszty podwykonawców,
Rozno ° rony wiedzy uzyskanej w wyniku realizacji projektów i koszty ogólne.
"Rdzenie statuowało wiele zasad dotyczących rozliczania kosztów. Np. ko-
L ^ ^ 1999, L 26, s. 46. WE 1999, L 122/9.
szty osobowe miały być obliczane według czasu rzeczywiście przeznaczone realizację danego projektu. Przy obliczaniu kosztów sprzętu trwałego bran i?' pod uwagę jego okres używalności i czas wykorzystywania dla realizacji pro J tu. Podwykonawcy mieli otrzymywać wynagrodzenie według cen rynkowych K szty ogólne nie mogły przekraczać 80% kosztów personelu. W praktyce rze °" wisty wykaz kosztów i szczegółowe reguły ich ustalania są uregulowa^ w kontrakcie.
Rozporządzenie sprecyzowało także reguły związane z wypłatą wkładu wsn'i notowego - zaliczka mogła wynosić do 40% maksymalnego wkładu WE, wynł ' ty poprzedzające zakończenie projektu mogły dochodzić najwyżej do 85%/ kwoty (oczywiście wliczając w to zaliczkę).
Decyzja i rozporządzenie określiły także reguły postępowania z wynikami badań i praw do uzyskanego w ten sposób know-how. Wiedza uzyskana wyłącznie w oparciu o wkład WE miała stanowić jej własność, wiedza uzyskana przy współudziale kilku podmiotów (w tym WE) miała być ich wspólną własnością. Art. 17 decyzji statuował zasadę korzystania z wiedzy albo jej upowszechnienia {dissemi-nation). Miała ona zapobiegać sytuacjom, w których wiedza uzyskana przy udziale finansowym WE pozostaje bezużyteczna i jest dostępna tylko osobom pracującym nad projektem. Udostępnianie miało odbywać się w oparciu o porozumienie, a co za tym idzie na zasadach odpłatności Z reguły udostępnianie miało nie następować na zasadach wyłączności, chyba że byłoby to niezbędne. Rozporządzenie zawierało reguły pozwalające na ułatwienie tego rozpowszechniania w sytuacji braku zgody któregoś z uczestników projektu. Zobowiązywało równocześnie uczestników do zapewnienia ochrony informacji uzyskanych w wyniku przeprowadzonych badań.
12.4.4. Analiza tematów V PR
Załączniki do decyzji 182/1999 bliżej precyzowały zawartość poszczególnych tematów objętych V PR. Przy definiowaniu tematów problemowych przyjęto pewien schemat polegający na wyróżnieniu tzw. działań kluczowych (key actions), działań bazowych (generic) i wsparcia dla infrastruktury badawczej. Podobny schemat (z pewnymi modyfikacjami) został przyjęty przy definiowaniu tematów horyzontalnych.
Zgodnie z zasadami zawartymi w załączniku II (I), działania kluczowe miały być precyzyjnie zdefiniowane i zorientowane na konkretne problemy. Te osta nie z zasady miały mieć wymiar europejski Działania bazowe miały dotyczyć ogra niczonej liczby problemów, nie objętych działaniami kluczowymi Ich celem o) ło utrzymanie i wzmacnianie potencjału WE w obszarach nauki i techniki sto sowanej o szerokim zakresie zastosowania. Wsparcie dla infrastruktury by ' oparte na zasadzie, iż odpowiedzialność za jej tworzenie i utrzymanie sp0" czywa na państwach członkowskich. WE najwyżej może udzielać pomoc w tym zakresie, zapewniać „wartość dodaną" dla istniejących struktur.
7akres wspomnianych już działań kluczowych w poszczególnych tematach
wala uzyskać pewną orientację odnośnie do zakresu przedmiotowego Tarówno pozytywnego, jak i negatywnego) V PR.
W obrębie pierwszego tematu szczegółowego (jakość życia i zarządzanie zaso-
j żywymi) znalazło się sześć działań kluczowych. Dotyczyły one: żywności ¦ cienia; zwalczania chorób; badań nad komórką; badań związków pomiędzy ' ndowiskiem i zdrowiem; zrównoważonego rozwoju w obszarze rolnictwa, rybołówstwa j leśnictwa, a także badań nad wiekiem populacji W obrębie tego tematu działania bazowe mogły dotyczyć: schorzeń chronicznych, genów i chorób podłożu genetycznym, neurologii i niepełnosprawności
Działania kluczowe w zakresie drugiego tematu (społeczeństwo informacyjne przyjazne użytkownikowi) obejmowały m.in.: specjalne systemy monitorowania zanieczyszczeń, kierowania ruchem, wyspecjalizowane usługi dla pacjentów czy osób niepełnosprawnych; nowe metody pracy, handel elektroniczny; multimedia. Oprócz tego decyzja wskazywała listę technologii i rodzajów infrastruktury będących przedmiotem zainteresowania WE czy to w ramach działań kluczowych (m.in. technologie wizualne, komunikacji, podsystemów, mikrosystemów), czy też w charakterze działań bazowych (m.in. technologie tworzenia wiedzy i korzystania z niej, technologie kwantowe, w skali nano, fotonowe, bioelektroniczne).
Działania kluczowe w ramach trzeciego tematu problemowego (konkurencyjny i zrównoważony wzrost) wiązały się w głównej mierze z transportem (trzy działania kluczowe), a także z wprowadzaniem innowacyjnych produktów, procesów i sposobów organizacji Chodziło tu głównie o: technologie inteligentnego wytwarzania, ulepszone technologie kontroli jakości, technologie oszczędne i bezpieczne dla środowiska. Wśród działań o charakterze bazowym wymieniono wprowadzanie materiałów o szczególnych właściwościach, w tym nowych rodzajów stali, a także zapewnianie porównywalnej jakości pomiarów laboratoryjnych.
W przypadku czwartego tematu szczegółowego (energia, środowisko i zrównoważony rozwój) osobno zostały sprecyzowane działania kluczowe i bazowe dotyczące energii, a osobno dotyczące środowiska i zrównoważonego rozwoju. Wśród działań kluczowych dotyczących środowiska i zrównoważonego rozwoju n'e mogło zabraknąć kwestii gospodarowania wodą i zwalczania jej zanieczyszczeń. Pozostałe działania kluczowe objęły: procesy zmian globalnych, klimat j bioróżnorodność i zrównoważone ekosystemy morskie. W tym zakresie moż-llwe było współfinansowanie ze środków wspólnotowych badań prowadzonych na obszarach pozaeuropejskich. Na uwagę zasługuje także czwarte działanie kluczowe: miasto jutra i dziedzictwo kulturowe. W ramach realizacji tego działania e wsparcia mogły korzystać z jednej strony badania nad rozwiązaniami archi-<*tonicznymi, urbanistycznymi, systemami oszczędności energii, a z drugiej-'adania dotyczące konserwacji, ochrony czy odbudowy (odtwarzania) zabytków. kNQlettrzeba wyjaśniać, że V PR nie służy do finansowania ochrony zabytków ja-
J*k'eJ> a jedynie badań z nią związanych.
Działania bazowe dotyczące środowiska i zrównoważonego rozwoju mogły zimować: tworzenie i rozwój technik przewidywania zagrożeń naturalnych
i cywilizacyjnych, zapobiegania im, oceny wynikających z nich skutków i • ograniczania; rozwój technologii obserwacji Ziemi (w tym zwłaszcza obserw za pomocą satelitów), a także analizę społeczno-ekonomicznych aspektów zm-zachodzących w środowisku.
W odniesieniu do energii V PR identyfikował dwa działania kluczowe cz systemy energii (w tym nowe źródła lub bardziej ekologiczne wykorzystanie ri tychczasowych) oraz poszukiwania źródeł tańszej energii dla Europy.
Sposób sformułowania poszczególnych tematów (kompleksowych oe'l nych, czasem przypominających wręcz hasła propagandowe) w praktyce ozna czał możliwość finansowania w ich ramach badań z zakresu różnych dyscyplin nauki. Tematy te, zwłaszcza kluczowe działania mające służyć ich reali-zacji, identyfikowały istotne wyzwania stojące przed nauką, choć ani ich nie wyczerpywały, ani wyczerpywać nie mogły.
Załącznik II do decyzji wskazał też specyficzne działania mające na celu realizację tematów horyzontalnych. W ramach pierwszego tematu horyzontalnego (potwierdzanie międzynarodowego wymiaru badań wspólnotowych) mogła być finansowana współpraca z państwami trzecimi (w tym z państwami będącymi w okresie przedakcesyjnym, państwami śródziemnomorskimi i państwami rozwijającymi się), szkolenia naukowców (ale z zasady tylko z państw śródziemnomorskich, rozwijających się czy państw o kształtujących się gospodarkach), a także koordynacja działań z innymi organizacjami międzynarodowymi czy programami wspólnotowymi (COST, Eureka, PHARE, TACIS, MEDA). W ramach drugiego tematu horyzontalnego (promocja innowacji i ułatwianie udziału małych i średnich przedsiębiorstw) przewidziano takie działania, jak: zidentyfikowanie i rozpowszechnianie mechanizmów ułatwiających: praktyczne wykon stywanie technologii, finansowanie takich technologii ze źródeł prywatnych, transfer technologii; wypracowywanie takich metodologii transferu technolog: które byłyby innowacyjne, a zarazem by uwzględniały aspekty techniczne, et nomiczne i społeczne. W odniesieniu do małych i średnich przedsiębi szczególną uwagę zwrócono na takie przewidywane działania, jak: provra< jednego wspólnotowego punktu wspierania małych i średnich przedsiębi0 (komplementarnego w stosunku do krajowych punktów), wypracowanie i mentów ułatwiających udział małych i średnich przedsiębiorstw w progra badawczych WE, szkolenia na temat procedur ubiegania się o dofinansc W ramach realizacji trzeciego tematu horyzontalnego (poprawa „ludzk tencjału badawczego" i podstaw wiedzy społeczno-ekonomicznej) prze .^ utworzenie systemu „stypendiów Marii Curie" (przeznaczonych dla rn^tór, badaczy). Załącznik wspominał także o innych rodzajach stypendiów, " uki, z nich miałyby być zawężone do wysoko wyspecjalizowanych dziedz* tor3n-w tym nowo kształtujących się dyscyplin (stypendia doktoranckie i V°a ^t&0 ckie), inne miały zapewniać przepływ wykwalifikowanej kadry ponuędzy bytóW nauki i przemysłem, jeszcze inne — służyłyby finansowaniu krótkich doktorantów w ośrodkach akademickich. piożliW°'
. Biorąc pod uwagę prawniczy charakter tej pracy i raczej znikome JoWych sci finansowania studiów nad prawem z V PR w ramach tematów szczeg
. dwóch pierwszych tematów horyzontalnych, szczególną uwagę należy zwrócić 1 ^iałania związane z elementem trzeciego tematu horyzontalnego, jakim jest n.LCjza gospodarczo-społeczna. Decyzja wspominała w tym zakresie o czte-lh działaniach. Były to: __ analiza zmian społecznych i demograficznych (z uwzględnieniem rasizmu, ksenofobii i migracji) i ich wpływu na rozwój gospodarczy, integrację społeczeństwa i opiekę społeczną; _- badanie stosunku pomiędzy rozwojem technologicznym, zatrudnieniem i społeczeństwem (z uwzględnieniem warunków pracy i poziomu kwalifikacji pracowników), a także na badaniu innowacji w zakresie edukacji i szkolenia zawodowego;
— analiza zmieniającej się roli instytucji wspólnotowych, systemów zarządzania i obywatelstwa w procesie integracji europejskiej (z uwzględnieniem kultury, mediów oraz uwarunkowań prawnych i społecznych);
— ocena nowych modelów rozwoju, zapewniających wzrost gospodarczy, wzrost zatrudnienia, stopy życiowej, spójności (z uwzględnieniem rozwoju sektora usług i transakcji niewidzialnych — non-tangible).
12.5. VI Program Ramowy i dokumenty z nim związane
W czerwcu 2002 r. przyjęto VI PR, a we wrześniu 2002 r. programy szczegółowe do VI PR. Jednak nie wszystkie akty prawne związane z realizacją VI PR zostały już wydane, wciąż trwają prace legislacyjne nad aktami określającymi zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, centrów badawczych i szkół wyższych w realizacji VI PR oraz dotyczące rozpowszechniania wyników uzyskanych przy jego realizacji
Decyzja PE i Rady w sprawie przyjęcia VI PR (obejmującego lata 2002-2006)
a strukturę podobną do decyzji dotyczącej V PR. Bardzo krótka część zasadni-
¦a decyzji poprzedza rozbudowane załączniki dotyczące odpowiednio: działań
Priorytetów (załącznik I), określenia maksymalnych środków finansowych
^znaczonych na poszczególne działania i tematy (załącznik II) i zasad udziału
™ finansowaniu tych ostatnich (załącznik III). Post C2?^Ci zasadniczeJ decyzji na uwagę zasługują dwa elementy. Pierwszym jest Jąbv"0Wienie' Że WS2ystkie badania finansowane w ramach programu ma-ży^j 28<>dne z zasadami etyki. Po drugie, decyzja zapowiada, że VI PR ma słu-jęcie n°Wacii i stworzeniu Europejskiego Obszaru Badawczego. To ostatnie po-Wyrrjp3 P°dkreślać wagę polityki badawczo-rozwojowej WE. Jest ono łączone z no-t^. 'nsr-rumentami wprowadzonymi przez VI PR, czyli zintegrowanymi projek-
Stał tegrated Products) i sieciami specjalizacji (networks of excellence). zek sk}? elementami decyzji wprowadzających programy ramowe jest obowią-Pr°gra przez KE sprawozdań z realizacji programu, zapowiedz realizacji
%.mu omowego poprzez programy szczegółowe. Zasadnicza część decyzji ¦O6 teŻ' że °g°lna kwota Przeznaczona na realizację programu ramowego ynosić 16 270 min euro.
Zawarte w załączniku I wyszczególnienie tematów i priorytetów różni l znacznie od tego, które jest zawarte w V PR. Głównym punktem odniesienia trzy sfery działań (headings). Są to:
— integrowanie i ogniskowanie badań wspólnotowych (focusine anJ
.... v o nJlfl
mtegratmg);
— tworzenie struktur Europejskiego Obszaru Badawczego (srnichirin the European Research Area);
— umacnianie podstaw Europejskiego Obszaru Badawczego.
Tym sferom przyporządkowane są odpowiednie kwoty w budżecie (13 345 min euro na pierwszą sferę, 2 605 min euro na drugą i 320 min euro na trzecią).
Największe znaczenie ma-pierwsza sfera działań. Integrowanie i ogniskowanie badań polega na wskazaniu ich priorytetów. VI PR wymienia siedem takich priorytetów. Są to:
— nauki o życiu, nauka o genomie i biotechnologia wykorzystywana dla potrzeb zdrowia;
— technologie społeczeństwa informacyjnego;
— „nanotechnologie" i „nanonauki", materiały wielofunkcyjne, nowe procesy techniczne i urządzenia;
— aeronautyka i nauki o kosmosie;
— jakość i bezpieczeństwo żywności;
— zrównoważony rozwój, zmiany globalne, ekosystemy globalne;
— obywatele i zarządzanie w społeczeństwie opartym na wiedzy. Faktyczne zintegrowanie wysiłków WE polega na tym, że w ramach ogólnej
kwoty przeznaczonej na pierwszą sferę działań wydzielono konkretne kwoty r poszczególne priorytety. Oprócz tego przewidziano środki na dodatkowe działa nia wspierające.
Druga sfera działań obejmuje m.in. wsparcie dla infrastruktur badawczj i dla samych badaczy. Trzecia sfera ma służyć koordynacji działań podejmo nych przez państwa.
Zasady finansowania są podobne do tych z V PR (50% kosztów badan, ¦ kosztów działań pokazowych). Największą innowacją jest wprowadzenie si cjalizacji i zintegrowanych projektów. Te ostatnie mają być nakierowane ^ le długoterminowe i związane z większym ryzykiem. Mają stanowić n . _ pulsy w rozwoju nauki europejskiej. Sieci specjalizacji mają słuzyc f ^0. niu w miarę samowystarczalnych powiązań pomiędzy ośrodkami wymi. WE może pokryć do 25% kosztów ich założenia.
Hanna Machińska
13
Ochrona środowiska
Literatura:
1, Ciechanowicz, Międzynarodowe prawo ochrony środowiska, Warszawa 1999; G. Grabowska, Europejskie prawo środowiska, Warszawa 2001; J.H. Jans, European Environmental Law, Groningen 2000; L. Kramer, EC Environmental Law, London 2000; L. Kramer, Umweltrecht der EU: Textsammlung, Baden-Baden 2001; J. Morand-Deviller, Le droit de {'emironnement, Paris 2002; R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska w Unii Europejskiej w zarysie, Toruń 1999; Ch. Petrou, Le regime de la protection de l'environnement dans le cadre de la Communaute europeenne, Bruxelles, Bruylant, Athenes, Sakkoulas 2001.
13.1. Uwagi wstępne
Ochrona środowiska stanowi obszar działalności UE bardzo ściśle zintegrowany 2 jej gospodarką. Polityka ekologiczna WE kształtowała się w ciągu ostatnich ponad 30 lat. Jej proces tworzenia oznaczał dochodzenie do wspólnych rozwiązań 1 Poszukiwanie kompromisów wśród państw zróżnicowanych pod względem roz-°)u gospodarczego i warunków geograficznych. Był to proces tym bardziej ornplikowany, gdyż istniejący w przeszłości system prawa dawał wprawdzie ge-w^tw ą kompetenc!e organom WE do podejmowania działań nie przewidzianych w a ' }QCZ nie stworzył jednoznacznej podstawy prawnej dla kompetencji czn 2lC e ocnrony środowiska. Tak więc u progu tworzenia polityki ekologi-
eI ważnym czynnikiem decydującym o kształcie prawa była wola państw. ły2r-nym elementem determinującym pierwsze wspólne rozwiązania prawne by-1Uac'ZniC°Wane 0C2el<iwania i możliwości państw członkowskich dotyczące rea-
^wspólnej polityki ekologicznej. Ich sDnym Z P°dstawowych instrumentem prawa wspólnotowego są dyrektywy. p0r2ad^yfika oznaczająca obowiązek państwa transponowania ich do prawnego resów i Wewnetrznego wpływa na skuteczność prawa. Zderzenia różnych inte-tiiaw preferencji dotyczących rozwoju polityki w państwie powodują zakłóce-War2ysf0cesie stosowania prawa. Mimo wielu problemów, które zawsze będą to-°statnich tak newralgicznym dziedzinom, jak ochrona środowiska, w okresie %stern n P°nad 30 lat został zbudowany spójny system prawa ekologicznego UE. en Przenika do wielu innych dziedzin, w wyniku czego powstają liczne
regulacje wspólne dotyczące rolnictwa, przemysłu, transportu itd.
13.2. Etapy rozwoju wspólnotowej polityki ekologicznej
W historycznym rozwoju zinstytucjonalizowanej polityki WE na rzecz ochron środowiska należy wyodrębnić cztery etapy:
— etap I (lata 1964-1973), czyli do czasu uchwalenia I Programu Działania;
— etap II zamyka się datą wejścia w życie JAE (1987 r.);
— etap III rozwoju polityki ekologicznej, znajdujący w pełni swe oparcie w postanowieniach Traktatu z Maastricht (1988-1998);
— etap IV, który otwiera wejście w życie TA (1999 r.).
Etap I nie wpłynął w sposób istotny na kształt polityki ekologicznej, choć w okresie tym ukazało się wiele dyrektyw. Dyrektywy te nie tworzyły jednak spójnego systemu ochrony środowiska. Stanowiły one raczej incydentalną regulację prawną. Ich pierwszoplanowym celem były względy ekonomiczne, w szczególności zniesienie technicznych barier w handlu.
II etap przyniósł odmienne podejście do zagadnień ochrony środowiska. Państwa członkowskie działały bowiem pod presją pogłębiającego się konfliktu spowodowanego zanieczyszczeniami środowiska i w związku z tym dostrzegały potrzebę podejmowania kompleksowych działań. Punktem wyjścia dla tych przedsięwzięć był I Program Działania przyjęty przez Radę i przedstawicieli rządów państw członkowskich. III etap cechowało dążenie do zachowania spójności polityki gospodarczej i ekologicznej zarówno na poziomie mikro- jak i makroel nomicznym. Etap IV oznacza nadanie działaniom ekologicznym równorzędne go charakteru z wieloma polami aktywności WE. Etap ten cechuje ogromna c namika aktywności międzynarodowej UE.
TA nadając działaniom w dziedzinie ochrony środowiska chara priorytetowy stanowi, że zadaniem WE jest m.in. przyczynianie się d° wnoważonego i trwałego rozwoju działań gospodarczych oraz zape nie wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska na go (art. 2 TWE)1. Niezwykle ważną rolę w rozwoju polityki ekolo§icz"JJno< niły i nadal spełniają Programy Działania. Wyznaczały one zakres aktyv prawodawczej WE. Programy, które są wyrazem zgody państw na przy) ,-yjp określonych rozwiązań prawnych tworzyły perspektywiczne ramy a| je-
ekologicznej. Szczególną rolę odegrały one w
okresie, gdy TEWG nie stw-^
dnoznacznych podstaw prawnych dla prowadzenia polityki w dziedzina ^^ środowiska. Treści sześciu Programów Działania pozwalają Przybj.1Zydzjnie W prac prawodawczych WE i określić zakres prawa materialnego w dzie dowiska, które tworzyło się w okresie ponad 30 lat.
TWE w wersji z Amsterdamu patrz: Dokumenty Europejskie, oprać. Klimczak i E. Skrzydło-Tefelska, Lublin 1999.
A. Przyboś
3 2.1. I Program Działania (1973-1976)2
p 0gram Działania był dokumentem ważnym nie tylko jako wspólne stanowisko jfistw wobec problemów ekologicznych, lecz przede wszystkim jako odbicie tych ijj^jnień dotyczących środowiska, wobec których WE była w stanie podjąć -j^lone działania. Struktura Aneksu do Deklaracji Rady i Przedstawicieli Rzą-35v7państw członkowskich, zatytułowanego „Program Działania Wspólnot Europejskich", świadczy o wadze tego dokumentu. ~~|rogram został podzielony na trzy podstawowe części: .
— część I, działania mające na celu redukcję i zapobieganie zanieczyszczeniom środowiska i innym uciążliwościom;
— część II, działania zmierzające do poprawy jakości środowiska;
— część III, aktywizacja WE i państw członkowskich w międzynarodowych organizacjach zajmujących się ochroną środowiska.
1 część Programu obejmuje podstawowe środki prowadzące do ograniczenia zanieczyszczeń i uciążliwości środowiska. Zidentyfikowano tu podstawowe postulaty, którym ze względu na ich toksyczność postanowiono nadać priorytet w ich badaniach (ołów i jego związki, organiczny halogen, siarka i jej związki, cząsteczki zawieszone, tlenki węgla, wanad, azbest, fenole). Określono jedno-cześnie konieczność wprowadzenia na szersza skale standardów, traktowanych jąjkojjlównyjnśt^^ one dotyczyć: jakości środowiska, produktów i procesów przemysłowych. Drugą kategorią instrumentów kontroli stały się tzw. ąuality objectives — kryteria jakości, reprezentu-l^iwymogi, które powinny być spełnione przez środowiska. Ustanowienie ich roiałojia^celu ochronę zdrowia ludzkiego przed zanieczyszczeniami oraz ochro-lC_srodowiska naturalnego. Punktem wyjścia w określeniu kryteriów jakości mota być maksymalna koncentracja polutantów w poszczególnych receptorach. Kontrola zanieczyszczeń realizowana poprzez wdrażanie standardów emisji ryteriów jakości stała się niewątpliwie najważniejszym i najtrudniejszym za-^m, którego nie można było rozwiązać na etapie I Programu Działania. Istot-Ptteszkodą utrudniającą wprowadzenie kontroli zanieczyszczeń były trudno-i p^ ocenie stopnia uciążliwości polutantów, brak jednolitych metod analizy s*tówliar°,W zanieczyszczeń, jak również problemy związane z szacowaniem koty- 0^ spowodowanych przez zanieczyszczenia. Prjet(Sród ^iałań mających na celu poprawę jakości środowiska wymieniono W^ wszystkim ochronę środowiska naturalnego, przeciwdziałanie wyczerpy-So?1? 2asobow naturalnych oraz ochronę środowiska pracy. Zadeklarowano \rótybę uwzg!cdnienia w polityce ekologicznej problematyki dotyczącej ob-zurbanizowanych./
U.
WE 1973, C 112/1.
13.2.2. II Program Działania (1977-1981)3
Rada i Przedstawiciele Rządów państw członkowskich potwierdzili potrzeb tynuowania wymienionych w I Programie kierunków polityki ekologp0 I Program stanowił inspirację dla wielu przyjętych regulacji prawnych^n e' grudnia 1976 r. Rada w oparciu o zalecenia Programu uchwaliła 17~dyrekh z 36 przedstawionych propozycji Generalnie II Program zapowiadał wdróż wszystkich wymienionych uprzednio zasad, podkreślając konieczność stosów na szerszą skalę zasady prewencji / Polityka WE miała dotyczyć:
— redukcji zanieczyszczeń;
— racjonalnego wykorzystania środowiska i zasobów naturalnych;
— działań mających na celu poprawę jakości środowiska.
'y , W dziedzinie redukcji zanieczyszczeń aktywność swą^A/E zamierzała skierować ku zanieczyszczeniom wfldy. powierza i co stanowiło nowy element, ku ograni, czeniom hałasu. O ile w i Programie podstawowe działania dotyczyły ochrony wód śródlądowych, o tyle w II Programie istotną wagę zaczęto przywiązywać do QcJaiojQ|U4LÓdJaaorskich. Zapowiedź ta znalazła zresztą uzasadnienie we~wczesniej-szych dokonaniach WE, wyrażających się w przystąpieniu do konwencji o ochronie Morza Śródziemnego przed zanieczyszczeniami oraz Protokołu dotyczącego ochrony Morza Śródziemnego przed zanieczyszczeniami odprowadzanymi przez statki i samoloty. W sferze ochrony powietrza zadeklarowano potrzebę inwentaryzacji źródeł zanieczyszczeń oraz podjęcia badań nad czynnikami powodującymi niszczenie warstwy ozonowej.
/Nowym obszarem aktywności stała się ochrona przed hałasem. Q..2aanjażo-waniu się WE zadecydowały względy natury ekonomicznej. Stwierdzono bowiem, że istnienie w państwach członkowskich przepisów przewidujących zróżnicowane .strindrl''rlJLP-^:i':1' powoduje poważne konsekwencje w funkcjonowaniujvsj»l-nego rynku, poprzez stworzenie barier technicznych w handlu urządzeniami ł bezpieczającymi przed hałasem. Owe przesłanki ekonomiczno-ekologicznejt rzyły impuls dla nowych rozwiązań w tej dziedzinie.
(J. Racjonalne wykorzystanie powierzchni ziemi i zasobów
naturalnych stanowiło kontynuację kierunków zawartych w I Programie. Po raz pierwszy^ wprowadzono instrument pozwalający na określenie stopnia naruszejjąJaj
wagi środowjjjka. w postaci metody '^^^^™°j^ ^ą^eJ^W- ._ ^
ós? kontrowersyjną, z punktu widzenia kompetencji WE, dziedziną ^ ,., ,.„?na f)r.ry i^fa^iny Mimo rozbieżności zdań i wątpliwości czy TEV\/ ^^ lał WE na realizowanie polityki w obszarze jednak bezpośrednio niezW1^sllsem z funkcjonowaniem wspólnego rynku, Program Działania, będący c0-~r-^^\c^-politycznym państw członkowskich, daje jednoznacznie pozytywną o P hpr0-W związku z tym KE została zobowiązana do przygotowania odpowie -^n-jektów aktów prawnych, dotyczących ochrony dzikich zwierząt, ochroi y ków migrujących oraz flory i fauny morskiej.
/..
z
' Dz. U. WE 1977, C 139/1.
wal
/Kolejny problem — stale wzrastające zanieczyszczenie odpadami — spowodo-
I konieczność podjęcia energicznych kroków zmierzających do racjonalnego
. ¦ zarządzania. Ochrona środowiska przed odpadami skutkować miałaiamiej-
n nifigł- importu surowców i racjonalnym ich wykorzystaniem. Do poważnych
"JJjeniów zaliczono usuwanie i rozmieszczanie zanieczyszczeń nie podlegają-
^ jj oclzyskowi, w tym zanieczyszczeń radioaktywnych. i
13.2.3- HI Program Działania (1982-1986)4
III Program Działania obejmował lata 1982-1986/Potwierdzono w nim dotychczasowe kierunki aktywizacji WE w tej sferze. III Program stanowił wyraz zmiany orientacji w podejściu dcLięalizacji zawartych w poprzednich Programach, celów polityki ekologicznej, Różnice dotyczyły również samei struktury Programu Programowi bowiem nadano znacznie bardzięx.OL.ólny charakter, kształtując je-gotreści w sposób perspektywiczny. Po raz pierwszy problematyka środowiska zo-stała uznana za integralną sferę aktywizacji WE w innych dziedzinach. Szczególny nacisk położono na skoordynowajiie polityki ekologicznej z zatrudnieniem. Cel nakreślony w Programie to wykorzystanie polityki ekologicznej jako swoistego stymulatora rozwoju przemysłu ukierunkowanego na kontrolę zanieczy-jzczeń. Istniejąca opinia o negatywnym oddziaływaniu polityki na rzecz środowiska na rozwój przemysłu spowodowała, że uczynienie z tej sfery aktywizacji Wspólnoty bodźca rozwoju ekonomicznego, stało się zagadnieniem niezwykle trudnym. Po raz kolejny wrócono do zasady „polluter pays" podkreślając, że prowadzi ona do alokacji kosztów ponoszonych w związku z ochroną środowiska i może wywołać trudności finansowe przedsiębiorstw. Stąd też niezbędna jest pomoc dla państw prowadzących politykę proekologiczną. Zakres tej pomocy miał Y uzgodniony na poziomie WE.
35-24. IV Program Działania (1987-1992)5
, "ogram został uchwalony po wprowadzeniu nowelizacji TEWG, dzięki cze-">u Polityka ekologiczna stała się równoprawną sferą aktywności WE. Myślą "Rodnią Programu było włączenie ochrony środowiska do zadań.wynikających Polityki ekonomicznej i społecznej WE.
odstawowy problem pojawiający się w Programie dotyczył zapewnienia
ro4enia prawa wspólnotowego do prawa wewnętrznego państw. Po raz pier-
rej X ^ważano możliwość stworzenia na szczeblu wspólnotowym inspekcji, kto-
„pwniem byłoby wzmocnienie skuteczności prawa wspólnotowego w dziedzi-
°cnrony środowiska^
^ u- WE ' U- WE 1987; c 328/1.
D,7t- WE 1983, C 46/1.
Jeśli chodzi o kontrolę zanieczyszczeń, podejście które zadeklarował można określić jako orientację proźródlową, wyrażającą się w zwróceniu __gólnej_uwagi na źródła zanieczyszczeń i analizę procesów emisji Polityka^u giczna, w świetle tych zamierzeń, powinna wspierać dążenia do stabilizac nomicznej m.in. poprzez tworzenie nowych miejsc pracy.
W dalszym ciągu WE miała działać na rzecz ograniczenia zanieczyszczenia wietrzą i wód. Do nowych dziedzin działań zaliczono biotechnologię, w teif rze zadeklarowano konieczność ustanowienia kontroli w zakresie badań i vwk rzystania niektórych mikroorganizmów. WE opowiedziała się również za zwiek szenierr^^iDieczeństwa nuklearnego, a przede wszystkim za przyjęclelrritanclar-dowjęmisji zanieczyszczeń z urządzeń stanowiących wyposażenie elektrowni ato mowych oraz za ustanowieniem przepisów w zakresie postępowania~z~odpada-mi radioaktywnymi '
IV Program, mimo niewątpliwej nowoczesności zawartych w nim treści, charakteryzował się nierównowagą w traktowaniu pewnych problemów. Otóż priorytet nadano działaniom polegającym na zwalczaniu zanieczyszczLÓ=§a2emysło-vwcjh, podczas gdy zagadnienia ochrony powierzchni ziemi, flory i fauny, właściwego wykorzystania zasobów, stały się kolejną, lecz nie pierwszoplanową, sferą działań WE. Trzeba jednak podkreślić, że Program stanowił odbicie ogólnoeuropejskich problemów państw członkowskich. Stąd też takie zagadnienia jak np. erozja gleb, ochrona flory i fauny nie występowały z podobnym natężeniem, jak np. zanieczyszczenia przemysłowe.
WE dokonała więc wyboru z listy problemów ważnych, obszarów działań, którym nadano absolutny priorytet.
6
13.2.5. V Program Działania (1993-2000) ___________________
V Program Działania został zatytułowany „Na drodze do zrównoważenia,-fol i Program Działania WE w dziedzinie ochrony środowiska i zrównoważor rozwoju". Jego myślą przewodnią było opracowanie polityki i strategii na ts
zrównoważonego rozwoju oraz określenie roli WE na ^prszej arenjg.jaiaUr '
rodowej. . ¦ Hipolity
Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju wymaga ścisłej integra j v ki ekologicznej z innymi dziedzinami działalności WE oraz wprowadzenia g^ ^ kich zmian we wzorcach rozwoju produkcji, konsumpcji i zachowań ^^_ z kolei determinuje współodpowiedzialność za realizację tej strategu ^_ stkich poziomach zarządzania państwem, we WE oraz — a wręcz pr stkim — przez indywidualnych obywateli ogram "
,>rń»,nn,m^m rnrYflj t» _ zgodnie z definicją przyjętą przez JL^fr rozwój, który zaspokaja teraźniejsze potrzeby bez pozbawiania pwy;> ; ^Jeńjnożliwości zaspokajania ich własnych potrzeb.
Prawo ochrony środowiska Wspólnoty Europejskiej. Suplement 1. Zagadnienia ogo metrze, Warszawa 1997, s. 42. ^^
t, P°-
pr0gram ustanawia „zasady ogólnej równowagi i wielkości zapasów zasobów oralnych, analizy kosztów, korzyści oraz stworzenia instrumentów świadczą-n3h o społeczno-gospodarczych skutkach i wartości konsumpcji oraz sprawied-• ei dystrybucji zasobów naturalnych, używanych przez wszystkie narody i re-\ „ ^wiata"7.Takie podejście określą nową rolę WE naswiecie, która..slajL się rtnerem w rozwiązywaniu problemów globalnych. Ta rola WE została zapisana ^ 1990 r. przez Radę Europejską w Dublinie8. V Program jest wyrazem.iłdpowjg^ dzialności WE za problemy wynikające z degradacji środowiska, a zwłaszcza ^Jn klimatycznychŁ_zanieczyszczenia powierzchni ziemi, zubożenia warstwy i-onawej oraz_zrnniejszenia równowagi biologicznej.^ j -^mógnm identyfikował pięć pól, które wymagały szczególnej uwagi Wspólnoty j ^aństw członkowskich: przemysł. SOSOi?>JXWSBQXt, rLlaiL&KQ. hjast^a. /Przemysł, który kumuluje największe zagrożenie dla środowiska, oczekiwał jrifpgrowanegQ..pa.kietu działań, który miał obejmować m.in. poprawę jakości nkrjfljiania, włączając w to ocenę wpływu planowanych przedsięwzięć na środowisko, poprąWL.2arzadzaniaJLJjoniro.lg procesów produkcyjnych, włączając w to przeglądy ekologiczne, wykorzystywanie najlepszych technologii, stosowanie dobrowolnych umów, tzw. voluntary agreements itp. Program podkreś-- lat, że właściwa .struktura i. y^korzjjs^ani&iródd. energii stanowi problem zasa-I dniczy również dla państw ESiW Stąd mówi się wręcz o potrzebie transferu środków finansowych oraz technologii do tych państw. Działania WE miały polegać na wprowadzeniu programów oszczędności energii, nowoczesnej technologii i edukacji W zakresie transportu, który w znaczącym stopniu przyczynia się do degradacji środowiska, WE zadeklarowała'zwiększenie inwestycji na rozwój transportu miejskiego, działania edukacyjne na rzecz lepszego wykorzystania transporty prywatnego. W dziedzinie^lnictw|> które przyczynia się do degradacji środowiska m.in. poprzez nadmierną i często niewłaściwą eksploatację zasobów naturalnych Program deklarował promowanie proekologicznego sposobu unrawia-nia rolnictwa, wprowadzenie kontroli sprzedaży i .wykorzystywania pestycydów waz opracowanie prsgiamów szkoleniowych w tym zakresie. Z kolei jfulysjyjg? tt°ra stanowi bardzo ważny obszar aktywności ekonomicznej WE, wymaga skołowania kontroli zagospodarowania terenów z działaniami na rzecz intensyfi-Pj)i ruchu turystycznego. Zalecono sporządzenie dokumentu określającegq_zą-'a^.„turystyczne państw członkowskich oraz promowania turystyki
^ pogram podkreślał znaczenie działań WE w wymiarze globalnym. Wspołpra-I w tym zakresie powinna dotyczyć problemarykizrriianklirnatu, niszczenia sfe-02onowej, przyrody, w tym postępujące^wylesianiaT""1
II }v""> s. i,4 ^blilr\°nmental imperatwe. Declaration by the European Council, „Bulletin of the F<~" in'. z czerwca 1990 r.
13.2.6. VI Program Działania (2001-2010)9
7VI Program określa cztery podstawowe obszary polityki ekologicznej, którym ^ćtaje się priorytet. Są to:
— zmiany klimatu;
— przyroda i bioróżnorodność;
— środowisko i zdrowie;
— zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i odpadami
A UE zobowiązała się doT^dukcii..nr4sJUa^Wj^lajruamgh,w latach 2008-2012 o 8% w stosunku do poziomu z 1990 r. Zaangażowanie w tej dziedzi' wynika ź faktu, iż UE odprowadza 15% emisji gazów w skali światowe' W związku z powyższym zostanie wdrożony do 2005 r. system fognHln «.m:.j. mi, który będzie dotyczyófenergll$tfaTispoj^,"przem>gtfi, rolnicUyjjPodietp "staną działania na rzecz oszczędzania energii, zmian strukturalnych w zakresie transportu ku lepszemu wykorzystaniu transportu publicznego, wykorzystania nowoczesnych technologii Poważne przedsięwzięcia planowane są w odniesieniu do sektora energetycznego, polegające m.in. na wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii Zostanie wdrożony system podatkowyXWarunkiem przeprowadzenia tych działań jest wzrost świadomości społecznej w zakresie implikacji zmian klimatycznych. Zawierane będą umowy dobrowolne z przemysłem, których celem byłyby oszczędności w wykorzystywaniu energii Działania UE będą dotyczyć również/planowania przestrzennego jia rzecz tworzenia parków i obszarów re-kreacyjnyi h, ói hrony zHrowia obywateli, zwłaszcza w przeciwdziałaniu schorze-iii m, i tóre powstają w związku ze zmianami klimatu! Przyroda i bioróżnoro dność to drugi priorytet Programu Działania. Celem UE jest ochrorra_i_od]Mifflg systemów naturalnych, przeciwdziałanie zmniejszaniu bioróżnorodności i ochrona powierzchni ziemi przed zanieczyszczeniem i erozją. W tym celuzo ną wdrożone następujące instrumenty: ustanowienie sieci „Natura 2000 , st rżenie strategii WE dotyczącej bioróżnorodności, rozwój w ramach WPR skierowanych na środowisko. Wdrożenie nowych instrumentów ^wspieraj. rolnictwo ekologiczne. W tej dziedzinie WE planuje przyjęcie rozwiązań pi ^YlającycrTrolników dopłat bezpośrednich w przypadku nie wdrażania rt dotyczących rolnictwa ekologicznego. Ważnym kierunkiem jest planowań ^^ ja wspólnej polityki w dziedzinie rybołówstwa, tak by zapewnić większą J^T grację z ochroną środowiska. Inne kierunki aktywności to ocnrona --^pr^u wdrożenie zasad dotyczących zrównoważonego zarządzania i oc ^ochrona mórg)i zapewnienia bioróżnorodności flory i fauny mors^ie|' r p iv oduje konie i oś. opra< ov anią strategii hrony środowiska i^ wzmocnienie kontroli w zakresie GMO. Działaniom tym muszą towa gramy badawcze realizowane w wielu sektorach.
Dz'U. WE 2002, L 242.
2 Zasady ochrony środowiska na podstawie postano-^ prawa pierwotnego
/ jy polityki ekologicznej związane są ściśle z określonymi celami wyznaczo
3 3 i. Uwagi wstępne
L
/ j przepisami TUE oraz o TWE. Jednym z celów, który stawia sobie UE jest hpanie trwałego i zrównoważonego rozwoju. Osiągnięcie tego celu zostanie j^lizowane za pomocą działań WE wymienionych w /artTT^WE, w którym
mówi się o polityce w zakresie ochrony środowiska (putrkT^T)10. Polityka ta ma zmierzać ku:
— zachowaniu, ochronie i poprawie jakości środowiska naturalnego;
— ochronie zdrowia człowieka;
— rozważnego i racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych;
— wspierania działań na arenie międzynarodowej dotyczących regionalnych lub światowych problemów środowiska — art. 174 ust. 1 (dawny art. 130r) TWE.
TWE formułuje katalog ząsadrktórymi należy kierować się w tworzeniu polityki ochrony środowiska. /'Art. 174j(dawny art. 130r) TWE wymienia następujące zasady: ---------"""
— przezorności;
— stosowania działań zapobiegawczych;
— naprawiania szkód u źródła;
— art. 5 (dawny art. 3b) TWE ustanawia zasadę subsydiarności;
— art. 6 (dawny art. 3c) TWE zasadę integracji^
Wśród wielu autorów istnieje różnica poglądówcr/do włączania do katego-
asad wysokiego poziomu ochrony oraz zrównoważonego rozwoju. Jedni uwa-
:e są to cele polityki ekologicznej, które nie zostały ujęte w hierarchicznym
"ku, i które nie stanowią określonego imperatywu dla działań prawnych.
ezas wymienione w art. 174 ust. 1 TWE nie są wystarczająco szczegółowe. In-
)rzy, natomiast uważają, że wysoki poziom ochrony to zasada polityki eko-
kip Zriei"- Sformułowanie art. 174 ust. 1 TWE prowadzi do wniosku, że wyso-
wią^10"1 ocnrony jest celem działania WE. Cel ten powinien determinować roz-
"la Prawne. Art. 95 (dawny art. 100a) TWE nakłada na KE obowiązek
Wo<jaw°*ania wysokiego poziomu ochrony środowiska w procesie zbliżania usta-
w. A więc, uchwalając projekty nowych przepisów dotyczących rynku
TVqu
r°mieStanawiaW Wspólnotę Europejską w wersji z Amsterdamu, w: Dokumenty Eu-L. vr-
SpT-tI' LC Environmental Law..., s 6-9; L.J. Brinkhorst, w: Environmental Law fo *-The H Hague' London, Boston 1999, s. 3-5; J.H. Jans, European Environmental Ha§ue, London, Boston 1995, s. 19.
wewnętrznego KE musi wziąć pod uwagę wysoki stopień ochrony środo Przepis ten odwołuje się wyłącznie do projektów KE, a nie uchwalanego prz 'S dę prawa dotyczącego rynku wewnętrznego. Jednak pewną korektą tego p0(j • jest przepis art. 174 ust. 1 TWE, który wysoki poziom ochrony z uwzgl h niem różnorodności sytuacji w regionach WE rozciąga na cała politykę WF tyczącą środowiska naturalnego. Obowiązek uwzględniania różnorodności svh ° cji w WE jest elementem osłabiającym nakaz dotyczący wysokiego p02; ochrony, jednak kompetencje w dziedzinie ochrony środowiska należą rów do państw członkowskich, które na mocy art. 176 (dawny art. 130t) TWE gą wprowadzać ostrzejsze środki ochrony. Również art. 95 ust. 5 (dawny a lOOa) TWE przyznaje prawo do wprowadzania przez państwo własnych reguł cji z powodów szczególnych problemów tego państwa.
Jeżeli zaś chodzi o zrównoważony rozwój, jest to cel, który stawia sobie UF w art. 1 (dawny art. A TUE). W art. 6 (dawny art. 3c) TWE łączy się zasadę integracji i zrównoważonego rozwoju, podkreślając potrzebę wkomponowania wymogów ochrony środowiska do polityk działania WE, co ma się dokonywać w celu popierania zrównoważonego rozwoju.
Czy zrównoważony rozwój ma być zasadą polityki ekologicznej, czy też jej celem? Odpowiedź na to pytanie jest o tyle ważna, gdyż ustanowienie określonych celów jest pewną ogólną wytyczną, kierunkiem przyszłych działań, które nie muszą prowadzić do konkretnych regulacji prawnych. Zasady zaś mogą mieć moc wiążącą, która w pewnych sytuacjach może prowadzić do unieważnienia aktu prawnego. Znaczenie zasad polega na tym, iż ETS w orzecznictwie może poczynić do nich odwołania. Zasady często decydują o wyborze właściwej podstawy prawnej dla danego aktu wspólnotowego12.
Na podstawie wykładni literalnej można dojść do wniosku, że zrównowazt ny rozwój jest w TWE rozumiany jako cel działania WE, a nie zasada polit Pojęcie „zrównoważony rozwój" pojawiło się w 1987 r. w Raporcie B dtland, w którym podkreślono, iż rozwój oznacza zaspokajanie teraźniejszyc trzeb bez pozbawiania przyszłych pokoleń możliwości zaspokajania ich włas potrzeb, choć należy podkreślić, iż pojęciem tym posługiwano się w toku w Sztokholmie w 1972 r. , ,.h0.
Konferencja w Rio de Janeiro w 1992 r. sformułowała 27 zasad, wsrod rych zasada 8 podkreśla potrzebę osiągnięcia trwałego i zrównoważoneg woju, stanowiąc, iż państwa powinny ograniczyć bądź wyeliminować m o_
dukcji lub konsumpcji zakłócające ten rozwój oraz promować polity
graficzną13. zrówn°iva'
Agenda 21 jest poświęcona również działaniom państw na rzec ^^drążonego rozwoju w różnych obszarach funkcjonowania państw, a wi$ 0pih niu ekosystemami wrażliwymi, rolnictwie, leśnictwie, procesach cznych, współpracy międzynarodowej itd.
12 L. Kramer, op.cit., s. 11. , . roZv/ój"> "'
13 Dokumenty końcowe konferencji Narodów Zjednoczonych „Środowisko Janeiro, 3-14 VI 1992, Szczyt Ziemi, Warszawa 1993.
V Program Działania WE zatytułowany „Na drodze do zrównoważenia. Poli-, j program działania WE w dziedzinie ochrony środowiska i zrównoważono rozwoju"14 tworzy nowe podejście do ochrony środowiska. Środowisko bę-¦ skutecznie chronione, jeśli stosowana będzie zasada integracji z innymi dzie-. • arnj działania państwa i przestrzegana zasada zrównoważonego rozwoju. Pro-m stanowi, iż „zrównoważony rozwój ma być odzwierciedleniem polityki strategii ciągłego rozwoju gospodarczego i społecznego bez szkody dla środo-w/iska, zasobów naturalnych, od jakości których zależy kontynuowanie działalności człowieka i dalszy rozwój". Program opiera się na założeniach Raportu Brun-dtland, w którym podkreślono, iż „zrównoważony rozwój pociąga za sobą konieczność zachowania ogólnej równowagi i wielkości zapasów zasobów naturalnych, predefiniowania krótko-, średnio- i długofalowych kryteriów analizy kosztów, korzyści oraz stworzenia instrumentów oddających rzeczywiste społeczno-gospodarcze skutki i wartości konsumpcji oraz ochrony i sprawiedliwej dystrybucji i używania zasobów naturalnych przez wszystkie narody i regiony świata".
Zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi, wodą, obszarami zachowanymi w stanie naturalnym i strefami przybrzeżnymi stanowi priorytet działań. Wybranymi zaś dziedzinami programu stały się przemysł, energetyka, transport, rolnictwo i turystyka. Ocena jednak Programu z punktu widzenia wdrażania zrównoważonego rozwoju nie jest pozytywna15. KE stwierdziła, iż „praktyczny postęp w tym zakresie jest ograniczony z powodu braku zobowiązań ze strony państw, jak również innych partnerów oraz sektorów, które miały być odpowiedzialne za realizację programu". W tym zakresie mówi się wręcz o braku osiągnięcia postępu. Tak więc próba implementacji w praktyce zrównoważonego rozwoju wymaga znacznie dłuższego czasu i dążenia do zrównoważenia wzorców konsumpcji i produkcji
3-2. Zasada przezorności
gównie do art. 174 ust. 2 (dawny art. 130r) TWE, polityka WE opiera się na zasada \ prze20rności (precautionary principk). TWE nie definiuje jednak, na czym ferenci,a P° Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w dokumentach wielu kon-
dy Przezeń dZynar°d0WyCh' Nie bCZ słuszności Podkreśla
się, iż znaczenie zasa-
zasada ¦ nosci P°'ega na przesunięciu ciężaru dowodu, albowiem zgodnie z tą feć okr 'i r wodu spoczywa na osobie i instytucji, którzy mają zamiar pod-gj(CLp-p-°ną działalność i muszą dowieść, że działalność ta nie spowoduje za-
j_j —~.*»Włj,_ t iiiuo^d uuvviljv,| -c\_ uuaiainuj^. in 111^. jywwwuu^ i.a
Prewgjj-.. sr°dowiska. Powszechnie zasada przezorności jest łączona z zasadą p°wain u iem )eśli istnieje przekonanie, iż określona działalność może mieć fie namf ekwencJe dla środowiska, wówczas biorąc pod uwagę dostępne da-wać n °Wo~techniczne powinno podjąć się działania, które mogą zminimalizo-v^JJ5atywne dla środowiska skutkOW preambule do konwencji dotyczącej
^«vv0
¦mV0 nru
C°M rio y środowiska Wspólnoty Europejskiej. Suplement 1. uy99)543 find 24.11.1999.
biologicznej różnorodności czytamy, iż tam, gdzie występuje zagrożenie utrat bądź ograniczeniem biologicznej różnorodności, brak pewności naukowej p0w nien być wykorzystywany jako przyczyna opóźniania działań prowadzących a uniknięcia bądź minimalizacji tego zagrożenia16.]Stosując zasadę przezorności i dnostka zanieczyszczająca, jeśli dowiedzie, że określona ilość zanieczyszczeń n~ będzie miała niekorzystnego wpływu na środowisko, wówczas uzyska pozwoleń' na odprowadzanie zanieczyszczeń^
Przykładem takiego podejścia"^jest art. 6 ust. 2 dyrektywy 91/271 o oC2y. szczaniu ścieków komunalnych, który brzmi: „zrzuty ścieków komunalnych do wód przybrzeżnych pochodzące z aglomeracji o równoważnej liczbie (R/M) rrue. szkańców od 10 000 do 150 000 oraz zrzuty do estuarów położonych na obszarach opisanych w ust. 1 pochodzące z aglomeracji o R/M od 2000 do 10 000 mogą być poddawane mniej dokładnemu oczyszczaniu niż opisane w art. 4, pod warunkiem, że wszystkie niezbędne badania wykażą, iż zrzuty takie nie będą miały niekorzystnego wpływu na środowisko".
(Zasada przezorności pozwala również na podejmowanie działań chroniących środowisko wtedy, gdy istnieją wyłącznie szacunkowe dane bądź dane naukowo-techniczne o wartości niepewnej. Zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą z Rio nie może to wpływać na opóźnienie podejmowania przedsięwzięć chroniących środowiska^
13.3.3. Stosowanie działań zapobiegawczych
(zasada prewencji łączona jest często z zasadą ostrożności Zresztą TWE wymienna te zasady łącznie. W deklaracji z Rio zasadę prewencji można odnaleźć równo w zasadzie 15 nakazującej stosowanie działań zapobiegawczych, jak i ą sadzie 11 nakazującej wprowadzanie przez państwa skutecznego prawa środowiskowego, standardów, celów i priorytetów w zarządzaniu.
Zasada ta wymaga podejmowania działań zanim może powstać szkoda w s dowisku, co w praktyce oznacza konieczność opracowania i wdrożenia.wieW strumentów ochrony środowiska, wśród których najważniejszą rolę pełni c oddziaływania na środowisko^Dyrektywa 85/33718, która dotyczy sporządź ocen oddziaływania na środowisko, w preambule wyraźnie stanowi, iż na] ep. polityka w zakresie środowiska polega na zapobieganiu powstawaniu żaru ^ szczeni uciążliwości, a nie na późniejszych próbach przeciwdziałania ic _ kom^asada prewencji znalazła potwierdzenie we wszystkich Programac łania WE. Zasada ta ma znaczenie priorytetowe w polityce ekologicznej, z jąc odzwierciedlenie w wielu programach działania oraz w aktach pra
16 Convention on Biological Diversity, 1992, www.biodiv.org/doc/legal/cbol-e -P
17 P. Sands, Principles of International environmental Law, s. 212. h j pr
18 Dz. U. WE 1985, L 175/40 w sprawie oceny skutków niektórych publiczn) watnych przedsięwzięć dla środowiska; nowelizowana dyrektywą 97/11-
., 3,4. Naprawianie szkód u źródła
fasada ta zwana iest zasadą h^k^śn. Wyraża myśl, iż szkoda, która powstała k środowisku powinna być naprawiona w miejscu bądź bliskości jej powstanII\ Takie podejście sygnalizuje potrzebę działań naprawczych na poziomie emitora, w konsekwepeji prowadzi do szerszego stosowania standardów emisji niż standardów jakośa/Zasada ta często ilustrowana jest licznymi przykładami dotyczącymi zanieczyszczania odpadami, ale dotyczy ona w równym stopniu zanieczyszczeń transgranicznych wód i powietrza atmosferycznego^,
13.3.5- Zasada „zanieczyszczający płaci"
fŹasada ta budzi wiele wątpliwości, gdy chodzi o jej stosowalność w praktyce. Stwierdzenie „zanieczyszczający płaci" budzi wiele pytań dotyczących np. czy płaci on za przyczynianie się do degradacji środowiska, a więc np. za korzystanie ze środowiska w procesie działalności gospodarczej? Czy zanieczyszczający płaci za przekroczenie normy emisji? Czy płaci za działania prewencyjne?/
pimo tych wątpliwości zasada stanowi filar polityki ekologicznej WE począwszy od I Programu Działania z 1973 r. TA w art. 174 ust. 1 (dawny art. 130r) stanowi: „Polityka Wspólnoty opiera się na pokrywaniu kosztów naprawy przez ich sprawcę"lWiele dyrektyw ekologicznych odwołuje się do tej zasady. Również ostatni V Program Działania podkreśla, iż wśród instrumentów ekonomicznych ważną rolę będą odgrywać opłaty, które — zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci" — muszą być bardziej ukierunkowane poprzez oddziaływanie rynkowe na zapobieganie i zachęcanie do stosowania czystych procesów produkcyjnych19. Opłaty stanowią więc jeden z ważniejszych elementów wdrażania zasady „zanieczyszczający płaci".
[Drugim ważnym elementem są standardy jakości środowiska. W Rekomen-
«¦)! Rady dotyczącej alokacji kosztów i działań podejmowanych przez władze
Pu liczne w sprawach dotyczących środowiska podkreśla się, iż: „Osoby prawne
12Jczne' które działają w ramach prawa publicznego bądź prywatnego, które ^odpowiedzialne za zanieczyszczenia, muszą ponosić koszty działań koniecznych
wyeliminowania zanieczyszczenia lub jego ograniczenia by spełnić standardy istoatnowione Przez władze publiczne"20. Zasada „zanieczyszczający płaci" ma Wnene 2naczenie dla sfery pomocy państwa zgodnie z przepisami art. 87-89 (da-laj art 92-94) TWE. Nie może ona pozostawać w kolizji z przepisami okreś-zuje y")'Zasady te) Pomocy w sferze ochrony środowiska. Praktyka państw wskakuj, '} k na czeste przypadki naruszania zasad pomocy państwa, które skut-amaniem zasady „zanieczyszczający płaci75!
Lurol8ram w dziedzinie ochrony środowiska w: Prawo ochrony środowiska Wspólnoty Vou5kDle'-Suplement l...,s. 166. 1987 Recommendation 75/436, EURATOM, ECSC, EEC, 3 March 1975, Dz. U. WE '¦ L 169.
j W Rekomendacji podkreślono, iż zasada „zanieczyszczający płaci" polega alokacji kosztów zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń i zmierza ku rac[onain mu wykorzystaniu ograniczonych zasobów środowiska, a państwa członkowsl/ nie powinny wspierać za pomocą podatków, subsydiów i innych form"fych kr'' rzy zanieczyszczają środowisko. W sytuacji zanieczyszczenia nfskutek Wypad]/ odpowiedzialność i koszt działań będzie ponosić operator urządzenia, tzn. oso ba prawna lub fizyczna, która jest odpowiedzialna za dane urządzenie, chyba ż operator nie zostanie uznany winnym spowodowania zanieczyszczenia. Władz publiczne państwa członkowskiego mogą podjąć dodatkowe działania, np. nalt-ładając opłaty, podatki na te urządzenia, które określono jako niebezpieczne
Zasada „zanieczyszczający płaci" jest stosowana poprzez system opłat związany z działaniami dotyczącymi kontroli zanieczyszczeń powstających na skutek wypadku. Wyjątkiem pozwalającym na nie stosowanie tej zasady może być m.in. sy-tuacja, w której zasada ta może spowodować społeczno-ekonomiczne konsekwencje. ____________
fjgkómendaćie maJĄxharakter niewiążącyj^zmierzają jednak do wypracowania przez państwa członkowskie jednolitego podejścia dotyczącego obciążania kosztami operatora niebezpiecznych urządzeń w związku z wypadkami, które prowadzą do zanieczyszczenia środowiskaTp
13.3.6. Zasada subsydiarności
Pierwotnie zasada subsydiarności była adresowana wyłącznie do sfery ochrony środowiska. JAE w art. 130r ust. 4 stwierdzał, iż „Wspólnota podejmie działania w dziedzinie środowiska naturalnego w takim zakresie, aby można było osiągnąć cele określone w ust. 1 w stopniu wyższym na poziomie Wspólnoty ni na poziomie poszczególnych państw. Państwa członkowskie finansują i realia ją te przedsięwzięcia bez uszczerbku dla pewnych przedsięwzięć o charakti wspólnotowym"21. ,
W Traktacie z Maastricht zasada ta stała się zasadą odnoszącą się do i dziedzin WE, które nie podlegają jej wyłącznej kompetencji TA w art. 5 art. 3b) TWE stanowi, iż „Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznany jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych. W zakresie, k ° ^ podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania zgodnie _ sadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, gdy cele P^skift wanych działań nie mogą być skutecznie osiągnięte przez państwa człon ^_ a zatem z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań zostaną ep lizowane przez Wspólnotę.
21 J- Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski Zagadnienia prawne i instytucjon szawa 1990.
I Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiąg-
,e"cia celów określonych w Traktacie"22.
Zasada subsydiarności jest reakcją na postępującą interwencję WE w wielu dziedzinach i uszczuplanie kompetencji państw. Miała ona przywrócić równo-wage kompetencyjną i przyczynić się do deregulacji w obszarze m.in. ochrony środowiska. Jednak deregulacja może przynieść również negatywne konsekwencje dotyczące różnicowania standardów jakości środowiska^rt. 5 TWE nie przynosi jednoznacznej odpowiedzi dotyczącej kryteriów alokacji działań na rzecz państw członkowskich. V Program Działania wskazuje przykładowo na obszary, w których zasada subsydiarności powinna być stosowana, a więc jest to m.in. pomoc państwa, oznakowanie ekologiczne, rozwój regionalny, desygnowanie obszarów wrażliwych w sferze ochrony przyrody. Zasada subsydiarności i proporcjonalności znajduje odzwierciedlenie w wielu różnych aktach WE, zwłaszcza należących do „prawa miękkiego".
W toku debaty nad TA problem dotyczący stosowania zasady subsydiarności miał znaczenie fundamentalne. W dołączonym do TA Protokole w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności podkreślono, iż każdy projekt wspólnotowego aktu prawnego musi zawierać uzasadnienie co do zgodności z zasadą subsydiarności i dlatego należy badać czy aspekty transnarodowe nie mogą być lepiej uregulowane przez państwa członkowskie, czy działanie na poziomie wspólnotowym przyniosłoby oczywiste korzyści z uwagi na swe rozmiary lub skutki w porównaniu z działaniem na poziomie państwa oraz czy działanie na poziomie krajowym lub brak działania WE byłby sprzeczny z wymogami TWE albo szkodziłby nadmiernie interesom państw członkowskich23. Zasada ta jest przedmiotem ożywionej dyskusji w związku z debatą nad przyszłością UE.
13-3-7. Zasada integracji
Art,
bia
6 (dawny art. 3c) TWE nakazuje włączenie ochrony środowiska do okreś-
la i realizacji polityki WE zgodnie z art. 3, a więc z katalogiem działań WE.
-T~~SUaŁintegrarii iestm in pnpipranjf^rńwnnwa^onego rozwoju. Art. 6 TWE
liciT zasadniczo maru I. wyłączając WPZiB, oraz filaru III, czyli współpracę po-
i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych24. Implementacja zasady in-
*c)i dokonuje się w programach działania i niewiążących aktach KE.
Podst~r°§ramie Działania integracja staje się zasadą fundamentalną uznając
-^yową rolę sektora ekonomicznego, który ma być siłą napędową dla zmian
!!dT~~—
roplTnty Eur°PWkie. Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Eu-ska , 1 w wersji z Amsterdamu, oprać. A. Przyborowska-Khmczak, E. Skrzydło-Tefel-
i. p^. Lublin 1999.
, oprar c W spmwie stosowania pomocniczości i proporconalnosci Traktaty europejskie,
" Nie h Jr Wo)taszek-Mik i C. Mik, Zakamycze 2000.
Pryczy on wykorzystania energii atomowej por.: L Kramer, op. cit, s. 15.
w środowisku25. Tak więc w pięciu wybranych dziedzinach objętych programem czyli: przemyśle, energetyce, transporcie, rolnictwie i leśnictwie, turystyce mówi się o nowej strategii, ^zintegrowanym pajdeLie_działar??^)
W przypadku przemysłu oznacza to wzmocnienie z nim dialogu, lepsze zarza dzanie i kontrola procesów produkcyjnych, wyższe normy dla produktów, zache canie do dobrowolnych porozumień, skuteczne gospodarowanie odpadami
W energetyce konieczne jest zwiększenie efektywności wykorzystania energii rozwój programów w dziedzinie technologii, wykorzystywanie źródeł energii' odnawialnej. W odniesieniu do transportu należy dążyć do zwiększenia konkurencyjności środków transportu przyjaznych środowisku, lepiej planować użytkowanie gruntów, koordynować sieć infrastruktury, rozwijać transport miejski itd. W dziedzinie rolnictwa i leśnictwa należy dążyć do uzyskania równowagi w poziomie produkcji rolnej, czyli ograniczyć intensywność produkcji i zwiększyć efektywność działań w ochronie środowiska. W leśnictwie konieczna jest poprawa produktywności lasów, popieranie zalesiania na terenach rolniczych. W sferze turystyki konieczne jest wdrożenie mechanizmów kontroli zagospodarowania terenów.
Działania o charakterze integracyjnym zostały szczegółowo przedstawione w Raporcie dotyczącym implementacji Programu Działań26.
Ocena wdrażania zasady integracji jest pozytywna.
13.4. Wspólnotowe prawo wtórne w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego
1 Podstawowym instrumentem prawa w dziedzinie ochrony środowiska sąjbxek-tywy. W Protokole dołączonym do TA podkreśla się potrzebę stosowania przei "wszystkim dyrektyw, zwłaszcza o charakterze ramowym27. Rozporządzenia i d; rektywy szczegółowe nie powinny odgrywać priorytetowej roli
Prawo ochrony środowiska jest niezwykle dynamicznie rozwijającą się g< zią prawa wspólnotowego, obejrnjujgęjy^uiacje:
— horyzontalne, czyli odnoszące się do wszystkich dziedzin prawa ochrc środowiska,
oraz dotyczące
— powietrza,
— wody,
thefr
25 Communication from the Comrnission „Europe's Emironment What directi /^ ^ turę. Theglobal assessment ofthe European Community Programme of C^bility} CO^ tn relation to the emironment and sustainable development, Towards sustam (1999)543 finał. Com"11""'
26 Progress Report from the Comrnission on the implementation ofthe Jff ina\,\e de*1® ^ Programme of Policy and action in relation to the emironment and susz
2? "lent Towards Sustainablity, COM (95)624, 10.01.1996. patrz protokół dotyczący subsydiarności i proporcjonalności
518
__ przyrody,
__ hałasu,
__ chemikaliów i biotechnologii,
__ odpadów,
__ środowiska i przemysłu,
_. ochrony przed promieniowaniem^)
Regulacje horyzontalne: dwie dyrektywy spełniają tu zasadniczą rolę: dyrek-fvvva 85/337 znowelizowana dyrektywa 97/1128 o warunkach wykonywania cen oddziaływania publicznych i prywatnych przedsięwzięć na środowisko oraz dyrektywa 90/313 dotycząca swobodnego dostępu do informacji o środowisku29. Pierwsza dyrektywa wymaga uprzedniego sporządzenia ocen oddziaływania na środowisko w realizowanych projektach. W 2001 r. PE i Rada przyjęły dyrektywę 2001/42 nazywaną nową strategiczną dyrektywą dotyczącą ocen oddziaływania, która wprowadza postanowienia natury proceduralnej, zapewniające sporządzanie ocen w przypadku programów i projektów, które mogą mieć zasadnicze znaczenie dla środowiska30. Dyrektywa 90/313 o dostępie do informacji dotyczących środowiska ustala zasady dostępu oraz warunki i procedurę odnowienia dostępu. Transpozycja obu dyrektyw wywołała wiele problemów. Stąd też niezwykle częste były interwencje KE, a w konsekwencji ETS.
Ochrona powietrza: ochrona powietrza należy do zasadniczych działań w UE. Najważniejsze dyrektywy ustalają standardy jakości powietrza z punktu widzenia dopuszczalnych i zalecanych stężeń dwutlenku siarki, cząstek zawieszonych (dyrektywy 80/779 i 89/427)31 oraz dyrektywa ustalająca dopuszczalne standardy stężeń ołowiu (82/884)32, jak również dwutlenku azotu (85/203)33. Ważne znaczenie spełnia dyrektywa nakładająca na państwa obowiązek badania zanieczyszczeń troposferycznych ozonem (92/72)34. Dyrektywy 94/63, 97/6835 określają standardy zanieczyszczeń emitowanych do powietrza w związku z emisjami lotnych związków organicznych, które tworzą się na skutek magazynowania ropy i innych produktów petrochemicznych. Dotyczą one problemów dystrybucji tych produktów z baz do stacji paliw. Ważną rolę spełnia dyrektywa 85/21036 dotycząca zawartości ołowiu w benzynie oraz jakości benzyny i paliw dieslowskich (dyrektywa 98/70)37. Na szczególną uwagę zasługuje dyrektywa 96/62, która ma charakter ramowy, dotyczy oceny i zarządzania jakością powietrza38 oraz dyrek-
„ Dz. U. WE 1985, L 175/40; Dz. U. WE 1997, L 73/5.
uz. u. WE 1990, L 158/56. , "2- U- WE 2001, L 197. „ "z. U. WE 1980, L 229/30. „L U. WE 1982, L 378/15. Ig. U. WE 1985, L 87/1. * ¦ U. WE 1992, L 297/1. * U. WE 1994, L 365/24.
, 2- U. WE 1985, L 83/25.
* -U. WE 1998, L 350/58.
Ł u. WE 1996, L 296/55.
519
tywa 88/609 dotycząca ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń z dużv k obiektów energetycznego spalania paliw39.
Ochrona wód: ochrona wód należy do tych.c&szariuAUstóry^hj^gulacje D wodują poważne nakłady finansowe. Dotyczą one standardów jakości wód~ora^ standardów dotyc;;acyr-h_kA>kńw i odprowadzanych zanieczyszczeń. JakosTwód obejmuje wody pitne (dyrektywy 75/440, 98/83 i inne)10, wody w kąpieliskad (dyrektywa 76/160)41, wody przeznaczone do bytowania skorupiaków i miecza ków (dyrektywa 79/923)42, wody niezbędne do zachowania życia ryb (dyrektyw" 78/659)43 oraz ochronę wód przed zanieczyszczeniami spowodowanymi prze? azotany ze źródeł rolniczych (dyrektywa 91/676)44. Ważne znaczenie mają dyrektywa ograniczająca odprowadzanie niebezpiecznych zanieczyszczeń do wód (76/ 464)45 oraz dyrektywa 91/271 dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, która zobowiązuje państwa do budowy systemu kanalizacji w aglomeracjach powyżej 2000 równoważnych mieszkańców. Nową strategię w dziedzinie ochrony wód wyznacza ramowa dyrektywa wodna46.
Ochrona przyrody: w dziedzinie ochrony przyrody obowiązują dyrektywy regulujące ochronę siedlisk, dzikiej flory, i fauny (92/43)47 oraz nrHmKp^ggłró, (79/409)48. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do utworzenia sieci obszarów chronionych „Natura 2000". Inne przepisy dotyczą obrotu dzikimi gatunkami flory i fauny oraz ich częściami, m.in. dyrektywa 83/129, rozporządzenie 338/9749.
Ochrona przed hałasem: dyrektywy harmonizują prawo państw dotyczące jł0P.liS7r7a1nf'^r' P^iTTlH hnłrHll 7 maszyn i urządzeńTwTeJ grupie dyrektyw znajdują się zarówno dyrektywy ramowe (np. 79/11350 wraz z nowelizacją dotyczącą określenia poziomu hałasu pochodzącego ze sprzętu i maszyn budowlanych), jak również szczegółowe dyrektywy dotyczące np. agregatów spawalniczych (85/535 z późniejszą nowelizacją), sprężarek (84/533 wraz z nowelizacją)51 czy dyrektywa dotycząca hałasu pochodzącego z kosiarek do trawy (84/538)". Dyrektywy określają maksymalny dopuszczalny poziom hałasu. System dyrektyw
39 Dz. U. WE 1998, L 336/1.
40 Dyrektywa 98/83, Dz. U. WE 1975, L 194/26; Dz. U. WE 1998, L 330/32.
41 Dz. U. WE 1976, L 31/1.
42 Dyrektywa 79/923, Dz. U. WE 1979, L 281/47. 4J Dyrektywa 78/659, Dz. U. WE 1978, L 222/1.
44 Dyrektywa 91/676, Dz. U. WE 1991, L 375/1. . Rtóra
45 Dyrektywa 91/271, Dz. U. WE 1976, L 129/23, wraz z późniejszą nowelizacją: uchyli stopniowo wiele dyrektyw wodnych.
46 Dz. U. WE 2000, L 327, p I.
47 Dz. U. WE 1992, L 206/7. 2 Dz. U. WE 1979, L 103/1.
Rozporządzenie 338/97 Dz U. WE 1997, L 61/1. Dz. U. WE 1979, L 33/15. 52 dyrektywa 84/533 Dz U WE 1984, L 300/123. Dyrektywa 84/538, Dz. U. WE 1984, L 300/171.
tym zakresie jest niezwykle rozbudowany ze względu na zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego53.
Chemikalia i biotechnologie: do tych dyrektyw zalicza się regulacje doty-ce substancji niebezpiecznych z punktu widzenia wprowadzenia ich do obrotu, -klasyfikacji, pakowania i znakowania (dyrektywa 67/548 z późniejszymi oWelizacjami)54 oraz dotyczące ryzyka tych substancji dla ludzi i środowiska , in. dyrektywa 93/67)55, dyrektywy dotyczące mikroorganizmów modyfikowa-nyrbjjenetycznie, w tym dyrektywa dotycząca uwalniania do środowiska genetycznie zmodyfikowanych mfcrnprgapAzmów (90/220) oraz dyrektywa dotycząca kontrolowania wykorzystania genetycznie zmodyfikowanych mikroorganizmów (90/219)56. Inne przepisy dotyczą ochrony .zwierząt wykorzystywanych do celów doświadczalnych- i innych celów naukowych (dyrektywa 86/609)'7, zapobiegania i zmniejszania zanieczyszczeń środowiska azbestem (87/217)58 czy też wprowadzania do obrotu produktów zawierających biocydy (dyrektywa 98/8)59. Szczególnie rozbudowana grupa regulacji dotyczy pestycydów, zwłaszcza maksymalnego ich poziomu w produktach pochodzenia roślinnego (dyrektywa 76/895)60, klasyfikacji i pakowania, oznakowania (dyrektywa 78/631)61 itd. W tym obszarze mieszczą się również przepisy dotyczące wykorzystania substancji zubożających warstwę ozonową (rozporządzenie 3093/94)" oraz zapobiegania i zmniejszania -zanieczyszczeń środowiska azbestem (dyrektywa 87/217)63.
Ochrona wód przed odpadami: przepisy dotyczące gospodarowania odpadami dotyczą specyficznych odpadów, np. odpady z przemysłu dwutlenku tytanu (m.in. dyrektywa 78/176)64 czy też dyrektywa dotycząca usuwania olejów odpadowych (75/439)65 oraz usuwania PCB/PCT (96/59)66. Inną ważną grugąje-julacji są dyrektywy dotyczące spalania odpadów od strony procedur dotyczących Wartości emisji (89/369; 89/429)''7. Duża grupą dyrektyw oraz decyzji obejmują regulacje dotyczące odpadów niebezpiecznych (np. dyrektywa 75/442)68, w tym ich transportu (rozporządzenie 259/93)69, które określają sposoby usu-
JH. Jans, European Erwironmental Law, Europa Law..., s. 368. s;Dz. U. WE 1967, L 196/1.
Dz. U. WE 1967, 90/1766.
Dz. U. WE 1990, L 117/15, z późniejszymi nowelizacjami; Dz. U. WE 1990, L 117/
S7 2 Późniejszymi nowelizacjami
°z-U. WE 1986, L 358/1. , "Ł U. WE 1987, L 85/40. „ Dz. U. WE 1998, L 123/1. , ^ U- WE 1976, L 340/26. « "Ł U. WE 1978, L 206/13.
« Dv?rZądzenie 3093/94, Dz. U. WE 1994, L 331/1. * DmT1* 87/217, Dz. U. WE 1987, L 85/40. „ Ł U. WE 1978, L 54/19. k Dz' U- WE 1975, L 194/23.
J- WE 1996, L 243/31.
' DWL ^ 1989> L 151/39, Ui. U. WE 17U„
Dz ^fywa 75/442, Dz. U. WE 1975, L 194/39.
•U. WE 1989, L 151/39, Dz. U. WE 1989, L 203/50. | D, n^9 75/442, Dz. U ' U-WE 1993, L 30/1.
wania odpadów oraz ich klasyfikacji Poważnym problemem w skali UE jestyh, lizacja odpadów opakowaniowych (dyrektywa 94/62)70 oraz odpadów w posb • baterii i akumulatorów (m.in. dyrektywa 91/157)71.
Ochrona przed promieniowaniem: regulacjamiiegc^objz^u^s4jiyjLkh^ EuratoirmJ^6/29) ustanawiające podstawowe standardy bezpieczeństwa dl ochrony zdrowia pracowników oraz innych osób w związjkjj__z_niebezpieczeń. stwem promieniowania-jamzu|ącefiQ72^W^bszarze tym występuje wiele rozPo. rządzeń dotyczących bezpieczeństwa środków żywności orazteaaspoiEr odpadów radioaktywnych73.
""Środowisko i przemysł: ważne znaczenie mają dyrektywy dotvczącę^pro żenia^^oM^żnymi awariami spowodowanymi przez niektóre rodzaje działalności przemysłowej (82/501), tzw. dyrektywa Post-Seveso71 oraz SevescuII (96/82)jLtó-ra dotyczy zagrożeń z udziałem substancji niebezpiecznych7'. Szczególne znaczenie spełnia dyrektywa 96/61 dotycząca zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń (IPPC)76, która stwarza nowe wymagania wobec podmiotów gospodarczych, posiadania zintegrowanego pozwolenia korzystania ze środowiska, opartego na najlepszej dostępnej technice (BAT). Równie ważną rolę spełnia rozporządzenie Rady 1836/93 w sprawie dobrowolnego uczestnictwa firm przemysłowych w systemie zarządzania ochroną środowiska i przeglądów ekologicznych77 oraz wiele innych dyrektyw, których celem jest zwiększenie bezpieczeństwa"działalności przemysłowej.
((jYymienione dyrektywy i rozporządzenia, które stanowią przykład regulacji wspólnotowych zawierają określone wymogi adresowane do państw członkowskich. W przypadku dyrektyw państwo jest zobowiązane przekazać KE informację _o transpozycji dyrektywy w prawif kpjn»ym Wśród podstawowych obowiązków wymienia się równieżjprjygojtowanie planów poprawy jakości, stworzenie odpowiednich instytucji krajowych czuwających nad wykonaniginjiyrekt.ywy. W praktyce oznacza to często bardzo poważne nakłady inwestycyjne, ktor^po-wodują trudności w realizacji przepisów prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie i konieczność uruchamiania na poziomie wspólnotowym mechanizmów rozstrzygania sporówTV
70 Dz. U. WE 1994, L 365/10.
71 Dz. U. WE 1991, L 78/38.
72 Dz. U. WE 1996, L 159/1.
73 Szerzej na ten temat: J.H. Jans, op.cit, s. 406-410. * Dz. U. WE 1982, L 230/1.
Dz. U. WE 1997, L 10/13. Dz. U. WE 1996, L 257/26. °z. U. WE 1993, L 168/1.
76
522
^3.5. Rozstrzyganie sporów
¦t^nflikty dotyczące środowiska wynikają z niewłaściwego korzystania z jego L ponentów. Ich szczególną właściwością jest szeroki zasięg oddziaływania. Do-kają °ne zwykle znaczących ilościowo grup ludzi Następstwa takich sporów nie-^dnokrotnie mają charakter transgraniczny o silnym wpływie na gospodarki 'eaństw\Wynikają one z jednej strony z nierównowagi ochrony funkcjonowała ryrrku wewnętrznego, z drugiej zaś znacznie słabszej — z punktu widzenia "rawa — ochrony środowiska/Dominacja gospodarki i rozwój instrumentów służących ochronie rynku spowodowały marginalizowanie tych obszarów działalności, które postrzegane były w przeszłości jako małoznaczące dla funkcjonowania WE. W przeszłości swoboda przepływu towarów, osób, usług i kapitału była traktowana w kategoriach absolutnych, co powodowało naruszenie równowagi w ochronie gospodarki i środowiskaT?
/Zmiany, które dokonały się we WE począwszy od I Programu Działania w 1973 r., a następnie JAE stworzyły formalną podstawę do większej interwencji WE w sferę ochrony środowiska. Prawo wspólnotowe nie było jednak jednolicie stosowane przez państwa członkowskie. W procesie transpozycji dyrektyw dochodziło do poważnych naruszeń, co powodowało liczne interwencje KE oraz ETS^
/Najczęściej spory maiaj±arakte_r yjegfekajay- Powstają one między KE a państwem członkowskim na skutek braków w transpozycji dyrektyw. Znacznie rzadziej występują jeflgfabaBHflStolae-między instytucjami WE w związku z brakiem kompetencji do uchwalania określonego aktu prawnego, naruszeniem istotnego wymogu proceduralnego lub naruszeniem TWE. Niezwykle ważną grupą sporów są spory wnoszone przez osoby fizy^ne lub nrawne. które są bądź adresatami decyzji, bądź też nie będąc adresatami decyzji dotyczą one tych osób bezpośrednio i indywidualnie.
Spory powstające na tle stosowania przez państwo prawa ochrony środowiska wynikają często z zasadniczych ułomności tkwiących w dyrektywach78?^
^r.
Wo
^-.Wyrozurnska, Państwa członkowskie a Unia tomska, w: J Barcz (red.), Pra-Un" Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2002, s. 285 i nast.
Tadeusz Skoczny
14,
Energetyka
Literatura:
pC. Andersen, Free Movement of Electricity — Third Party Access and Quantitative Restri-dions, „Legał Issues of European Integration" 1994, nr 2, s. 49-84; J.F. Baur, Energiewr-sonungsmonopole unter dem Recht des Vertrages uber die Europaische Wirtschaft, w: J. F. Baur (Hrsg.), Aktuelle Probleme des Energierechts. Entwicklungen und Perspektiven in Deut-schland und in der Europdischen Union, Baden-Baden 1995, s. 77-95; Common Market law of Competition, 5 ed., London 2001, s. 1134-1175; EC Energy Law in Europę. National, EU and International Law and Institutions, Ed. by M.M. Roggenkap, A. Ronne, C. Red-gwell, I. Del Guayo, Oxford 2001; G. Brietz, Óffnung der Europdischen Strommarkte durch dkilektrizitatsbinnenmarktrichtlinie?, „Recht der Energiewirtschaft" 1997, z. 3, s. 85-124; L. Hancher, P.-A. Trepte, Competition and the Internal Energy Market, ECLRev. 1992, nr 4, s. 149-160; L. Hancher, EC Electricity Law, London 1992; A. Jaroszyński, Dostosowanie polskiego prawa energetycznego do prawa wspólnotowego, w: P. Saganek, T. Skoczny (red.), Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 413-483; P. Jasiński, T. Skoczny (red.), Studia nad integracją europejską. Elektroenergetyka, Warszawa 1996; P. Jasiński, T. Skoczny (red.), Studia nad in-tegracjcj europejską. Gazownictwo, Warszawa 1996; P. Jasiński, T. Skoczny, G. Yarrow, Konwencja i regulacja w energetyce, Warszawa 1995; S. Padget, The Single European Energy Market: The Policies of Realization, JCMS, 1992, vol. XXXX, nr 1, s. 53-75; A. Papaioan-j!°u, PJ. Slot, Public Energy Companies Under the EC Treaty: An Overview of Law and Po-Ity, LJiL 1994, vol. 7, nr 1, s. 43-61; B. Rapp-Jung, Die EU Richtlinie fur Elektrizitdt im Punnungsfeld zwischen den Wettbewerbsregeln des Vertrages und den verbliebenen energie-Wischen Befugnissen der Mitgliedstaaten, „Recht der Energiewirtschaft" 1997, nr 4, s. G ,^7' L- Ritter, W. D. Brown, F. Rawlinson, EEC Competition Law. A practitioner's CMip 2 Ld'' Dever>ter-Boston 2000, s. 726-735; P.J. Slot, Energy and Competition, wjj Jev- 31: 511-547, 1994; The EC Law of Competition, Oxford 1999, s. 689-751; R. ' Cornpetition Law, wyd. 4, London 2001, s. 876-877.
1 ^Prowadzenie
froSt0r energetyczny (energetykę) - w szerokim rozumieniu - składają się •U eny Pokiwania źródeł energii, wytwarzania energii oraz dostarcza-¦^W8li do Jej odbiorców końcowych (przemysłowych i komunalnych). 1 ener8ii (paliwami energetycznymi) są pa«wa stałe (węgiel, ropa naf-
:ródi
towa i gaz naturalny), paliwa jądrowe (głownie uran) oraz tzw. paliwa odn wialne (woda, wiatr, biopaliwa itp.). W węższym rozumieniu, do energetyki ty" zalicza się poszukiwania i wydobywania paliw stałych (górnictwo węglowe n / towe i gazowe), a jedynie produkcję energii elektrycznej i cieplnej (sekt wytwarzania energii) oraz ich dostarczanie do odbiorców. Na sektor dosta czania energii składa się natomiast działalność sieciowa (dostarczanie en gii do użytkowników za pomocą sieci przesyłowych i dystrybucyjnych) oraz ha dlowa (sprzedaż energii).
Energetyka (zwłaszcza sektory wytwarzania i dostarczania energii) jest tradv cyjnie uznawana przez państwa narodowe za strategiczny dział gospodark' w którym dominują interesy narodowe, i któiy podlega przede wszystkim regulacjom narodowym (krajowe prawo energetyczne). Z uwagi jednak na to że państwa zużywające najwięcej energii nie dysponują wystarczającymi zasobami paliw energetycznych, a w związku z tym muszą inwestować w ich pozyskiwanie za granicą, importować je i transportować (w tym drogą morską albo rurociągami lub gazociągami), co nie pozostaje bez wpływu na stan środowiska naturalnego i bezpieczeństwo, coraz większe znaczenie uzyskuje międzynarodowe (głównie publiczne) prawo energetyczne1. Jego istotną część stanowią regulacje prawa wspólnotowego.
Ponieważ po II wojnie światowej Europa bardzo potrzebowała energii, nie może dziwić, że dwa z trzech traktatów ustanawiających WE — Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali oraz Traktat o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej dotyczyły właśnie — szeroko rozumianej — energetyki Co więcej, u ich podstaw legła koncepcja tzw. integracji pozytywnej (politycznej), której wyrazem były Wspólna Polityka Węglowa oraz Wspólna Polityka Jądrowa. Wobec tego, że TEWWiS wygasł 23 lipca 2002 r.2, a integracja i polityka w dziedzinie pokojowego wykorzystywania energii jądrowej ma w dużym stopniu charakter szczególny3, w niniejszym rozdziale wspólnotowe prawo energetyczne jest ro zumiane i prezentowane jako prawo energetyczne WE, tj. całość aąuis commi
Por.: C. Redgwell, International Regulation of Energy ActMties oraz H. Krieger, Cl Boer, H. Steeg, International Organizations and Their Actwities in Energy Sector, w: M.M Roggenkap, A. Ronne, C. Redgwell, I. Del Guayo (eds), EC Energy Law in Europę- h tional..., s. 13 i nast. oraz 97 i nast. Jednym z najistotniejszych źródeł międzynarod wego prawa energetycznego jest Traktat Karty Energetycznej z 1991 r.; por.: E. Cro& L. Heigh, P.J. Slot, The Energy Charter Treaty, The Energy Charter Treaty, w:' Roggenkap, A. Ronne, C. Redgwell, I. Del Guayo (eds), EC Energy Law in Eurof s. 171 i nast.; K. Bobińska, Zewnętrzne uwarunkowania przekształceń elektroenerg polskiej, w: P. Jasiński, T. Skoczny (red.), Studia nad integracją europejską. Elektrot tyka..., s. 263 i nast.
W niniejszym rozdziale nie ma w zasadzie odniesień do TEWWiS ani do acąu15 rzonego na jego podstawie. W tym zakresie patrz — podana literatura. nie
W świetle art. 305 (dawny art. 232) TWE, reguły TWE mogą mieć zastoi w sprawach związanych z energetyką jądrową, jeśli sprawy te nie są regulowai TEWEA; tak jest w szczególności w przypadku reguł konkurencji Por. np. P sprawy T-458/93 i T-523/93 ENU v. KE, Zb. Orz. 1995, 11-2459.
526
aUtaire stworzonego przez i na podstawie TWE.
W przeciwieństwie do TEWWiS i TEWEA, TWE nie stworzył Wspólnej Polityki Energetycznej". Twórcy TWE przewidzieli więc dla po W jych sektorów energetyki (czyli wszystkich z wyjątkiem przemysłu węgl^3" i energetyki jądrowej) takie same reguły tzw. integracji negatywnej (rynko wej), jak dla całej gospodarki europejskiej (z wyjątkiem rolnictwa i transportu)" mianowicie reguły zmierzające do stopniowego usuwania barier w handlu między państwami członkowskimi i konkurencji na wspólnym rynku Inaczej mówiąc, owe reguły wolnego (otwartego) handlu i wolnej konkurencji (obecnie wyrażone wprost w art. 4 TWE) miały od początku (od 1958 r.) potencjalne zastosowanie w energetyce, aczkolwiek ich efektywne stosowanie w praktyce zaczęło się, w zasadzie, dopiero w II połowie lat osiemdziesiątych; ograniczenie stosowania tych reguł w państwach członkowskich, np. dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw czy świadczenia usług publicznych, było możliwe tylko na podstawie szczególnych przepisów TWE, w tym głównie art. 31 (dawny art. 37) i art. 86 (dawny art. 90) TWE.
Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie także w tym, że energetyka w ogóle (z wyjątkiem górnictwa i energetyki jądrowej) nie tylko nie jest wyłączona spod generalnych reguł integracyjnych TWE, ale do niedawna nie była w nim nawet wymieniona. Dopiero Traktat z Maastricht rozszerzył zakres działalności WE
0 „środki w dziedzinach energii, ochrony cywilnej i turystyki" (art. 3 ust.
1 lit. u TWE) oraz dodał doń odrębny tytuł poświęcony „sieciom transeuropejskim" (art. 154-156 TWE), dotyczący „sieci w sektorach transportu, telekomunikacji i energetyki"4.
Dla energetyki istotny jest także nowy art. 16 TWE, w którym państwa członkowskie uznały „usługi w ogólnym interesie gospodarczym" za jedną ze „wspólnych wartości Unii" i zobowiązały się „czuwać, aby usługi te funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich mi-JC ; do usług tych zalicza się m.in. energetyczne usługi przesyłowe i dystry-ucyjne. Powszechnie uważa się, że przepis ten umacnia raczej dominację pra-va państw członkowskich UE nad prawem wspólnotowym w energetyce niż ana podstawy rozwoju wspólnotowej polityki energetycznej, zasadniczym (pierwotnym) celem wspólnotowego prawa energetycznego była reahzacja podstawowego integracyjnego celu WE, a mianowicie budowa ttgetycznego rynku wspólnego. Do około połowy lat osiemdziesiątych cel m ri^ ^ W zasadzie realizowany. Podejmowane w latach siedemdziesiątych jaw W dziedzinie energii" były raczej reakcją na kryzysy naftowe, a nie prze-iy d^ aktywne) Polityki energetycznej; środki te wzmacniały raczej niż osłabia-mmację interesów narodowych.
wprsawy te nie będą poniżej omawiane szczegółowo. Por. decyzję 1254/96 PE i Rady L Prawie serii wytycznych dla transgranicznych sieci energetycznych (Dz. U. WE 1996,
*k* •zm-Dz-u-WE1997 L152/12;Dz-u-WE1999, L ); pon takźe de"
Komisji 2000/761/EC, Dz. U. WE 2000, L 305/22.
W JAE, który wszedł w życie w 1987 r., WE na nowo zdefiniowała swój stawowy cel integracyjny i postawiła przed sobą zadanie stworzenia do 199; „rynku wewnętrznego", co dało podstawę do rozpoczęcia także budowy „wewn' trznego rynku energetycznego". Proces budowy wewnętrznego rynku en getycznego (internal energy market), ma który składają się działania harrnon' zacyjne (zbliżanie prawa państw członkowskich), podejmowane na podstawiean 94 (dawny art. 100) i 95 (dawny art. lOOa) TWE, oraz liberalizacyjne (otwi ranie krajowych rynków elektroenergetycznego i gazowego)5, jest wciąż jeszcz in statu nascendi, aczkolwiek termin całkowitego otwarcia (1 lipca 2007 r.) mi mo oporu niektórych państw członkowskich, został już wyznaczony6.
Wobec wyzwań i zagrożeń, przed którymi stoi obecnie gospodarka (w tym energetyka) w świecie (w tym w UE), polityka energetyczna UE musi w coraz szerszym zakresie realizować także cele pozaintegracyjne, w tym zwłaszcza zapewnić bezpieczeństwo dostaw energii, chronić środowisko naturalne i konsumenta, wspierać rozwój technologiczny. Realizacja tych celów pozostaje w ścisłym związku z działaniami na rzecz budowy wewnętrznego rynku energetycznego. Jest ona jednak traktowana niekiedy przez państwa członkowskie jako pole odzyskiwania wpływów utraconych na skutek postępującej integracji
Brak odrębnego tytułu TWE poświęconego polityce energetycznej, często krytykowany w literaturze7, sprawia, że dla ustanowienia instrumentów realizacji celów tej polityki, instytucje WE muszą często posługiwać się traktatowymi podstawami polityki ochrony środowiska (głównie art. 175 w związku z art. 174). W rzeczywistości jednak związek między zapewnieniem bezpieczeństwa dostaw energii (np. dzięki produkowaniu czystej energii oraz oszczędnościom w jej używaniu) a ochroną środowiska, w tym realizacja zobowiązar Protokołu z Kioto (w zakresie redukcji emisji dwutlenku węgla) jest oczywisty.
________________ , rgglH
Por. dyrektywę 96/92/WE PE i Rady z 19 grudnia 1996 r. w sprawie ws^Ję 98/: wewnętrznego rynku energii elektrycznej, Dz. U. WE 1997, L 27/20; dyr y ^3 WE PE i Rady z 22 czerwca 1998 r. w sprawie wspólnych reguł rynKU g nego, Dz. U. WE 1998, L 204/1. 1 dopada 2°°
Decyzję tę podjęto podczas posiedzenia Rady UE ds. Energetyki 26 nsi v Roggenl" Por. szerzej: E.D. Cross, L. Hancher, P.J. Slot, EC Energy Law, w: M-' ^ ^ A- Ronne, C. Redgwell, I. Del Guayo (eds), EC Energy Law in Europę..-,
14.2- Reguły wolnego handlu i konkurencji TWE a energetyka
14 2.1- Traktatowe reguły swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału w energetyce
14.2.1.1. Energia jako towar
]ak wskazano wyżej, ani energetyka jako taka, ani żaden z konkretnych sektorów energetycznych (z wyjątkiem górnictwa) nie zostały, co do zasady, wyłączone spod reguł wolnego handlu TWE. Od początku miały więc w energetyce zastosowanie reguły swobody przepływu towarów, osób usług i kapitału, chyba że odstępstwo od tych reguł wynika z konkretnego przepisu TWE8.
Zakres zastosowania tych reguł do energetyki nie był jednak oczywisty, jako że Traktat nie rozstrzygał kwestii, czy dostarczanie energii podlega także9 przepisom tytułu o swobodnym przepływie towarów (art. 23-31 /dawny art. 30-37/ TWE), ponieważ nie definiował pojęcia „towar"10. Już jednak w orzeczeniu w sprawie 6/64 Costa v. Enel", ETS, uznając, że narodowy monopol elektroenergetyczny podlega nakazowi przekształcenia, o którym mowa w art. 30 (dawny art. 37) TWE, pośrednio potwierdził, że energia elektryczna winna być traktowana jako towar.
Bezpośrednie potwierdzenie tego stanowiska dokonało się w orzeczeniu w sprawie C-393/92 Almelo v. Ijsselmmij12. ETS, mając do rozstrzygnięcia m.in. pytanie prawne dotyczące zakresu stosowania art. 31, 81, 82 i 86 (dawne art. 31, 85, 86 i 90) TWE, stwierdził jednoznacznie, że z uwagi na umiej-¦cowienie tego przepisu w rozdziale o znoszeniu ograniczeń ilościowych oraz 'związku ze stosowaniem w nim takich pojęć jak „przywóz" (import) i „wy-JJ°Z" (eksport) (ust. 1 zd. 2) oraz „produkt" (ust. 3), art. 31 (dawny art. 37) WE dotyczy obrotu towarami Zdaniem ETS, energia elektryczna jest traktowana
(dal?" pre2ent°wanych niżej wyłączeń na gruncie art. 30 (dawny art. 36) 1 art. 31 0 *nl art- 37) TWE, wyłączenia takie możliwe były również na podstawie przepisów Wu7bodzie Przedsiębiorczości - art. 43 (dawny art. 52) TWE, czy swobodzie przepły-* A v2'ta)u ~ art. 56 (dawny art. 73b) TWE. .
czen ? °procz oczywistego zastosowania do tego sektora przepisów o swobodzie swiad-
I patr2 r" g ~ art 49"55 <dawny art- 59"66) TWL 2b n-° a' 1 części I niniejszej książki :2b.Q ¦ 964.s. 585. °rz' 1994, s. 1-1477.
jako „towar" także w ustawodawstwie państw członkowskich oraz we wspóW towym prawie wtórnym13.
14.2.1.2. Dopuszczalność ograniczeń ilościowych w obrocie towarowym w energetyce ze względu na „bezpieczeństwo dostaw"
Zakaz „ograniczeń ilościowych" oraz „środków o podobnych skutkach"
w imporcie (art. 28 /dawny art. 30/ TWE) i eksporcie (art. 29 /dawny art. 34/ TWE) towarów ma zastosowanie także do energetyki14, jednak państwa członkowskie mogą stosować ograniczenia ilościowe w handlu energią, jeśli są w stanie usprawiedliwić je na gruncie art. 30 (dawny art. 36) TWE, tzw. bezpieczeństwem dostaw (ang. security of supply)15; wyłączenie to nie może jednak mieć miejsca wtedy, gdy środki te powodują „samowolną dyskryminację lub ukryte ograniczenie handlu między państwami członkowskimi".
Pod kryterium bezpieczeństwa dostaw energii mogą kryć się dwa rodzaje zjawisk: zagwarantowanie dostaw określonych pierwotnych źródeł energii (paliw) dla nieprzerwanego wytwarzania energii elektrycznej oraz zapewnienie nieprzerwanych dostaw energii elektrycznej i gazu naturalnego do konsumentów. Pierwsza z tych sytuacji może przejawiać się w dwóch rodzajach zobowiązań: zapewnienia dostaw paliw w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych oraz zapewnienia długoterminowego bezpieczeństwa wytwarzania energii elektrycznej poprzez zagwarantowanie stabilnego i odnawialnego źródła dostaw paliw energetycznych. Długoterminowe bezpieczeństwo dostaw paliw energetycznych może obejmować także zobowiązanie zaopatrywania się w określoną ilość energii elektrycznej wytworzonej z określonego paliwa (np. nuklearnego w Wielkiej Brytanii)16.
Granice usprawiedliwienia stosowania „ograniczeń ilościowych" w obrocie towarowym w energetyce wyznacza orzeczenie ETS w sprawie 72 Campus Oil17, dotyczące obrotu produktami naftowymi, mogącymi być pos dnim paliwem energetycznym.
13 Energia elektryczna jest „towarem" m.in. w nomenklaturze Wspólnej Taryfy' a, WE (kod CN 27.16). Inny przypadek traktowania energii elektrycznej jako tow ^ nowi dyrektywa Rady 85/374/EWG w sprawie odpowiedzialności za jakosc pro
Dz. U. WE 1985, L 210/29. gg5 s. 315
14 Por. np. ich zastosowanie w sprawach: 231/83 Cullet v. Leclerc, Zb. °x7y, p0dob-czy C-2/90 KE v. Belgia, Zb. Orz. 1992, s. 1-4431. W sprawach -środ jczą vvypra; nych skutkach" Trybunał orzekałby zapewne zgodnie ze swą linią orzeczru ^ g37 cowaną m.in. orzeczeniami w sprawach 8/74 Dassonville, Zb. Orz. • ^ pi-Groenveld v. Produktschap voor Vee en Vlees, Zb. Orz. 1979, s. 3409; l~
jon, Zb. Orz. 1979, s. 649; patrz rozdział 1 części I niniejszej książki. ^ pkt. 5
s W sprawie celów i środków zapewniania bezpieczeństwa dostaw energii patrz J* Por. L. Hencher, EC Electricity Law, London 1992, s. 31. oil),z"
Sprawa 72/83 Campus Oil Ltd v. Minister Przemysłu i Energetyki (Camp ¦
Orz. 1984, s. 2727.
530
VV sprawie tej ETS uznał, że zastosowane przez rząd irlandzki środki są uspra-^edliwione ze względu na „bezpieczeństwo publiczne", albowiem „produkty naftowe, z uwagi na ich wyjątkową wagę jako źródło energii w nowoczesnej gospodarce, mają fundamentalne znaczenie dla egzystencji kraju, skoro zależy od nich nie tylko jego gospodarka, ale także wszelkie instytucje, istotne usługi publiczne, i nawet przetrwanie jego obywateli" (pkt 34). ETS stwierdził także, że zastosowane przez KE. środki zapewniające zapasy i dostawy produktów naftowych na wypadek kryzysu18, mogą nie być wystarczające, co również uzasadnia wyłączenie na gruncie art. 30 (dawny art. 36) TWE. Zastosowane przez rząd irlandzki środki spełniają także wymogi zasady proporcjonalności, stanowiącej istotny element doktryny stosowania art. 30 TWE, albowiem posiadanie własnej rafinerii umożliwia zawieranie długoterminowych kontraktów z krajami eksportującymi ropę naftową oraz stanowi dodatkową gwarancję przeciwko ryzyku przerw w dostawach rafinowanych produktów naftowych.
14.2.1.3. Nakaz przekształcania państwowych monopoli handlowych w energetyce
Również art. 31 (dawny art. 37) TWE, nakazujący „przekształcenie państwowych monopoli handlowych", dotyczy wszelkich monopoli handlowych, a więc także obrotu energią; w żadnym stopniu nie odnosi się natomiast do wytwarzania tej energii19.
W końcu lat osiemdziesiątych, KE postanowiła zintensyfikować stosowanie tego przepisu do energetyki Wystosowała mianowicie — w trybie art. 226 (dawny art. 169) TWE — listy do dziewięciu państw członkowskich zapowiadających, że zamierza rozpocząć postępowania zmierzające do wyegzekwowania tego nakazu. anstwa członkowskie zostały zobligowane do wycofania wyłącznych praw impor-lub eksportu, przyznanych określonym przedsiębiorstwom20. w sprawie C-347/88 Komisja v. Grecja21, badanej równocześnie na grun-^ art. 28 i 31 TWE, KE zarzuciła Grecji naruszenie art. 28 (dawny art. 30) TWE naf? Ustanowienie prawnego monopolu państwa w zakresie importu produktów n- owycri- KE uznała, że w ten sposób rząd grecki uzyskał możliwość zmuszana ys!;rybutorów do zaopatrywania się w produkty naftowe w rafineriach na-niat K do sektora publicznego. ETS odrzucił twierdzenie Grecji, że ogranicze-Wyste yły konieczne dla zachowania bezpieczeństwa publicznego i zapewnienia C2aJących dostaw produktów naftowych w każdej chwili22.
Po —
' P(* arT?ąZUiącą wtedy dyrektywę Rady 75/339/EWG, Dz. U. WE, L 153/35. * Por i u 5 Mawny art. 222) TWE. ;i v. Fran cher> LC E^tricity Law..., s. 40. Por. połączone sprawy C-156-160/94 KE
1 2b. rv,C,a,' Irlar>dia, Włochy, Holandia i Hiszpania.
2 ETS^l990,s. 1-4747.
Carrip, Sowa} więc także w tym przypadku ustalenia dokonane w cyt. wyżej sprawie hus Oil,
Jednocześnie ETS uznał, że badany stan faktyczny spełnia także przesłani 31 ust. 1 TWE. Stworzone przez rząd grecki reguły pozwalają bowiem dysk ' ^ nować eksporterów mających swoje siedziby w innych państwach członkowi i stanowią barierę dla importu z innych państw członkowskich; Grecja więc monopol ten przekształcić na warunkach określonych w art. 31 TW^'
Także w sprawie C-l 57/94 Komisja v. Holandia, ETS uznał, że samo ist • nie praw wyłącznych w eksporcie i imporcie energii elektrycznej lub gazu n^ ralnego jest sprzeczne z art. 31 TWE23.
14.2.2. Reguły konkurencji w energetyce
14.2.2.1. Reguły konkurencji a energetyka
Jak wskazano wyżej, energetyka podlega w pełni ocenie z punktu widzenia
reguł konkurencji art. 3 ust. 1 lit. g oraz art. 81-89 TWE, a więc zarówno „reguł konkurencji skierowanych do przedsiębiorstw", w tym traktatowych zakazów porozumień ograniczających konkurencję i nadużywania pozycji dominującej (art. 81-2 TWE) i ustanowionej w drodze prawa wtórnego (rozporządzenia 4064/89) prewencyjnej kontroli koncentracji, jak i reguł dopuszczalności pomocy państwa (art. 87-89 TWE). Ponieważ przedsiębiorstwa elektroenergetyczne mogą spełniać przesłanki „przedsiębiorstw publicznych", w tym „przedsiębiorstw, którym powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym", zarówno działania tych przedsiębiorstw, jak i skierowane do nich działania państw członkowskich mogą być przedmiotem oceny na gruncie art. 86 TWE24.
Przedmiotem bardziej aktywnego zainteresowania KE na gruncie reguł skierowanych do przedsiębiorstw (art. 81-86 TWE), energetyka stała się jednak di piero na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych25. W latać dziewięćdziesiątych KE wyłączyła spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE liczne poro? mienia ograniczające konkurencję, stosując w tym celu raczej instytucję com}(
KE, a'e
23 Zb. Orz. 1997, s. 1-5699. ETS uchylił wprawdzie poddaną jego ocenie decyzję dokonał tego na gruncie art. 86 ust. 2 TWE.
L Patrz część II niniejszej książki RekannW'
Początkowo KE posługiwała się formą „obwieszczenia" (ang. notkę, niem. » ^ , i\ chung), przewidzianą w art. 19 ust. 3 rozporządzenia 17/62, Dz. U. WE ™ illCers, lutego 1962 r.; por. Notice relating to the supply of German Coal to electnatyP ^|fl„j Dz- U. WE 1990, C 159/7; Notice: Reorganization ofthe electricity industryw -^^ ancIWales, Dz. U. WE 1990, C 191/9; Notice: Reorganization ofthe electricW Sc°tland, Dz. U. WE 1990, C 245/8.
3?
a*r26, niż formalne decyzje27. Jak dotychczas, nie wydano żadnej decyzji w spra-nadużycia pozycji dominującej przez przedsiębiorstwo energetyczne. KE nie ^kazała także żadnej koncentracji o wymiarze wspólnotowym w energetyce. Wielokrotnie natomiast, przedmiotem badania KE i ETS były środki pomo-państwa w energetyce (głównie sprawy preferencyjnych taryf energii)28. Dla wyznaczania granic stosowania wspólnotowych reguł konkurencji energetyce, najważniejsze są decyzje KE i orzeczenia ETS dotyczące porozu-jen w sprawie długoterminowych dostaw paliw energetycznych oraz porozu-fflien i środków publicznych dotyczących importu, przesyłu, dystrybucji i sprzedaży energii elektrycznej.
14.2.2.2. Niemiecki kontrakt stulecia na dostawy węgla energetycznego (decyzja w sprawie Jahrhundertvertrag)
Porozumienia (umowy) między dostawcami paliw energetycznych i wytwórcami energii elektrycznej mają szczególny charakter. Cechuje je przede wszystkim relatywnie długi okres obowiązywania (do 25 lat). Są to najczęściej porozumienia ustalające określoną wielkość dostaw (kontyngent). Istotą takiego porozumienia jest najczęściej zobowiązanie (klauzula) wyłączności sprzedaży lub zakupów. Dobrym tego przykładem są dwa porozumienia zawarte między Zrzeszeniem Niemieckich Przedsiębiorstw Wydobywczych a Zrzeszeniem Niemieckich Wytwórców Energii Elektrycznej (jedno) i Stowarzyszeniem Elekroenergetyki Przemysłowej (drugie). Porozumienia te określiły minimalną (choć bliżej nieokreśloną) roczną wielkość zakupów niemieckiego węgla przez zawodowych wytwórców energii elektrycznej i przez przedsiębiorstwa wytwarzające tę energię na własne potrzeby w latach 1991-1995. W celu wyrównania strat poniesionych Przez te przedsiębiorstwa z tytułu nabywania droższego węgla niemieckiego został stworzony fundusz wyrównawczy (zasilany przez pobieranie od odbiorców energii opłaty zwanej Kohknpfennig).
!1 p
or. długoterminowe porozumienie w sprawie wyłącznych zakupów energii z elektro-*n'Pego, Dz. U. WE 1993, C 265/3; kodeks dostępu do sieci British Gas, Dz. U. WE
T*6. C 93/5; długoterminowe porozumienie REN/Turbogas w sprawie wyłącznych trupów energii, Dz. U. WE, C 138/3; porozumienie Scottish Nuclear/British Nuclear » Uels< D2. U. WE 1996, C 89/6.
°rqfecyzję KE w sprawie International Energy Agency II (IEA II) z 1994 r Dz. U. WE
74. L 68/35. KE odnowiła - do 31 grudnia 2003 r. - wcześniejsze wyłączenie po-sS"lień ^ieranych między spółkami naftowymi dla realizacji programu bezpieczen-> dostaw w ramach IEA. Porozumienia te przewidują wymianę danych i informa-{\«°re w normalnych warunkach byłyby uznane za zakazane na gruncie art. 81 ust.
'' Pn '
s ^teone sprawy 67/68 i 70/84 Kwekerij Gebroeders van der Koy, Zb. Orz 1988, 0;19- oraz sprawy C-169/84 Societe CdF Chimie azote et Fertil.sants et el v. KE, Zb. fe W990, s. 1-3083; C-56/93 Belgia v. KE, Zb. Orz. 1996, s. 1-767.
Porozumienia te zostały poddane ocenie KE na gruncie art. 81 ust. 1 TWE ( rozumienie zakazane), art. 86 ust. 2 TWE (wyłączenie spod zakresu zastosowa art. 81 oraz art. 81 ust. 3 (możliwość wyłączenia spod zakazu art. 81 ust. 1V9
Po przeprowadzeniu tego badania, KE stwierdziła, że:
— oba porozumienia naruszają zakaz porozumień ograniczają™ k konkurencję, albowiem ograniczają konkurencję między elektrowniarr i mają negatywny wpływ na handel między państwami członkowskim (klauzula wyłączności nie tylko ma charakter antykonkurencyjny, ale te wyklucza import węgla z innych państw członkowskich);
— porozumienia te nie podlegają wyłączeniu spod zakresu zastosowania art. 81 ust. 1 TWE na gruncie art. 86 ust. 2 TWE, albowiem, z uwagi na niewielkie znaczenie uzgodnionych dostaw węgla, zastosowanie tego zakazu nie stanowiłoby w tym przypadku utrudnienia realizacji zadań powierzonych przedsiębiorstwom elektroenergetycznym, a ponadto, porozumienia te powodują ograniczenia handlu między państwami członkowskimi w wymiarze sprzecznym z interesem WE (art. 86 ust. 2 zd. 2 TWE); KE stwierdziła, że udział surowców energetycznych używanych do wytworzenia energii elektrycznej, uzyskiwanych ze źródeł krajowych, a więc chronionych przed konkurencją, w łącznym zużyciu surowców energetycznych do produkcji energii elektrycznej na pokrycie całkowitego zapotrzebowania na tę energię musi być ograniczony do minimum (pod koniec 1995 r. — do 20%, a pod koniec 2000 r. — do 15%);
— jednak badane porozumienia spełniają przesłanki wyłączenia spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE na gruncie art. 81 ust. 3 TWE; w konsekwencji, KE wyłączyła oba porozumienia spod zakazu art. 81 ust. 1 TWE zobowiązanie do zakupu nie przekraczające łącznie 40,9 tce węgla rocznie (czyli niewiele ponad ww. 20 %), gdyż:
1) przyczyniają się one do usprawniania wytwarzania energii elektryczi i wydobycia węgla, gwarantując dostęp do węgla krajowego, a prze przyczyniają się do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw (ang. security* supply) w Niemczech;
2) gwarancja bezpieczeństwa dostaw jest korzystna zarówno dla prze łowych, jak i prywatnych odbiorców energii; ^
3) skala podjętych zobowiązań wyłącznych jest ograniczona do aktua potrzeb; natomiast przenoszenie zobowiązań do zakupu niewykor. nych kontyngentów na lata następne nie podlega wyłączeniu, wiem nie przyczynia się do zapewnienia bezpieczeństwa dosta nowi nieusprawiedliwione wiązanie kontrahentów;
4) uzgodnione dostawy nie wyeliminują całkowicie konkurencji między elektrowniami i importu.
14 2 2.3- Zakaz importu i eksportu energii elektrycznej poza systemem dostaw ,,. ceiów publicznych (decyzja w sprawie Ijsselcentrale)
Podstawą sporu w sprawie była skarga złożona przez czterech lokalnych holenderskich dystrybutorów energii elektrycznej, wywołana przez narzucenie na nich przez Ijsellcentrale zakazu importu i eksportu energii, połączonego z obo-wiązkiem wyłącznych zakupów30. Oba ograniczenia wynikają z art. 21 umowy kooperacyjnej, jaka została zawarta w 1986 r. na okres 25 lat między poprzednikami czterech obecnie działających w Holandii publicznych wytwórców energii elektrycznej a SEP, publiczną spółką z o.o., utworzoną w 1949 r. w celu zapewnienia współpracy pomiędzy wytwórcami energii elektrycznej oraz koordynacji produkcji i przesyłu energii; w szczególności jest ona odpowiedzialna za zarząd narodową siecią elektroenergetyczną.
Przedmiotem badania KE była przede wszystkim zgodność art. 21 tej umowy z art. 81 ust. 1 TWE. W rezultacie tego badania, KE stwierdziła, że:
— art. 21 umowy kooperacyjnej narusza art. 81 ust. 1 TWE na dwa sposoby: horyzontalny (zakazując eksportu i importu energii przez jej wytwórców) i wertykalny (żądając od wytwórców nałożenia takiego samego zakazu na dystrybutorów); zakazy te oraz ogólne warunki dostaw, wzmocnione ogólnymi warunkami dostaw, zgodnie z którymi dystrybutorzy nakładają obowiązek wyłącznych zakupów na swych klientów (zwykle lokalne przedsiębiorstwa energetyczne), którzy robią to samo w stosunku do swoich klientów, tworzą spójny system zobowiązań kontraktowych, zapewniający SEP pełną kontrolę nad importem i eksportem energii elektrycznej; kontrola ta znajduje swoje pełne potwierdzenie także w praktyce stosowania art. 21 umowy kooperacyjnej;
— art. 21 badanej umowy, w zakresie zakazów w sferze dostaw na cele niepubliczne, zwłaszcza dlatego, że dotyczy całej Holandii i ma obowiązywać 25 lat, negatywnie wpływa na handel między państwami członkowskimi, tworząc liczącą się barierę w budowaniu jednolitego rynku elektroenergetycznego.
, 'g nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem SEP, że nowe prawo energetyczne 989 r. nic nie zmienia w treści art. 21 umowy kooperacyjnej. Art. 34 tej usta-* 2abrania bowiem podmiotom innym niż SEP tylko importowania energii elek-Sp0CZ.nei n^ cele publiczne. Ustawa ta nie zawiera żadnych zasad dotyczących ek-w^ mocy, z wyjątkiem obowiązku dostarczania energii przez je, wytwórców "Atonie SEP (art. 11).
decyzia KE w sprawie Ijsselcentrale, Dz. U. WE 1991, L 28/32.
i0P
Wreszcie, KE stwierdziła, że nie jest w stanie wyłączyć badanego p0st wienia umowy na gruncie art. 86 ust. 2 TWE, chociaż zarówno SEP^0 i wytwórcom energii elektrycznej w Holandii rzeczywiście „powierzono św^ czenie usług o ogólnym interesie gospodarczym" (publicznych dostaw ene '^ Stosowanie reguł konkurencji nie utrudnia jednak SEP „wykonywania powi nych jej zadań". Zdaniem KE, ich wykonywanie nie wymaga absolutnej kont li importu i eksportu, w tym importu i eksportu prywatnych użytkownik'^ zwłaszcza z sektora przemysłowego. Takiej kontroli nie usprawiedliwia °* wo własności połączeń międzynarodowych.
Ewentualne wyłączenie porozumienia na gruncie art. 81 ust. 3 TWE nie h ło przedmiotem postępowania. KE stwierdziła jednak, że, nawet gdyby strony d konały jego zgłoszenia z takim wnioskiem, to i tak porozumienie to nie kw " lifikowałoby się do wyłączenia indywidualnego z uwagi na absolutny charakter zawartego w art. 21 porozumienia zakazu importu i eksportu, a więc całkowite wyłączenie konkurencji w tym zakresie.
14.2.2.4. Dopuszczalność zakazu importu energii dla celów publicznych (sprawa Almelo)
Decyzja w sprawie Ijsselcentrale nie przyniosła rozstrzygnięcia, czy postanowienia art. 86 ust. 2 TWE stosują się do zakazu prowadzenia przez producentów i dystrybutorów bez pośrednictwa SEP importu energii elektrycznej w celu zapewnienia dostaw publicznych.
Rozstrzygnięcie tej kwestii stało się możliwe dzięki skierowaniu przed sąd w Arnhem (Holandia), w trybie prejudycjalnym, wniosku o wydanie przez ETS orzeczenia wstępnego dotyczącego wykładni art. 31, 81, 82 i 86 TWE; orzeczenie to było konieczne dla rozwiązania toczącego się przed tym sądem sporu między lokalnym (miejskim) dystrybutorem energii elektrycznej (Almelo) a jej < strybutorem regionalnym (Ijsselmmij). Ijsselmmij posiadał niewyłączną koncesję na dystrybucję energii na części terytorium Holandii, obejmującą m.in. z bowiązanie dostaw energii elektrycznej do konsumentów na terenach wiejski Przedmiotem sporu było nałożenie przez Ijsselmmij na dystrybutorów lokaln; (miejskich) opłaty wyrównawczej, której celem było zrównoważenie wyższych sztów ponoszonych przez to przedsiębiorstwo przy dystrybucji energii elektry do konsumentów na obszarach wiejskich niż na obszarach miejskich (np- n' szarże miejskim Almelo). jLi
W tym stanie faktycznym i prawnym, sąd w Arnhem postawił ETb¦ Py ^ jak powinno się interpretować art. 31 i/lub art. 81 i/lub art. 82 i/l" ,oStaw TWE w odniesieniu do zakazu importu energii elektrycznej dla celów ^ publicznych, zwartego w ogólnych warunkach regionalnego dystrybuto. elektrycznej w latach 1985-1988 włącznie, a więc o odpowiedź na P^3, im;a-badany zakaz importu jest sprzeczny z art. 31, 81 i 82 TWE, oraz w ja u$t, kresie możliwe jest wyłączenie go spod tych przepisów na gruncie ar • 2 TWE.
C2A
u/ orzeczeniu w sprawie C-393/83 Almelo v. Ysselmij31, ETS stwierdził ¦nierw, że okoliczności stanowiące główny przedmiot postępowania przed są-!! m w Arnhem nie podlegają ocenie na gruncie art. 31 TWE, lecz art. 81 TWE. FTS uznał, że art. 81 TWE wyklucza stosowanie przez regionalnego dy-birŁora energii elektrycznej klauzuli wyłączności zakupu zawartej ' ogólnych warunkach dostaw, która zabrania lokalnemu dystrybutorowi nurtowanie energii elektrycznej dla celów publicznych dostaw energii elektrycznej d innych dystrybutorów lub producentów energii elektrycznej z innych państw zlonkowskich Wspólnoty, i która, uwzględniając w szczególności jej kontekst awny, a mianowicie istnienie umów wyłącznych o podobnym charakterze i ich kumulatywny skutek, negatywnie wpływa na handel między państwami członkowskimi.
ETS stwierdził dalej, że także art. 82 TWE w podobny sposób wyklucza stosowanie takiej klauzuli (jako przejawu nadużywania pozycji dominującej w drodze związania ze sobą kontrahenta), jeśli dane przedsiębiorstwo należy do grupy przedsiębiorstw mających łącznie pozycję dominującą na znacznej części wspólnego rynku; ustalenie, czy między regionalnymi dystrybutorami w Holandii istnieją dostatecznie silnie powiązania, by można było uznać, że łącznie zajmują pozycję dominującą na części wspólnego rynku, należy oczywiście do sądu krajowego.
Mimo podlegania zakazom zawartym w art. 81 i 82 TWE, klauzule te mogą być spod nich wyłączone o tyle, o ile ograniczenie konkurencji spowodowane przez te postanowienia umów jest konieczne dla umożliwienia tym przedsiębiorstwom (regionalnym dystrybutorom energii elektrycznej) wypełniania ich zadań w ogólnym interesie gospodarczym (tu: zapewnienie dostaw energii elektrycznej na części terytorium kraju). Przedsiębiorstwo to musi zapewnić, że na terytorium objętym jego (niewyłączną) koncesją wszyscy odbiorcy, niezależnie od tego, czy są to lokalni dystrybutorzy czy odbiorcy indywidualni, otrzymają nieprzerwane dostawy energii elektrycznej w ilości niezbędnej do Uspokojenia zapotrzebowania w każdym czasie, według jednolitych stawek oraz -warunkach, które obowiązują wszystkich odbiorców i które mogą różnić się to ze względów obiektywnych. W związku z tym, sąd krajowy, którego zada-'em jest ustalenie, czy taka konieczność rzeczywiście występuje, musi uwzględnić arunki ekonomiczne, w których zmuszone jest działać dane przedsiębiorstwo m ZWl^ku z nałożonymi na nie ograniczeniami, a w szczególności koszty, które ^ Ponosić, oraz ustawodawstwo, zwłaszcza przepisy dotyczące ochrony środo-a' do których musi stosować się.
b- °rz- 1994, s. 1-1477.
14.2.2.5. Prawa wyłączne w eksporcie i imporcie
W serii orzeczeń w sprawie praw wyłącznych w eksporcie i imporcie32, wyda. nych z inicjatywy KE, która — na podstawie art. 86 ust. 3 TWE — chciała do. prowadzić do wąskiego rozumienia legalnych monopoli prawnych w energety. ce — ETS opowiedział się za mniej restryktywnym zakresem stosowania art. 86 ust. 2 TWE. Stwierdził mianowicie:
— prawa wyłączne mogą być legalnie przyznane już wtedy, jeśli w in_ ny sposób nie można zapewnić przedsiębiorstwu działania na akcep. towalnych warunkach ekonomicznych (domniemuje się, że warunki takie istnieją wtedy, jeśli przedsiębiorstwo osiąga normalną stopę zwrotu na kapitale), a nie dopiero wtedy, gdy istnienie przedsiębiorstwa jest zagrożone;
— ciężar dowodu na okoliczność, że realizację zadań przedsiębiorstwa energetycznego można zapewnić w inny sposób niż w drodze przyznania im prawa wyłącznego ciąży na Komisji, co sprawia, że państwa członkowskie uzyskały większy margines uznania przy przyznawaniu tych praw;
— KE musi udowodnić, że przyznanie określonych praw wyłącznych w eksporcie lub imporcie energii narusza wspólnotowy interes wolnego (otwartego) handlu między państwami członkowskimi, skoro -w rzeczywistości — handel energią elektryczną rośnie.
14.3. Harmonizacja prawa energetycznego państw członkowskich
Do momentu wejścia w życie JAE w 1987 r., przewaga krajowego prawa energetycznego nad wspólnotowymi regułami wolnego handlu i konkurencj w których stosowaniu nota bene także dominowały art. 31 (dawny art. 37) < art. 86 (dawny art. 90) ust. 2 TWE (patrz wyżej), mogła być częściowo równoważona działaniami harmonizacyjnymi WE, której podstawę stanowił art. (dawny art. 100) TWE, upoważniający Radę do wydawania dyrektyw służący ^ zbliżaniu (approximation) ustaw, rozporządzeń i przepisów administracy) państw członkowskich, które „bezpośrednio wpływają na ustanowienie u kcjonowanie wspólnego rynku". Od momentu wejścia w życie JAE, Rada >' nuje także kompetencją do podejmowania środków służących z^'iżanlUkuV^e-prawa krajowego, „których celem jest ustanowienie i funkcjonowanie ryn wnętrznego" (art. 95 /dawny art. 100a/ TWE). Środki te (głównie ^^^ w tym tzw. dyrektywy nowego podejścia) wspierały i wspierają dale) pro
i2 Połączone sprawy: C-157/94 KE v. Holandia, Zb. Orz. 1997, s. 1-5699; C- $- \-
v. Wiochy, Zb. Orz. 1997, s 1-5789; C-159/94 KE v. Francja, Zb. Orz. i* 5815; C-160/94 KE v. Hiszpania, Zb. Orz. 1997, s. 1-5851.
C3»
kowej (negatywnej) integracji energetycznej, której podstawę stanowią omówio-ne wyżej reguły wolnego handlu i konkurencji (głównie art. 28-29 oraz art. 81-g9 TWE); w tym sensie środki te mają charakter komplementarny do ww. zakazów ograniczeń wolnego handlu i konkurencji Środki te, zwłaszcza dyrekty-jvy podjęte na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, były niekiedy pierwszym krokiem lub warunkiem sine qua non liberalizacji elektroenergetyki i gazownictwa, dokonywanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 95 TWE.
W drodze tzw. dyrektyw nowego podejścia dokonano zwłaszcza harmonizacji „standardów technicznych" oraz harmonizacji socjalnej33. Harmonizacja standardów technicznych (standaryzacja) w energetyce objęła pięć obszarów działań: produkcję i przesył energii elektrycznej, sektor naftowy, dostawy gazu, energię odnawialną i efektywność energetyczną34.
WE dokonała także zbliżenia prawodawstw państw członkowskich w zakresie zamówień publicznych w sektorach użyteczności publicznej w ogóle, a w energetyce — w szczególności35.
W trybie harmonizacji, zbliżono do siebie również krajowe reguły material-no- i formalno-prawne licencjonowania w kopalnictwie węglowodorów36.
Za szczególnie istotny obszar harmonizacji uznano reguły przejrzystości krajowych procesów decyzyjnych we wszystkich podsektorach energetyki, w tym generalne wymogi ujawniania lub przepływu informacji w celu zapewnienia przejrzystości relacji między przedsiębiorstwami publicznymi a państwami członkowskimi37. Szczególne znaczenie miały zwłaszcza reguły przejrzystości w kosztów do-
Harmonizacja socjalna dokonywana była wszakże z reguły na podstawie art. 138 (dawny art. 118a) TWE, wprowadzony JAE; nie jest więc przedmiotem rozważać w ni-j4 niejszym rozdziale.
I Wymienienie choćby tylko ważniejszych z nich „rozsadziłoby" ramy tego rozdziału. por. dyrektywę 93/38/EWG (Dz. U. WE 1993, L 199/84), zwaną dyrektywą sprawie zamówień publicznych w sektorach użyteczności publicznej, zmienioną dyrektywami ^4/22/EWG (Dz. U. WE 1994, L 164/3) i 98/4/WE (Dz. U. WE 1998, L 101/1). Por. akże GATT/WTO Porozumienie Generalne w sprawie Zamówień Publicznych, które % ^eszlo w życie 1 stycznia 1996 r.
or. dyrektywę 94/92/WE Rady w sprawie warunków przyznawania i korzystania autoryzacji na poszukiwanie, wydobywanie i produkcje kopalin węglowodorowych, „ O*. U. WE 1994, L 164/3. s0r- dyrektywę 80/723/EWG KE z 25 czerwca 1980 r. o przejrzystości relacji finan-0°Wych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi oraz Przejrzystości finansowej wewnątrz niektórych przedsiębiorstw, ze zmianami wproszonymi dyrektywami KE: 85/413/EWG z 24 lipca 1985 r., 93/84/EWG z 30 ^zesnia 1993 r. oraz 2000/52/WE z 26 lipca 2000 r. (Dz. U. WE 1980, L 195/35; *»¦ Dz. U. WE 1985, L 229/20; zm. Dz. U. WE 1993, L 254/16; zm. Dz. U. WE 2000, ?Ł : 5)' st°sującą się także w całym sektorze energetycznym. Por. także rozporządzenie w36/96 Rady z 22 kwietnia 1996 r. w sprawie zgłaszania KE projektów inwestycyjnych Petrochemii, gazownictwie i elektroenergetyce, Dz. U. WE 1996, L 102/1.
staw oraz cen detalicznych paliw płynnych38, a także w zakresie ustalania Ce energii elektrycznej i gazu39.
Wreszcie, w drodze dyrektyw harmonizacyjnych zbliżono do siebie prawodau, stwo krajowe dotyczące zakresu i warunków tranzytu energii elektrycznej*) i gazu41.
Należy zauważyć, że zharmonizowane („zbliżone"), ale wciąż krajowe regub tranzytu energii elektrycznej i gazu nie są wystarczające w warunkach bliskieeo już pełnego otwarcia krajowych rynków energetycznych (zakończenia budowy wewnętrznego rynku energetycznego) UE. KE przedłożyła więc niedawno projekt rozporządzenia, który Rada UE ds. Energetyki przyjęła 23 listopada 2002 r.42
14.4. Liberalizacja elektroenergetyki i gazownictwa
14.4.1. Liberalizacja energetyki w UE
W energetycznym acąuis communautaire szczególna rola przypada obu dyrektywom liberalizacyjnym: dyrektywie 96/92/WE (tzw. dyrektywie elektroenergetycznej)43 i dyrektywie 98/30/WE (tzw. dyrektywie gazowej)44. Obie dyrektywy ustalają wspólne zasady procesów gospodarczych w elektroenergetyce i gazownictwie oraz zasady organizacji i funkcjonowania sektora elekroenergetycznego i gazowego (art. 1 obu dyrektyw).
Ich podstawowym celem jest zapewnienie konkurencyjnego i niedyskry-minacyjnego wewnętrznego rynku elektroenergetycznego i gazowego (a 3 ust. 1 obu dyrektyw), głównie poprzez stopniowe otwieranie rynków kraje wych dla dostawców i odbiorców z innych państw członkowskich, przy roww
38 Por. decyzję Rady z 22 kwietnia 1999 r. w sprawie wspólnotowej procedury wyrrn^ informacji i konsultacji w zakresie kosztów dostaw ropy oraz cen detalicznych p ^ tów petrochemicznych, Dz. U. WE 1999, L 110/8; por. także: rozporządzeniem 2964/95/WE Rady (Dz. U. WE 1995, L 310/5), ustanawiające system re^tr ^ importu i dostaw ropy naftowej we Wspólnocie. Rozporządzenie 736/9< kwietnia 1996 r. w sprawie zgłaszania. .. i-^trycznei
39 Por. dyrektywę 90/377/EWG Rady w sprawie przejrzystości cen energii ei
i gazu, Dz. U. WE 1990, L185/1. energiielek"
40 Por. dyrektywę 90/547EWG z 20 października 1990 r. w sprawie tranzytu e trycznej, Dz. U. WE 1990, L 313/30; zm. Dz. U. WE 1998, L 276/9. ^ u# Wt
41 Por. dyrektywę 296/91/EWG z 31 maja 1991 r. w sprawie tranzytu gazu, 1991, L 147/37; zm. Dz. U. WE 1995, L 233/86.
42 Patrz pkt 14.4.4. niniejszego rozdziału. nńlnych^
43 Por. dyrektywę 96/92/WE PE i Rady z 19 grudnia 1996 r. w sprawie wsp wewnętrznego rynku energii elektrycznej, Dz. U. WE 1997, L 27/20. lnyCh r«
44 Por. dyrektywę 98/30/WE PE i Rady z 22 czerwca 1998 r. w sprawie wsp rynku gazu naturalnego, Dz. U. WE 1998, L 204/1.
czesnym zapewnieniu minimalnego poziomu usług publicznych świadczonych przez przedsiębiorstwa energetyczne. Art. 3 ust. 2 dyrektywy 96/92/WE • dyrektywy 98/30/WE potwierdziły bowiem prawo państw członkowskich, wypływające wprost z art. 86 ust. 2 TWE, do nakładania na przedsiębiorstwa energetyczne „obowiązków świadczenia usług publicznych" (public service obliga-ftons), które mogą dotyczyć zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej (patrz niżej), zagwarantowania dostaw nieprzerwanych, o odpowiedniej jakości i po odpowiednich cenach, a także spełniania wymogów ochrony środowiska; instrumentem realizacji tych zadań może być planowanie długookresowe.
Obowiązki te definiują same państwa członkowskie, ale muszą to uczynić w sposób jasny, niedyskryminujący i weryfikowalny; obowiązki te trzeba zgłaszać KE, która bada, czy mają one taki charakter i czy są proporcjonalne do uprawnionych celów krajowej polityki energetycznej. Jeśli stosowanie tych przepisów zakłóciłoby wykonywanie nałożonych na przedsiębiorstwa elektroenergetyczne i gazowe obowiązków świadczenia usług publicznych, państwa członkowskie mogą zdecydować o niestosowaniu określonych przepisów odpowiednich dyrektyw, przy czym odstępstwa te nie mogą prowadzić do istotnego naruszenia rozwoju handlu w WE, w tym konkurencji w odniesieniu do uprawnionych odbiorców, zgodnie z dyrektywą oraz art. 86 TWE (art. 3 ust. 3 obu dyrektyw).
Dyrektywy zawierają także przepisy służące harmonizacji krajowych systemów regulacyjnych w elektroenergetyce i gazownictwie.
Implementacja obu dyrektyw sprawiła, że krajowe rynki elektroenergetyczne i gazowe zostały otwarte w znacznym stopniu (często bardziej niż to było konieczne). Zgodnie z tzw. strategią lizbońską, proces liberalizacji obu sektorów powinien zostać zakończony szybciej niż zakładano. W konsekwencji, KE opublikowała niedawno projekty nowelizacji ww. dyrektyw, które mają doprowadzić do Przyspieszenia liberalizacji obu podsektorów.
14 d y c±.
•^••6. stopniowe otwieranie krajowych rynków energii elektrycznej
miJlktyWa elektroenergetyczna (dyrektywa 96/92/WE) została wydana po oś-no ..atacrl negocjacji i zawarciu licznych kompromisów, w końcu 1996 r. Usta-i d 'a 0na wspólne zasady organizacji i działania wytwarzania, przesyłu lon! ybucJi energii elektrycznej w państwach członkowskich, w tym okreś-
żyn Zasady dostępu do systemu (rynków). Jeśli państwo członkowskie nało-Publi SW°'e przedsiebi°rstwa elektroenergetyczne obowiązki świadczenia usług n°Wi0ZnyCh' wtedy w zakresie ich realizacji mogą nie być stosowane reguły ustawa^ ne W dyrektywie, w tym reguły dotyczące konkurencji w podsektorze wyt-tw0r "la energii (art. 5 i 6), rządzące dostępem do systemu (art. 17 i 18) oraz
d!C? możHwość budowy linii bezpośrednich (art. 21). %u a 96/92/WE reguluje najpierw niektóre elementy organizacji sy-
S^^rzania energii elektrycznej (art. 4-5); pozwala wybrać dla bu-
u°Wych
mocy produkcyjnych jedną z dwóch procedur (art. 4) — proce-
durę autoryzacyjną (procedurę zezwoleń) lub procedurę przetargową — i 0l . warunki ich stosowania. Formułuje ona następnie zasady kierowania syste przesyłowym i dystrybucyjnym (art. 7-12); określa szczegółowo zobowia państw członkowskich i przedsiębiorstw sieciowych w tym zakresie.
Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek wyznaczenia o torów systemu przesyłowego (art. 7 ust. 1) i dystrybucyjnego (art. 10 ust 1} nałożenia na operatora systemu przesyłowego obowiązku ustanowienia jasn reguł połączeń sieciowych (inte rconnections), zarówno w systemie TPA ¦ i w systemie SB (art. 7 ust. 6 i art. 8 ust. 2). Wymaga ona od państw czło kowskich zapewnienia rozdziału i przejrzystości rachunkowości przedsiębiorstw wertykalnie zintegrowanych (art. 14-15).
Najistotniejszą częścią dyrel-ctywy 96/92/WE są jednak podstawowe zasady organizacji dostępu do systemu:
— zgodnie z kompromisem, zawartym na żądanie Francji, państwa członkowskie mogą wybrać jeden z dwóch systemów dostępu do elektroenergetycznych sieci przesyłowych i dystrybucyjnych — systemu dostępu strony trzeciej (Th ird Party Access, TPA), negocjowanego lub regulowanego, lub wyłącznego nabywcy (Single Buyer, SB);
— ograniczenie swobody tego wyboru przez wymóg konieczności prowadzenia do ekwiwalentnych wyników gospodarczych i stąd do porównywalnego poziomu otwarcia rynków i bezpośrednio porównywalnego stopnia dostępu do rynkców elektroenergetycznych (art. 3 ust. 1 zd. 3)
— wymóg działania obu procedur zgodnie z kryteriami obiektywnymi, przejrzystymi i niedyskrymina_cyjnymi (art. 16);
— prawo odmowy operatora, dostępu do systemu ze względów technicznych
(art. 17 ust. 5). Dyrektywa określa także zasady stopniowego otwierania rynków elek
troenergetycznych (art. 19 ust. 2):
— sześcioletni okres otwierania rynków;
— otwarcie takie same we wszystkich państwach członkowskich;
— procent otwarcia ustalany przez KE; i0.
— w momencie wejścia w życie dyrektywy (luty 1997 r.) — dla uprą nych konsumentów zużywających rocznie ponad 40 Gwh; nionych
— w trzy lata (2000 r.) po wejściu w życie dyrektywy - dla upraw konsumentów zużywających więcej niż 20 Gwh; rawnionych
— w sześć lat (2003 r.) po wejściu w życie dyrektywy - dla up konsumentów zużywających więcej niż 9 Gwh. ntami są (art
Zgodnie z dyrektywą 96/92/WE uprawnionymi konsume 19): . k0 uprawnie"'
— podmioty wyznaczone przez państwa członkowsKie j konsumenci; wh rocznie »»»
— wszyscy konsumenci korxcowi zużywający ponad iw o
ni są do tej kategorii z mocy dyrektywy; uprawnie
— spółki dystrybucyjne, j eśli nie zostaną wyznaczone konsumenci
nyrektywa 96/92/WE przewiduje środki zapobiegania brakowi równowa-^ otwieraniu rynków energii elektrycznej przez następne 9 lat (art. 19
t.5):
L prawo zawierania kontraktów na dostawy energii elektrycznej z uprawnionym konsumentem w systemie innego kraju, jeśli konsument zostanie uznany za uprawnionego w obu odnośnych państwach członkowskich (zasada negatywnej wzajemności);
.. prawo KE do zobowiązania strony udzielającej odmowy do wykonania żądanej dostawy energii elektrycznej na prośbę państwa członkowskiego, gdzie ma swoją siedzibę konsument uprawniony, gdy ma on ten status tylko w jednym państwie członkowskim. Dalszemu otwieraniu rynków w elektroenergetyce europejskiej mają słu-
(f także:
- dostawy wewnętrzne za pomocą systemu wzajemnie połączonego (art. 20);
- dostawy wewnętrzne poprzez połączenia bezpośrednie (art. 21). W przepisach końcowych dyrektywy 96/92/WE zawarte są:
- klauzula ochronna (art. 23), w myśl której państwa członkowskie mogą tymczasowo podjąć środki ochronne w przypadku nagłego kryzysu na rynku energii elektrycznej, stanowiącego zagrożenie bezpieczeństwa osób, urządzeń, instalacji lub całości systemu; przy tym muszą przestrzegać zasady proporcjonalności i powiadomić o nich KE, które może zarządzić ich
1 poprawę lub zniesienie; f- zasady systemu przejściowego45: pierwsza, w myśl której państwa członkowskie mogą ubiegać się o system przejściowy w sytuacji istnienia w zobowiązań zaciągniętych i gwarancji danych przed wejściem w życie dyrektywy (stranded costs) (art. 24 ust. 1-2); druga, zgodnie z którą o derogacje spod niektórych przepisów dyrektywy mogą ubiegać się także państwa członkowskie mające problemy z kierowaniem ich „małymi odizolowanymi systemami" (art. 24 ust. 2). Dyrektywa 96/92/WE weszła w życie 19 lutego 1997 r. Nakazała ona pań-, °m członkowskim dokonanie jej transpozycji w okresie dwóch lat (tj. do 19 So 1999 r.). Choć z pewnymi trudnościami, została jednak już implemen-^ na przez wszystkie państwa członkowskie UE. Warto zauważyć, że zdecydo-na większość państw członkowskich wybrała zasadę regulowanego dostępu ^ty trzeciej do sieci (rTPA) jako metodę otwierania ich rynków elektroener-U^nych; tylko Niemcy zastosowały metodę dostępu negocjowanego (nTPA). Celów otwarcia zewnętrznego (dla transakcji transgranicznych), niektóre kra-L w których działają wertykalnie zintegrowane przedsiębiorstwa energetyczne, ¦ s°wały zasadę wyłącznego nabywcy (SB), przynajmniej na okres przejścio-nP- Austria i Niemcy do 2005 r.).
Ustawie tego przepisu KE przyznała w drodze decyz)i indywidualne wyłączenia h klei Brytanii, Francji, Luksemburgowi, Niemcom, Austrii, Holandii, Hiszpanii [*nii. Dz. U. WE 1999, L 319 s. 1, 6, 12, 18, 30, 34, 41 i 47.
14.4.3. Stopniowe otwieranie krajowych rynków gazu naturalneg,
Dyrektywa gazowa (dyrektywa 98/30/WE) ustanowiła wspólne zasady ore nizacji i działania przesyłu, rozdziału, dostaw i magazynowania gazu n turalnego (ziemnego) i gazu płynnego (art. 1). Jeśli państwo członkowsk' nałoży na swoje przedsiębiorstwa gazowe obowiązki świadczenia usług puv,i-cznych (art. 3 ust. 2), wtedy w zakresie ich realizacji mogą nie być stosowane guły ustanowione w dyrektywie, w tym reguły dotyczące konkurencji w podsek torze rozdziału gazu (art. 4).
Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek takiego ukształtowania procedur wydawania pozwoleń na budowę lub funkcjonowanie instalacji gazowych, aby podejmowane decyzje były oparte na kryteriach obiektywnych i nie dyskryminujących, oraz aby odmowy udzielenia takich pozwoleń były uzasadniane, zgłaszane KE i podlegały weryfikacji sądowej (art. 4).
Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia przestrzegania przez przedsiębiorstwa gazowe prowadzące działalność w zakresie przesyłu i magazynowania gazu (art. 6-8) oraz podziału i dostarczania go (art. 11) określonych w niej warunków, jak też zagwarantowania podziału i przejrzystości prowadzenia rachunkowości zintegrowanych przedsiębiorstw gazowych (art. 12-13).
Inaczej niż dyrektywa elektroenergetyczna, dyrektywa gazowa dopuszcza tylko jeden system dostępu wskazanych przez nie „uprawnionych konsumentów" (w tym operatorów instalacji wytwarzania energii elektrycznej opalanych gazem oraz innych finalnych odbiorców gazu konsumujących więcej niż 2! min. metrów sześciennych) (art. 18) do sieci gazowych, tzw. dostęp strony trzeciej (TPA), aczkolwiek państwa członkowskie mogą wybierać (art. 14) między formułą dostępu negocjowanego (umownego) (art. 15) lub regulowanego (art. 16)
Dyrektywa określa zasady stopniowego otwierania rynków gazowych przez lat od dnia jej wejścia w życie, w tym — 20% w pierwszym roku, 28% — po d szych 5 latach i 33% — po 10 latach rocznego spożycia gazu w państwie czł< kowskim (art. 18 ust. 2-4).
Dyrektywa 96/92/WE weszła w życie 13 lipca 1998 r. Państwom człon! skim nakazała ona dokonanie jej implementacji w okresie dwóch lat od di wejścia w życie.
14.4.4. Planowane dokończenie budowy rynku wewnętrznego <
elektrycznej i gazu naturalnego
. (13-24 mar Przynajmniej od czasu posiedzenia Rady Europejskiej w Lizbonie (. aWiePrO
2000 r.) trwają negocjacje między państwami członkowskimi UE w j^j^sl"
spieszenia liberalizacji powyższych sektorów. Niektóre państwa c zeńst^
z uwagi na niedostateczne — ich zdaniem — zagwarantowanie be y ^
energetycznego UE, nie chciały zgodzić się na znaczne przyspieszeni pr0Je
zgodnie z projektami nowelizacji dyrektyw 96/92/WE i 98/30/Wt
jj! rozporządzenia Rady w sprawie warunków dostępu do sieci elektroenergetycznych dla celów transgranicznego handlu energią elektryczną, przedłożonych 13 marca 2001 r., a następnie zmienionych 7 czerwca 2002 r.46
Podczas posiedzenia Rady UE 25 listopada 2002 r.47, ministrowie odpowiedzialni za sprawy energetyki podjęli decyzję o pełnym otwarciu krajowych rynków elektroenergetycznych i gazowych:
— dla klientów przemysłowych — do 2004 r. oraz
— dla gospodarstw domowych — do 2007 r.
Znowelizowane przepisy zapewnią pełny rozdział działalności sieciowej (przesyłu, rozdziału i dystrybucji) od działalności wytwórczej i wydobywczej oraz od działalności handlowej (dostaw). Rynki sieciowe będą poddane niezależnej krajowej regulacji energetycznej.
Równocześnie, osiągnięte porozumienie zapewnia wzmocnienie obowiązków świadczenia usług publicznych, zwłaszcza usług powszechnych i ochrony konsumentów.
14.5. Prawne instrumenty realizacji pozaintegracyjnych celów polityki energetycznej
14.5.1. Pozaintegracyjne cele polityki energetycznej
Wspólnotowe prawo energetyczne w coraz szerszym zakresie realizuje pozaintegracyjne cele polityki energetycznej UE, w tym przede wszystkim bezpieczeństwo dostaw energii (security of energy supply). Jak już wyżej wskazano, bezpieczeństwo dostaw było również od początku przyczyną usprawiedliwiającą ograniczenie wolnego handlu i konkurencji
« p dine n°posal for a Directive of the European Parliament and of the Council amen-marlc ctives 96/92/EC and 98/30/EC concerning common rules for the internal Posal f m dectrłcity and natural gas, Brussels, 13.03.2001, COM(2001) 125 finał; Pro-f0r 0r a Regulation of the European Parliament and of the Council on conditions I30,c^ess to the network for cross-border exchanges in electricity, Brussels, parli °01, COM(2001) 125 finał- Amended Proposal of a Directive of the European nj ament and of the Council amending Directives 96/92/EC and 98/30/EC concer-7.06 2nrfm°n rules for the internal market in electricity and natural gas, Brussels, ^rliam C°M(2002) 304 finał; Amended Proposal of a Regulation of the European e)(chament: and of the Council on conditions for access to the network for cross-border
• P0r L*§es in electricity, Brussels, 7.06.2002, COM(2002) 304 finał. N0v °yola de Palacio: European energy market revolutionised. Press Release, Brussels, 26 Pid/sh! 2002' opublikowana pod adresem internetowym: http:/europa.eu.int/ra-rt/cgi/.
Najstarszym elementem tej części wspólnotowego prawa energetycznego przepisy nakładające na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania okr ^ lonego poziomu zapasu paliw energetycznych. Do instrumentów prawnych -pewniania bezpieczeństwa dostaw należą przepisy dotyczące racjonalizacji zu' cia energii, efektywności energetycznej, energetyki cieplnej i produkcji ener w skojarzeniu, których wydawanie rozpoczęto jeszcze w połowie \t siedemdziesiątych.
Postępująca liberalizacja rynków elektroenergetycznego i gazowego oraz zmia ny klimatyczne i związane z nimi zobowiązania międzynarodowe (Protokńt z Kioto48) sprawiły, że u progu XXI w. ranga bezpieczeństwa dostaw energi' jako celu polityki energetycznej UE zdecydowanie wzrosła. Znalazło to swoi wyraz w przyjęciu kilku ważnych dokumentów politycznych oraz w intensyfikacji prawodawstwa energetycznego.
20 listopada 2000 r. KE opublikowała i poddała pod dyskusję publiczną Zieloną Księgę: W kierunku europejskiej strategii bezpieczeństwa dostaw energii*9. KE stwierdziła w niej, że, jeśli nic nie zostanie uczynione, UE, konsumująca coraz więcej energii, będzie coraz bardziej zależna od paliw stałych i od irnportu. Zdaniem KE, w długoterminowej strategii zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii w UE, której generalnym celem jest zapewnienie obywatelom i gospodarce niezakłóconych dostaw energii po przystępnej cenie i z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska, powinny dominować szczegółowe cele i środki składające się na zarządzanie popytem (demcmd manage-ment), zmierzające przede wszystkim do jego ograniczenia, uzupełnione celami i środkami promującymi produkcję energii ze źródeł odnawialnych i badania nad nowymi źródłami energii i postępem technologicznym w produkcji i konsumpcji energii
W Informacji z 26 czerwca 2001 r.50, podsumowującej dyskusję nad 13 pytaniami postawionymi w Zielonej Księdze, KE stwierdziła powszechną akceptację przyjętych przez nią założeń i przedłożonych propozycji Tylko zakres korzystania w przyszłości z energii jądrowej pozostanie sprawą dalszej dyskusji i suwerennych decyzji państw członkowskich; utrzymały się także liczne zastrzeżenia wobec mającej już 10 lat propozycji wprowadzenia podatków energetycznych .
Polityka energetyczna UE pozostaje w ścisłym związku z innymi polityka WE, w tym głównie z polityką ochrony środowiska (polityką zrównoważonej
48 Kyoto Protocol to the United nation Framework Convention on Climate cha"ffinal U. WE 2002, L 130/ 4. Por. także: Climate Change Programme, COM(2000) »» (8.03.2000). 4^ COM(2000) 769 finał. ,. ment:
50 Communication from the Commission to the Council and the European ParU^ener-Final report on the Green Paper „Towards a European strategy for the security ° gy supply", COM(2002) 321 finał. issionS
Por. Proposal for a Council Directive introducing a tax on carbon dioxide em and energy, COM/1992/226 finał.
oZw~oju), polityką badań i rozwoju technicznego oraz polityką ochrony konsumenta52.
U.5.2. Obowiązkowe zapasy paliw płynnych
Najstarszy fragment wspólnotowego prawa energetycznego stanowią przepisy mające na celu zagwarantowanie gromadzenia w państwach członkowskich UE obowiązkowych zapasów paliw płynnych. Pierwotna dyrektywa 68/414/ EWG53 była wielokrotnie zmieniana i doprecyzowana, ale przyjęty w niej model prawny pozostał niezmieniony do dziś: obowiązkowe zapasy tych paliw wynoszą aktualnie 90 dni konsumpcji krajowej.
W Zielonej Księdze: W kierunku europejskiej strategii bezpieczeństwa dostaw energii oraz w dyskusji nad nią rozważano konieczność udoskonalenia organizacji strategicznych zapasów ropy i koordynowania ich użycia, a także potrzebę ustanowienia strategicznych zapasów gazu naturalnego.
KE przedłożyła projekt dyrektywy54, która przewiduje nie tylko zwiększenie obecnie wymaganego poziomu obowiązkowych zapasów produktów naftowych do 120 dni konsumpcji krajowej do 1 stycznia 2007 r., ale także stworzenie wspólnego systemu zapasów, na który będą się składać zapasy utrzymywane przez sam przemysł (także w innych państwach członkowskich) oraz zapasy (około 1/3 całości) utrzymywane przez specjalne agencje rządowe, których powołanie (oddzielnie lub łącznie przez dwa lub więcej państw członkowskich) będzie obowiązkiem państw członkowskich. Projekt dyrektywy określa kryteria korzystania z tych zapasów w okresie kryzysowym oraz wspólnotowy mechanizm interwencyjny.
W kontekście coraz szybszego rozwoju polityki i prawa ochrony konsumentów, któ-«go przejawem jest m.in. stworzenie na mocy Traktatu z Maastricht nowego tytułu XIV (dawny XI) „Ochrona konsumentów" (art. 153 /dawny art. 129a/ TWE) oraz określenie decyzją 283/1999 Rady i PE (Dz. U. WE 1999, L 341/1) ram wspólnotowej polityki konsumenckiej, ochronie konsumenta produktów i usług energetycznych s'uzą przede wszystkim: obowiązek uwzględniania interesu konsumentów w niezależni regulacji elektroenergetycznej i gazowej (por. art. 22 ww. dyrektyw 96/92/WE ' 98/30/WE); zastosowanie do produktów energetycznych surowych standardów bezPieczeństwa (por dyrektywę 85/374/EWG Rady o odpowiedzialności za produkty wad-«we, Dz. U. WE 1985 L 210/29- zm Dz. U. WE 1999, L 141/20; ograniczenia podania i fjdności działaniu pola elektroenergetycznego, por. zalecenie Rady z 12 lipca 1999 r.). Aktywa Rady z 20 grudnia 1968 r w sprawie utrzymywania minimalnych zapasów '°PV i/lub produktów naftowych (Dz. U. WE 1968, L 308/14), zmieniona m.in. dy-?%wą 98/93/WE Rady (Dz. U. WE 1998, L 358/2). Por. także: dyrektywę 73/238/ i« G Rady (Dz U WE 1973 L 228/1) oraz decyzję 68/414/EWG Rady (Dz. U. WE 1968, L 358/ldo) i decyzję 77/706/EWG Rady (Dz. U. WE 1977, L 292/9).
14.5.3. Racjonalizacja zużycia energii i efektywność energetyczna; energetyka cieplna i produkcja energii w skojarzeniu
Przepisy wspólnotowego prawa energetycznego służące racjonalizacji zużyci
energii pojawiły się po raz pierwszy po kryzysach naftowych lat siedem dziesiątych. W drodze zaleceń i dyrektyw państwa członkowskie zostały zobowia zane m.in. do:
— stworzenia ciał doradczych zobowiązanych do opiniowania wszelkich środków służących podwyższaniu efektywności zaopatrzenia w ciepło i promowania korzystania ze zdalnych systemów ogrzewczych55;
— podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, żeby wszystkie nowe urządzenia do ogrzewania powierzchni i/lub produkcji ciepłej wody w nowych lub istniejących budynkach niegospodarczych spełniały minimalne wymogi ekonomicznej wydajności56;
— wydania przepisów krajowych w celu zapewnienia, żeby produkty budownictwa spełniały określone wymogi istotne (essential requirementsy7;
— rozwoju, wdrożenia i informowania o rezultatach programów w obszarze efektywności energetycznej w budownictwie58.
Wreszcie, dla realizacji szerokiego programu etykietowania działających na prąd produktów używanych w gospodarstwach domowych z 1990 r., zostały wydane przepisy ramowe, wykonawcze oraz liczne szczegółowe dyrektywy KE ustanawiające obowiązek opatrywania tych produktów etykietami informującymi o ich efektywności energetycznej59.
W bezpośrednim nawiązaniu do Zielonej Księgi: W kierunku europejskiej strategii bezpieczeństwa dostaw energii KE przedłożyła niedawno projekt dyrektywy
54 Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council concerningtli alignment of measures with regard to security of supply for petroleum prod COM(2002)0488 finał. Komisja zaproponowała także wydanie dyrektywy uchylano dyrektywy 68/414/EWG i 98/93/WE oraz dyrektywy 73/238/EWG, COM(2002)« finał — CNS 2002/0221) oraz decyzji uchylającej decyzje 68416/EWG i 771/u EWG, COM(2002)488 finał.
55 Por. zalecenie Rady 77/714/EWG, Dz. U. WE 1777, C 295/5. ą
56 Por. dyrektywę 78/170/EWG Rady (Dz. U. WE 1978, L 52/32), zmienioną dyre* 82/885/EWG (Dz. U. WE 1982, L 378/19). ktyWą
57 Por. dyrektywę 89/106/EWG Rady (Dz. U. WE 1989, L 40/12), zmienioną dyr. 93/68/WE Rady (Dz. U. WE 1993, L 220/1). Por. także wydane na jej Pods^j deCyz-pisy wykonawcze: decyzję 98/436/WE Komisji (Dz. U. WE 1998, L 194/3U;
ję 1999/471/WE Komisji (Dz. U. WE 1999, L 148/37). . ., dwu-
58 Por. dyrektywę 93/76/EWG z 13 września 1993 r. w sprawie ograniczania eIL237/28. tlenku węgla poprzez poprawę efektywności energetycznej, Dz. U. WE ^y5' konaW-
59 Por. dyrektywę ramową 92/75/EWG Rady (Dz. U. WE 1992, L 297/16) i w' ce czą do niej dyrektywę 92/42/WE (Dz. U. WE 1992, L 167/17). Dyrektyw^a .^ efektywności energetycznej poszczególnych produktów gospodarstwa domoV/w eiektrf wek i zamrażarek, pralek, telewizorów, lamp, zmywarek, suszarek, piec ienie-cznych, bolierów i urządzeń klimatyzacyjnych) jest tak wiele, że samo icn
nie zajęłoby zbyt wiele miejsca.
pL j Rady w sprawie wydajności energetycznej budynków60. Dyrektywa ma akładać na państwa członkowskie obowiązek:
— przyjąć metodologię kalkulacji wydajności energetycznej budynków zgodną z ramami określonymi w załączniku do dyrektywy;
__ podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że nowe budynki będą spełniały minimalne standardy wydajności;
__ podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że w istniejących a remontowanych budynkach standardy te będą spełniane stopniowo;
— zapewnić, żeby budynki budowane, sprzedawane lub wynajmowane miały certyfikaty wydajności energetycznej nie starsze niż 5 lat;
_ wprowadzić regularne inspekcje bojlerów i systemów klimatyzacyjnych.
Energetyka cieplna i produkcja energii w skojarzeniu jest przedmiotem regulacji wspólnotowej dotyczącej rozpoczętych jeszcze w latach siedemdziesiątych programów racjonalizacji zużycia energii61 oraz programów harmonizacji i standaryzacji, dotyczących np. standardów urządzeń gazowych62 i bojlerów63 oraz produktów budowlanych64.
Mimo że omówione wyżej dyrektywy — elektroenergetyczna (96/92/WE) i gazowa (98/30/WE) nie są adresowane do energetyki cieplnej, zawierają one kilka przepisów implikujących pośrednio ramy prawne dla produkcji ciepła z wykorzystaniem jednostek CHP (cogeneration-heat-power) lub HOB (heat-only boi-ler). Dyrektywy te umożliwiają państwom członkowskim ustalenie reguł:
— przyznawania priorytetu instalacjom produkującym energię w skojarzeniu (wraz z produkcją z odpadów i ze źródeł odnawialnych)65;
— autoryzacji niezależnych producentów energii elektrycznej, przewidujących, że mają oni zawsze prawo uczestnictwa w procedurze autoryzacyjnej66;
— dostępu do sieci elektrycznych i gazowych, obejmujących producentów energii w skojarzeniu67;
— umożliwiających nakładanie standardów taryf (ewentualnie preferencyjnych) dla niektórych kategorii klientów (np. producentów ciepła wykorzystujących gaz naturalny jako paliwo w jednostkach HOB lub CHP)68.
2nnU' WE 2001, C 213/266; zm- COM(2002) 192 finał (Bruksela, 16 kwietnia ion^ r,/- 'est ona m.in. odpowiedzią na Rezolucję Rady z 7 grudnia 1998 r., Dz. U. WE , J"8, C 394/1.
°r- zalecenia Rady: 76/492/EWG Rady, Dz. U. WE 1976, L 140/11; 77/712/EWG, "Ł U. WE 1997, L 295/1- 77/713/EWG, Dz. U. WE 1977, L 295/3; 77/714/EWG, U2n-WE 1997, 295/5. '
'Art g"CKtywe 89/106/EWG Rady,_____.^^^^^^^^^^
" Art' 3 ^St 3 > H ust. 3 dyrektywy 96/92/WE. ' A<t ;n ! W ty™ w szczególności art. 6 ust. 6 dyrektywy 96/92/WE. Art' o ,dyrektywy 96/92 i art. 18 ust. 2 dyrektywy 98/30/WE. dyrektywy 98/30/WE.
W bezpośrednim nawiązaniu do Zielonej Księgi: W kierunku europejskiej st tegii bezpieczeństwa dostaw energii, KE przedłożyła niedawno projekt dyrektywi PE i Rady w sprawie promowania kogeneracji bazującej na ekonomiczn" uzasadnionym popycie na energię cieplną69. Dyrektywa ustanawia ramy t go promowania oraz zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia syst . mu gwarancji pochodzenia energii elektrycznej z kogeneracji, które bed wzajemnie uznawane, a także do zapewnienia efektywności kogeneracji, zdefi niowanej wskaźnikami oszczędności energii określonymi zgodnie z tą dyrektv wą (co do zasady od 90% do 80%). Państwa członkowskie muszą podjąć wszelkie niezbędne środki, aby ich operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych umożliwili skuteczny przesył i dystrybucję energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z produkcją ciepła.
14.5.4. Odnawialne źródła energii
Promowanie wykorzystywania źródeł odnawialnych w produkcji energii elektrycznej Rada zaleciła po raz pierwszy już w 1988 r.70 Dopiero jednak Biała Księga: Energia dla przyszłości: odnawialne źródła energiin określiła strategię i plan działań WE w tym obszarze, służących osiągnięciu w 2010 r. przez WE jako całość wskaźnika 12% zużycia energii elektrycznej produkowanej ze źródeł odnawialnych. Działania te uzyskały silne wsparcie PE72 i Rady73.
Pierwsze instrumenty prawne służące promowaniu produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych stworzyła dyrektywa 96/92/WE (dyrektywa elektroenergetyczna). Na mocy jej art. 8 ust. 3 i art. 11 ust. 3, państwa członkowskie mają obowiązek, udzielając koncesji lub zezwolenia na budowę mocy wytwórczych, przyznawać priorytet instalacjom produkującym energię ze źródeł odnawialnych (oraz w skojarzeniu i z odpadów); wobec braku szczegół wych regulacji dotyczących finansowania takich inwestycji, ewentualna porno państwa w tym zakresie jest oceniana na gruncie art. 87 (dawny art. 92) i prawa wtórnego74.
Zasadniczym aktem prawa wtórnego regulującym obowiązki państw c kowskich i KE w zakresie promowania energii elektrycznej produkowanej ze deł odnawialnych jest dyrektywa 2001/77/WE PE i Rady z 27 wrzes
Dz.
69 Dz. U. WE 2002, C 291/182. Por. także rezolucję Rady z 18 grudnia 1997 r., WE 1998, C 4/1. a7nz.l
70 Por. zalecenia 88/349/EWG i 88/611/EWG, Dz. U. WE 1988, L 160/46 ora* WE 1988, L 335/29.
71 COM(1997) 599 finał (Informacja KE z 26 listopada 1997 r.). aZ nz.
72 Por. liczne rezolucje z lat 1998-2000 r., Dz. U. WE 1998, C 210/143 i 2" U. WE 2000, C 378/89.
73 Por. rezolucję z 8 czerwca 1998 r., Dz. U. WE 1998, C 198/1. v. W*
74 Np. wytyczne w sprawie pomocy państwa dla celów ochrony środowiska, 2001, C 37/3; patrz część II niniejszej książki
Z
2oOl r.75 Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia odpowiednich kroków dla zwiększenia krajowej konsumpcji energii elektrycznej brutto (produkcji, wraz z autoprodukcją, plus import, minus eksport) produkowanej z odnawialnych źródeł energii (art. 1-2) w zgodzie z ustalonymi przez siebie wskaźnikami, uwzględniającymi ww. wskaźnik 12% krajowej konsumpcji energii brutto oraz wskaźnik 22,1% energii elektrycznej produkowanej ze źródeł odnawialnych w całkowitej konsumpcji energii w WE (art. 3-4) państwa członkowskie mają ustanowić system gwarancji pochodzenia energii elektrycznej produkowanej ze źródeł odnawialnych, które będą wzajemnie uznawane (art. 5) oraz podjąć wszelkie niezbędne środki, aby ich operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych umożliwili skuteczny przesył i dystrybucję takiej energii (art. 7).
14.5.5. Programy energetyczne UE
Oprócz stanowienia reguł normatywnych i politycznych, UE ustanawia i realizuje także programy energetyczne, służące podnoszeniu poziomu bezpieczeństwa dostaw energii oraz promowaniu produkcji i używania energii przyjaznej środowisku naturalnemu, a przez to służącemu realizacji zobowiązań Protokołu z Kioto.
Na wieloletni (na lata 1998-2002) ramowy program działań w sektorze energetycznym76 składały się zwłaszcza:
- program Synergy77, ukierunkowany obecnie na problemy bezpieczeństwa dostaw energii i realizację Protokołu z Kioto78;
- program Carnot, mający na celu wspieranie działań technicznych promujących czyste i efektywne korzystanie z paliw stałych79;
- program Altener (Altener II), służący przede wszystkim promowaniu odnawialnych źródeł energii i redukcji emisji dwutlenku węgla80;
- program SAVE (SAVE II), skierowany głównie na poprawę efektywności energetycznej81.
t „ bezPośrednim nawiązaniu do Zielonej Księgi: W kierunku europejskiej stra-
. Sn bezpieczeństwa dostaw energii, KE przedłożyła niedawno projekt decyzji PE
a y w sprawie ustanowienia wieloletniego programu działań w sferze
ergetyki pn. Inteligentna energia dla Europy (Program na lata 2003-
* p2- U. WE 2001, L 283/33.
n°er' decyzję 1999/21/WE, Euroatom Komisji, Dz. U. WE 1999, L 7/16. Dwa dalsze, " Pn Vjymieni°ne poniżej, programy szczegółowe to: ETAP i SURĘ.
* Pnr' ^ecyz)C 1999/23/WE Rady, Dz. U. WE 1999, L 7/23.
* Po""' ^ecyz'e 2001/353/WE Rady, Dz. U. WE 1999, L 125/24. 10 Po jZ]ę 19"/24/WE Rady, Dz. U. WE 1999, L 7/28.
81 Pnr' decyz)'e 646/2000/WE, Dz. U. WE 2000, L 79/5.
r' decyzję 647/2000/WE PE i Rady Dz. U. WE 2000, L 79/6.
2006)82, mającego służyć realizacji trzech celów: bezpieczeństwa dostaw ener ¦¦ konkurencyjności i ochrony środowiska. Program ten obejmuje cztery pro? my szczegółowe: SAVE (wzrost efektywności energetycznej i poprawa zarząd nia popytem, głównie w budownictwie i przemyśle), ALTENER (promocja r! wych i odnawialnych źródeł energii), STEER (pomoc dla inicjatyw w zakres' energetyki transportu) i COOPENER (wsparcie inicjatyw dotyczących prorno wania odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej w krajach roz wijających się.
14.6- Podsumowanie i wnioski
Jak wskazano na wstępie, nie było i nie ma wciąż w UE tzw. Wspólnej Polityki Energetycznej. Polityka energetyczna UE realizuje przede wszystkim cele integracyjne. Coraz częściej podnoszą się głosy za ustanowieniem na szczeblu wspólnotowym polityki energetycznej, służącej głównie zapewnieniu (także w przyszłości) bezpiecznych i regularnych dostaw energii po dostępnych cenach. Trudno jednak nie zauważyć, że promotorzy takiej polityki nie są gorącymi zwolennikami jednolitego (wewnętrznego) rynku energetycznego czy gazowego i mają często na względzie głównie interesy krajowych przedsiębiorstw energetycznych. Opozycja wobec licznych projektów dyrektyw energetycznych świadczy o tym, że wciąż jeszcze nie ma zgody na wspólną politykę energetyczną odpowiadającą na wszystkie wyzwania teraźniejszości i przyszłości
Tymczasem, ustanowienie wewnętrznego rynku energetycznego wciąż nie jest jeszcze zakończone, choć należy chyba przyjąć, że podstawowe decyzje w tej mierze już zapadły (26 listopada 2002 r.).
Wspólnotowe prawo energetyczne ma więc szerokie perspektywy rozwojowe. Będzie ono zapewne rozwijało się w dwóch kierunkach:
— musi stworzyć skuteczne mechanizmy regulacji działania tych yrze siębiorstw energetycznych, które będą działać na zasadach praw w łącznych (operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych w elektr nergetyce czy gazociągów w podsektorze gazu naturalnego);
— będzie musiało wypracować i skutecznie wdrożyć wspólne reguły Pr° wania odnawialnych źródeł energii, skojarzonej kogeneracji e e cznej i ciepła oraz efektywności energetycznej, m.in. w interesi wnoważonego rozwoju ekosystemowego. W tym kontekście war ° ^ cić uwagę, że KE rozważa rolę, jaką dla rozwoju alternatywnyc ^ energii mogłyby pełnić przepisy o podatkach pośrednich i inne v mocy publicznej.
Dz. U. WE 2002, C 203E/47.
Trudno wszakże założyć, że w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej nkt ciężkości regulacji energetycznej przesunie się na szczebel wspólnotowy, P że będą w tym sektorze dominowały reguły wspólne (common rules). Kra-fwe u$tawodawstwa energetyczne będą z pewnością przez wiele jeszcze lat od-irvwaty kluczową rolę w tworzeniu warunków rozwoju energetyki oraz zakresu ^Lodków pełnienia przez nią zadań użyteczności publicznej. Istniejące zróżni-owanie krajowych porządków prawnych będzie długo jeszcze przedmiotem flspólnotowych przepisów harmonizacyjnych. Przez przystąpienie do UE, polskie prawo energetyczne będzie poddane coraz silniejszemu oddziaływaniu prawa wspólnotowego, ale nie utraci swej tożsamości.
15
Ewelina Dorota Sagę
Usługi audiowizualne
Literatura:
r Banasiński, R. Rittler, M. Kolasiński, Prawo radiofonii i telewizji w Polsce w świetle standardów europejskich, Warszawa 2001; E. Barendt, L. Hitchens, Media Law. Cases and Materials, Harlow 2000; A. Bartosch, The Financing of Public Broadcasting and E. C. State Aid Law: An Interim Balance, ECLRev. 1999, nr 4, s. 197-204; R. Craufud Smith, Broadcasting Law and Fundamental Rights, Oxford 1997; R. Craufud Smith, State Support for Public Service Broadcasting: The Position Under European Community Law, „Legał Issues of European Integration" 2001, nr 1, s. 3-22; EC Competition and Telecommunications Law, Ch. Koenig, A. Bartosch, J.-D. Braun (eds), International Competition Law Senes, The Hague, London, New York 2002; H. Fleming, Exclusive Rights to Broadcast Sporting Events in Europę, ECLRev. 1999, nr 3, s. 143-148; K.-H. Ladeur, Die Kooperation von europais-chen Kartellrecht und mitgliedstaatlichen Rundfunkrecht — Zugleich ein Beitrag zur Metho-dik des Europarechts, WuW 2000, nr 10, s. 965-975; C. Mik, Media masowe w europejskim prawie wspólnotowym, Toruń 1999; S. Piątek, Dostosowanie prawa polskiego do prawa wspólnotowego w zakresie usług audiowizualnych, w: P. Saganek, T. Skoczny (red.), Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 401-412; S. Piątek (red.), Konkurencja i regulacja w dziedzinie środków masowego przekazu, Warszawa 1995; J. Smith, Television Guides: The European Court Doesn't Know There's So Much In It', ECLRev. 1992, nr 3, s. 135-138; J. Snell, De Agostini and the Re-Sulation ofTelevision Broadcasting, EBLRev„ October 1997, s. 222-227; The EC Law of Competition, Oxford 1999, s. 753-872; A. M. Wachmeister, Broadcasting and sports events °nd c°mpetition law, „Competition Policy Newsletter" 1998, nr 2; R. Weiser, O. Meinking, Zlli<mgzum digitalen Fernsehkabelnetz aulierhalb von must-curry-Regelungen, WuW 1998, nr9,s. 831-850.
5l- Wprowadzenie
W
I e,0statnim dziesięcioleciu nastąpiło zasadnicze pogłębienie się technologicznej 2Ual°nomicznej przepaści między mediami drukowanymi i mediami audiowi-bem Jmi (^diofonią i telewizją). Media te różnią się od siebie nie tylko sposo-2asDn,°Clerania do widzów, ale także potrzebami społeczeństwa, które starają się rod2a °1C- °dbiciem tej różnorodności jest odrębność regulacji prawne, obu tych Wszys °.w mediów. Prawo mediów drukowanych (prawo prasowe) ma przede W 2aPewnić niezależność edytorów; prawo mediów audiowizualnych 0 ra«iowo-telewizyjne) natomiast ma głownie na celu ochronę pluralizmu.
Nie ulega wątpliwości, iż to właśnie media audiowizualne, w tym głównie lewizja, stanowią obecnie główne źródło informacji, politycznego dialogu o identyfikacji kulturowej społeczeństw UE. Jako zjawisko przede wszystkim na ' dowe i społeczne, telewizja jest regulowana zwłaszcza na poziomie krajowy Dopiero wzrost znaczenia transmisji ponadnarodowych wywołał bezpośrednią in terwencję publiczną w ramach WE. Do dzisiaj jej kompetencje w tej dziedzin' mają charakter jedynie komplementarny. W rezultacie, wiele kwestii o zasadni czym znaczeniu dla funkcjonowania mediów audiowizualnych wcale nie podleea regulacji europejskiej.
Do sektora audiowizualnego stosuje się całe pierwotne prawo współ-notowe, w tym normy ustanawiające swobody przepływu i reguły konkurencji. Ich bezpośrednim celem jest integracja rynkowa, zaś celem ostatecznym stałe podwyższanie ekonomicznego standardu życia we Wspólnocie. Celem wspólnotowej polityki audiowizualnej natomiast jest zapewnienie minimalnego, powszechnego standardu ochrony wartości społecznych o zasadniczym znaczeniu dla kulturowego rozwoju UE (np. pluralizmu i ochrony rozwoju młodocianych). Poprzez stosowanie prawa pierwotnego oraz poprzez stanowienie i stosowanie aktów prawa wtórnego odnoszących się bezpośrednio do tego sektora gospodarki, Wspólnota stara się chronić wolność dostępu do tego, praktycznie najważniejszego z mediów, oraz zapewnić, aby jego zawartość spełniała demokratyczne i społeczne potrzeby społeczeństw.
15.2. Media audiowizualne a prawo rynku wewnętrznego
15.2.1. Pierwotne reguły rynku wewnętrznego
Do sektora audiowizualnego stosują się wszystkie relewantne postanowień TWE, w tym reguły zapewniające swobody. Jako normy o fundamentali
• »»•»i ¦¦ •/-— --o—3 t»"¦¦¦—iy "————j • >---------------------j
znaczeniu dla egzystencji WE, oparte są one na generalnym zakazie oy minacji ze względu na przynależność państwową; (art. 12 /dawny a • TWE) TWE przewiduje jednak generalną możliwość ograniczenia tego żaka ___i-j____i___•_____>, _ _i . __ _____i____^ ' • _„ii„.,^u ,« H/m genera"
ze
względu na konieczność ochrony pewnych wartości ogólnych, w tym gen zdefiniowanego interesu publicznego {public policy). novvte
W tym kontekście należy pamiętać, iż media audiowizualne sta^^ część szeroko rozumianej sfery kultury. Dlatego też zastosowanie Pier* j jia reguł prawa wspólnotowego do tego sektora podlega interpretacji wspo ^ całej kultury. W ostatnim dziesięcioleciu jesteśmy świadkiem wzras"|e dzia-wręcz zinstytucjonalizowanego wpływu aspektów kulturowych na wszel łania WE (art. 151 /dawny art. 128/ ust. 4 TWE).
Mje może więc dziwić, iż w 1991 r., w sprawach Mediawet I1 i Mediawet u* FTS stwierdził wprost, że polityka kulturalna może stanowić uzasadnioną podstawę ograniczenia traktatowej swobody świadczenia usług. Jeśli jednak naństwo członkowskie decyduje się na ograniczenie tej swobody dla ochrony interesu publicznego (tu: kultury), to uzasadnienie to musi być ocenione w świetle pravv fundamentalnych obowiązujących w WE. W 1991 r., w sprawie ERT v. DEP\ ETS sprecyzował swe stanowisko dodając, iż — w przypadku transmisji telewizyjnej — uzasadnienie to nie może naruszać wolności słowa gwarantowanej przez EKPCz.
Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie działalności telewizyjnej podlega traktatowym regułom dotyczącym swobody przepływu usług.
Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w wielu orzeczeniach ETS, poczynając od orzeczenia w sprawie Giuseppe Sacchi z 1974 r.4 oraz rozwijającego go, kluczowego dla tego sektora orzeczenia w sprawie Coditel I5.
Tak więc, późniejsza dyrektywa o telewizji bez granic nie tyle wprowadziła, ile jedynie potwierdziła obowiązywanie zakazu ograniczania ponadnarodowych transmisji telewizyjnych ze względu na ich pochodzenie lub zawartość.
Także w dwóch sprawach rozstrzygniętych w 1996 r., za sprzeczne z zasadą swobody przepływu usług telewizyjnych wyraźnie uznano dyskryminacyjne systemy licencyjne dotyczące retransmisji sygnału telewizji kablowej wywodzącego się z innego państwa członkowskiego (sprawa Commission v. Belgium6) oraz transmisji telewizji satelitarnej przez podmioty pod jurysdykcją innego kraju (sprawa Commission v. United-Kingdom ). Jednocześnie, w sprawie Coditel l za uzasadnioną podstawę ograniczenia swobody przepływu usług telewizyjnych uznano ochronę praw autorskich. W sprawie ERT v. DEP natomiast, za niedopuszczalne uzasadnienie ograniczenia swobody przepływu usług potraktowano wolę zapobieżenia zakłóceniom wynikającym z ograniczonej liczby kanałów.
W kontekście swobody przepływu towarów uznaje się generalnie, że ma-enały audiowizualne mają charakter artystyczny.
p
sari a 288/,89 Stichting Collective Antennevoorziening Gouda and ors v. Commis-
Sprau T de Media' Zb' °rz' "91, s. 4007.
Spraw3 r 353/89 KE V' Królestw° Holandii, Zb. Orz. 1991, s. 4069.
l0go aC 260/89 Elliniki Radiophonia Tileorassi AE and Panellinia Omospondia Syl-
1991 rossoPikou v. Dimotiki Etairia Pliroforissis Protodikeio Thessalonikis, Zb. Orz.
Spra S' 2925-
sPraw! r 155/73' Zb- °rz' 1974> s- 409'
ors v r 62/79 c°mpagnie generale pour la diffusion de la television, Coditel and
Spraw-nC Vog Films and others' zb- °rz- 1980' s' 881' Wa r"/95'Zb-0rz-1996>s-4H5. <- 222/94, Zb. Orz. 1996, s. 4025.
ETS potwierdził wolność przepływu towarów o wartości i charakterze artv stycznym w 1968 r. w sprawie Commission v. Italy8. Bezpośrednie podle? nie tym regułom rozprowadzania materiałów audiowizualnych zostało pierwszy potwierdzone w orzeczeniu w sprawie Giusseppe Sacchi.
Jednocześnie należy pamiętać, iż TWE nie zakazuje państwom członkowsk wyłączenia radia i telewizji spod reguł konkurencji oraz nadania im wyłąC2riv \ praw do transmisji, a więc ustanowienia monopolu prawnego na usługi telew zyjne. W sprawie ERT v. DEP ETS potwierdził, iż jest tak nawet wtedy ?/ w efekcie ustanowienia monopolu podmioty te są również jako jedyne unr wnione do importu, wynajmu i dystrybucji materiałów audiowizualnych. Trak tatowe reguły dotyczące swobody przepływu towarów nie zapobiegają więc nadaniu wyłącznych praw do transmisji, chyba że ich wykonywanie skutkowałoby dyskryminacją programów produkcji zewnętrznej. Zakaz taki byłby jednak niedopuszczalny, gdyby uniemożliwił wykonanie zadań monopolu (art. 86 /dawny art 90/ ust. 2 TWE).
Także reguły zagwarantowania swobody przepływu pracowników dotyczą zatrudnienia w jednostkach radia i telewizji państw członkowskich, choć brak jest bezpośredniego potwierdzenia tego stanowiska w orzecznictwie ETS. Warto jednak wskazać, że w 1999 r. Rada wydała „Rezolucję w sprawie promocji wolnego przepływu pracowników sektora kulturalnego", potwierdzającą konieczność i pozytywny wpływ przemieszczania się ekspertów w tej dziedzinie na szerzenie się różnorodności językowej i kulturowej społeczeństw UE, na wspieranie ich tożsamości narodowej oraz na szerzenie wartości demokratycznych wspólnych dla całej WE.
W sektorze audiowizualnym traktatowe reguły zapewnienia swobody przedsiębiorczości mają znaczenie głównie w kontekście zasady wyłączności jurysdykcyjnej, na mocy której każdy operator podlega jurysdykcji tego i tylko tego państwa członkowskiego, na którego terytorium zdecydował się założyć i prowadzi przedsiębiorstwo.
W 1992 r., w sprawie Commission v. Belgium', ETS określił, iż jeśli operator założył siedzibę poza granicami tego państwa, w którym prowadzi swoją podst. wową działalność, po to, aby uniknąć podlegania jego prawu krajowemu, to pa ¦ stwo to może ograniczyć jego działalność w takim stopniu, w jakim reguluje łalność operatorów mających siedzibę na jego terytorium. Państwo to nie ma dnak kompetencji do całkowitego zakazania świadczenia usług telewizyjnyc
Sprawa C 7/68, Zb. Orz. 1968, S. 423. Sprawa C 211/91, Zb. Orz. 1992, S. 1-6773.
15 2.2- Budowa podstaw wewnętrznego rynku usług audiowizualnych
L 2.2.1- Dyrektywa o telewizji bez granic
Transmisje radiowe i telewizyjne uważane są za usługi, których swoboda świad-,enia nie może być bezpodstawnie ograniczana. Pod koniec lat osiemdziesiątych KE zidentyfikowała jednak wiele postanowień będących częścią systemów pranych państw członkowskich, które bezpośrednio lub pośrednio naruszały powyższą zasadę. W efekcie, WE postanowiła rozpocząć intensywny proces harmonizacji prawodawstw krajowych obowiązujących w tej dziedzinie, wykorzystujący możliwości stworzone przez art. 94-95 (dawny art. 100-100a) TWE.
W celu eliminacji powyższych naruszeń, a w rezultacie, aby wesprzeć europejski sektor audiowizualny zmagający się ze zbytnim rozdrobnieniem, tak prawnym, jak i ekonomicznym, KE wydała tzw. dyrektywę o telewizji bez granic10, harmonizującą niektóre przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne dotyczące świadczenia usług telewizyjnych. Zadaniem dyrektywy nowelizującej" było doprecyzowanie oraz zaktualizowanie oryginalnego zakresu harmonizacji Dyrektywy te stanowią najważniejsze akty wspólnotowego prawa wtórnego dotyczącego tego sektora gospodarki
Wobec komplementarności kompetencji WE do działań w tym sektorze, harmonizacja ta obejmuje jedynie wybrane zagadnienia materialne. Służą one bezpośrednio realizacji tych wartości społecznych, co do których uznano, iż wprowadzenie minimalnego, powszechnego, wspólnotowego standardu ich ochrony leży w interesie obywateli Unii Należą do nich m.in. ochrona rozwoju młodocianych, ochrona interesów telewidzów poprzez ograniczenie czasu reklamowego oraz możliwości nieuczciwej promocji, zapewnienie wolnego dostępu ludności do programów o szczególnym dla niej znaczeniu, stworzenie możliwości aktywnej reakcji na zawartość programów audiowizualnych. Dyrektywa wspiera "^pośrednio europejski sektor audiowizualny poprzez ustalenie obowiązkowej ninimalnej zawartości programów produkcji europejskiej i niezależnej we wszy-ch transmisjach telewizyjnych w UE (tzw. kwoty programowe). Zasięg obowiązywania dyrektywy jest ograniczony jedynie do transmisji ar,sgranicznych w ramach WE oraz do transmisji przeznaczonych do wy-
yrektywa 89/522/EWG Rady z 3 października 1989 r. we sprawie koordynacji nie-
0rych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkow-
Kh dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności emisyjnej, Dz. U. WE 1989,
, *98, s. 23; w języku polskim opublikowana w: S. Piątek (red.), Konkurencja a regu-
J]a w dziedzinie środków masowego przekazu, w: PHARE: Harmonizacja polskiego pra-
q ^^monopolowego z regułami konkurencji Unii Europejskiej. Seria: Konkurencja a re-
* Dv?Cj'a w wybranych dziedzinach, Warszawa 1995, s. 255 i nast.
Aktywa 97/36/WE PE i Rady z 30 czerwca 1997 r. zmieniająca dyrektywę 89/552/
stu Dz- u- WE 1989, L 202' s- 60- w języku polskim opublikowana w: Przedsiębior-
n*a Publiczne II, w: PHARE-SIERRA: Harmonizacja prawa polskiego z prawem Wspól-
Ellr°pejskich. Seria: Prawo przedsiębiorstw publicznych, Warszawa 1998, s. 281 i nast.
łącznego odbioru w państwach nie należących do WE. Usługi telewiz I ne o zasięgu czysto narodowym nie podlegają więc harmonizacji, mo?a
tern być odmiennie regulowane przez państwa członkowskie (art. 2 ust. 6)
Należy podkreślić, iż także w przypadku transmisji ponadgranicznych, dyrek tywy określają jedynie minimum ochrony poszczególnych wartości; państw członkowskie mają więc pełne prawo do stosowania norm o bardziej restryktv wnym charakterze (art. 3 ust. 1).
Jednak, dla faktycznego zapewnienia swobody przepływu usług telewizyjnych trzeba nie tylko ujednolicić przepisy krajowe, ale także zapewnić ich przestrzega nie. Obowiązkiem państw członkowskich jest więc zapewnienie, aby wszelka transmisja dokonana przez podmioty podlegające ich jurysdykcji przestrzegały norm systemu prawnego mającego zastosowanie do transmisji przeznaczonej dla widowni w tym państwie (art. 2 ust. 1). Obowiązkiem państw członkowskich jest więc zapewnienie wolności odbioru sygnału telewizyjnego transmitowanego z innych państw członkowskich. Jedynie wyjątkowo może dojść do zawieszenia powyższej reguły, i to jedynie o tyle, o ile ponadgraniczna transmisja konsekwentnie narusza obowiązek ochrony rozwoju młodocianych. Zakaz transmitowania wydany przez państwo podlega weryfikacji KE (art. 2a). Europejski sektor audiowizualny długo zmagał się z niejasnością reguł wyznaczania zasięgu jurysdykcji wspólnotowej. Problem ten rozwiązała dopiero dyrektywa nowelizująca, wprowadzająca do art. 2 ust. 3 szczegółową listę przesłanek jurysdykcyjnych oraz określająca ich relatywne znaczenie (np. siedziba zarządu a miejsce podejmowania zasadniczych decyzji programowych). W świetle znowelizowanej dyrektywy, za podlegające jurysdykcji uznaje się również podmioty, co do których nie stosuje się wprawdzie powyższych przesłanek, które jednak w swej działalności używają zasobów transmisyjnych należących do danego kraju. Jedynie wtedy, gdy ustalenie wyłącznej jurysdykcji jest niemożliwe na poo stawie tej dyrektywy, stosuje się art. 52 (dawny art. 63) TWE w rozumieniu n< danym mu przez ETS.
15.2.2.2. Świadczenie programowych usług audiowizualnych
Dyrektywa o telewizji bez granic wyraźnie powiązała kwestię rozwoju europej _ go sektora audiowizualnego z obowiązkiem zapewnienia obywatelom Unl ności słowa i wynikającym z niego prawem do wolnego dostępu do into
W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma fakt, iż w latach dzieW1?nVCh. siątychtych doszło do znacznego wzrostu znaczenia technologii subskrypw w, W praktyce zaś, podstawą działania telewizji płatnej jest możliwość nabyC' no-wyłącznych do transmisji wyjątkowo ważnych programów sportowych ° wizji wych lub szczególnie wartościowych filmów. Możliwość odróżnienia płatnej od jej bezpłatnej konkurencji opiera się więc na fakcie, iż jedyni wszą dysponuje prawami do transmisji takich programów.
jsfa państwach członkowskich spoczywa główny obowiązek ochrony interesu ogółu, nawet jeśli jego skutkiem byłoby ograniczenie wolności jednostek (tym wypadku operatorów telewizji płatnych). Wobec wzrostu znaczenia usług subskrypcyjnych uznano, iż w interesie ogółu leży powszechny dostęp do kluczowych informacji, widocznie ograniczony poprzez wyłączność zakupów telewizji płatnej. Dlatego też uznano, iż wolność decyzyjna pierwotnych właścicieli praw musi zostać ograniczona, zobowiązując ich do sprzedaży jedynie wcześniej zidentyfikowanym operatorom o charakterze bezpłatnym i zasięgu ogólnonarodowym. Powyższa interwencja WE zasadniczo ograniczyła wolność konkurencji na rzecz ochrony zasadniczych wartości społecznych.
Dyrektywa nowelizująca rozszerzyła zakres regulacji materialno-prawnej oryginalnej dyrektywy poprzez wprowadzenie szczególnej kategorii programów audiowizualnych, tzw. programów o zasadniczym znaczeniu dla społeczeństwa, oraz przez ustanowienie norm regulujących ich transmisję. W praktyce, państwa członkowskie mają obecnie możliwość corocznego określenia listy programów, które uważane są na danym terytorium za materiały, których dostępność nie może być ograniczona, czyli które muszą być transmitowane przez telewizję bezpłatną o zasięgu narodowym (art. 3a).
Warto zauważyć, iż jedynie 5 państw członkowskich UE wykorzystało to uprawnienie i to jedynie w relacji do transmisji programów sportowych. W jednych państwach — np. w Wielkiej Brytanii — lista ta jest długa i obejmuje transmisje zawodów w wielu dziedzinach sportu12, w innych — np. w Niemczech — jest ona zasadniczo krótsza i obejmuje jedynie Olimpiadę oraz pojedyncze mecze piłki nożnej13. Wbrew pozorom, praktyczne wykorzystanie powyższego uprawnienia nie stanowi odbicia zasięgu i skali penetracji telewizji płatnej w UE.
Ponadto, wynikiem decyzji podjętych w Traktacie z Maastricht było wprowadzenie do TWE nowego art. 151 ust. 4, nakładającego na WE obowiązek brania Pod uwagę aspektów kulturowych w ramach ich działań nakierowanych na stosowanie innych postanowień TWE. Zasada ta została potwierdzona przez dyrektywę nowelizującą. Za leżącą w interesie społecznym i kulturalnym obywateli
"ii uznaje się zaś obecność we wszystkich transmisjach telewizyjnych w UE ma-enałów audiowizualnych o pochodzeniu europejskim lub/i niezależnym. Odbi-^em teg° interesu społecznego jest zakres wsparcia, jaki europejski sektor audio-
lzualny otrzymuje ze strony WE.
Dlatego też do faktycznych celów znowelizowanej dyrektywy o telewizji bez
°.aniC należy, z jednej strony, pośrednie wsparcie europejskiego sektora au-
p(°WlzUalnego poprzez eliminację instrumentów ograniczających swobodę prze-
WnTi0raz P°Przez określenie wyłącznej jurysdykcji i ujednolicenie reguł pra-
ych> którym podlegają operatorzy, z drugiej zaś strony, jego wsparcie bezpo-
i> C°uncil n atlon fr°m the Commission — Publication pursuant to Article 3a (2) of Por. D, .Vlrective 89/552/EEC, Dz U WE z 18 listopada 2000 r. C 328, s 2 z- u- WE 2000, C 277, s. 4
średnie poprzez wprowadzenie tzw. kwot programowych (art. 4-6). Nałożę na wszystkich operatorów, tak publicznych, jak i prywatnych, obowiązku tra smisji pewnej minimalnej ilości programów produkcji europejskiej i niezależn zapewnia europejskim producentom pewność rynków zbytu, co wprost poprawi ich konkurencyjność. Dyrektywa nie określa jednak tej ilości; stwierdza jedyn' że ma ich być większość i że ilość ta ma wzrastać z roku na rok. Kwota ta n może też być niższa niż poziom z 1988 r. Produkcje niezależne powinny zajmn wać co najmniej 10% czasu antenowego operatorów lub — alternatywnie — minimum 10% budżetu powinno być wykorzystane na ich zakup.
Założono przy tym, iż choć znowelizowana dyrektywa o telewizji bez granic nie jest jedynym instrumentem prawnym w WE, którego celem jest wspieranie sektora audiowizualnego, jednak jest ona wyjątkowo dobrym środkiem rozszerzenia europejskich rynków audiowizualnych, których rozdrobnienie uważane jest za jeden z podstawowych powodów niskiej konkurencyjności europejskiego sektora audiowizualnego. Dyrektywa nowelizująca dodatkowo identyfikuje potrzebę szerzenia ogólnoeuropejskich produkcji bezpośrednio przeznaczonych do ponadnarodowej dystrybucji i eksportu.
Celem znowelizowanej dyrektywy o telewizji bez granic jest także ochrona młodocianych oraz porządku publicznego. Na mocy jej art. 22 państwa członkowskie muszą zapewnić, aby operatorzy podlegający ich jurysdykcji nie transmitowali programów poważnie zagrażających fizycznemu, psychicznemu i emocjonalnemu rozwojowi młodocianych, zwłaszcza programów zawierających materiały pornograficzne i niczym nie uzasadnioną przemoc. Programy, które mogą zagrozić młodocianym, mogą być wyświetlane jedynie wtedy, gdy ich czas transmisji lub ograniczenia technologiczne normalnie zapewniają, że dzieci nie będą z nimi konfrontowane. Tego typu programy muszą być zaopatrzone w wyraźne ostrzeżenie, co do ich charakteru. Poza tym, żadne programy telewizyjne nie mogą nawoływać lub zachęcać do szerzenia nienawiści opartej na różnicach religijnych, narodowościowych, płci czy rasy.
Dyrektywy nakładają na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia tr prawa odpowiedzi (right ofreply). Innymi słowy, państwa członkowskie mu wprowadzić w życie mechanizmy prawne pozwalające każdemu podmio którego prawa zostały naruszone poprzez niezgodną w prawdą zawartość pr mów telewizyjnych, dochodzić jego prawa do korekcji (art. 23 ust. 1)' v gólności, obowiązujące procedury muszą być oparte na sensownych waru , czyli nie mogą faktycznie wyłączyć możliwości dochodzenia „prawa odp przez obywateli innych państw członkowskich.
15.2.2.3. Świadczenie telewizyjnych usług handlowych
Wzrost znaczenia reklamy telewizyjnej i teleshopingu znacznie podwy^s .^ ziom zagrożenia, jakiemu poddane są ekonomiczne interesy telewidzów zwiCk' strony, zagrożenie to przejawia się w chęci operatorów telewizyjnych znaszania ilości przerw reklamowych oraz całkowitego czasu antenowego V
onego na reklamę i teleshoping. Z drugiej strony, telewidzom zagrażają poc[. świadome i nieuczciwe formy reklamy oraz promocje, mające na celu wykorzystanie szczególnie zagrożonych części społeczeństwa, jakimi są dzieci
Znowelizowana dyrektywa o telewizji bez granic generalnie ogranicza więc całkowity czas antenowy szeroko rozumianych promocji do 20% dziennie oraz nie więcej niż 20% w każdej godzinie zegarowej (art. 18). Reklamy muszą być transmitowane w wyraźnie oznaczonych blokach, pomiędzy programami lub w trakcie ich naturalnych przerw. Programy nie mogą być przerywane częściej niż co 20 minut, a w szczególnych przypadkach (np. transmisja mszy) — nie mogą być przerywane w ogóle. Całkowicie zakazana jest reklama podświadoma i ukryta oraz reklama obraźliwa i taka, która zachęcałaby do dyskryminacji lub do zachowań niebezpiecznych dla zdrowia, bezpieczeństwa i środowiska (art.10). Niedozwolona jest reklama papierosów oraz firm, które je produkują, oraz reklama leczenia dostępnego wyłącznie w państwie, z którego pochodzi transmisja. Reklama alkoholu podlega znacznym ograniczeniom; nie może ona np. ani być skierowana bezpośrednio do młodzieży, ani też szerzyć przeświadczenia, że picie alkoholu jest dla nich korzystne (art. 13-15). W żadnym wypadku reklama nie może wykorzystywać łatwowierności dzieci (art. 16).
jeśli chodzi o teleshoping, to musi on występować w dłuższych blokach programowych (trwających co najmniej 15 minut), nie więcej niż 8 razy dziennie (art. 18a). Na mocy dyrektywy nowelizującej, reguły dotyczące reklamy, stosują się muratis mutandis do teleshopingu (art. 19). Firmy zajmujące się przede wszystkim produkcją papierosów nie mogą sponsorować programów; mogą to natomiast robić firmy medyczne, jeśli bezpośrednio nie propagują leczenia nie dostępnego powszechnie (art. 17).
15.3. Media audiowizualne a wspólnotowe reguły konkurencji
•3.1. Uwarunkowania ogólne
a WstCpie należy podkreślić, że europejska polityka audiowizualna nie dyspo-tylf Sama W S0bie instrurnentami pozwalającymi jej na wyłączenie lub nawet w ° ograniczenie zasięgu obowiązywania wspólnotowego prawa konkurencji W?iesieniu do sektora audiowizualnego. W rezultacie, wspólnotowe reguły jj^Kurencji stosują się w całości do tego sektora. Radiofonia i telewizja pub-
«a uważane są za usługi w ogólnym interesie gospodarczym, których dostar-w u,'6 nie może być uniemożliwione poprzez stosowanie reguł traktatowych,
Tj1 reiuł konkurencji W praktyce, bezpośrednie oddziaływanie wspólnotowego prawa konkurencji tycu *tor audiowizualny zaczęło być odczuwalne dopiero w latach osiemdziesią-
' fikało to po części z jego rosnącej technologicznej i ekonomicznej kon-
wergencji z telekomunikacją i informatyką, powodującej pogłębiającą się we tykalną zależność pomiędzy podmiotami kontrolującymi programy i/lub infra strukturę a firmami oferującymi konsumentom tzw. usługi końcowe (end-use services). W efekcie, wspólnotowe reguły konkurencji zmagają się z problemem ograniczania dostępu osób trzecich (third party access) do programów chronio nych prawem autorskim oraz do kluczowych elementów infrastruktury {prion. rietary content/ infrastructure), gdyż dostęp do nich jest niezbędny do prowadzenia detalicznej działalności dystrybucyjnej.
W latach osiemdziesiątych narodził się konflikt pomiędzy finansowanymi przez państwa członkowskie operatorami publicznymi, działającymi do tego czasu w warunkach zupełnego braku konkurencji, a rosnącą liczbą podmiotów prywatnych, wchodzących na technicznie rozwijające się rynki medialne w poszukiwaniu nowych źródeł dochodów. Gdy te same działania rynkowe zaczęły być podejmowane przez różne podmioty, z których niektóre nie musiały konkurować o dostępne na rynku fundusze, prawo konkurencji zaczęło się zmagać z oceną dopuszczalności selektywnego finansowania publicznego oraz ze skalą dopuszczalności finansowanych publicznie działań operatorów publicznych. W tym kontekście uwidocznił się konflikt pomiędzy chęcią ochrony wolnej konkurencji a innymi wartościami chronionymi przez UE, w tym pluralizmu, którego zapewnienie w opinii państw członkowskich bezwzględnie zależy od dalszego wspierania telewizji publicznej.
15.3.2. Zakaz praktyk ograniczających konkurencję
15.3.2.1. Porozumienia wertykalne
Największe praktyczne znaczenie dla sektora audiowizualnego ma licencjonowanie praw autorskich, ponieważ ich transmisja odbywać się może jedynie za zezwoleniem podmiotu kontrolującego prawa do dystrybucji Należy spodziewać się, z w bliskiej przyszłości szczególnie ważną stanie się kwestia warunków dopuszcz ności odmowy udzielenia licencji opiewającej na nowoczesne formy przekc Choć operatorzy starają się zwiększyć dystrybucję poprzez wprowadzenie nowy metod transmisji (np. przez Internet), właściciele praw obawiają się, że ich0| na wartość spadnie poprzez ich podział, a przez to pozbawi ich wyłączności. Podstawową cechą rynków programowych (content markets) jest koniecz posiadania tzw. wyłączności licencyjnej (exclusiviry) na oferowane prograr
Mimo że wyłączność efektywnie ogranicza dostęp osób trzecich do Pr°8tell
mów objętych umową, ETS wyraźnie stwierdził w wyroku w sprawie Co i H14, że wyłączność nie może być sama w sobie traktowana jako sprzeczna z reg^ łami konkurencji, jako że stanowi kwintesencję prawa autorskiego (essence oj
Sprawa 262/81 Coditel SA, Compagnie generale pour diffusion de la televisi°n ne-Vog Films SA (Coditel II), Zb. Orz. 1982, s. 3381.
v. Co-
pyright) oraz wynika z potrzeb rynku. O tym więc, czy umowa licencyjna stanowi praktykę zakazaną decydują towarzyszące jej okoliczności i sposób jej wykorzystania, nie zaś sam fakt, że opiewa na wyłączność.
W efekcie, w decyzji w sprawie ARD15 ustalono, iż o sprzeczności z art. gl ust. 1 TWE decyduje ilość i jakość programów będących przedmiotem umowy oraz czas jej obowiązywania, zaś o możliwości zastosowania wyłączenia decydują potrzeby programowe strony oraz warunki i skala dostępu osób trzecich do praw nią objętych. W szczególności, wyłącznością nie mogą być objęte programy niewykorzystane, zaś dostęp musi być oparty na kryteriach przejrzystych i nie dyskryminacyjnych.
15.3.2.2. Porozumienia horyzontalne
Analizując rynek programów sportowych łatwo zauważalny jest także problemem koordynacji zachowań rynkowych pomiędzy konkurentami Kolektywna sprzedaż praw powoduje, iż są one rozprowadzane w dużych pakietach, osiągających bardzo wysokie ceny, efektywnie uniemożliwiając dostęp do nich mniejszym
operatorom. W praktyce, nawet najwięksi operatorzy nie są w stanie zużyć wszystkich programów objętych pakietem. Uznając, że kolektywna sprzedaż praw stanowi zakazane porozumienie ograniczające konkurencję, udzielając mu wyłączenia indywidualnego, KE bierze pod uwagę wiele czynników, w tym uwzględnia, czy udzielono podlicencji na niewykorzystane programy.
Do rozpatrywanych czynników należy np. fakt, że doświadczenie potrzebne do skutecznego uczestnictwa w rynku jest często nieosiągalne dla poszczególnych klubów, oraz że kolektywna sprzedaż ułatwia obrót, gdyż w sporcie często nie wiadomo, kto jest właścicielem praw do poszczególnych meczy16. W tym kontekście )est Podnoszony również argument czysto kulturowy. W opinii wielu polityków, Klubom powinno być wolno wspólnie zarządzać prawami, ponieważ wymaga tego Potrzeba solidarnego podziału pomiędzy nie osiągniętego dochodu, będąca prze-s)anką zachowania efektywności sportu. Z punktu widzenia wspólnotowych re-Sul konkurencji, każdy przypadek koordynacji sprzedaży jest rozpatrywany indywidualnie w świetle krajowej regulacji sportu, będącej odbiciem klimatów politycznych przeważających w danym państwie.
^ z Punktu widzenia ekonomicznego, najprostszą odpowiedzią na kolektywną Pr2edaż są kolektywne zakupy. Mimo że pozwalają one na lepsze wykorzystanie raw, to jednak równocześnie eliminują konkurencję pomiędzy stronami oraz
u ^rawa: zakupy filmów przez niemieckie stacje telewizyjne, Dz. U. WE 1989, L 284, s. 36. P°r na temat tego, kto jest właścicielem praw do transmisji sportowych trwa; jego rozgniecie leży jednak w prawie własnościowym będącym domeną państw członkow-tr7h> Por. S. Graf Von Wallwitz, Sports between politks and competition law - the cen-*\yrketing oftelevision rights to sports events in light of German and European com-m°n law, „Entertainment Law Review" 1998, nr 9.
utrudniają dostęp do rynku podmiotom nie objętym porozumienie*,
w WE, kolektywne zakupy objęte są zakazem art. 81 ust. 1 TWE.
Rozpatrywane były głównie w ramach postępowań dotyczących EBU17, w których Ustalono, że kolektywne zakupy wprawdzie ograniczały konkurencję, to jednak zasługiwały na wyłączenie indywidualne, gdyż były konieczne z punktu widzenia rynkowego, jednocześnie uznano, że sposób przyjmowania nowych członków przez Eu-topean Broadcasting Union (EBU) sam w sobie narusza konkurencję, albowiem stanowi zasadniczą przeszkodę zarówno wejścia na rynek, jak i dalszego w nim Uczestniczenia. Chociaż, wskutek interwencji KE i ETS, warunki członkostwa V EBU zostały poprawione, jednak ich praktyczne zastosowanie wciąż jeszcze stalowi podstawę wielu skarg na dyskryminację, do jakiej dochodzi w stosunku do jej potencjalnych nowych członków.
Mie może więc dziwić, że wyłączenie udzielone EBU na dalsze prowadzenie kolektywnych zakupów jest do tej pory powszechnie krytykowane.
15.3.2.3. Prewencyjna kontrola koncentracji
Dalszy rozwój mediów audiowizualnych zależy w dużym stopniu od wprowadzania nowych rozwiązań technicznych, często wymagających inwestycji związanych 1 bzykiem przerastającym możliwości pojedynczych podmiotów. W rezultacie, co^z częściej dochodzi do koncentracji, które albo przybierają formę wąsko zakrojonych przedsiębiorstw wspólnych („narrow" joint-ventures), aktywnych na rynkach powiązanych, ale nie pokrywających się z działalnością przedsiębiorstw uc2estniczących w koncentracji, albo koncentracji szeroko zakrojonych („brofld-focks" concentrations), dążących do pełnej integracji wertykalnej, wzmocnione] horyzontalnym pokrywaniem się zasobów.
Wprowadzanie nowatorskich rozwiązań technicznych tworzy, nawet jeśli tylko tymczasowo, monopol. Podstawowym zadaniem KE jest ustalenie, czy doprowadzi t0 do ukształtowania się trwałej pozycji dominującej. Problem dostępu do włas n°ściowych elementów infrastruktury pojawia się wtedy, gdy pierwotny monopol na rynku wtórnym (secondary market) przeradza się w pozycję dominując a dostęp do infrastruktury jest niezbędny do prowadzenia działalności na r> ku podstawowym (market of primary activity).
;prawa EBU/Eurovision, Dz. U. WE 1993, L 179, s. 23; sprawa T-206-99 ^tT°\°5i 'elevision v KE Zb Orz 1996 s. 649; sprawa Eurovision, Dz. U. WE 2000, ^ ¦ 18.
S_
lelevi
s
joint-ventures
W postępowaniu w sprawie MSG Media Services18 KE stwierdziła, iż gdyby zezwolono na projektowaną operację, utworzone joint-venture w sposób stały zmonopolizowałoby nowo ukształtowany wtórny rynek na usługi techniczne dla telewizji płatnej. Ustalono, iż każdy z podmiotów biorących udział w koncentracji był w stanie samodzielnie wejść na rynek usług technicznych, a wszyscy potencjalni konkurenci brali udział w koncentracji Koncentracja ta nie tylko uniemożliwiłaby pojawienie się potencjalnej konkurencji na samym rynku usług technicznych, ale również ograniczyłaby konkurencję na rynku telewizji płatnej (będącym rynkiem podstawowym), który jest w dużej mierze zależny od dostępu do usług technicznych.
W tym wypadku KE przeciwstawiła się ograniczeniu dostępu do infrastruktury własnościowej, które spowodowałoby zamknięcie rynku telewizji płatnej, przy użyciu najsilniejszego instrumentu, jakim dysponuje, tj. poprzez zakaz koncentracji Ostatnio uznaje się, iż zakaz zbyt drastycznie wpływa na rozwój techniczny i gospodarczy sektora. Nie znaczy to jednak, iż w razie potrzeby KE nie jest skłonna wydać zakazu także teraz19.
Wertykalna koncentracja
Analiza efektów koncentracji z zasady odnosi się do przyszłości W sektorze audiowizualnym jest ona dodatkowo utrudniona, ponieważ jej potencjalny wpływ jest często badany w odniesieniu do rynków, które rozwiną się dopiero wskutek koncentracji KE stara się zapewnić, aby, z jednej strony, nowe rynki powstawały z drugiej zaś, aby dostęp do nich nie był ograniczany w interesie stron koncentracji Dlatego generalnie zezwala się na koncentrację, opatrując je jednak warunkami mającymi zagwarantować, aby dostęp do skoncentrowanych zasobów nie był zamykany w stopniu przekraczającym potrzeby stron.
Ocena koncentracji AOL/Time Warner20 dotyczyła przede wszystkim jej wpływu na sytuację na nowo powstałym rynku muzyki rozprowadzanej przez Internet. Ustalono, że konkurencji zagrażało połączenie niezależnej sieci dystrybucyjnej na-leżącej do AOL z masą programową, będącą pod kontrolą stron. W efekcie operacji, nowa spółka osiągnęłaby zupełną niezależność od reszty rynku, pozwalająca jej na nadużywanie osiągniętej w ten sposób pozycji dominującej. Istniało zagrożenie, iż strony wykształcą, chronioną prawem autorskim, czyli własnościową metodę formatowania rozprowadzanej przez siebie muzyki, zaś odmawiając )e) 'icencjonowania, efektywnie zamkną dostęp do niej innym podmiotom.
i, L*• U. WE 1994, L 364, s. 1.
W 2000 r. Warner Bross i EMI wycofały się z zamierzonej koncentracji, ponieważ ;o ji^ały, lż oczekiwane przez Komisję ustępstwa eliminują sens operacji.
uz. U. WE 2001, L268, s. 28.
KE zezwoliła na koncentrację jedynie pod warunkiem, że znaczna część rozpatrywanych praw nie będzie objęta ani umowną, ani techniczną wyłącznością. AOL/ Time Warner zostało więc zobligowane do nieformatowania swojej muzyki w sposób niekompatybilny z infrastrukturą innych podmiotów.
Warto wspomnieć, iż w tym samym czasie Time Warner usiłowało kun" EMI. Do transakcji nie doszło, gdyż zwiększyłaby ona i tak znaczne zasoby mu zyczne tej spółki, czemu starała się przeciwdziałać KE.
Także w równoczesnej horyzontalnej koncentracji Vivendi/Canal+/Seagram21, dotyczącej portali internetowych, kluczową kwestią było połączenie niezależnej sieci dystrybucyjnej stron z ich masą programową. W szczególności podniesiono argument, iż dodanie kolejnego typu programu (muzyki) do i tak już wartościowych zasobów i sieci dystrybucyjnej stron, bazującej na telefonach komórkowych sieci Vodafone i telewizji płatnej Canal+, spowodowałoby efekt sieciowy (network ef-fect). Inni właściciele praw byliby skłonni dodać swoje zasoby do masy programowej stron, jako że strony tej koncentracji oferowały w tym momencie najszerszy możliwy zasięg dystrybucji
Wskutek koncentracji nic nie stałoby na przeszkodzie wprowadzeniu przez spółkę własnościowych, czyli opatentowanych elementów infrastruktury dystrybucyjnej, pozwalającej jej na zdominowanie całej wertykalnej sieci dystrybucyjnej muzyki w Internecie.
15.3.3. Pomoc państwa i usługi w ogólnym interesie gospodarczym
15.3.3.1. Pomoc państwa
W postępowaniu dotyczącym BBC News 2422 KE zgodnie z dotychczasową limą orzeczniczą ETS uznała, że publiczne finansowanie radia i telewizji stanów pomoc państwa, jako że efektywnie preferuje ono niektóre podmioty, umozi wiając im dostęp do zasobów bez konieczności konkurowania o nie na woln; rynku. Jeśli poprzez nierówne traktowanie podmiotów pomoc ta narusza koi rencję i ma wpływ na handel między państwami członkowskimi niezgodny z teresem WE, to pomoc państwa jest zabroniona.
W postępowaniu dotyczącym Kinderkanal/Phoenix" KE stwierdziła wręcz, iz g V by władze publiczne zleciły wykonanie usługi przy użyciu przejrzystego i niedySLnia minacyjnego procesu rynkowego, czyli przetargu, to nie doszłoby do narusz konkurencji, gdyż finansowanie publiczne miałyby formę rekompensaty, a podlegającej zakazowi pomocy publicznej.
21 Dz. U. WE 2000, C 311, s. 3.
" Dz. U. WE 1999, C 238, s. 3. eral/sgb/
Sprawa NN-88-98, http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_gen
state_aids/industrie/nn088-98.pdf.
Selektywne finansowanie radiofonii i telewizji publicznej stanowi formę po-oCy państwa co do której art. 87 TWE nie przewiduje możliwości zastoso-nia wyłączenia spod jej zakazu. Zgodnie z „Protokołem dotyczącym Syste-u Radiofonii i Telewizji Publicznej w Państwach Członkowskich"24 oceniając naruszenie art. 87 TWE, należy wziąć pod uwagę konieczność spełniania misji ^licznej uznawanej powszechnie za formę usługi dostarczanej w ogólnym interesie gospodarczym. O tym czy finansowanie publiczne stanowi pomoc państwa decyduje jej antykonkurencyjny skutek. Cel i zasięg finansowania publicznego radiofonii i telewizji decydują natomiast o jej proporcjonalności i możliwości jej wyłączenia spod zakazu ustanowionego w art. 87 ust. 1 TWE na podstawie art. 86 ust. 2 TWE.
W najnowszym postępowaniu dotyczącym BBC Licence fee25 KE uznała, że w sytuacji, gdy finansowanie publiczne nie przekracza faktycznego kosztu dostarczania usługi wynikającej z misji publicznej, to nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie ma mowy o uprzywilejowaniu radiofonii lub telewizji publicznej.
Wszystko wskazuje na to, że decyzja ta jest zwiastunem zmiany linii w stanowisku WE. Co więcej, jest to zmiana pożądana przez państwa członkowskie.
15.3.3.2. Telewizja publiczna jako usługa w ogólnym interesie gospodarczym
Zgodnie z „Protokołem" dodanym do TWE przez TA, celem radiofonii i telewizji publicznej jest zapewnienie pluralizmu mediów oraz zaspokojenie kulturowych, społecznych i demokratycznych potrzeb ludności, w szczególności wolności słowa, wspierania różnorodności językowej i tożsamości narodowej oraz umożliwienia dostępu do życia publicznego wszystkich odłamom społeczeństwa, niezależnie od ich wieku, religii, przekonań politycznych czy zainteresowań. Radiofonia 1 telewizja publiczna uważane są za usługę dostarczaną w ogólnym interesie gospodarczym, gdyż wypełniają określone, niezaspokojone inaczej lub
dostatecznym stopniu potrzeby społeczeństwa.
Jednocześnie należy pamiętać, iż regulacja usług w ogólnym interesie gospo-,arczym oparta jest na zasadzie neutralności co do typu podmiotu, który je J^dczy, zaś nadanie misji publicznej, a co za tym idzie finansowanie publiczne, atl°wi przykład arbitralnej decyzji państw. Telewizja publiczna stanowi więc ^zykład politycznego „wpasowania" w ramy art. 86 TWE modelu rynkowego d'e °dPowiadającego tradycyjnym warunkom tej regulacji Do wpasowania tego
ch°dzi dlatego, że jest on sposobem uzasadnienia publicznego finansowania
!'pT~
*¦ Protocol on the system of public broadcasting in the Member States, Dz. U. WE !s S* C 340' s- 109; cyt. dalej jako „Protokół". stPrawa Kinderkanal, http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/ ate~aids/industrie/n631-01.pdf.
podmiotów arbitralnie wybranych przez państwa w świetle braku możliwości łączenia spod zakazu pomocy państwa dla radia i telewizji na gruncie art 87 W efekcie, tym co odróżnia media audiowizualne od innych sektorów' fakt, iż problemem jest tu raczej ewaluacja skutków selektywnego finansowa ''¦¦ tłumaczonego koniecznością rekompensaty za wykonanie usługi, niż ocena mej proporcjonalności wprowadzenia usługi Generalnie nie podważa się fakti że realizacja misji publicznej w celu oferowania społeczeństwu radia i telewiz' jest w dalszym ciągu konieczna, gdyż mimo istnienia konkurencji jest to jedyn sposób zapewnienia, by transmisje obejmowały całe terytorium państwa orazb „wyższe" potrzeby ludności były spełnione w pożądanym stopniu.
15.3.3.3. Misja publiczna telewizji
Do prerogatyw państw członkowskich należy oznaczenie zasięgu misji publicznej. Z zastosowania art. 86 ust. 2 TWE wynika, że definicja ta musi dokładnie określać zaspokajane potrzeby społeczeństwa i wynikające z nich cele, do jakich zmierza misja, oraz sposoby ich wykonania.
Dla przykładu: ponieważ nowe kanały telewizyjne BBC News 24 i Kinderkanal/ Phoenix oferowały jedynie wiadomości oraz wysokiej jakości programy dla dzieci, KE uznała, że zaspokajają one potrzeby o czysto demokratycznym i społecznym charakterze.
W praktyce, definicja misji musi być na tyle precyzyjna, aby KE mogła ocenić możliwość zastosowania wyłączenia bazującego na art. 86 ust. 2 TWE26.
Istnieją jednak wątpliwości czy zasięg misji publicznej może obejmować programy rozrywkowe, które same w sobie nie wypełniają „wyższych" potrzeb społeczeństwa. Na dzień dzisiejszy uznaje się, że tak, gdyż są one jedyną metodą za pewnienia na tyle dużej oglądalności, aby możliwe było wypełnienie wyznaczc nych przez państwo celów społecznych, kulturowych i demokratycznych. Prod kowane przez operatorów publicznych programy rozrywkowe często pozwalaj utrzymanie tożsamości narodowej społeczeństwa w świetle rosnącego znaczę „formatów" i seriali międzynarodowych.
Na mocy „Protokołu", powierzenie wykonania misji publicznej należy d° P rogatyw państw członkowskich. Należy podkreślić, że spełnianie wyżej wymię nych potrzeb społeczeństwa nie jest równoważne ze świadczeniem usługi w nym interesie gospodarczym. Mimo że wszystkie podmioty zmierzają do P nych celów, to jednak jedynie na niektórych z nich spoczywają okreslonedująCy wiązki dotyczące zarówno jakości i typu usług, jak i zasięgu transmisji Decj _ jest akt powierzenia misji publicznej i publiczna kontrola sprawowana na ^ naniem związanych z nią obowiązków, nie zaś sam fakt, iż realizuje się c<
'----------'---------- •(! ruleS
26 Por. Communication from the Commission on the application of the State < to public service broadcasting, Dz. U. WE 2001, C 320, s. 5.
e 3.3.4. Wyłączenie spod zakazu pomocy publicznej
ia/ praktyce istnieją dwie możliwości wyłączenia finansowania publicznego ra-,-0fonii i telewizji spod zakazu zawartego w art. 87 ust. 1 TWE. Art. 87 ust. 2 pkt 2 lit. d TWE przewiduje możliwość wyłączenia dla pomocy publicznej, której celem jest promowanie kultury i dorobku narodowego. KE wychodzi założenia, iż jest to wyłączenie szczegółowe i musi być traktowane restryktywnie, jedynie więc pomoc, której celem jest szerzenie tzw. wysokiej kultury, podlega temu przepisowi Wyłączenie to ma zatem dla radiofonii i telewizji małe znaczenie praktyczne, gdyż państwa rzadko dostatecznie szczegółowo określają, na jaki typ programów przeznaczone są finanse publiczne, co w zasadzie uniemożliwia skorzystanie z tego przepisu.
Najczęstszą podstawą wyłączenia finansowania publicznego radiofonii i telewizji spod zakazu pomocy publicznej jest art. 86 ust. 2 TWE, umożliwiający udowodnienie, iż wykonanie powierzonych usług, czyli zakresu misji publicznej w wybrany sposób byłoby prawnie lub faktycznie niemożliwe, gdyby stosowano inne postanowienia TWE, w tym reguły konkurencji
Dla przykładu: twórcy BBC News 24 i Kinderkanal/Phoenix założyli, że będą to kanały zupełnie wolne od reklam, a zatem pozbawione dochodów z rynku. Gdyby więc wobec tego projektu zastosowano zakaz pomocy publicznej, ich oferowanie byłoby niemożliwe. Zezwalając na finansowanie publiczne, KE musiała również zapewnić, aby w wyniku tego wyłączenia nie doszło do ograniczenia handlu między państwami członkowskimi w stopniu sprzecznym z interesami WE.
Mimo starań, KE nie udało się ani ujednolicić zasięgu misji publicznej, ani określić sposobu i zasięgu jej finansowania. W efekcie państwa członkowskie wciąż mają nieograniczoną kompetencję do decydowania kto dostaje (który podmiot), co dostaje (jaki sposób finansowania) i na co dostaje finanse Publiczne (co jest objęte zasięgiem misji).
W sprawie BBC News 24 i Kinderkanal/Phoenix KE potwierdziła, iż w celu wykluczenia możliwości nadużycia, do jej wyłącznej kompetencji należy weryfikacja "y konkretna usługa radiowo-telewizyjna spełnia przesłanki generalne art. 86 ust. TWE oraz czy jej jakość i cena zapewniają realizację potrzeb społeczeństwa w naJwyższym możliwym stopniu.
w W Praktyce, KE stara się określać, ile „kosztują" konkretne usługi po to, by być
stanie zadecydować czy państwa członkowskie nie dały zbyt dużo lub, czy
D oby publiczne nie zostały wydane poza zasięgiem zdefiniowanej misji.
atego też KE wymaga od podmiotów realizujących misję publiczną, prowadze-"* Przejrzystej księgowości pozwalającej na przeprowadzenie powyższej oceny27.
!'pr~~~~~~
t°rnCommission Directive 2000/52/EC of 26 July 2000 amending Directwe 80/723/ d^ T the transparency of financial relation between Member States and public un-rtakings, Dz. U. WE 2000, L 194, s. 75.
15.4. Podsumowanie
Na wspólnotowe prawo audiowizualne sensu largo składa się całość acaui munautaire w tej dziedzinie. Tylko częścią tak rozumianego wspólnotowe? ° wa audiowizualnego są normy prawa wtórnego, których celem jest zapewn"^ powszechnego minimum ochrony wybranych wartości społecznych zagrożo w wyniku funkcjonowania mediów audiowizualnych (wspólnotowe praw -diowizualne sensu stricto, prawo regulacji audiowizualnej).
Niezależnie od tego, jaki jest cel i zakres ich prezentacji, punktem vvviś l i odniesienia prawa wspólnotowego dotyczącego tego sektora są warto* społeczne, których ochrona jest jego celem.
Generalnie rzecz ujmując, stosowanie prawa pierwotnego w tej dziedzin' pozwala społeczeństwom Unii na zachowanie dostępu do wielorakich źródeł różnorodnych informacji. Jednocześnie podstawowym celem wtórnych instrumentów prawnych jest zapewnienie odpowiedniej jakości tych informacji. Zarówno stosowanie postanowień traktatowych, jak i działania harmonizujące w tej dziedzinie muszą być coraz szerzej oceniane w świetle wzrastającego znaczenia kwestii kulturowych dla całości aktywności Unii, w tym szczególnie dla działalności mediów audiowizualnych.
Kwestie kulturowe stanowią obecnie uzasadnioną podstawę ograniczenia najbardziej fundamentalnych swobód przepływu. Ochrona różnorodności stanowi również jeden z kluczowych argumentów podnoszonych przez państwa członkowskie w ramach dyskusji o kontynuacji dopuszczalności pomocy państwowej dla operatorów publicznych. W ramach działań harmonizujących, szeroko rozumiane kwestie kulturowe stanowią faktyczne usprawiedliwienie dla bezpośredniego ograniczenia wolności konkurencji poprzez wyłączenie programów o zasadniczym znaczeniu dla społeczeństwa z obszaru wolności handlu. Aspekty kulturowe uzasadniają także ograniczenie wolności wyboru widza, albowiem odgórnie uznano, iż w jego interesie leży znaczne podwyższenie udzić programów produkcji europejskiej w ramach wszystkich ogólnoeuropejsk przekazów telewizyjnych.
Dlatego też można uznać, iż dla dalszego rozwoju sektora audiowizualnej największe praktyczne znacznie będzie miało zmieniające się podejście pai członkowskich do definicji i pożądanego zakresu ochrony kultury. Niezalezr tego, w jaki sposób materialnie rozwinie się regulacja wspólnotowa, kultur nowi podstawę interpretacyjną zastosowania do tej części gospodarki wszi norm prawnych.
Stanisław Piątek
16.
Polityka telekomunikacyjna
Literatura:
p Jasiński, G. Yarrow (red.), Konkurencja a regulacja w telekomunikacji, Warszawa 1995; p Jasiński, T. Skoczny (red.), Telekomunikacja, Warszawa 1997; Ch. Koenig, A. Bartosch, I-D. Braun, EC Competition and Telecommunications Law: A Practitioner's Guide, Haga 2002; P. Larouche, Competition Law and Regulation in European Telecommunications, Oxford 2000; M. Pelski, M. K. Szewczyk (red.), Telekomunikacja i media elektroniczne w Unii Europejskiej, Łódź 1998; S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2001; S. Polster, Das Telekommunikationsrecht der Europaischen Gemeinschaft, Wiedeń 1999; M.H. Ryan, R. Schu, The New EU Regulatory Framework for Electronic Communications and Mated EU Legislation, Londyn 2002; J. Scherer (red.), Telecommunications Laws in Europę, Londyn 1998; Ch. Watson, T. Wheadon, Telecommunications. The EU Law, Bembrid-gel999.
16.1. Rozwój polityki telekomunikacyjnej
61.1. Struktura wspólnotowej regulacji sektora telekomunikacyjnego
fawne uwarunkowania telekomunikacji mogą być rozpatrywane dwojako. Po pierwsze, poprzez analizę wpływu całego wspólnotowego porządku pra-ego na telekomunikację. Przy takim ujęciu oceny wymaga w szczególności
*Ptyw prawa rynku wewnętrznego i prawa konkurencji, a także poszczególnych
loiT h poutyk przewidzianych w prawie pierwotnym (np. polityka przemys m.3) oraz polityk wypracowanych przez instytucje wspólnotc *°ny konsumenta, polityka badań naukowych i rozwoju).
Dru
styh uSie ui?cie, zastosowane w niniejszym opracowaniu, obejmuje tylko te in-CC'e WsP°ln°towego prawa pierwotnego i pochodnego, które bezpośrednio ^czą telekomunikacji Tworzą one wspólnotowe prawo telekomunikacyjni^ ścisłym znaczeniu i stanowią główny instrument realizacji polityki
k°munikacyjnej. nCt to szczególna dziedzina wspólnotowego prawa gospodarczego, wyodręb-
a na podstawie kryterium przedmiotu regulacji
16.1.2. Telekomunikacja i dziedziny pokrewne
Pojęcie telekomunikacji występuje w prawie pierwotnym (art. 154 TVVF1 lokrotnie pojawia się w dyrektywach i innych aktach prawa pochodnego 1 \ bliższego dookreślenia. Z definicji pojęć pokrewnych można wywniosków & telekomunikacja jest rozumiana z reguły jako transmisja i kierów sygnałów między określonymi punktami sieci telekomunikacyjnych za mocą przewodów lub fal radiowych, środkami optycznymi ii elektromagnetycznymi.
Z różnych względów radiofonia i telewizja była wyłączana z tak rozumia telekomunikacji Od 1999 r. pojęcie telekomunikacji jest stopniowo zastępów ne w pochodnym prawie wspólnotowym za pomocą określenia „łączność elek troniczna" (ekctronic Communications), dla podkreślenia nowego zakresu przeć miotowego regulacji telekomunikacyjnych. Uzasadnieniem dla nowego określenia ma być zjawisko konwergencji w sferze sieci i usług służących komunikowaniu masowemu i indywidualnemu. Definicje usług i sieci łączności elektronicznej w nowych aktach prawnych wskazują jednak, że całość tej problematyki pokrywa się z pojęciem telekomunikacji w szerokim znaczeniu. Nie ma zatem powodów do radykalnej zmiany terminologii Prawo telekomunikacyjne reguluje działalność gospodarczą opartą na środkach technicznych i usługach umożliwiających przekazywanie sygnałów o dowolnej treści za pomocą energii elektromagnetycznej.
Prawo telekomunikacyjne nie dotyczy treści przekazów indywidualnych i masowych realizowanych poprzez sieci telekomunikacyjne. Usługi telekomunikacyjne nie obejmują zawartości przekazów oraz usług polegających na wykonywaniu kontroli edytorskiej treści (zawartości) transmitowanych za pomocą usług i si telekomunikacyjnych.
Sprawy zawartości programów telewizyjnych reguluje dyrektywa ramov Rady 89/552/EWG z 3 października 1989 r. w sprawie koordynacji oki lonych przepisów prawnych i administracyjnych krajów członkowskich w i sie wykonywania działalności telewizyjnej, zmieniona dyrektywą 9//31 z 30 czerwca 1997 r. (dyrektywa o telewizji bez granic). Usługi audi zualne nie będące programami telewizyjnymi oraz inne usługi społeczens formacyjnego są uregulowane w dyrektywie 2000/32/WE z 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług w społeczens formacyjnym, zwłaszcza handlu elektronicznego w obrębie wolnego ry aCyj rektywa dotycząca handlu elektronicznego). W polskiej Praktf^ Wystani* nej trafnie określono te usługi jako „usługi teleinformacyjne . o ^ z usług teleinformacyjnych wymaga każdorazowo wykorzystania row^ ^. telekomunikacyjnych. Reżim prawny telekomunikacji dotyczy tec^nlCZL w sje' spodarczych aspektów przekazywania sygnałów przenoszących infoJm aCyjnCf ciach telekomunikacyjnych. Reżim prawny usług społeczeństwa in/°!.ch jnfor' (usług teleinformacyjnych) dotyczy aspektów treściowych i uzytk o y ^ macji przekazywanych w sieciach telekomunikacyjnych. Kluczowym który
pozwalającym na rozróżnienie tych zakresów jest przedmiot działam
nierwszyrn przypadku dotyczy przekazywania sygnałów, zaś w drugim — za-
"' '-i QLCy* M7\rt\m\AJ\7r h lllh cnncnKll ll^r\cf/*r\ł-li-iy-ii-l K-1/-14 lrr\t-7wrł--i ł-»i-i
informacji
tości, cech użytkowych lub sposobu udostępniania bądź korzystania
16 1-3- Liberalizacja i harmonizacja regulacji telekomunikacyjnych
Wspólnotowe prawo telekomunikacyjne kształtowało się w wyniku dwóch tendencji Pierwsza polegała na stopniowej liberalizacji dostępu do rynku infrastruktury i usług telekomunikacyjnych. Podstawowe znaczenie odgrywały w tym zakresie dyrektywy wydawane przez KE na podstawie art. 86 ust. 3 TWE, dotyczącego przedsiębiorstw publicznych oraz przedsiębiorstw, którym powierzono usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Filarem tego procesu była wielokrotnie nowelizowana dyrektywa 90/388/EWG w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych. W styczniu 1998 r. zniesiono w tym trybie ostatnie ograniczenia dotyczące eksploatacji sieci telefonii głosowej i świadczenia usług telefonicznych.
Druga tendencja zmierzająca do harmonizacji sektora telekomunikacyjnego oparta była na kilku dyrektywach realizujących zasadę sieci otwartej (ONP), wydawanych początkowo przez Radę, a następnie przez PE i Radę. Poza tzw. ramową dyrektywą ONP (90/387/EWG), kluczową rolę w harmonizacji tego sektora odegrały dyrektywa 97/13/WE o licencjonowaniu oraz dyrektywa 97/33/WE o połączeniach sieci
W latach dziewięćdziesiątych sektor telekomunikacyjny przeszedł długą ewolucję od prawnego lub faktycznego monopolu tzw. narodowych operatorów na irowadzenie działalności telekomunikacyjnej do rozbudowanego rynku 5 różnicowanym poziomie konkurencji w poszczególnych jego segmentach.
•!-4. Nowe ramy regulacyjne łączności elektronicznej
a 12acja koncepcji społeczeństwa informacyjnego oraz tendencje konwergen-e sP°wodowały konieczność konsolidacji i modernizacji podstaw prawnych "o^eut0ra' W kwietniu 1999 r- KE opublikowała komunikat „W kierunku tr0Jch Podstaw infrastruktury i usług towarzyszących komunikacji elek-n0 p)CZneJ- Przegląd komunikacyjny 1999". Łącznie z komunikatem ogłoszo-4yrekt^kty podstawowych dokumentów stanowiących zarys przyszłego zestawu
"ikar • r ukształtował się nowy porządek regulacyjny sektora telekomu-TtyE yme8o. Składa się nań zespół dyrektyw przyjętych na podstawie art. 95 Me wsr,m,arCa 2002 n- obejmujący dyrektywę generalną 2002/21/WE w spra-t^a P°lnych ram prawnych dla sieci i usług łączności elektronicznej (dyrek-Vfj wam°wa), oraz czterech dyrektyw szczegółowych: dyrektywy 2002/20/ *» autSprawie upoważnień dla sieci i usług łączności elektronicznej (dyrekty-t0ryzacyjna), dyrektywy 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci łą-
czności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz ich łączenia (d dostępowa), dyrektywy 2002/22/WE w sprawie usług powszechny ht^Va użytkowników odnoszących się do sieci i usług łączności elektroniczne' (\ Praw tywa o usłudze powszechnej). W lipcu 2002 r. przyjęto dyrektywę 200/^" WE dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatność' torze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności el ł nicznej), a we wrześniu 2002 r. Komisja na podstawie art, 86 ust. 3 TWF nowiła dyrektywę 2002/77/WE w sprawie konkurencji na rynkach i usług łączności elektronicznej.
Aktami tymi uchylono prawie wszystkie dyrektywy i decyzje dotyczące l komunikacji pochodzące z lat dziewięćdziesiątych, pozostawiając w mocy ro rządzenie 2887/2000 w sprawie rozdzielonego dostępu do lokalnej pętli abon ckiej. Nowe dyrektywy powinny zostać wdrożone w państwach członkowskid w lipcu 2003 r.
16.2. Regulacja sektora telekomunikacyjnego
16.2.1. Cele i zasady regulacji sektorowej
Podstawą działalności krajowych władz regulacyjnych jest jednolity zestaw celów i zasad polityki regulacyjnej. Rozwój konkurencji w poszczególnych państwach jest zróżnicowany. Dlatego ukierunkowanie polityki regulacyjnej za pomocą jednolitych celów i zasad ma umożliwić zmiany idące w tym samym kierunku, choć z różną szybkością. Do podstawowych celów zaliczono wspieranie konkurencji w zakresie usług i sieci łączności elektronicznej oraz urządzę towarzyszących, przyczynianie się do rozwoju rynku wewnętrznego oi wspieranie interesów konsumentów. Każdy z tych celów regulacyjnych zo opisany za pomocą zestawu zadań szczegółowych, wskazujących najbardziej < cujące kierunki działania w świetle specyfiki sektora telekomunikacyjnego tychczasowych doświadczeń. Cele regulacyjne, na mocy wyraźnego odesłani, wartego w wielu przepisach dyrektyw, mają stanowić materialnoprawną słankę podejmowania decyzji Hłowej
Do sektora telekomunikacyjnego odnoszą się podstawowe reguły prawi regulacji gospodarczej. Cele polityczne powinny być osiągane za Pom°C? otnie ków proporcjonalnych. Dyrektywy o łączności elektronicznej wielo przywołują zasadę proporcjonalności w sprawach ustalania °D°wiąz^oWeutral-torów i dostawców usług. Specyficznie sektorowy charakter ma zasa ," struk-ności technologicznej. Jest ona konsekwencją konwergencji w sferze in ^ &_ tury telekomunikacyjnej i rozciągnięcia obecnego porządku regulacyjnej ^ *°ść tej infrastruktury. Neutralność technologiczna oznacza, że reguł
rovve mają określać cele, jakie należy osiągać, ale nie powinny narzucać ani dys-jjjjnować żadnych technologii mających służyć osiąganiu tych celów. Świad-nje usług powinno podlegać jednolitej regulacji niezależnie od infrastruktu-telekomunikacyjnej wykorzystywanej do ich świadczenia.
16 2.2. Administracja telekomunikacyjna
Krajowe organy administracji telekomunikacyjnej pełnią kluczową funkcję realizatora wspólnotowej polityki regulacyjnej. Regulacja jako działalność władcza jest skierowana na czynności podejmowane przez przedsiębiorców. Z tego względu pierwotne kryterium wyodrębnienia działalności regulacyjnej było oparte na przeciwstawieniu jej tzw. działalności operacyjnej przedsiębiorcy. Dyrektywy wskazywały zadania i czynności, które powinny być powierzone organowi niezależnemu od organizacji telekomunikacyjnych.
W dyrektywie ramowej krajową władzę regulacyjną potraktowano jako kategorię funkcjonalną, pod którą należy rozumieć jakiekolwiek ciało wykonujące zadania regulacyjne przewidziane przepisami wspólnotowymi. Przepisy wspólnotowe nie przesądzają formy organizacyjnej krajowej władzy regulacyjnej. Mogą to być organy i jednostki organizacyjne działające na podstawie prawa publicznego, choć nie są wykluczone formy prywatnoprawne, wyposażone w odpowiednie uprawnienia regulacyjne.
Obowiązkiem państw członkowskich jest przypisanie każdego zadania przewidzianego w dyrektywach odpowiedniej krajowej władzy regulacyjnej. Państwa członkowskie mają swobodę w zakresie rozmieszczenia tych zadań, tylko wtedy, gdy wszystkie władze będą odpowiadały określonym warunkom. Nie ma przeszkód, aby gospodarka częstotliwościami oraz regulowanie dystrybucji Programów radiowych i telewizyjnych należały do wyspecjalizowanych organów regulacyjnych. Realizując zasadę separacji funkcji regulacyjnych i operacyjnych, Państwa członkowskie mają zagwarantować niezależność krajowych władz regulacyjnych poprzez prawną odrębność i funkcjonalną niezależność od wszel-j^cn organizacji zapewniających sieci, usługi i sprzęt łączności elektronicznej.
Przypadku utrzymywania uprawnień własnościowych w stosunku do takich
organizacji należy zapewnić strukturalną separację funkcji regulacyjnych oraz
. snościowych. Kra)owe władze regulacyjne powinny posiadać wszelkie niezbę-
ne zasoby, w szczególności kadry, odpowiednie doświadczenie i środki
nnansowe.
Dzialalność regulacyjna w państwach członkowskich wymaga koordynacji Po . er^sze, wymaga koordynacji działalność różnych władz regulacyjnych działa-n,rych w obszarze łączności elektronicznej. Drugi układ konsultacyjno-koordy-miiV 2°Stał Przewidziany pomiędzy władzą lub władzami regulującymi teleko-
nikac)C oraz władzami odpowiedzialnymi za ochronę konkurencji
16.2.3. Procedury regulacyjne
Podstawowym mechanizmem organizującym rynki telekomunikacyjne n0 • być konkurencja. Regulacji za pomocą instrumentów ex antę powinny pódl"1' tylko te rynki, które nie wykazują dostatecznego poziomu konkurencji i ty] u momentu osiągnięcia odpowiedniego poziomu konkurencyjności Wówczas niczenia regulacyjne powinny być niezwłocznie wycofywane. Dlatego podsta znaczenie ma realizacja przewidzianego w dyrektywie ramowej cyklu stosów instrumentów ex antę.
Proces regulacyjny rozpoczyna się od sprawdzenia, czy wykonane zostały oh wiązki ustanowione w przeszłości Następnie organ regulacyjny ustala rynki lekomunikacyjne, których charakterystyka uzasadnia podejmowanie środków re gulacyjnych. KE w formie zalecenia określa rodzaje takich rynków telekomunikacyjnych, zgodnie z zasadami wspólnotowego prawa konkurencji KE wskazała kilkanaście rynków na poziomie hurtowym i detalicznym, m.in. rynek linii dzierżawionych dla użytkowników końcowych, rynki rozpoczynania i zakańczania połączeń w sieciach stacjonarnych oraz w sieciach ruchomych. Wyodrębnienie przez władze krajowe innych rynków niż rekomendowane wymaga konsultacji z KE, która może w skrajnym przypadku zobowiązać krajowy organ regulacyjny do zaniechania takiego rozwiązania. W kolejnym etapie podejmowana jest analiza konkurencyjności rynków, zgodnie z wytycznymi KE w sprawie analizy rynków i oceny znaczącej pozycji rynkowej. Stwierdzenie efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym powinno prowadzić do zniesienia wszelkich obowiązków i ograniczeń ustanowionych w przeszłości na tym rynku i zakończenia czynności regulacyjnych, do czasu ponownej oceny konkurencyjności rynku. Natomiast brak efektywnej konkurencji powinien prowadzić do ustalenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na danym rynku. W stosunku do przedsiębiorców o pozycji znaczącej krajowy organ regulacyjny utrzymuje lub modyfikuje istniejące obowiązki albo stosuje nowe środki spośród przewidzianych właściwymi dyrektywami Organy regulacyjne dokonują okresowych ocen stanu konkurencji, co może prowadzić do modyfikacji zastc sowanych obowiązków i ograniczeń.
Proceduralny charakter mają gwarancje dotyczące przejrzystości i jawno ści regulacji. Składają się na nie obowiązki krajowych organów regulacyjnych tyczące konsultowania z zainteresowanymi stronami wszystkich przedsięwzięć gulacyjnych o istotnym znaczeniu dla właściwego rynku, konsultacje w spra spójnego stosowania dyrektyw w sprawie łączności elektronicznej pomiędzy stwami członkowskimi oraz pomiędzy tymi państwami i Komisją, a wresz rawnienia KE umożliwiające zablokowanie środków regulacyjnych niezgo z jednolitą praktyką regulacyjną.
C78
-4_ Regulacja a pozycja rynkowa przedsiębiorcy
•ewielkimi wyjątkami środki ex antę mogą być stosowane tylko w stosunku przedsiębiorców o znaczącej pozycji. Ocena pozycji znaczącej dokonywana t zgodnie ze wspólnotowymi regułami konkurencji Znacząca pozycja rynko-65 w sektorze telekomunikacyjnym odpowiada pozycji dominującej określonej 8 t 82 TWE i orzecznictwie ETS. Pozycję taką posiada przedsiębiorca, jeśli modzielnie lub wspólnie z innymi reprezentuje siłę ekonomiczną popalającą mu na zachowanie się w znacznym stopniu niezależnie od konkurentów, klientów i ostatecznie konsumentów.
Możliwe jest ustalenie kolektywnej pozycji znaczącej oraz uwzględnienie pozycji znaczącej na rynku sąsiadującym. Pozycja przedsiębiorców na rynkach trans-graniczynych ustalana jest w drodze współdziałania organów regulacyjnych właściwych państw członkowskich.
16.3. Uprawnienia do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej
Eksploatacja sieci i świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz dysponowanie niektórymi ogranicznymi zasobami może wymagać uprawnień administracyjnych. W latach dziewięćdziesiątych ukształtował się system, w którym występowały dwie kategorie uprawnień: licencje indywidualne i generalne upoważnienia. W większości państw członkowskich każda poważniejsza działalność telekomunikacyjna wymagała licencji indywidualnej uzyskiwanej przed rozpoczęciem działalności
Dyrektywa autoryzacyjna wyraźnie zrywa z dotychczasową strukturą uprawnień. Wyrazem tego jest całkowita rezygnacja z pojęcia licencji. Tylko w odniesieniu do dysponowania częstotliwościami i numeracją pozostawiono kategorię tzw. szczególnych uprawnień, którym mogą towarzyszyć indywidualnie usta-ane warunki wykorzystania przydzielonego zasobu.
Podstawą prowadzenia działalności telekomunikacyjnej ma być tzw. ogólne "Poważnienie. Upoważnienie ogólne oznacza instytucję prawną państwa Jankowskiego uprawniającą do zapewniania sieci telekomunikacyjnych lub dostarczania usług na ustalonych prawem warunkach. Dyrektywa ramo-WJ okazuje wprowadzania innych wymagań proceduralnych niż zawiadomienie j»adzy regulacyjnej przez przedsiębiorcę o rozpoczęciu działalności
^komunikacyjnej.
, Z ogólnymi upoważnieniami mogą być powiązane określone warunki prowa-Zenia d7i3ł.i„„i-: r,___.._^_ ^__,_____v,uow musi się mieście w zakresie przę-
dą działalności Przedmiot tych warunkóv lcl2lanym dyrektywą.
6.4. Świadczenie usług telekomunikacyjnych
16.4.1. Usługa powszechna
Usługa powszechna oznacza minimalny zestaw świadczeń o określonej ja. kości, dostępny wszystkim użytkownikom niezależnie od ich lokalizacji oraz w świetle szczególnych warunków danego państwa — po przystępnej cenie. Podstawową cechą tej instytucji jest funkcja gwarancyjna związana z zapewnieniem powszechnej dostępności minimalnego zestawu świadczeń
telekomunikacyjnych.
Dyrektywa o usłudze powszechnej wyznacza minimalny zakres świadczeń
który państwa członkowskie mogą rozszerzać jednak tylko wówczas, gdyż rozszerzenie może być sfinansowane zgodnie z regułami komercyjnymi Usługa powszechna obejmuje podłączenie do stacjonarnej sieci telefonicznej umożliwiającej korzystanie z wszelkich usług telefonicznych, w tym standardowego dostępu do Internetu, zapewnianie spisów abonentów, usługi biura numerów oraz możliwości korzystania z telefonów publicznych. Usługa powszechna obejmuje także niektóre udogodnienia na rzecz osób niepełnosprawnych korzystających z telekomunikacji
Państwa członkowskie powinny zapewnić przystępność cenową tych świadczeń. Prawo wspólnotowe nie precyzuje zasad ustalania przystępnych cen, gdyż ocena przystępności następuje według warunków lokalnych.
Państwo członkowskie powinno wyznaczyć co najmniej jeden podmiot zobowiązany do wykonywania każdego świadczenia w ramach usługi powszechnej. Wybór przedsiębiorcy zobowiązanego powinien zmierzać do najbardziej efektywnego wykonywania świadczeń, co w związku z efektem skali będzie z reguły prowadzić do obciążenia obowiązkiem usługi powszechnej operatora o największej liczbie użytkowników.
Usługa powszechna powinna być wykonywana z uwzględnieniem rzeczywistych relacji kosztowych. Niektóre przepisy wymuszają jednak świadczenia ni odpłatne oraz świadczenia wprawdzie odpłatne, ale ze względu na istniejące o niczenia taryfowe, dokonywane ze stratą. Gdy organ regulacyjny uzna, że i wiązek świadczenia może stanowić „nieuzasadnione obciążenie" wyznaczon g przedsiębiorcy podejmuje się wówczas kalkulację kosztu usługi Do kalkulacji cza się świadczenia nieodpłatne oraz poddane ograniczeniom taryfowym Pr dzącym do straty. Jeśli kalkulacja kosztów potwierdza „nieuzasadnione ob nie", państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia decyzji co do systemu sowania tego obciążenia. Przewiduje się dwa warianty takiego systemu. "ie ^. Polega na finansowaniu kosztu netto usługi ze środków publicznych. Drug> ^ riant polega na ustanowieniu mechanizmu podziału tego kosztu pomiCd ' stawców sieci i usług telekomunikacyjnych.
' \
,6.4.2. Ochro, "--iazana uwzgled
Ochrona użytkowr. """^adr
wychi organizacyjn.
takiej ochrony była k>
cja cenotwórstwa na i
row o znaczącej pozycji-^ as
stosowany w ostatniej kc^ tóW tcChn ¦ i
kich konsekwencji jego zJ^ym^najsi]n^nych, &,a
środki regulacyjne zawiodł^u"*acwn" TZym ś«M?S( Konkurencji sprzyjają ob??* dotyJ^ %Of"
rów. Umożliwiają one użytko\acyjny ^ tylko oPer ta' usługę niezależnie od warunkó^eniu n,./^Potv^ientt0~ nie do sieci '*'to^W i %L*
Dyrektywy określają minimaln ne Uprzecln
telekomunikacyjnych. Odnoszą się reSe7 t • *°
który zapewnia konsumentowi dostęp 7i °Per9t nimalnych wymagań dotyczących zaw^0 k°nkretn' tych wszystkich ustaleń, które mają pc]ący Przyłącz ą sów usługobiorcy.
Ochronny charakter mają postanowicie us}u nitorowanie poziomu wydatków na9lVcKus/u/ sprzyjać rozdzielenie opłat za poszczególne i>Li^a mf! oraz za inne dodatkowe usługi i udogodnier^o^ie 'owych, blokowanie określonych wywołań ptftere mow usług przedpłaconych i ratalnych opłat. _
Prawo wspólnotowe chroni dostęp do infoa, ' i
acyjnych. Celem tych przepisów jest stworzenie ?<
Konywania świadomego wyboru usług. Państwa &
^ejrzystą i regularnie aktualizowaną inforn ^ c
fonL° Standardowych warunkach korzystania z ' <^
Pisam2nfCh' ZakreS informacJi podlegającej udostępnić ° Ą
™ dyrektywy o usłudze powszechnej. f
noście r°na W sprawach )'akości usług oparta jest na ja\ I d0 pUkja^ych ° Jakości usług. Przedsiębiorcy telekomunik f ^ywa qi porownywalnych danych o jakości świadczoi,
Uż nkla lch władzom regulacyjnym. UsłUg t i ^Wnik Powinien być chroniony przed utratą dostępu cu
takf h C2nych w razie opóźnień w opłacaniu rachunków te Wiek 2al- przyPac}kach wymagane jest upomnienie użytkownika pr; k0weostleS2eniem Iub zakonczer>iem usług, a w przypadku zawieś ^Iko tyCK2eZenie przez 2akonczeniem obsługi Zawieszenie obsługi n ^skie SWladczen> za które należność nie została uregulowana. P« S2ai^ychm°8ą zezwolić na czasowe ograniczenie obsługi do czynnoś n ^dłużenia użytkownika.
16.5. Dostęp do sieci i usług
Zapewnianie wszystkim przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dostępu do sier' i usług oferowanych na rynku telekomunikacyjnym w celu wytworzenia włas nej oferty usługowej jest najsilniejszym narzędziem promowania konkurenci' Dlatego pojęcie dostępu do sieci i usług odgrywa centralną rolę w sektorze telekomunikacyjnym. Przepisy o dostępie dotyczą przyłączania sprzętu do cudzej sieci (w szczególności dostęp do pętli lokalnej), dostępu do infrastruktury materialnej włączając w to budynki, kanalizację i maszty, dostępu do odpowiednich systemów oprogramowania, do funkcji numeracyjnych, dostępu do sieci stacjonarnych lub sieci ruchomych, szczególnie w celu zapewnienia roamingu korzystania z systemów dostępu warunkowego dla usług telewizji cyfrowej, dostępu do usług sieci wirtualnych. Połączenie sieci jest traktowane jako szczególny przypadek dostępu.
Zasadniczo, obowiązki dotyczące zapewnienia dostępu mogą być nakładane tylko na przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej. Wyjątkiem jest obowiązek zapewnienia dostępu do własnych abonentów, który obciąża każdego operatora telekomunikacyjnego. Na operatorów o znaczącej pozycji można nakładać obowiązki przewidziane w dyrektywie dostępowej, stosownie do konkretnej sytuacji Nakładanie obowiązków nie przewidzianych w dyrektywie wymaga zgody Komisji
Obowiązki dotyczące przejrzystości mają na celu zapewnienie informacji pozwalających na wytworzenie efektywnej konkurencji (np. o taryfach, terminach przyłączenia, interfejsach, lokalizacji dostępu). Władza regulacyjna może nałożyć obowiązki dotyczące udostępniania informacji na życzenie lub jej publikowania. Ustanawiając obowiązki informacyjne należy precyzyjnie określić rodzaj informacji podlegającej upowszechnieniu, poziom szczegółowości tej informacji oraz sposób upowszechniania (np. forma drukowana, elektroniczna). Obowiązek niedyskryminacji ma zastosowanie w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo o znaczącej pozycji rynkowej jest zintegrowane pionowo i dostarcza usługi przedsn biorstwom, z którymi jednocześnie konkuruje na rynkach detalicznych. Ce tych działań jest spowodowanie, aby operator stosował te same warunki w dobnych sytuacjach, w stosunku do przedsiębiorstw dostarczających podobn; świadczeń, a także by dostarczał usługi i informacje innym przedsiębiorcom takich samych warunkach, jakie stosuje przy świadczeniu własnych usług świadczeniu usług swoim spółkom zależnym lub partnerom.
Obowiązek rozdzielenia rachunkowości jest warunkiem wstępnym wania i egzekwowania kosztowej orientacji cen, przejrzystości cenowe) i ^ zu niedyskryminacji Pełne wdrożenie rozdzielonej rachunkowości um h-orStw3 teczne badanie wewnętrznych transferów cenowych w ramach przedsię l ^ oraz eliminowanie transferów niedozwolonych. Obowiązki w zakresie c"^n0§ci dostępowych i międzyoperatorskich mogą mieć różny stopień intensyw^ ^ najdalej idącym instrumentem regulacyjnym w sprawie cen jest m°żjlW n0w<: łożenia obowiązku kosztowej orientacji cen. Stosując ograniczenia J(j. 1 kalkulując koszty usług, których dostarczanie zostało wymuszone decyz)
ministracyjnymi, władza regulacyjna jest zobowiązana uwzględnić inwestycje poczynione przez operatora i pozwolić mu na osiągnięcie uzasadnionej stopy zwrotu od właściwie zaangażowanego kapitału, włączając w to koszty budowy, koszty pracy i koszty kapitału. Należy także uwzględnić ryzyko ponoszone przez operatora na określonym rynku.
Obowiązki dotyczące rachunkowości kosztów są z reguły powiązane z obowiązkami dotyczącymi cenotwórstwa. Nakładając obowiązki dotyczące rachunkowości kosztów krajowa władza regulacyjna powinna określić co najmniej główne kategorie grupowania kosztów oraz zasady przypisywania kosztów do poszczególnych kategorii
Wreszcie dyrektywa dostępowa przewiduje nakładanie konkretnych obowiązków dotyczących dostępu i używania sieci. Nie ma wyczerpującej listy ta-kicłi obowiązków. Dyrektywa zawiera regułę ogólną oraz liczne przykładowe wyliczenia elementów, do których można odnieść obowiązek dostępu (elementy sieci, określone obiekty infrastruktury, technologie i systemy sieciowe, interfejsy i protokoły, usługi).
Dostęp konkurencyjnych operatorów do linii (pętli) abonenckiej ma poprawić warunki korzystania z Internetu. Sieć dostępowa jest najmniej konkurencyjnym ogniwem rynku telekomunikacyjnego. Sprawy dostępu do lokalnej pętli abonenckiej są wyjątkowo uregulowane rozporządzeniem w celu osiągnięcia jak naj szybszego efektu. Rozporządzenie ma zapewnić możliwość wykorzystania istniejących linii telefonicznych do oferowania przez konkurencyjnych operatorów szybkiej transmisji danych umożliwiającej korzystanie z Internetu oraz różne aplikacje multimedialne, przy równoczesnym utrzymaniu w tych liniach usług telefonicznych.
16.6. Gospodarowanie ograniczonymi zasobami
16-6.1. Częstotliwości
Pódl lwosc* radiowe są ograniczonym zasobem i dlatego regulacji prawnej k0 ga ta cz?ść widma, która w świetle aktualnego stanu techniki może być wy-(od 9 ^ ana ^a celów telekomunikacyjnych i innych praktycznych zastosowań Ust , "z do 3000 GHz.) Ogólne ramy regulacyjne w sprawach częstotliwości pro a' decyzja nr 676/2002/WE. Ma ona głównie charakter organizacyjno-Widr^ a'ny' określa metodę postępowania władz wspólnotowych w sprawach
pT ^diowego. w S2° ltyka wspólnotowa w sprawach gospodarki częstotliwościami jest osadzona Wny,!rS2ym "kładzie międzynarodowego współdziałania w tej dziedzinie. Glonie ' .0gniwami tego współdziałania są Międzynarodowy Związek Telekomu-i Teieł?ny (ITl-0 oraz Europejska Konferencja Administracji Pocztowych komunikacyjnych (CEPT). Państwa UE koordynują swoje stanowisko
w ramach tych organizacji Działania wspólnotowe podejmowane są wówcza gdy określone zadania nie mogą być skutecznie zrealizowane w ramach ITn i CEPT.
Polityka gospodarowania częstotliwościami dotyczy z różną intensywności wszystkich trzech faz gospodarowania częstotliwościami:
— określania przeznaczeń;
— dokonywania przydziałów;
— wykorzystywania częstotliwości przez uprawnionych użytkowników. Harmonizacja przeznaczeń częstotliwości umożliwia uruchamianie usług
i sieci paneuropejskich oraz zapewnia odpowiednio duży rynek urządzeń i wyposażenia służącego radiokomunikacji Niektóre zakresy częstotliwości zostały przeznaczone do swobodnego wykorzystania. Użytkownicy korzystają z nich w ramach ogólnego upoważnienia. W tych zakresach, w których występują ograniczenia zasobów częstotliwościowych, konieczne jest udzielanie tzw. praw szczególnych do wykorzystania częstotliwości
Prawo wspólnotowe określa dość szczegółowe ramy procesowe udzielania tych uprawnień. Z uprawnieniami do wykorzystania częstotliwości mogą być związane warunki określone bezpośrednio przepisami prawa lub decyzjami administracyjnymi Szczególne znaczenie mają warunki dotyczące rodzaju usługi lub sieci, albo technologii, które mogą być zastosowane przy korzystaniu z częstotliwości Przewidziano także możliwość przypisania przyznanych częstotliwości do usług o określonej treści, co jest istotne w sektorze radiofonii i telewizji W przypadku konieczności ograniczenia liczby uprawnień do częstotliwości przewiduje się stosowanie procedur konkurencyjnych i porównawczych. Procedury konkurencyjne zakładają możliwość modyfikacji wniosków i aktywne uczestnictwo wnioskodawców w postępowaniu, w którym wybór użytkownika częstotliwości jest uzależniony od maksymalizacji ustalonej z góry wartości, np. opłaty za udzielenie uprawnienia. Procedura porównawcza polega na weryfikacji wniosków, bez możliwości ich modyfikowania, według ustalonych z góry kryteriów, którym przypisano odpowiednie znaczenie.
Nowe regulacje wspólnotowe dopuszczają przenoszenie uprawnień do częste liwości w drodze transakcji między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi p warunkiem równoczesnego stosowania środków zabezpieczających interes liczny przy takich transakcjach. Państwa członkowskie powinny określić r i zakres takich zabezpieczeń.
16.6.2. Numeracja i inne oznaczenia
h W ce'U Numery, adresy i nazwy są stosowane w sieciach telekomunikacyjny0 ^. kierowania sygnałów. Identyfikują one punkty, w których użytkownicy la. ją dostęp do sieci Mają one różną postać, w zależności od rodzaju sieci b. cje wspólnotowe koncentrują się na numeracji telefonicznej. JednaK^V ^. nie jak w przypadku częstotliwości, regulacja ta dopełnia tylko ust^\oVjs^c jmowane w ramach ITU. Na forum międzynarodowym państwa człon
zobowiązane do wspierania harmonizacji numeracji, w zakresie niezbędnym Hla rozwoju usług ogólnoeuropejskich. Gdyby to zawiodło, KE może zastosować odpowiednie techniczne środki implementacyjne.
Bezpośrednim oddziaływaniem UE nie jest objęty system nazw i adresów stosowany w sieci Internet. Nazwy i adresy (numery) stosowane w sieci Internet są administrowane na szczeblu globalnym przez ICANN, zaś na szczeblu krajowym i regionalnym przez różne instytucje publiczne lub prywatne.
Dysponowanie wszystkimi zasobami numeracyjnymi powinno należeć do władzy regulacyjnej. Plan numeracji i procedury przydziału zasobów określonych w tym planie powinny w jednakowy sposób traktować wszystkich dostawców usług publicznych. Krąg uprawnionych do pierwotnych przydziałów numeracji obejmuje wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ale możliwe jest także dokonywanie przydziałów na rzecz dostawców usług informacyjnych, służb publicznych i użytkowników usług telekomunikacyjnych. Dyrektywy dopuszczają przenoszenie uprawnień do numeracji w drodze czynności pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi
Numer „112" służy jako europejski numer alarmowy. Państwa członkowskie powinny zapewnić służbom publicznym odbierającym połączenia alarmowe dostęp do informacji o lokalizacji użytkownika inicjującego połączenie do numeru „112". Powinno to zwiększyć skuteczność działań ratowniczych i ochronnych zapewnianych przez te służby.
Użytkownikom należy zapewnić dostęp do co najmniej jednego całościowego spisu abonentów. Spis całościowy powinien obejmować abonentów usług telefonii stacjonarnej i ruchomej. Analogiczny obowiązek dotyczy dostępu do służby informującej o numerach telefonicznych (biura numerów).
Nowe obowiązki dotyczą przekazywania połączeń kierowanych do Europejskiej Telefonicznej Przestrzeni Numeracyjnej (ETNS) oznaczonej kodem ..3883", który ma być używany na takich samych zasadach, jak kody poszczególnych państw. Umożliwi on instytucjom, przedsiębiorcom i osobom fizycznym walającym w skali europejskiej otrzymanie jednego numeru europejskiego.
Konsekwentnie rozbudowywane są obowiązki w zakresie przenoszalności umerów. Utrudnienia związane ze zmianą numeru powstrzymują abonentów
;d zmianą operatora, nawet wówczas, gdy inny operator oferuje korzystniej-cf Warunki świadczenia usług. Przenoszalność numerów oznacza możliwość zaród Wan'a posiadanego numeru przy zmianie operatora sieci, dostawcy usług lub . 2aiu usługi W przypadku stacjonarnych sieci telefonicznych, posługujących C2nnumerami geograficznymi, wszyscy abonenci publicznych usług telefoni-PrzeH powinni mieć możliwość zachowania swojego numeru, mimo zmiany lum bi°rcy upewniającego te usługi w określonej lokalizacji W przypadku ^erow nie geograficznych (np. 0-700, 0-800) prawo do zachowania nume-kaL2y2mianie °Peratora powinno przysługiwać abonentom niezależnie od lo-• c)i, w której korzystają z takiego numeru.
16.6.3. Prawo drogi
Prowadzenie działalności telekomunikacyjnej wymaga instalowania na cu terenach linii i urządzeń telekomunikacyjnych. Z reguły dostęp do cui go gruntu jest uzyskiwany na podstawie umowy. Często konieczna jest jednak} terwencja ustawodawcy, który bezpośrednio lub na podstawie decyzji adminisH cyjnej upoważnia operatora do korzystania z cudzej nieruchomości
Regulacja wspólnotowa w tej sprawie ma procesowy i stosunkowo ogó! charakter. Państwa członkowskie powinny zapewnić sprawny system n patrywania wniosków o dostęp do cudzych terenów. Wnioski mogą składane przez przedsiębiorstwa uprawnione do zapewniania sieci publicznj a także sieci niepublicznych, przy czym operatorzy sieci niepublicznych mogą $J ubiegać wyłącznie o dostęp do nieruchomości publicznych. Organy rozstrzygaj jące w tych sprawach powinny działać na podstawie przejrzystych i publiczni znanych zasad, stosowanych bez dyskryminacji i terminowo. Na władze regulacyjne nałożono obowiązek wspierania współwykorzystania infrastruktury zainstj; lowanej na gruntach nie należących do operatora. Zastosowanie przymusu dla osiągnięcia tego celu dopuszcza się, gdy operatorzy nie mają innych realnycl możliwości budowy sieci, jak tylko poprzez współwykorzystanie istniejącej info struktury i nieruchomości służących potrzebom telekomunikacyjnym. ^^
i* iych
16.7. Ochrona danych osobowych i prywatności
W sektorze telekomunikacyjnym występują specyficzne zagrożenia danych o»| bowych i prywatności użytkowników telekomunikacji. Dyrektywa o prywatno' ści i łączności elektronicznej uzupełnia i konkretyzuje postanowienia dyrektyw! 95/46/WE w sprawie ochrony osób w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz swobodnym przepływem takich danych. Przedmiotem ochrony8 dane uczestników procesu komunikowania i dane towarzyszące przek* zom telekomunikacyjnym. Przedmiotem ochrony są także tres"
przekazów.
Na ochronę danych i prywatności składa się wiele działań zapobiegawczy' dotyczących sposobu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej oraz śroC ochronne dotyczące poszczególnych kategorii danych i przekazów.
Na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono ogólny obowiązek zar wnienia bezpieczeństwa usług i sieci. Na państwa członkowskie na'oZ,t obowiązek zapewnienia poufności przekazów i towarzyszących im danych ru»j wych. Dyrektywa zakazuje odsłuchiwania, nagrywania, przechowywania i 'n ' sposobów przechwytywania przekazów oraz powiązanych z nimi danych t«H wych przez osoby inne niż użytkownicy telekomunikacji, bez zgody tych uZ; wników. Poufność przekazów i danych towarzyszących oraz zakazy ich utrwa, i przechowywania są wyłączone w przypadkach określonych dyrektywą-1 różne sytuacje, w których ze względu na interes ogólny, albo interes stron uc4 czących w procesie komunikowania zasada pełnej poufności nie ma zastosO^
Urządzenia końcowe użytkowników oraz informacje zgromadzone w tych urZądzeniach podlegają ochronie jako część sfery prywatnej. Dostawcy usług ^szczają w urządzeniach końcowych użytkowników różnego rodzaju programy w celu uzyskania dostępu do informacji zgromadzonej w urządzeniu lub przechowywania własnej, ukrytej informacji Oprogramowanie to służy do identyfikacji użytkownika, ustalenia jego preferencji informacyjnych itp. Stosowanie takich programów lub urządzeń o podobnym działaniu (np. tzw. cookies) powin-n0 być dopuszczone wyłącznie w celach uprawnionych i tylko za wiedzą użytkownika. Nie wymaga się uzyskania wyraźnej zgody użytkownika, a jedynie stworzenia mu prawnych i faktycznych możliwości skutecznego sprzeciwu.
Przetwarzanie tzw. danych ruchowych zostało ograniczone do minimum wynikającego z konieczności wykonania usługi oraz wystawienia rachunku. Wszystko co wykracza poza te ramy wymaga zgody użytkownika. Dane billingowe są szczególną kategorią danych ruchowych służących do wystawiania rachunków. W związku przekazywaniem tych danych abonentom pojawia się problem potencjalnego konfliktu interesów pomiędzy abonentem usługi, który jest stroną umowy z dostawcą usług oraz użytkownikiem usługi (np. pracownikiem), a także pomiędzy abonentem usługi, do którego kierowano wywołanie. Z tych względów abonenci mają prawo żądać rachunków, które nie zawierają szczegółowych danych o połączeniach, zaś dyrektywa zachęca państwa członkowskie do stosowania takich systemów, które umożliwiają regulowanie należności w inny sposób niż na podstawie szczegółowego rachunku po wykonaniu usługi
Dane lokalizacyjne, umożliwiające ustalenie miejsca pobytu użytkownika, mogą być wykorzystane do świadczenia usług o wartości dodanej (np. lokalizacji środków transportu). Wykorzystanie tych danych zostało poddane wielorakim ograniczeniom. Warunkiem przetwarzania takich danych jest albo ich anonimi-zacja, albo uzyskanie wyraźnej zgody użytkownika lub abonenta. Zgoda w każdym przypadku musi być uzyskana przed rozpoczęciem przetwarzania danych lokalizacyjnych. Wyrażenie zgody nie przekreśla możliwości spowodowania przez abonenta czasowej przerwy w przetwarzaniu danych lokalizacyjnych. Powinno
0 następować za pomocą prostych środków przy okazji konkretnego przekazu lub Połączenia.
1 W związku ze sporządzaniem spisów abonentów rozwiązania wymaga próbuj takiego wykorzystania tych spisów, aby nie naruszało to prywatności i uza-Puhr°nych interesów abonentów. Spisy są tworzone jako baza danych służąca do ^olikacji książek telefonicznych, spisów elektronicznych, a także informowa-sach° numerach abonentów poprzez służby informacyjne. Dane zawarte w spi-Wen mogą być wykorzystywane do innych celów, ale towarzyszą temu dodatko-Jt gWarancje po stronie abonentów. Podstawę ochrony interesów abonentów je °wi obowiązek wyczerpującego poinformowania abonenta o wprowadzaniu PiL nych d° spisu. Informacja powinna tworzyć właściwe warunki do podjęcia
z abonenta decyzji co do tego, czy i w jakim zakresie jego dane mają być za-
f<w2C2°ne w spisie abonentów. Informacja powinna wskazywać przewidywane
nen7 skorzystania spisu. W przypadku spisów w formie elektronicznej abo-
p°winien być poinformowany o własnościach użytkowych tego spisu. Do-
tyczy to w szczególności wszelkich funkcji tzw. odwrotnego wyszukiwania, któ. re umożliwiają ustalenie nazwiska i adresu abonenta na podstawie numeru je-go stacji telefonicznej. Drugim podstawowym uprawnieniem abonenta jest roz-strzygnięcie o tym, czy jego dane mają zostać uwzględnione w spisie, a jeśli tak to w jakim zakresie.
Szczególnie intensywne spory towarzyszyły formułowaniu przepisów o tzw niezamówionych przekazach. Cechą tych przekazów jest to, że mają one treść komercyjną i nie zostały spowodowane zachowaniami odbiorcy. Niezamówione przekazy są formą bezpośredniego marketingu realizowanego za pomocą urządzeń telekomunikacyjnych. Przekazy takie mogą być generowane automatycznie i przesyłane abonentom, mogą także polegać na bezpośrednim kontakcie w formie rozmowy marketingowej. Mogą one stanowić zagrożenie dla prywatności, ale także dla ekonomicznych interesów odbiorcy.
Wyróżnia się dwa typowe sposoby postępowania z niezamówionymi przekazami W systemach „opt-in" wymaga się, aby odbiorca przekazu udzielił uprzedniej zgody na otrzymywanie niezamówionych przekazów. W systemach „opt-out" można wysyłać niezamówione przekazy tylko do abonentów, którzy nie wyrazili woli nie otrzymywania takich przekazów. System taki wymaga prowadzenia rejestru abonentów, którzy nie życzą sobie otrzymywania niezamówionych przekazów.
W przypadku stosowania urządzeń do automatycznego generowania połączeń, telefaksów i poczty elektronicznej w celach bezpośredniego marketingu wymaga się uprzedniej zgody abonenta. W przypadku, gdy przedsiębiorca w związku ze sprzedażą towaru lub usługi otrzymuje dane kontaktowe dotyczące łączności elektronicznej z klientem (np. adres poczty elektronicznej) wówczas osoba, która otrzymała te dane może je wykorzystać dla celów bezpośredniego marketingu własnych, podobnych produktów lub usług. Warunkiem tej działalności jest to, aby klient w sposób jednoznaczny i wyraźny był poinformowany o takim wykorzystaniu danych i mógł się temu sprzeciwić przy okazji zbierania danych a także przy okazji otrzymywania każdego przekazu. We wszystkich innych pr? padkach bezpośredniego marketingu dyrektywa przewiduje większą elastyczn Zadaniem państw członkowskich jest spowodowanie, aby abonenci byli a chronieni wymogiem wyrażenia uprzedniej zgody na otrzymywanie takich kazów, albo możliwością wyrażenia życzenia, aby takie przekazy nie były do kierowane. Jednak państwa, które już stosują wyższy poziom ochrony i w gają uprzedniej zgody abonenta, mogą pozostać przy stosowanych rozwiąż3
Częsc IV
Prawo stanowione w ramach
WPZiB i Obszaru
Bezpieczeństwa, Wolności
i Sprawiedliwości
Anna Wyrozumska
1
Wybrane regulacje w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
Literatura:
E. Cannizaro (ed.), The European Union as an Actor in International Relations, Haga, New York, London 2002; H. Haukkala, S. Medvedev (eds), The EU Common Strategy on Rus-sia — Learning the Grammar of the CESP, Kauhava 2001; C. Hillion, Common Strategies and the Interface between E. C. External Relations and the CFSP: Lessons of the Partnership ktween the EU and Russia, w: A. Dashwood, C. Hillion, The General Law of European Com-munities External Relations, Londyn 2000; M. Koskenniemi (ed.), International Law As-pects ofthe European Union, Haga, Londyn, Boston 1998; Kronenberger (ed.), The European Union and the International Legał Order: Discord or Harmony?, Haga 2001; Macleod, I. D. Hendry, S. Hyett, The External Relations ofthe European Communities, Oxford 1998; J. Monar, The European Union's Eoreign Affairs System after the Treaty of Amsterdam: A „Strengthened Capacity for External Action"?, „European Foreign Affairs Review" 1997, nr 2; E. Regelsberger (ed.), Eoreign Policy ofthe European Union, Erom EPC to CESP and heyond, London 1997; J. Starzyk, Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczestwa Unii Europejskiej, Warszawa 2001; R. A. Wessel, The European Union's Foreign and Security Policy, Haga, Londyn, Boston 1999.
J-eiem niniejszego rozdziału1 jest wskazanie przykładów środków prawnych przy-
lCtych w ii filarze UE, ich charakterystycznych cech, a także istniejących powią-
,nz aktami przyjmowanymi w innych filarach UE. Kolejno zostaną przedsta-
0ne niektóre wspólne strategie, wspólne stanowiska, wspólne działania oraz
m°wy międzynarodowe zawarte na podstawie art. 24 TUE.
?• Wspólne strategie
stwo°lne strateSie są instrumentem WPZiB, wprowadzonym TA. Ich celem jest ^ rzenie podstaw dla unormowania wszelkich płaszczyzn stosunków z danym, ym strategicznie dla UE regionem lub państwem. ^d Przyjmowania wspólnych strategii określa art. 13 TUE: "'¦ Rada Europejska określa zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki panicznej i bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na estie polityczno-obronne.
°*d2ial powstał we współpracy z mgr. Marcinem Narożnikiem.
2. Rada Europejska decyduje o wspólnych strategiach wprowadzanych w życie przez Unię w dziedzinach, w których Państwa Członkowskie mają ważne wspólne interesy.
Wspólne strategie określają ich cele, czas trwania i środki, które ma-ją być przekazane do dyspozycji przez Unię i Państwa Członkowskie.
3. Na podstawie określonych przez Radę Europejską ogólnych wytycznych Ra". da podejmuje decyzje niezbędne do określenia i wprowadzenia w życie współ-nej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Rada zaleca Radzie Europejskiej przyjęcie wspólnych strategii i wprowadza je w życie, zwłaszcza przyjmując wspólne działania i wspólne
stanowiska.
Rada zapewnia jednolitość, spójność i skuteczność działań Unii".
A zatem wspólna strategia jest przyjmowana we współdziałaniu Rady Europejskiej (przypomnijmy, że w jej skład wchodzi także przewodniczący KE) oraz Rady. Rada działając na podstawie zasad i ogólnych wytycznych określonych przez Radę Europejską, zaleca Radzie Europejskiej wspólne strategie. O podjęciu wspólnych strategii decyduje Rada Europejska, dając w ten sposób Radzie impuls do podjęcia działań wykonawczych, w postaci środków dostępnych w II filarze.
Do tej pory przyjęto trzy wspólne strategie. Dotyczą one Rosji2, Ukrainy3 i Regionu Śródziemnomorskiego4. Poniżej ograniczymy się do omówienia wspólnej strategii wobec Rosji, ilustruje ona bowiem działanie i charakter omawianego instrumentu prawnego, pozostałe strategie oparte są na podobnym
schemacie.
Jeszcze przed wejściem w życie TA Rada Europejska, która zebrała się w Wie dniu, wystąpiła do Rady o przygotowanie wspólnych strategii dotyczących Ri Ukrainy, regionu śródziemnomorskiego oraz zachodnich Bałkanów, z wyraz wskazaniem, że pierwsza wspólna strategia dotyczyć ma Rosji, obszaru w k UE w ciągu pierwszych sześciu lat realizacji WPZiB nie zdołała wypracować prze) rzystej i spójnej polityki Przyjęcie podczas szczytu UE w Kolonii w "erWCU r„ krótko po wejściu w życie TA, wspólnej strategii wobec Rosji (WW wiło wydarzenie przełomowe. wobeC
WSR określa szczegółowe cele, środki i sposoby realizacji polityw " ^ Rosji; potwierdza5 także, że podstawę stosunków między UE a Rosją sta ^ nadal, Porozumienie o partnerstwie i współpracy pomiędzy WspolruM ^ ską z jednej strony a Federacją Rosyjską z drugiej z 24 czerwca iv ^^ zumienie przewiduje stopniowe integrowanie Rosji z różnego rodź 11 ^ współpracy w Europie i tworzenie niezbędnych warunków do bua szłości strefy wolnego handlu między WE i Rosją.
__________ , 157/1-
2 Wspólna strategia z 12 maja 1999 r„ Dz. U. WE z 24 czerwca 1999 r ^ #g 5 Wspólna stratę ia z 11 grudnia 1999 r., Dz. U. WE z 23 grudn l 199? .^
4 Wspólna strategia z 19 czerwca 2000 r., Dz. U. WE z 22 lipca 2000 r.,
5 Część 1, akapit 5 WSR. . ,_ na podsta^'
6 Dz. u. WE z 1997 r., L 327- PCA jest tzw. umową mieszaną, przyjęta w v
138 i 308 TWE.
Postanowienia WSR zostały podzielone na trzy części; część pierwsza określa cele, które chce osiągnąć UE, oraz środki i instrumenty do ich osiągnięcia. Celami tymi są: wzmocnienie demokracji, rządów prawa i roli instytucji publi-cZnych w Rosji, włączenie Rosji do wspólnej strefy ekonomicznej i socjalnej, wzmocnienie stabilności i obronności europejskiej i światowej we współpracy Rosją- jednocześnie WSR podkreśla przekonanie UE, że demokratyczna i stabilna Rosja stanowi istotę trwałego pokoju w Europie, oraz że rozwój i umacnianie strategicznego partnerstwa z Rosją pomoże jej powrócić do korzeni cywilizacji europejskiej i odzyskać europejską tożsamość.
Część druga została zatytułowana „obszary działania"; precyzuje ona działania, które będą przez UE podejmowane dla implementacji WSR. W celu np. wzmocnienia demokracji, rządów prawa i instytucji publicznych w Rosji Unia podejmie wysiłki polegające na udzieleniu poparcia na rzecz przeprowadzenia reformy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej w Rosji, zarówno na szczeblu regionalnym jak i lokalnym, uruchomieniu programów szkoleniowych dla młodych polityków i pracowników służby cywilnej, wspomaganiu działań władz rosyjskich na rzecz wypełnienia ciążących na Rosji zobowiązań dotyczących ochrony praw człowieka, włączając w to działania w Radzie Europy, ONZ, czy OBWE, wzmocnieniu społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności przez promowanie wymiany o charakterze kulturalnym i edukacyjnym pomiędzy społecznościami rosyjską i UE (wymiana studentów, uczniów), podejmowaniu działań na rzecz wolnych mediów oraz promowaniu równości kobiet i mężczyzn.
W celu włączenia Rosji do wspólnej europejskiej przestrzeni ekonomicznej i socjalnej, UE:
— podejmie działania na rzecz reform gospodarczych w Rosji odnoszące się przede wszystkim do promowania ekonomii rynkowej, koordynowania polityki UE w kontekście międzynarodowych instytucji finansowych, wspomagania działań promujących ustanowienie polityki fiskalnej, sektora bankowego, a także prywatyzacji, i restrukturyzacji przedsiębiorstw w Rosji Działania te mają też zmierzać do wspomagania przeprowadzenia reformy agrarnej i rozwoju prywatnej własności w Rosji; - udzieli wsparcia Rosji dla włączenia jej do europejskiej strefy ekonomicznej Poprzez promowanie stopniowego zbliżania ustawodawstwa, zachęcanie Rosji do dalszej integracji w ramach wielostronnych umów handlowych (np. WTO); ~ stworzy podstawy do zaistnienia socjalnej ekonomii rynkowej (promowanie dialogu społecznego poprzez rozwój związków zawodowych i organizacji pracodawców, promowanie ochrony socjalnej obywateli, reform administracyjnych w zakresie świadczeń społecznych i ochrony zdrowia), i Tjg R odnosi się także do spraw bezpieczeństwa i pokoju. Stwierdza, że Rosja mają wspólny interes i ponoszą szczególną odpowiedzialność za utrzyma-ezPieczeństwa i stabilności w Europie i w innych regionach świata7. UE
»GłóWne cele" WSR, pkt 3, akapit 1.
deklaruje, że uważa Rosję za podstawowego partnera w tym zakresie i jest got z nią współpracować, po to by wspólnie odpowiadać na wyzwania, jakie pojawi i się w odniesieniu do bezpieczeństwa europejskiego. Strategia UE w tym zakre została podzielona na kilka grup. Pierwszy z celów — wzmocnienie dialogu n litycznego — ma być zrealizowany głównie poprzez przekazanie kompeten w tym zakresie Wysokiemu Przedstawicielowi ds. WPZiB oraz wypracowan szczegółowych, wspólnych inicjatyw związanych z celami wspólnej polityki za granicznej8. Uzupełnieniem tych postanowień jest zawarta w części trzeciej VVSR zatytułowanej „Inicjatywy specjalne", propozycja ustanowienia stałych mechaniz' mów politycznego dialogu, by osiągnąć cel, jakim jest wypracowanie wspólnej polityki w stosunku do pewnych regionów i państw trzecich9. WSR nakłada na Radę obowiązek rozważenia wdrożenia mechanizmu konsultacyjnego, w który mogłyby być zaangażowane również państwa trzecie. Celem wskazanego mechanizmu konsultacyjnego ma być prowadzenie rozmów na tematy związane z kwestią nierozprzestrzeniania broni oraz zintensyfikowanie działań mających na celu zniszczenie istniejących zasobów rosyjskiej broni chemicznej. Tak wskazana istota mechanizmu konsultacyjnego koreluje z drugą grupą postulowanych przez WSR rozwiązań związanych ze współpracą z Rosją w zakresie polityki bezpieczeństwa, określonej jako „dyplomacja prewencyjna". Zgodnie z punktem 3 c części wskazującej „obszary działania", do działań z zakresu dyplomacji prewencyjnej należy zaliczyć współdziałanie UE z Rosją, w tym także na forum organizacji międzynarodowych, takich jak OBWE czy ONZ, w sprawach związanych z zarządzaniem kryzysami, przeciwdziałaniem konfliktom i ich rozwiązywaniem10. W pojęciu „dyplomacja prewencyjna" mieści się też promowanie kontroli zbrojeń i rozbrojenia oraz implementacja istniejących porozumień związanych z kontrolą eksportu broni, ograniczeniem rozwoju broni średniego rażenia, wspomaganiem rozbrojenia nuklearnego i niszczeniem broni chemicznej.
Trzecia grupa postanowień WSR związanych z bezpieczeństwem odnosi się ( miejsca Rosji w „europejskiej architekturze bezpieczeństwa" (dotyczy pogłęb nia współpracy w ramach OBWE, zwłaszcza na Szczycie Istambulskim11, ° w zaangażowaniu Rosji w podejmowane przez UE zadania petersberskie).
Do głównych celów wspólnej strategii dotyczącej Rosji należy też podejmc nie przez UE wspólnie z Rosją działań na rzecz wspólnych wyzwań na kont) cie europejskim, m. in. w sektorze energetycznym i bezpieczeństwa nuk e go, w ochronie środowiska naturalnego i zdrowia, a także zwalczanie zor% zowanej przestępczości, prania brudnych pieniędzy, niezgodnego z Pra^e"loW3-pływu osób, przemytu narkotyków, rozwijanie współpracy sądowej, pod<
! Dział „Instrumenty i środki" WSR, pkt 3 a. fTktom. z3,tZil
' Chodzi głównie o płaszczyzny działania, takie jak przeciwdziałanie kontu ^0tiiO-
dzanie kryzysami, zwłaszcza w rejonie Bałkanów, Bliskiego Wschodu i w m Przygranicznych Rosji n Dzial „Instrumenty i środki" WSR, pkt 3 c.
Sz«yt odbył się 17-19 listopada 1999 r.
594
ie regionalnych i przygranicznych działań na rzecz współpracy i poprawy -struktury.
Konsekwencją przyjęcia wspólnej strategii jest dostosowanie do niej wszystkich ,,jajań UE i państw członkowskich. WSR wzywa zatem Radę, KE i państwa członkowskie, aby stosownie do swoich możliwości i kompetencji sprawdziły prowadzone działania, istniejące polityki, programy i instrumenty pod kątem zgodności z WSR, a w wypadku jakichkolwiek niezgodności, by w jak najszybszym terminie je usunęły12. WSR nakłada na wskazane wyżej podmioty obowiązek „stosownego użycia istniejących już instrumentów i środków, w szczególności PCA r 1", oraz przyjęcia nowych środków dla wykonania WSR (podobne postanowienia zawierają też wspólne strategie dotyczące Ukrainy i Regionu Śródziemnomorskiego13).
Głównym organem odpowiedzialnym za realizację celów przewidzianych we wspólnej strategii jest Rada. WSR zobowiązuje Radę do zapewnienia realizacji strategii przez kolejno urzędujące Prezydencje (Prezydencja przedstawiać ma Radzie plan pracy dotyczący realizacji strategii wobec Rosji, w oparciu o obszary działań wyznaczone w części II WSR), do kontrolowania działań UE podejmowanych dla wykonania WSR, do informowania Rady Europejskiej co najmniej raz w roku o postępach w tej dziedzinie, monitorowania sytuacji w Rosji i stopnia jej zaangażowania w realizację zadań wskazanych w strategii, opracowywania i przedstawiania zaleceń w sprawie poprawek do II i III części WSR. Radę wspiera Sekretarz Generalny Rady/Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB. Rada UE, KE i państwa członkowskie powinny też zapewnić niezbędną koordynację działań podejmowanych w stosunku do Rosji, przede wszystkim przez regularne konsultacje między przedstawicielami państw członkowskich i KE przebywającymi na terytorium Rosji.
Do WSR została dołączona deklaracja potwierdzająca, wynikające z art. 23 ust. 2 TUE, upoważnienie dla Rady do podejmowania w ramach II filaru decyzji wykonujących wspólną strategię kwalifikowaną większością głosów. Deklaracja "Wasnia, że inne akty przyjmowane dla wykonania wspólnej strategii, nie obję-
tytułem V TUE (WPZiB), powinny być podejmowane przy zachowaniu wyma-
ja" określonych w odpowiednich postanowieniach traktatów. Takie zastrzeżenie
wynikiem kontrowersji, jakie powstały jeszcze przed przyjęciem WSR, część
tów^ członkowskich rozumiała art. 23 ust. 2 jako odnoszący się także do ak-
Wykonawczych przyjmowanych w innych filarach UE.
I Wspólne stanowiska
paflPs°^e stanowiska były jednym z pierwszych instrumentów stosowanych przez ^a "łonkowskie w ramach współpracy politycznej w zakresie polityki zali Pkt 2 h ¦ ,
' ^ob „¦atu ..Instrumenty i środki" WSR.
6°«u ś 41 WsPólnej strategii dotyczącej Ukrainy i 28 wspólne) strategu dotyczącej Re-r°dziemnomorskiego.
granicznej i bezpieczeństwa; wskazywał na nie już JAE. Zgodnie z art. 15 r^ art. J.5) TUE, „Rada przyjmuje wspólne stanowiska. Określają one podci"? Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmini wym. Państwa Członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowyrk wspólnymi stanowiskami".
Dotychczasowa praktyka UE pozwala na wyróżnienie trzech kateen wspólnych stanowisk:
— wspólne stanowiska dotyczące sankcji wobec państw trzecich;
— wspólne stanowiska dotyczące polityki UE wobec państw trzecich;
— wspólne stanowiska odnoszące się do pewnych inicjatyw specjalnych o charakterze tematycznym.
1.2.1. Wspólne stanowiska dotyczące sankcji wobec państw trzecich
Tradycyjnym środkiem polityki zagranicznej są środki przymusu (represalia, sankcje). Są one stosowane przez UE (poprzednio WE), mogą przybierać formę środków autonomicznych (ograniczone są wówczas ramami dopuszczalności stosowania środków przymusu określonych w prawie międzynarodowym), lub też mogą stanowić implementację sankcji uchwalanych przez RB ONZ na podstawie rozdziału VII Karty NZ.
Sankcje RB ONZ przyjęte na podstawie rozdziału VII KNZ wiążą państwa członkowskie ONZ. Nie wiążą jako takie UE. Jednocześnie wszystkie państwa członkowskie UE są członkami ONZ, a niektóre z nich są nawet stałymi członkami RB ONZ. Podstawą implementacji sankcji RB przez UE musi być i\ da państw członkowskimi UE w sprawie wspólnego wprowadzenia w z; cie tych sankcji, za pośrednictwem UE. Implementacja sankcji RB ONZ pro biega w dwóch etapach. W pierwszym etapie Rada na podstawie przepisó' dotyczących WPZiB, przyjmuje w związku z rezolucją RB- ONZ wprowai sankcje wspólne stanowiska lub wspólne działania. Drugi etap polega n nywaniu decyzji podjętych w II filarze za pośrednictwem aktów prawa ws. towego (jeśli tego wymagają, a WE posiada niezbędne kompetencje). W sposób przyjmowane są sankcje autonomiczne — decyzja jest po< w ramach II filaru, wykonywana środkami wspólnotowymi
Przed TUE decyzje w sprawie sankcji ekonomicznych były Pode'm ponje-podstawie art. 133 (dawny art. 113) TWE. Wywoływało to kontroWserólljej po11 waż przepis ten stanowi podstawę prawną dla działań w ramach w ^ ^ tyki handlowej. Do TWE wprowadzono później specjalne przepisy ^ T wny art. 228 a), oraz art. 60 TWE (dawny art. 73 g). Zgodnie z a^ ^e „Jeżeli wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte na po zagrani< sów Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wspólnej ponty zLrWania i bezpieczeństwa przewidują działanie Wspólnoty zmierzające ^
ograniczenia w całości lub części stosunków gospodarczych z I głoSÓJ
ma krajami trzecimi, Rada, stanowiąc większością kwalinKO ^ 7
wniosek Komisji, podejmie pilne i konieczne środki". Art- °u i
S9*
^c stanowi natomiast: „Jeśli, w przypadkach przewidzianych w art. 301 TWE, ¦ tanie Wspólnoty uważane jest za niezbędne, Rada, zgodnie z procedurą prze-<tón3 w artyku^e 301 TWE, może podjąć, w stosunku do danych państw trze-, pilne i niezbędne środki co do przepływów kapitałów i płatności". ° fila około 30 wspólnych stanowisk, przyjętych pomiędzy listopadem 1993 r. marcem 2002 r., trzynaście dotyczyło sankcji w stosunku do Federalnej Re-ubliki Jugosławii (niektóre z tych sankcji zostały przyjęte w celu implementowania sankcji RB ONZ14, inne stanowią sankcje autonomiczne)15. W początkowym okresie sankcje te polegały głównie na ograniczeniu stosunków gospodarczych i finansowych z terytoriami znajdującymi się pod kontrolą Serbów16, prowadzaniu ograniczeń w handlu z FRJ, później stopniowym ich łagodzeniu17. W polowie lat dziewięćdziesiątych sankcje zaczęły przybierać na sile i wtedy m,in. została podjęta decyzja o ustanowieniu embarga na eksport broni18. W 1997 r. Rada podjęła wspólne stanowisko w sprawie zakazu pobytu na terytorium państw członkowskich UE osobom, które dopuściły się aktów przemocy podczas zamieszek w Mostarze19. W 1998 r. uchwalono decyzję o zamrożeniu środków finansowych zdeponowanych przez rząd FRJ i rząd serbski za granicą20. Wspólne stanowisko z 10 maja 1999 r. z kolei, dotyczy zakazu przyznawania wiz osobom związanym z reżimem Miloszewicza, zakazu wjazdu na terytorium UE określonym osobom, zamrożenia środków finansowych, zakazu lotów prywatnych i handlowych pomiędzy FRJ a terytorium WE, oraz eksportu do FRJ technologii i wyposażenia, które umożliwiałyby naprawę zniszczonego podczas ataków lotniczych majątku, infrastruktury lub wyposażenia służącego rządowi FRJ doprowadzenia polityki represji wewnętrznych21. W miarę jak działania wojenne n» terytorium byłej Jugosławii ustawały, sankcje UE ulegały złagodzeniu. 9 paź-
M9rPÓlne stanowisko 672/1994/WPZiB z 10 października 1994 r„ Dz. U. WE
1994 r.; L 266, wspólne stanowisko 150/95/WPZiB z 28 kwietnia 1995 r., Dz. U.
11 u,r1995 r-' L ": wspólne stanowisko 378/95/WPZiB z 19 września 1995 r., Dz.
,5}WEM995r.,L 227.
LP- wspólne stanowisko 240/98/WPZiB z 19 marca 1998 r., Dz. U. WE z 1998 r.,
•wspólne stanowisko 326/98/WPZiB z 7 maja 1998 r., Dz. U. WE z 1998 r.,
! D
stano- b3dy Z 10 Października 1994 r. o podjęciu na podstawie art. J. 2 wspólnego mi Rep1SL,a °. °8raniczeniu finansowych i ekonomicznych stosunków z tymi terytoriach n Bośni ' Hercegowiny, które znajdują się pod kontrolą Serbów Bośniacko^ U'WE 2 1994 r., L 266, s. 11.
Serwr, niwiska z: 10 października 1994 r., Dz. U. WE z 1994 r., L 266, s. 11; 12 L160 \ , 5 r" Dz- U- WE z 1995 r- E 138, s. 2; 7 lipca 1995 r., Dz. U. WE z 1995 r., A U w; 19 ^erpnia 1995 r„ Dz. U. WE z 1995 r., L 227, s. 2; 4 grudnia 1995 r., WsPóln;Ezl995r.,L297,s.4.
-mie. tanow'sko z 26 lutego 1996 r., Dz. U. WE z 1996 r., L 058, s. 1 (czterokrot-
Clane)-
>spól «s anowisko z 17 marca 1997 Dz. u. WE z 1997 r., L 081, s. 1. °2- U. ^tai»owisko z 7 maja 1998 r., Dz. U. WE z 1998 r., L 143, s. 1. z 1999 r„ L 123, s. 1 z późniejszymi zmianami.
dziernika 2000 r., Rada podjęła decyzję, w której zrewidowane zostały postan wienia wcześniejszych wspólnych stanowisk ustanawiających sankcje w odnieś' niu do byłej Jugosławii, od tego momentu obejmowały one tylko S. MiloszeuJ" cza i związane z nim inne osoby22. Potwierdzeniem tego wspólnego stanowi I ka było wspólne stanowisko z 10 listopada 2000 r.23
Oprócz wspólnych stanowisk w sprawie sankcji w stosunku do FRJ dużą gr, pę stanowią wspólne stanowiska przyjęte w odniesieniu do państw afrykań skich. UE nałożyła m.in. sankcje na Libię24, Sudan25, Liberię26, Sierra Leone27 c? Zimbabwe28. Często treść wspólnych stanowisk jest ogólna, ogranicza się d0 stwierdzenia, że „ekonomiczne stosunki z danym państwem są ograniczone" bądź że „embargo na dostawy broni jest nałożone". Wspólne stanowiska wiążą państwa członkowskie, są więc one zobowiązane do ich wykonania. Pamiętać trzeba również, że w niektórych przypadkach wspólne stanowiska będą wymagać wykonania poprzez zastosowanie środków I filaru UE (najczęstszą formą wykonania wspólnych stanowisk w sprawie sankcji są rozporządzenia, dopiero bowiem rozporządzenie może nałożyć obowiązki na jednostki).
W okresie od 1996 do 2000 r. RB ONZ uchwaliła trzy rezolucje nakładające sankcje przeciwko Talibom w Afganistanie — rezolucje 1076 z 1996 r. i 1333 z 2000 r. nałożyły embargo na dostawy broni, a rezolucja 1267 z 1999 r. dotyczyła kolejnych ograniczeń. Dla wykonania postanowień rezolucji 1267 Rada przyjęła na podstawie art. 15 TUE (dawny art. J. 5) wspólne stanowisko 727/ 199929. Art. 1 wspólnego stanowiska stwierdza: „Loty do i ze Wspólnoty Europejskiej podejmowane przez samoloty posiadane, wypożyczone bądź zarządzane przez Talibów są zakazane zgodnie z warunkami rezolucji RB ONZ 1267". Zgodnie z art. 2 wspólnego stanowiska, „fundusze i inne źródła finansowania zdeponowane przez Talibów za granicą, odpowiadające warunkom określonym w rezolucji 1267, są zamrożone"30.
W celu wykonania wspólnego stanowiska 727/1999 r. Rada przyjęła, działając na podstawie TWE, rozporządzenie 337/200031. Rozporządzenie Rady uzupełnia rozporządzenie Komisji 1272/200032. Rozporządzenie Rady definiuje pojęcia podstawowe, takie jak np. Talibowie, a art. 2 wskazuje, że stosuje się do wszelkich
22 Dz. U. WE z 2000 r., L 261, s. 1.
23 Dz. U. WE z 2000 r„ L 287, s. 2.
2Ą Wspólne stanowisko z 22 listopada 1993 r., Dz. U. WE z 1993 r., L 295, s. 7.
25 Wspólne stanowisko z 15 marca 1994 r., Dz. U. WE z 1994 r„ L 075, s. 1.
26 Wspólne stanowisko z 7 maja 2001 r., Dz. U. WE z 2001 r., L 126, s. 1.
27 Wspólne stanowisko z 11 stycznia 2002 r., Dz. U. WE z 2002 r., L 047, s. 8.
28 Wspólne stanowisko z 18 lutego 2002 r., Dz. U. WE z 2002 r., L 050, s. 4.
29 Wspólne stanowisko z 16 listopada 1999 r., Dz. U. WE z 1999 r., L 294, s. 1. L 50 Zob. także m.in. wspólne stanowisko 154/2001 z 26 lutego 2001 r., Dz. U.J
z 2001 r., L 057, s. 1, lub wspólne stanowisko 56/2001 z 22 stycznia 2001 r. przyK także w wykonaniu rezolucji RB ONZ 1333/2000, Dz. U. WE z 2001 r., L 021, s. »¦ " Rozporządzenie Rady 337/2000 z 14 lutego 2000 r., Dz. U. WE z 2000 r., L 043, s- ¦ Rozporządzenie Komisji 1272/2000 z 16 czerwca 2000, Dz. U. WE z 2000 r., L s. 16.
funduszy i innych źródeł finansowania, a także samolotów wskazanych przez Komitet RB ONZ ds. sankcji nałożonych na Talibów (listę zawierają dołączone aneksy I i II). Rozporządzenie zamraża środki finansowe określone w aneksie i do rozporządzenia (art. 3 pkt. 1 rozporządzenia Rady), przez co w szczególności rozumie uniemożliwienie jakiegokolwiek korzystania przez Talibów z tych środków (art. 3 pkt. 2). Rozporządzenie wskazuje też, iż „bez szkody dla zasad wspólnotowych odnoszących się do kwestii poufności oraz postanowień art. 284 XWE33". organom państw członkowskich przysługuje prawo do żądania od banków, innych instytucji finansowych, firm ubezpieczeniowych oraz innych podmiotów i osób informacji potrzebnych do wypełnienia postanowień rozporządzenia (art. 4). Art. 5 rozporządzenia ustanawia zakaz odnoszący się do jakiegokolwiek samolotu, który znajduje się na liście zawartej w aneksie II do rozporządzenia, startu oraz lądowania na terytorium WE. Każde z państw członkowskich WE jest zobowiązane do penalizowania naruszeń postanowień rozporządzenia 337/2000. Sankcje w ten sposób podejmowane mają mieć charakter efektywny, proporcjonalny i działać prewencyjnie (art. 10). Rozporządzenie nakłada na państwa członkowskie i KE obowiązek wzajemnego informowania o środkach podjętych na podstawie rozporządzenia, jak również o problemach, jakie pojawiły się przy wprowadzaniu tych środków itp. (art. 8). Zgodnie z art. 12 rozporządzenia, stosuje się je bezpośrednio (is directly applicable) w całym jego zakresie we wszystkich państwach członkowskich.
6 marca 2001 r. Rada wydała rozporządzenie 467/200134 zakazujące eksportu określonych dóbr i usług do Afganistanu, wzmacniające środki restrykcyjne odnośnie zakazu lotów i zamrożenia środków finansowych Talibów oraz zmieniające rozporządzenie Rady 337/2000. Rozporządzenie 467/2001 jest najbardziej kompleksowym, wspólnotowym uregulowaniem prawnym odnoszącym się do sankcji nakładanych na Afganistan. Podstawę prawną dla rozporządzenia stanowiły art. 60 i art. 301 TWE, rozporządzenie wskazuje także wyraźnie na swój związek z rezolucjami RB ONZ 1076/1996, 1333/2000 i 1267/1999, oraz wszystkimi wydanymi w związku z nimi aktami prawnymi WPZiB35. W uzasadnieniu wyjaśniono, że celem rozporządzenia było z jednej strony zaostrzenie środków przymusu stosowanych wobec Talibów, z drugiej zaś, objęcie jednym aktem Prawnym wszystkich sankcji ekonomicznych stosowanych wobec Talibów, za
li Art. 284 TWE wskazuje, iż „w celu wypełnienia powierzonych jej zadań Komisja może zbierać wszelkie potrzebne informacje i sprawdzać je, w granicach i na warunkach
3< ustalonych przez Radę zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu", pz. U. WE z 2001 r„ L 067, s. 1. ., . . '¦-.,
w związku z rezolucją RB ONZ 1076/1996 zostało przyjęte wspólne stanowisko 746/ 96, Dz. U WE z 1996 r L 342 s 1 dotyczące nałożenia embarga na dostawy brom d° Afganistanu; zmienione przez wspólne stanowisko z 26 lutego 2001 r Dz U. WE z 2001 r„ L 057, s. 1 (uwzględnia ono rezolucję RB ONZ 1333/2000 wprowadzającą et*bargo na dostawy broni). W związku z rezolucją RB °NZ 1267/1999 przyjęto ^Pólne stanowisko 727/1999 z 15 listopada 1999 r.JDz U WE z 1999 r., L 294, s. 1; ^Pólne stanowisko 56/2001 z 22 stycznia 2001 r. Dz. U. WE z 2001 r., L 021, s.l.
czym przemawiał argument przejrzystości i spójności przyjętych uregulowań pra wnych. Nowe rozporządzenie (467/2001) zmienia niektóre uregulowania rozpn rządzenia Rady 337/2000 oraz w art. 5 wprowadza zakaz przyznawania, spr? dawania oraz udzielania w jakikolwiek inny sposób, bezpośrednio lub pośredni porad, pomocy technicznej lub szkolenia związanego z działalnością militam prowadzoną pod kontrolą Talibów itp. Rozporządzenie upoważnia KE do przyjęcia nowych bądź zmiany istniejących aneksów. KE została zobowiązana w związki z tym do utrzymywania kontaktów z Komitetem RB ONZ do spraw sankcji nałożonych na Talibów.
Rozporządzenie stosuje się do terytorium WE włącznie z jej przestrzenią powietrzną, na pokładach samolotów i jakichkolwiek innych statków znajdujących się pod jurysdykcją państw członkowskich, do obywateli państw członkowskich gdziekolwiek się znajdują, do jakiejkolwiek osoby prawnej lub innego ciała ustanowionego na mocy prawa państwa członkowskiego.
W wyniku zmiany sytuacji politycznej oraz nowej rezolucji RB ONZ36, rozporządzenie 467/2001 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady z 11 maja 2002 r.37 Jego celem jest uchylenie środków najbardziej uciążliwych dla ludności cywilnej Afganistanu, z jednoczesnym utrzymaniem najważniejszych sankcji (niekiedy ich obostrzeniem).
1.2.2. Wspólne stanowiska dotyczące polityki UE wobec państw trzecich
Kolejną kategorię wspólnych stanowisk stanowią stanowiska określające politykę UE wobec państw trzecich. Wskazują one głównie cele, jakie UE chce osiągnąć w prowadzonej polityce oraz środki, jakimi chce się przy ich osiąganiu posłużyć. Dla przykładu, we wspólnym stanowisku z 14 maja 2001 r. dotyczącym Nigerii , Rada stwierdziła, że celem, który UE chce osiągnąć jest wzmocnienie wzajemnych stosunków UE i Nigerii na wszystkich płaszczyznach wspólnego zainteresowana' UE będzie w tym zakresie dążyć do zbliżenia z Nigerią na gruncie ekonomicznym, handlowym i politycznym poprzez wspomaganie procesów zmierzający' do wzmocnienia demokracji i rządów prawa w Nigerii, zmniejszenia biedy i pewnienia rozwoju społecznego i ekonomicznego, a także integracji regiona pokoju i obronności39. UE jednocześnie stwierdza, że za osiągnięcie celów cowych na wskazanych polach odpowiedzialny jest przede wszystkim rząd Nig We wspólnym stanowisku wskazane są także te obszary, które UE uważa z czowe z punktu widzenia pomocy, jaką Nigeria może uzyskać od UE. Są °-wój kultury demokratycznej, rozbudowa struktury instytucjonalnej, rozwój
36 Rez. 1390(2002) z 16 stycznia 2002 r. 3^ Dz. U. WE z 29 maja 2002 r., L 139, s. 9.
Dz. U. WE z 2001 r„ L 132, s. 1.
Art- 1 pkt 1 i 2.
oiniczny, wzmocnienie zdolności na rzecz przeciwdziałania konfliktom, organizowania zarządzania kryzysami i integracji regionalnej40.
W innych wspólnych stanowiskach wskazywane są takie cele, jak np. „rozwój i wspomaganie procesu przeciwdziałania ludobójstwu i promocja narodowego pojednania"41, „pomoc w powrocie do politycznej stabilności i wewnętrznego pokoju"42, „działanie na rzecz polepszenia sytuacji w Timorze Wschodnim z uwzględnieniem praw człowieka"43, „pomoc rządowi burundyjskiemu w organizowaniu debaty narodowej"44 czy „wspomaganie procesu rozbrojenia nuklearnego na Ukrainie"45.
1.2.3. Wspólne stanowiska tematyczne
Trzecią kategorią wspólnych stanowisk są wspólne stanowiska wyróżnione ze względu na kryterium tematyczne. Podejmując takie wspólne stanowiska UE kształtuje wspólny dla państw członkowskich sposób zapatrywania na daną kwestię zobowiązując jednocześnie państwa członkowskie do zachowania się zgodnie z treścią wspólnego stanowiska.
Decyzją z 18 września 1995 r.46 zostało podjęte wspólne stanowisko dotyczące laserów oślepiających, w którym zdecydowano, że państwa członkowskie będą aktywnie promowały przyjęcie protokołu dodatkowego, który zostanie dołączony do Konwencji z 1980 r. w sprawie ograniczenia i zakazu używania określonych rodzajów broni konwencjonalnej. Inny przykład to wspólne stanowisko odnoszące się do ustaleń przed mającą się odbyć IV Konferencją w sprawie zakazu produkcji, rozwoju i przechowywania broni bakteriologicznej i toksycznej47. Do wskazanej kategorii zaliczyć także trzeba dwa wspólne stanowiska w sprawach dotyczących zwalczania terroryzmu48 oraz wspólne stanowisko w sprawie ustanowienia Międzynarodowego Trybunału Karnego49.
Art. 3. 1 Wspólne stanowisko z 19 listopada 2001 L303, s. 5.
L^05, s. 5. " Wspólne stanowisko dotyczące Albanii z 2 czerwca 1997 r., Dz.. WE. z 1997 r., L 153, S. 4.
I Wspólne stanowisko z 25 czerwca 1996 r., Dz. U. WE z 1996 r., L 168, s. 2.
Wspólne stanowisko dotyczące Burundi z 24 marca 1995 r., Dz. U. WE z 1995 r., 4!L072,s. 1.
Wspólne stanowisko dotyczące Ukrainy z 28 listopada 1994 r., Dz. U. WE z 1994 r., ,L3l3,s.l.
„ L*¦ U. WE z 1995 r., L 227, s. 3. 4iMM , ... .
„ ^pólne stanowisko z 25 czerwca 1996 r„ Dz. U. WE z 1996 r., L 168, s. 3.
Wspólne stanowisko z 27 grudnia 2001 r. dotyczące zwalczania terroryzmu Dz.IJ. WE
Z 2001 r„ L 344, s. 90 i wspólne stanowisko z 27 grudnia 2001 r., Dz. U. WE „2 2001 r L 344 s 93
Wspólne'stan0wisko z 'li czerwca 2001 r„ Dz. U. WE z 2001 r., L 155, s. 19.
Wspólne stanowiska podejmujące problem zwalczania terroryzmu nakie rowane są głównie na podjęcie działań ograniczających i przeciwdziałających zjawisku terroryzmu. Wspólne stanowisko 930/2001/WPZiB wskazuje, jakie działania powinny zostać podejmowane przez państwa członkowskie dla zwalczania terroryzmu (państwa członkowskie powinny w tym celu posiadać w prawie wewnętrznym odpowiednie mechanizmy i instrumenty), tj. zamrożenie środków finansowych (art. 2), podejmowanie odpowiednich środków w stosunku do gnm lub osób zaopatrujących terrorystów w broń oraz pomoc innego rodzaju (art. 4 art. 6), uniemożliwienie podejmowania działań wspomagających terroryzm na terytorium państw członkowskich (art. 7), wzmożenie kontroli granicznych i wewnątrzpaństwowych (art. 10). Wspólne stanowisko 930/2001 nakłada też na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia regulacji prawnych kwalifikujących terroryzm jako ciężkie przestępstwo (art. 8) oraz unormowań, które prowadzą do usprawnienia wymiany informacji między państwami członkowskimi (art. 12). Na potrzeby tak sprecyzowanej polityki wypracowano też definicje podstawowych pojęć związanych z terroryzmem, tj. akt terrorystyczny, osoby zamieszane w działania terrorystyczne czy grupy terrorystycznej.
11 czerwca 2001 r. UE przyjęła wspólne stanowisko dotyczące Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK). Zgodnie z art. 1 pkt. 2 wspólnego stanowiska, celem UE jest doprowadzenie do szybkiego wejścia w życie Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego z 1998 r., a więc w końcowym rezultacie ustanowienie samego Trybunału. W tym celu zarówno UE, jak i państwa członkowskie miały podejmować wszelkie działania prowadzące do jak najszybszej i jak najszerszej ratyfikacji Statutu, a także jego implementacji (art. 2 pkt. 1), wdrażać inicjatywy mające na celu szerzenie wartości, celów i zasad Statutu (art. 2 pkt. 2), dzielić się z innymi państwami swoimi doświadczeniami w zakresie implementacji postanowień Statutu (art. 2 pkt. 3). Rada została zobowiązana do zapewnienia koordynacji środków implementujących art. 2 i 3 wspólnego stanowiska, podejmowanych przez UE i państwa członkowskie. Art. 5 wspólnego stanowiska wskazuje, iż Komisja będzie dążyć do zapewnienia osiągnięcia celów wspólnego stanowiska przy zastosowaniu środków wspólnotowych. Trzeba podkreślić, że wspólne stanowisko UE, zdecydowane jednolite stanowisko w tej kwestii i jego wykonanie, odegrało znaczącą rolę w procesie wiodącym do wejścia w życie i utworzenia MTK, akcje prowadzone w tym celu prze2 UE — konferencje międzynarodowe, konsultacje, akcje informacyjne (finansowane z budżetu zarówno państw członkowskich, jak i WE) przyniosły wymierne rezultaty i ułatwiły procesy ratyfikacyjne i implementacyjne w innych pa"' stwach. Przyspieszyło to wejście w życie Statutu. Warto dodać, że ratyfikacja Statutu łączyła się z trudnościami konstytucyjnymi w niektórych państwach (kwestie czy np. przekazanie sprawcy Trybunałowi stanowi ekstradycji immunitety wysokich funkcjonariuszy państwowych) a także koniecznością Prz^ gotowania skomplikowanych ustaw wykonawczych. Akcja UE ukierunkowana była m.in. na dzielenie się swoimi doświadczeniami z państwami trzecimi
/im
1.3. Wspólne działania
Zgodnie z art. 14 (dawny art. J.4) TUE:
„1. Rada przyjmuje wspólne działania. Dotyczą one pewnych sytuacji, w których niezbędne jest podjęcie działań operacyjnych. Wspólne działania określają ich zasięg, cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, warunki wprowadzania ich w życie oraz — w razie potrzeby — czas ich trwania.
2. Jeżeli nastąpiła zmiana okoliczności mająca wyraźny wpływ na kwestię stanowiącą przedmiot wspólnego działania, Rada dokonuje przeglądu zasad i celów tego działania oraz podejmuje niezbędne decyzje. Dopóki Rada nie podejmie stosownej decyzji, wspólne działanie pozostaje w mocy.
3. Wspólne działania wiążą Państwa Członkowskie w odniesieniu do zajmowanych przez nie stanowisk i prowadzonych działań.
4. Rada może zażądać od Komisji przedłożenia jej wszelkich właściwych propozycji dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w celu zapewnienia wprowadzenia w życie wspólnego działania.
5. O wszelkim zajęciu krajowego stanowiska lub podjęciu jakiegokolwiek krajowego działania należy poinformować w takim czasie, aby możliwe było — w razie potrzeby — wcześniejsze przeprowadzenie w Radzie uzgodnień. Obowiązek wcześniejszego poinformowania nie dotyczy środków stanowiących jedynie proste wykonanie decyzji Rady na płaszczyźnie krajowej.
6. W przypadku bezwzględnej konieczności wynikającej z rozwoju sytuacji i wobec braku decyzji Rady Państwa Członkowskie mogą zastosować w trybie pilnym niezbędne środki, uwzględniając ogólne cele wspólnego działania. Państwo Członkowskie, które stosuje takie środki, informuje o nich niezwłocznie Radę.
7. W przypadku poważnych trudności w wykonaniu wspólnego działania Państwo Członkowskie powiadamia o nich Radę, która rozważa je i poszukuje właściwych rozwiązań. Nie mogą być one sprzeczne z celami wspólnego działania ani szkodzić jego skuteczności".
Wspólne działania podejmowane są przez Radę w szczególnych sytuacjach, w których niezbędne jest podjęcie wspólnych działań operacyjnych. Dla działań ^ch ustala się cele, zakres i środki pozostające do dyspozycji UE, a jeśli Zachowi taka potrzeba, także czas trwania i warunki wprowadzenia wspólnego kiałania.
M.l. Wspólne działania wspierające procesy pokojowe i demokraty-:ne w państwach trzecich
f^ICte przez UE wspólne działania możemy zaliczyć do trzech kategorii Pierwsza Uklerunkowana jest na wspomaganie procesów pokojowych i demokratycznych
w państwach trzecich, np. obserwowanie wyborów w Afryce Południowej50, pa lestynie51, Bośni i Hercegowinie52, Nigerii53 czy Kongo54, wspomaganie reform np. wsparcie dla demokratycznego rządu Czarnogóry55, któremu UE na poczet kontynuowania reform ekonomicznych i politycznych (art. 1) przekazała kwotę 3 min ECU (art. 2). Ponadto wspólne działanie zobowiązało Prezydencję do monitorowania reform przeprowadzanych przez rząd Czarnogóry i przekazywania informacji Radzie (art. 3). Wskazało także, że „Komisja chcąc działać na rzecz wypełnienia celów niniejszego wspólnego działania zamierza wysuwać propozy. cje dalszej pomocy na rzecz rządu Czarnogóry".
Do kategorii wspólnych działań wspomagających promocję pokoju i demokracji można też zaliczyć wspólne działania ustanawiające specjalnych przedstawicieli UE, których zadaniem jest zapewnienie stałego kontaktu pomiędzy określonym regionem a UE, udzielanie rady i pomocy lub nadzorowanie wykonania określonych przedsięwzięć. Przykładami takich wspólnych działań są m. in. wspólne działania w sprawie powołania Specjalnego Wysłannika UE w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii56, utworzenia Europejskiej Jednostki do spraw Wyborów w Kongo57 czy ustanowieniu Specjalnych Wysłanników w Mo-starze58 lub w Regionie Wielkich Jezior Afrykańskich59.
Szczególnym obszarem, w stosunku do którego UE podjęła wspólne działania wspomagające procesy pokojowe i demokratyczne jest Mostar. Działania UE polegały na organizowaniu administracji w Mostarze (w tym odtworzeniu głównych instytucji administracji publicznej, podstawowej infrastruktury w mieście, odbudowie ekonomicznej itp.) — wspólne działanie 790/94/WPZiB z 12 grudnia 1994 r.60 Rada Europejska wyraziła zgodę na podjęcie tego działania jeszcze w 1993 r., niemniej jego realizacja rozpoczęła się dopiero po wynegocjowaniu przy pomocy Stanów Zjednoczonych porozumienia w tej sprawie między bośniackimi Muzułmanami i Chorwatami — Memorandum of understanding zawarte 5 lipca 1994 r. w Genewie przez Przewodniczącego Rady UE i innych
50 Wspólne działanie dotyczące pomocy Afryce Południowej w dążeniu do demokrac)i z 6 grudnia 1993 r„ Dz. U. WE z 17 grudnia 1993 r, L 316, s. 45.
51 Wspólne działanie z 2 września 1995 r., uzupełniające decyzję 94/276/WPZi w sprawie obserwowania wyborów do Rady Palestyńskiej i koordynacji międzynaro wych operacji dotyczących obserwacji wyborów, Dz. U. WE z 6 października 19" L238, s. 4.
52 Wspólne działanie z 24 marca 1997 r., Dz. U. WE z 4 kwietnia 1997 r., L 090, s. 1 °r* wspólne działanie z 30 kwietnia 1998 r., Dz. WE z 9 maja 1998 r„ L 138, s. 1.
53 Wspólne działanie z 22 grudnia 1998 r., Dz. U. WE z 30 grudnia 1998 r., L 354.
54 Wspólne działanie z 19 grudnia 1997 r„ Dz. U. WE z 31 grudnia 1997 r., L 357.
55 Wspólne działanie z 30 kwietnia 1998 r„ Dz. U. WE z 9 maja 1998 r., L 138, s. 1
56 Dz. U. WE z 31 października 2001 r., L 287, s. 1.
'7 Wspólne działanie z 19 grudnia 1997 r., Dz. U. WE z 31 grudnia 1997 r., L 35/-*8 Wspólne działanie z 15 lipca 1996 r., Dz. U. WE z 24 lipca 1996 r., L 185. ^ Wspólne działanie z 25 marca 1996 r., Dz. U. WE z 4 kwietnia 1996 r., L 87. °z. U. WE z 1994 r., L 326, s. 2.
cZ}onków Trojki z przedstawicielami ww. dwóch lokalnych społeczności61. Wspólne działanie 790/94/WPZiB odwołuje się do wcześniejszych wspólnych działań — wspólnego działania 603/93WPZiB62, dotyczącego wsparcia przez UE konwojowania pomocy humanitarnej dla Bośni i Hercegowiny, oraz wspólnych działań 729/93/WPZiB63 i 308/94/WPZiB64. Zgodnie ze wspólnym działaniem 790/94/WPZiB, UE obejmuje czasową administrację nad Mostarem (na okres nie dłuższy niż dwa lata począwszy od 23 czerwca 1994 r.), której celem jest ustanowienie jednej, wielonarodowej administracji dla miasta. Wspólne działanie finansowane jest z budżetu WE65. Mostarem zarządza administrator, określa on cele i środki, jakie są potrzebne do ich osiągnięcia. O swoich działaniach informuje Prezydencję. Prezydencja, wspomagana przez specjalne ciało doradcze (tzw. working party) składające się z przedstawicieli państw członkowskich działających w porozumieniu z KE, wskaże zalecenia dla osiągnięcia określonych przez administratora celów i zadecyduje o uwolnieniu środków koniecznych dla ich osiągnięcia.
Wspólne działanie wygasło 31 grudnia 1995 r., zastąpiło je wspólne działanie 517/95/WPZiB66 z 4 grudnia 1995 r. (o identycznej treści), które wygasło 22 czerwca 1996 r. W tym dniu zakończył się pierwszy etap Administracji UE Mostarem. 15 lipca 1996 r. zostało przyjęte wspólne działanie 442/96/WPZiB67 w sprawie powołania Specjalnego Wysłannika UE w Mostarze (Special Envoy). Określa ono mandat Specjalnego Wysłannika. Wysłannik działa w imieniu Prezydencji i w porozumieniu z Komisją. Art. 2 wskazuje główne zadania Wysłannika (umacnianie nowo wybranej administracji Mostaru, upowszechnianie praw człowieka, tworzenie warunków sprzyjających powrotowi uchodźców, tworzenie jednolitego, skonsolidowanego systemu prawnego), a art. 3 czas trwania jego misji (Specjalny Wysłannik został powołany na okres jak najmniej przekraczający 23 czerwca 1996 r., jednak na czas nie dłuższy niż do 31 grudnia 1996 r.). Kolejne przepisy dotyczą finansowania działalności Specjalnego Wysłannika (art. 5), finansowania kontyngentu WEU (art. 6), składu „biura" Specjalnego Wys-
Ze względu na brak osobowości prawnej UE, porozumienie to Przewodniczący Rady 1 członkowie Trojki zawarli we własnym imieniu, działając zarówno jako przedstawiciele UE, jak i KE. Formuła ta okazała się kłopotliwa, zwłaszcza w procesie ratyfikacji
62 w państwach członkowskich.
6j Wspólne działanie z 8 listopada 1993 r., Dz. U. WE z 1993 r., L 286, s. 1-2.
M Wspólne działanie z 20 grudnia 1993 r„ Dz. U. WE z 1993 r., L 339, s. 3. Wspólne działanie z 16 maja 1994 r., Dz. U. WE z 1994 r., L 134, s. 1. Zezwala ono na wyasygnowanie z ogólnej sumy budżetu WE przeznaczonego na wspomaganie konwojowania pomocy humanitarnej dla Bośni i Hercegowiny, zamykającego się kwotą
65 48,3 min ECU, aż 32 min ECU na wspomaganie administracji Mostaru. Wspólne działanie 23/95/WPZiB z 6 lutego 1995 r., Dz. U. WE z 1995 r., L 033, s. J-2 zwiększa budżet do 80 min ECU. Zob. także Wspólne działanie 552/95/WPZiB, Dz. U. WE z 27 grudnia 1995 r., L 313, s. 1. „ „„. .„„,
fDecyzja Rady z 8 listopada 1993 r. (93/603/ WPZiB, Dz. U. WE z 1993 r., L 286),
w Jakże wspólne działanie z 1 października 1996 r. Dz. U. WE z 1995 r., L 298, s. 4. °z. U. WE z 1996 r., L 185, s. 2-4.
łannika (art. 4), odwołania Specjalnego Wysłannika przez Radę [może zostać odwołany, gdy miejscowe organizacje (local parties) nie wypełniają ciążących na nich zgodnie z Memorandum of Understanding zobowiązań, lub gdy nie współ-pracują ze Specjalnym Wysłannikiem (art. 7)]. Artykuł 10 wspólnego działania 442/96/WPZiB wskazuje, że przestanie ono obowiązywać z dniem 31 grudnia 1996 r., chyba że Rada postanowi inaczej. Dnia 20 grudnia 1996 r., Rada podjęła decyzję o zakończeniu operacji UE w Mostarze i o pozostawieniu na terenie Mostaru tylko tych urzędników biura Specjalnego Wysłannika, których obecność jest niezbędna dla szybkiego zakończenia prowadzonej działalności68.
1.3.2. Wspólne działania tematyczne
Drugą grupę wspólnych działań tworzą decyzje, które określają działania UE podejmowane w stosunku do pewnych zagadnień wyróżnionych ze względu na ich przedmiot. Można powiedzieć, że są to wspólne działania, które kształtują politykę UE prowadzoną w odniesieniu do danej, ważnej kwestii stosunków międzynarodowych. Przykładem może służyć wspólne działanie dotyczące min przeciwpiechotnych69 (sfinansowane z budżetu WE, co przyczyniło się do jego powodzenia). Nakłada ono obowiązek realizacji wspólnych celów nie tylko na państwa członkowskie i urzędującą Prezydencję, lecz także na KE.
Innym przykładem jest wspólne działanie 1999/34/WPZiB z 17 grudnia 1998 r.70 na rzecz przeciwdziałania gromadzeniu i niekontrolowanemu rozpowszechnianiu broni małego rażenia (smali arms and light weapons)71. Preambuła wspólnego działania odwołuje się do rezolucji RB ONZ 1209/199 i do rezolucji 52/38J 52/38G ZO ONZ zwracających uwagę na zagrożenia dla międzynarodowego pokoju związane z ww kategorią broni; wskazuje także, ze wspólne działanie ma charakter uzupełniający w stosunku do działań UE, określonych np. w programie Rady z 26 czerwca 1997 r na rzecz zwalczania nielegal nego handlu bronią konwencjonalną, czy do Europejskiego kodeksu postępom nia odnośnie eksportu broni (European conduct codę on arms eksport) z c wca 1998 r. Podstawowymi celami, jakie UE chce osiągnąć tym wspólnym dzB-łaniem są: zwalczanie i doprowadzenie do zakończenia gromadzenia i rozp szechniana broni małego rażenia, zmniejszenie istniejących zasobów bron rodzaju do poziomu niezbędnego dla zaspokojenia uprawnionych P
Decyzja Rady z 20 grudnia 1996 r„ Dz. U. WE z 1996 r., L 340, s. 1-2. dotyczące Dz. U. WE z 9 grudnia 1997 r., L 338, s. 1. Zob. także wspólne działania ^?Ą '.erozprzestrzeniania broni nuklearnej i innych rodzajów broni mas0W^°28g/vVPziB )9/ WPZiB z 25 lipca 1994 r., Dz. U. WE z 8 sierpnia 1994 r., L 205,^//^ z 2g li:
ni 509/
z 24 kwietnia 1997 r., Dz. U. WE z 12 maja 1997 r., L 120, 97/817/WPZjBzwpZ topada 1997 r., Dz. U. WE z 9 grudnia 1997 r., L 338, s. 1-4, 98/^ z 3 listopada 1998 r., Dz. U. WE z 6 listopada 1998 r., L 297.
70 Dz. U. WE z 15 stycznia 1999 r., L 9, s. 1.
1 Aneks do wspólnego działania zawiera wyliczenie rodzajów tej brom
zapewnienia bezpieczeństwa państwa oraz pomoc w rozwiązaniu problemów spowodowanych gromadzeniem takiej broni (art. 1). Wspólne działanie podzielone zostało na dwa tytuły. W tytule pierwszym zostały wskazane podstawowe zasady i środki zmierzające do zapobieżenia dalszej akumulacji broni małego rażenia (np. zobowiązanie się wszystkich państw do importowania i utrzymywania tylko niezbędnej ilości tej broni, usprawiedliwionej względami samoobrony itp., zobowiązanie się państw eksportujących broń do sprzedawania jej tylko rządom itp.). Zadanie UE polega na osiągnięciu porozumienia odnośnie tych zasad na forum międzynarodowym i regionalnym (art. 2, 3, 4). Art. 5 zobowiązuje państwa członkowskie UE m.in. do promowania, jeśli trzeba w kontekście rozwiązywania konfliktów zbrojnych, wprowadzania do porozumień pokojowych zawieranych między stronami konfliktu, do mandatów operacji pokojowych lub innych odpowiednich misji wspierających osiągnięcie pokojowego rozwiązania postanowień dotyczących rozbrojenia, czy zmniejszenia zasobów broni małego rażenia.
W tytule drugim wspólnego działania (wkład UE w szczegółowe działania) wskazane są założenia finansowej i technicznej pomocy, jakiej udzielić ma UE na wsparcie programów i działań (np. ONZ czy MKCK) opartych na, lub promujących wskazane we wspólnym działaniu zasady i środki O pomocy finansowej i technicznej decyduje Rada (art. 7 pkt. 1 i 2). Prezydencja natomiast odpowiedzialna jest za zapewnienie współpracy z ONZ-tem i innymi organizacjami międzynarodowymi (art. 7 pkt. 3).
1.3.3. Wspólne działania harmonizujące politykę państw członkowskich
rzecią grupę stanowią wspólne działania harmonizujące polityki prowadzone 668/\AańStWa członkowskie72- Wśród nich zwraca uwagę wspólne działanie 96/ skutk Z 22 listopada 1996 r d°tyczące środków ochronnych przeciwko
. om ekstraterytorialnego stosowania prawa przyjętego przez państwa trzecie, łanię °partych na nim lub wynikających z niego73. Wskazane wspólne działało ,eSt przykładem wzajemnych powiązań pomiędzy filarami UE. Przyjęte zo-njj na Podstawie dawnego art. J.3 TUE, który uprawnia Radę do podejmowa-
TUe S,P nycn działań na gruncie II filaru UE oraz na podstawie dawnego art. K.3 Wiec'e- a,ące8° Radzie to samo uprawnienie w odniesieniu do III filaru UE. Co 22?]/Q^la 0no charakter uzupełniający w stosunku do rozporządzenia Rady Wyk0 .' ) dotyczącego ochrony interesów WE oraz osób fizycznych i prawnych )3cych prawa wynikające z TWE74. Rozporządzenie zostało przyjęte w ce-
l994WrSp°lne działanie 94/942/WPZiB z 19 grudnia 1994 r. (Dz. U. WE z 31 grudnia Wp2iB' L 367) dotyczące kontroli eksportu dóbr podwójnego przeznaczenia; 95/553/ ;onSul2 19 §rudnia 1995 r. dotyczące opieki przedstawicielstw dyplomatycznych " U WpnyCh W stosunku do obywateli UE. U' w Z 29 dopada 1996 r., L 309, s. 7. vt z 29 listopada 1996 r., L 309, s. 1-6-
lu ograniczenia ekstraterytorialnych skutków amerykańskich regulacji dotyczą, cych Kuby (tzw. ustawy Helmsa-Burtona z 12 marca 1996 r.) i Libii Wspólne działanie zobowiązuje państwa członkowskie UE do działań komplementarnych do przyjęcia wszelkich środków, które uznają one za konieczne do ochrony osób poszkodowanych przez ekstraterytorialne stosowanie prawa w zakresie, w jakim ochrona taka nie jest zapewniona przez rozporządzenie Rady 2271/96(1).
1.4. Umowy międzynarodowe zawarte na podstawie art. 24 TUE
Art. 24 jest jednym z postanowień TUE wprowadzonych do Tytułu V (WPZiB) przez TA. Ustanawia on procedurę negocjowania i zawierania umów międzynarodowych w sprawach przedmiotowo znajdujących się w zakresie II oraz III filaru UE, co potwierdza też art. 38 TUE. Art. 24 nie odwołuje się wyraźnie do UE, jednak zarówno literalna jak i systemowa interpretacja jego postanowień prowadzi do wniosku, że umowy wynegocjowane i zawarte na jego podstawie zobowiązują UE jako taką (do niedawna wzbudzało to kontrowersje w doktrynie).
Art. 24 stanowi: „Jeżeli do wykonania postanowień niniejszego tytułu niezbędne jest zawarcie umowy z jednym lub z większą liczbą państw bądź z organizacjami międzynarodowymi, Rada może, stanowiąc jednomyślnie, upoważnić Urząd Przewodniczącego, wspierany w miarę potrzeby przez Komisję, do podjęcia rokowań w tym celu. Umowy takie są zawierane przez Radę stanowiącą jednomyślnie na podstawie zalecenia Urzędu Przewodniczącego. Umową nie jest związane Państwo Członkowskie, którego przedstawiciel w Radzie oświadczył, że musi ono stosować się do własnych postanowień konstytucyjnych; inni członkowie Rady mogą uzgodnić, że umowa ta będzie miała do nich zastosowanie tymczasowo. Postanowienia niniejszego artykułu mają zastosowanie również do dziedzin uregulowanych tytułem VI".
Do tej pory na podstawie art. 24 TUE zostały zawarte trzy porozumienia: P rozumienie pomiędzy UE z jednej strony a Federalną Republiką Jugosławii z drugiej, w sprawie działania Misji Monitorującej Unii Europejskiej (MMU ; w Federalnej Republice Jugosławii zawarte 25 kwietnia 2001 r.75, Porozurrner pomiędzy Unią Europejską a byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii w spr wie działania Misji Monitorującej Unii Europejskiej w byłej Jugosłowiańskie) ^ publice Macedonii zawarte w Skopje 31 sierpnia 2001 r.76 oraz PorOZljmieości między Unią Europejską a Bośnią i Hercegowiną (BiH) w sprawie działain^ Misji Policyjnej Unii Europejskiej w BiH zawarte w Sarajewie 4 pazdzie 2002 r.77
Dz. U. WE z 5 maja 2001 r., L 125
T""\- TT •*« ^. , _____.. r
uz. u. WE z 5 maja 2001 r., L izs, s. ł. 76 Dz. U. WE z 11 września 2001 r., L 241, s. 2. 17 Dz. U. WE z 29 października 2002 r., L 293, s. 2-4.
Stroną tych porozumień jest wyraźnie UE, co rozwiewa wszelkie wątpliwości zwUzane ze statusem tych porozumień, ponadto potwierdza co najmniej uznanie zdolności traktatowej UE przez FRJ, Macedonię oraz Bośnię i Hercegowinę.
Dwa pierwsze porozumienia dotyczą Misji Monitorujących UE (MMUE); sformułowane są w zasadzie podobnie. Ograniczymy się zatem do omówienia jednego z nich, Porozumienia dotyczącego MMUE w Macedonii Porozumienie to poprzedziła działalność od 1998 r., pojedynczych obserwatorów WE w Macedonii 22 grudnia 2000 r. Rada przyjęła wspólne działanie 2000/811/WPZiB78 podejmując decyzję o przekształceniu misji WE na misję UE. Działania te opierały się na wcześniejszych inicjatywach m.in. zawarciu 9 kwietnia 2001 r. w Luksemburgu Porozumienia w sprawie stabilizacji i stowarzyszenia między byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii i Wspólnotami Europejskimi oraz ich państwami członkowskimi
Art. I porozumienia w sprawie MMUE w Macedonii określa zadania misji Są to m.in. monitorowanie rozwoju sytuacji politycznej i bezpieczeństwa regionu, ze szczególnym uwzględnieniem ruchu na granicach, problemów etnicznych i ruchu uchodźców, przygotowanie analitycznych raportów, przyczynianie się do wczesnego ostrzegania Rady i budowania zaufania, w kontekście polityki stabilizacji prowadzonej przez UE w regionie. Art. II porozumienia określa status misji, zobowiązuje Macedonię do zagwarantowania personelowi misji, transportowi wyposażenia misji itp. swobody przemieszczania się, wskazuje sposób oznaczenia i identyfikacji budynków i pojazdów należących do misji itp. Artykuł III określa skład, powoływanie członków i zasady funkcjonowania misji Kolejne artykuły regulują kwestię umundurowania i zakazu noszenia broni przez obserwatorów (art. IV), odpowiedzialności i obowiązku informowania (art. V), podróżowania i transportu (art. VI), dostępu do urządzeń telekomunikacyjnych i częstotliwości radiowych (art. VII) czy zakwaterowania (art. IX). Zgodnie z art. VIII, MMUE posiada taki sam status prawny jak misja dyplomatyczna; do przywilejów i immunitetów przysługujących obserwatorom w ramach misji, stosuje się przepisy Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r.
11 marca 2002 r. Rada przyjęła wspólne działanie 2002/210/WPZiB79 w sprawie Misji Policyjnej Unii Europejskiej (MPUE). Art. 11 postanawia, że status MPUE w BiH, włączając w to określenie immunitetów i innych przywilejów koniecznych dla sprawnego funkcjonowania misji będzie określony zgodnie z prokurami wskazanymi w art. 24 TUE. Na tej podstawie 12 lipca 2002 r. Rada P°djęła decyzję upoważniającą Przewodniczącego do rozpoczęcia negocjacji (art. 2 Decyzji wyraźnie stwierdza „Przewodniczący Rady jest niniejszym upoważniony do wyznaczenia osoby do podpisania porozumienia w celu związania Unii Europejskiej"). Decyzja Rady 2002/845/WPZiB z 30 września 2002 r. dotycząca za-^arcia Porozumienia między Unią Europejska a Bośnią i Hercegowiną w sprane działalności Misji Policyjnej Unii Europejskiej w BiH, zatwierdza Porozumie-e' które stanowi jej załącznik.
'« n
» JT2- U. WE z 23 grudnia 2000 r, L 328. Uz- U. WE z 13 marca 2000 r., L 070, s. 1-6-
Wskazane porozumienie zostało zawarte w związku z obecnością od 19% w BiH Międzynarodowej Policyjnej Jednostki Zadaniowej ONZ (United Nation' International Police Task Force — IPTF) i propozycją Unii kontynuowania jej Za. dań począwszy od 1 stycznia 2003 r., przez misję policyjną UE. Zgodnie z p0ro. zumieniem główną siedzibą Misji jest Sarajewo (art. 1), a w pierwszej fazie pod. jętych działań Misja ma rozwinąć 24 jednostki monitorujące usytuowane w różnych strukturach policyjnych BiH. Misja jest upoważniona do monitorowania nadzoru i inspekcji działań policji BiH do końca 2005 r. (mandat określa art' 1 ust. 2 wspólnego działania 2002/210/WPZiB). Porozumienie określa skład sposób powoływania członków i zasady funkcjonowania Misji (art. 2 i 3 a także status Misji, który podobnie jak w przypadku porozumień z FRY czy Macedonią odpowiada statusowi misji dyplomatycznej; w kwestii immunitetów członków misji zastosowanie mają przepisy Konwencji wiedeńskiej z 1961 r. (art. 4). Kolejne artykuły porozumienia regulują kwestię umundurowania i noszenia broni (art. 5), wywieszania oznak, korzystania z tłumacza, ochrony ze strony BiH (art. 6), podróżowania i transportu (art. 7), komunikacji (art. 8) oraz zakwaterowania (art. 9).
Władysław Czapliński
2
Wybrane regulacje dotyczące Obszaru Bezpieczeństwa, Wolności i Sprawiedliwości
Literatura:
Sh. M. Amin, Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Unii Europejskiej, Toruń 2002; E. Denza, The Intergovernmental Pillars ofthe European Union, Oxford 2002; A. Gruszczak, III Filar Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia, Kraków 2001; K. Hailbronner, Immigration and Asylum Law and Policy ofthe European Union, The Hague 2000; W. Knelangen, Das Politikfeld innere Sicherheit im Integrationsprozess, Opladen 2001; P. Merli (red.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes und die Osterweiterung der Europdischen Union, Dresden 2001; S. Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Harlow 2000; P. Rakowski, EUROPOL — europejska organizacja policyjna do zapobiegania i zwalczania przestępczości zorganizowanej, PPE 2001, nr 2, s. 59.
2.1. Uwagi wstępne
TA w znaczący sposób zmodyfikował współpracę sądową i policyjną państw członkowskich UE. Jakkolwiek z formalnego punktu widzenia wiele kwestii zostało przeniesionych z III filara do kompetencji WE, to jednak praktyka instytucji unijnych wskazuje, że był to zabieg czysto praktyczny mający na celu umożliwienie WE stanowienia prawa w zakresie tzw. środków towarzyszących (flanking Keasures) swobodnemu przepływowi osób. Z punktu widzenia systematyki niższego opracowania należy potraktować Obszar Bezpieczeństwa, Wolno-fCI * Sprawiedliwości jako całość w kształcie określonym przez konkluz-)e szczytu Rady Europejskiej w Tampere w listopadzie 1999 r.
Prezentacja i ocena stanu prawa obowiązującego w dziedzinie współpracy są-°Wei i policyjnej jest utrudniona z kilku względów: "~ następuje bardzo szybki rozwój prawa w tym zakresie; - regulacja unijna opiera się przede wszystkim na dyrektywach oraz decyzjach ramowych, w konsekwencji realizacja rozwiązań prawnych jest w znacznej mierze pozostawiona państwom członkowskim; ~- wiele aktów prawnych ma charakter niewiążący i jeśli nawet wywierają one praktyczny wpływ na funkcjonowanie UE i państw członkowskich, to ocena owego wpływu jest bardzo trudna (dotyczy to w szczególności instrumentów przyjętych przed wejściem w życie TA);
— wiele przyjętych rozwiązań prawnych nie weszło w życie i ich znać? praktyczne jest trudne do sformułowania1.
W niniejszym opracowaniu skoncentrowano się na najważniejszych za dnieniach: prawie imigracyjnym, prawie azylowym, współpracy sądowej w sn wach karnych i współpracy policyjnej.
2.2. Porozumienia z Schengen
Pierwszym krokiem w zakresie współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości były porozumienia zawarte w luksemburskiej miejsco wości Schengen 14 czerwca 1985 r. (konwencja podstawowa) oraz 19 czerwca 1990 r. (konwencja wykonawcza). Z formalnego punktu widzenia nie były one regulacjami wspólnotowymi, aczkolwiek pewne ich postanowienia wskazują, że w istocie strony2 zamierzały przyjąć regulację przeznaczoną dla WE. Ewidentny jest związek regulacji schengeńskich z zamierzonym zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych WE; wymusiło ono zaostrzenie kontroli na granicach zewnętrznych.
Porozumienie z 1985 r. przewidywało wprowadzenie różnego rodzaju środków, zmierzających do ułatwienia przekraczania granic wewnętrznych i jednocześnie do uszczelnienia granic zewnętrznych. Środki te miały być realizowane średnio- i długoterminowo. Do pierwszych zaliczono przykładowo: wprowadzenie kontroli wizualnych przez policję graniczną, zorganizowanie wspólnej odprawy granicznej oraz umożliwienie mieszkańcom terenów przygranicznych przekraczania granic wewnętrznych w dowolnym miejscu i czasie. Środkami długoterminowymi miały być: zastąpienie kontroli na granicach wewnętrznych przez kontrole na granicach zewnętrznych, harmonizacja prawa imigracyjnego, polityka wizowa oraz zacieśnienie współpracy policyjnej.
Konwencję wykonawczą z 1990 r. można podzielić na kilka części Pierwsza reguluje warunki przekroczenia granic zewnętrznych „Schengen landii". Zasadą jest, że obywatele państw trzecich wjeżdżający na terytorium schengeńskie muszą posiadać wizę. Strony miały ustalać listę państw objętyc obowiązkiem wizowym. Jednolita wiza krótkoterminowa ważna była przez 3 m'L siące; natomiast wizy długoterminowe pozostawały domeną poszczególny państw. Kontrole graniczne powinny być dokonywane przy wjeździe i wyjezd poddany im cudzoziemiec musi przedstawić wiarygodny cel pobytu, udokum tować posiadanie odpowiednich środków finansowych. Na przewoźników p wożących na obszar schengeński cudzoziemców bez wymaganych dokumen mogą być nakładane kary pieniężne.
Celowo pominięto w niniejszym rozdziale pojęcie soft law jako niezgodne z P° y uE stycznym podejściem do prawa międzynarodowego w ogóle, a pra w szczególności • gene-
Porozumienia z Schengen zostały zawarte pomiędzy RFN, Francją i państwarn^ luksu; kolejno przystępowały do nich następne państwa członkowskie UE, a taK we§ia i Islandia.
pruga część porozumienia jest poświęcona zasadom polityki azylowej. Usta-n0 w niej, że dla rozpatrywania wniosków azylowych (o nadanie statusu uchodźców) właściwe będzie tylko jedno państwo. W przypadku osób przybywających ,0 Schengenlandii" legalnie będzie to państwo, które wydało zgodę na pobyt; w stosunku do imigrantów nielegalnych — państwo, przez którego granicę zewnętrzną przedostali się oni na to terytorium. Regulacja ta ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której dana osoba składa wniosek o przyznanie statusu uChodźcy w kilku państwach jednocześnie.
Kolejnym elementem jest system informacyjny Schengen (SIS), tj. centralny komputer w Strasburgu połączony z siecią komputerów krajowych państw-stron porozumienia. Służy on do przechowywania informacji dotyczących osób niepożądanych lub poszukiwanych na terytorium schengeńskim, a także przedmiotów, takich jak: sfałszowane dokumenty, pieniądze, skradzione samochody, broń itp.
Istotną część porozumień schengeńskich stanowią postanowienia dotyczące współpracy sądowej i policyjnej. Ustanowiono system bezpośrednich kontaktów (łączy) pomiędzy placówkami policji w regionach nadgranicznych. Określono reżim współpracy operacyjnej, zwłaszcza tzw. obserwacji i pościgu transgra-nicznego, umożliwiającej prowadzenie czynności operacyjnych przez funkcjonariuszy policji jednego państwa na terytorium innej strony porozumienia. W konwencji wykonawczej uzgodniono również zasady zwalczania przestępczości związanej z narkotykami oraz kontroli broni palnej. Z kolei w zakresie współpracy sądowej konwencja wykonawcza reguluje uproszczony tryb pomocy prawnej, w szczególności w odniesieniu do przesłuchiwania świadków, a także ekstradycji
Protokół do TA włączył system schengeński (oba porozumienia oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze) do prawa unijnego lub wspólnotowego. W tym celu konieczne było wydanie przez Radę dwóch decyzji, co nastąpiło 20 maja 1999 r. Pierwsza z nich (1999/435/WE3) określała wszystkie instrumenty prawne wchodzące w skład acąuis Schengen (m.in. wskazując na te, «óre zostały derogowane przez prawo wspólnotowe) i przewidywała ich publikację w „Dzienniku Urzędowym WE". Druga natomiast (1999/436/WE4) określała podstawę prawną w prawie europejskim dla poszczególnych środków pranych acąuis Schengen.
Przepisy porozumienia z Schengen w sprawie wiz oraz pokaźna liczba decyzji komitetu Wykonawczego Schengen na ten temat zostały przyporządkowane art. 622. b TWE, co oznacza, że z dniem wejścia w życie TA (1 maja 1999 r.) obozują one jako prawo wspólnotowe, wraz z wcześniejszym rozporządzeniem J683/95 z 29 maja 1995 r. w sprawie jednolitego formatu wiz (krótkotermino-
^-U. WE 1999, L 176/1. uz. U. WE 1999, L 176/17.
wych5) oraz rozporządzeniem 574/1999 z 12 marca 1999r.6, określającym list? państw, których obywatele muszą posiadać wizę umożliwiającą przekroczenie granic zewnętrznych WE.
Wizy powinny być wklejane do paszportów (nalepki) i spełniać warunki zabezpieczające przed ich fałszowaniem. Prawo wspólnotowe wprowadziło zasadę współpracy placówek konsularnych państw członkowskich w państwach trzecich, przede wszystkim w zakresie stosowania zharmonizowanych procedur rozpatrywania wniosków wizowych i wydawania wiz (zgodnie z tzw. wspólnym podręcznikiem i wspólną instrukcją konsularną, wypracowanymi w ramach systemu schengeńskiego i przejętymi przez prawo wspólnotowe7), wymiany informacji o ruchach migracyjnych, potencjalnych zagrożeniach itp. Lista państw objętych obowiązkiem wizowym została ujednolicona, m.in. poprzez uchylenie listy szarej, tj. państw, dla których obowiązek wizowy istniał w niektórych państwach członkowskich. Na liście znajduje się większość państw pozaeuropejskich, zwłaszcza afrykańskich i azjatyckich.
2.3. Prawo imigracyjne
Polityka wizowa bardzo szybko, jako pierwsze zagadnienie związane z przepływem osób, została przekazana do kompetencji WE. Przepis art. lOOc, wprowadzony d TWE przez Traktat z Maastricht, upoważnił Radę do ustalenia listy państw, których obywatele mają obowiązek posiadać wizę przy przekroczeniu granicy ze wnętrznej8 WE. Ten sam przepis upoważniał Radę do ustalenia jednolitych za sad dotyczących procedury wizowej. Co więcej, decyzje te mogły być pode): wane kwalifikowaną większością głosów. Przepis art. lOOc został zastąpiony prze wprowadzony przez TA art. 62 TWE; zgodnie z tym przepisem, Rada w ciągu lat od wejścia w życie TA powinna ustanowić środki konieczne dla zapewn efektywnego zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych, zapewniają _)._ dnolitą procedurę kontroli na granicach zewnętrznych, ustanawiające 1 tą politykę wizową, a wreszcie określające zasady przemieszczania się
_________ l/rh) Jednak
Wizy długoterminowe nadal należą do kompetencji państw f°™T ' pier** rozporządzenie 1091/2001 z 28 maja 2001 (Dz. U. WE 2001 L1 OM), ^ uply*, trzy miesiące od daty ważności mogą zastępować wizę krotkoterm no 4, p(
tego okresu uprawniają do tranzytu na terytorium państwa wyd»J )0 kllk<
przez terytoria innych państw członkowskich. Wspomn.ane rozporządzeń
krotnie modyfikowane. „q/7nm (Dz u WE 2001, L 81/1). z pó&J |
Zastąpione przez rozporządzenie 539/2001 (Dz UW względów Pr°ced
uzupełnieniami Wcześnie^gL^ ^E .R Ja Zb Oa. 1997, s' ) nych uchylone przez ETS, por. sprawę^ ,flVve
Dokument SCH/Com-ex (99) 13. „„kkiei są granice ,'
Granicami zewnętrznymi w rozumieniu prawa Unii ^rop^fjy *J z państwami nieczłonkowskimi, międzynarodowe porty lotnie o ^..^ z wyjątkiem przystani promowych obsługujących rejsy między port
państw trzecich na terytorium WE w okresie nieprzekraczającym 3 miesięcy. Placówki konsularne państw członkowskich w państwach trzecich mają obowiązek przestrzegania zharmonizowanych procedur rozpatrywania wniosków wizowych oraz wzajemnego konsultowania się i informowania o ewentualnych zagrożeniach związanych z ruchami migracyjnymi
W istocie wymogi określone przez art. 62 TWE spełniają przedstawione wyżej szczegółowe regulacje wykonawcze do porozumienia z Schengen, włączone do prawa wspólnotowego.
Przepisy schengeńskie inkorporowane do prawa wspólnotowego określają również zasady przekraczania granic (granice wewnętrzne mogą być przekraczane w dowolnym miejscu i czasie, granice zewnętrzne — tylko na określonych przejściach granicznych z zachowaniem wymaganych procedur), dokonywania kontroli granicznych, sposoby oznakowania przejść granicznych (wraz z rodzajami pasów na jezdni), zasady ochrony granicy zewnętrznej, metody szkolenia policji granicznej oraz innych właściwych służb, a także zasady ich współdziałania, wyposażenie funkcjonariuszy dokonujących kontroli (włączając rodzaje latarek, które powinni mieć do dyspozycji), specyficzne zasady dokonywania odprawy pasażerskich statków wycieczkowych (uzależnione od ryzyka nielegalnej imigracji) i statków rybackich itp.
14 czerwca 2002 r. został przyjęty plan ochrony granic zewnętrznych UE9. Określa on z jednej strony obecnie obowiązujące przepisy i procedury administracji granic, z drugiej zaś — wyznacza zadania dla poszczególnych państw i służb, które pozwolą na ujednolicenie kontroli, oceny zagrożeń i ryzyka dla bezpieczeństwa państw członkowskich i ich obywateli Przewiduje się w szczególności ujednolicenie szkolenia straży granicznej, opracowanie nowego podręcznika kontroli granicznych, a w perspektywie — utworzenie wspólnej Europejskiej Straży Granicznej, złożonej z kontyngentów narodowych.
*-4. Prawo azylowe
godnie z konkluzjami szczytu w Tampere, jednym z priorytetów UE powinno Je ustanowienie wspólnej europejskiej polityki azylowej. Jak dotąd, stan prawny
kj dziedzinie nie jest zadowalający, z ,ggulacJe prawne dotyczące uchodźców obejmują Konwencję genewską p ! r- w sprawie uchodźców wraz z protokołem nowojorskim, instrumenty wne Rady Europy (głównie zalecenia Komitetu Ministrów), system schengeń-tóty°ra2 prawo stanowione w ramach UE. Rozróżnienie dwóch ostatnich elemen-r02 Systemu ma charakter formalny i związane jest z faktem, że stronami po-i ]s,mienia z Schengen stały się dwa państwa nie należące do UE, tj. Norwegia rvvl^ndia- Powoduje to pewne trudności ze zmianami owego systemu norm, S2C2a P° jego inkorporowaniu do urawa unijnego.
D°kUttl
P° Jego inkorporowaniu do prawa unijnego. er»t 10019/02.
Dodatkowo należałoby przy dokonywaniu wnikliwej analizy rozpatrzyć, w ja. kim stopniu możemy mówić o wykształceniu się na kontynencie europejskim szczególnych norm zwyczajowych mających swe źródło w ustawodawstwie wewnętrznym poszczególnych państw europejskich (dotyczy to takich po)ęc, jak bezpieczne państwo trzecie czy bezpieczny kraj pochodzenia). Co ważniejsze, należy pamiętać że proces tworzenia europejskiego prawa dotyczącego uchodźców spotykał się z bardzo silnym oporem ze strony Wysokiego Komisarza ONZ do spraw Uchodźców, szczególnie wyczulonego na tworzenie prawa migracyjnego i azylowego w „nowych demokracjach". Wydaje się jednak, ze na obecnym etapie 1 w perspektywie przystąpienia państw EŚiW do UE - spory o kształt prawa azylowego należą już do przeszłości Z tego względu przedmiotem niniejszej analizy będzie zgodność prawa polskiego (ustawy o cudzoziemcach) z normami prawnymi obowiązującymi w UE.
Struktura norm prawnych dotyczących uchodźców, obowiązu)ących w UE, jest złożona. Z jednej strony obejmuje normy wiążące, przede wszystkim umowy międzynarodowe - w tym umowę dublińską oraz porozumienia z Schengen wraz z aktami wykonawczymi; z drugiej zaś - wiele instrumentów prawnych, co do których mocy wiążącej istnieją znaczące wątpliwości, przyjętych w ramach III filara UE, tzn. wspólnych stanowisk i wspólnych działań10.
2.4.1. Regulacje traktatowe powszechnego prawa międzynarodowego
Podstawę międzynarodowoprawnej regulacji w dziedzinie prawa uchodźców stanowią Konwencja genewska z 28 lipca 1951 r. wraz z protokołem nowojorskim z 31 stycznia 1967 r. Instrumenty te wyznaczają generalny standard ochrony uchodźców; należy jednak podkreślić, że zawierają one stosunkowo niewiele norm materialnoprawnych — ograniczają się do definicji uchodźcy oraz do zakazu wydalenia uchodźcy do państwa, w którym byłby on narażony na prześladowania (zasada non-refoulement).
Wraz z wprowadzeniem do prawa unijnego współpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, w przepisie art. K.2.1 TUE w wersji z Maastricht, zwrócono uwagę, że wszelkie środki prawne przyjmowane w zwiY ku z instytucją uchodźców przez UE muszą być zgodne z Konwencją genews 4 oraz demokratycznymi zasadami udzielania pomocy osobom prześladowany z przyczyn politycznych, zakorzenionym w tradycji państw członkowskich. ^
TA przeniósł kwestie prawa migracyjnego i azylowego z III &° ra (obecnie stanowią one Tytuł IV TWE, przy czym przepis art. 63 dotyczy ko petencji WE do stanowienia prawa w zakresie azylu i uchodźców), traktu,ąL) jako tzw. środki towarzyszące swobodnemu przepływowi osób (flanking measU ^ po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych. Utrzymane zostało przy ^ zastrzeżenie zgodności tych środków z Konwencją genewską i protokołem
10 Ze względu na szybkie tempo zmian w ustawodawstwie w niniejszym rozdziale u dniono stan prawny prawa UE na dzień 15 sierpnia 2002 r.
^ojorskim. Nabrało ono szczególnego znaczenia w związku z licznymi zarzutami przeczności regulacji wspólnotowych z konwencją. Przykładowo Konwencja ge-newska zezwala każdej osobie prześladowanej na wybór państwa, w którym zamierza ubiegać się o azyl, podczas gdy konwencja dublińską (o której zaraz będzie mowa bardziej szczegółowo) tę swobodę ogranicza i nakazuje państwom członkowskim przestrzeganie reguł kolizyjnych w tym zakresie; konwencja nie pozwala również na karanie wnioskodawców o azyl za nielegalne przekroczenie granicy, podczas gdy regulacje wspólnotowe/unijne wprowadzają system kar dla przewoźników przewożących na terytorium UE cudzoziemców nie posiadających wymaganych dokumentów, bez względu na to czy osoby przewożone są uprawnione do uzyskania statusu uchodźców, czy też nie.
2.4.2. Konwencja dublińską
Konwencja dublińską z 15 czerwca 1990 r.11 powstała niewątpliwie pod wpływem negocjacji schengeńskich; w przeciwieństwie do konwencji wykonawczej z 1990 r. reguluje ona wyłącznie zasady wyznaczania jednego państwa odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosków azylowych. Zakres podmiotowy stosowania konwencji jest ograniczony do uchodźców w rozumieniu Konwencji genewskiej i nie obejmuje osób chronionych z przyczyn humanitarnych (w praktyce może okazać się, że rozróżnienie obu kategorii będzie trudne). Nie są nim objęci obywatele państw członkowskich UE (które są zawsze objęte domniemaniem bezpiecznego państwa pochodzenia).
Ustanawia ona natomiast właściwość państwa, które wydało zgodę na wjazd i pobyt danego cudzoziemca, w zakresie kompetencji udzielania azylu. Z kolei w stosunku do osób, które przekroczyły nielegalnie granicę UE, konwencja ustanawia jurysdykcję tego państwa, przez którego granicę zewnętrzną dany wnioskodawca przedostał się na terytorium UE. Taki rozkład kompetencji nie oznacza jednak, że państwo wskazane jako właściwe ma obowiązek nadania statusu uchodźcy, lecz stwarza jedynie zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku; mo-Ze okazać się również, że na podstawie innych porozumień międzynarodowych wtasciwe dla rozpatrzenia wniosku będzie państwo trzecie. , W istocie Konwencja dublińską stanowi międzynarodowoprawne umocowane znanej z rozwiązań prawa wewnętrznego (i to obowiązującej niemal we wszy-stKich państwach) zasady bezpiecznego państwa trzeciego. Celem jej jest wyeli-minowanie sytuacji, w której dana osoba składa kilka wniosków azylowych * kill<u państwach członkowskich. Jednocześnie implikuje ona pośrednio uzna-le decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania statusu uchodźcy, wydane Poszczególnych państwach członkowskich. Konwencja jest niewątpliwie elewem acąuis communautaire, na co wskazuje zamieszczenie jej w wykazach te-
Dz' U. WE 1997 C 254/1. Konwencja weszła w życie w odniesieniu do 12 państw Jankowskich 1 października 1997 r.; Austria i Szwecja przystąpiły do niej 1 listopa-ategoż roku, a Finlandia 1 stycznia 1998 r.
goż acąuis już w okresie przygotowań do poprzedniego rozszerzenia, jak i 0be nego. Należy dodać, że zgodnie z tzw. protokołem bońskim z 26 kwietni 1994 r. zastąpiła ona odpowiednie przepisy konwencji wykonawczej (rozdział Vii art. 28-38). Postanowienia konwencji wiążą tylko państwa i nie są bezpośrednio skuteczne.
W okresie od wejścia w życie Konwencji dublińskiej (1 września 1997 r) podejmowane były próby rozszerzenia zakresu jej obowiązywania przez zawarcie tzw. konwencji równoległych z państwami Europy Środkowej, Szwajcarią, Nor. wegią czy państwami Ameryki Północnej. Z wyjątkiem zawarcia umowy z Norwegią i Islandią, podpisanej 19 stycznia 2001 r., obowiązującej od 23 marca tegoż roku, projekty te nie zostały zrealizowane.
Konwencja dublińska z założenia miała wejść w życie równolegle z konwencją o przekraczaniu granic zewnętrznych UE i ze wspólnym reżimem wizowym, co nie nastąpiło. Uzupełnieniem reżimu dublińskiego jest system Eurodac (wprowadzony rozporządzeniem 2725/2000 z 11 grudnia 2000 r., uzupełnionym przez rozporządzenie 407/2002 z 28 lutego 2002 r.), który ma za zadanie pomoc w określeniu państwa właściwego dla rozpatrywania wniosków poprzez użycie metod daktyloskopiinych, przy okazji ma pozwolić na identyfikację i zwalczanie nadużyć przy składaniu wniosków azylowych oraz ograniczenie nielegalnej imigracji
2.4.3. Środki prawne w ramach III filara
Niezależnie od Konwencji dublińskiej, instytucje UE podejmowały działania zmierzające do zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich, zgodnie z ustanowioną przez TUE zasadą, że kwestie dotyczące uchodźców należą wprawdzie do kompetencji poszczególnych państw członkowskich, ale stanowią jednocześnie prze miot wspólnego zainteresowania całej UE.
Środki prawne podejmowane w ramach III filara to przede wszystkim wspo ne działania i wspólne stanowiska. Ich charakter prawny nie był jednoznac określony. Powszechnie przyjmowano, że odpowiedź na pytanie, czy wiążą państwa członkowskie, może być udzielona tylko in casu; również w odniesie do poszczególnych przypadków rozstrzygano czy wspólne działanie wymag dawania aktów prawa wewnętrznego różnej rangi, czy też powinno byc wy ^ wane przez państwa od momentu jego uchwalenia. Odrzucano jedn możliwość bezpośredniego stosowania tych aktów. Różnica pomiędzy w p . działaniem a wspólnym stanowiskiem polegała na tym, że pierwsze podjęcia przez państwa członkowskie jakiś działań, podczas gdy drugi wskazywało na opinię Unii w jakiejś konkretnej sprawie. mentyPra'
W zakresie prawa uchodźców UE przyjęła dwa podstawowe instru ^^^ wne: wspólne stanowisko z 1996 r. dotyczyło interpretacji pojęcia u ^ ^ w rozumieniu art. 1 Konwencji genewskiej z 1951 r., natomiast uc .^ ju z 1995 r. - minimalnych gwarancji proceduralnych. W tej drugie) sp ^. na gruncie TWE w wersji ustalonej TA, w lipcu 2002 r. KE zapropono
jecie dyrektywy precyzującej minimalny standard postępowania w państwach cZłonkowskich w kwestii przyznania lub pozbawienia statusu uchodźców. A pierwszy z tych instrumentów ma na celu ujednolicenie stosowania przepi-(u'konwencJL Definicja konwencyjna stwierdza, że uchodźcą jest osoba, która na uzasadnioną obawę prześladowań ze względów rasowych, religijnych, narodowościowych, na członkostwo w określonej grupie społecznej lub poglądy polityczne przebywa poza krajem pochodzenia i nie może lub nie chce do niego powrócić; definicja obejmuje również osoby nie mające obywatelstwa państwa pochodzenia. Zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego, wykładnia konwencji dokonywana jest przez państwa będące jej stronami; w tym przypadku wspólne stanowisko ma ujednolicić pewną praktykę (główne punkty sporne: prześladowanie przez osoby prywatne, dezerterzy lub osoby odmawiające służby wojskowej ze względu na przekonania, przemieszczenia wewnętrzne). Wspólne stanowisko definiuje pojęcie uchodźcy wąsko, raczej sugerując prześladowania przez państwo jako decydujące. Prześladowanie musi mieć charakter indywidualny. Fakt użycia przemocy militarnej nie kreuje automatycznie uprawnienia do uzyskania statusu uchodźcy.
Minimalne standardy proceduralne mają z jednej strony zapewnić prawidłowe stosowanie Konwencji dublińskiej, z drugiej zaś — ujednolicić rozumienie zasady stosowania Konwencji genewskiej, a w szczególności zakaz wydalania uchodźców. Obowiązujące nadal zasady proceduralne określone w uchwale z 1995 r. nakazują przede wszystkim, by wniosek azylowy rozpatrywany był przez kompetentny i wykwalifikowany organ w zindywidualizowanej procedurze. W trakcie postępowania należy dołożyć wszelkich starań, by organ wydający decyzję wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. W czasie trwania postępowania wnioskodawca ma prawo przebywać na terytorium państwa rozpatrującego wniosek. Musi być poinformowany w zrozumiałym języku o zasadach postępowania i przysługujących mu uprawnieniach, a także musi mieć możliwość wyłożenia swoich racji Decyzja powinna być wydana na piśmie i uzasadniona. Musi istnieć możliwość odwołania się od niej do organu drugiej instancji, różnego od ^dającego pierwszą decyzję. Zgodnie z EKPCz, musi być również zagwaranto-
ane prawo do kontroli sądowej decyzji administracyjnej.
^ kolei zmodyfikowany projekt dyrektywy po pierwsze nakazuje państwom
onkowskim wprowadzenie do prawa wewnętrznego postanowień gwarantuj ą-dostęp do procedury, w szczególności rozpatrzenie wniosku złożonego
Przekroczeniem terminów określonych w ustawach; z drugiej strony wszakże ^Powaznia ona państwa do żądania, by wniosek azylowy został złożony osobiście kcnT °S°bc 2ainteresowaną. Następnie, przez czas rozpatrywania wniosku wnioski a^/ca ma prawo pozostawania na terytorium państwa rozpatrującego wnio-
• Wnioskodawcy muszą być poinformowani o przebiegu postępowania, przy-0r §U'acych im prawach; w szczególności należy im zapewnić pomoc tłumacza (j. kontakt z przedstawicielem Wysokiego Komisarza ONZ do spraw Ucho-PwT mogą też korzystać z pomocy wykwalifikowanego prawnika. W końcu, «tJf dyrektywy wyraźnie i wyczerpująco określa przypadki, w których pań-0 może odrzucić w trybie przyspieszonym wniosek azylowy. KE odwołała się
tu do pojęć bezpiecznego państwa pochodzenia, bezpiecznego państwa trzecie (państwa pierwszego azylu), rozwiązań przewidzianych w umowach rnicdzyna rodowych. Należy również zagwarantować dwuinstancyjność postępowani zwłaszcza prawo do kontroli sądowej wydawanych decyzji administracyjnych
2.4.4. Regulacje wprowadzone TA
Nowy przepis art. 63 ust. 1 TWE wymienia w sposób enumeratywny nowe kompetencje Rady do przyjęcia środków w sferze prawa azylowego. Obejmują one przyjęcie środków dotyczących:
1. Kryteriów ustalenia właściwości poszczególnych państw członkowskich do rozpatrywania wniosków azylowych;
2. Minimalnego standardu przyjęcia uchodźców w prawach członkowskich-
3. Minimalnego standardu uznawania obywateli państw trzecich jako uchodźców;
4. Minimalnych standardów proceduralnych przyznawania i pozbawiania statusu uchodźców.
W odniesieniu do środków wymienionych w tiretach 1 i 3 chodzić będzie o modyfikację oraz unowocześnienie już obowiązujących aktów prawnych, a w szczególności o zastąpienie ich aktami wspólnotowymi (w stosunku do których ETS będzie miał jurysdykcję). TWE przewiduje 5-letni termin, w którym powinny zostać przyjęte wspomniane w art. 63 TWE akty prawne.
2.4.5. Konstrukcje prawa wewnętrznego państw członkowskich i stosunek do nich UE
Prawo dotyczące uchodźców co do zasady nie jest zharmonizowane, a domen WE pozostaje od stosunkowo niedawna (jak wspomnieliśmy — od wejścia w I cie TA). Z tego względu pewne konstrukcje dotyczące prawa uchodźców zost wypracowane w prawie wewnętrznym państw członkowskich, a następn w różny sposób przejęte przez instrumenty prawa unijnego.
Do kompetencji państw pozostawiono — jak dotąd — określenie standar przyjęcia uchodźców. Są one bardzo zróżnicowane. Zakwaterowanie gwara wane jest przez państwo w państwach Europy Środkowej i Północnej; w b-niczonym zakresie przez Belgię i Austrię, natomiast w ogóle w Irlandii, galii i Grecji Pomoc finansowa jest także mocno zróżnicowana: np. Austria, ^ nia, Szwecja i Holandia mają odrębny schemat zakładający świadczenia niz^dźca normalna pomoc społeczna i zwykle przez ograniczony czas. W RFN uc f ma roszczenie o pomoc, podczas gdy w Wielkiej Brytanii ma ono chaX^^
uznaniowy. We Francji pomoc finansowa jest zmniejszana wraz z upływeml ^ Pobytu, odwrotnie w RFN, Finlandii i Holandii Włochy, Portugalia i HlS,Lna świadczą pomoc niemal symboliczną. W większości państw pomoc m^.yelkjej jest ograniczona do podstawowego zakresu, ale w Irlandii, Portugalii i V
grytanii ma charakter nieograniczony. Pozwolenie na pracę jest udzielane ^ RFN, Finlandii, Austrii, Holandii, Szwecji, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii
W kwietniu 2001 r. KE przedstawiła projekt dyrektywy ustanawiającej mini-jjialrry standard świadczeń związanych z przyjęciem uchodźców — dyrektywa je-jnak nie została dotąd przyjęta. Projekt przewiduje m.in. zapewnienie swobody poruszania się po terytorium państwa członkowskiego, dostęp do szkół dla niepełnoletnich dzieci wnioskodawców, dostęp do rynku pracy po upływie 6 miesięcy od złożenia wniosku, dostęp do szkolenia zawodowego na tej samej zasadzie, zakwaterowanie według szczegółowo określonych zasad (ewentualnie za zwrotem części kosztów w różnej formie), podstawową pomoc medyczną i ewentualne środki specjalne dla osób potrzebujących.
Wśród konstrukcji prawa krajowego poszczególnych państw, stosowanych dziś powszechnie i stanowiących — jak się wydaje — instytucje prawa zwyczajowego — należy wymienić przede wszystkim bezpieczne państwo pochodzenia i bezpieczne państwo trzecie.
Geneza pierwszego z nich związana jest z konkluzjami Rady do spraw imigracji z 30 listopada—1 grudnia 1992 r.; zostały one zmodyfikowane w proponowanej dyrektywie o minimalnym standardzie postępowania^ Bezpiecznym państwem pochodzenia jest państwo stabilne, demokratyczne i przestrzegające praw człowieka, a także dające gwarancje ich przestrzegania w przyszłości Kompetencja do ustalenia listy bezpiecznych państw pochodzenia pozostaje domeną poszczególnych państw członkowskich. Zgodnie z protokołem dołączonym do TA, wszystkie państwa członkowskie UE są bezpieczne — również w tym przypadku domniemanie jest wzruszalne.
Drugie zostało wprowadzone do prawa unijnego przez uchwałę ministrów do spraw imigracji z 30 listopada—1 grudnia 1992 r. oraz datowaną z tych samych dni uchwałę o wnioskach azylowych oczywiście bezzasadnych; rozwinęła je KE w proponowanej dyrektywnie o minimalnym standardzie proceduralnym, a zaakceptował Komitet Ministrów Rady Europy w uchwale 1997(9). Istota tej instytucji polega na odmowie wszczęcia procedury azylowej w stosunku do osób, które przybyły na terytorium UE z państwa, w którym mogły uzyskać ochronę. Państwo takie musi być stroną Konwencji genewskiej z 1951 r., zapewniać do-%> do procedur azylowych oraz gwarantować bezpieczeństwo od prześladowań 0raz non-refoulement. Propozycja dyrektywy pozostawia ustalenie listy bezpie-Qrtych państw trzecich poszczególnym państwom członkowskim. Ponieważ Kon-Wencja genewska nakazuje państwom-stronom rozpatrywanie każdego wniosku płowego, zasada bezpiecznego państwa trzeciego jest traktowana jedynie jako Mniemanie wzruszalne.
•*-6. Inne kwestie związane z prawem azylowym
Jodzi tu przede wszystkim o tzw. ochronę tymczasową, to jest sytuację, f której grupa osób (mniej lub bardziej liczna, zazwyczaj bardziej) ubiega się I °chronę w innym państwie przykładowo z powodu wewnętrznego konfliktu
zbrojnego czy też klęsk żywiołowych. Osoby te nie spełniają wymogu indywidualnego prześladowania, wynikającego z definicji uchodźcy z Konwencji genewskiej ich ochrona uwarunkowana jest względami humanitarnymi i bardzo często nie występują nawet o przyznanie statusu uchodźcy; niejednokrotnie ich pobyt na terytorium danego państwa może być długotrwały.
20 lipca 2001 r. Rada uchwaliła dyrektywę 2001/5 5/WE w sprawie ochrony tymczasowej12, ustalając termin jej implementacji na koniec 2002 r. Przyznaje ona Radzie kompetencję do ogłoszenia zaistnienia masowej migracji; ogłoszenie takie powoduje powstanie po stronie wszystkich państw członkowskich obowiązku przyjęcia i udzielenia pomocy dotkniętym osobom.
Drugą instytucją, o której trzeba nawiązać, jest status tzw. uchodźcy de facto. Chodzi tu o osoby, które nie uzyskały statusu uchodźcy, ale jednocześnie nie mogą być bezwarunkowo odesłane do kraju pochodzenia. Obu grupom osób przysługuje prawo do pewnego stopnia ochrony i pomocy ze strony państwa pobytu. Art. 63 ust. 2 TWE nakazuje Radzie przyjęcie w okresie 5-letnim środków prawnych regulujących te kwestie. W chwili obecnej znajdujemy jedynie propozycje KE dotyczące wspólnych działań w zakresie ochrony tymczasowej (przez okres nie przekraczający 5 lat, Rada ma ustalić każdorazowo szczegółowe zasady).
Dodać należy, że po wieloletniej dyskusji Rada ustanowiła decyzją 2000/596/ WE z 28 września 2000 r. Europejski Fundusz Uchodźczy, z którego wypłacane będą środki na wsparcie państw członkowskich szczególnie dotkniętych napływem uchodźców. Mają one służyć lepszej integracji uchodźców w państwach przyjęcia, a także ułatwić ich ewentualny powrót do państw ojczystych, gdy będzie to możliwe.
2.5. Współpraca sądowa w sprawach karnych
Jakkolwiek kompetencja WE nie rozciągała się bezpośrednio na prawo karne, ty dące domeną państw członkowskich, to jednak niemal od początku funkcjonowania WE prawo wspólnotowe wywierało wpływ na kształt prawa krajoweg wskazując na konieczność niestosowania lub uchylenia tych przepisów karno] rawnych, które były sprzeczne z jego rozwiązaniami Dość wspomnieć cYtoW3, w innych rozdziałach niniejszego tomu sprawy Dassonville, Prantl, Keck l houard, Luisi i Carbone, i inne. W orzecznictwie ETS podkreślono również o^ nieczność stosowania w prawie wspólnotowym pewnych ogólnych zasad p^ karnego, jak np. uzależnienie wysokości sankcji od wagi naruszenia prawa też nullum crimen sine legę i zakaz retroaktywności prawa karnego14, a także
12 Dz. U. WE 2001, L 212/12. , 46ó3-
13 Sprawa 387/93, postępowanie karne przeciwko Banchero, Zb. Orz. 1995, s. l~ ^tf,
14 Sprawa 80/86, postępowanie karne przeciwko Kolpinghuis Nijmegen, Zb. Orz-s. 3969
twierdzono kompetencję państw do wprowadzania środków karnych przeciwko naruszeniom prawa europejskiego lub implementującego je prawa krajowego15. Stopniowo integracja obejmowała coraz to nowe dziedziny. Traktat z Maastricht uznał współpracę sądową w sprawach karnych oraz zwalczanie przestępczości zorganizowanej za należące do wspólnych zainteresowań państw członkowskich, włączając je do III filaru UE. Pomimo rosnącego znaczenia tej tematyki, nadal pozostaje ona przedmiotem współpracy międzyrządowej, jakkolwiek niektóre kwestie są regulowane także w ramach prawa wspólnotowego.
2.5.1. Ochrona interesów finansowych WE
Pierwsze działania wspólnotowe w sferze prawa karnego dotyczyły zwalczania przestępstw na szkodę interesów finansowych WE. Zaczątki współpracy można datować od lat siedemdziesiątych, kiedy wprowadzono system tzw. dochodów własnych WE. Ustawodawstwo koncentrowało się na zwalczaniu tych przestępstw finansowych i gospodarczych, który mogłyby zakłócić funkcjonowanie gospodarki wspólnotowej. Dotyczyło to zwłaszcza naruszeń prawa konkurencji, ale również wprowadzania do obiegu korzyści finansowych pochodzących z przestępstwa, w tej ostatniej kwestii przyjęta została dyrektywa z 10 czerwca 1991 r. o zapobieganiu praniu brudnych pieniędzy16.
Zwalczanie przestępczości finansowej na szkodę interesów WE na gruncie Traktatu z Maastricht, który odegrał w tej mierze rolę stymulującą, zostało określone jako cel współpracy pomiędzy państwami członkowskimi tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęte współpracą sądową w sprawach karnych, celną i policyjną. Co więcej, akurat w tej dziedzinie dochodzi do nakładania się kompetencji unijnej i wspólnotowej (na gruncie art. 280, dawny art. 209a TWE). Rada wydała dwa rozporządzenia: 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich17, oraz 2185/96 z 11 listopada 1996 r. w sprawie dokonywania kontroli przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty przed oszustwami i innymi naruszeniami prawa18. Podstawą prawną obu rozporządzeń są art. 235 TWE i art. 203 TEWEA. Niezależnie od tego, istotne działania zostały przyjęte w sferze III filara. Należą do nich przede wszystkim: uchwała z 6 grudnia 1994 r. w sprawie ochrony pranej interesów finansowych WE19, akt Rady z 26 lipca 1995 r. w sprawie opra-c°Wania konwencji o ochronie interesów finansowych WE20, oraz trzy akty Rady
Sprawa C-58/95, postępowanie karne przeciwko Gallotti i in., Zb. Orz. 1996, s. I-
| dyrektywa 91/308, Dz. U. WE 1991, L 166/77. ,,"z. U. WE 1995, L 312/1. n ^ U. WE 1996, L 292/2. * "z- U. WE 1994, C 355/2. Uz- U. WE 1995, C 316/48.
odpowiednio z 27 września 1996 r., 29 listopada 1996 r. i 19 czerwca I997 w sprawie przyjęcia dwóch protokołów do tej umowy21.
Wspomniana konwencja weszła w życie dopiero po kilku latach, w paźdz' niku 2002 r., aczkolwiek właśnie ona powinna mieć podstawowe znaczenie dl ochrony interesów finansowych UE i zwalczania korupcji Zdefiniowała o przestępstwa na szkodę UE oraz zobowiązywała państwa członkowskie do wnr wadzenia do swego ustawodawstwa odpowiednich przepisów karnych i pnen' sów dotyczących właściwości sądów, pomocy prawnej oraz ekstradycji Protokn ły dodatkowe dotyczyły penalizacji przekupstwa funkcjonariuszy WE i innych państw członkowskich i prania brudnych pieniędzy, odpowiedzialności osób prawnych i obowiązku współpracy KE i krajowych instytucji ścigania karnego. Wreszcie porozumienie z 26 maja 1997 r.22, które zresztą również dotąd nie weszło w życie, rozciągało ściganie karne na wszystkie przypadki przekupstwa, a nie tylko na takie, które zostały popełnione na niekorzyść WE.
Na gruncie TUE zaproponowano ponadto wiele inicjatyw ustawodawczych w dziedzinie prawa karnego materialnego i procesowego. Na szczególną uwagę zasługują zwłaszcza: Corpus Iuris oraz wzorcowy kodeks karny23. Oba projekty24 zostały opracowane przez grupę wybitnych prawników unijnych pod egidą instytucji europejskich (PE oraz DG X KE), co nadaje im półoficjalny charakter. Przedmiotowo projekt ograniczony jest do karnoprawnej ochrony interesów finansowych WE; zawiera również pewne ogólne zasady wspólnotowej procedury karnej, przy czym posiłkowo stosuje się procedury krajowe, oraz określa zasady wykonywania orzeczeń. Tym samym propozycja ta reguluje kompleksowo wszystkie konsekwencje popełnienia określonych w projekcie przestępstw. Corpus luris definiuje kategorie przestępstw przeciwko prawu europejskiemu: oszustwo na szkodę budżetu WE, oszustwo przy ogłaszaniu zamówień publicznych, nadużycie obowiązków urzędowych, przekupstwo, naruszenie obowiązków służbowych, naruszenie tajemnicy służbowej oraz pranie brudnych pieniędzy. Następnie projekt określa formy zjawiskowe przestępstwa, zasady odpowiedzialności (winy, błędu), podmioty odpowiedzialne (obok osób fizycznych, także osoby prawne) oraz z: sady wymiaru kary. Szczególne znaczenie mają gwarancje procesowe w postać odwołania się do EKPCz, zasady kontroli sądowej oraz prawa do obrony (roz mianej jako zasady kontradyktoryjności procesu). Kluczową rolę dla realizacji go projektu spełniałoby utworzenie prokuratury europejskiej, która byłaby w ściwa dla prowadzenia postępowań w przypadkach poważnych przestępstw szkodę interesów finansowych Wspólnoty. W interesujący sposób zaproponow
21 Dz. U. WE 1996, C 313/1; 1997, C 151/1; 1997, C 221/11.
22 Dz. U. WE 1996, C 195/1. n0 nr 5,
23 Por. H. Jung, Konturen und Perspektiven des europaischen Strafrechts, JuS A*' - |nflt s. 423; E. Zielińska, Polskie prawo karne a ochrona interesów ekonomicznych w y Europejskich, PiP 2001, nr 1, s. 47. , . ,999 r.
24 Corpus iuris ma dwie wersje, znowelizowana została przedstawiona 30 września PE wraz z odpowiednim raportem.
0 rozwiązanie kontroli sądowej. ETS byłby właściwy do kontrolowania działań „rokuratury europejskiej; natomiast odwołania od orzeczeń sądów krajowych miałyby być rozpatrywane przez właściwe instancyjnie sądy wewnętrzne.
projekt modelowego kodeksu karnego został opracowany w 1997 r. przez n Siebera na zlecenie Rady Europy. Wzorowany jest na podobnym instrumencie amerykańskim. Jest to niewiążący dokument, który powinien zostać dobrowolnie przyjęty przez państwa członkowskie i regulować wszystkie zagadnienia prawa materialnego.
W sferze instytucjonalnej główny ciężar zwalczania przestępczości finansowej spoczywa na Europejskim Urzędzie do spraw Zwalczania Oszustw (OLAF). Został on utworzony na podstawie decyzji KE z 28 kwietnia 1999 r. jako jej organ wewnętrzny; działalność regulowana jest rozporządzeniami Rady WE i EWEA z 25 maja 1999 r., dotyczące zakresu kompetencji Urzędu, a także porozumienie międzyinstytucjonalne (Rady, PE i KE) w sprawie dochodzeń wewnętrznych. Najważniejszym zadaniem Urzędu jest prowadzenie działalności kontrolnej, nadzorującej oraz dokonywanie innych czynności, mających na celu zebranie dowodów nadużyć i naruszeń prawa. Śledztwa mogą mieć charakter zewnętrzny (przeciwko państwom członkowskim, a w razie potrzeby — przeciwko państwom trzecim) lub wewnętrzny (w ramach wszystkich organów, instytucji, urzędów i agend). O ile regulacja dotycząca śledztw zewnętrznych stanowi jedynie powtórzenie uprzednio obowiązujących przepisów, o tyle śledztwa wewnętrzne są całkowitym novum. Urząd powinien uzyskać dostęp do wszystkich instytucji unijnych i do wszystkich gromadzonych w nich dokumentów; ma prawo wglądu do wszystkich archiwów i może sporządzać kopie wszystkich akt i nośników danych. Wszystkie państwa członkowskie i funkcjonariusze unijni mają obowiązek współpracy z kontrolerami OLAF. Z kolei rola porozumienia międzyinstytucjonalnego polega na stworzeniu obowiązku implementacji przez wszystkie instytucje unijne decyzji wydawanych przez OLAF.
2-5.2. Ekstradycja
Ekstradycja pomiędzy państwami członkowskimi opierała się na Europejskiej konwencji ekstradycyjnej z 1957 r. oraz Europejskiej konwencji o zwalczaniu terroryzmu z 1977 r. Oba te instrumenty zostały przyjęte przez Radę Europy. Reguła ta okazała się w praktyce niewystarczająca.
Opierając się na modelu zaproponowanym przez porozumienia schengeńskie, w urnach III filaru UE opracowane zostały projekty dwóch konwencji dotyczą-^h ekstradycji Pierwsza z nich, przyjęta przez Radę 10 marca 1995 r., dotyczyła goszczonej procedury ekstradycyjnej i przewidywała możliwość rezygnacji ze implikowanej procedury sądowo-administracyjnej i zastąpienia decyzji odpo-^dnich organów państwa przez zgodę na ekstradycję, wyrażoną przez osobę ści-f «*¦ Natomiast druga - z 27 września 1996 r. - wyłączała mozhwosc powoda się przez sprawców zamachów terrorystycznych na ekscepcję przestępstwa Politycznego; zakładała ona, że w UE nie ma prześladowań politycznych, a za-
tern nie ma również przestępstw popełnianych z pobudek politycznych, oiy konwencje nie weszły w życie ze względu na brak odpowiedniej liczby ratyfiu Pod wpływem zamachu terrorystycznego na siedzibę WTC w Nowym Jork 11 września 2001 r., UE uznała za konieczne dalszą aktywizację działań przeciw-sprawcom zamachów. W tym celu 7 czerwca 2002 r. została przyjęta decyzja r ° mowa o europejskim nakazie aresztowania i procedurach przekazywań przestępców w stosunkach między państwami członkowskimi25. Nakazuje on państwom członkowskim wprowadzenie europejskiego nakazu aresztowania. Wv dawany przez sąd w jednym państwie członkowskim, będzie honorowany i vw konywany w pozostałych państwach bez dodatkowych formalności Obowiązek wydania obejmuje sprawców przestępstw wymienionych w decyzji ramowej (udziału w związku przestępczym, terroryzmu, handlu ludźmi, pornografii dziecięcej i przestępstw seksualnych wobec dzieci, nielegalnego handlu narkotykami, nielegalnego handlu bronią i materiałami wybuchowymi, korupcji, oszustw na niekorzyść WE, prania brudnych pieniędzy, rasizmu i ksenofobii, fałszerstwa pieniędzy, uprowadzenia statku lub samolotu, ale również przestępstw pospolitych, jak szantaż i gwałt, oraz zbrodni określonych w statucie Międzynarodowego Trybunału Karnego). W tych przypadkach nie obowiązuje ograniczenie podwójnej penalizacji26. Decyzja ramowa określa również limitatywnie przesłanki odmowy wydania oraz procedurę, w tym gwarancje procesowe dla osób ściganych.
2.5.3. Zwalczanie przestępczości zorganizowanej
Współpraca policyjna państw członkowskich UE koncentruje się na zwalczaniu przestępczości zorganizowanej jako najgroźniejszego zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego. Pojęcie to nie zostało dotąd zdefiniowane w żadnym dokumencie27 — przyjmuje się zwykle, że dla zaistnienia tej formy działalności przestępczej muszą być łącznie spełnione cztery warunki:
— współdziałanie więcej niż dwóch osób;
— trwające przez dłuższy czas;
— w jakiś sposób zinstytucjonalizowane;
— którego celem jest osiągnięcie zysku lub uzyskanie wpływu na władzę publiczną.
Zorganizowana grupa przestępcza musi przy tym działać przy użyciu siły-
Zwalczanie przestępczości zorganizowanej w skali europejskiej odbywa się
bazie odpowiednich uchwał i programów działania Rady Europy i uchwał K
25 Dokument 2001/0215 (CNS). . wzy.
26 Klasyczną przesłanką ekstradycji jest penalizacja danego czynu w obu państwacn. wającym i wzywanym. nizowa-
27 Wspólne działanie z 10 grudnia 1998 r. w celu kryminalizacji udziału w zorga : niż nych formach przestępczości na obszarze UE mówi jedynie o współdziałaniu wię ^ 2 osób, ale nakazuje wprowadzenie za sam udział w związku przestępczym zagr karą od 4 lat więzienia.
I ,iL Szczególne znaczenie praktyczne mają dwie uchwały Rady: z 23 listopada ^995 r. o ochronie świadków w walce z przestępczością zorganizowaną (naka-
I ?ującej państwom członkowskim zapewnienie indywidualnej ochrony świadków • ich rodzin przed wszelkimi możliwymi formami zagrożeń) oraz z 20 grudnia 1996 r. o osobach współpracujących w procesie karnym w walce ze zorganizo-
I waną przestępczością (przewiduje wprowadzenie środków nakłaniających świadków do współpracy, wykorzystanie zachęt finansowych do przekupywania takich świadków, a także zapewnienie im adekwatnej ochrony).
Zwalczanie przestępczości zorganizowanej zostało uznane jako jeden z prio-
I rytetów rozwoju współpracy w sferze III filara przez szczyt w Tampere w październiku 1999 r. W maju 2000 r. Rada UE przyjęła plan zwalczania przestępczości zorganizowanej28. Rozwija on poprzednio obowiązującą strategię z 1997 r. Najważniejszymi elementami nowej strategii są: wzmożenie działań zmierzających do gromadzenia i analizy danych dotyczących przestępczości zorganizowanej, unikanie przenikania tej przestępczości do polityki i gospodarki, ulepszenie przepisów prawnych, intensyfikacja działań śledczych, wzmocnienie Europolu, zwalczanie wykorzystywania dochodów z przestępstwa, zacieśnienie współpracy w ramach UE z państwami kandydackimi i państwami trzecimi oraz prewencja. Oprócz tak ogólnie zakreślonych planów współpracy instytucje unijne przyjmują środki prawne o charakterze szczegółowym, dotyczącym zwalczania różnych rodzajów przestępstw. Jako przykład możemy tu wymienić decyzję ramową z 19 lipca 2002 r. o zwalczaniu handlu ludźmi29. Nakazuje ona państwom członkowskim wprowadzenie do 1 sierpnia 2004 r. do systemów prawa krajowego przepisów penalizujących różne formy handlu ludźmi (rekrutacji, przewozu, zakwaterowania oraz wykorzystywania osób, zwłaszcza przy użyciu siły, podstępu lub wykorzystania zależności). Karane powinny być wszystkie formy zjawiskowe przestępstwa. Zagrożenie karą nie powinno być niższe niż 8 lat więzienia. Należy wyraźnie dopuścić ekstradycję sprawców. Kary powinny dotyczyć także osób prawnych, co należy uznać za znaczące rozszerzenie zakresu karania takich podmiotów. Wreszcie należy wprowadzić programy pomocy dla ofiar przestępstw. Wspomniana decyzja ramowa powinna zastąpić wspólne działanie 97/154 z 1997 r. Obok instrumentów materialnoprawnych, UE wprowadziła wiele środków instytucjonalnych, mających na celu sprawniejsze zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Podstawową rolę ma w tej dziedzinie odgrywa Europejski System WsPółpracy Sądowej (Eurojust), a także Urząd Współpracy Policyjnej (Europol) 0raz OLAF.
Eurojust został utworzony w wyniku wcześniejszych uzgodnień politycznych, na Podstawie decyzji Rady UE z 28 lutego 2002 r.30 Kompetencja rzeczowa roz-[la-ga się na wszystkie przestępstwa wymienione w art. 2 Konwencji o Europo-?' a także m.in. na zwalczanie związków przestępczych, prania brudnych pienię-^ Przestępstw przeciwko środowisku naturalnemu, terroryzmu oraz przestępstw
I 2, "z- U. WE 2000, C 124/1. I jo ^z- U. WE 2002, L 203/1. °z- U. WE 2002, L63/1.
na szkodę interesów finansowych WE. Podstawowymi zadaniami systemu są^ gadnianie prowadzonych postępowań karnych w różnych państwach członków" skich oraz zagwarantowanie wszechstronnego wsparcia dla państwa prowadzać go takie postępowania. Eurojust może również proponować przekazanie ścigan' karnego innemu państwu, bardziej kompetentnemu ze względu na charakte działalności przestępczej, jej ośrodek działalności itp. Eurojust jest niezależną nia cówką unijnego wymiaru sprawiedliwości, wyposażoną w podmiotowość pra wną. Zarząd sprawuje Kolegium złożone z przedstawicieli państw członkowskich którzy pełnią jednocześnie funkcje łącznikowe z poszczególnymi państwami' podlega mu Sekretariat wraz z przewodniczącym. Eurojust składa sprawozdania ze swej działalności Radzie UE.
28 maja 1998 r. został podpisany w Brukseli Pakt przedakcesyjny o zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, pomiędzy państwami członkowskimi i państwami kandydującymi do UE. Celem tego instrumentu jest przygotowanie współpracy policji i wymiaru sprawiedliwości, zapewnienie szkoleń technicznych i odpowiedniego sprzętu, wprowadzenie do prawa państw kandydackich przepisów prawnych pozwalających na sprawne zwalczanie korupcji oraz kontroli nielegalnego obrotu narkotykami, bronią i materiałami wybuchowymi, a także skuteczne zapobieganie praniu brudnych, pieniędzy. Pakt zakłada również intensyfikację współpracy operacyjnej oraz szkolenia policjantów i prokuratorów, m.in. poprzez współpracę przy realizacji unijnych programów współpracy31. Proponuje się także wymianę oficerów łącznikowych.
We wrześniu 2000 r. KE zaproponowała utworzenie Prokuratury Europejskiej. Podstawą jej działania byłby przepis art. 280 TWE. Kompetencja miałaby rozciągać się na ściganie przestępstw przeciwko interesom finansowym WE, ale stopniowo mogłaby obejmować inne kategorie przestępstw, określone w aktach prawa unijnego. Pracami miałby kierować Prokurator Europejski, powoływany prz& Radę na wniosek KE po zasięgnięciu opinii PE. Odpowiadałby on za wszczynanie, prowadzenie i koordynowanie postępowań karnych w sektorze objęty przedmiotową kompetencją sektorową, włączając wnoszenie aktów oskarżenia sądów krajowych. Dysponowałby wszystkimi niezbędnymi po temu środkami chodzeniowymi i procesowymi (w razie potrzeby — za zgodą sędziego).
2.5.4. Konwencja o współpracy i wzajemnej pomocy w sprawac karnych
Konwencja ta została przyjęta przez Radę UE 29 maja 2000 r.32 UzupełnlJ0°p"aoraz w odpowiednim zakresie zastępuje dotychczasowe instrumenty Rady Eurelkiej ją-porozumień z Schengen. Zobowiązuje państwa-strony do udzielania wszi
-------------- ¦ • sadowi
31 Ostatnim takim programem jest program ramowy o współpracy policyjnej
32 w sprawach karnych (AGIS) z 22 lipca 2002, Dz. U. WE 2002, L 203/5. " Dz. U. WE 2000, C 197/3.
L->o
ianej pomocy w sprawach karnych, w takim zakresie, w jakim wnioskuje o to aństwo wzywające.
Zasadą jest, że wszelkie dokumenty przeznaczone dla osób zamieszkałych tf innym państwie członkowskim będą przesyłane bezpośrednio do tych osób; Domoc instytucji państwa ojczystego tych osób jest przewidziana tylko w wyjątkowych sytuacjach (nieznany adres, niemożność doręczenia dokumentów pocztą jtp.). Pismo takie musi być jednak sporządzone w języku znanym adresatowi, formalne wnioski, ale także tzw. spontaniczna wymiana informacji, muszą być odnotowane w dokumentacji państwa wzywanego.
Konwencją reguluje pewne szczególne formy współpracy, jak zabezpieczenie i zwrot przedmiotów pochodzących z przestępstwa, przekazanie zatrzymanego podejrzanego na potrzeby śledztwa, przesłuchania w trybie wideokonferencji, przesłuchanie telefoniczne świadków, przesyłki i dostawy kontrolowane oraz ustanowienie wspólnych zespołów dochodzeniowych.
Osobny rozdział poświęcono procedurze podsłuchu telekomunikacyjnego, z/ i bez pomocy technicznej ze strony państwa wzywanego; dla prowadzenia tej formy działań operacyjnych wymagana jest jednak zgoda państwa wzywanego. Konwencja zastrzega, że dane przekazywane na jej podstawie mogą być wykorzystywane wyłącznie w celach dotyczących postępowań, do których konwencja się I stosuje, do ewentualnych innych postępowań sądowych lub administracyjnych, I a także dla zapobieżenia nagłym i poważnym naruszeniom porządku publiczne-I go. Wykorzystanie danych w innym celu wymaga zgody państwa wzywanego.
Każde państwo członkowskie powinno notyfikować innym stronom konwen-I cji organy właściwe dla dokonywania czynności prawnych w niej określonych. Konwencja jest otwarta dla przystąpienia nowych państw członkowskich, a także Norwegii i Islandii
2-5-5. Inne
ramach III filaru UE przyjęto wiele różnych aktów prawnych mających na ce-
r°zszerzenie współpracy między państwami członkowskimi Obejmują one
j,ln- wspólne stanowisko z 15 lipca 1996 r. w sprawie zwalczania rasizmu
^enofobii33, uchwałę Rady z 23 listopada 1995 r. w sprawie ochrony świad-
jJ w Walce z przestępczością zorganizowaną34, zalecenia Rady z 29/30 listo-
Jja l993 r. w sprawie zwalczania brudnych pieniędzy, wspólne działanie z 24
' e?o 1997 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi i wykorzystywania seksual-
^dzieci", a także zalecenia Rady z 29/30 listopada 1993 r. o odpowiedzial-
I ty^Cl 0sób organizujących imprezy sportowe oraz z 22 kwietnia 1996 r. o wy-
Hychw sPrawie zapobiegania i ograniczania zakłóceń porządku publiczne-
^^Wiązku z meczami piłkarskimi
^[{- WE 1996, L 185. '%' U-WE 1995, C 327. 'u-WE 1997, L 63.
2.6. Współpraca policyjna
W dziedzinie współpracy policyjnej najważniejszym dokumentem regulujący^ współpracę pomiędzy państwami członkowskimi jest oczywiście podpisana 26 lipca 1995 r. konwencja o Europolu (Europejskie Biuro Policyjne, Office eu-ropeen de police)36.
Geneza współpracy policyjnej wywodzi się z ery poprzedzającej TUE, a pier. wszą propozycja zawarcia umowy ją regulującej została wysunięta przez kanclerza Helmuta Kohla na szczycie w Luksemburgu w czerwcu 1991 r. Na podstawie odpowiedniego porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi z 2 czerwca 1993 r. została utworzona pierwsza jednostka organizacyjna Europolu, zajmująca się zwalczaniem nielegalnego handlu narkotykami37; rozpoczęła ona działalność w Hadze od początku 1994 r.
Od tego czasu mandat Europolu został rozciągruęty na zwalczanie nielegalnego obrotu materiałami radioaktywnymi i nuklearnymi38, kradzieży samochodów, prania brudnych pieniędzy, a także nielegalnej imigracji i handlu ludźmi39. Kolejne funkcje powierzone Europolowi to zwalczanie pornografii dziecięcej40 oraz fałszerstwa pieniędzy i innych środków płatniczych. Początkowo rola Europolu miała polegać na stworzeniu ram instytucjonalnych do wymiany informacji (w tym dotyczących osób), a także na opracowywaniu ogólnych sprawozdań i analiz na temat działalności przestępczej. W tym czasie jednostka do spraw narkotyków nie dysponowała jeszcze własną bazą danych, więc wymiana informacji mogła następować wyłącznie za pośrednictwem oficerów łącznikowych. W pierwszych latach swego funkcjonowania organ ten załatwił około 4500 wniosków o pomoc.
Konwencja została podpisana na podstawie aktu Rady, zgodnie z art. K (3)(2)(c) TUE, 26 lipca 1995 r.; weszła w życie dopiero 1 października 1998 r., wskutek przedłużającego się postępowania ratyfikacyjnego w państwach członkowskich. Negocjacje prowadzące do zawarcia konwencji były długotrwałe, ponieważ istniały pomiędzy państwami członkowskimi kontrowersje dotyczące trzech istotnych elementów przyszłej regulacji: systemu ochrony danych, włączę nia terroryzmu do zakresu przedmiotowego działania Europolu oraz rozciągnięcia na konwencję kompetencji interpretacyjnej ETS.
36 Dz. U. WE 1995, C 316/1. w!aś.
37 Rozporządzenie Rady (WE) 302/93 z 8 lutego 1993, Dz. U. WE 1993, L 36/1- v nie w tej dziedzinie działania Europolu okazały się najbardziej skuteczne. PrzyM ^_ może być akcja „Cocktail", kiedy to tego samego dnia 1997 r. w Niemczech, Be Igi- _ landii, Hiszpanii i Włoszech zatrzymano jednocześnie 68 osób powiązanych dziai ^ ścią mafijną. Patrz Ch. Elsen, Schengen, Maastricht, Amsterdam. Etapes de la coop ^ policiere et judiciaire europeenne, w: G. C. Rodriguez Iglesias (red.), Melanges en no
a Fernand Schockweiler, Baden-Baden 1999, s. 122.
38 Dz. U. WE 1995, L 62/1.
' Dz. U. WE 1996, L 342/4. Dz. U. WE 1999, C 26/21-22.
Sam Europol rozpoczął działalność 1 lipca 1999 r.41 jako organizacja międzynarodowa42 wyposażona w osobowość prawną (art. 26 konwencji), z siedzibą yj Hadze43. Struktura jego jest zbliżona do Interpolu.
Organem zarządzającym jest Rada Administracyjna, złożona z przedstawicieli wszystkich państw-stron konwencji, podejmująca decyzje w drodze głosowania, najczęściej jednomyślnie. W posiedzeniach Rady może uczestniczyć przedstawiciel KE w charakterze obserwatora. Do jej kompetencji należy w szczególności podejmowanie decyzji w sprawie zakresu działania Europolu oraz w sprawach statusu jego personelu, a także opiniowanie powoływania lub odwołania dyrektora.
Bieżący zarząd sprawują dyrektor i jego dwaj zastępcy. Dyrektor powoływany jest przez Radę UE po zasięgnięciu opinii Rady Administracyjnej, na okres 4 lat z możliwością jednokrotnego powtórnego wyboru. Dyrektor kieruje bieżącą działalnością Europolu oraz reprezentuje organizację na zewnątrz.
W skład Europolu wchodzą następnie członkowie personelu merytorycznego, którzy dzielą się na dwie kategorie: oficerów łącznikowych i analityków. Każde państwo ma prawo wysłania do Hagi co najmniej jednego oficera łącznikowego; ich liczba jest ustalana przez Radę Administracyjną. Oficerowie ci podlegają swoim prawom narodowym; w skład grupy delegowanej przez poszczególne państwa mogą wchodzić nie tylko przedstawiciele policji, lecz również innych grup zawodowych (żandarmerii, służb celnych ftp.). Głównym zadaniem jest wymiana informacji pomiędzy służbami poszczególnych państw i Europolem. Na szczeblu odpowiednich państw przekazywaniem danych zajmują się wydzielone jednostki policyjne.
Analitycy mają za zadanie wspieranie oficerów narodowych w związku z postępowaniami w sprawach przestępstw transgranicznych. Nie muszą być policjantami — kwestię tę pozostawiono poszczególnym państwom członkowskim (często delegowani są kryminolodzy lub naukowcy).
Zadania Europolu sprowadzają się do dwóch dziedzin: wymiany i analizy informacji oraz szkolenia. Kompetencje nie są uniwersalne, lecz ograniczone do spraw wymienionych wyżej, przyznanych jednostce do spraw narkotyków. Oprócz tego protokół dołączony do konwencji wymienia długą listę przestępstw (podzielonych na trzy grupy: przeciwko życiu, integralności fizycznej i wolności; Przeciwko własności, mieniu publicznemu i korupcję; przeciwko nielegalnemu handlowi i środowisku), w odniesieniu do których Rada UE może Europolowi Przekazać określone kompetencje. Kompetencja rozciąga się również na inne kategorie przestępstw, jeśli zostały popełnione w związku z przestępstwami leżący-mi w gestii Europolu.
I ®° tego czasu funkcjonowała jednostka Europolu do spraw narkotyków.
°kreślany nieco zgryźliwie jako „policja od gromadzenia danych", patrz H. Jung, op.cit,
s. 420 - co ma podkreślać, iż w celu skorzystania z przymusu bezpośredniego Euro-„ Pol, podobnie jak OLAF, muszą korzystać z organów państw członkowskich.
Europol zawarł z Holandią konwencję, regulującą wszystkie kwestie wynikające z faktu
Posiadania siedziby na terytorium tego państwa.
/
Funkcje Europolu zostały sformułowane w art. 3 konwencji i obejmują: zbie anie, analizowanie i wymianę informacji dotyczących popełnionych przestępstw prowadzonych postępowań; pogłębianie wiedzy fachowej, doradztwo i przeka-ywanie wiedzy strategicznej w celu możliwie najpełniejszego wykorzystywania za-obów, analizę informacji bieżących i strategicznych (na poziomie europejskim)-i także kształcenie kadr policyjnych. Dopiero TA (w nowo wprowadzonym art' ;0 TUE) przewiduje zarówno bezpośrednią współpracę operacyjną policji, jak koordynację przez Europol wspólnych działań jednostek policyjnych państw ^łonkowskich.
Najważniejszym środkiem działania w dyspozycji Europolu jest system informacyjny, skonstruowany na zasadach podobnych do systemu schengeńskiego. Ma on jednak węższy zasięg, gdyż pozwala na zbieranie jedynie takich informacji, które są konieczne dla zwalczania określonych rodzajów przestępstw. Dane włączane do systemu obejmują osoby, które popełniły, były podejrzewane o popełnienie lub uczestniczenie w popełnieniu przestępstw, albo też w planowaniu takowych (jeśli poważne, obciążające podejrzenie takie może wynikać na gruncie badań krajowych) będących przedmiotem zainteresowania Europolu. Dla celów analitycznych dane gromadzone w systemie Europolu obejmują także świadków, potencjalne lub rzeczywiste ofiary przestępstw, kontakty, wspólników oraz informatorów44. Jednocześnie konwencja precyzuje, jakie rodzaje informacji mogą być wprowadzane do systemu: zarówno dane dotyczące osób, jak i popełnionych przestępstw. Dalej konwencja precyzuje, kto może mieć dostęp do zgromadzonych informacji: wyłącznie funkcjonariusze Europolu, oficerowie łącznikowi, a za ich pośrednictwem odpowiednie jednostki narodowe. Co do zasady, wszelkie zmiany i modyfikacje informacji mogą być dokonywane wyłącznie przez organy państwa, które je wprowadziło do systemu.
Konwencja o Europolu przewiduje również szczątkową ochronę danych. Par stwa członkowskie zobowiązały się do zapewnienia najpóźniej w momencie v jścia w życie konwencji poziomu ochrony wymaganego przez konwencję R Europy z 28 stycznia 1981 r. oraz przez zalecenie R (87)15 Komitetu Ministr Rady Europy w sprawie wykorzystywania danych osobowych przez policję-zainteresowane mogą uzyskać dostęp do własnych danych, m.in. w celu w stowania, składając wniosek do właściwych organów krajowych odpowie nych za kontakty z Europolem. r pań-
Europol nie jest w zasadzie poddany jurysdykcji ETS. Pod naciskiem ^_ stwa członkowskie uzgodniły w formie dodatkowego protokołu opr-in, iz koWskj. że uzyskać właściwość dla rozstrzygania sporów między państwami " °^,rotokół mi oraz dla wydawania orzeczeń prejudycjalnych (art. 35.1 i 5 TU,^'nicj,(Hi-został ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie. Trzy sposro cb są-szpania, Francja i Irlandia) przyznały prawo zadawania pytań P^'u~^janja orze-dom ostatniej instancji, jeśli uznają one, że jest to konieczne dla wy
_____________ jV
44 Dostęp do tych kategorii informacji jest bardzo ograniczony, mogą zer łącznie funkcjonariusze Europolu.
K3-)
cZenia. Pozostałych 11 państw (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii) uznały takie pra-^o dla wszystkich swych sądów. TA wyłączył natomiast kompetencję w zakresie rozstrzygania o ważności lub proporcjonalności operacji policyjnych ani innych, podejmowanych w celu utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego. Europol nie podlega również administracyjnie instytucjom unijnym ani urzędom państw członkowskich; wyjątkiem jest Rada Europejska, która kwalifikowaną większością 2/3 głosów może zwolnić dyrektora i jego zastępców.
Podczas szczytu państw członkowskich UE w Tampere w październiku 1999 r, podjęto decyzję o utworzeniu Europejskiej Akademii Policyjnej (CEPOL - Eu-ropean Police College)45. Zadaniem jej jest szkolenie wyższych krajowych funkcjonariuszy śledczych.
Ważnym uzupełnieniem rozdziału są dwa dokumenty przyjęte przez Radę UE już po jego powstaniu. Stanowią one element Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego budowanego w ramach Obszaru Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
Dyrektywa Rady 2003/9/EC z 27 stycznia 2003 r.4ć ustanawia minimalne
standardy przyjęcia osób ubiegających się o status uchodźcy. Obejmuje ona
obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy złożyli wnioski uchodźcze
na granicy lub na terytorium państwa członkowskiego, jeśli mogą pozostać na
jego terytorium jako osoby ubiegające się o status uchodźcy, a także członków ich
rodzin, jeśli taką możliwość przewiduje prawo wewnętrzne państwa
członkowskiego. Prawa gwarantowane dyrektywą (oprócz tzw. materialnych
warunków przyjęcia, tzn. zapewnienia zamieszkania, wyżywienia, kieszonkowego,
dostarczenia odzieży), to m.in.: prawo do bycia informowanym o swojej sytuacji
(na piśmie, w języku dla siebie zrozumiałym), prawo posiadania dokumentu
potwierdzającego swój status, swoboda przemieszczania się po terytorium danego
Państwa członkowskiego, prawo do łączenia rodzin, dostęp nieletnich do
edukacji, (ograniczony) dostęp do rynku pracy, szkolenia zawodowe, pomoc
rawna, opieka medyczna. Jednocześnie państwa członkowskie rezerwują sobie
awo do wyznaczania, w określonych przypadkach, miejsca pobytu takiej osoby,
adają obowiązek poddania się badaniom lekarskim, jak również roszczą sobie
w° do żądania zwrotu udzielonej pomocy materialnej.
cha • °rZądzenie Rady 343/2003 z 18 luteg° 2003 r-47 ustanawia kryteria i me-
0 ni2my określające państwo członkowskie odpowiedzialne za badanie wniosku
tym 3nie statusu uchodźcy złożonego przez obywatela państwa trzeciego w jed-
tylk 2 Państw członkowskich. Rozporządzenie ustanawia zasadę badania wniosku
któr° Przez )edno państwo członkowskie wyznaczone na podstawie kryteriów,
ktft^ naleŻy stosować w ściśle oznaczonym porządku. Jest on następujący:
Wydgria odnoszące się do ochrony nieletnich, kryterium łączenia rodzin, państwo
"^ dokumentu pobytowego, państwo wydania wizy, państwo nielegalnego
«7r —~
\ ^U2°na decyz» Rady 2000/821/JHA z 27 grudnia 2000 r., Dz. U. WE 2000, L 336.
[ &z! tj \WE L 31 2 6 lute8° 2003 r- s. 1. ' WE L 50 z 25 lutego 2003 r., s. 1.
wja2du, państwo, w którego strefie międzynarodowej portu lotniczego zł0^ wniosek, ostatecznie - państwo złożenia wniosku. Jednocześnie ustanatyj,' klauzulę humanitarną oraz prawo każdego państwa członkowskiego do b^ S wniosku pomimo braku takiego obowiązku.
Rozporządzenie zastępuje Konwencję Dublińską z 1990 r. Na zakony . należy wspomnieć, że na podstawie odpowiednich protokołów Wielka Bryb i Irlandia wyraziły życzenie związania się nim, w przeciwieństwie do Danii, w jednak pozostaje związana Konwencją Dublińską. Również co do omawiali wcześniej dyrektywy, jedynie Wielka Brytania uczestniczy w jej realizacji, zarówno lrlaridia jak i Dania nie wyraziły na to zgody.
Część V
Zasadnicze problemy
polityczno-prawne
w negocjacjach akcesyjnych
Polski
Arkadiusz Michoński
1
Rada Europejska w Kopenhadze1 (12-13 grudnia 2002 r.)
Literatura:
]. Palmer, Copenhagen summit: One Europę but which Europę?, Communication S 43/02 to the Members of the European Policy Centrę, 15 December 2002; Copenhagen Euro-pean Council, 12-13 December 2002, Presidency Conclusions, dokument Rady POLGEN 84.
1.1. Przebieg spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze
Spotkanie Rady Europejskiej w Kopenhadze z 8 kandydatami z EŚiW oraz Maltą i Cyprem stanowiło znaczący moment w historii Europy, porównywany do konferencji wielkich mocarstw w Jałcie2. W sensie formalnym stanowiło zakończenie negocjacji akcesyjnych, które określiły warunki członkostwa tej grupy państw kandydujących w UE.
Podczas szczytu dokonano ostatecznych uzgodnień negocjacyjnych. Pomimo faktu, że przyznane w trakcie negocjacji akcesyjnych wielkości alokacji z budżetu WE dla nowych członków UE nie przekroczyły limitów zapisanych w perspektywie finansowej na lata 2000-2006 (Agenda 20003), negocjacje dotyczyły głównie spraw budżetowych. Niektóre kraje kandydujące były zdania, że niewykorzystane limity finansowe przeznaczone na rozszerzenie w Agendzie 2000 (około
Wszystkie rozdziały tej książki uwzględniają stan procesu akcesji krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz Malty i Cypru w momencie zakończenia negocjacji akcesyjnych podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze w dniach 12-13 grudnia 2002 r. Pomimo tego, że przygotowania zapisów Traktatu Akcesyjnego trwały do końca stycznia 2002 r. kompromis osiągnięty w Kopenhadze dawał podstawę do podsumowania całościowego wyniku negocjacyjnego. Kolejne główne etapy procedury akcesji okładały podpisanie Traktatu Akcesyjnego 16 kwietnia 2003 r. i jego wejście w życie } maja 2004 r. po zakończeniu ratyfikacji
Na temat przebiegu szczytu patrz: J. Palmer, Copenhagen summit: One Europę but which ^rope?, Communication S 43/02 to the Mebers of the European Policy Centrę, 15 december 2002 %nda 2000: For a Stronger and Wider Union, COM (97) 2000 finał.
2 mld euro) powinny zostać przekazane do skonsumowania przez nie. W ostatecznym rozrachunku kraje Piętnastki wzięły ten wniosek pod uwagę. Kwotę przeznaczoną na finansowanie polityki rolnej i regionalnej określono na poziomie 40,8 mld euro (o 408 min euro powyżej propozycji KE). Polska uzyskała dodatkowo 1 mld euro jako wypłatę do budżetu krajowego w latach 2004-2005 na wsparcie jego płynności Inne kraje kandydujące uzyskały również podobne wsparcie budżetów krajowych (np. Czechy transfer w wysokości 100 meuro)
Istotne jest to, że dodatkowe transfery nie stanowiły zwiększenia koperty finansowej. Były to przesunięcia w ramach alokacji przeznaczonych na finansowanie unijnej polityki regionalnej w nowych krajach członkowskich. Zakładając jednak niską absorpcję funduszy strukturalnych w pierwszych latach po akcesji kraje kandydujące wystąpiły o zmianę alokacji środków. Pozwalało im to również na wykorzystanie ich w krótkim czasie po akcesji bez konieczności stosowania czasochłonnych procedur Funduszy Strukturalnych. Mikro-negocjowanie przyniosło poszczególnym krajom zysk negocjacyjny m. in. w następujących sprawach:
— Polska uzyskała korzystniejszą konstrukcję kwoty mlecznej (przesunięcie 1,5 min ton do kwoty sprzedaży hurtowej, co nie tylko gwarantuje producentom indywidualnym zbyt mleka, lecz również zaspokaja potrzeby surowcowe zakładów przetwórczych na poziomie uwzględniającym rozwój tego sektora w najbliższych latach);
— Polska uzyskała w Traktacie Akcesyjnym zapis na temat rolnej klauzuli bezpieczeństwa (zabezpieczenie przed nadmiernym importem z innych państw członkowskich);
— Malta uzyskała wnioskowany okres przejściowy na stosowanie 0% VAT na żywność i lekarstwa do 1 stycznia 2010 r.;
— Czechy uzyskały deklarację w sprawie ułatwień w świadczeniu kabotażowych usług transportowych na terenie innych krajów członkowskich na zasadzie umów bilateralnych.
Niezależnie od tego Bułgaria i Rumunia uzyskały potwierdzenie 2007 r. ja daty ich członkostwa w UE. Najbardziej kontrowersyjną sprawą omawianą P°< czas szczytu, bo dotyczącą dalszych perspektyw rozszerzenia Unii, był turec wniosek o członkostwo w UE. Turcja uzyskała przewidywaną datę rozpoczę negocjacji o członkostwo w UE — 2004 r. lub bezpośrednio po tej dacie. ^ar" kiem rozpoczęcia negocjacji przez UE jest spełnienie politycznego kryteriu penhaskiego, tj. posiadanie demokratycznego systemu opartego na posza niu prawa i praw mniejszości narodowościowych. $
Podczas szczytu kopenhaskiego odnotowano brak postępu — inspiroWvpryj-przez ONZ — negocjacji w sprawie całościowego rozwiązania problemu c] ^ skiego. W odniesieniu do dyskusji na temat przyszłości UE ustalono, ze p tacja wyników prac Konwentu UE odbędzie się latem 2003 r.
1.2. Finalny pakiet negocjacyjny ustalony w Kopenhag
prsss^^
wstępne stanowisko polskie i ewoluc^ stanów ska Z^T*™ "śniono gocjacji Ta ewolucja jest przedstawiona w kokinvT g W °Statniej fazie "e-Ewolucja stanowiska w rozdziałach Rcu^woSS^ ??**# nowi najlepszy opis dynamiki negocjacyjnej w s^wlrh , * P°datki sta" wymku negocjacyjnego uwzględnia ró^ei S °&
instytucjonalnych. ostateczne zapisy w sprawach
SrP°d,stawie
Cilk^ZchnTJ Prezydencji duńskiej z 9 grudnia 2002 r. i 11 grudnia 2002 r Wr> ^S° n'e w„dokumende Konferencji Akcesyjnej: Condusionofthe
lki ^egocjS, °"SpT,°Vera"^"a' semeni, 13 December 2002, doc. 21000/07 S°cJac„ z Polską w dokumencie Konferencji Akcesyjnej Conf-P114/02
1.2.1. Rolnictwo
1 Problem negocjacyjny Stanowisko polskie5 Propozycja Prezydencji duńskiej z 9.12.2002 r.6 Warunki końcowe7
Płatności bezpośrednie Uzyskanie dla Polski poziomu dopłat istniejącego w krajach członkowskich UE w momencie akcesji RP do UE Dochodzenie do pełnego poziomu w latach 2004-2013 w następującej sekwencji: 2004 — 25% 2005 — 30% 2006 — 35% 2007 — 40% i w kolejnych latach 10% wzrost do osiągnięcia w 2013 r. poziomu obowiązującego w obecnych krajach członkowskich UE. Akceptacja wcześniejszych propozycji Prezydencji
Dopłaty krajowe do płatności bezpośrednich realizowanych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (top-ups) Nie były brane pod uwagę ze względu na charakter WPR, która takich dopłat nie przewiduje. Ze strony polskiej podnoszony argument przeciw zasto- Polska może: — zastosować dopłaty do wysokości 40% wielkości wsparcia w UE w latach 2004, 2005, 20068. Od 2007 r. Polska W latach 2004-2006 Polska może zastosować dopłaty do dopłat bezpośrednich z budżetu UE w wysokości 55% poziomu unijnego w 2004 r., 60%
5 Zawarte w stanowisku negocjacyjnym w rozdziale „Rolnictwo" przyjętym przez Radę Ministrów 9 grudnia 1999 r. lub w zmodyfikowanym stanowisku negocjacyjnym nt. kwestii innych niż fitosanitarne i weterynaryjne 14 maja 2002 r.
6 Zmodyfikowana 11 grudnia 2002 r.
7 Conclusions of the Accession Negtotiations with the Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia and Slovakia — Overall Finał agreement, Copenhagen 13 Dec. 2002, dokument 21000/02.
8 W. pudnia 2002 r. Prezydencja zmodyfikowała stanowisko w następujący sposób: Polska może zastosować dopłaty do płatności bezpośrednich do wysokości 45% poziomu unijnego w 2004 r., 50% w 2005 r., 55% w 2006 r. Od 2007 r. Polska będzie mogła uzupełnić dopiaty bezpośrednie o 20 punktów procentowych powyżej poziomu przewidzianego na dany rok.
7 i / sowaniu tych dopłat jako ele-/ mentu renacjonalizacji WPR. może dopłacić z budżetu krajowego do 10 % powyżej przyznanego limitu na dany rok lub — zastosować poziom wsparcia dla poszczególnych produktów o 10% wyższy od poziomu stosowanego przed akcesją w 2003 r. Dopłaty mogą być finansowane ze środków strukturalnych Europejskiego Funduszu Rolnego — Sekcja Gwarancji pod następującymi warunkami: — maksymalnie 20% przewidywanych alokacji na lata 2004-2006 oraz 2 5% w 2004 i 20% w 2005 r. oraz 15% w 2006 r. Każde dodatkowe finansowanie może być zrealizowane z budżetu krajowego; — fundusze strukturalne użyte na dopłaty bezpośrednie muszą być poddane warunkom współfinansowania (80% środków unijnych dla regionów Celu 1.). w 2005 r. i 65% w 2006 r. Od 2007 r. Polska będzie mogła dopłacać do płatności bezpośrednich 30 punktów procentowych ponad poziom stosowany w danym roku. Alternatywnie ogólny poziom wsparcia dochodowego rolników może zostać powiększony dla poszczególnych grup produktowych w wysokości 10 punktów procentowych ponad poziom w roku przed akcesją (2003 r.). Wsparcie dochodowe nie może jednak przekraczać 100% wsparcia stosowanego w obecnej Piętnastki krajów członkowskich UE. W latach 2004-2006 dopłaty do unijnego poziomu dopłat bezpośrednich mogą być finansowane w wysokości 40% poziomu UE z Europejskiego Funduszu Rolnego — sekcja gwarancji przy założeniach, że: — maksymalnie 20% przewidywanych alokacji na lata 2004-2006 oraz 25% w 2004 i 20% w 2005 oraz 15% w 2006. Każde dodatkowe finansowanie może być I zrealizowane z budżetuj krajowego;
1 — fundusze strukturalne użyte na dopłaty bezpośrednie muszą być poddane warunkom współfinansowania (80% środków unijnych dla regionów Celu 1.).
Plon referencyjny Polska wystąpiła o ustalenie plonu referencyjnego jako średniej wyliczonej na podstawie okresu referencyjnego, powiększonego o 15%, tj. 3,61 t/ha. 3,0 t/ha Akceptacja propozycji Prezydencji — 3,0 t/ha
Obszar referencyjny 9.263.000 tys. ha 9.308.277 ha 9.454.671 ha
Kwota mleczna 2004 — 11.845.000 t 2006 — 12.999.000 t Kwota bazowa: 8.964.017 t; rezerwa restrukturyzacyjna w 2006: 416.126 t; kwota całkowita: 9.380.143 t. Kwota bazowa: 8.964.0171; rezerwa restrukturyzacyjna w 2006: 416.126 t; kwota całkowita: 9.380.143 t. 8.500.000 t dla sprzedaży hurtowej i 464.017 t dla sprzedaży detalicznej.
Wymagania minimalne dla uznawania organizacji producenckich. Polska wnioskowała o zaakceptowanie minimalnych wymagań dla uznania grup producentów 1 na poziomie: 1 — minimalna liczba członków I — minimalna wartość produk-1 cji towarowej członków je-1 dnej organizacji producen-\ tów — 100.000 euro. Propozycja przyznania 5-letnie-go okresu przejściowego Zaakceptowany 5-letni okres przejściowy. /
/ 1 Minimalne wymagania uznania / grup producentów w Polsce wy-/ nikają z: — dużego rozdrobnienia produkcji ogrodniczej; — niskiego stanu zorganizowania producentów. \
Kwota na pomidory 194.639 t 194.639 t 194.639 t
Kwota cukrowa 1.866.000 t (kwota A konsumpcja krajowa — 1.650.000 ton i kwota B eksport — 216.000 t) 1.678.137 t (A: 1.589.210 t, B: 91.926 t) 1.671.927 t (A: 1.580.000 t, B: 91.926 t)
Kwota na izoglukozę 42.200 tys. t (kwota A — 40.000 ton, kwota B — 2.2001) — stanowisko zmienione z 14 maja 2002 r. 20 571 t 26.781 t (A: 24.911 t, B: 1.870 t)
Skrobia ziemniaczana 242.000 t. 144 985 t 144.985 t
Włókna. Ustanowienie maksymalnej gwarantowanej ilości włókna długiego lnu oraz maksymalnej gwarantowanej ilości włókna krótkiego lnu i konopi — Maksymalna gwarantowana ilość włókna długiego lnu — 8.800 t; — maksymalna gwarantowana ilość włókna krótkiego lnu i konopi — 5.500 tys. t. — maksymalna gwarantowana ilość włókna długiego lnu — 924 t, — maksymalna gwarantowana ilość włókna krótkiego lnu i konopi — 462 t. Akceptacja propozycji Prezydencji: — maksymalna gwarantowana ilość włókna długiego lnu — 924 t; — maksymalna gwarantowana ilość włókna krótkiego lnu i konopi — 462 t.
Specjalna premia dla wołowiny 1 (rozporządzenie Rady 1254/ h999/EWG) 2,2 min 926 000 926 000
I Zwierzęta kwalifikujące się do 1 naliczania premii za krowy I mamki (rozporządzenie Komisji [2342/1999/EWG) Okres przejściowy 8 lat od dnia akcesji jako czas niezbędny do rekonstrukcji pogłowia krów przeznaczonych do specjalistycznej produkcji wołowiny. 3-letni okres przejściowy na zastosowanie unijnej definicji krowy mamki Utrzymany 3-letni okres przejściowy.
Rozwój obszarów wiejskich — tytoń i chmiel Wniosek o kompensaty strat wynikających z zastosowania uproszczonego systemu dopłat bezpośrednich dla producentów tytoniu i chmielu. Brak akceptacji Brak akceptacji polskiego wniosku utrzymany przy obietnicy ustalenia systemu skupu tytoniu i chmielu na technicznym szczeblu z Komisją uwzględniającego straty polskich producentów.
Kwoty importowe dla ryżu i bananów Wniosek o ustanowienie dla Polski z dniem przystąpienia do UE kontyngentu bezcłowego na import ryżu długiego, całkowicie lub częściowo bielonego w wysokości 82.000 t. Wniosek w sprawie przyznania polskim importerom możliwości importu bananów po 0% stawce celnej w wysokości tradycyjnego polskiego importu, tj. 310.000 t (wielkość średniego importu Polski za lata 1998-2000). Brak akceptacji Wniosek nie został podtrzymany przez Polskę. 1
\ Nazwy wódek — ochrona nazwy 1 Polska wnioskowała o dodanie \ geograficznej Żubrówki orazl do Aneksu 11 rozporządzenia \ Wiśniówki \ 1576/89 polskie) wódki „Wód- Derogacja przyznana z adnotacją, że etykietowanie Wiśniówki — Polish Cherry nie może wy- 1 Derogacja zaakceptowana.
/ 1 ka ziołowa aromatyzowana ek-/ / straktem z trawy żubrowej" oraz / / Wiśniówki (Polish Cherry)0 1 wolywać skojarzeń z produkowanym w Hiszpanii sherry. \
Polskie wino I [ Wniosek o zapewnienie polskim producentom możliwości stosowania po przystąpieniu oznaczenia „Polskie wino/Polish winę" dla wyrobów produkowanych w Polsce win z importowanych soków i koncentratów winogronowych. Byłaby to nazwa uzupełniająca nazwy własne takich napojów, które są produkowane w Polsce od wielu lat, a ich definicja jest zapisana w prawie polskim już od 1948 r. Derogacja przyznana. Przewidywana zmiana aneksu VII C" Rozporządzenia 1493/ 1999 nazwa „Polskie wino" będzie stosowana dla produktów wytworzonych z skoncentrowanego soku winogronowego, musu winnego klasyfikowanych w ramach kodu celnego CN 2206.
Rolna klauzula bezpieczeństwa Polska wystąpiła z wnioskiem o zastosowanie w ciągu pięciu lat od przystąpienia środków ochronnych w sytuacji poważnych zakłóceń rynku, wywołanych importem produktów rolnych z państw członkowskich UE. Podstawę występowania o klauzulę ochronną stanowiło Brak akceptacji9. Deklaracja załączona do wyników negocjacji stwierdza, że „Ogólna klauzula bezpieczeństwa również odnosi się do rolnictwa. Może zostać użyta w przypadku powstania specyficznych trudności w sektorze rolnym o charakterze trwałym, które mogą spowodować poważ-
' W stanowisku z 11 grudnia 2002 r. Prezydencja zawarła odniesienie do klauzuli rolnej w kontekście ogólnej klauzuli gospodarczej: „Ogólna klauzula bezpieczeństwa również odnosi się do rolnictwa. Może być użyta w przypadku specyficznych trudności w sektorach rolnych, które są poważne i mogą mieć trwały charakter lub które mogą spowodować poważne pogorszenie sytuacji gospodarczej danego regionu".
podobne rozwiązanie wprowadzone do Traktatu Akcesyjnego Austrii, Finlandii i Szwecji (mimo istnienia równoległych zapisów art. 149 Traktatu Akcesyjnego dotyczących ogólnej klauzuli).
1.2.2. Budżet i finanse
Problem negocjacyjny
Stanowisko polskie
Zaliczki w Funduszach Struktu- Wniosek o *L* 16% -U-
ralnych
Płatności w ramach polityki regionalnej
czki na poczet Funduszy Struk turalnych na dwa lata 2004 — 10% i 2005 — 6%.
1 Instrument finansowy na przy-i gotowanie wdrożenia prawa \ Schengen.
ne negatywne skutki dla gospodarcze sytuacji pewnych regionów". Klauzula może zostać użyta w oparciu o wyniki monitoringu wspólnego Polski i Komisji przepływów handlowych pomiędzy Polską a krajami członkowskimi UE.
Propozycja Prezydencji duńskiej
Wniosek przyjęty.
Warunki końcowe
Polska nie wnioskowała o taki instrument.
Redukcja z poziomu
— 3% do 2% w 2004 r. w odniesieniu do płatności Funduszy Strukturalnych i Funduszu Kohezji;
— 3 5% do 23,3% w 2004 r. w odniesieniu do funduszu rozwoju obszarów wiejskich.
Alokacja 172 meuro dla Polski
Zgoda na polski wniosek zaakceptowana.
Akceptacja propozycji Prezydencji
Alokacja zwiększona do 280 meuro.
J
I Jednorazowe wypłaty z budżetu UE na wsparcie sytuacji krajowe-Igo budżetu w pierwszych latach i po rozszerzeniu.
Polska występowała o 5-letnią redukcję składki do budżetu wspólnego UE.
443 meuro w 2004 r.
Utrzymana wyplata 443 meuro w 2004 r.
1.2.3. Podatki
Problem negocjacyjny Stanowisko polskie Propozycja Prezydencji duńskiej Warunki końcowe
Stosowanie obniżonej stawki VAT na usługi budowlane, remonty oraz gotowe mieszkania (dyrektywa Rady 77/388/EWG art. 12.3 a). Polska wystąpiła10 o okres przejściowy do 31 grudnia 2007 r. na stosowanie dyrektywy 77/ 388/EWG w odniesieniu do sprzedaży gotowych mieszkań (nie będących mieszkaniami komunalnymi") z wyłączeniem pomieszczeń na cele komercyjne i materiałów budowlanych. Oznacza to zastosowanie 7% stawki VAT na usługi budowlane, materiały budowlane oraz sprzedaż gotowych mieszkań. Zgoda na stosowanie obniżonej stawki VAT w wysokości 7% w okresie przejściowym do końca 2007 r. Przyjęcie propozycji Prezydencji — zastosowanie 7% stawki VAT do końca 2007 r. na sprzedaż usług budowlanych, remontów i renowacji mieszkań — również nowych mieszkań; z zakresu derogacji wyłączone materiały budowlane.
Okres przejściowy na stosowanie zredukowanych stawek na paliwa ekologiczne (rozszerzenie począt- Polska wystąpiła o 1-roczny techniczny okres przejściowy na dostosowanie istniejących stawek Propozycja przyznania Polsce wnioskowanego okresu przejściowego. Okres przejściowy przyznany.
10 Zmiana stanowiska negocjacyjnego w rozdziale „Podatki" z 11 listopada 2002 r.
11 Acąuis communautaire pozwala na stosowanie obniżonej stawki Vat na budowę mieszkań dla celów komunalnych.
kowego stanowiska negocjacyj-1 nego w sprawie paliw o zawar-I tości alkoholu i niskiej zawartości siarki przyznanego Polsce w chwili zamknięcia negocjacji w rozdziale). opodatkowania akcyzą paliw ekologicznych (posiadających eko-komponent wyprodukowany w oparciu materiał roślinny). Wniosek oparto na interpretacji postanowień dyrektywy Rady 92/81/EWG12, która zdaniem strony polskiej pozwalała na wyłączenie paliw ekologicznych z opodatkowania akcyzą".
Stosowanie superobniżonej stawki VAT na podstawowe i nisko-przetworzone produkty rolne oraz superobniżonej 3% stawki VAT na wyroby i usługi stosowane w produkcji rolnej. Polska wystąpiła o możliwość stosowania bezterminowego stawki VAT w wysokości 0% na usługi i produkty używane do produkcji rolnej oraz super obniżonej stawki VAT w wysokości 3% na podstawowe i niskoprze-tworzone produkty rolne14. Propozycja przyznania wnioskowanego okresu przejściowego na stosowanie 3% VAT na środki i usługi niezbędne do produkcji rolniczej z wyłączeniem dóbr kapitałowych jak maszyny i budynki (Aneks H (10) szóstej dyrektywy VAT 77/388/EWG15) w trakcie okresu przejściowego trwającego do 30 kwietnia 2008 r. (czteroletni okres przejściowy przyznany już w oparciu o kalkulację przewidywanej daty akcesji Polski, tj. 1 maja 2004 r.). Przyznany 4-letni okres przejściowy na stosowanie super-ob-niżonej stawki VAT 3% na produkty znajdujące się w aneksie 6 VI Dyrektywy VAT-owskiej.
12 Dyrektywa Rady 92/81/EWG z 19 października 1992 r. w sprawie ujednolicenia struktury podatków akcyzowych od olejów mineralnych, Dz. U. WE z 31 października 1992 r., L 316 .
13 Polskie zmodyfikowane stanowisko negocjacyjne w rozdziale „Podatki" z 20 listopada 2002 r.
14 Ibidem.
" Szósta dyrektywa Rady 77/388/EWG z późniejszymi zmianami z 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji przepisów państw członkowskich, dotyczących podatków obrotowych — wspólny system podatku od wartości dodanej — ujednolicona podstawa wymiaru po-datVu, Di. VS. WŁ z \3 czerwca 1977 r., L 145.
1.2.4. Sprawy inne
i Problem negocjacyjny 1 Wyjściowe stanowisko polskie Propozycja Prezydencji duńskiej Warunki końcowe
Uznawanie kwalifikacji polskich pielęgniarek i położnych w UE. Uznawanie kwalifikacji pielęgniarek w oparciu o istniejące acąuis'16 (uznawanie wykształcenia zawodowego popartego praktyką za równoważne kwalifikacjom licencjackim dla potrzeb wzajemnego uznawania w UE). Brak stanowiska — sprawa nie była przedmiotem propozycji Prezydencji Kwestia stała się nieoczekiwanie przedmiotem obrad Rady Europejskiej w Kopenhadze. W wyniku uzgodnień poczynionych podczas szczytu ustalono, że prawa nabyte pielęgniarek polskich będą uznawane w przypadku gdy posiadają wykształcenie zawodowe pielęgniarskie oraz pięcioletnią praktykę w ciągu ostatnich 7 lat.
Finansowanie działań strukturalnych. Polska w początkowej fazie negocjacji występowała o redukcję składki do budżetu UE. W trakcie negocjacji zmieniła stanowisko i przyjęła możliwość jednorazowej wypłaty kompensacyjnej do budżetu krajowego17. Brak stanowiska w tej sprawie Rada Europejska zadecydowała o przesunięciu 1 mld euro z puli środków strukturalnych przyznanych Polsce na wypłaty jednorazowe do budżetu krajowego w latach 2005 (550 meuro) i 2006 (450 meuro). Środki te zapewnić miały płynność budżetową w pierwszych latach po akcesji
16 P^f-1^?™3 Rady 77/452/EWG z 27 czerwca 1977 r. o wzajemnym uznawaniu dyplomów, świadectw i innych dowodów formalnych kwalifikacji pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną, zawierająca postanowienia ułatwiające skuteczne wykonywania prawa zakładania przedsiębiorstw i swobody świadczenia usług, Dz. U. WE 1977, L 176.
7 W polskim stanowisku negocjacyjnym w rozdziale „Finanse i budżet" z 28 listopada 2002 r. jako alternatywę dla zmniejszonej składki przedstawiono możliwość akceptacji wypłat w następującej wielkości (kwoty realne): 2004 r. — 2 070 meuro, 2005 r. — 1 630 meuro 2006 r. — 1 148 meuro.
1.2.5. Czasowy fundusz na wsparcie wdrożenia w krajach przystępują, cych acąuis Schengen na zewnętrznych granicach UE
Dodatkowy Fundusz został utworzony w końcowej fazie negocjacji głównie dla wsparcia finansowania kosztownych dostosowań w nowych krajach członkowskich na granicach zewnętrznych UE. Jego zastosowanie ma na celu zmniejszenie obciążeń budżetowych w pierwszych latach po uzyskaniu członkostwa. Kraje przystępujące do UE mają obowiązek przystąpienia do Konwencji z Schengen. Przystąpienie do obszaru Schengen powinno nastąpić po pozytywnej ewaluacji przygotowań kraju przystępującego. Jak się przewiduje nie nastąpi to wcześniej niż dwa lata po akcesji do UE. W tym okresie nowe kraje członkowskie będą kontynuowały proces dostosowań infrastrukturalnych do wymagań, jakie nakłada acąuis Schengen na kraje, które zarządzają zewnętrzną granicą Unii
Kraj Zewnętrzne granice UE (km) Środki 2004-2006 Średnio finansowanie (długość granicy przypadająca na 1 mero)
Słowenia Słowacja Węgry Polska Litwa Łotwa Estonia Czechy Razem 670 90 1026 1239 921,3 358 294 0 4598,3 106,9 47,8 147,8 172,2 135,7 71,1 63,7 0,0 745,3 6,26 km/meuro 1,87 km/meuro 6,8 km/meuro 7,2 km/meuro 6,7 km/meuro 5,0 km/meuro 4,59 km/meuro 6,03 km/meuro
Malta Cypr Razem 139 490 5227,3 0,0 0,0 745,3 7 km/meuro
Finansowanie będzie obejmowało:
— inwestycje związane z budową, renowacją infrastruktury przejść granicznych;
— szkolenie służb granicznych;
— koszty logistyki i sprzętu operacyjnego (wyposażenie laboratoriów, wykrywacze fałszywych dokumentów, helikoptery itp.).
Całkowity budżet Funduszu ustalono w wysokości 745,3 meuro na lata 2004--2020. Wypłaty miały zostać realizowane w formie jednorazowych transferów do budżetów narodowych beneficjentów.
Utworzenie Funduszu stanowi de facto zmianę acąuis, dlatego też należy g rozpatrywać w kategoriach zupełnie wyjątkowego wyniku negocjacyjnego podoD'
nego do tego, jaki osiągnęły kraje skandynawskie podczas ostatniego rozszerzenia w odniesieniu do utworzenia dodatkowego celu polityki regionalnej UE (Cel 6b — wsparcie rolnictwa w obszarze arktycznym). O ile jednak derogacja dotycząca rolnictwa arktycznego była derogacją trwałą, o tyle fundusz na rzecz wdrożenia acąuis Schengen został stworzony na określony okres — lata 2004-2006 Utworzenie Funduszu poza celami dofinansowania trudnego procesu przygotowania infrastrukturalnego granic zewnętrznych UE ma prowadzić do poprawy sytuacji budżetowej niektórych krajów przystępujących do UE w latach 2004-2006. Jeśli porównamy dystrybucję środków jako funkcję długości granic zauważamy, że większą intensywność wsparcia uzyskały kraje, które nie dostały wysokiego wsparcia w ramach polityki regionalnej. W opinii UE miało to uzupełnić tym krajom transfery z budżetu krajowego do budżetów narodowych.
1.2.6. Kwestie instytucjonalne
1.2.6.1. Parlament Europejski
Polska otrzyma w PE 54 miejsca w 2004 r. oraz w kolejnej kadencji na lata 2004-2009.
1.2.6.2. Rada
W okresie między 1 maja 2004 r. a 31 października 2004 r. Polska otrzyma 8 głosów w Radzie. Większość kwalifikowana w powiększonej UE powinna wynosić przynajmniej 88 głosów „za". W przypadkach wymaganych sprawdzana jest także większość dwóch trzecich krajów członkowskich popierających propozycję.
W okresie po 1 listopada 2004 r. Polska będzie posiadała 27 głosów w Radzie. Decyzje Rady w sprawie propozycji KE wymagać będą 232 głosów „za" zgłoszonych przez większość państw członkowskich. W innych przypadkach głosowania odbędą się przy większości 232 głosów „za" zgłoszonych przez dwie trzecie państw członkowskich. Większość kwalifikowana będzie także mogła zostać zweryfikowana — na żądanie kraju członkowskiego — w oparciu o kryterium poparcia członków UE reprezentujących przynajmniej 62% całkowitej populacji UE.
1-2.6.3. Prezydencja w Radzie
państwa przystępujące do UE nie będą uczestniczyły w porządku sprawowania Prezydencji do końca 2006 r. Nowy porządek Prezydencji będzie ustalony na okres po 2007 r. nie później niż rok po akcesji nowych członków.
1.2.6.4. Komisja Europejska
W okresie pomiędzy 1 maja 2004 r. i 31 października 2004 r. komisarze (bez teki) z nowych krajów członkowskich będą wyznaczeni przez Radę w porozumieniu z Przewodniczącym KE w procedurze większości kwalifikowanej. Mandat obecnej KE wygaśnie 31 października 2004 r. W dniu 1 listopada 2004 r. nowa KE składająca się z jednego przedstawiciela każdego kraju członkowskiego rozpocznie działalność. Jej kadencja upłynie po 5 latach — 31 października 2009 r.
Arkadiusz Michoński
2
Aspekty proceduralne negocjacji akcesyjnych
Literatura:
G. Avery, The European Union 's Enlargement Negotiations, „Oxford International Review", Summer 1994; A. Mayhew, Recreating Europę. The European Union's Policy towards Central and Eastern Europę, Cambridge 1998; A. Michoński, Ramy proceduralne, prawne i organizacyjne procesu negocjacji o członkostwo w UE, „Wspólnoty Europejskie. Biuletyn Informacyjny" IKCHZ, styczeń 1998 r.; Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji, Natolin-Warszawa 1999; Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Grecji, Hiszpanii i Portugalii, Natolin-Warszawa 1999; C. 0'Neill, Britain Enters the European Community, London 1997; C. Preston, Enlargement and Integration in the European Union, London 1997; I. Tsalicoglou, Negotiating for Entry. The Accession ofGreece to the European Community, Darmouth 1995; H. Wallace, Making Multilateral Negotiations Work, w: H. Wallace, (ed.), The Dynamics of European Integration, London 1991.
2.1. Zakres negocjacji akcesyjnych
Podstawy prawne akcesji państwa do UE zostały omówione odrębnie1. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na pewne zagadnienia praktyczne.
Przedmiotem negocjacji akcesyjnych są zasady stosowania i harmonogram wprowadzenia „nienegocjowalnego" pakietu wspólnotowego dorobku prawnego \acquis communautaire). Zasady dotyczące negocjacji zostały ustalone podczas Pierwszego rozszerzenia WE, które objęło Wielką Brytanię, Irlandię i Danię2.
°dczas szczytu w Hadze w grudniu 1969 r. uzgodniono procedurę negocjowana akcesji Przyjęty wtedy komunikat sześciu krajów członkowskich WE stwier-
2a|. że kandydaci powinni wyrazić zgodę na postanowienia TEWG oraz tzw. fi-ytć Politiąue, czyli całość polityki integracyjnej (np. deklaracje polityczne co do
¦erunków integracji, jak również acąuis, które było w danym momencie przed-
{•Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2002. Negocjacje akcesyjne prowadziła wówczas również Norwegia, Traktat Akcesyjny został ,ednak odrzucony w referendum ogólnonarodowym.
miotem negocjacji w ramach procesu decyzyjnego — w żargonie europejskim -pipe-liney.
Aksjomatem negocjacyjnym stała się wtedy nienegocjowalność wspólnotowego dorobku prawnego i kształtu polityk WE. Powodów powstania takiego założenia należy szukać w sytuacji politycznej, jaka zaistniała w trakcie negocjowania przystąpienia do WE Wielkiej Brytanii Na jesieni 1967 r. Francja zaczęła lansować pogląd, że kraj kandydujący powinien przystępować do WE przygotowany, tj. spełniać kryteria zdrowej gospodarki oraz zakończyć dostosowania do praktyki wspólnotowej. Negocjacje powinny dotyczyć jedynie tych fragmentów acąuis, które nie mogą być dostosowane do momentu akcesji Substancja negocjacyjna od czasu ustaleń w Hadze może dotyczyć jedynie wniosków o czasowe derogacje, tj. przedłużone okresy przejściowe.
Francja podczas pierwszego rozszerzenia WE starała się uniemożliwić Wielkiej Brytanii ubieganie się o członkostwo. Argumentów na temat niewystarczającego przygotowania Wielkiej Brytanii do członkostwa dostarczyła recesja, która miała miejsce w tym kraju oraz dewaluacja funta w listopadzie 1967 r.4
2.2. Charakter okresów przejściowych
Okres przejściowy jest to okres przedłużonego dostosowania w określonej dziedzinie poza moment akcesji. Niektóre z okresów przejściowych oznaczają zaniechanie działań przed datą końcową, kiedy zobowiązania są wykonywane. Może to mieć miejsce wraz np. z wejściem w życie odpowiedniego krajowego aktu prawnego wdrażającego prawo wspólnotowe lub w momencie dostosowania stawek taryfy celnej do WTC.
Podczas obecnego rozszerzenia Unii charakter okresów przejściowych zos określony w ogólnym stanowisku negocjacyjnym UE wobec kandydatów. D nicja ta została następnie powtórzona w stanowiskach negocjacyjnych sz łowych w rozdziałach, w których zaistniały wnioski o okresy przejsciov Każdorazowo we wspólnym stanowisku UE stwierdza się, że „w odpowiedz polskie wystąpienia o okresy przejściowe UE potwierdza swoje ogólne s wisko negocjacyjne, stwierdzając, że okresy przejściowe są wyją ^ ograniczone co do zakresu i czasu trwania oraz określone yrfe ^ wdrożenia acąuis. Nie mogą powodować zmian zasad działania i P ki UE, ani zakłócenia jej właściwego działania lub prowadzić do nia konkurencji".
3 „[...] biorąc pod uwagę, że kraje kandydujące akceptują traktaty oraz P°^jej dalsze lite decyzje, jakie podjęto od czasu wejścia w życie traktatu oraz opcje c° uZje szczyp go rozwoju, głowy państw wyrażają zgodę na otwarcie negocjacji'- Ko w Hadze z 2 grudnia 1969 r. . vVspólnot'
1 Kontekst negocjacji akcesyjnych w sprawie pierwszego rozszerzenia c- 0'Neill, Britain Enters the European Community..., s. 17-24.
Kraje kandydujące zostały zatem zobligowane do przygotowania harmonogramów przyjęcia acąuis tam, gdzie przedłożono wnioski o okresy przejściowe. Szczególnie w odniesieniu do dostosowań długotrwałych i wymagających zaangażowania wielu podmiotów było to warunkiem zamknięcia negocjacji (np. programy implementacyjne dla prawa ekologicznego). Często kraj kandydujący był zobligowany do przedstawienia harmonogramów dla acąuis, choć nie występował o okresy przejściowe. Przygotowanie planu wdrożenia było sposobem weryfikacji wiarygodności złożonych obietnic negocjacyjnych. Na ich podstawie dokonywano zamknięcia negocjacji Najważniejszym testem zasadności poparcia wniosków o okres przejściowy był wpływ, jaki dane rozwiązanie mogło mieć na funkcjonowanie wspólnotowego rynku wewnętrznego. Chodziło tutaj głównie o zbadanie ewentualnego efektu negatywnego na działanie czterech swobód oraz wspólnotowych reguł konkurencji
2.3. Rodzaje problemów negocjacyjnych
Problematykę negocjacyjną można podzielić na dwie kategorie:
— problemy stricte negocjacyjne, tj. wnioski o okresy przejściowe (dostosowania przedłużone na okres poakcesyjny), problemy charakterystyczne dla WPR (jak kwoty produkcyjne, daty i plony referencyjne niezbędne do wyliczenia kwot produkcyjnych), harmonogram liberalizacji sektorów oraz procesów restrukturyzacyjnych branż przemysłowych;
— problemy dostosowawcze, tj. negocjowanie zobowiązań nakładających na państwo kandydujące obowiązki w okresie przed akcesją.
Jeśli chodzi o dyskusje negocjacyjne, to dotyczyły one przede wszystkim sposobów wdrożenia prawa wspólnotowego i harmonogramu tego wdrożenia. Państwa kandydujące w swoich stanowiskach negocjacyjnych zapisywały zobowiązania dotyczące kroków, jakie były niezbędne dla pełnego wdrożenia acąuis w danej dziedzinie. Część zobowiązań była realizowana w okresie przed akcesją i zapewnienie ich wykonania wzmacniało wiarygodność negocjacyjną kraju kandy-uJ3.cego. Dyskusje dostosowawcze w ramach negocjacji akcesyjnych były w nie-orych fragmentach podobne do negocjacji w sprawie sposobu realizacji postanowień Układu Europejskiego5. W 1995 r. KE zaproponowała opracowanie har-°n°gramu zgodnego z postanowieniami instrumentów prawnych rynku we-^Ctanego w formie dokumentu strategicznego — Białej Księgi dotyczącej przyćmienia krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej do rynku ^netrznego UE6. Wdrażanie prawa wspólnotowego miało odbywać się dwu-; Pat " m„ ?• Preston, A. Michoński, Negotiating regulatory alignment in Central Europę: The Pan °fthe Man* W Conformity Assessment Agreement, The Sussex Univers!ty Working • Pr?Pver senes; March 1999.
; Cwanie krajów stowarzyszonach Europy Środkowej i Wschodnie, do integracji fiS Dlem ^wnętrznym EU, Biała Księga Komisji Europejskie,, Aneks, COM (95) 163 Euro Sels' 3-05.1995 (polskie tłumaczenie Biura Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Pejskiej i Pomocy Zagranicznej).
stopniowo: prawo, które powodowało trudności dostosowawcze dla przedsiębi0r. ców lub takie, które mogło powodować obciążenia dla budżetu państwa miało być wdrażane jak najpóźniej — przed końcem okresu przejściowego, określonego na 10 lat (w trakcie tzw. drugiego etapu stowarzyszenia). Druga grupa trudnych do wdrożenia aktów obejmowała sprawy, które wymagały stworzenia jednorodnego systemu instytucjonalnego. Proces dostosowań był w takich wypadkach bardzo skomplikowany ze względu na opór instytucji publicznych, które miały zadziałać w nowym otoczeniu prawnym. Często instytucje te lub eksperci w nich zatrudnieni byli zobowiązywani do przygotowania projektów harmonizacyjnych, które zmieniały otoczenie regulacyjne tych instytucji Proces harmonizacji prawa z postanowieniami acąuis oznaczał dla nich zmianę zakresu kompetencji oraz tradycyjnych źródeł dochodów (np. obowiązkowe badania w przypadku Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji czy zmiana zasad rejestracji farmaceutyków przez Instytut Leków).
2.4. Dostosowanie do wymagań członkostwa w UE
Proces dostosowań systemowych gospodarki i prawa krajowego przebiegał w państwach stowarzyszonych równolegle do negocjacji akcesyjnych. Aby wspomóc państwa kandydujące w zarządzaniu procesem wdrożenia prawa i budowy instytucji, KE przygotowała listę najważniejszych zmian, które zawarła w dwóch dokumentach — w Partnerstwie dla członkostwa7 oraz w Planie działania8 z 2002 r. Zakresy poszczególnych dostosowań — proponowanych do podjęcia w krótkim i średnim okresie — były podobne dla wszystkich państw kandydujących, co stanowiło o znacznym zestandaryzowaniu procesu rozszerzenia. Postęp w przygotowaniu do członkostwa był — również na potrzeby negocjacji -oceniany na podstawie stopnia realizacji priorytetów obu wspomnianych dokumentów.
Podstawą formalną i polityczną dla powyższych ocen pozostały jednak ogo niejsze kryteria kopenhaskie9, które wymagały od krajów kandydackich:
— stabilności instytucji demokratycznych, systemu prawnego, poszanował praw człowieka i praw mniejszości narodowych;
— funkcjonowania gospodarki rynkowej oraz zdolności do podołania p konkurencji, kiedy kraj znajdzie się w obrębie Unii; ,^
— zdolności do przyjęcia wymogów członkostwa, w tym podzielania UGiP;
Komisja Europejska przygotowała trzy edycje Partnerstwa dla członkostwa, P ?/85
Rady 98/260/WE z 30 marca 1998r., DZ. U. WE 1998, L 85; decyz)a Rady •
WE z 6 grudnia 1999 r. Dz. U. WE 1999, L 335. nrnienia adf
Ko-
Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Plan działania w sprawie wzmo nistracji i sądownictwa w Polsce opracowany przez polski rząd we wsp ^, misją Europejską i przyjęty przez Radę Ministrów 16 kwietnia 2002 r. ^9:
Conclusions of the Presidency, European Council in Copenhagen, 21 /z j
oraz zgodnie z decyzjami Rady Europejskiej z Luksemburga10-
— utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa atomowego i ochronv środowiska;
— uregulowania sporów granicznych w oparciu o procedury określone przez Kartę Narodów Zjednoczonych.
O ile warunki kopenhaskie stanowiły kryteria oceny wszystkich kandydatów o tyle dwa luksemburskie warunki akcesyjne odnosiły się jedynie do kilku wybranych problemów krajów drugiej grupy negocjujących członkostwo w UE. Wymóg zachowania wysokiego poziomu bezpieczeństwa atomowego odnosił się do Bułgarii, od której UE wymagała wyłączenie z funkcjonowania kilku przestarzałych bloków energetycznych w elektrowni w Kozłoduju11 oraz do Litwy, chodziło o elektrownię Ignalina. Konieczność rozwiązywania sporów granicznych w oparciu o uregulowania międzynarodowe odnosiło się do istniejących bądź potencjalnych konfliktów terytorialnych.
2.5. Zasady prowadzenia negocjacji akcesyjnych
Negocjacje akcesyjne oparte są na dwóch zasadach, stanowiących podstawę wszystkich uzgodnień zawartych we Wspólnych Stanowiskach UE. Ich treść jest powtórzeniem zasad, jakie przyjęto podczas negocjacji pierwszego rozszerzenia WE:
— nic nie jest uzgodnione zanim wszystko nie zostanie uzgodnione;
— uzgodnienia poczynione w jednym obszarze nie wpływają na uzgodnienia dokonane w każdym innym.
Pierwsza zasada dawała stronom swobodę w kształtowaniu wyników negocjacji we wszystkich obszarach do końca ich trwania. Było to korzystne dla państwa kandydującego, ponieważ mogło ona na każdym etapie negocjacji wprowadzić do rozmów kwestie problemowe, które nie zostały odnotowane na wcześniejszym etapie rozmów (np. z powodów braku właściwej 'oceny kosztów budżetowych w rn°mencie przygotowywania stanowiska negocjacyjnego, braku zgody na nowe aciuis lub spóźnionej reakcji przedstawicieli interesów branżowych). Zasada ta umożliwiła również krajom członkowskim UE podnoszenie kwestii problemo-^h na każdym etapie negocjacji (np. w sytuacji braku wywiązywania się kra-)U kar>dydującego ze zobowiązań negocjacyjnych). Proces negocjacji był przecież Pr°cesem wzajemnego poznawania systemów prawnych i instytucjonalnych Państw kandydujących i członkowskich UE, dlatego możliwe było powstawanie
r°~lemów negocjacyjnych na każdym etapie procesu.
Druga zasada umożliwiała niezależne przyjmowanie rozwiązań w ramach po-w^2ególnych rozdziałów. Najważniejszym efektem jej stosowania była prawidło-t * Polegająca na tym, że ustępstwa w jednym obszarze nie przekładały się au-
matycznie na zyski w odniesieniu do innych. Wynikało to m.in. z wielostron-
' ^ide^y Conclusions, Luxembourg European Council, 12-13 December 1997. eczPospolita" z 6 lutego 1998 r„ s. 8.
nego charakteru tych negocjacji Państwa członkowskie UE nie miały jednolitych stanowisk w poszczególnych kwestiach. W negocjacjach z państwem kandydującym stanowisko UE było wspólne i często zostało ustalone na zasadzie najmniejszego wspólnego mianownika. Co więcej, zasada ta miała również w swoim zamierzeniu zapobiegać powstawaniu pakietów negocjacyjnych, które byłyby negocjowane pomiędzy UE a kandydatem, a nawet dwustronnie między kandydatem a indywidualnymi krajami członkowskimi Sytuacja taka mogłaby opóźniać proces, prowadząc do zastojów negocjacyjnych.
2.6. Taktyka negocjacyjna
Taktyka negocjacyjna UE — wypracowana podczas wcześniejszych rozszerzeń — polegała na stopniowym zawężaniu pola negocjacyjnego przede wszystkim w celu znalezienia rawiązań dla problemów łatwiejszych. Taktyka ta powodowała pozostawienie spraw najtrudniejszych (tj. kosztownych lub trudnych politycznie) do ostatniej fazy negocjacji. W finale negocjacji UE stosowała od czasu pierwszego rozszerzenia podobną formułę opartą na dwóch metodach, tj. spowiedzi w konfesjonale12 oraz maratonu negocjacyjnego13 podobnego do watykańskiego „konklawe", zgromadzenia biskupów w celu wyboru nowego papieża. Pierwsza z nich polegała na organizacji — w finalnej fazie negocjacji — spotkań trójstronnych: kraj kandydujący — Prezydencja — KE w celu dokonania przeglądu pozostających do rozwiązania problemów negocjacyjnych. Wynikiem takich konsultacji miało być ograniczenie materii negocjacyjnej oraz przyjotowanie pakietów problemów do finalnych uzgodnień. Pakiety te miały uwzględniać specyfikę żądań poszczególnych krajów kandydujących oraz odejść od jednolitości rozwiązań negocjacyjnych. Metoda „konklawe" polegała natomiast nawymuszaniu kompromisu poprzez skoszarowanie uczestników procesu negocjacyjnego w mało komfortowych warunkach. Strategia rozmów finalnych z jednej strony pozwalała na osiągnięcie postępu negocjacyjnego, z drugiej zaś- była postrzegana jako instrument presji na państwa znajdujące się w gorszejsytuacji negocjacyjnej, tj. państwa kandydujące. Podczas sP°*a"'a Rady Europepkiej w Kopenhadze w dniach 12-13 grudnia 2002 r. nie wykony stano metodę intensywnych negocjacji końcowych w formule konfesjona u^ Pomimo istrienia dość licznych rozbieżności po spotkaniu ministrów spraw ^ granicznych kandydatów z przedstawicielami krajów członkowskich w dniac 10 grudnia 2003 r. zakres negocjacji w Kopenhadze znacznie ograniczono « wnie na podstawie samoograniczenia się kandydatów). Ostateczny wyni gocjacyjny uwzględniał umowę w sprawie dodatkowych jednorazo
-------------- 21
12 J- Pawlicki Polska w konfesjonale, „Gazeta Wyborcza" z 5 listopada 2002 r.,s. -^
13 Negocjacje icesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii Finlandii, Norwegu i Szwecji--18.
14 Na temat przebiegu szczytu patrz: J. Palmer, op. cit
wypłat z budżetu UE dla kandydatów w pierwszych latach po akcesji. Inne sprawy zostały potraktowane marginalnie, ale jednak pewien zysk negocjacyjny każdy kandydat otrzymał. Powodem takiej sytuacji było prawdopodobnie dość intensywne wynegocjowanie kwestii szczegółowych na poprzednich etapach oraz presja czasowa i organizacyjna na wszystkich partnerów rozmów.
Strategia zawężania pola negocjacji powodowała, że państwa kandydujące odstępowały od swoich żądań w dziedzinach nie mających dużego znaczenia politycznego i finansowego. Sprawiło to, iż w ostatniej fazie negocjacji pozbawione zostawały one argumentów do prowadzenie skutecznych negocjacji przetargowych.
Aby uniknąć trudności w ostatniej fazie negocjacji — szczególnie w sferze legitymizacji wyników negocjacji — Polska na pewnym etapie zaproponowała zamykanie obszarów negocjacyjnych z wyłączeniem problemów trudnych oraz grupowanie problemów negocjacyjnych w pakiety przed podjęciem rozmów w sprawach najtrudniejszych. Powstanie pakietów miało spowodować przyspieszenie negocjacji, gdyż rozwiązania szukano by wobec grup problemów, a nie poszczególnych kwestii Minister spraw zagranicznych zaproponował podczas sesji negocjacyjnej w lecie 2000 r. podział kwestii negocjacyjnych według trzech grup tematycznych, jako pierwsze przybliżenie podziału pakietowego:
— kwestie związane ze sprawnym funkcjonowaniem jednolitego rynku (np. problemy w obszarach swobodnego przepływu usług, kapitału i osób, polityce konkurencji);
— kwestie mające związek z bezpieczeństwem i jakością życia obywateli (np. kwestie problemowe w obszarach ochrony środowiska, energii, transportu, wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych);
— kwestie mające bezpośredni związek ze sprawną realizacją budżetu wspólnotowego, zarówno po stronie wydatków, jak i dochodów (np. w obszarach rolnictwa, rybołówstwa, polityki regionalnej, finansów i budżetu, podatków).
Korzyści z zastosowania proponowanej typologii były wówczas określane przez Polskę następująco:
— w negocjacjach akcesyjnych zaistniała możliwość kontynuowania argumentacji stosowanej podczas dyskusji na temat sekwencji wdrażania instrumentów Białej Księgi w sprawie integracji krajów Europy Środkowej i Wschodniej z rynkiem wewnętrznym L/L15. Do pierwszej grupy, tj. acąuis bezpośrednio związanego z funkcjonowaniem czterech wolności jednolitego rynku zaliczono, np. przepisy dotyczące wzajemnego uznawania kwalifikacji (w swobodnym przepływie osób) czy przepisy konkurencji skierowane do państwa. Do drugiej grupy — bezpieczeństwo i jakość życia obywateli — zaliczono, np. uregulowania dotyczące procesów produkcji, tj. ustanawiające wymagania w stosunku do ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa w miejscu pracy. Istniało przypuszczenie, że UE byłaby mniej
zgotowanie krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej zob. ibidem
skłonna dopuścić rozwiązania specyficzne w odniesieniu do zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego. Natomiast spełnienie kosztownych wymagań określonych w przepisach dotyczących jakości życia i pracy (np. kWe. stie czystości wód gruntowych) było prezentowane jako wpływające nie na mechanizmy, ale na jakość funkcjonowania rynku wewnętrznego UE W tym przypadku UE byłaby gotowa na ustępstwa wobec państw kandydujących;
— powyższa typologia uwzględniła przedłużoną sekwencję wdrożenia prawa dla poszczególnych aktów opartą na doświadczeniach państw członkowskich Unii Argumentacja oparta na stwierdzeniu, że kandydaci nie powinni być zobligowani do realizowania tego, czego nie realizują poszczególne państwa członkowskie UE, z pewnością nie stanowiła bezpiecznej strategii negocjacyjnej. Dla tych członków UE, którzy pewne rozwiązania specyficzne stosowali w przeszłości było jasne, że poszczególne fragmenty acąuis powodują powstanie znaczących obiektywnych trudności;
— proponowana typologia pomogła ustalić wagę problemów negocjacyjnych dla strony polskiej i poszczególnych państw członkowskich UE. Polityczne znaczenie miało być mierzone m.in. takimi czynnikami, jak wielkość niezbędnych nakładów finansowych na wdrożenie danego rozwiązania, wrażliwość danej sprawy w odbiorze społecznym, skomplikowanie zmian instytucjonalnych niezbędnych do wprowadzenia danego rozwiązania prawnego.
Powyższy „trójpodział" problemów negocjacyjnych zaistniał w świadomości negocjatorów po obu stronach. W konsekwencji KE zaproponowała w dokumencie Strategia rozszerzenia16 z 2001 r. sposób negocjowania odwołujący się do logiki polskich propozycji
Zaproponowano podział problematyki negocjacyjnej na trzy grupy:
— okresy przejściowe możliwe do przyjęcia — okresy te miały być ograniczone co do zakresu i czasu ich trwania, i nie mogły mieć negatywnego wpływu na funkcjonowanie jednolitego rynku; takim przykładem był przyjęty już przez UE okres przejściowy w sprawie stosowania przez 5 1 po akcesji obniżonej stawki VAT na usługi gastronomiczne (brak wpływu na handel wewnątrzwspólnotowy oraz warunki prowadzenia działalność gospodarczej przez podmioty w innych krajach członkowskich);
— okresy przejściowe możliwe do dalszych negocjacji, np. bezpieczeństv i jakość życia obywateli oraz inne dziedziny wspólnej polityki UE;
— okresy niemożliwe do przyjęcia, które dotyczyły kwestii fundamen a nych z punktu widzenia UE (funkcjonowanie jednolitego rynku).
16 European Commission, Making a success of enlargement. Strategy Paper and R P^. °f the European Commission on the progress towards accession by each ot the didate countries Brussels, 13.11.2001 SEC (2001) 1752.
Proces kwalifikowania problemów do poszczególnych grup był prowadzony indywidualnie. Każdy problem negocjacyjny był badany osobno. Z pewnością przyjęcie tej metody wpłynęło na większe zrozumienie przez państwa członkowskie UE powstałych poszczególnych problemów negocjacyjnych. Metoda ta przyczyniła się do zamknięcia negocjacji w rozdziale „środowisko", przy akceptacji dużej ilości rozdziałów negocjacyjnych. Podobnie było w odniesieniu do dyskusji nad acąuis w rozdziale „podatki", w którym przyznano okresy przejściowe kandydatom w takich dziedzinach, które po akcesji nie będą miały wpływu na funkcjonowanie rynku wewnętrznego; ich efektem będzie zaś obniżenie wpływów do budżetu krajowego (np. obniżona stawka VAT na usługi gastronomiczne i budowlane). UE nie zgłaszała sprzeciwu, ponieważ pomimo zgody na obniżone opodatkowanie Polska jako kraj członkowski będzie wpłacała składkę w wysokości, jaka jest wymagana postanowieniami acąuis, mimo jej rzeczywistego czasowego obniżenia. Budżet krajowy pokryje więc różnicę powstałą na skutek wynegocjowanych ulg17.
KE zaproponowała również w Strategii rozszerzenia korektę dotychczasowej metody negocjacyjnej. Rozdziały negocjacyjne byłyby „odkładane na bok" (set aside), z wyłączeniem najtrudniejszych kwestii spornych. Miało to zredukować liczbę rozdziałów nie zamkniętych oraz jasno określić zakres dalszych negocjacji i sprecyzować stanowiska obu stron. „Odkładanie na bok" problemów negocjacyjnych miało być możliwe w obszarach, w których problemy takie są nieliczne (jeden-dwa) i dobrze zdefiniowane. W praktyce negocjacyjnej metody tej nie zastosowano. Propozycja KE napotkała opór państw członkowskich, które sądziły, że jej zastosowanie wpłynie na skomplikowanie procesu negocjacyjnego (powstanie dodatkowej kategorii rozdziałów negocjacyjnych — połowicznie zamkniętych).
Nie można naturalnie przeceniać znaczenia powyżej opisanych strategii, gdyż nie przyczyniły się one do powstania przełomów w negocjacjach. Propozycje dotyczące metod negocjowania z pewnością wpłynęły na przyśpieszenie tempa negocjacji A należy zdawać sobie sprawę, że do czasu powstania tzw. mapy drogowej (road map)™ — która były częścią Strategii rozszerzenia — negocjacje były bardzo mało dynamiczne. Stanowisko UE przygotowane we wczesnym okresie negocjacji składało się z pytań skierowanych do krajów kandydujących. Identyfika-c)a stanowisk kandydatów była nadmiernie szczegółowa i nie miała precedensu w historii wcześniejszych rozszerzeń. Pojawienie się strategii negocjacyjnych mia-'o stymulować powstawanie treściwych stanowisk UE w poszczególnych sprawach i ten cel został osiągnięty.
Patrz szerzej: E. Kawecka-Wyrzykowska, Negocjacje finansowe, w: J. Barcz, A. Michon-ski (red.), Negocjacje o członkostwo Polski w Unii Europejskiej. Wybrane aspekty, War-"awa 2002.
KE proponowała, aby w trakcie 3 kolejnych Prezydencji: szwedzkiej (I połowa 2001 r.), belgijskiej (II połowa 2001 r.) i hiszpańskiej (I połowa 2002 r.) UE określiła swoje stanowisko we wszystkich otwartych rozdziałach negocjacyjnych, dążąc do ich tymczaso-Wego zamknięcia.
2.7. Wstępne ogólne stanowisko negocjacyjne Polski
2.7.1. Ogólne zasady
Polska, rozpoczynając negocjacje o członkostwo w UE, zadeklarowała wolę integracji ze wszystkimi obszarami i politykami jednolitego rynku. W średniej perspektywie czasowej planowała uczestnictwo w UGiP. W dziedzinie WPZiB Polska podkreśliła akceptację celów WPZiB oraz planowane wzmocnienie jej wschodniego wymiaru, a w dziedzinie III filara najważniejszym elementem polskiej polityki miała stać się ochrona polskiej granicy wschodniej, która po rozszerzeniu przekształci się w zewnętrzną granicą UE.
2.7.2. Elementy szczegółowego stanowiska
Jednolity rynek. Przyjęte rozwiązania przejściowe nie powinny wpływać negatywnie na funkcjonowanie wspólnotowego jednolitego rynku. W odniesieniu do swobody przepływu towarów Polska deklarowała wolę przyjęcia unii celnej (także dla towarów rolnych) do momentu akcesji W swobodnym przepływie usług ograniczenia miały wystąpić w tych sektorach, w których nadal była realizowana prywatyzacja, demonopolizacja i restrukturyzacja. W rozdziale swobodny przepływ kapitału jako kwestię trudną i wymagającą osobnego potraktowania wymieniono obrót nieruchomościami rolnymi. Zapisano również, że Polska dążyć będzie do włączenia polskich obywateli w system swobody przepływu pracowników w ramach UE.
Wspólna Polityka Handlowa. Podkreślono, że zobowiązania, które Polska podjęła na forum WTO i OECD są zgodne z obowiązkami państwa członkowskiego UE.
Wspólna Polityka Rolna i Wspólna Polityka w dziedzinie rybołówstwa. Powinno być możliwe znalezienie w negocjacjach instrumentów pozwą łających na pełny udział polskiego rolnictwa i rybołówstwa w obu obszarac wspólnych polityk.
Polityka Strukturalna. Polska deklarowała konieczność uczestnictwa w P^ lityce regionalnej UE na zasadach podobnych do tych, jakie stosowano wo krajów członkowskich. , jj.
Polityka społeczna. Polska podkreśliła zgodność zarówno kierunków P tyki w tej dziedzinie (przede wszystkim walka z bezrobociem), jak i szcz wych rozwiązań.
h RP Broni' 19 Oświadczenie Rządu RP przedstawione przez ministra spraw zagranicznycn yjnej
sława Geremka na pierwszym posiedzeniu Międzyrządowej Konferencjiia ^
w sprawie przystąpienia Polski do UE wygłoszone w Brukseli 31 marca W
stru^Sr^; a °CZekiWała WSparda W Podniesieniu poziomu infra
struktury tran portowe,, energetycznej, telekomunikacyjnej i informatyczn ¦ Ochrona środowiska. W odniesieniu do pewnych stendardZ &' cznych zgłoszono konieczność zastosowania okresów prSc ow^lcTzakr^1'
rwspTrlbyuCEZar0Wn° °d m°ŹliW0ŚCi g°SPOdarki ^ i^i odIntSwe3:
Restrukturyzacja. Realizowane programy restrukturyzacyjne w wybrana
seksach powinny być kontynuowane po akcesji pny^tSowanlu^
JSKJfSS! SE 532Tstnictwa w {™™^ ^^^^
Arkadiusz Michoński
3
Problemy polityczno-prawne w poszczególnych rozdziałach negocjacyjnych
Literatura:
J. Barcz, A. Michoński (red.), Negocjacje o członkostwo Polski w Unii Europejskiej. Wybrane aspekty, Warszawa 2002; E. Kawecka-Wyrzykowska, Po/s/ca w drodze do Unii Europejskiej, Warszawa 1999; U. Płowieć (red.), Polska i Unia Europejska. Stan obecny i perspektywy na przyszłość, Warszawa 2000; C. Preston, A. Michoński, Negotiating regulatory alignment in Central Europę: The case of the Poland - EU Conformity Assessment Agreement, The Sussex University Working Paper Series, March 1999; Stanowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, czerwiec 2000 r.
3.1. Rozdział negocjacyjny 1: Swobodny przepływ towarów
W obszarze tym Polska nie wystąpiła w początkowym stanowisku z żądaniem rozwiązań specyficznych. Problem pojawił się nie tylko w trakcie negocjacji, a'e nawet po ich zamknięciu (derogacje czasowe dotyczyły rejestracji farmaceutyków i urządzeń medycznych). Ważne było wykazanie postępów w procesie dostosowawczym świadczącym o wykonywaniu zobowiązań negocjacyjnych w odniesieniu do systemów zapewnienia bezpieczeństwa wyrobów przemysłowych.
Urządzenia medyczne. Polska formalnie nie wystąpiła o okres przejściowy w odniesieniu do dyrektywy 93/42/EWG ustanawiającej wymagania bezpieczeń-st^a dla urządzeń medycznych1. W ramach negocjacji akcesyjnych uzgodniono ^nak rozwiązanie, które stało się faktycznie okresem przejściowym. We ^tępnym stanowisku negocjacyjnym strona polska zadeklarowała wdrożenie od-
w^^ Rady 93/42/EWG z 14 czerwca 1993 r. dotycząca zbliżenia przepisów pra-l Lnh Państw członkowskich w zakresie urządzeń medycznych, Dz. U. WE 1993, ' l69 s. i
powiednich przepisów prawa2 do końca 2002 r. Jednocześnie wniosła o to, abv wszystkie urządzenia użytkowane w zakładach opieki zdrowotnej i prywatnych jednostkach leczniczych przed datą wejścia w życie aktu dostosowawczego3 moefo być użytkowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Następnie urządzenia dopuszczone do obrotu przed datą wejścia w życie aktu dostosowującego mogłyby być nabywane do czasu upłynięcia ważności świadectw dopuszczenia. Takie rozwiązanie związane było z sytuacją finansową sektora ochrony zdrowia publicznego. Odsuwało bowiem w czasie praktyczne wdrożenie prawa, co pozwoliłoby na stopniową wymianę sprzętu medycznego w szpitalach i placówkach zdrowia publicznego i nie nakładałoby nadmiernych zobowiązań budżetowych, które uniemożliwiłyby kontynuację reformy służby zdrowia.
Farmaceutyki — rejestracja leków. Przed 1993 r. brak było w Polsce jednolitych przepisów odnoszących się do rejestracji leków. Zostały one wprowadzone na mocy ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym z 1993 r. W okresie wdrażania postanowień tej ustawy konieczne było uzupełnienie dokumentacji dla około 3000 leków znajdujących się w sprzedaży, zarejestrowanych przed 1993 r. Przyjęcie ustawy Prawo farmaceutyczne z 6 września 2001 r.4 spowodowało osiągniecie całkowitej zgodności polskiego prawa z postanowieniami dyrektywy 65/65/ EWG5 dotyczącymi rejestracji leków (ujednolicono wymagania dotyczące m.in. zakresu badań niezbędnych do przedstawienia w procedurze rejestracji). Na podstawie postanowień ustawy Prawo farmaceutyczne wszystkie dossier rejestracyjne składane po 1 stycznia 2003 r. muszą spełniać wymagania przewidziane w ac-quis. W związku z tym powstała konieczność ponownej rejestracji wszystkich farmaceutyków znajdujących się na rynku polskim6. Niespełnienie tych wymogów mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której duża część leków nie posiadałaby dopuszczenia do obrotu. W związku z tym strona polska we wstępnym stanowisku negocjacyjnym z 1998 r. wystąpiła o możliwość zbadania sprawy i poz< wiła otwartą sprawę potencjalnego okresu przejściowego.
Ostatecznie, nawiązując do rozwiązań negocjacyjnych przyjętych z nymi państwami kandydującymi (Litwa, Słowenia), wypracowano W promis, który przewidywał zastosowanie okresu przejściowego do 2008 r. Sukcesywnie wszystkie leki obecne na rynku polskim pow11
1990r.doty^-
Dyrektywa 93/42/EWG; dyrektywa Rady 90/385/EWG z 20 czerwca ^"^ pz. U.
ca zbliżenia przepisów prawnych państw członkowskich w zakresie impia /.znych
WE 1990, L 189, s. 17; dyrektywa Rady 84/539/EWG dotycząca urządzer
używanych w weterynarii, Dz. U. WE 1993, L 300, s. 179. oZ. 138
Ustawa z 27 lipca 2001 r. o urządzeniach medycznych, Dz. U. 2001, nr
Ustawa weszła w życie z dniem 1 października 2002 r. . przepal
Dyrektywa Rady 65/65/EWG z 26 stycznia 1965 r. w sprawie ujednou ^ a yv
krajów członkowskich w sprawie rejestracji produktów farmaceutyczn,
1965, L 022, s. 369. ., , „,,ceutykÓW-
w maju 2001 r. na polskim rynku zarejestrowanych było 7662 farm*
przejść proces ponownej rejestracji w oparciu o postanowienia — zgodnej t acąuis — ustawy Prawo farmaceutyczne najpóźniej do wspomnianej daty końcowej.
Przed przyjęciem ostatecznej decyzji Polska została zobligowana do przedstawienia szczegółowego harmonogramu stopniowego dostosowania (lista leków podlegających rokrocznie re-rejestracji). W okresie przejściowym leki, nie posiadające dopuszczenia do obrotu na podstawie zmodyfikowanych wymagań, nie będą mogły być eksportowane z Polski do innych państw członkowskich UE.
Problemy dostosowawcze. W odniesieniu do procesu dostosowawczego w rozdziale Swobodny przepływ towarów wystąpiło kilka problemów. Dyskutowano o nich w instytucjach stowarzyszeniowych, a następnie w czasie negocjacji akcesyjnych.
1) Normalizacja. Formalnym warunkiem członkostwa w UE w odniesieniu do normalizacji7 jest przystąpienie polskiej organizacji normalizacyjnej — Polskiego Komitetu Normalizacyjnego — do europejskich organizacji tego typu CEN (European Committee for Standardisation) i CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardisation). Organizacje te są uprawnione do opracowywania europejskich norm, w tym zharmonizowanych norm europejskich (wspomagających działanie tzw. dyrektyw nowego podejścia do harmonizacji technicznej).
Obie organizacje ustaliły w swoich statutach wewnętrznych kryteria członkostwa, m.in. uczestnictwo przedstawicieli krajowej organizacji normalizacyjnej w pracach grup roboczych wypracowujących normy europejskie. Podstawowy wymóg, tj. wdrożenie w Polsce do momentu akcesji 80% norm europejskich, jest bardzo trudne do zrealizowania.
Proces wdrożeniowy polega na przeniesieniu do zbioru Polskich Norm nor-my europejskiej lub międzynarodowej w formie:
~ przetłumaczonej na język polski normy europejskiej;
— normy europejskiej w języku oryginału opracowania z polską okładką (tzw. metoda okładkowa);
— ogłoszenia listy polskich norm będących wdrożeniem norm europejskich, .^ezbędnym elementem dostosowania polskiego zbioru norm do wymagań
mJnych było wycofanie wszystkich konfliktowych norm polskich. W ramach Z°cesu dostosowawczego dokonano przeglądu istniejącego bardzo niejednoro-
ego zbioru norm. Przyjęcie przy tym tzw. metody okładkowej (norma w języku finału 2 polską okładką) pozwoliło na znaczne przyśpieszenie wdrażania
rm europejskich i umożliwiło wypełnienie zobowiązań negocjacyjnych.
Piec^ 'est to nieobowiązkowy dokument zawierający wytyczne dotyczące jakości i bez-nsUva produktu.
2) Zamówienia publiczne. Najważniejszym elementem wykazującym niezgodność polskiej ustawy o zamówieniach publicznych8 z prawem unijnym9 podnoszonym przez KE było stosowanie preferencji krajowych faworyzujących dostawców i wykonawców polskich. Zamawiający wybierając ofertę miał prawo zastosować 20% margines preferencji na korzyść dostawcy krajowego przy porównaniu ceny (cena polskiej oferty, nawet gdy była o 20% droższa, to i tak stawała się równie konkurencyjna, jak tańsza oferta osoby zagranicznej). Możliwość stosowania takiego instrumentu została zagwarantowana Polsce na mocy Układu Europejskiego. Art. 67 Układu mówi, że Polska poczyni kroki zmierzające do zniesienia preferencji dopiero do końca drugiego etapu stowarzyszenia, który na mocy art. 6 Układu powinien zakończyć się po upływie 10 lat po wejściu w życie umowy. Rada Stowarzyszenia może spowodować zmianę tej sytuacji wcześniej niż do końca okresu przejściowego. Dotychczas strona polska nie wyraziła zgody na poczynienie takich kroków.
Polskie stanowisko negocjacyjne w odniesieniu do problemu preferencji krajowych zostało określone jednoznacznie czasowo. Polska nie zamierzała wycofać się z ich stosowania do końca okresu przejściowego. Tylko w przypadku gdyby członkostwo w UE nastąpiło wcześniej, strona polska zadeklarowała zniesienie preferencji krajowych w momencie akcesji.
3.2. Rozdział negocjacyjny 2: Swobodny przepływ osób
Ten obszar negocjacyjny był jednym z najbardziej kontrowersyjnych w negocjacjach akcesyjnych. Nie wynikało to jedynie z problemów dostosowawczych po stronie kandydatów. Państwa członkowskie UE już w czasie wstępnego etapu ne-
8 Ustawa z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, Dz. U. z 4 lipca 199 nr 76, poz. 344; Dz. U. z 9 grudnia 1994 r„ nr 130, poz. 645; Dz. U. z 25 sierpn 1995 r., nr 99, poz. 488; Dz. U. z 9 października 1997 r., nr 123, poz. 777 i 778-
9 Korpus unijnych regulacji dotyczący zamówień publicznych to: dyrektywa Rady ?5 EWG z 14 czerwca 1993 r. dotycząca koordynacji procedur zawierania kontraktów roboty publiczne, Dz. U. WE 1993, L 199; dyrektywa Rady 93/36/EWG z 14 ««w^ 1993 r. dotycząca koordynacji procedur zawierania kontraktów na dostawy pu l Dz. U. WE 1993, L 199; dyrektywa Rady 92/50 z 18 czerwca 1992 r. Ao^c7f^Q9. dy-dynacji procedur zawierania umów na usługi publiczne, Dz. U. WE 1992, . r'anja rektywa Rady 93/38/EWG z 14 czerwca 1993 r. koordynująca procedury zaunikaCji, umów w sektorach: gospodarki wodnej, energetycznej, transportu i te g0r"jotycz4ca Dz. U. WE 1993, L 199; dyrektywa Rady 89/665/EWG z 21 grudnia 1989 r-.°.JraCyj-koordynacji ustaw, aktów normatywnych niższego rzędu oraz przepisów adr"j.aktów na nych odnoszących się do procedur odwoławczych od decyzji o zawarciu konG % jt roboty i dostawy publiczne, Dz. U. WE 1989, L 395; dyrektywa Rady 92/\3' inistr3' lutego 1992 r. koordynująca przepisy prawa, rozporządzeń i postanowień pubu-cyjnych związanych ze stosowaniem prawa Wspólnoty do procedur zamo ^tty. cznych w odniesieniu do instytucji zajmujących się dostawami wody, ene g "nej, transportem i telekomunikacją, Dz. U. WE 1992, L 076.
gocjacji zasygnalizowały, że istnieją trudności związane z procesem przyjęcia zasady swobodnego przepływu wobec pracowników z krajów EŚiW (Malta i Cypr nie pojawiały się w dyskusjach i nie zostały ostatecznie objęte derogacją). Wskazywały one kilka czynników, które po akcesji mogą powodować zwiększony napływ pracowników na ich rynki pracy:
— wysoką różnicę w średnim poziomie dochodów (przewidywano, że będzie się ona utrzymywała) pomiędzy państwami kandydującymi a członkami UE;
— znaczącą bliskość nowych państw członkowskich oraz długość granic wspólnych pomiędzy nowymi a starymi państwami członkowskimi UE (np. Austria graniczy z czterema krajami kandydującymi);
— rosnący poziom skolaryzacji społeczeństw państw kandydujących, uwzględniający również zwiększającą się znajomość języków obcych, co przekształcało je w konkurencyjną siłę roboczą.
Powyższe czynniki wpływały na powstanie często irracjonalnego przekonania o znacznym zwiększeniu napływu pracowników z terenu „nowych" państw członkowskich po akcesji
3.2.1. Podstawy formalne swobodnego przepływu osób w UE
Podstawy prawne swobody przepływu pracowników — art. 39 (dawny art. 48) TWE i swobody przedsiębiorczości — art. 43 (dawny art. 52) TWE są omówione szczegółowo odrębnie10.
¦2-2- Opcje negocjacyjne i przyjęte ustalenia
XtiZZl°ŻCn PańStWa C2ł0nk0wskie UE rozważały następujące opcje nego-* Stof rST* PrZCZ K/ UWZ^dni^e czynniki, takie jak doświadcze-
%P» pTacZS" °S"adCZeniC WdraŻania ^ *~> SWO"
rynkówC,L1rrLCałkOWitte prz^cie ac<7"»- W jej wyniku nastąpiłoby otwarcie Wschodniei o ra,°W Członkowskich UE dla pracowników z Europy Środkowej i prowadzała U Z punktu widzenia negocjacji była najłatwiejsza, gdyż nie
ku wewnct seSmentacji rynku i pozwalała na normalne funkcjonowanie ryn-pracy dla r2ne&°>' nie uwzględniała jednak „wrażliwości" na otwarcie rynków
°Pcja ¦?lmei °Pinii publiczne'-Utn°żliw wprowadzenie klauzul bezpieczeństwa. Rozwiązanie takie
*° zastosowanie acąuis przez kraje członkowskie UE (liberalizacja
. fatrz
The Eurrf2'^ 2 i 3 części l niniejszej książki
^ activfł-ean Commission. The free movement of persons for the pursuit of em™ 1Vlty m the context of enlargement, April 2000. no~
dostępu do rynku pracy) przy możliwości wprowadzenia ograniczeń dla przepływu pracowników w chwili zaistnienia trudności na rynku zatrudnienia Pierwsze z proponowanych rozwiązań w ramach tej opcji uwzględniało wprowadzenie klauzuli, która umożliwiała zastosowanie restrykcji w momencie powstania lub zagrożenia powstaniem zakłóceń na rynku pracy o wprowadzeniu restrykcji miała decydować KE. Druga możliwość zakładała umieszczenie klauzuli dotyczącej poziomu napływu pracowników migrujących na dany rynek pracy. Opcja ta wymagała geograficznego określenia rynków pracy oraz wielkości migracji Wprowadzenie tej klauzuli przez państwo członkowskie na terenie całego kraju bądź danego regionu byłoby warunkowane kryteriami precyzyjnie wyrażonymi we wzroście ilościowym bądź procentowym migrujących pracowników. Zarządzanie tym systemem oparte byłoby na administrowaniu wydawanych zezwoleń na pracę, wadą takiego rozwiązania była konieczność administrowania kwotami w sposób, który zapewniłby, że restrykcje zadziałają w momencie osiągnięcia przez rynek pracy poziomu zagrożenia nadmiernym napływem imigrantów; poza tym, opcja ta była uważana za trudną do wynegocjowania. Zaletą takiego rozwiązania było to, że była ona zastosowana już wcześniej w momencie wprowadzenia swobodnego przepływu osób w 1968 r. i w przypadku wszystkich poprzednich rozszerzeń jako swoisty zawór bezpieczeństwa.
Opcja 3 — system elastycznych okresów przejściowych. Rozwiązanie to polegałoby na stopniowym wprowadzaniu swobodnego przepływu pracowników w określonym co do długości okresie, przy zapewnieniu gwarancji państwom członkowskim, które obawiają się o swoje rynki pracy. Opcja ta pozwalała państwom członkowskim na — zależne od ich stanowiska — skrócenie bądź wydłużenie ochrony rynków pracy. Istotną cechą tego rozwiązania była możliwość stosowania procedur przeglądowych umożliwiających elastyczne przyjmowanie długości okresów przejściowych w ramach zdefiniowanego okresu granicznego; elastyczność takiego rozwiązania miała być oparta na:
— stosowaniu procedur przeglądowych po określonej dacie, a w wyniku pozytywnej oceny możliwość wcześniejszego otwarcia rynków pracy przy z. gwarantowaniu każdemu państwu członkowskiemu prawa do zastoso nia pełnej długości okresu przejściowego dla ochrony swojego rynku pracy,
— wprowadzeniu swobody przepływu dla całej UE w wyniku pozytywnej o< ny w procedurze przeglądowej stosowanej po określonej dacie.
W negocjacjach wewnętrznych w ramach Unii ostatnia opcja zwyciężyła ja ko najbardziej elastyczna i umożliwiająca zróżnicowanie długości okresu pr jściowego na terenie poszczególnych państw członkowskich UE. _ z
Okres przejściowy - jednolity dla wszystkich krajów kandydujący ESiW - uzyskał trzystopniową konstrukcję: ure_
— państwa członkowskie będą mogą utrzymywać bezwarunkowo gulowania narodowe przez okres dwóch lat (cztery PanstwatJukcji kowskie już na wstępnym etapie dyskusji na temat kons ^ okresu przejściowego zadeklarowały otwarcie rynków pracy mentu akcesji: Irlandia, Szwecja, Dania i Holandia);
— po zakończeniu tego okresu odbędzie się przegląd sytuacji migracyjnej, w wyniku którego obecne państwa członkowskie mogą zdecydować się na liberalizację dostępu do ich rynków pracy;
— po upływie pięciu lat tylko te spośród obecnych państw członkowskich, które udowodnią powstanie poważnych trudności na ich rynkach pracy będą mogły przedłużyć rozwiązania przejściowe na kolejne dwa lata.
Niemcy i Austria wywalczyły sobie dodatkowo prawo do zastosowania ograniczeń swobody przepływu pewnych kategorii usług (np. budownictwo, projektowanie wnętrz, zakładanie ogrodów).
Niektóre z państw kandydujących (m.in. Polska) zdecydowały się na wprowadzenie wzajemności wobec państw członkowskich oraz innych krajów kandydujących. Stanowisko takie zostało uzasadnione koniecznością ograniczenia zjawiska przesunięcia strumieni migracyjnych do najbogatszych krajów kandydackich po akcesji do UE.
3.2.3. Prawa obywatelskie
W ramach acąuis w tym podobszarze negocjacyjnym Polska została zobowiązana do przyznania obywatelom Unii stale zamieszkującym na terenie danego powiatu biernego i czynnego prawa wyborczego do władz lokalnych12 oraz w wyborach do PE13. W początkowym okresie negocjacji sądzono, że dostosowanie do tego wymagania będzie powodowało konieczność zmiany Konstytucji RP. Według opinii Rady Legislacyjnej przy Premierze RP: „Artykuł 62 ust.l Konstytucji RP14, może być zinterpretowany w ten sposób, że stanowi on konstytucyjną gwarancję minimalnego zakresu prawa politycznego, jakim jest prawo wyborcze przysługujące obywatelom polskim. Ustawa nie może ograniczyć, z zastrzeżeniem wyrażonym w ustępie 2 tego artykułu, prawa obywatela do udziału w referendum, ani prawa wybierania organów wymienionych w omawianym artykule. Nie oznacza to jednak, że norma artykułu 62 ust. 1 Konstytucji, stanowi zakaz dla uregulowania ustawowego prawa do udziału w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego osób nie posiadających obywatelstwa polskiego- Gwarancja minimalnej treści politycznego prawa wyborczego przysługującego obywatelom polskim nie oznacza konstytucyjnego zakazu ustawowej regulacji
Dyrektywa Rady 94/80/WE z 19 grudnia 1994 r. dotycząca praw wyborczych biernych i czynnych w wyborach lokalnych, Dz. U. WE 1994, L 368, s. 38. Dyrektywa Rady 93/109/EWG dotycząca czynnych i biernych praw wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego, Dz. U. WE 1993, L 323, s. 49. Art. 62. „1. Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta RP, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeśli najpóźniej w dniu glosowania skończy 18 lat. 2. Prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw wyborczych lub publicznych."
prawa wyborczego osób nie posiadających obywatelstwa polskiego. Oznacza to że do parlamentu należy takie uregulowanie prawa wyborczego dla obywateli p0' siadających obywatelstwo europejskie, by było ono zgodne z regułami obowią2u jącymi w Unii Europejskiej".
Mając na względzie powyższą opinię, polskie stanowisko negocjacyjne zawierało zobowiązanie Polski do uregulowania ustawowego zakresu dwóch dyrektyw dotyczących praw obywatelskich (94/80/WE i 93/109/EWG) do końca 2002 r Niemniej jednak problem zgodności tych uregulowań — szczególnie w zakresie wyborów do organów samorządu terytorialnego — z postanowieniami Konstytucji budzi istotne kontrowersje15.
3.2.4. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego
Artykuł 42 (dawny art. 51) TWE przewiduje konieczność poczynienia kroków zmierzających do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. W tym celu prawo wspólnotowe przewiduje m.in. kumulację okresów ubezpieczeniowych uzyskanych w poszczególnych państwach członkowskich oraz eksport świadczeń16. Osoby ubezpieczone w jednym państwie członkowskim mają prawo w razie choroby do świadczeń medycznych, jeśli przebywają czasowo bądź na stałe w innym państwie członkowskim niż to, w którym są ubezpieczeni17. Koszty obciążają instytucję państwa, w której osoba jest ubezpieczona. Udzielenie pomocy medycznej jest uzależnione od zaliczenia świadczenia do grupy natychmiastowej i niezbędnej opieki medycznej. Do tej grupy należą świadczenia, których udzielenie jest konieczne, czyli że nie można z nimi zwlekać pod groźbą pogorszenia się stanu zdrowia pacjenta. Brak jest jednolitej interpretacji pojęcia natychmiastowej i niezbędnej opieki Decyzję podejmują w konkretnych przypadkach służby medyczne kraju, w którym ubezpieczony przebywa. Prawo wspólnotowe daje możliwość udania się do innego państwa członkowskiego w celu uzyskania tam świadczeń medycznych, których uzyskanie nie jest możliwe w kraju, gdzie osoba jest ubezpieczona.
Polska będzie więc — jako kraj członkowski Unii — zobligowana do transferu środków wynikających z udzielonych przez takie instytucje świadczeń med) cznych w nagłych przypadkach. Włączenie Polski do systemu koordynacji wią że się z zakładanym ujemnym saldem transferów, które polskie instytucje
15 Por. J. Barcz (red.), Czy zmieniać konstytucję? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty przy pienia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2002.
16 Patrz szczegółowo: rozdział 2 części I niniejszej książki nwania
17 Patrz: rozporządzenie Rady 1408/71/EWG z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stoso systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzi v mieszczających się po terytorium Wspólnoty, Dz. U. WE 1971, L 149, s. 2; r0^Powień dzenie Rady 574/72/EWG z 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania postan rozporządzenia nr 1408/71/EWG, Dz. U. WE 1972, L 074, s. 1.
dą płaciły ich odpowiednikom w innych państwach członkowskich. Koszty świadczeń udzielonych przez instytucje innego państwa członkowskiego podlegają zwrotowi w pełnej kwocie. Konieczność zwrotu kosztów leczenia nastąpi, wówczas gdy obywatele polscy podczas krótkich pobytów za granicą, przede wszystkim wakacyjnych, będą zmuszeni skorzystać z porad medycznych. W początkowym okresie wydatki te będą wysokie ze względu na:
— różnicę kosztów leczenia w Polsce i w obecnych państwach członkowskich UE;
— przewagę wyjazdów z Polski nad przyjazdami do Polski;
— ograniczoną dostępność niektórych kosztownych świadczeń w Polsce (polscy obywatele będą mogli przemieszczać się do pozostałych państw członkowskich w celu uzyskania tych świadczeń).
Szacunki transferów z tytułu rozliczania kosztów świadczeń zdrowotnych, wykonane na potrzeby mandatu negocjacyjnego, wskazywały, że prawdopodobnie corocznie około 2% wydatków (równowartość 1 mld PLN) na opiekę zdrowotną w Polsce zostanie przeznaczona na zwrot kosztów świadczeń udzielonych Polakom przez zagraniczne instytucje ubezpieczeniowe18. Ostatecznie przyjęto wyjaśnienia UE19 i pomimo zgłoszenia na wstępnym etapie rezerwacji z gotowości przyjęcia systemu w odniesieniu do świadczeń medycznych od momentu uzyskania członkostwa UE, Polska ostatecznie z wnioskiem o derogację wobec postanowień rozporządzenia Rady 1408/71/EWG nie wystąpiła20.
3.2.5. Wzajemne uznawanie kwalifikacji
Wprowadzenie zasady uznawania kwalifikacji21 wymaga wzajemności, dlatego postanowienia dotyczące autoryzacji używania tytułów zawodowych i akademickich będą możliwe dopiero w momencie uzyskania członkostwa UE. Niektóre jednak
Według szacunków Komisji transfery miały być sporo niższe. Za podstawę wyliczeń bie-e ona średnio 3-dniowe pobyty w szpitalu. Polska przyjęła jako średnie 10-dniowe
J>lska uzgodniła z UE, że postanowienia rozporządzenia 1408/71/EWG będzie stoso-a bardzo restrykcyjnie, aby ograniczyć przypadki nieuczciwego jego wykorzystywa-(np. nie będą rozliczane kosztowne zabiegi medyczne — niedostępne w Polsce wy-onane dla obywateli Polski w innych krajach członkowskich). W przypadku zaś wykpienia poważnych deficytów Polska pozostawiła możliwość negocjowania odroczeń , Pptności w czasie.
, e§ocJacJe w rozdziale zamknięto na podstawie polskiego stanowiska z 17 grudnia , °01 r. oraz wspólnego stanowiska UE z 20 grudnia 2001 r.
golny system określony jest przez postanowienia dwóch dyrektyw — dyrektywy Ra-
y 89/48/EWG z 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplo-
"low szkół wyższych, które potwierdzają kształcenie zawodowe w okresie co najmniej
tr|ech lat, Dz. U. WE 1989, L 019 oraz dyrektywy Rady 92/51/EWG z 18 czerwca
y92 r. w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia zawodowego, uzu-
Pe'niająca dyrektywę 89/48/EWG z 21 grudnia 1988 r., Dz. U. WE 1992, L 209.
postanowienia przygotowujące system akredytacji instytucji kształcących (np. pje. lęgniarki) weszły w życie już w okresie przedakcesyjnym22. Działania uprzedzające — podobnie jak w innych dziedzinach — stały się koniecznością ze względu na przygotowanie niektórych rozwiązań organizacyjnych do działanie z chwila akcesji Nieefektywność takich rozwiązań przyniosłoby szkodę przede wszystkim polskim podmiotom.
W trakcie negocjacji akcesyjnych w tym obszarze pojawił się problem przyjęcia uregulowań dotyczących lekarzy stomatologów. Dyrektywa Rady 78/686/ EWG23 określa dwa rodzaje specjalizacji — dentysty i chirurga szczękowego/or-todonty. W niektórych państwach członkowskich UE (Włochy i Austria) istnieje zróżnicowanie pomiędzy pojęciem dentysty (dental practitioner) i stomatologa. Tytuł lekarza stomatologa jest zarezerwowany dla absolwenta studiów medycznych, który specjalizował się w stomatologii Dyrektywa podobnie stawia wymóg, aby dentysta posiadał kwalifikacje równoważne pięcioletniemu programowi studiów ogólnych medycznych oraz dodatkowo specjalizował się w stomatologii Istnieją w UE jednak kraje, w których obok dentysty (w rozumieniu lekarza stomatologa) wykonuje się zawód technika dentystycznego (nie posiadającego studiów medycznych).
Program szkolenia polskich lekarzy stomatologów ma charakter bardziej ogólny (specjalizacja następuje po ogólnym szkoleniu medycznym24) niż w wielu obecnych państwach członkowskich UE. Zawartość polskiego szkolenia specjalistycznego zdaniem UE - nie zawierała odpowiedniej ilości przedmiotów stomatologicznych. Poziom ogólnej wiedzy medycznej polskiego dentysty był uznawany — przez polskich negocjatorów — za wysoki, dlatego w negocjacjach nalegano, aby krajowy dentysta prowadzący praktykę w Polsce mógł używać tytułu „lekarz stomatolog", zamiast „dentysta" (co mogłoby być mylone z tytułem „technik dentystyczny" istniejącym w niektórych obecnych państwach członkowskich Unii).
Problem w negocjacjach wynikał z uwzględnienia postanowienia art. 10 dyrektywy 93/16/EWG25 dotyczącej wzajemnego uznawania dyplomów, certyfika-
22 Nowelizacja ustawy z 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, Dz. U. 199 , nr 91, poz. 410 oraz ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i poK>z' nych, Dz. U. 1994, nr 41, poz. 178.
23 Dyrektywa Rady 78/686/EWG z 25 lipca 1978 r. dotycząca wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dowodów formalnych kwalifikacji lekarzy dentysto , zawierająca postanowienia ułatwiające skuteczne wykonywanie prawa zakładania p«e siębiorstw i swobody świadczenia usług, Dz. U. WE 1978, L 233.
24 Ustawa z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza, Dz. U. 1996, nr 28, poz. 152, us nawia warunki uprawiania zawodu lekarza stomatologa, które przewidują Przyznar0. prawa wykonywania zawodu lekarza osobie, która posiada dyplom lekarza, odbyta czny staż podyplomowy. , e.
!S Dyrektywa Rady 93/16/EWG z 5 kwietnia 1993 r. w sprawie ułatwienia swoboa ^ go przepływu lekarzy oraz uznawania dyplomów, świadectw i innych poświadczeń kwalifikacji zawodowych, Dz. U. WE 1993, L 165.
tów i innych zaświadczeń o kwalifikacjach lekarzy26. Zdaniem UE przyjęcie pol skiego postulatu - poprzez zaakceptowanie, aby tytuł zawodowy odzwierciedlał krajowy poziom wykształcenia odbiegający od sytuacji w innych krajach Unii -spowodowałoby ułatwienia podejmowania przez polskich lekarzy stomatologów pracy w obecnych państwach członkowskich po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w UE. UE, odwołując się do orzecznictwa ETS27 stwierdziła, że Polska — rea lizując swoje stanowisko negocjacyjne - wprowadziłaby możliwości uprawiania zawodu przez stomatologów, których kwalifikacje nie byłyby uznane w innych krajach członkowskich UE. Ograniczałoby to ich obszar działania jedynie do Pol ski (nie mogliby oni korzystać ze wzajemnego uznawania), co nie jest zgodne z dyrektywą. Państwa członkowskie UE - jak stwierdzono we wspomnianym postanowieniu ETS - nie mogą tworzyć kategorii dentystów nie przewidzianych postanowieniami dyrektywy.
Uzgodnione rozwiązanie uwzględniło obawy UE dotyczące niebezpieczeństwa mylenia tytułu lekarz stomatolog z objętym dyrektywą lekarską tytułem lekarz ze specjalizacją w stomatologii, ograniczających się do słowa stomatolog. Ustalono - w odniesieniu do osób objętych dyrektywą dentystyczną - że rezygnuje się z dotychczasowego tytułu lekarz stomatolog na rzecz tytułu lekarz dentysta.
Dodatkowym elementem w kontekście tego problemu negocjacyjnego stało się zobowiązanie Polski do dostosowania programów nauczania dentystów do wymogów dyrektywy w ścisłej interpretacji wspólnotowej (konieczność zapewnienia przewagi przedmiotów dentystycznych nad ogólno-medycznymi).
Kwestia uznawania kwalifikacji polskich pielęgniarek była problemem utrzymującym się do końca negocjacji W wyniku negocjacji na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze uzyskano potwierdzenie uznawania w państwach członkowskich UE polskich dyplomów pielęgniarskich, zarówno magisterskich jak i licencjackich oraz osiągnięto porozumienie w najtrudniejszej sprawie, tj. uznawania dyplomów pielęgniarskich szkół średnich. Ostatecznie ustalono, że w przypadku pielęgniarek i położnych z wykształceniem średnim wymagany bezie 5-letni okres praktyki pielęgniarskiej w ciągu siedmiu lat od daty
Jesh tytuł akademicki używany w kraju pochodzenia lub kraju, z którego obcokrajowiec Pochodzi, może być mylony w kraju przyjmującym z tytułem wymagającym wyższych Kwalifikacji, których osoba przybywająca nie uzyskała, przyjmujący kraj członkowski 02e wymagać, aby ta osoba używała tytułu używanego w kraju pochodzenia lub kraju, 2? f, Którego pochodzi w formie, która jest akceptowalna przez kraj przyjmujący. sPrawa C 40/93 KE v. Włochy. Ustawa włoska z 1988 r. o kwalifikacjach lekarzy ustanowiła kryteria zawodu praktyka dentystycznego (wymóg kwalifikacji stomatologicznych lub kwalifikacji medycznych ze specjalnym dyplomem stwierdzającym kwalifikacje stomatologiczne); ustawa wprowadziła jednak przepisy przejściowe, które pozwalają Przez ograniczony okres stosować obniżone wymagania polegające na dopuszczeniu lekarzy ogólnych do prowadzenia praktyki stomatologicznej (po uzyskaniu zezwolenia narodowego Stowarzyszenia Praktyków Dentystycznych).
dyplomu zawartej w wydanym przez odpowiednie władze polskie specjalnym certyfikacie stwierdzającym posiadanie dyplomu.
3.3. Rozdział negocjacyjny 3: Swoboda świadczenia usług
3.3.1. Zobowiązania dotyczące funduszy gwarancyjnych
Polska wystąpiła o okres przejściowy w odniesieniu do przepisów dyrektywy 97/ 9/WE o systemach zabezpieczających interesy inwestorów28. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek posiadania przynajmniej jednego systemu gwarancyjnego, zabezpieczającego środki zgromadzone przez dane firmy inwestycyjne. Jej przepisy zakładają, że firmy takie byłyby zobligowane do wpłat na korzyść funduszu. System ten ma zapewnić pokrycie strat klientów, w przypadku gdyby firma inwestycyjna nie była zdolna do realizacji swoich zobowiązań finansowych. Minimalny poziom wypłat gwarantowanych z funduszu powinien wynosić 20 000 euro (art. 4 wspomnianej dyrektywy). Pełne wdrożenie wszystkich postanowień dyrektywy zostało przewidziane do 31 grudnia 2007 r. w drodze nowelizacji ustawy — Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi29.
Powodem wystąpienia o okres przejściowy dla zobowiązań określonych w art. 4 wspomnianej dyrektywy była niemożliwość praktycznego wdrożenia jej postanowień przez instytucje finansowe. Nie mogły one w krótkiej perspektywie przeznaczyć wysokich środków finansowych na rzecz funduszu gwarancyjnego. Szacowano, że minimalny wspólnotowy poziom wypłat gwarancyjnych był średnio wyższy niż suma zgromadzonych środków na rachunku pojedynczego inwestora w Polsce. Według szacunków rządowych średni poziom środków pieniężnych i instrumentów finansowych na indywidualnym rachunku nie przekraczał około 60% wyznaczonego przez dyrektywę poziomu. Jeśli więc wyobrazilibyśmy sobie hipotetyczną sytuacje upadku wszystkich biur maklerskich, system gwarancyjny zapewniłby wypłaty prawie dwukrotnie wyższe niż poczynione inwestycje.
Polski rynek finansowy nie jest jeszcze rozwinięty w stopniu umożliwiającym konkurowanie na równych prawach z podmiotami w UE. Założono więc, ze przyjęcie wspomnianej reguły będzie możliwe w trakcie 9-letniego okresu od momentu złożenia stanowiska w 1998 r. (okres przejściowy do końca 2007 r.).
UE uznała argumentację powyższą za zasadną i przyznała ww. okres przejściowy, pod warunkiem, że polskie instytucje finansowe nie będą uprawnio-
28 Dyrektywa 97/9/WE z 26 marca 1997 r. w sprawie systemów zabezpieczających inte-^ resy inwestorów, Dz. U. WE 1997, L 084, s. 22.
9 Ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Dz. U. 2002, nr 49, poz. 447.
/L-7 s
ne do działania na terenie innych krajów członkowskich przed przyjęciem obowiązków wynikających z wspólnotowego systemu zabezpieczenia wkładów inwestycyjnych.
3.3.2. Sposób naliczania funduszy własnych instytucji finansowych
W odniesieniu do funduszy własnych instytucji kredytowych strona polska zasygnalizowała w negocjacjach dodatkowy problem dotyczący pomniejszania funduszy własnych o wartości niematerialne i prawne. Polskie przepisy ustanawiają wymóg pomniejszania funduszy podstawowych o akcje własne posiadane przez instytucję kredytową, istotne straty, wartości niematerialne i prawne, co jest zgodne z dyrektywą. Jednak przepisy polskie przewidują stopniowe dochodzenie do tej wielkości, ustalając następujący harmonogram: — w 2001 r. wartości niematerialne i prawne były uwzględniane w 10% ich wartości, pomniejszonej o wartość funduszy podstawowych; w 2002 r. w 30%; w 2003 r. w 60%; a w 2004 r. w 100% całkowitej wartości bilansowej.
Harmonogram ten ustalono przed rozpoczęciem negocjacji akcesyjnych. Aby zachować stabilność polityki wobec instytucji kredytowych przyjęto taką samą sekwencję dat w negocjacjach. Jego stosowanie wymagało wystąpienia o jednoroczny okres przejściowy w stosunku do zakładanej wówczas w Polsce daty uzyskania członkostwa — 1 stycznia 2003 r. W sytuacji przesunięcia akcesji o co najmniej 1 rok, okres przejściowy — przyznany przez UE ze względu na wąski zakres derogacji — stał się bezprzedmiotowy.
3.3.3. SKOK-i i BGK
Dodatkowym problemem negocjacyjnym do rozwiązania był wniosek o wyłączenie z zakresu działania dyrektyw bankowych funkcjonujących w Polsce Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych (SKOK) i Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK), zwłaszcza wobec art. 2 ust. 2 Pierwszej Dyrektywy Bankowej 771 780/EWG30.
SKOK-i działają w Polsce na zasadach podobnych jak Credit Unions w państwach członkowskich UE, które są wyłączone z działania dyrektyw bankowych. Na tej liście znajdują się kasy oszczędnościowe, m.in. z Irlandii, Hiszpanii, Grecji, Niemiec i Portugalii
W 2000 r. w Polsce funkcjonowało około 200 kas oszczędnościowo-kredytowych, które odpowiadały zaledwie 0,5% wszystkich aktywów sektora bankowe-
Dyrektywa Rady 77/780/EWG z 12 grudnia 1977 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia bezpośredniej działalności ubezpieczeniowej na życie oraz ustalenia przepisów mających na celu skuteczną realizację wolności świadczenia usług, Dz. U. WE 1977, L 322, s. 30.
funduszy emerytalnych doprowadzić do zgodności z postanowieniami acąuis. Odpowiednie postanowienia będą wdrożone do momentu akcesji"33) będzie podlegał ewentualnej interpretacji ETS po akcesji.
3.4.3. Zakup ziemi przez cudzoziemców
3.4.3.1. Stanowisko wyjściowe Polski
Najbardziej kontrowersyjnym problemem negocjacyjnym w tym obszarze była sprawa wniosku Polski o 18-letni okres przejściowy w odniesieniu do zakupu ziemi rolnej przez cudzoziemców oraz krótszy — 5-letni okres przejściowy — przy zakupie ziemi pod inwestycje.
Obrót ziemią w Polsce w tym zakresie jest uregulowany przez ustawę z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców34. Ustawa nie zakazuje nabywania nieruchomości w Polsce przez cudzoziemców. Wprowadza ona wymóg uzyskania zezwolenia ministra spraw wewnętrznych i administracji Obrót nieruchomościami jest więc regulowany administracyjnie.
Zgodnie z art. 8 ustawy cudzoziemcy — osoby prawne i fizyczne — mogą nabywać nieruchomości bez konieczności uzyskania zezwolenia w następujących przypadkach:
— przekształcenie spółki handlowej;
— nabycie przez cudzoziemca akcji spółki, która jest właścicielem nieruchomości, jeśli te akcje znajdują się w obrocie publicznym;
— nabycie nieruchomości mniejszej niż 0,4 ha w terenie miejskim;
— przejęcie nieruchomości przez wierzyciela w drodze postępowania egzekucyjnego;
— nabycie lokalu mieszkalnego;
— przeniesienie praw własności w drodze dziedziczenia;
— nabycie nieruchomości przez cudzoziemca przebywającego w Polsce co najmniej 5 lat od daty uzyskania karty stałego pobytu;
— nabycie nieruchomości przez cudzoziemców małżonków obywateli po^ skich w przypadku, gdy własność stanowić będzie wspólność majątków
Początkowo35 Polska wystąpiła o 18-letni okres przejściowy na zakup n ruchomości rolnych i leśnych oraz o 5-letni okres przejściowy na zakup ruchomości przeznaczonych na cele inwestycyjne. Dłuższy z tych okresów obejmować również nieruchomości nabywane na cele rekreacyjne, tzw. domy.
33 Dokument negocjacji akcesyjnych CONF-PL 14/02 z 14 marca 2002 r. ^ y.
34 Ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, 1996, nr 59, poz. 245. z Ra<tt Stanowisko negocjacyjne w rozdziale „Swobodny przepływ kapitału" przyjęte pi* Ministrów 10 grudnia 1998 r.
Podczas trwania okresu przejściowego polskie ustawodawstwo w sprawie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców zakładałoby konieczność uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości, a nie całkowity zakaz ich nabywania, jak to miało miejsce w niektórych innych państwach kandydujących. Polska argumentacja dla długiego okresu przejściowego oparta była na fakcie, że ograniczenia, z jakimi spotkają się obywatele UE na rynku nieruchomości w Polsce będą faktycznie znacznie mniejsze niż w niektórych innych krajach kandydujących.
Dla celów negocjacyjnych ustalono — nieistniejące dotychczas w ustawodawstwie polskim — definicje rodzajów nieruchomości podlegających okresom przejściowym:
— ziemia rolna — nieruchomości, które służą do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Do kategorii tej zalicza się grunty orne, pastwiska i łąki, ziemię pod zbiornikami wodnymi Zakres przedmiotowy definicji odnosi się nie tylko do samych gruntów, ale również do nieruchomości niezbędnych przy prowadzeniu działalności rolnej (obory, stodoły itp.) oraz użytki będące niebezpośrednio potrzebne do prowadzenia tego rodzaju działalności;
— lasy — nieruchomości, które wchodzą w skład obszarów pokrytych roślinnością leśną, drzewami i krzewami, runem leśnym, grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, grunty związane z gospodarką leśną (budynki) na powierzchni co najmniej 0,1 ha;
— drugie rezydencje — nieruchomości, które są położone na terenie przeznaczonym na cele rekreacyjne (np. wolnostojący dom mieszkalny, który nie stanowi miejsca zamieszkania cudzoziemca). Funkcja rezydencji będzie weryfikowalna poprzez fakt, że cudzoziemiec posiada inne miejsce zamieszkania, którego nie zamierza opuścić, oraz że dom nie nadaje się do całorocznego zamieszkania lub że nieruchomość, na której jest budowany, jest przeznaczona na cele rekreacyjne w planie zagospodarowania przestrzennego;
— nieruchomości na cele inwestycyjne — wszystkie inne kategorie.
•4-3.2. Polskie argumenty dla wniosku przejściowego
r°na polska podczas negocjacji akcesyjnych podawała następujące argumenty:
1) Względy historyczne. Podkreślano odmienną sytuację istniejącą w Pol-
J"e w Porównaniu z sytuacją rolnictwa w innych państwach kandydujących.
Wracano zwłaszcza uwagę na dwa czynniki: — rozdrobnienie gospodarstw rol-
ny* 0raz nieuregulowany stan majątkowy dużej ich części Oba zjawiska były wy-
^ m specyficznej sytuacji, jaka powstała bezpośrednio po II wojnie światowej.
okresie bezpośrednio po II wojnie światowej w Polsce przeprowadzono refor-
? rolną, polegającą na parcelacji wielkich gospodarstw rolnych i nadaniu ziemi
nikom. W okresie późniejszym obrót nieruchomościami rolnymi odbywał się
stycznie bez kontroli władz publicznych. Gospodarstwa rolne były sprzedawa-
ne bez zachowania wymaganej prawem formy aktu notarialnego, a co za tym idzie bez wpisu do księgi wieczystej. Dla znacznej części gospodarstw w ogóle zresztą nie zostały założone księgi wieczyste.
Zwracano również uwagę na zróżnicowanie terytorialne, które wpływało na odmienną sytuację gospodarstw rolnych. W zachodnich i północnych regionach Polski powstała sytuacja trudniejsza niż w regionach wschodnich i południowych. Wskutek decyzji powojennych, granice Polski po II wojnie światowej zostały przesunięte na wschodzie o około 200-300 km, zaś na zachodzie o około 100-200 km — w kierunku zachodnim. Na terenach tzw. Ziem Odzyskanych przeprowadzono akcję osiedleńczą. Osadnicy obejmowali gospodarstwa na podstawie aktu nadania, który nie był równoznaczny z prawem własności, a jedynie stanowił tytuł do użytkowania wieczystego. Co więcej, nie założono nowych ksiąg wieczystych, gdy księgi niemieckie utraciły ważność. Taka sytuacja spowodowała nieuregulowanie prawa własności Miało to negatywny aspekt psychologiczny, powodując nieufność wobec liberalizacji obrotu nieruchomościami wśród obywateli zachodnich i północnych regionów Polski
2) Względy ekonomiczne. Strona polska podnosiła argument odnoszący się do stworzenia optymalnej struktury agrarnej. Sugerowano, że polska opinia publiczna jest bardzo wrażliwa w tej sprawie, gdyż choć obawia się rozdrobnienia nieruchomości rolnych, jest jednocześnie przeciwna nadmiernej koncentracji gruntów. W związku z tym okres przejściowy miał służyć powstaniu optymalnej struktury agrarnej, która wpłynie na wyniki ekonomiczne sektora rolnego.
3) Względy związane z III filarem. Strona polska powołała się na argument dotyczący zapobiegania procederowi „prania brudnych pieniędzy" w drodze nabywanie nieruchomości
4) Względy ekologiczne. Ograniczenia nabywania ziemi miało służyć również zapobieganiu wykorzystywania nabytej ziemi w celach szkodliwych dla środowiska.
5) Względy socjologiczne. Polska opinia publiczna, zwłaszcza społeczności wiejskie, pozostaje silnie uwrażliwiona na kwestię zbyt liberalnej polityki obrotu nieruchomościami Wynik negocjacji w rozdziale Swobodny przepływ kapitału miał decydujące znaczenie dla wyników referendum w sprawie wstąpienia Pol ski do UE.
3.4.3.3. Uzgodnione stanowisko
Ostatecznie uzgodniono okres przejściowy na 12 lat w odniesieniu do ruchomości rolnych oraz 5-letni okres przejściowy na zakup drugich rezy cji. Krótszy okres przejściowy został ograniczony poprzez dodanie w/ar7-ą.. dotyczącego obywateli Unii i krajów należących do EOG, którzy mieS*nieni na stałe w Polsce przez okres przynajmniej 4 lat. Zostali oni ,z*0oltfes z obowiązku ubiegania się o zezwolenie na zakup nieruchomości. ^ przejściowy nie dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej. Obywate ^ i EOG, którzy będą chcieli prowadzić w Polsce działalność, np. hotelarską, maj* ność zakupu nieruchomości na cele związane z tą działalnością.
^^^Z^^zti^^r^ro,nych - »*
upływie trzech lat. Oznacza toTiS P , ' PrZCZ cud™emców po
su przejściowego, ale edyS w nro^H m°Ze/°d ąć de™ ° skróceniu okre-laby wyrazić zgodę) Y Pr°cedurze jednogłośnej (Polska również musia-
-o-----TV •
Zastosowano ułatwienia dla producentów rolnych polegające na skróceniu okresu przejściowego dla rolników samozatrudniających się. Obywatele Unii i krajów należących do EOG, którzy prowadzili działalność na zasadzie sa-mozatrudnienia w Polsce i dzierżawili ziemię rolną w tym okresie, będą zwolnieni z zakresu działania derogacji. Warunek ten został jednak określony czasowo. W odniesieniu do regionów Polski północnej i zachodniej (województwa warmińsko-mazurskie, pomorskie, kujawsko-pomorskie, zachodniopomorskie, lubuskie, dolnośląskie, opolskie i wielkopolskie) obywatele Unii (nie obejmuje obywateli z krajów EOG) będą zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na zakup ziemi rolnej, jeśli przez okres siedmiu lat dzierżawili grunty i przebywali legalnie w Polsce. Na terenie pozostałych województw okres kwalifikujący do ułatwień z tym związanych będzie wynosił trzy lata. Okres dzierżawy będzie uwzględniany na podstawie daty określonej w umowie notarialnej — również retroaktywnie. Wliczony jest więc okres dzierżawienia ziemi przez osobę prawną, jeśli rolnik prowadził wówczas działalność gospodarczą.
Ustalono, że w trakcie okresu przejściowego zostaną ustanowione obiektywne, stałe, przejrzyste i publicznie dostępne kryteria udzielania zezwoleń na zakup nieruchomości przez cudzoziemców w oparciu o postanowienia ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
Powyższe ustalenia zostały oparte na modelowych rozwiązaniach zawartych w negocjacjach z Węgrami i Czechami Jednak warunki uzyskane przez Polskę były lepsze (bardziej zbliżone do wyjściowego stanowiska negocjacyjnego). Zarówno w odniesieniu do długości okresu przejściowego (12 lat, a nie jak w innych Przypadkach 10 czy 7 lat), jak i jego warunków (przedłużony 7-letni okres dzierżawy kwalifikujący na terenach zachodniej i północnej Polski do zakupu nieruchomości bez dodatkowych utrudnień) Polska została w negocjacjach akcesyj-tych wyjątkowo potraktowana, choć cechą charakterystyczną było zestandary-zowanie procesu.
3,5. Rozdział negocjacyjny 5: Prawo spółek
,e<Jnym z najtrudniejszych problemów negocjacyjnych dyskutowanych w 2001 r. yta sprawa przyjęcia przez Polskę przedłużonej ochrony patentowej farma-
eutyków. Okres podstawowej ochrony patentowej w odniesieniu do leków państwach członkowskich UE i Polsce od 1993 r. wynosi z reguły 20 lat. .^ czasie właściciel patentu może powstrzymać innych przedsiębiorców od J^rzania, sprzedawania, importowania towarów podlegających na danym te-ob.0rium ochronie patentowej (posiadając monopol na wytwarzanie produktu ,ęte§o patentem). Wniosek o udzielenie patentu medycznego może być zło-
żony bardzo wcześnie już w procesie wytwarzania nowego leku. Okres testowania leku może trwać około 10 lat. Wynika to z faktu, że wymagania rejestracyjne przy dopuszczeniu leku do obrotu są bardzo skomplikowane. Z powodu prze_ dłużonego okresu testowania nowej formuły efektywny okres ochrony patentowej leku wynosi około 10 lat, gdyż pojawiają się one na rynku w okresie trwania patentu, czyli w momencie uzyskania pierwszej autoryzacji do sprzedaży, a nie w chwili składania wniosku o ustalenie ochrony patentowej. To stawia firmy finansujące badania nowych leków w niekorzystnej sytuacji wobec producentów leków pochodnych, ponieważ nie mają one możliwości zamortyzowania kosztów wytworzenia nowego leku. UE zadecydowała o wprowadzeniu dodatkowej ochrony patentowej na maksymalny okres 5 lat w postaci Dodatkowego Świadectwa Ochronnego (Supplementary Protection Certificate — SPC), na podstawie rozporządzenia Rady 1768/92/EWG".
Ochrona patentowa lekarstw została wprowadzona w państwach stowarzyszonych generalnie w latach 1991-1994 (Polska wprowadziła ochronę patentową w 1993 r.). UE sygnalizowała, że stawia to producentów leków oryginalnych z państw UE w niekorzystnej sytuacji na rynkach tych krajów. W wielu przypadkach z powodu nierównoważnej ochrony patentowej, leki nie będą mogły korzystać z ochrony patentowej w państwie kandydującym w okresie po uzyskaniu członkostwa, podczas gdy w innych państwach członkowskich UE taką ochroną patentową będą objęte. Polski przemysł farmaceutyczny jest sektorem produkcji leków generycznych, tj. będących kopiami leków oryginalnych. Polscy producenci byli więc zainteresowani tym, aby okres ochrony patentowej został skrócony. Polska w związku z tym wystąpiła o wdrożenie SPC od momentu członkostwa dla leków, które posiadają ważny patent37. Zastosowanie takiej formuły spotkało się z oporem strony unijnej. Powodem było wyliczenie momentu zastosowania przedłużonej ochrony patentowej dla produktów wprowadzanych na polski rynek (przewidywane dopiero w 2023 r. według cytowanego wyżej stanowiska wstępnego). Sformułowanie polskiego stanowiska negocjacyjnego było nie zgodne z przepisami rozporządzenia, które zakłada, że producent występuj o SPC w momencie wprowadzania produktu do obrotu38. Przyjęcie rozwiązania
Rozporządzenie Rady 1768/92/EWG w sprawie utworzenia Dodatkowego Swiade Ochronnego, Dz. U. WE 1992, L 182, s. 1. datkowe
Polskie stanowisko negocjacyjne, Polska wprowadzi na swoim terytorium ° jem świadectwo ochronne dla leków i środki ochrony roślin zgodnie z rozporzą ^ 1768/92/EWG z 18 czerwca 1992 r. i rozporządzenia 1610/96/EWG z ^^ 1996 r., których postanowienia zaczną obowiązywać w Polsce od momen ^ sU. i będzie zastosowane tylko do patentów udzielonych po akcesji RP do Uh. anyCh geruje, że Polska przyjmie SPC w momencie akcesji dla produktów opate , zaSto-w Polsce (przy założeniu momentu członkostwa 1 stycznia 2003 r. — mozi sowania SPC w 2023 r.). cformut^3'
Podobnie zresztą zostało zapisane w dalszej części stanowiska polskiego, > ^ ze
nia dotyczące SPC były wzajemnie niezgodne; stanowisko stwierdza: PolsKa ^ f0Z. data akcesji do UE będzie uznana za datę wskazaną odpowiednio w art. IV, V
sSS^^ssskss; Lr^ *
mi^^
istotą tego n^wi^n^^Sw ostoi° "^ P°d°bneg° S< było, że SPC- zastLwane^d^Intu1 akc^i Tl^Jl^ ^ re wprowadzono do obrotu od 2001 r CzvhZZ' Pr°duktow, któ-
gą występować o przedłużony patent 6 mieś ev 0h "T* lekÓW «*>¦
stkich produktów wprowadzony^ doobroo, pomiedz^Toi^ ^ dIa WS^ cesji Jednocześnie dla produktów dla kto^rh^t Y * a momentei" ak-
tentowej w Polsce i krajach cz^ntekicTn?' 2r°Znicowanie ochrony panie swobodnego przepfywu ShS, * wprowadzone ogranicze-na tzw. import równoS' wprzvn^ 7T2WSPólnotow^ pozwalają skich zastosowany specjalny m^cnTńS «i• k.nOWych Pań$tW Członk°w k6w, dła których ^e^S^^^ległego Ie-
3.6. Rozdział negocjacyjny 6: Polityka konkurencji
Już w momencie rozpoczęcia negocjacji było jasne, że będzie to jeden z najtrudniejszych rozdziałów negocjacyjnych. W rozdziale tym negocjowano rozwiązania dotyczące reguł konkurencji kierowanych do przedsiębiorstw oraz do państwa. Gwarantują one właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, zwłaszcza swobody przepływu towarów. Zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego UE przyjmowała jako podstawę ogólnego stanowiska negocjacyjnego. Na duże znaczenie reguł konkurencji jako potencjalnego pola konfliktu negocjacyjnego wskazywały doświadczenia w realizacji Układu Europejskiego.
Ogólne polskie stanowisko negocjacyjne podnosiło sprawę zastosowania po-m°cy publicznej w procesach restrukturyzacyjnych. Natomiast szczegółowe 'olskie stanowisko negocjacyjne zawierało kilka wniosków dotyczących rozwiązań specyficznych:
Porządzenia 1768/92/EWG i art. 19, par. 1 rozporządzenia 1610/96/EWG. Zdanie feruje możliwość stosowania SPC dla produktów autoryzowanych do sprzedaży j, 'olsce w momencie akcesji (możliwość zastosowania SPC w 2013 r.). mP°rt równoległy (parallel import) jest to zjawisko polegające na re-ekporcie wyrobu Produkowanego i opatentowanego lokalnie z innego kraju członkowskiego, w którym ^st on również legalnie sprzedawany. Import wykorzystuje różnice cenowe pomiędzy wkami Zgoda na powstanie zjawiska importu równoległego jest praktycznym efek-em ^stosowania doktryny ETS który w swoich orzeczeniach starał się osiągnąć °Wnowagę pomiędzy realizacją art. 28 (dawny art. 30) TWE - zakazującego ustana-tta barier handlowych, których efektem jest segmentacja rynku wewnątrzwspólno-Wego, a art. 30 (dawny art. 36) TWE (pozwalającym na segmentację rynku dla utrzyma ochrony własności intelektualnej) oraz art. 222 TWE (dotyczącym nie narusza-Przepisów krajowych ustanawiających reżim własności mienia).
— Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE) — wniosek o okres przejściowy do 2017 r.;
— pomoc na ochronę środowiska — zgoda na stosowanie intensywnej pomocy przy wdrożeniu standardów ochrony środowiska powyżej dozwolonego w UE progu 50%;
— pomoc na restrukturyzację i ratowanie przedsiębiorstw — możliwość zastosowania odroczeń płatności i odpisów podatkowych dla przedsiębiorstw będących w trudnej sytuacji;
— uzgodnienie protokołu dodatkowego do Traktatu Akcesyjnego, co pozwalało na zastosowanie liberalnych zasad udzielania pomocy państwowej w Polsce jako kraju o niższym poziomie rozwoju w stosunku do średniej UE oraz gospodarki w trakcie transformacji systemowej.
3.6.1. Specjalne Strefy Ekonomiczne
SSE w Polsce funkcjonują na podstawie ustawy z 20 października 1994 r.40 Zgodnie z jej postanowieniami SSE to wyodrębniona część terytorium Polski, która została utworzona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego wybranych regionów. SSE stały się formą prowadzenia polityki regionalnej w Polsce.
Działalność SSE została oparta na systemie bodźców zachęcających do inwestowania na obszarze objętym SSE przez podmioty krajowe i zagraniczne. Tymi bodźcami były przede wszystkim41:
— całkowite zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych dochodów uzyskanych z działalności gospodarczej na terenie SSE na czas równy połowie okresu, na który została ustanowiona SSE. Po wygaśnięciu zwolnienia całkowitego istnieje możliwość korzystania z 50% ulgi w tym zakresie;
— udogodnienia i ulgi o charakterze lokalnym (przyznawane przez władze lokalne), jak np. zwolnienia z podatków lokalnych.
UE stwierdziła niezgodność rozwiązań SSE z postanowieniami Układu Europejskiego. Wprowadzenie instrumentu zachęt inwestycyjnych po we|sci w życie części handlowej Układu Europejskiego spowodowało — zdaniem U zmianę warunków handlu pomiędzy Polską a państwami członkowskimi (wbrew zasadzie standstill). Co więcej, UE sądziła, że na podstawie art. ^ Europejskiego Polska jest zobligowana do stosowania wspólnotowych regu kurencji w okresie przedczłonkowskim. . . jn„
Polska natomiast podtrzymywała stanowisko polegające na wąskl y. terpretacji art. 63 Układu, którego zastosowanie jest warunkowanej^ jęciem przez Radę Stowarzyszenia reguł implementacyjnych zasady
40 Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych z 20 października 1994 r., Dz> nr 123, poz. 600 ze zmianami Art. 12, j.w.
wania pomocy publicznej (tzw. implementing rules) w Polsce. Reguły te weszły w życie dopiero w połowie 2001 r. z ponad 5-letnim opóźnieniem42.
Reguły wspólnotowe oparte są na zapisach art. 87 ust. 1 (dawny art. 92) TWE, który stanowi, że co do zasady, wszelka pomoc udzielana przez państwo zakłócająca konkurencję jest nie do pogodzenia z regułami wspólnego rynku43. Warunkowa dopuszczalność pomocy regionalnej wynika m.in. z art. 87 ust. 3 lit. a, c (dawny art. 92 ust. 3. lit. a, c) TWE. Stanowi on, że za zgodną z regułami wspólnego rynku, może zostać uznana m.in. „pomoc przeznaczona na rozwój gospodarczy tych regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub, w których występuje niedostateczne zatrudnienie" (art. 87 ust. 3 lit. a) oraz „pomoc przeznaczona na ułatwienie rozwoju pewnych form działalności lub pewnych regionów gospodarczych, jeżeli nie zmienia ona warunków wymiany w zakresie naruszającym wspólny interes" (art. 87 ust. 3 c).
Powyższe postanowienia wydawały się stanowić podstawę do wyłączenia terytorium Polski z reguł działania wspólnotowych zasad pomocy publicznej, jeśli chodzi o wsparcie regionalne (przy braku przyjętych przez Radę Stowarzyszenia reguł implementacyjnych). UE miała — od czasu powstania SSE — wiele zastrzeżeń. Jednym z najważniejszych zarzutów była bardzo wysoka — znacznie przekraczająca progi wspólnotowe — intensywność pomocy udzielanej inwestorom. Co więcej, trudne było oszacowanie wielkości pomocy, bowiem przez długi okres nie było w Polsce organu monitorującego udzielaną pomoc publiczną44. Polska nie mogła jednak wysuwać argumentów przeciwko zarzutom KE, ponieważ nie posiadała danych na temat intensywności udzielanej pomocy. Pomoc dla poszczególnych stref nie była bowiem udzielana według jednakowych kryteriów. Również wybór miejsc powstania stref nie był realizowany według stałych kryteriów. Dlatego też niektóre ze stref nie zostały faktycznie umieszczone w regionach mających największe problemy strukturalne.
Polska wystąpiła o okres przejściowy do końca 2017 r. na dostosowanie warunków inwestowania w SSE do postanowień acąuis. Data ta wynikała z terminu zakończenia działania pierwszych sześciu stref. Podstawa prawna na jakiej stworzono SSE nie zawierała klauzuli o możliwości zmiany warunków inwestowania spowodowanych akcesją Polski do UE. Wniosek przejściowy dotyczył Wl?c zachowania praw nabytych przez inwestorów w SSE. I Rozwiązania negocjacyjne w drugiej połowie 2002 r. odnosiły się do faktu we-,Scia w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. nowelizacji ustawy o SSE, która dosto-J°wała zasady udzielania pomocy publicznej w SSE do reguł wspólnotowych. °Kres przejściowy objął swoim zakresem określoną liczbę przedsiębiorstw, któ-* rozpoczęły inwestycję przez 2001 r. (oceniano ich liczbę: MSP — 485, duże ^lii^iorstwa — 148).
12 Art 63.3 Układu Europejskiego przewidywał przyjęcie reguł implementacyjnych najpóź-
<i i"e' w 3 lata po wejściu w życie części handlowej Układu.
„ Prawa C 173/73: Włochy v. KE. „ , . „ .
^rgan monitorujący (odpowiednia jednostka organizacyjna w Urzędzie Ochrony Kon-*Urer>cji i Konsumentów) został w 2001 r. stworzony na podstawie postanowień usta-^ ° nadzorowaniu i dopuszczalności pomocy dla przedsiębiorców.
W małych przedsiębiorstwach ustalono w negocjacjach ogólny okres prze_ jściowy do końca 2011 r. W stosunku do podmiotów, które nie chciałyby n0cj. legać tak zmodyfikowanym warunkom inwestowania możliwa byłyby konwersja ich dotychczasowych zezwoleń na działanie w SSE na zezwolenia zgodne z postanowieniami nowej ustawy o SSE (z modyfikacją, że intensywność przyznanei pomocy wynosiłaby 75% kosztów inwestycji).
W przedsiębiorstwach dużych Polska zastosowałaby zamianę pozwoleń na działalność w SSE, ustanawiając dopuszczalny pułap 75% kosztów inwestycji Niemal do końca negocjacji utrzymywały się różnice pomiędzy stronami na temat tzw. dat granicznych. Polska proponowała, aby kalkulację dopuszczalnej pomocy rozpoczynać od 1 czerwca 2001 r., czyli od daty wejścia w życie Implemen-ting Rules (tj. zasad stosowania art. 63 Układu Europejskiego w sprawie pomocy publicznej); UE proponowała zaś, aby był to 1 stycznia 2001 r., czyli data wejścia w życie nowej ustawy o SSE. Ostatecznie przyjęto 1 stycznia 2001 r. jako datę graniczną dla naliczania pomocy publicznej dla przedsiębiorstw dużych przy zastosowaniu okresu przejściowego do 2010 r.45
3.6.2. Pomoc restrukturyzacyjna i na ratowanie przedsiębiorstw
Polska wystąpiła o pozostawienie opcji rozłożenia na raty zaległości podatkowych lub zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników. KE zwróciła uwagę na fakt, że acąuis dostarcza możliwość zastosowania proponowanych instrumentów, jeśli trudności firm są spowodowane czynnikami zewnętrznymi i mają charakter tymczasowy. KE zaproponowała Polsce, aby izby skarbowe stosowały zgodnie z zasadami wspólnotowej polityki konkurencji zasadę inwestora prywatnego, tj. aby sprawdzały wiarygodność ekonomiczną firm pod kątem możliwości ich przewidywalnej restrukturyzacji w celu osiągnięcia konkurencyjności
3.6.3. Protokół dodatkowy do Traktatu Akcesyjnego
Polska wystąpiła o zamieszczenie w traktacie akcesyjnym klauzuli (w trakcie negocjacji wystąpiono o zamieszczenie deklaracji UE do traktatu), która umozh stosowanie art. 87-89 TWE z uwzględnieniem zaawansowania procesu transformacji gospodarczej w Polsce oraz faktu, że Polska nadal reprezentuje niższy niż przeciętny w UE poziom rozwoju gospodarczego. Posta wienia takie stosowane podczas poprzednich rozszerzeń pozwalały na udziela pomocy publicznej w sposób uwzględniający konieczność zakończenia strukturyzacji niektórych branż. Rozwiązanie takie miało być zaworem beZpl czeństwa dla niezakończonych procesów transformacyjnych oraz przede wszy^ stkim dla kontynuowanego procesu prywatyzacji (konieczność oddłuż przedsiębiorstw).
Dokument konferencji akcesyjnej Conf-PL 90/02.
KE twierdziła, że przygotowanie odpowiedniej deklaracji nie jest konieczne. Była ona stosowana podczas poprzednich rozszerzeń, lecz jej postanowienia nigdy nie zostały wykorzystane po akcesji Dodatkowo, obszary o niższym poziomie rozwoju są wspierane w ramach polityki regionalnej ze środków Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności W okresie przedakcesyjnym istnieją zaś takie mechanizmy, jak PHARE, ISPA, SAPARD i SPP (Special Preparatory Programme przygotowujący do wykorzystania Funduszy Strukturalnych), które wspierają kraje stowarzyszone w dochodzeniu do wypełnienia warunków członkostwa w okresie przedakcesyjnym i przygotowują je do wsparcia regionalnego z budżetu unijnego po akcesji Takie programy, argumentowała KE, nie miały precedensu w historii poprzednich rozszerzeń.
3.6.4. Ekologiczna pomoc państwa
Wniosek Polski o derogację w odniesieniu do udzielania pomocy publicznej na cele ekologiczne przedsiębiorstwom komunalnym polegał na tym, aby takie wsparcie nie zostało zakwalifikowane przez KE jako pomoc publiczna w rozumieniu art. 87 TWE. Polska przewidywała konieczność stosowania pomocy publicznej wyższej niż 50% intensywności w stosunku do przedsiębiorstw komunalnych46. Pomoc ta wydawała się niezbędna zwłaszcza w trakcie prowadzenia dostosowań do wymagań ekologicznych według harmonogramu wynikającego z negocjacji akcesyjnych w rozdziale „Środowisko".
Przedsiębiorstwa komunalne objęte wnioskiem były kontrolowane przez podmioty publiczne w rozumieniu postanowień dyrektywy 80/723/EWG dotyczącej przejrzystości stosunków pomiędzy państwami członkowskimi UE a przedsiębiorstwami publicznymi47. Polska argumentacja odnosiła się do projekcji zwiększonych nakładów na ochronę środowiska, której intensywność, podczas negocjacji tej kwestii w styczniu 2002 r., szacowano w niektórych regionach (duże aglomeracje miejskie) na co najmniej 30-40% kosztów kwalifikowanych. Zakres Podmiotowy wniosku obejmował m.in. przedsiębiorstwa dostarczające wodę do miejskich sieci kanalizacyjnych i dokonujące jej oczyszczenia. Niepodzielność infrastruktury, która stanowi własność przedsiębiorstwa oraz nieopłacalność ustanowienia konkurencyjnego przedsiębiorstwa ze względu na wysoką wartość infrastruktury powoduje, że koszt wejścia jest zbyt wysoki Nie istniały w Polsce graniczenia administracyjne do prowadzenia takiej działalności, ale nieopłacal-n°ść przedsięwzięcia powodowała, że brak w tym segmencie konkurencji ze stro-ny firm prywatnych. Dodatkowo zakres działania takiego przedsiębiorstwa Pozostaje ograniczony lokalnie (brak wpływu na handel wewnątrzwspólnotowy).
46 sPółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, które są własnością
17 g^in. Dyrektywa Rady 80/723/EWG z 28 lipca 1980 r. dotycząca przejrzystość! stosunków Pomiędzy państwami członkowskimi UE a przedsiębiorstwami publicznymi, Dz. U. WE 1980, L195, s. 1.
15. Wniosek o wstępne uznawanie organizacji producentów na podobnych zasadach, jak w krajach członkowskich UE.
16. Wniosek o dopuszczenie po przystąpieniu do obrotu ogórków uprawianych na polu, ważących mniej niż 180 g.
17. Wniosek o uznanie mrożonych: truskawek, malin, czarnych porzeczek czerwonych porzeczek, wiśni i koncentratu soku jabłkowego, za produkty objęte wspólnotową pomocą finansową.
18. Wniosek o wspólnotową pomoc finansową dla poprawy jakości owoców jagodowych, wiśni i niektórych warzyw produkowanych na potrzeby przetwórstwa.
19. Wniosek o określenie dla Polski narodowych progów przetwarzania pomidorów, brzoskwiń i gruszek wykorzystywanych do produkcji artykułów wymienionych w Załączniku I do rozporządzenia Rady 2201 /9652.
20. Wniosek o ustanowienie wspólnotowego wsparcia dla producentów ziół, organizacji producentów, zrównoważonych plantacji ziół, certyfikacji, kontroli laboratoryjnej, urządzeń suszarniczych, zakładów zielarskich oraz promocji ziół i produktów pochodnych.
21. Wniosek o derogację od acąuis communautaire, polegającą na niestosowaniu wobec Polski obowiązku określania rejonów uprawy i poszczególnych uprawianych odmian winorośli
22. Wniosek o derogację od acąuis communautaire, polegającą na utrzymaniu w Polsce istniejącego systemu rejestracji odmian winorośli Wniosek o derogację od acąuis communautaire, polegającą na utrzymaniu istniejącego w Polsce systemu klasyfikacji odmian winorośli
23. Wniosek o derogację od acąuis communautaire w zakresie produkcji materiału rozmnożeniowego winorośli
24. Wniosek o objęcie zwrotami eksportowymi zbóż, wykorzystywanych przy produkcji polskiej wódki eksportowanej do krajów trzecich.
25. Wniosek o zapewnienie polskim producentom możliwości stosowania.po przystąpieniu oznaczenia „Polskie wino/Polish winę" i „Polskie win owocowe/Polish fruit winę. Wniosek o włączenie nazwy „Polska Wódfc Polish Vodka" do Załącznika II rozporządzenia Rady 15 7Ó/8953 oraz, że e ki napis na etykiecie powinien wskazywać na wyrób spirytusowy pr° kowany w Polsce, wyłącznie z polskich surowców i przy zastosowa tradycyjnych polskich receptur i metod produkcji ,-e
26. Wniosek o uzupełnienie art. 1 rozporządzenia Rady 1576/89 nowe kategorie wyrobów spirytusowych: „Starka" i „Winiak .
27. Wniosek o zapewnienie warunków ekonomicznych do kontynuacji korzystywania na dotychczasowym poziomie zbóż i ziemniaków a
______dukcji spirytusu.
52 Rozporządzenie Rady 2201/96 z 28 października_1996 r. w sprawie ws_p_ólne) °
29.
53
zacji rynków przetworzonych owoców i warzyw, Dz. U. WE 1996, L 297, s. f- pre. Rozporządzenie Rady 1576/89 z 29 maja 1989 r. w sprawie reguł definicji, opis zentacji wyrobów alkoholowych, Dz. U. WE 1989, L 160, s. 1. Ibidem.
28. Możliwy problem negocjacyjny — stanowisko strony polskiej jest uzależnione od oceny skutków dla Polski przewidywanej zmiany reżimu handlu zagranicznego.
29. Wniosek o przyznanie polskim importerom po przystąpieniu możliwości importu bananów po 0% stawce celnej w wysokości tradycyjnego polskiego importu.
30. Wniosek o kwotę produkcji tytoniu surowego w wysokości 70000 t z podziałem na grupy użytkowe.
31. Wniosek o ustalenie progu uznania grupy producentów na poziomie 0,4% ogólnej produkcji w rejonie.
32. Wniosek o wpisanie polskich odmian tytoniu na wspólnotową listę grup odmian tytoniu.
33. Wniosek o wpisanie polskich rejonów produkcji tytoniu na wspólnotową listę rejonów produkcji tytoniu.
34. Wniosek o czteromiesięczny okres po przystąpieniu na przedstawienie KE listy upoważnionych urzędów certyfikacji oraz ustalenie rejonów produkcji chmielu.
35. Wniosek o włączenie aktualnie uprawianych w Polsce odmian chmielu do Załącznika do rozporządzenia Komisji 1517/7755.
36. Wniosek o utworzenie Wspólnej Organizacji Rynku Ziemniaków Jadalnych.
37. Wniosek dotyczący procedury przejęcia po przystąpieniu zapasów masła i odtłuszczonego mleka w proszku, zmagazynowanych w ramach istniejącej w Polsce polityki interwencyjnej.
38. Wniosek o przyznanie rocznej ilości referencyjnej mleka (kwota mleka) w docelowej wysokości 137400001, z tego 131760001 na dostawy (kwota sprzedaży hurtowej) i 564000 t na sprzedaż bezpośrednią.
39. Wniosek o wprowadzenie na okres dwóch lat od przystąpienia zmienionego systemu zarządzania kwotami mleka.
40. Wniosek o objęcie polskich producentów mleka z dniem przystąpienia płatnościami bezpośrednimi do produkcji w ramach przyznanych kwot mleka.
41. Wniosek o objęcie produkowanych w Polsce serów długodojrzewających typu „Parmezan" i „Ementalski" systemem subwencji do prywatnego składowania.
42. Wniosek o dopuszczenie do obrotu na rynku krajowym i w eksporcie do krajów trzecich w okresie dwóch lat po przystąpieniu mleka o zawartości tłuszczu innej (2% i 3,2%), niż określona w acąuis communautaire.
43^ Wniosek o dopuszczenie do interwencji tusz i półtusz klasyfikowanych . jako R2, R3 i 02 i 03.
44- Wniosek o specjalną premię wolową dla 2,2 min sztuk zwierząt opasanych.
^Porządzenia Komisji 1517/77z 6 lipca 1977 r. w sprawie listy odmian chmielu promowanych we Wspólnocie, Dz. U. WE 1977, L 169, s. 13.
45. Wniosek o przyznanie narodowego pułapu liczby krów mamek w wysokości 1,5 min sztuk.
46. Wniosek o objęcie premią za krowy mamki, należące do ras wymienionych w Załączniku I rozporządzenia Komisji 2342/199956, pod warunkiem, że zostały pokryte buhajem rasy mięsnej.
47. Wniosek o ustanowienie pułapu premii ubojowej w wysokości 2021000 za buhaje, wólce, krowy i jałówki oraz 1017000 za cielęta.
48. Wniosek w sprawie przejęcia po przystąpieniu przez Wspólnotę zapasów tusz i półtusz wołowych, zmagazynowanych w ramach istniejącej polskiej polityki interwencyjnej.
49. Wniosek w sprawie uznania przez UE narodowego schematu premiowania owiec maciorek jako systemu różnicowania premii w ramach Programu doskonalenia populacji owiec do 2010 r.
50. Wniosek o największą gwarantowaną ilość zwierząt objętych premią za owce maciorki równą 600000 plus rezerwa w wysokości 20%.
51. Wniosek w sprawie letniego przepędu owiec.
52. Rozważany wniosek o przejściową derogację w odniesieniu do niektórych przepisów, w tym art. 5, 6 i 26 rozporządzenia Rady 1257/1999".
Liczba problemów nie pozwala na ich szczegółowe omówienie, należy jednak wskazać na kwestie najistotniejsze.
3.7.2. Kwestie finansowe
Najpoważniejszym problemem negocjacyjnym była kwestia rozszerzenia instrumentów wsparcia finansowego WPR na polskich producentów rolnych.
Polska argumentowała, że podejmowanie ciężaru dostosowań do uregulowań wspólnotowych (m.in. wspólnej organizacji rynków rolnych, w tym kontroli jakości oraz systemu handlowego WE) wymaga dostępu do wszystkich instrumentów WPR, w tym do płatności bezpośrednich. Polskie stanowisko odniosło się do płatności bezpośrednich jako kluczowego elementu acąuis, który bezpośrednio wiąże się z określeniem wysokości limitów produkcji oraz z kontrolą podaży (np-wyłączanie gruntów rolnych z uprawy) w przypadku tych produktów, których produkcja podlega w UE ograniczeniom. Zatem płatności przedstawiane były Ja' ko element niezbędny dla zachowania zasad konkurencji i prawidłowego funkcjonowania wielu sektorów rolnictwa, np. zbóż, roślin oleistych, mięsa wołowego, mleka. Początkowo UE w perspektywie finansowej na lata 2000-2006 ni
Rozporządzenie Komisji 2342/1999 — rozporządzenie wykonacze do rozporządzeń Rady 1254/1999 ws. wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, Dz. U. WE W
1 281> s- 30- • wsi
Rozporządzenie Rady 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju z Europejskiego Funduszu Gwarancji (EAGGF), Dz. U. WE 1999, L 160, s. 80, kto w art. 5 i 6 zakładają, że wsparcie może być udzielone tylko przedsiębiorstwom k° kurencyjnym i stosującym unijne standardy ekologiczne i sanitarne.
przewidziała wprowadzenia dopłat bezpośrednich dla nowych członków i takie stanowisko utrzymywała do ostatniej fazy rokowań. Stanowisko uwzględniające postulaty krajów kandydujących UE przyjęła 24 października 2002 r. proponując dopłaty bezpośrednie w wysokości zredukowanej w stosunku do ich poziomu w krajach Piętnastki i dochodzenie do pełnego poziomu w latach 2004-2013 w następującej sekwencji: 2004 r. — 25%, 2005 r. — 30%, 2006 r. — 35%, 2007 r. — 40% i w kolejnych latach 10% wzrost do osiągnięcia w 2013 r. poziomu obowiązującego w obecnych krajach członkowskich UE. W oparciu o żądania niektórych krajów kandydackich58 ustalono również dopuszczalność wsparcia krajowego jako komplementarnego w stosunku do unijnych dopłat bezpośrednich w ramach WPR.
Obawiając się zbytnich obciążeń budżetowych w wyniku konieczności skierowania dodatkowych środków krajowych na wsparcie rolników Polska wystąpiła o przesunięcie części środków finansowych przewidzianych w Agendzie 2000 na rozwój wsi i obszarów wiejskich na rzecz podniesienia poziomu dopłat bezpośrednich. Uzyskano zgodę UE na realokację na ten cel 20% środków strukturalnych w okresie 2004-2006 lub 25% w 2004 r., 20% w 2005 r. oraz 15% w 2006 r. Przesunięcie to miało stanowić wsparcie dochodowe rolników polskich, ale również doprowadzić do podwyższenia stopnia absorpcji dostępnych po akcesji unijnych środków strukturalnych.
W ramach ostatecznych uzgodnień w Kopenhadze Polska uzyskała zgodę UE na podniesienie wysokości dopłat bezpośrednich do następujących poziomów: w 2004 r. — 55%, w 2005 r. — 60%, w 2006 r. — 65% poziomu obowiązującego w obecnych państwach członkowskich UE.
Na wielkość dopłat składają się środki przewidziane w budżecie UE na dopłaty bezpośrednie, środki uzyskane w rezultacie przesunięcia z funduszy na rozwój wsi oraz ewentualne dopłaty z budżetu krajowego. Od 2007 r. Polska będzie mogła uzupełniać poziom dopłat bezpośrednich o 30% ponad poziom odpowiedni dla danego roku.
Kolejnym istotnym problemem negocjacyjnym związanym z ustaleniem polskich kwot produkcyjnych, w ramach wspólnotowego limitowania produkcji, był wybór okresu i plonów referencyjnych dla płatności bezpośrednich. UE żądała jednolicie od wszystkich krajów kandydujących danych z lat 1995-1999 dla określenia tych wielkości Polska stała na stanowisku, że w tym okresie produkcja rolna w Polsce przechodziła trudny okres związany z transformacją ustrojowa., niestabilnymi warunkami makroekonomicznymi, restrukturyzacją wielu sektorów oraz szybko pogarszającymi się relacjami cenowymi W tym okresie negatywny wpływ wywarł wysoki import do Polski subsydiowanej żywności z UE. Dodatkowo ograniczenie produkcji rolnej w Polsce w tym okresie wynikało z zakłóceń występujących na głównych rynkach eksportowych (rynki wschodnie) 1 lokowaniem na tych rynkach dotowanej żywności pochodzącej z UE. W latach
58 Poziom wsparcia dochodowego rolników w Słowenii był - bezpośrednio przed akce-sJą — wyższy niż w UE.
1995-1999 istotny wpływ na poziom produkcji wywierały anomalie pogodowe — susze i powodzie. Wielkości referencyjne z lat 1995-1999 nie zostały uznane przez polskich negocjatorów za reprezentatywne dla polskiego rolnictwa. Proponowano przyjęcie danych bezpośrednio sprzed okresu transformacji, tj. za lata 1989-1990.
Objęcie rolników płatnościami bezpośrednimi wymaga stworzenia Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ang. IACS), w którym gromadzone są dane na temat działek rolnych i zwierząt hodowlanych. W oparciu o te dane działa system księgowania wypłat. Polska zadeklarowała wprowadzenie systemu od momentu członkostwa, przy osiągnięciu pełnej jego operacyjności w trzy lata po przystąpieniu do UE. W tym okresie strona polska założyła, że wspólny budżet UE będzie wspierał w 50% koszty budowy systemu59.
UE wzięła pod uwagę trudności, jakie kraje kandydujące mogą mieć w procesie budowy systemu IACS i zaproponowała system uproszczony jako opcję do wykorzystania. Uproszczony system wypłacania dopłat bezpośrednich polegał na wsparciu finansowym dla gospodarstw rolnych proporcjonalnie do ich powierzchni, niezależnie od rodzaju prowadzonej działalności rolniczej. System ten umożliwiać ma pełniejsze wykorzystanie i łatwiejszy dostęp do środków finansowych przyznanych na dopłaty bezpośrednie, nie wymaga skomplikowanych procedur stosowanych przy pełnym systemie. System uproszczony będzie można stosować przez okres 5 lat po akcesji Polska przyjęła stosowanie tego systemu w pierwszych latach po akcesji
3.7.3. Wymagania sanitarne
Istotne problemy negocjacyjne wystąpiły w sektorach produkcji mięsa i mleka. Odnosiły się one nie tylko do organizacji rynku, ale również do norm weterynaryjnych.
Najpoważniejszą sprawą było ustalenie kwoty mlecznej. W Polsce od 1989 r. zaczęła znacznie spadać produkcja mleka (o około 30%). Od 1996 r. doszło do stopniowego wzrostu spożycia i produkcji tego produktu. W związku z tym Polska wystąpiła o kwoty wyższe od aktualnej produkcji (np. w 2004 r. — 11 845 tys. t). Wysokość kwoty jest bezpośrednio związana z poziomem dopłat bezpośrednich, gdyż na jej podstawie dokona się naliczenia dotacji60. Kwotowanie mleka wymaga wprowadzenia systemu administrowania nimi, który dotychczas nie istniał w Polsce. Polska ze względu na kosztowność przedsięwzięcia wniosła o letni okres przejściowy na stworzenie pełnego systemu zarządzania kwotami
Zgodnie z rozporządzeniem Rady 3508/92/EWG ustanawiającym Zintegrowany Sy^ stem Zarządzania i Kontroli dotyczący niektórych systemów pomocy wspólnotowym z 27 listopada 1992 r., Dz. U. WE 5 grudnia 1992, L 355; podobne rozwiązanie2' stosowano podczas rozszerzenia UE o Austrię, Szwecję i Finlandię. . u
Rozporządzenie Rady 1255/99/EWG z 17 maja 1999 r. dotyczące wspólnej organik J rynku mleka i produktów mleczarskich, Dz. U. WE z 26 czerwca 1999 r., L 160-
ńQ<
Inne problemy negocjacyjne w sektorze produkcji mleka odnosiły się do norm sanitarnych. UE dopuszcza do sprzedaży mleko posiadające następujące zawartości tłuszczu: mleko chude do 0,5%, mleko półtłuste od 1,5 do 1,8%, mleko tłuste powyżej 3,5%. W Polsce konsumpcja mleka opiera się na odmiennych zawartościach tłuszczu (odpowiednio 0,5%, 2%, 3,2%). W związku z preferencjami konsumenckimi Polska wystąpiła o możliwość sprzedaży na rynku krajowym oraz na eksport do krajów trzecich mleka o innych niż określone w acąuis zawartościach tłuszczu w okresie przejściowym dwóch lat od daty akcesji Polska wniosła również o dopuszczenie możliwości skupu — na rynku krajowym przez trzy lata po akcesji — mleka surowego o zawartości bakterii wyższych niż normy przewidziane w acąuis, a mianowicie w 1 ml — 400 tys. drobnoustrojów oraz 500 tys. komórek somatycznych. Wniosek również zakładał możliwość eksportowania takiego mleka do krajów trzecich. Szczególnie to ostatnie powodowało kontrowersje po stronie UE: podkreślano, że UE musi dbać o wysoką markę eksportowanych produktów. Dużo wątpliwości budziła też technologia produkcji mleka, chodziło o rozdzielenie linii produkcyjnych mleka spełniającego wymagania acąuis, od tego które nie spełniało tych norm. Polskie władze sanitarne zostały obligowane do nadzorowania przedsiębiorstw pod kątem zapewnienie technologicznego rozdzielenia linii produkcyjnych.
Dla sektora mlecznego w efekcie negocjacji Polska uzyskała okres przejściowy do końca 2006 r., podczas którego mleko nie spełniające standardów wspólnotowych będzie mogło być przetwarzane:
— w zakładach objętych okresem przejściowym na dostosowanie;
— w zakładach, które spełniają standardy unijne i uzyskały, bądź uzyskają w chwili akcesji do Unii certyfikaty dopuszczenia swoich produktów na rynek UE (będą one mogły przetwarzać jednocześnie mleko spełniające wymagania UE oraz mleko nie spełniające norm UE).
Warunkiem uzyskania powyższego okresu przejściowego było zagwarantowanie przez Polskę, że produkty wytwarzane z mleka gorszej jakości będą dopuszczone wyłącznie na rynek krajowy i odpowiednio oznakowane w sprzedaży detalicznej.
W sektorze mięsa najważniejszą sprawą było wprowadzenie unijnych wymagań zdrowotno-jakościowych. Polska wystąpiła o możliwość przedłużenia okresu dostosowań niektórych zakładów mięsnych o małej mocy na okres czterech lat po akcesji W tym okresie mogłyby one produkować na rynek lokalny 0raz eksportować do państw trzecich poza UE. Najważniejszym problemem strukturalnym stało się dostosowanie infrastruktury budowlanej (istniejące przestarzałe wyposażenie, zbyt małe pomieszczenia). Małe rzeźnie miały problemy Wiązane z zagospodarowaniem odpadków poubojowych oraz ze zbyt małą po-wierzchnią chłodniczą.
W dwóch powyżej omówionych sektorach mleka i mięsa Polska uzyskała okresy przejściowe dotyczące dostosowania dla ponad 100 zakładów przetwórstwa Kileka — do 31 grudnia 2006 r., dla ponad 300 zakładów przetwórstwa mięsnego r do 31 grudnia 2007 r. oraz dla kilkudziesięciu zakładów przetwórstwa rybne-§0 — do 31 grudnia 2006 r. Ustalono, że produkty pochodzące z powyższych za-
kładów będą dopuszczone do obrotu i spożycia wyłącznie na terytorium Polski, do zakończenia okresów przejściowych,
Jeśli chodzi o standardy fitosanitarne^ to Polska była przygotowana dość dobrze. Niektóre z wymagań krajowych zostały uznane za wyższe niż obwiązujące w UE. Wystąpiono o trwałą derogację polegającą na zmianie wykazu organizmów szkodliwych podlegających obowi ązkowemu zwalczaniu. W związku z tym w Polsce po akcesji będą zarejestrowane i przeznaczone do uprawy tylko te odmiany ziemniaka, które są odporne n^ raka ziemniaka.
3.7.4. Aspekty własności intelektualnej
W ramach tego rozdziału negocjowano niektóre kwestie z pogranicza własności intelektualnej. Polska wystąpiła o objęscie ochroną nazw Wódka Wyborowa, Wódka Luksusowa, Żubrówka, Krupnik,, Wiśniówka — Polish Cherry, Rosolis oraz o rozszerzenie spisu wspólnotowego katalogu wyrobów spirytusowych
o Starkę i Winiak. Napoje te nie posiadają odpowiedników na rynkach państw członkowskich61.
Polska z pozytywnym skutkiem negocjacyjnym wniosła o okresy przejściowe od 5 do 8 lat w dziedzinie identyfikacji materiału nasiennego do celów
reprodukcji leśnej (okres zależy od gatur^ku drzew). Wniosek dotyczył wymogów jakości genetycznej oraz identyfikowa-lności źródła wprowadzanego do obrotu materiału nasiennego62. UE uznała, że: stanowisko polskie jest uzasadnione. W przypadku braku okresu przejściowego Polska musiałaby w tym zakresie korzystać z materiału nasiennego pochodzącego z pozostałych państw UE, a zniszczeniu musiałby ulec dotychczas zebrań.y materiał, który był gromadzony n przestrzeni wielu lat.
3.8. Rozdział negocjacyjny 8: Rybołówstwo
Problemy rybołówstwa stanowiły dla Polslci bardzo poważny problem ne§°cj^JJv ny. Spowodowane to było nie tylko sporem na temat poziomu dostępUf1j\ 0\. członkowskich UE do polskich łowisk na południowym Bałtyku i sPecyfl jaskiego rybołówstwa, lecz również faktem posiadania przez Polskę dużej ^ ^ lekomorskiej. Do tego dochodziły istotne kwestie dostosowawcze głowi ^.^ rakterze instytucjonalnym i organizacyjny111 — wzmacnianie stru lówstwa, stracyjnych na szczeblu centralnym i regionalnym: inspektoraty ry ^^„je stworzenie Satelitarnego Systemu Monitorowania Statków Rybackie:, ^
personelu go obsługującego, tworzenia statystyki dotyczącej rybołowstw ,
_________ . jjrezc11'
61 Rozporządzenie Rady 1576/89/EWG ustalają" ogólne zasady definicji, opia
tacji napojów spirytusowych, Dz. U. WE z 12 czerwca 1989 r- L 16°' 52 Dyrektywa 66/404/EWG (91/44/EWG).
z wymogami UE, stworzenie refeorti fi^ u > • .
Ujmującej się wdraża™ 7 " ^1^7^^ ad™nistracji
i akwakulturą. zarządzaniem strukturalną polityką rybacką
^SS^^S^^s-'-
3.8.1. Dostęp do łowisk
We wstępnym stanowisku negocjacyjnym z lutego 1999 r. Polska wystąpiła o zachowanie historycznego poziomu wzajemnego dostępu do zasobów żywych Bałtyku. Argumentowano to koniecznością ochrony zasobów łowisk, które byłyby zagrożone w sytuacji masowych połowów na potrzeby przetwórstwa przemysłowego. Strona polska twierdziła, że flota polska jest ukierunkowana głównie na połowy konsumpcyjne. Liczebność i wydolność połowowa polskiej floty była dużo niższa niż jednostek państw członkowskich UE operujących na Bałtyku. Dodatkowym argumentem była konieczność wzięcia pod uwagę aspektów społecznych polskiego rybołówstwa. Liczne rodziny mieszkające na polskim wybrzeżu Bałtyku są zależne od połowów i przetwórstwa ryb. W związku z tym okres przejściowy dotyczący dostępu do południowego Bałtyku miał ograniczać możliwość zaistnienia niestabilności na rynku pracy w tym regionie. Pojawił się również argument kulturowy o konieczności utrzymania pewnych wartości i wzorców kulturowych związanych z uprawianiem rybołówstwa na wybrzeżu Bałtyku.
W wyniku negocjacji Polska dokonała modyfikacji stanowiska negocjacyjnego w kierunku doprecyzowania zasad dostępu do łowisk na południowym Bałtyku zgodnie z zasadą negocjacyjną, że okres przejściowy powinien być ograniczony co do zakresu i czasu trwania. W znowelizowanym stanowisku wnioskowano o 5-letni okres przejściowy, licząc od daty akcesji Wniosek obejmował za-*az połowów w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej dla statków rybackich o mocy silnika wyższej niż 611 KW i długości całkowitej powy-*eJ 30 m (z wyłączeniem statków już zarejestrowanych w Polskim Rejestrze Stat-°w). Argumentacja negocjacyjna została powtórzona. Zwrócono uwagę na fakt, duże jednostki połowowe z państw UE (Polska w tym okresie posiadała ich ztuk) mogą prowadzić do znacznego „wyłowienia" łowisk polskich. Wobec braku dostatecznie pogłębionych analiz dotyczących sytuacji biologi-J^ Polskiego Bałtyku i niemożności utrzymania argumentacji, że duże jedno-Po/ tą prowadziły intensywniejsze połowy niż duża ilość jednostek mniejszych, s*a odstąpiła od wniosku o okres przejściowy. W wyniku tej decyzji do-
6MjT^~~~
20!.avva z 6 września 2001 r. o rybołówstwie morskim weszła w życie 12 grudnia 2 r-> Dz. U. 2001, nr 129, poz. 1441.
konano zamknięcia negocjacji w rozdziale. Dyskusje wewnątrzkrajowe dotyczą odejścia od wniosku o okres przejściowy uwzględniły argument wsparcia struk turalnego dla rybołówstwa w ramach polityki regionalnej, co pozwoliło na uzvs kanie zgody zainteresowanego środowiska na liberalizację dostępu do polskich łowisk dla kutrów państw członkowskich UE.
3.8.2. Organizacja rynku
Polska wystąpiła w tej dziedzinie o modyfikację techniczną rozporządzeń 3759/ 92/EWG64 i 2406/96/WE65 co do uwzględnienia produktów poławianych dla celów konsumpcyjnych. Rozporządzenie 3759/92/EWG dotyczy wspólnej organizacji rynku rybnego. Dołączenie szprota bałtyckiego jako gatunku podlegającego interwencji rynkowej było niezbędne z punktu widzenia interesu polskich przedsiębiorców rybackich (dopłaty do sprzedaży). Drugi wniosek dotyczył modyfikacji rozporządzenia 2406/96/WE określającego standardy rynkowe dla produktów rybnych. Rozporządzenie określa warunki jakościowe (świeżość, rozmiar itd.) niezbędne dla dopuszczenia produktu do obrotu. Polska wystąpiła z wnioskiem o rozszerzenie zakresu rozporządzenia o dodatkowy sortyment wielkościowy szprota bałtyckiego — 8 cm (w trakcie negocjacji wystąpiono o zmianę rozmiaru — 10 cm) oraz o uwzględnienie rozmiaru 16-18 cm (odpowiednik 40 szt./kg) dla śledzia bałtyckiego (wniosek wycofano przed końcem negocjacji). Konieczność zmiany argumentowano tradycyjnymi preferencjami konsumenckimi uwzględniającymi mniejsze niż w UE rozmiary obu gatunków ryb oraz specyficznymi warunkami biochemicznymi (duże zasolenie) i klimatycznymi (wyższa niż w innych częściach Bałtyku temperatura) wpływającymi na rozmiar występujących gatunków (mniejszy rozmiar ryby charakteryzującej się mniejszą zawartością tłuszczu).
W wyniku akceptacji kompleksowej informacji naukowej potwierdzającej argumentację negocjacyjną, UE wyraziła zgodę na zmiany techniczne niezbędne do objęcia szprota bałtyckiego postanowieniami acąuis.
3.9. Rozdział negocjacyjny 9: Polityka transportowa
Rozdział ten wymagał skomplikowanych rozmów nie tylko ze względu na kompleksowe acąuis regulujące różne rodzaje transportu, liczbę wniosków o okresy przejściowe po obu stronach stołu negocjacyjnego, ale również liczne problemy dostosowawcze.
Rozporządzenie Rady 3759/92/EWG z 17 grudnia 1992 r. w sprawie organizacji rynku na produkty rybne i pochodzące z akwakultury, Dz. U. WE 1992, L 388, s. 92. Rozporządzenie Rady 2406/96/WE, Dz. U. WE 1996, L 334, s. 96.
3.9.I. Transport drogowy
VV tej dziedzinie znaczący był postęp w dostosowaniu prawa polskiego do acąuis. Stało się to głównie z powodu ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym66, która regulowała dostęp do zawodu i do rynku przewoźników drogowych, zgodnie z kategoriami jakościowymi; na mocy tej ustawy powołano jednostkę zajmującą się kontrolą warunków wykonywania transportu drogowego _- Inspekcję Transportu Drogowego, stworzono zatem warunki do monitorowania procesów zachodzących na rynku przewozów drogowych. Natomiast ustawa o czasie pracy kierowców67 wprowadzała wspólnotowe zasady w zakresie okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w ich prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku kierowców, a także określała obowiązki pracodawcy.
Już we wstępnym stanowisku negocjacyjnym z lipca 1999 r. Polska wystąpiła z wnioskiem o okres przejściowy w odniesieniu do dyrektywy Rady 96/ 53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla pewnych pojazdów drogowych poruszających się we WE maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalną dopuszczalną wagę w ruchu międzynarodowym68. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do udostępnienia sieci dróg międzynarodowych dla pojazdów o nacisku na jedną oś 11,5 t (115 Kn/oś). W Polsce dopuszczalne obciążenie osi wynosiło 100 Kn (10 t)69. Wstępnie nie podano wnioskowanej długości okresu przejściowego. Został on określony w stanowisku z 2001 r. Zakładano, że dostosowanie sieci dróg (oceniono jej długość na 4500 km) powinno nastąpić do końca 2015 r. Ostatecznie przed zamknięciem negocjacji okres ten został zmniejszony o 5 lat.
W czasie trwania okresu przejściowego pojazdy o maksymalnym nacisku na oś do 11,5 t będą — od 1 stycznia 2004 r. — dopuszczane do ruchu na odcinkach sieci drogowej międzynarodowej. Sieć ta została wyznaczona zgodnie z raportem TINA70 szacującym wielkość sieci - dla transportu międzynarodowego -na 2900 km dróg. Przejazd pojazdu wymagałby każdorazowego uzyskiwania zezwoleń administracyjnym (wydawanych automatycznie wszystkim wnioskującym) na użytkowanie odcinków dróg niedostosowanych. Zezwolenia mają być wydawane po wniesieniu dodatkowej opłaty proporcjonalnej w stosunku do przekroczenia dopuszczalnego na danej drodze nacisku i długości przejazdu na niedostosowanym odcinku sieci drogowej. Pozostała sieć dróg o znaczeniu mię-
56 Ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz. U. 2001, nr 125, poz. 1371.
67 Ustawa z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, Dz. U. 2001, nr 123, poz. 1354.
68 Dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla pewnych pojazdów drogowych poruszających się we WE maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalną dopuszczalną wagę w ruchu międzyna-
m rodowym, Dz. U. WE 1996, L 235, s. 59.
69 Obciążenie 10 t na oś jest dopuszczalne na drogach krajowych; na drogach lokalnych limit wynosi 8 t.
'° Transport Infrastructure Need Assesment (TINA) raport Komisji Europejskiej określający potrzeby infrastrukturalne w krajach kandydujących.
dzynarodowym miałyby być modernizowana tak, aby długość odcinków, za które pobierana będzie dodatkowa opłata, rokrocznie się zmniejszała. Po zakończeniu okresu przejściowego za przejazd tymi drogami nie byłyby pobierane dodatkowe opłaty wynikające z przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś.
Argumentacja popierająca wniosek była oparta na szacunkach niezbędnych inwestycji, które powinny zostać zrealizowane częściowo ze środków Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności oraz z obliczeń dotyczących zakresu pogorszenia się stanu dróg w kraju wynikającym z udostępnienia sieci dróg ciężkim pojazdom ciężarowym. Argumentowano, że nawierzchnia drogowa nie jest generalnie niszczona przez samochody osobowe (obciążeniem osi około 0,5 t), lecz przez samochody ciężarowe. Stan dróg w Polsce jest zły. Szacuje się, że ze względu np. na nierówności nawierzchni około 80% dróg wymaga naprawy. Zły stan dróg powoduje, że pojazdy ciężkie zwiększają negatywne na nie oddziaływanie. Jeśli stan nawierzchni sieci drogowej jest zły, to zniszczenia spowodowane wskutek przeciążenia pojazdów są znacznie większe niż wtedy, gdy nawierzchnia charakteryzuje się dobrym stanem technicznym.
UE przyjęła wniosek Polski dotyczący dostosowania do wymagań dyrektywy Rady 96/5 3/WE i przyznała okres przejściowy do końca 2010 r. Negocjacje w tym zakresie stały się znacznie łatwiejsze po wystąpieniu UE z propozycją zastosowania okresu przejściowego w odniesieniu do przewozów kabotażowych71. UE zasygnalizowała (w odpowiedzi na postulaty Niemiec i Austrii) konieczność zastosowania 5-letniego okresu przejściowego na wykonywanie usług kabotażowych w państwach członkowskich UE, w trakcie którego przewoźnicy z EŚiW byli stopniowo dopuszczani do rynku. Okres przejściowy podobnie jak rozwiązanie w rozdziale negocjacyjnym „Swobodny przepływ osób" miał składać się z kilku etapów i pozostawiać możliwość jego skrócenia w sytuacji braku negatywnych efektów na rynkach usług transportowych dwóch wspomnianych wyżej krajów członkowskich. Podobnie jak w rozdziale „Swoboda przepływu osób", opóźniona liberalizacja byłaby wzajemna i mogła obejmować wszystkie stare i nowe kraje członkowskie.
Polska jeszcze przed przedstawieniem formuły wniosku przez UE podjęła akcję dyplomatyczną przeciwko rozwiązaniu przejściowemu. Argumentowano to powołując się przede wszystkim na szacunki wskazujące, że krajowe rynki transportowe nie podlegają infiltracji podmiotów zagranicznych. Szacowano, z< w 1998 r. w krajach UE zaledwie 0,45% przewozów krajowych było wykonywanych w ramach kabotażu.
Dodatkowo Polska twierdziła, że to nie przedsiębiorcy wykorzystujący tanią si łę roboczą są najbardziej konkurencyjni, ale ci, którzy posiadają najbardziej efek tywne przedsiębiorstwa. Powodem, dla którego występowano silnie przeciwko wnioskowi Niemiec i Austrii była specyfika wykonywania drogowego transpof tu międzynarodowego. Przewozy kabotażowe umożliwiają przedsiębiorstworr
71 Zasady uprawiania kabotażu określone w rozporządzeniu 3118/93/EWG, Dz. U- W 1993, L279,s. 1.
transportowym bardziej efektywne wykorzystanie parku samochodowego poprzez eliminację m.in. pustych przebiegów pomiędzy miejscem rozładunku a miejscem załadunku w kraju trzecim, bardziej racjonalne planowanie działalności transportowej przez oferowanie pełnej gamy usług.
Argumentacja strony polskiej wskazywała również na zwiększające się koszty świadczenia usług transportowych w Polsce w wyniku wprowadzenia kompleksu wspólnotowych rozwiązań prawnych oraz faktu wycofania się z początkowo proponowanego okresu przejściowego na prowadzenie kabotażu w przewozie krajowym osób.
Polska w stanowisku z 1999 r. proponowała czasową derogację dla ochrony przedsiębiorstwa państwowego PKS72. Jednak w wyniku przeprowadzonych analiz okazało się, że zainteresowanie polskim rynkiem przewozu pasażerów ze strony przedsiębiorców unijnych byłoby znikome i wycofano się z tej propozycji
Pomimo kompleksowych argumentacji Polski, przedstawionych na wiosnę 2002 r., UE zaproponowała73 następującą konstrukcję okresu przejściowego, który ma zastosowanie wobec Polski oraz — zgodnie z zasadą wzajemności — wobec krajów członkowskich i nowych państw członkowskich, stosujących ograniczenia:
— trzyletni okres przejściowy, podczas którego przewoźnicy polscy byliby wyłączeni z wolności świadczenia usług kabotażowych w starych i nowych krajach członkowskich z wzajemnością;
— po trzech latach państwa, które będą chciały w dalszym ciągu stosować ograniczenia będą mogły przedłużyć je o dwa lata pod warunkiem notyfikacji do KE;
— pod koniec piątego roku trwania okresu przejściowego państwa dotychczas stosujące okres przejściowy będą mogły zastosować klauzulę bezpieczeństwa (art. 7 rozporządzenia 3118/93/EWG74) w przypadku poważnych zakłóceń na rynku i zagrożenia dla stabilności finansowej znaczącej ilości przedsiębiorstw narodowych;
— w trakcie trwania okresu przejściowego państwa członkowskie mogą wzajemnie liberalizować dostęp do świadczenia usług kabotażowych na zasadzie wzajemności.
dotyki wniosek o okres przejściowy dotyczył rozporządzenia Rady 12/98/WE tyczącego warunków prowadzenia transportu drogowego osób przez przewoźników nie-rezydentów, Dz. U. WE 1998, L 4, s. 9. Wspólne stanowisko negocjacyjne z 28 maja 2002 r.
Rozporządzenie Rady (WE) 3118/93 z 26 października 1993 r. określające warunki wydania krajowych usług drogowego transportu towarowego przez przewoźników za-sranicznych (nie-rezydentów) w państwie członkowskim, Dz. U. WE 1993, L 279.
3.9.2. Transport kolejowy
We wstępnym stanowisku negocjacyjnym z lipca 1999 r. Polska wystąpiła o okres przejściowy do końca 2005 r., powołując się na art. 10 dyrektywy Rady 91/440/EWG z 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei WE75, zmienionej dyrektywą PE i dyrektywy Rady 2001/l2/WE76. Polska w związku z tym zapewniłaby od 1 stycznia 2006 r. dostęp do infrastruktury i prawo tranzytu dla międzynarodowych ugrupowań kolejowych. W trakcie okresu przejściowego stosowane byłyby umowy międzynarodowe.
Powodem dla wystąpienia o okres przejściowy była ochrona polskiego przewoźnika — PKP w okresie jego restrukturyzacji Tabor użytkowany przez PKP jest bardzo zniszczony, co wpływa na jakość świadczonych usług. Dostosowanie do warunków konkurencji w warunkach zliberalizowanego dostępu do infrastruktury wymaga podniesienia standardów wyposażenia. Okres przejściowy miał służyć przeprowadzeniu restrukturyzacji, komercjalizacji i prywatyzacji PKP. Częścią procesu miała być znaczna restrukturyzacja zatrudnienia (wcześniejsze emerytury, przekwalifikowanie). Przewidywano, że prywatyzacja i pierwsze pozytywne efekty dokapitalizowania przedsiębiorstwa pojawią się w końcu 2005 r.
Również w odniesieniu do dostępu unijnych przedsiębiorstw prowadzących międzynarodową działalność przewozową Polska wystąpiła o okres przejściowy i zadeklarowała udostępnienie całości infrastruktury dla tych przewoźników od 1 stycznia 2006 r. w oparciu o postanowienia dyrektywy 95/19/WE o udostępnianiu i przyznawaniu możliwości przepustowych infrastruktury kolejowej i pobieraniu opłat za infrastrukturę. Postanowienia dyrektywy 95/19/WE zostały uchylone wraz ze zmianą pakietu liberalizacyjnego dotyczącego transportu kolejowego77.
W końcowej fazie negocjacji na wiosnę 2002 r. nastąpiła zmiana polskiego stanowiska negocjacyjnego. W odniesieniu do dyrektywy Rady 91/440/EWG Polska wystąpiła o okres przejściowy trwający do końca 2006 r. i zadeklarowała, że z dniem akcesji do UE przyzna licencjonowanym przedsiębiorstwom kolejowym z innych państw członkowskich UE częściowy, określony jako 20% rocznej ogólnej zdolności przepustowej, dostęp do Transeuropejskiej Kolejowej Sieci Towarowej (TERFN) na terytorium Polski Sieć TERFN zdefiniowana będzie ja ko sieć odpowiadająca liniom kolejowym ujętym w raporcie końcowym TIN , w celu wykonywania międzynarodowych przewozów towarowych. Pełny dos ęp
75 Dyrektywa z 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei Wspólnoty, Dz. U. W
L 237. n U WE
76 Dyrektywa Rady 2001/12/WE zmieniająca dyrektywę Rady 91/440/EWG, vz. ^ 2001, L 75, s. 1; Art. 10 wspomnianej dyrektywy nakłada na kraje członkowsK _ wiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury kolejowej dla międzynarodowy¦ ^ Powań kolejowych (ugrupowania składające się z przynajmniej dwóch przedsl^orstwa kolejowych) oraz zapewnienie prawa tranzytu do krajów, z których przedsię
77 ^orzące ugrupowanie pochodzą.
Pakiet liberalizacyjny wszedł w życie 20 kwietnia 2001 r.
dla licencjonowanych przedsiębiorstw kolejowych z innych państw człon kowskich UE do sieci TERFN zostanie zapewniony z dniem 1 styczni; 2007 r.
Polska zrezygnowała z ubiegania się o zastosowanie okresu przejściowegc w zakresie dyrektywy Rady 91/440/EWG dotyczącego przyznawania międzynarodowym ugrupowaniom przedsiębiorstw kolejowych dostępu i prawo tranzytu na polskiej sieci kolejowej. Wraz z uzyskaniem członkostwa Polski w UE ugrupowaniom takim będzie przyznawany dostęp i prawa tranzytu zgodnie z przepisami dyrektywy. Przejazdy licencjonowanych przewoźników z innych państw członkowskich UE dokonywane w ramach międzynarodowych ugrupowań przedsiębiorstw kolejowych będą wliczone w wykorzystanie 20-procentowego limitu przepustowości dla unijnych przedsiębiorstw kolejowych.
Na podstawie tych ustaleń zakończono negocjacje w podrozdziale transport kolejowy. Przedsiębiorstwo PKP Cargo, które jest zarządcą infrastruktury kolejowej będzie zobowiązane przez władze polskie do zapewnienia, że w okresie przejściowym 20% przepustowości sieci będzie zarezerwowanych dla przewoźników innych niż PKP.
3.9.3. Transport lotniczy
'Ca isep ro?^ip"" poa"k°"°z ™**** ^^^srSin^T-F-
Przewoźników lotniczych 24°8/92/EWG w sPrawi* licencjonowania
unilnfneLPmotibZvtrai?Cy V "*** 2°°6 r' OZnaczał> ze przewoźnicy
wn trz krairgWiLly?aC *fnC)1 na tr3Sach ^mi^ Pblską i UE (oraz we-
go wentualnvcl\ "! y J * Utaymaniem ^ bilansowania bilateralne-
PnejściowtMu " H ^ ZuSadaCh d°tychCZaS obowiązujących. Okres
^szystS nrz/d, H y ^^ °Chr°ny P°lskkh P^woźnikow, a przede
d^ew ęćtóesi vi ' ;°r,StWa PLL L°T' ktÓre P^echodziło w końcu lat . ęcaziesiątych restrukturyzację.
ci4SumoCo W°S2M km Stanowiska negocjacyjnego Polska rozpoczęła nego-t0 wiebTtrole nWSP°,nym Eur°P«*kim Obszarze Lotniczym (WEOL). Było ka"dydu acymi w °ZUmunie WCi°Wane Przez KE ze wszystkimi krajami ^spornffi- ™Tt P°r°ZUmienia Polska z°bowiązala się do liberalizacji Portu lotniczego do 2004 r. w oparciu o postanowienia wspomnianych dy-
R ^Porządzenie Rady 2408/92/EWG z 23 lipca 1992 r u, o ?9 ^ow WsDÓlnntv Ho «™n^ , \ i\ i sPrawie dostępu przewoź-
Roznnr, jpomoty d0 wewn3trzwspolnotowych tras lotnkzych Dz II wpioo? i 7dC)
^Porządzenie Rady 2407/92/EWG z 23 lipca 199? , E 1992, L 24
P^woźników lotniczych, Dz. U we 1992, L 240 W SPr3Wie lice^i°"Owania
— drastyczny wzrost cen papierosów (dla papierosów marki Klubowe wyliczono poziom wzrostu — 107% ceny dotychczasowej);
— spadek legalnej sprzedaży papierosów ze znakami akcyzy;
— rozwój kontrabandy;
— spadek rentowności przemysłu tytoniowego i związanych z nim producentów rolnych;
— wzrost inflacji na skutek gwałtownej zmiany cen papierosów;
— spadek dochodów budżetu na skutek zmniejszonej konsumpcji legalnie sprzedawanych papierosów.
Negocjacje wokół tego problemu skomplikowały się dodatkowo, gdyż przyjęto nową legislację regulującą opodatkowanie akcyzą papierosów. W celu harmonizacji cen zastosowano wymóg minimalnej akcyzy wyrażonej kwotowo. Na podstawie postanowień dyrektywy 2002/10/WE83 państwa członkowskie muszą zapewnić poziom akcyzy na poziomie minimalnym 64 euro za 1000 sztuk.
UE zgodziła się przyznać Polsce okres przejściowy, aby zostały spełnione wymagania dotyczące minimalnego poziomu akcyzy do końca 2008 r.: kolejne wzrosty 2002 r. — 2,6%, 2003 r. — 7,8%, 2004 r. — 9,1%, 2005 r. — 10,4%, 2006 r. — 18,9%, 2007 r. — 20,6 %, 2008 r. — 24,7%.. Jest to faktycznie jedynie o rok dłużej niż czasowe derogacje wpisane w dyrektywę dla niektórych obecnych państw członkowskich UE (Hiszpania). W okresie przed pełnym dostosowaniem państwa członkowskie UE mogą stosować ograniczenia ilości wwożonych na ich terytorium papierosów przez obywateli polskich.
4) Dwa wnioski o dostosowania techniczne:
— opodatkowanie podatkiem akcyzowym paliwa lotniczego z późniejszym zwrotem dla tych, którzy zużyli go do napędu silników lotniczych okazało się zgodne z postanowieniami dyrektywy 92/81/EWG dotyczącej harmonizacji akcyzy na paliwa mineralne;
— przyznanie Polsce jednorocznego okresu przejściowego na zniżki w opodatkowaniu akcyzą paliw ekologicznych (zmiana w stosunku do początkowego wniosku o 5-letni okres przejściowy), w oparciu o postanowienia art. 8 ust. 2 dyrektywy 92/81/EWG84, zezwala się na stosowanie wyjątków po notyfikacji KE i uzyskaniu zgody Rady.
Dodatkowo85 strona polska wystąpiła z wnioskiem o okres przejściowy H sprawie stosowania obniżonej (7% w przypadku Polski) stawki VAT n sprzedaż gotowych mieszkań oraz na remonty istniejącej substancji mi
83 Dyrektywa Rady 2002/10/WE zmieniająca dyrektywy 92/70/EWG, 92/80/EWG 9^ 59/WE w odniesieniu do struktury podatku akcyzowego na tytoń, Dz. U. WE
L 046, s. 26. . uk-
84 Dyrektywa Rady 92/81/EWG z 19 października 1992 r. w sprawie ujednolicenia s tury podatków akcyzowych od olejów mineralnych, Dz. U. WE z 31 października
r-L 316. . „io-
15 Wniosek o okres przejściowy ws. obniżonej stawki VAT na budownictwo 10St* °ci szony już po zamknięciu negocjacji w rozdziale „Podatki", co miało miejsce 21 2002 r.
szkaniowej (VAT na budownictwo), w argumentacji powoływano się na względy społeczne. Obniżone opodatkowanie VAT było elementem gospodarczej strategii rządu w dziedzinie budownictwa. W sektorze budownictwa i branżach pokrewnych miało powstać 350 000 nowych miejsc pracy. W wyniku realizacji tego programu spodziewano się udostępnienia znaczącej liczby mieszkań, które obniżyłyby deficyt podaży mieszkań, który oceniono na 2 min. Ponadto wskazywano na niedoinwestowanie istniejącej infrastruktury (oceniono, że 60% mieszkań w Polsce wymaga remontu).
W ostatecznym pakiecie negocjacyjnym Polska otrzymała zgodę na wniosek przejściowy.
Jeśli chodzi o kwestie dostosowawcze, w tym wymiarze negocjacyjnym, można wymienić sprawy dyskryminacyjnego traktowania produktów importowanych w stosunku do opodatkowania produktów krajowych. Modelowym przykładem w tej sprawie była utrzymująca się w Polsce różnica między opodatkowaniem podatkiem VAT cytrusów (22%, a potem 7%), które są owocami importowanymi, a owoców krajowych, np. jabłek, gruszek (0%, a potem 3%). Kwestia występowania tej różnicy była stawiana wielokrotnie w ramach spotkań instytucji stowarzyszenia. Polska wskazywała niedyskryminacyjny charakter opodatkowania (jednolita stawka dla owoców cytrusowych importowanych i produkowanych w kraju), co jednak nie znajdowało zrozumienia państw członkowskich i ekspertów KE.
3.11. Rozdział negocjacyjny 11: Unia Gospodarcza i Pieniężna
Polska nie występowała o rozwiązania specyficzne w tym obszarze. Stanowisko polskie ze stycznia 1999 r. przedstawia uczestnictwo w UGiP jako konsekwencję wypełnienia przez Polskę kryteriów kopenhaskich86. Czasami wskazuje się, że błędnie zostało sformułowane stanowisko polskie w odniesieniu do konieczności wejścia do Europejskiego Mechanizmu Kursowego II (ERM II) jako wypełnienie walutowego kryterium konwergencji Stabilizacja kursowa jest wystarczającą przesłanką kwalifikującą bez konieczności uczestnictwa w ERM II87.
W odniesieniu do ważnych negocjacyjnie kwestii dostosowawczych należy Wymienić sprawę podnoszoną w ramach spotkań instytucji stowarzyszenia nadających realizację Układu Europejskiego. Chodziło o uczestnictwo przedsta-
°lska zmierza do wypełnienia ekonomicznych kryteriów kopenhaskich [...] mając za tagofalowy cel wypełnienie kryteriów konwergencji z Maastricht. Oznacza to osiągacie gotowości do przyszłego członkostwa w Europejskim Mechanizmie Kursowym (ERM II). Następnie zostanie podjęta decyzja o przyjęciu we właściwym momencie jednolitej waluty euro. Polskie stanowisko negocjacyjne w rozdziale „Unia Gospodarcza 8? ' śnieżna" przyjęte przez Radę Ministrów w 26 stycznia 1999 r. ^°b. A. Nfowak-Far, Członkostwo Polski w Unii gospodarczej i pieniężnej w kontekście ne-S°cjacji akcesyjnych, w: J. Barcz, A. Michoński (red.), op. cit.
wiciela rządu w posiedzeniach Rady Polityki Pieniężnej. KE była zdania, że że zagrażać to niezależności Rady.
3.12. Rozdział negocjacyjny 12: Statystyka
Polska nie występowała z wnioskami o okresy przejściowe w tym rozdziale. Jednym z istotniejszych problemów była kwestia statystyki dla celów prowadzenia polityki regionalnej. W 2001/2002 r. wdrożono Nomenklaturę jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS).
Polska uzgodniła z UE następujący podział kraju na jednostki statystyczne NUTS.
Nr poziomu NUTS Jednostka Liczba jednostek (stan na 19 kwietnia 2002 r.)
1 kraj 1
2 województwa 16
3 podregiony 45
4 powiaty i miasta na prawach powiatu 315 + 65
5 gminy, w tym gminy miejskie będące miastami na prawach powiatu 2489 (65)
Zgodnie z przyjętym programem badań statystycznych Główny Urząd Statystyczny opracowuje i publikuje szacunki produktu krajowego brutto i jego elementów w ujęciu regionalnym, tzn. według województw (NTS II) oraz podregio-nów (NTS III). Dostępne są dane pozwalające wyznaczyć obszary wsparcia dla celu 1 Funduszy Strukturalnych.
3.13. Rozdział negocjacyjny 13: Polityka społeczna i zatrudnienie
Jest to jeden z rozdziałów, którego acąuis ma znaczący wpływ na funkcjonowa^ nie rynku wewnętrznego. W związku z tym wszelkie wnioski o rozwiązania sp cyficzne były przez UE badane gruntownie. .
Polska wystąpiła o kilka derogacji, ale ostatecznie nie wszystkie uzyska^ w Przypadku dyrektywy 89/655/EWG w sprawie minimalnych wymagań o
7m
pieczeństwa i higieny użytkowania sprzętu przez pracowników88 oraz dyrektywy 89/656/EWG w sprawie minimalnych wymagań dotyczących stosowania środków ochrony indywidualnej89, Polska wystąpiła z 3-letnim wnioskiem o okres przejściowy do 31 grudnia 2005 r. Intencją strony polskiej było niestosowanie przepisów tych dyrektyw w odniesieniu do urządzeń, których użytkowanie rozpoczęło się w polskich przedsiębiorstwach przed datą 31 grudnia 2002 r. Ostatecznie jednak Polska odstąpiła od wniosku przejściowego dotyczącego wymagań w stosunku do sprzętu ochrony osobistej. Uznano, że dyrektywa 89/656/EWG ma funkcję stymulującą wobec innych regulacji wspólnotowych, dotyczących zapewniania bezpieczeństwa urządzeń, a skierowanych wobec ich producentów (sformułowanych w dyrektywach podejścia sektorowego oraz nowego podejścia) i nie powoduje powstania wysokich kosztów wdrożenia.
Co do drugiej dyrektywy, istniały wątpliwości dotyczące możliwości wymiany parku maszynowego już zainstalowanego w zakładach (szczególnie trudne dla MSP). Ostatecznie uwzględniając, że faktyczny koszt dostosowania jest przerzucany na pracowników, którzy będą pracowali w warunkach obniżonego wobec standardu unijnego bezpieczeństwa, zadecydowano o utrzymaniu krótkiego — do końca 2005 r. — okresu przejściowego. UE zaakceptowała zamknięcie rozdziału na takich warunkach.
Bezpieczeństwo pracy w polskich zakładach ma małe znaczenie z punktu funkcjonowania wspólnego rynku. Jednak długie utrzymywanie różnic w dziedzinie BHP mogłoby wpływać na powstanie specyficznego dumpingu: polscy przedsiębiorcy — jako pracodawcy nie ponoszący kosztów dostosowań do wzrostu wymagań — zwiększaliby swoją konkurencyjność. Niemniej jednak, wobec faktycznie jednorocznego okresu przejściowego UE wyraziła akceptację.
W stanowisku negocjacyjnym Polska zastrzegła sobie również możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie okresu przejściowego w odniesieniu do dyrektywy 90/679/EWG w sprawie ochrony pracowników przed ryzykiem związanym z narażeniem na działanie czynników biologicznych90. W wyniku analizy kosztów wykonania dyrektywy w czterech sektorach: weterynaryjnym, farmaceutycznym, perfumeryjnym i biotechnologicznym stwierdzono, że nie będzie on jednak wysoki Koszt ten — w przeliczeniu na jeden zakład — oszacowano na 2341 »¦ Ostatecznie oceniono, że postanowienia dyrektywy nie spowodują konieczności wymiany sprzętu w placówkach medycznych. Z tych względów Polska w lutym 2001 r. zrezygnowała z wniosku o okres przejściowy.
Dyrektywa 89/655/EWG z 30 listopada 1989 r. w sprawie minimalnych wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczących korzystania ze sprzętu roboczego w trak-
89 cie wykonywania pracy, Dz. U. WE 1989, L 393. Dyrektywa 89/656/EWG z 30 listopada 1989 r. w sprawie minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dotyczących stosowania przez pracowników środków
So ochrony indywidualnej w miejscu pracy, Dz. U. WE 1989, L 393. Dyrektywa Rady 90/679/EWG z 20 czerwca 1995 r w sprawie ochrony pracowników Przed ryzykiem związanym z narażeniem na działanie czynników biologicznych, Dz. U. WE 1990, L 374.
3.14. Rozdział negocjacyjny 14: Energia
W dziedzinie górnictwa naftowego i gazownictwa Polska początkowo wystąpiła o okres przejściowy do 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do postanowień art 17 i 18 dyrektywy gazowej nr 98/30/WE z 22 czerwca 1998 r.91 Argumentowano to tym, że rynek gazowy w Polsce nie jest przygotowany do konkurencji na zliberalizowanym rynku gazowym UE. Podnoszono konieczność przeprowadzenia restrukturyzacji i prywatyzacji przemysłu gazowego: stworzenie efektywnych ekonomicznie jednostek wydobycia, przesyłu, magazynowania, dystrybucji i obrotu gazem. Czasochłonność i wysokie nakłady finansowe związane z dostosowaniem infrastruktury technicznej gazociągów przesyłowych po połączeniu z siecią UE (metody opomiarowania wielkości przesyłu) były dodatkowym powodem.
Wystąpienie o okres przejściowy miało charakter komercyjny i było skierowane na prośbę jednego przedsiębiorstwa państwowego. Zadaniem derogacji było osiągnięcie przedłużenia ochrony przedsiębiorstwa Polskie Górnictwo Naftowe i Gazowe (PGNiN) w warunkach postępującej liberalizacji przemysłu gazowniczego w UE.
Wobec niemożności przedstawienia wiarygodnej dla UE argumentacji w sprawie utrzymania do końca 2005 r. okresu przejściowego dla dyrektywy liberaliza-cyjnej, strona polska przedstawiła stanowisko umożliwiające wycofanie wniosku o okres przejściowy. PGNiN, uwzględniając przygotowaną przez MSP koncepcję prywatyzacji branży, rozpoczął liberalizację rynku gazu w sposób umożliwiający przyjęcie postanowień dyrektywy w okresie przed uzyskaniem członkostwa w UE.
Drugi wniosek o okres przejściowy był klasycznym przykładem kosztownego kroku dostosowawczego, mającego wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
Polska stwierdziła, że nie będzie w stanie wdrożyć dyrektywy Rady 68/414/ EWG (z późniejszymi poprawkami wprowadzonymi przez dyrektywę Rady 72/ 414/EWG) z 20 grudnia 1968 r.92, o nałożeniu na państwa członkowskie obowiązku utrzymywania 90-dniowych, minimalnych zapasów ropy naftowej i/lub produktów naftowych — do 31 grudnia 2002 r.
W związku z tym zaproponowano okres przejściowy do końca 2010 r. oraz modyfikację struktury zapasów magazynowanych przez Polskę w celu objęcia wymaganym limitem oleju opałowego, którego duże zapasy posiadają krajowe przedsiębiorstwa energetyczne.
91 Dyrektywa PE i Rady UE z 22 czerwca 1998 r. 98/30/WE dotycząca wspólnych zasa dla wewnętrznego rynku gazu ziemnego, Dz. U. WE 1998, L 204.
'2 Dyrektywa 68/414/EWG o nałożeniu na kraje członkowskie obowiązku utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej i/lub produktów naftowych, Dz. U. WE 19c
712
3.15. Rozdział negocjacyjny 15: Polityka przemysłowa
W rozdziale tym Polska nie wystąpiła o okresy przejściowe, a UE nie zadeklarowała konieczności dostosowania prawa w tej dziedzinie, a jedynie wymóg prowadzenia liberalnej nieinterwencyjnej polityki wobec sektorów przemysłu krajowego.
UE podczas screeningu podkreślała, że odejście od polityki wspierania europejskich championów jest stałe. W związku z tym wsparcie, jakiego udziela się w państwach członkowskich UE, powinno mieć charakter horyzontalny, tzn. skierowany do wszystkich podmiotów niedyskryminacyjnie (np. wspieranie MSP, podnoszenie standardów ekologicznych, ułatwianie kooperacji pomiędzy przedsiębiorstwami w różnych krajach członkowskich). Niedopuszczalne jest natomiast wspieranie konkretnych przedsiębiorstw czy branż (co miało miejsce w latach siedemdziesiątych np. w stosunku do biotechnologii).
Dla wykazania liberalnych intencji strona polska przedstawiła dokument strategiczny „Średniookresowa polityka przemysłowa na lata 1999-2002", co umożliwiło zamknięcie negocjacji w tym rozdziale.
Niektóre państwa członkowskie próbowały przeprowadzić negocjacje w sprawie programu restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali oraz monitorować realizację programu naprawczego dla sektora w ramach tego rozdziału. Spowodowałoby to znaczne rozszerzenie zakresu negocjowanej materii. Ustalono, że kwestia restrukturyzacji przemysłu stalowego będzie przedmiotem negocjacji w rozdziale „Polityka konkurencji".
3.16. Rozdział negocjacyjny 16: Małe i średnie przedsiębiorstwa
Polska nie występowała o specyficzne rozwiązania w tym rozdziale. UE nie posiada zaś acąuis, które wymagałoby wykonania w prawie krajowym. Chodzi zwłaszcza o decyzje w sprawie utworzenia komitetów konsultacyjnych z KE lub o ustanowienie programów wsparcia dla MSP. Jeśli dotyczy to kwestii dostosowawczych KE zwracała uwagę na problemy w uzyskaniu kredytów przez MSP. Powodem trudności jest wysokie oprocentowanie i wymagania w sprawie zabezpieczenia kredytu. Jednak nie jest to kwestia, która mogłaby stanowić trudność negocjacyjną i rzutować negatywnie na ogólnie pozytywną ocenę stanu polskich dostosowań w tym obszarze, określoną istniejącymi programami wsparcia dla MSP.
3-17. Rozdział negocjacyjny 17: Nauka i badania
Również w tym obszarze Polska nie występowała o okresy przejściowe. UE nie ma natomiast acąuis, które wymagałoby wykonania w prawie krajowym.
wan't<izystkich programów telewizyjnych wyprodukowanych w krajach człon-k°w% OECD. Jednocześnie Polska zobowiązała się do wdrożenia postanowień dyreli)lfy Telewizja bez granic96. Postanowienia dyrektywy przewidują wprowa-dzeni(|refereriCji dla produkcji realizowanych w państwach członkowskich UE. Art. Ijyrektywy wymaga od państw członkowskich aby ustaliły jako cel polityki audioi(mainej, zawartość produkcji europejskiej na poziomie minimum 50%. P°w\ też opracować sposób oraz harmonogram dojścia do tego poziomu.
Hbnanie tych zobowiązań powodowało trudności na forum OECD. Polska ostatf;!rlje zdecydowała się na wprowadzenie powyższych przepisów acąuis, sto-su'3cttykę „przeczekania" na forum OECD i szukając poparcia państw człon-
kow% UE.
^połowie 2000 r. podczas przygotowywania odpowiedniego projektu zmiany ustana radiofonii i telewizji97 trwały ożywione dyskusje negocjacyjne. KE su-geroV,la zamknięcie negocjacji w tym rozdziale dopiero po przyjęciu projektu zrma»justawy o radiofonii i telewizji z 29 grudnia 1992 r., uwzględniającego Pos\wienia acąuis w oparciu o restrykcyjną wykładnię (sugerowaną przez Pan% najbardziej zainteresowane restrykcyjnym stosowaniem litery dyrektywy- tfrancję).
Hjpoważniejszym problemem interpretacyjnym była zawartość kwoty euro-pejsl^j Wymagania wczesnych projektów co do sztywnej zawartości programów w '%j polskim powodowałyby zdaniem UE dominację kwoty europejskiej Prze;)rodukcję polską. W trakcie negocjacji KE uważała, że promocja dzieł eu-roPeiiich zamieniłaby się w promocję dzieł polskich. Byłoby to niezgodne z za-sac^fedyskryminacji podmiotów ze względu na pochodzenie.
Mateczne uzgodnienia negocjacyjne oparto na kompromisowej interpretacji Przefisów dyrektywy. Nadawcy powinni poświęcać przynajmniej połowę czasu ant%/ego liczonego miesięcznie na produkcje europejskie, natomiast audycje wy^rzone pierwotnie w języku polskim powinny stanowić minimum 30% kwaMnego czasu nadawania stacji
3«2l Rozdział negocjacyjny 21: Polityka regionalna i koordynują instrumentów strukturalnych
W Ujściowym stanowisku negocjacyjnym Polska poinformowała stronę uni)-na-' ^akceptuje i wdroży całość acąuis communautaire w omawianym obszarz ' ~"t|m samym — nie będzie się ubiegała o okresy przejściowe. Jednocześnie wy raż% stanowisko, że od momentu akcesji Polska powinna uczestniczyć w wsp«laotowej polityce spójności społeczno-gospodarczej i korzystać z Fundusz
'6 D>tektywa Rady 89/522/EWG zmieniona przez dyrektywę 97/36/WE dotycząca ° °Vacji przepisów prawa w krajach członkowskich w odniesieniu do prowaA i ^ palności polegającej na rozpowszechnianiu programów telewizyjnych, Dz. u.
„ ,.V, L 202. 1114.
us;iwa o radiofonii i telewizji z 29 grudnia 1992 r., Dz. U. 2001, nr 101, poz. vą
Strukturalnych i Funduszu Spójności na zasadach dostępnych dla państw członkowskich Piętnastki Polska oceniła, iż w momencie akcesji wszystkie jej regiony zostaną objęte Celem 1 Funduszy Strukturalnych. Dodatkowym problemem negocjacyjnym była wielkość alokowanych środków w ramach inicjatyw wspólnotowych (np. INTERREG wsparcie współpracy przygranicznej regionów, EQUAL eliminowanie czynników prowadzących do nierówności i dyskryminacji na rynku pracy).
Polska określiła nowy podział administracyjny kraju na szczeblu wojewódzkim jako poziom regionalizacji typu NUTS II (do czasu przyjęcia do UE — stosowana nazwa NTS). Oznacza to, że wszystkie jednostki na poziomie województwa kwalifikują się do zostania beneficjentami środków Funduszy Strukturalnych jako obszary Celu 1. Produkt krajowy brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej nie przekracza w żadnym z szesnastu województw 75% średniego PKB na mieszkańca UE (jest to wymogiem korzystania ze środków w ramach Celu 1).
Polska postulowała również objęcie wszystkich regionów przygranicznych typu NUTS III zakresem inicjatywy WE INTERREG. Środki te są dostępne dla wszystkich regionów typu NUTS III położonych wzdłuż granic państw członkowskich UE. Polska zaproponowała, aby objąć wsparciem 44 jednostki typu NTS III (grupy kilku powiatów).
Najważniejszym problemem negocjacyjnymi stała się wielkość alokacji w ramach Funduszy Strukturalnych, które zostaną przekazane Polsce oraz zasady realizacji polityki regionalnej w Polsce.
KE na początku 2002 r. przedstawiła propozycje dotyczące finansowania rozszerzenia98 zawierające odniesienie do Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności Zaproponowała zwiększenie udziału Funduszu Spójności w pomocy strukturalnej do 1/3 całości środków (wobec 18% alokowanych obecnie w krajach spójności). Fundusz Spójności dopuszcza wyższy poziom finansowania z budżetu wspólnotowego niż Fundusze Strukturalne i jest łatwiejszy w zarządzaniu. Budżet krajowy będzie mógł współfinansować projekty w niższej proporcji (do 15-20% wszystkich kwalifikujących się kosztów), niż ma to miejsce w przypadku Funduszy Strukturalnych. Celami finansowania Funduszu Spójność są infrastruktura transportowa i ochrona środowiska, a wysokie potrzeby Polski w tym zakresie pozwalają na zwiększenie zdolności absorpcyjnej.
Według wspomnianej propozycji KE nowe państwa członkowskie powinny "zyskać na prowadzenie polityki regionalnej w latach 2004-2006, łącznie ^5.567 mld euro. Na podstawie kalkulacji propozycji finansowych Agendy 2000" Polska spodziewała się wyższej średniej alokacji na cele polityki strukturalnej do 2006 r. W latach 2004-2006 dawało to średnioroczną alokację na cele strukturalne niższą o około 0,5 mld euro od poziomu zakładanego wcześniej dla Polski
European Commission, Information Notę on Common Financial Framework 2004-2006 for the Accession Negotiations, 30 stycznia 2002 r. Brussels, 30 stycznia 2002 r., „ SEC (2002) 102. Agenda 2000: For a Stronger and Wider Union, COM (97) 2000 finał.
Rozdział ten był również jednym z najtrudniejszych, jeśli chodzi o problemy dostosowawcze o wymiarze negocjacyjnym. Polscy negocjatorzy musieli przekonać KE i państwa członkowskie UE, że krajowy system administrowania pomocą jest stworzony zgodnie z regułami UE100 i jest wydolny dla przyjęcia środków z budżetu wspólnotowego. Istotne w tym kontekście stały się związki z negocjacjami w rozdziale 28 — Kontrola finansowa — w zakresie audytu w jednostkach administracji publicznej.
Istotna - w kontekście negocjacji - stała się również dyskusja na temat tzw. zdolności absorpcyjnej. Pojęcie to odnosi się do wydolności krajowego systemu dystrybucji środków unijnych, co może być mierzone stosunkiem zakontraktowanych środków do początkowo zaalokowanych. Efektywność wykorzystania funduszy wymaga dobrego administrowania w fazie programowania, wykorzystania, kontraktowania i nadzoru nad kontraktami W związku z tym w Polsce podjęto znaczny wysiłek administracyjny prowadzący do zbudowania struktury instytucjonalnej, która odpowiedzialna stanie się po akcesji za nadzorowanie realizacji polityki regionalnej w kraju. Niezmiernie istotne były doświadczenia, które zostały zebrane podczas wdrażania programów przedakcesyjnych, a przede wszystkim programu Przedakcesyjnego Instrumentu Polityki Strukturalnej (ISPA).
Do najważniejszych działań dostosowawczych prowadzonych w tym obszarze należy zaliczyć:
— wzmocnienie administracji publicznej zaangażowanej we wdrażanie wspólnotowych instrumentów strukturalnych. Przez wzmocnienie należy rozumieć zatrudnienie nowych kadr zajmujących się wdrożeniem Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności w zakresie programowania i koordynacji przygotowania dokumentu strategicznego Narodowy Plan Rozwoju i programów operacyjnych oraz odpowiedzialnych za zarządzanie i wdrażanie funduszy przedakcesyjnych;
— przygotowanie Narodowego Planu Rozwoju (NPR) oraz programów operacyjnych, które ustalą priorytet i zakres wsparcia regionalnego oraz konkretne działania, które będą służyły realizacji celów;
— przygotowanie dokumentu operacyjnego umożliwiającego uruchomienie Funduszu Spójności;
— identyfikację i wprowadzenie w życie zmian w systemie finansów publicznych koniecznych dla zapewnienia środków na współfinansowanie projektów finansowanych z budżetu wspólnotowego, z uwzględnieniem bi dowy systemu budżetowania wieloletniego;
100 Zawartych w rozporządzeniach Rady: rozporządzenie Rady 1260/1999/WE z 21 c wca 1999 r. wprowadzające ogólne postanowienia odnośnie Funduszy strukt" "-L/ Dz. U. WE 1999, L 161, s. 1; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ] 1999/WE z 21 czerwca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju 1^ ce nego, Dz. U. WE 1999, L 161, s. 43; rozporządzenie Rady 1262/99/WE doty Europejskiego Funduszu Socjalnego, Dz. U. WE 1999, L 161, s. 48; rozporządzeni ^ dy 1257/99/WE dotyczące Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji k Dz. U. WE 1999, L 160, s. 80; rozporządzenie Rady 1263/99WE dotyczące Fina wego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa, Dz. U. WE 1999, L 161, s. 54.
— ustanowienie systemu kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w instytucjach zaangażowanych we wdrażanie funduszy przedakcesyjnych, Funduszy Strukturalnych oraz Funduszu Spójności Kwestia wiąże się bezpośrednio z wdrażaniem ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych wprowadzającej zasady audytu wewnętrznego w administracji polskiej101 oraz z realizacją zobowiązań negocjacyjnych w ramach obszaru 28 — Kontrola finansowa;
— ustanowienie systemu monitorowania i ewaluacji efektywności realizowanego wsparcia regionalnego;
— budowa systemu informatycznego monitoringu i kontroli finansowej Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności (SIMIC).
Przygotowanie odpowiednich podstaw w postaci dokumentów programujących oraz struktur organizacyjnych było nadzorowane przez służby KE, które ostatecznie pozytywnie oceniły stan dostosowań w jesieni 2002 r., co pozwoliło na zamknięcie negocjacji w tym rozdziale.
Ostateczny wynik negocjacyjny zakładał, że Polska w latach 2004-2006 uzyska (w 2004 r. — 969 meuro, 2005 r. — 1.970 meuro, 2006 r. — 2.313 meuro) 5,252 mld euro wyrażonych jako zobowiązania budżetu UE102 w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności Dwie trzecie tej sumy będą stanowić środki przeznaczone na Fundusze Strukturalne, jedną trzecią zaś na Fundusz Spójności Udział Polski w środkach przyznanych nowym państwom członkowskim w poszczególnych Funduszach Strukturalnych będzie przedstawiał się w następujący sposób:
— Fundusz Spójności (inwestycje w dziedzinie transportu i środowiska): 45,8 - 52,8%;
— Cel 1 (Polska nie będzie objęta Celami 2 i 3 Funduszy Strukturalnych, ponieważ całe terytorium kraju kwalifikuje się do pomocy w ramach Celu 1): 57,6%;
— Inicjatywa wspólnotowa INTERREG: 48,7%;
— Inicjatywa wspólnotowa EQUAL: 53,1%.
W ostatecznym pakiecie negocjacyjnym Polska wystąpiła o zmniejszenie zaliczek na finansowanie prowadzenia polityki regionalnej, obawiając się niskiego ich wykorzystania w okresie pierwszych lat programowania polityki regionalnej według zasad UE.
ganizacii i tJhP o"',0 zmianie ustawy ° Hansach publicznych, ustawy o or-
° 2 a7m n PrCy dJ MiniStr°W °raZ ° ZfkuSie d2iałania ^nistrów^ustawy Poz li?6 adminlstrac)i rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej, Dz. U. 2001, nr 102,
w ydanvm Śro?T 7 Z°bowiazania określa °f ^ Punkowy koszt podejmowanych W oSj^^^r zobo^iązan do ."^kowania kwot * budżetu UE datlT Planowania budżetowego dłuższego niz ,eden rok budżetowy Wielkość wydatków w konkretnym roku budżetowym określa wysokość środkoTna pfaSc7
102
3.22. Rozdział negocjacyjny 22: Środowisko
Negocjacje w tym obszarze były bardzo skomplikowane i jednoaesnie miały charakter techniczny. Jeszcze przed rozpoczęciem negocjacji spodziewano się, że w przypadku Polski będą one należały do najtrudniejszych obok negocjacji w sprawach rolnych.
Już w wyjściowym stanowisku polskim103 stwierdzono, że w odniesieniu do wielu standardów ochrony środowiska „konieczne będzie wypracowanie rozwiązań przejściowych, których zakres będzie zależeć od możliwości polskiej gospodarki i poziomu finansowego oraz technicznego wsparcia Unii".
Porównanie wyjściowego stanowiska polskiego z warunkami na jakich zamknięto negocjacje w rozdziale Środowisko
Polskie stanowisko negocjacyjne Warunki w momencie zakończenia
z 8 października 1999 r. negocjacji
Dyrektywa 91/271/EWG ścieki komu- Wnioski o OP ukonkretniono i Polska
nalne™ uzyskała zróżnicowane OP od 8 lat do 13
OP105 do 31 grudnia 2015 r. dla małych lat, w zależności od wielkości aglomera-
aglomeracji 2000 — 15 000 miesz- cji;
kańców. — dłuższe okresy przejściowe dotyczyły
OP do 31 grudnia 2015 r. dla średnich infrastruktury ekologicznej w małych
aglomeracji powyżej 15 000 miesz- aglomeracjach miejskich.
kańców.
OP do 31 grudnia 2010 r. dla dużych
aglomeracji powyżej 100 000 miesz-
kańców.
Dyrektywa 91/676/EWG azotany z rol- Wycofanie wniosku o okres przejściowy
nictwa'106 przez Polskę.
OP do 31 grudnia 2010 r.
Dyrektywa 75/440/EWG woda Wycofanie wniosku o okres przejściowy
powierzchniowa™7 przez Polskę.
OP do 31 grudnia 2010 r. ____-
Oświadczenie Rządu RP przedstawione przez ministra spraw zagranicznych RP ° sława Geremka na pierwszym posiedzeniu Międzyrządowej Konferencji Akcesy) w sprawie przystąpienia Polski do UE wygłoszone w Brukseli 31 marca 1998 r. w-nowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Rzeczpospolitej Polskiej w unii ropejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa — czerwiec 2000. Dyrektywa Rady 91/271/WE z 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków KO nalnych, Dz. U. WE 1991, L 135.
OP — okres przejściowy. , anie-
Dyrektywa Rady 91/676/WE z 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przea ^ czyszczeniami powodowanymi azotanami ze źródeł rolniczych, Dz. U. WE 1991, ^ Dyrektywa Rady 75/440/WE z 16 czerwca 1975 r. dotycząca wymaganej jakos _ powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej w państwach kowskich, Dz. U. WE 1975, L 194.
Dyrektywa 76/464/EWG zanieczyszczenie wód substancjami niebezpiecznymi™ -okres przejściowy miał zostać określony w terminie późniejszym.
Dyrektywa 96/91/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń tzw. IPPO09, 3-letni OP do 31 grudnia 2010 r. w odniesieniu do instalacji istniejących z rezerwacją co do możliwej zmiany długości jego trwania.
Dyrektywa 94/63/WE lotne związki organiczne — emisja z przeładunku paliw"0, OP 7 lat do 31 grudnia 2009 r.
Dyrektywa 98/70/WE jakość benzyny i olejów napędowychm.
Rozporządzenie 3093/94/WE substancje zubożające warstwę ozonową"2.
Dyrektywa 75/442/EWG odpady (ramowa)"^, 10 lat, do 31 grudnia 2012 r.
OP przyznany na 5 lat.
Polska ograniczyła liczbę instalacji (wysypiska śmieci, miejskie ciepłownie) podlegających okresowi przejściowemu — OP przyznany.
Skrócenie OP do maksimum 3 lat, do 31 grudnia 2005 r. — OP przyznany.
Wycofanie wniosku o OP.
Wycofanie wniosku o okres przejściowy w odniesieniu do bromku metylu. Utrzymanie wniosku w odniesieniu do HCFC i CFC.
Wycofanie wniosku o okres przejściowy.
Dyrektywa Rady 76/464/WE z 4 maia 197*7"™
wanego przez niektóre niebezp ecznTsllanr J' a P"T Zanleczyszcze™ P°wodo-
CeS^ °raZ ^^S^^^tS^ Śr°d0WiSka "^ lS?dE^.^;-|^J^/iyVG' °Ł U- ^ "82. L 08lt832/9513/EWG Dz U WE
L 274^ 86/280/FWr nG;PZ' U' WE 1984' L 074' 84/491/EWG, Dz U WE 1 '984 "8; 90/64125/E0wrDzDS l^T^ 88/347/EWG< * " ™™
pov12 , , 3dy' Parlamentu 94/63/WE w sprawie lotnych zw\ttl
Powstałych w wvnilfn ™ir;, a ij , , ' związków organicznych
s ^^ / w wyniku emisja podczas przeładunku paliw, Dz. U. WE 1994, L 365
do3Z??Wa Parlamentu i Rady 98/70/WE dotycząca jakości ł*.„, ¦ i •-aowych, Dz. U. WE 1998, L 350 s 58 benzyny i olejów napę-
ozponądzenie Rady 3093/94/WE dotyczące substancji zube»ia, u ™a> D2. u. WE 1994 L333 s 1 zut>ozających warstwę ozono-
Aktywa Rady 75/442/EWG dotycząca odpadów, Dz. U. WE 1975, L 194, s. 39.
Dyrektywa 91/689/EWG odpady niebezpieczne"'1, 10 lat, do 31 grudnia 2012 r. Wycofanie wniosku o okres przejściowy.
Dyrektywa 75/439/EWG oleje odpadowe"'', 3-letni OP do 31 grudnia 2005 r. Wycofanie wniosku o okres przejściowy.
Dyrektywa 94/62/EWG opakowania i odpady z opakowań"6. Wycofanie wniosku o okres przejściowy w odniesieniu do zawartości metali ciężkich. Utrzymanie okresu przejściowego na osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu.
Rozporządzenie 259/93/EWG — tran-sgraniczne przesyłanie odpadów"7, OP do 31 grudnia 2012 r. z klauzulą rewizyjną -przegląd po 3 latach zadecyduje ostatecznie o długości OP. Wniosek podtrzymany i OP przyznany.
Dyrektywa 97/43/EURATOM promieniowanie jonizujące ze źródeł medycznychm, OP do 31 grudnia 2006 r. Wniosek przyjęty i OP przyznany (sprzęt medyczny podlegający OP nie będzie umieszczany na rynkach innych krajów członkowskich UE.
Dyrektywa 88/609/EWG duże obiekty energetycznego spalania"9. Derogacja na nowe obiekty. Wycofanie wniosku o zmianę daty dla obiektów nowych. Urządzenia, które otrzymały pozwolenie na budowę po lczerwca 1987 r. i rozpoczęła działalność przed 29 marca 1990 r. dostosują się do wymagań dyrektywy w perspektywie czasowej w niej określonej.
1,4 Dyrektywa 91/689/EWG dotycząca odpadów niebezpiecznych, Dz. U. WE 1991, L
377, s. 20. 115 Dyrektywa Rady 75/439/EWG dotycząca olejów odpadowych, Dz. U. WE 1975, L
194, s. 23. 1,6 Dyrektywa 94/62/EWG dotycząca opakowań i odpadów z opakowań, Dz. U. Wt
1994, L 365, s. 10. 117 Rozporządzenie Rady 259/93/EWG dotyczące transgranicznego przesyłania odpadów,
Dz. u. WE 1993, L 30, s. 1. 1 Dyrektywa 97/43/EURATOM promieniowanie jonizujące ze źródeł medycznych, Vi-ii9 U. WE 1997, L 180, s. 22.
Dyrektywa 88/609/EWG duże obiekty energetycznego spalania, Dz. U. WE 1988, L
336, s. 1.
Dyrektywa 1999/13/WE ograniczanie emisji LZO ze stosowania rozpuszczalników organicznych120, 3 lata do 31 grudnia 2010 r. OP nie został formalnie przyznany. Polska powinna generalnie wypełnić zobowiązania dyrektywy do 31 października 2007 r. Do końca negocjacji Polska może zgłosić poszczególne przypadki trudności dostosowawczych i uzyskać przedłużenie okresu dostosowawczego dla ograniczonej ilości instalacji
Dyrektywa 1999/32/WE redukcja zawartości siarki w paliwach płynnych^ -okres przejściowy zostanie określony w terminie późniejszym. Ustanowiono OP do 31 grudnia 2006 r.
Dyrektywa 1999/31 WE składowiska odpadów122 - 3 letni okres przejściowy do 01 lipca 2012 r. Wniosek przyznany.
Argumentacja stosowana przez stronę polską w toku negocjacji była następująca:
— wysokie nakłady finansowe, np. wykonanie postanowień dyrektywy 94/ 62/EWG (dotyczącej opakowań i odpadów z opakowań) wymaga uruchomienia systemu zbiórki i segregacji odpadów; łączy się to z inwestycjami w zakresie przetwórstwa surowców i budowy zakładów unieszkodliwiania termicznego odpadów;
— braki struktur instytucjonalnych, niewydolność systemu zbiórki odpadów; postanowienia dyrektywy 94/62/EWG warunkują wykonanie rozporządzenia 259/93/EWG (transgraniczne przesyłanie odpadów) ustanawiającego swobodny przepływ dla pewnych kategorii odpadów. Polska świadoma faktu niemożności konsumpcji tych odpadów w świetle niewielkiej wydolności systemu zbiórki segregowania oraz przetwarzania odpadów stworzyła system administrowania przywozem odpadów na teren Polski w postaci listy odpadów, których przywożenie z zagranicy nie wymaga zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Lista ta nie objęła wszystkich rodzajów odpadów, którymi handel w UE jest dozwolony. W stosunku do odpadów nieobjętych listą Polska wnioskowała o okres przejściowy, polegający na objęciu ich kontrolą przy przemieszczaniu w ce-
Dyrektywa 1999/13/WE dotycząca ograniczania emisji lotnych związków organicznych (LZO) ze stosowania rozpuszczalników organicznych, Dz. U. WE 1999, L 85, s. 1.
Dyrektywa 1999/32/WE dotycząca redukcji zawartości siarki w paliwach płynnych, Dz. U. WE 1999, L 121, s. 13. Dyrektywa 1999/31 WE w sprawie składowisk odpadów, Dz. U. WE 1999, L 182, s. 1.
lu odzysku. Chodziło o to by do Polski nie były przywożone z zagranicy duże ilości odpadów, których utylizacja byłaby niemożliwa w świetle małej wydolności systemu zbiórki i segregacji;
— brak wykwalifikowanego personelu; w odniesieniu do pewnych wspólnotowych rozwiązań Polska wystąpiła z wnioskiem o okres przejściowy ze względu na fakt wysokich nakładów nie tylko na zakup i budowę infrastruktury, ale również na przygotowanie personelu do obsługi bardziej zaawansowanych urządzeń. W przypadku dyrektywy 97/43/Euratom w sprawie ochrony przed promieniowaniem jonizującym pochodzącym ze źródeł medycznych czteroletni okres przejściowy podyktowany był koniecznością wymiany aparatury medycznej oraz działań o charakterze techniczno-organizacyjnych (opracowanie procedur postępowania zapewniających bezpieczeństwo). Wykonanie dyrektywy powodowało konieczność zmiany instalacji u 30% operatorów RTG oraz przeszkolenie personelu pod kątem procedur przewidzianych postanowieniami dyrektywy. Dla zamknięcia negocjacji konieczne było przygotowanie programu szkoleń oraz wymiany sprzętu.
Najbardziej skomplikowane w procesie dostosowawczym okazały się te akty prawne, które powodowały powstanie wysokich kosztów dla sektora publicznego na poziomie regionalnym i lokalnym. Typowym przykładem jest dyrektywa 91/271/EWG (dotycząca ścieków komunalnych), której wykonanie powoduje konieczność zbudowania systemów kanalizacyjnych we wszystkich aglomeracjach o liczbie mieszkańców powyżej 2000 osób oraz poprawę wydolności infrastruktury istniejącej.
Nie do obrony okazały się wnioski o okresy przejściowe, które były motywowane względami czysto komercyjnymi Przykładem takiego wniosku było wystąpienie o okres przejściowy w odniesieniu do postanowień dyrektywy 98/70/WE (jakość paliw). Wniosek ten był spowodowany stanem zaawansowania technicznego Rafinerii Gdańskiej S. A. Wniosek wycofano w wyniku wyraźnego sprzeciwu KE oraz po ukończeniu pierwszego etapu inwestycyjnego w tej rafinerii W ramach restrukturyzacji podjęto decyzję o zastąpieniu produkcji własnej poprzez zakup nisko aromatycznych benzyn silnikowych.
Po dwóch latach negocjacji podjęto po stronie polskiej decyzję o zmianie stanowiska negocjacyjnego123. Umożliwiło to zamknięcia negocjacji w tym rozdziale. Decyzja o zmianie stanowiska negocjacyjnego została podjęta w oparciu o następujące przesłanki:
— w latach 1999-2001 proces inwestowania podejmowany zarówno przez przedsiębiorstwa działające w warunkach gospodarki rynkowej, jak i s morządy terytorialne był bardzo intensywny. Polska corocznie przeznaczała około 2% PKB na poprawę sytuacji ekologicznej;
Zmiana stanowiska negocjacyjnego Polski w obszarze „Środowisko" przyjęta przez dę Ministrów na posiedzeniu 29 marca 2001 r.
— w latach dziewięćdziesiątych nastąpiło ograniczenie działalności przemysłu ciężkiego (górnictwo, hutnictwo, ciężka chemia) w wyniku restrukturyzacji Wiele z zakładów, które tradycyjnie zanieczyszczało środowisko, zaprzestało produkcji;
— w wyniku dokonanych szacunków i badań najczęściej przeprowadzonych dla potrzeb planów implementacyjnych (wyznaczających sposób i harmonogram wypełnienia wymagań unijnych) możliwe stało się lepsze rozpoznanie problemów dostosowawczych i ocena spodziewanych jego kosztów. Stało się tak w przypadku m.in. dyrektywy 91/676/EWG (ochrona wód przed zanieczyszczeniami spowodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego) szacunki Banku Światowego, dotyczące niezbędnych nakładów mówią o kwocie 2,6-3,3 mld USD. Oznaczało to, że dyrektywa ta jest szacowana jako jedna z najdroższych do wdrożenia. Stąd Polska wystąpiła o 8-letni okres przejściowy. W trakcie badań okazało się, że zużycie nawozów azotowych, które są przyczyną zanieczyszczeń, w Polsce jest niewielkie. Rolnicy nie posiadając środków na ich zakup używają naturalne metody nawożenia. Okres przejściowy okazał się zbędny i odstąpiono od niego.
Charakterystyczną cechą negocjacji w tym obszarze było oparcie rozmów na planach implementacyjnych, tj. na dokumentach określających podział zadań dostosowawczych pomiędzy różne podmioty (władze centralne, lokalne, przedsiębiorstwa), ich harmonogram oraz szczegółowy zakres. Taki „master plan" był podstawą do przyznania okresów przejściowych — w myśl zasady, że okresy przejściowe powinny być dokładnie określone co do czasu i zakresu.
3.23. Rozdział negocjacyjny 23: Ochrona konsumentów i zdrowia
W rozdziale tym Polska nie wystąpiła o okresy przejściowe. Najpoważniejszymi problemami dostosowawczymi były:
— ułatwienia w dochodzeniu roszczeń konsumenckich;
— stworzenie systemu nadzoru rynku (market surveillance) dla towarów konsumpcyjnych.
Ze względu na niską wydolność polskiego systemu sądownictwa, UE — od czasu wstępnej kompleksowej oceny, stanu dostosowań z 1997 r., tj. Opinii o polskim wniosku o członkostwo w Unii — zwracała uwagę na trudności w dostępie do systemu sądowego w szczególności w odniesieniu do dochodzenia roszczeń obywateli w sprawach najliczniejszych, tj. konsumenckich.
Ochrona konsumentów nie może też być pełna bez systemu instytucjonalnego, który zapewni, że w obrocie znajdują się jedynie towary bezpieczne. Taki obowiązek nakłada na państwa członkowskie dyrektywa 92/59/WE o ogólnym
bezpieczeństwie produktu124. Jest to szczególnie istotne we wspólnotowym systemie zapewnienia bezpieczeństwa towarów, który kładzie nacisk na kontrolę ex post. Jest ona efektywna po wprowadzeniu towaru na rynek. System nowego i globalnego podejścia do harmonizacji technicznej zakładał ograniczenie obowiązkowych badań przed wprowadzeniem towaru do obrotu, tak aby nie ograniczać swobody i kreatywności producentów. Natomiast system nadzoru rynku ma zapewnić, że wszelkie towary mogące stanowić zagrożenie dla konsumenta są wycofywane z rynku. W jego ramach działa system informacji o produktach niebezpiecznych RAPEX, w ramach którego państwa członkowskie informują się na temat zidentyfikowanych zagrożeń konsumenckich oraz zastosowanych środkach ograniczających handel wewnątrzwspólnotowy.
W wyniku implementacji do prawa polskiego wymogów prawa wspólnotowego zwiększone zostało bezpieczeństwo ekonomiczne konsumentów. Nastąpiło rozszerzenie katalogu środków ochrony konsumentów przed nieuczciwą konkurencją.
3.24. Rozdział negocjacyjny 24: Sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne
W rozdziale tym Polska nie wystąpiła o rozwiązania przejściowe. Jednak negocjacje dotyczące acąuis III filara były skomplikowane i trwały bardzo długo125. Twierdzono nawet, że rozdział pozostanie otwarty do końca negocjacji Spowodowane było to obiekcjami niektórych państw członkowskich UE co do wydolności służb zajmujących się bezpieczeństwem obywateli, a przede wszystkich granic zewnętrznych Polski, które po rozszerzeniu staną się granicami zewnętrznymi UE.
Do badania postępów dostosowawczych UE stosuje wymierne kryteria. W przypadku III filaru takim wyróżnikiem stało się dostosowanie polityki wizowej, której podstawowym elementem jest wprowadzenie obowiązku wizowego dla obywateli państw wymienionych w rozporządzeniu Rady 539/ 2001/WE126 oraz przygotowanie strategicznego dokumentu dostosowawczego będącego odpowiednikiem Schengen Action Plan, wymaganego od członków Schengen.
Dla dostosowania polskiej polityki wizowej do standardów UE konieczne było wprowadzenie obowiązku wizowego dla obywateli 15 państw: Azerbejdżanu, Bia-
Dyrektywa Rady 92/59/WE o ogólnym bezpieczeństwie produktu, Dz. U. WE 19?2-L 228, s. 24.
Negocjacje w tym obszarze rozpoczęły się 6 maja 2000 r. i zostały zamknięte 30 lipca 2002 r.
Rozporządzenie Rady 539/2001/WE z 15 marca 2001 r., określające państwa trzecie, których obywatele mają obowiązek posiadania wiz przy przekraczaniu granic zewnętrznych UE, Dz. U. WE 2001, L 81, s. 1.
łorusi, Bułgarii, Gruzji, Kazachstanu, Kuby, Kirgistanu, Mołdowy, Mongolii, Rosji, Rumunii, Tadżykistanu, Turkmenistanu, Ukrainy oraz byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii Spodziewano się, że szczególnie wprowadzenie obowiązku wizowego dla obywateli Rosji, Ukrainy i Białorusi spowoduje nie tylko komplikacje polityczne w stosunkach dwustronnych, ale również powstanie wysokich kosztów dostosowawczych. Oceniano, że liczby obywateli trzech wspomnianych państw aplikujących o wizy w polskich urzędach konsularnych obsługujących te kraje sięgnie kilku milionów osób ze względu na ogromną ilość osób przyjeżdżających do Polski z Białorusi (5,9 min osób w 2000 r.), Rosji (2,75 min) i Ukrainy (6,1 min). Pociągało to za sobą konieczność dostosowania organizacyjnego urzędów konsularnych do obsługi tak dużej ilości petentów. Dlatego Polska zakładała jak najpóźniejsze przed akcesją wprowadzenie wiz dla obywateli trzech wschodnich sąsiadów. UE jednak oczekiwała wprowadzenia obowiązku wizowego przynajmniej na pół roku przed akcesją (działanie systemu musiało zostać poddane weryfikacji).
Ostateczne ustalenia, na podstawie których dokonano zamknięcia negocjacji, zakładały ustanowienie obowiązku wizowego 1 lipca 2003 r.
Innymi stawianymi przez UE warunkami zamknięcia negocjacji było przyjęcie przez Polskę zobowiązań w odniesieniu do:
— przyjęcia legislacji UE w zakresie prania brudnych pieniędzy (dyrektywa 91/308/EWG), zwłaszcza ustalenia na 1 stycznia 2004 r. daty wprowadzenia obowiązku rejestrowania przez zobowiązane podmioty stron transakcji o wartości powyżej 15 000 EUR oraz przechowywania tych informacji przez ustalony okres;
— przyjęcia Krajowego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2002-2004;
— przyjęcia przepisów wykonawczych dotyczących środków przeciwko nielegalnej imigracji oraz nielegalnemu zatrudnieniu;
— przyjęcia zmian w Kodeksie karnym, dotyczących fałszerstw i korupcji oraz odpowiedzialności osób prawnych;
— zapewnienia finansowania realizacji Planu działania Schengen oraz Strategii Zintegrowanego Zarządzania Granicą w 2002 r. i w latach następnych.
Trudności negocjacyjne w tym rozdziale wynikały z nieufności krajów członkowskich UE (często o charakterze nieracjonalnym i opartym na stereotypowych Poglądach) co do możliwości wypełnienia zobowiązań negocjacyjnych przez Polskę. Jako największy kraj kandydujący oraz posiadający najdłuższą granicę zewnętrzną UE musiała nie tylko wykazać przeprowadzenie wymaganych postanowieniami acąuis zmian legislacyjnych i organizacyjnych przed akcesją, ale również Przedstawić wieloletnią perspektywę finansowania niezbędnych reform. Dopiero skumulowany wysiłek legislacyjno-organizacyjno-promocyjny spowodował powstanie sytuacji umożliwiającej zamknięcie negocjacji w rozdziale.
3.25. Rozdział negocjacyjny 25: Unia celna
W rozdziale tym brak było problemów negocjacyjnych, gdyż ani Polska, ani UE nie wystąpiły z wnioskami o okresy przejściowe. Zaistniały jednak — podobnie jak w obszarze opisywanym powyżej — problemy dostosowawcze mające wy. miar negocjacyjny.
Dostosowania legislacyjne zostały zrealizowane w oparciu o Kodeks celny127 który po wejściu w życie w 1998 r. uzyskał wysoką ocenę UE. Jednak zakres wdrożenia Kodeksu przez kilka kolejnych lat był uznawany za niski, co kilkakrotnie sygnalizowano w ramach spotkań instytucji stowarzyszenia. W szczególności:
— Polska musiała dokonać podniesienia jakości działania administracji celnej, która była postrzegana przez UE jako mało skuteczna i podlegająca korupcji128;
— intencje dostosowawcze strony polskiej zostały zweryfikowane poprzez przedstawiony bezpośrednio przed zakończeniem negocjacji dokument — Strategia działania polskiej administracji celnej oraz dokładny plan finansowania jej realizacji Dokument ten określał zakres zwiększenia zatrudnienia, szkoleń pracowników oraz harmonogram czasowy i kosztowy informatyzacji służb celnych. Wszystkie te elementy mogły podlegać łatwemu monitoringowi ze strony służb KE;
— najpoważniejszym problemem dostosowawczym już po zamknięciu negocjacji była kwestia informatyzacji służb celnych.
Po zmianach w strukturze służb celnych polegających na włączeniu Głównego Urzędu Ceł do Ministerstwa Finansów w 2001 r. doszło do poważnych opóźnień w tworzeniu systemu koordynującego przepływ całości informacji dotyczących działania służb celnych (administrowanie handlem, taryfa celna). Spowodowało to pod koniec 2002 r. poważną krytykę ze strony UE, grożąc ponownym otwarciem negocjacji w rozdziale - do czego jednak nie doszło.
Ustawa Kodeks Celny z 9 stycznia 1997 r., Dz. U. 2001, nr 75, poz. 802. Zapisy Raportu Okresowego 2000 r. w odniesieniu do Unii celnej: „Niepokój nada budzi administracyjna i operacyjna zdolność służb celnych do stosowania acąuis. 1° ska powinna kontynuować i zintensyfikować swoje wysiłki w celu wdrożenia strate°, działania szybko oraz skutecznie. W tym kontekście jest niezwykle ważne, aby w n» chodzących latach Polska zapewniła dość własnych środków budżetowych dla ulat^' nia implementacji acąuis. Co się tyczy takich problemów, jak korupcja oraz zbyt a^ ża fluktuacja kadr, szczególną uwagę należy zwrócić na zapewnienie stałości zatru nienia niezależnego od wpływów politycznych oraz stabilnej struktury kadrowej w P skich służbach celnych". Regular Report 2000 from the Commission on Poland's progr towards accession (robocze tłumaczenia na język polski Urzędu Komitetu Integra ) Europejskiej).
7->Q
3.26. Rozdział negocjacyjny 26: Stosunki zewnętrzne
Zarówno UE, jak i Polska są członkami WTO i OECD, co warunkuje przestrzeganie określonej dyscypliny w stosunkach handlowych. Już w ramach polityki dostosowawczej Polska koordynowała swoje działania na forach wielostronnych z UE. W związku z dużą zbieżnością polityki handlowej Polski z acąuis oraz polityką UE brak było w rozdziale problemów stricte negocjacyjnych. Całość acąuis w tym rozdziale negocjacyjnym (umowy wielo- i dwustronne, unijna taryfa celna) wejdzie w życie automatycznie w momencie akcesji do UE.
Polska po uzyskaniu członkostwa stanie się stroną umów międzynarodowych zawartych przez WE z państwami trzecimi. Są to przede wszystkim:
— Układ w sprawie utworzenia EOG. Wiąże on 15 państw członkowskich UE i 3 członków EFTA (Islandię, Liechtenstein i Norwegię). Ma na celu rozwój wspólnego rynku w oparciu o zasady prawa wspólnotowego. Układ nie obejmuje Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybołówstwa ani wspólnej polityki handlowej;
— Układy Europejskie. Głównym celem układów jest ustanowienie strefy wolnego handlu dla wyrobów przemysłowych i — stopniowo w miarę wdrażania Układu — towarów rolnych pomiędzy UE a krajami stowarzyszonymi na zasadzie wzajemności i asymetrii (szybsze tempo liberalizacji ze strony UE). W momencie akcesji Polska przystąpi do Układów Europejskich z Rumunią i Bułgarią oraz z Turcją;
— Układ w sprawie partnerstwa i współpracy. Układ w sprawie partnerstwa i współpracy pomiędzy UE a Rosją reguluje stosunki polityczne, gospodarcze i kulturalne pomiędzy UE i Rosją i stanowi prawną podstawę handlu bilateralnego UE i Rosji Jednym z głównych celów jest wspieranie handlu i inwestycji w celu stworzenia warunków do ustanowienia strefy wolnego handlu;
— Układy o Partnerstwie i Stabilizacji. Na podstawie tych układów UE kieruje pomoc finansową oraz prowadzi politykę pomocy gospodarczej do Albanii, Bośni i Hercegowiny, Chorwacji, Jugosławii i Macedonii Postanowienia układów obejmują m. in. preferencje celne (od grudnia 2000 r. większość wyrobów z Europy Południowo-Wschodniej ma bezcłowy, nieograniczony dostęp na rynki UE);
— Porozumienie UE z krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (ACP). Porozumienie to ma na celu pomoc krajom rozwijającym się w realizacji strategii zrównoważonego rozwoju instrumentami preferencji handlowych i pomocy finansowej.
Handlowe porozumienia dwustronne zawarte przez Polskę musiały zostać przejrzane pod kątem eliminacji postanowień leżących w wyłącznej kompetencji WE. Część z nich została wypowiedziana, gdyż po akcesji zostaną °ne zastąpione umowami zawartymi przez WE. Procedura wypowiadania umów okładała generalnie ich rozwiązanie na mocy porozumienia stron. W takim P^ypadku umowa wygasała po wejściu w życie porozumienia o jej rozwiązaniu w terminie wskazanym w takim porozumieniu. W przypadku, gdy druga stro-
na umowy nie była skłonna wyrazić zgody na zmianę, umowę można było wypowiedzieć jednostronnie zgodnie z postanowieniami w niej zawartymi określającymi warunki jej wypowiedzenia. W przypadku, gdy w umowie brak było p0_ stanowień na temat jednostronnego wypowiedzenia należy brać pod uwagę fakt że prawo traktatów (art. 56 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r) przyjmuje jako ogólną zasadę niedopuszczalność wypowiedzenia. Dopuszczalne jest to w dwóch przypadkach:
— gdy ustalono, że strony dopuściły taką możliwość;
— gdy taką możliwość można domniemywać z charakteru umowy. Postanowienia Konwencji wiedeńskiej przewidują również inne okoliczności
umożliwiające wycofanie się z umowy międzynarodowej. Art. 52 Konwencji przewiduje, że strona może się wycofać z umowy za zgodą innych państw będących stronami umowy. Art. 62 Konwencji przewiduje też sytuację, gdy kraj wycofuje się z umowy bez zgody umawiających się stron. Zgodnie z postanowieniami tego artykułu nadzwyczajna zmiana okoliczności drastycznie zmieniająca charakter zobowiązań kraju zawartych w umowie może stanowić podstawę do wyjątkowego jej rozwiązania. W rozumieniu polskich negocjatorów uzyskanie członkostwa w UE taką okoliczność stanowiło.
Najpoważniejszy problem w tym zakresie stanowiła umowa o stosunkach handlowych i gospodarczych Polski z USA z 21 marca 1990 r. Zidentyfikowane niezgodności warunkowały konieczność następujących zmian:
— wyeliminowania traktowania narodowego w stosunku do przedsiębiorstw amerykańskich w fazie dopuszczenia do inwestycji;
— wyeliminowania możliwości omijania restrykcji dotyczących warunków funkcjonowania w WE inwestycji w niektórych sektorach i dziedzinach;
— uwzględnienia kompetencji WE w zakresie WPH (art. 133 TWE);
— wyeliminowania udzielania przez Polskę traktowania narodowego inwestorom amerykańskim w tych dziedzinach, w których WE nie udzielają traktowania narodowego inwestorom z państw trzecich.
KE również w przypadku umowy polsko-amerykańskiej zaproponowała wypowiedzenie. Polska zdecydowała się na renegocjowanie jej postanowień.
Problemem z pogranicza tego rozdziału i negocjacji w ramach WPZiB była sprawa wykonania w Polsce decyzji organizacji międzynarodowych i sankcji Rady Bezpieczeństwa ONZ. MSZ przygotowało w 2000 r. projekt ustawy regulujący kompleksowo sprawy związane z wprowadzaniem do polskiego prawa wspomnianych instrumentów. Projekt ustawy został jednak wstrzyman) w ramach procesu decyzyjnego ze względu na opinię Rady Legislacyjnej, kto wskazywała na zastrzeżenie co do zgodności z konstytucją niektórych rozwiąż31 projektu: w związku z tym, że nie można przewidzieć charakteru przedmiotowego i podmiotowego (kraje, grupy etniczne, organizacje terrorystyczne) niektóry^ sankcji, nie było możliwe takie ich ustawowe zapisanie, aby nie powodowało zarzutu blankietowości przyznanych Radzie Ministrów kompetencji
Wprowadzanie sankcji odbywa się więc w Polsce nadal na podstawie istni jących instrumentów (ustawa Prawo dewizowe — dla ograniczenia obrotu de zowego, np. zamrożenie kont, Kodeks celny — dla ograniczenia handlu, Pra
lotnicze dla ograniczenia lotów), a czasami jedynie na podstawie decyzji ad hoc Rady Ministrów.
3.27. Rozdział negocjacyjny 27:
Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
W rozdziale tym nie istnieją problemy, które wymagałyby wykonania w krajowym porządku prawnym. W związku z tym w trakcie negocjacji nie powstały żadne problemy negocjacyjne. Zgodnie z filozofią akcesji państwo musi jednak nie tylko dokonać dostosowań prawnych, lecz również podzielać wytyczne polityk i brać udział we wspólnych działaniach. Ze strony UE wskazano — w odniesieniu do WPZiB — na następujące zasady:
— od momentu akcesji Polska musi być gotowa i zdolna w pełni i aktywnie uczestniczyć we WPZiB, w szczególności w rozwijaniu i umacnianiu demokracji i rządów prawa oraz poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności;
— z chwilą wstąpienia do UE Polska musi przyjąć w całości i bez zastrzeżeń wszystkie cele i postanowienia traktatów oraz załączonych do nich deklaracji, dotyczące WPZiB;
— Polska musi być gotowa i zdolna wspierać unijne acąuis w momencie akcesji, które w odniesieniu do WPZiB tworzą wspólne działania, stanowiska, deklaracje i inne akty oraz umowy z państwami trzecimi
UE zadecydowała o tymczasowym zamknięciu negocjacji w tym rozdziale na podstawie:
— analizy przeprowadzonej przez KE w ramach przeglądu prawa europejskiego, która wskazała na generalną zgodność polskiej polityki zagranicznej z WPZiB oraz dobre przygotowanie do współpracy w dziedzinie WPZiB;
— oceny realizacji dialogu politycznego na podstawie Układu Europejskiego1".
W toku realizacji dialogu politycznego jeden problem szczególnie istotny okazał się problem uczestnictwa państw stowarzyszonych we wspólnych politycznych oświadczeniach UE. W okresie przejściowym — do akcesji — nie znaleziono dobrego sposobu wprowadzenia państw stowarzyszonych w system decyzyjny WPZiB. Z tego powodu nie brały one udziału w przygotowaniu projektów wspólnych oświadczeń. Ich przystąpienie następowało po przyjęciu tych do-
Artykuły 3-4 Układu Europejskiego przewidują różnorodne jego formy, w tym: konsultacje między prezydentem RP a przewodniczącym Rady Europejskiej i przewodniczącym Komisji Wspólnot Europejskich oraz spotkania na szczeblu ministerialnym — podczas posiedzenia Rady Stowarzyszenia, spotkań wyższych urzędników, spotkań informacyjnych dla przedstawicieli dyplomatycznych Wspólnot w Warszawie, konsultacje przy okazji międzynarodowych spotkań i kontraktów między przedstawicielstwami dyplomatycznymi w państwach trzecich, dialog na forum Parlamentarnego Komitetu Stowarzyszenia.
kumentów przez państwa członkowski UE, co uniemożliwiało wprowadzenie zmian w tekstach. Problem ten przestaje istnieć z chwilą uzyskania członkostwa UE. Jego istnienie wskazuje na niedoskonałości instrumentów, jakie zostały wypracowane w okresie przedakcesyjnym.
3.28. Rozdział negocjacyjny 28: Kontrola finansowa
Zamknięcia negocjacji130 w tym rozdziale dokonano na postawie zobowiązań Polski polegających na przedłożeniu harmonogramu wykonania przepisów prawa dotyczących nadzoru finansowego w administracji Polska zobowiązała się w szczególności do przyjęcia ustawy o kontroli wewnętrznej wydatkowania środków publicznych. Dostosowania do wymogów kontroli środków publicznych, w szczególności w celu utrzymania dyscypliny finansów publicznych oraz ich kontroli było warunkiem zamknięcia obszaru. UE dużą wagę przywiązywała do konieczności prawnego uregulowania kwestii wewnętrznej kontroli finansowej oraz wewnętrznego audytu.
Już po finalizacji rokowań w tym obszarze zaistniała sytuacja precedensowa, stwarzająca niebezpieczeństwo ponownego otwarcia negocjacji W obliczu zagrożenia niewypełnieniem zobowiązań przez Polskę, UE deklarowała możliwość powrotu do rozmów w odniesieniu do acąuis tego rozdziału. Polska poinformowała w toku negocjacji, że nowa ustawa o audycie wewnętrznym w administracji publicznej zostanie przekazana do Parlamentu do końca 2000 r. Spodziewany termin uchwalenia ustalono — w polskim stanowisku negocjacyjnym — na czerwiec 2001 r. Nie wywiązanie się z pierwszej z dat spowodowało niebezpieczeństwo ponownego otwarcia negocjacji w obszarze (na wniosek niektórych krajów członkowskich UE, m.in. Francji). Przyśpieszenie procesu legislacyjnego pozwoliło na uniknięcie zagrożenia przedłużenia negocjacji Projekt „ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o działach administracji rządowej, ustawy o służbie cywilnej oraz ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów"131 został przyjęty przez Radę Ministrów na wiosnę 2001 r., a przez PE 27 lipca 2001 r., co zostało uznane za wypełnienie zobowiązań negocjacyjnych.
Podczas sesji negocjacyjnej na szczeblu ministerialnym 14 czerwca 2000 r. Ustawa z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, uSta^ o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej, Dz. U. 2001, nr < poz. 1116. Celem nowelizacji było uregulowanie funkcjonowania kontroli finansowa obejmującej zarówno gromadzenie i rozdysponowywanie środków publicznych or zarządzanie mieniem. Szczególny nacisk został położony na zapewnienie funkqon nej niezależności audytorów, zarówno w zakresie ich statusu zawodowego jak i P cedur, które mogłyby na nią wpływać. Została zapewniona koordynacja pomiędzy morkami audytu zewnętrznego w administracji w zakresie zarządzania finansowej (kontrola ex post zaciągania zobowiązań, kontrola przeprowadzania przetargów, P° Pisywania umów, dokonywania płatności).
3.29. Rozdział negocjacyjny 29: Budżet i finanse
W ramach tego rozdziału negocjacyjnego brak jest acąuis wymagającego wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Przepisy prawa wspólnotowego są skierowane bezpośrednio do państw członkowskich i wymagają stworzenia odpowiedniej struktury administracyjnej, która będzie prowadziła kalkulację, zbiórkę, transfer i kontrolę płatności będących komponentem składki do budżetu UE, tzw. środków własnych132.
W tym rozdziale dyskutowany był najpoważniejszy problem negocjacyjny, tj. kwestia pozycji Polski jako nowego kraju członkowskiego wobec budżetu UE. Każde państwo przystępujące do WE w przeszłości uzyskiwało ograniczenie zobowiązań wobec budżetu wspólnego. Podczas wcześniejszych rozszerzeń, tj. obejmującego Wielką Brytania, Irlandię i Danię oraz „rozszerzenia iberyjskiego", zastosowano ograniczenie wpłat do budżetu. Państwa przystępujące wpłacały tylko część należnej składki Podczas rozszerzenia w 1995 r. zastosowano inne rozwiązanie. Polegało ono na tym, że nowym państwom członkowskim zaproponowano wypłaty kompensacyjne, które pomagały im w utrzymaniu pozycji beneficjenta netto.
Polska wystąpiła o 5-letni okres przejściowy, podczas którego składka podlegałaby redukcji w oparciu o mechanizm korekcyjny, który zapewniłby następującą wysokość wpłacanej należności: 2003 r. — 10% składki, 2004 r. — 30%, 2005 r. — 50%, 2006 r. — 70%, 2007 r. — 90%. W 2008 r. nastąpiłaby wpłata pełnej należnej składki
W późniejszej korekcie stanowiska negocjacyjnego nastąpiła zmiana — w miejsce harmonogramu rozpoczynającego się w 2003 r. (w związku z opóźnieniem daty akcesji) wprowadzono pierwszy rok członkostwa jako początek okresu przejściowego. Argumentacja zastosowana dla uzasadnienia wniosku przywoływała konieczność zapewnienia w pierwszych latach członkostwa korzystnej relacji między wydatkami z tytułu wpłat do budżetu wspólnego UE a rzeczywistym poziomem absorpcji środków finansowych przeznaczonych dla Polski Argument ten odnosił się do problemu podnoszonego przy okazji opisu problematyki negocjacyjnej w rozdziale Polityka regionalna, tzw. zdolności absorpcyjnej. Istniała obawa oparta na doświadczeniach krajów członkowskich, że Polska nie będzie w stanie zaangażować wszystkich środków przyznanych jej w ramach funduszy strukturalnych i funduszu spójności W związku z tym o ile formalnie Polska będzie miała pozycję beneficjenta netto budżetu UE, o tyle w rzeczywistości może znaleźć się w pozycji płatnika netto obok najbogatszych krajów UE.
Ostateczne negocjacje przyniosły częściowe uwzględnienie postulatów Polski UE nie zgodziła się na redukcję składki Argumentacja UE oparta była na negatywnych doświadczeniach rozszerzenia śródziemnomorskiego, kiedy to taki in-
i2 Rozporządzenie Rady 1150/00/WE/EURATOM z 22 maja 2000 r. dotyczące systemu środków własnych Wspólnoty, Dz. U. WE 2000, L 130, s. 1; rozporządzenie Rady 1553/89/WE/EURATOM w sprawie rozwiązań dotyczących środków własnych pochodzących z podatku VAT, Dz. U. WE 1989, L 155, s. 9.
strument zastosowano. W związku z tym zmniejszenie obciążeń budżetowych zostanie zrealizowane w oparciu o wypłaty kompensacyjne z budżetu UE do budżetów krajowych. W ramach ostatniej rundy negocjacyjnej podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze Polsce zostało przyznane dodatkowe finansowanie w ramach dwóch funduszy:
— 280 min euro na lata 2004-2006, na finansowanie dostosowań granicy zewnętrznej oraz polskich lotnisk międzynarodowych do wymogów Schengen;
— 1,443 mld euro na lata 2004-2006 na niwelowanie negatywnych skutków dla budżetu państwa związanych z opóźnieniem przepływów Funduszy Strukturalnych i płatności rolnych między budżetem Polski i budżetem UE. Część kwoty, tj. 443 min euro, stanowi jednorazową kompensatę budżetową. Kwota 1 mld euro będzie pochodzić z przesunięcia około 12% środków przewidzianych na fundusze strukturalne dla Polski w latach 2004-2006. Pozwolą one na utrzymanie płynności budżetowej, w szczególności w pierwszych latach po uzyskaniu członkostwa.
3.30. Rozdział negocjacyjny 30: Instytucje
Reprezentacja Polski w instytucjach wspólnotowych określona została w ramach kompromisu nicejskiego — w TN oraz w załączonej do niego deklaracji nr 20, co następnie znalazło wyraz w stanowisku UE zaakceptowanym przez Polskę133. Przedstawia się ona w ogólnych zarysach następująco:
— PE — maksymalna liczba 732 posłów przy zmniejszeniu liczby nowych krajów członkowskich (Bułgaria i Rumunia nie przystępują w pierwszej fali rozszerzenia pomimo uwzględnienia ich w TN) powoduje zwiększenie, przewidywanej postanowieniami TN, alokacji 50 miejsc dla Polski;
— Rada — Polska otrzyma 27 z 345 głosów (według TN w UE złożonej z 11 państw większość kwalifikowana wyniesie 258 głosów przy większości krajów „za", 62% populacji UE);
— KE — 1 komisarz dla każdego nowych krajów, skład kolejnej KE do rozstrzygnięcia decyzją Rady po 2005 r.;
— ETS i Sil — 1 sędzia w ETS (art. 223 TWE) i przynajmniej 1 w SU;
— TO — 1 reprezentant TO;
— KES i KR — po 21 członków z Polski — stała liczba, która nie ulegnie zmianie do czasu rozszerzenia UE do 27 członków;
— Komitet Naukowy EURATOM — pojedyncze nominacje ad personam po konsultacji z KE;
— EBC — od akcesji Polska jako członek UGiP z derogacją będzie reprezentowana w Radzie Ogólnej EBC przez Prezesa NBP;
Podczas sesji negocjacyjnej na szczeblu zastępców szefów delegacji na konferencje a cesyjną w dniu 22 kwietnia 2002 r.
— EBI — udziałowcami są kraje członkowskie, w Radzie Gubernatorów zasiądzie delegowany minister (finansów, skarbu), kraje członkowskie wybierają 24 dyrektorów i 12 zastępców, Polska będzie miała prawo do nominacji swoich reprezentantów;
— Komitety — nominacje zgodnie z postanowieniami TWE;
— Agencja Dostaw EURATOM-u — uczestnictwo przedstawiciela Polski w Komitecie Doradczym;
— Agencje wspólnotowe — 15 agencji ustanowionych na podstawie postanowień traktatów, uczestnictwo reprezentantów Polski w różnych ciałach zarządzających, które posiadają od 16 do 48 członków zarządu.
Ostateczne rozstrzygnięcia podjęte podczas spotkania Rady Europejskiej w Brukseli (24-25 października 2002 r.) i potwierdzone w Kopenhadze (12-13 grudnia 2002 r.) ustaliły następujące dodatkowe rozwiązania:
— PE — Polska otrzyma w PE 54 miejsca w 2004 r. oraz w kolejnej kadencji na lata 2004-2009;
— Rada — w okresie między 1 maja 2004 r. a 31 października 2004 r. Polska otrzyma 8 głosów w Radzie. W okresie po 1 listopada 2004 r. Polska będzie posiadała 27 głosów w Radzie;
— Prezydencja Rady — nowy porządek Prezydencji — uwzględniający nowe kraje członkowskie, będzie ustalony na okres po 2007 r., nie później niż rok po akcesji nowych członków;
— KE — w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 października 2004 r. komisarze z nowych krajów członkowskich będą wyznaczeni przez Radę w porozumieniu z Przewodniczącym KE w procedurze większości kwalifikowanej. 1 listopada 2004 r. nowa KE składająca się z jednego przedstawiciela każdego kraju członkowskiego rozpocznie działalność. Jej kadencja upłynie po 5 latach w dniu 31 października 2009 r.
Na tle powyższych ustaleń należy uczynić kilka spostrzeżeń. Po pierwsze, Polska będzie posiadała znaczącą siłę przetargową w Radzie. Siła ta mierzona jest liczbą głosów ważonych oraz wielkością demograficzną (weryfikacja 62%). Stawia to Polskę obok porównywalnej Hiszpanii w ramach wielkiej szóstki krajów UE posiadających najsilniejszą pozycję przetargową. Jednak należy pamiętać, że skuteczność w forsowaniu narodowego interesu nie zależy w sposób proporcjonalny od liczby głosów ważonych w Radzie, ale od zdolności państwa do budowania korzystnych koalicji wokół kwestii debatowanych w ramach procesów decyzyjnych. Po drugie, rozszerzy się baza wpływu rządu polskiego na kompozycję organów decyzyjnych instytucji europejskich powołanych do życia na podstawie traktatów założycielskich i prawa pochodnego. Polska będzie zobligowana do desygnowania Przedstawicieli do instytucji europejskich. Nominacji ostatecznej dokonuje najczęściej Rada (np. w przypadku kandydatów na komisarzy). Jednak to państwo członkowskie UE dokonuje desygnowania kandydatów.
Kilka instytucji UE posiada ściśle określone zasady uczestnictwa przedstawicieli państw członkowskich. Przykładowo, w Radzie Ogólnej EBC zasiądzie Prezes Narodowego Banku Polskiego jako przedstawiciel Polski Niektóre z instytucji Wyznaczają kryteria, jakie kandydat powinien spełniać. W przypadku KE TWE
stwierdza, że komisarzami UE muszą być osoby, wobec których w pełni jest za gwarantowania całkowita niezależność. Nie mogą oni oczekiwać bądź pozyskiwa' jakichkolwiek instrukcji ze strony swego rządu narodowego, bądź jakiegokolwiek innego ciała. Podobnie w przypadku ETS od desygnowanego kandydata wyma-gane są uprawnienia do pełnienia najwyższych funkcji sędziowskich we własnym kraju oraz powszechne uznanie za eksperta w dziedzinie prawa wspólnotowego Członkowie KR, na podstawie postanowień TN, muszą posiadać demokratyczny mandat do sprawowania władzy na szczeblu regionalnym lub lokalnym lub też ponosić polityczną odpowiedzialność przed wybieralną władzą regionalną lub lokalną. Nominacje do Komitetu Naukowego EURATOM-u są uzgadniane z KE KE ma więc możliwość zastosowania kryteriów profesjonalizmu i uznania w środowisku naukowym na zasadzie indywidualnej w odniesieniu do desygnowanych kandydatów.
Praktyka krajów członkowskich w zakresie desygnowania kandydatów do reprezentowania kraju w instytucjach europejskich jest dość homogeniczna. Można ją ująć w kilku punktach:
— typowanie kandydatów nie nabrało charakteru formalnej procedury, a jedynie zwyczaju stosowanego przez rząd i inne instytucje administracji centralnej; tylko w Austrii istnieje podstawa konstytucyjna dla trybu nominowania kandydatur do instytucji europejskich134;
— desygnowania dokonują poszczególni członkowie rządu w zakresie własnych kompetencji lub organizacje pozarządowe w przypadku KES i przedstawiciele samorządów w przypadku KR;
— decydujący głos w odniesieniu do aprobaty kandydatów krajowych posiada w zasadzie premier lub minister spraw zagranicznych (w niektórych krajach w przypadku KR i KES).
Praktyka obecnych państw członkowskich może być pewną wytyczną dla Polski w tej dziedzinie.
3.31. Rozdział negocjacyjny 31: Sprawy inne
3.31.1. Klauzule bezpieczeństwa135
W tym rozdziale podczas negocjacji akcesyjnych UE zaproponowała zastosowanie wobec krajów kandydujących specjalnych klauzul bezpieczeństwa. Było to o -powiedzią na zgłoszone, w trakcie szczytu Rady Europejskiej w dniach 24 października 2002 r. w Brukseli, wątpliwości co do zdolności niektórych z przyszłych członków UE (m.in. Polski) do podołania warunkom członkostwa. Odpo-
Art. 23 c federalnej ustawy konstytucyjnej, BGBI, 1994, nr 744 z 9 września 199 tłumaczenie w: J. Barcz, Austria w Unii Europejskiej, Opole 2001, s. 178-179. Dokument konferencji akcesyjnej CONF-PL 110/02.
vviedni zapis z konkluzji Rady Europejskiej znalazł niebawem odzwierciedlenie we wspólnym stanowisku UE wobec Polski z 14 listopada 2002 r. (inne kraje kandydujące otrzymały identyczne ustalenia UE).
Wprowadzenie klauzul bezpieczeństwa jest rodzajem zastosowania rozwiązań przejściowych. Stanowią one dla rozwiązań przejściowych alternatywę. Ich stosowanie nie jest bowiem automatyczne, a potencjalne i podlegające kontroli instytucji wspólnotowych. Tak więc żadne państwo nie może wprowadzać restrykcji jednostronnie. Tylko KE lub Rada są uprawnione do ich wprowadzania na wniosek poszkodowanego państwa członkowskiego.
Klauzule bezpieczeństwa były stosowane w poprzednich rozszerzeniach, ale klauzule zastosowane w przypadku obecnego rozszerzenia UE mają odmienny charakter. Wyodrębniono trzy obszary możliwego zastosowania klauzul bezpieczeństwa, tj.:
— ogólne trudności gospodarcze powstałe w wyniku rozszerzenia;
— utrudnienia w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego;
— obszaru wolności i bezpieczeństwa (czyli unijnych rozwiązań w ramach wymiaru sprawiedliwość i spraw wewnętrznych), wynikające z niewywią-zywania się nowego kraju kandydackiego ze zobowiązań negocjacyjnych w dziedzinie wykonania prawa wspólnotowego, budowy nowych instytucji i finansowania tych zmian instytucjonalnych.
Tradycyjna klauzula ogólna bezpieczeństwa została zastosowana już podczas ustanawiania wspólnego rynku w formule dawnego — obecnie wykreślonego — art. 226 TWE. Po przewidzianym TWE zniesieniu barier celnych poszczególne państwa członkowskie mogły zastosować ograniczenia w handlu w wypadku powstania poważnych trudności w jednym z sektorów działalności gospodarczej mających charakter trwały, jak również w przypadku trudności mogących poważnie pogorszyć sytuację gospodarczą w pewnym regionie. Podobne rozwiązanie będzie obowiązywało podczas obecnego rozszerzenia. Państwo, które stwierdzi, że rozszerzenie powoduje trudności w pewnym sektorze gospodarki lub regionie (wyrażonym wzrostem bezrobocia czy spadkiem produkcji) będzie mogło wystąpić do KE o wprowadzenie sankcji (np. zaproponować samoograniczenie się Państwa powodującego szkodę). Klauzula ogólna może być zastosowana wobec nowych i starych krajów członkowskich. Istnieją dwa warunki ograniczające jej stosowanie, tj. nie może być użyta między starymi państwami członkowskimi oraz nie może powodować konieczności ustanowienia kontroli granicznych w handlu wewnątrz WE.
Klauzule specyficzne, tj. dotyczące rynku wewnętrznego oraz wymia-ru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, zostały pomyślane jako instru-ment zapobiegania potencjalnym zagrożeniom wynikającym z rozszerzenia rynku Wewnętrznego oraz wspólnego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na państwa nie mające doświadczenia w funkcjonowaniu jako ich część. Będą 0r>e stosowane zamiast przewidzianej w traktatach procedury o naruszenie ac-^'s (art. 226-228 TWE, art. 35.7 TUE). Zastosowanie klauzul jest łatwiejsze 2 Proceduralnego punktu widzenia i pozwoli KE na szybszą reakcję. Jednoczesne decyzje KE mogą podlegać zaskarżeniu do ETS.
Klauzula rynku wewnętrznego UE dotyczy potencjalnych zagrożeń dla funkcjonowania tego rynku wynikających z braku realizacji zobowiązań akcesyjnyCn przez nowych członków Unii Zobowiązania te zostały zapisane w dokumencie przygotowanym po zakończeniu negocjacji w danej sprawie w postaci uproszczonych tabel, tzw. tablic monitorujących. Klauzula może być uruchomiona — na podstawie ocen z monitoringu prowadzonego przez KE (przewidzianego w konkluzjach spotkania Rady Europejskiej w Brukseli136) — jeszcze przed akcesją i wówczas wchodzi w życie z pierwszym dniem akcesji.
Charakterystyka klauzuli rynku wewnętrznego została określona w sposób następujący:
— klauzula może być zastosowana przez KE na żądanie kraju członkowskiego;
— zastosowana sankcja powinna być proporcjonalna i ograniczona w czasie do okresu trwania braku wykonania prawa;
— środek może być zastosowany w przypadku powstania lub zagrożenia powstania potencjalnych poważnych utrudnień dla działania rynku wewnętrznego;
— podczas stosowania środka nowe państwo członkowskie, w stosunku do którego go zastosowano, ma obowiązek informowania KE na temat wykonania swoich zobowiązań prowadzących do naprawienia szkody;
— KE podejmuje decyzję na temat zniesienia stosowania sankcji
Ten opis wskazuje, że kary dla nowego państwa członkowskiego mogą być dosyć dotkliwe i długotrwałe. Brak ograniczenia stosowanego w przypadku klauzuli ogólnej, tj. wykluczenia możliwości zastosowania takich rozwiązań, które wymagałyby ustanowienia kontroli granicznej. Wskazuje to, że takie instrumenty, jak cła czy raczej ograniczenia ilościowe mogą zostać zastosowane. Inną możliwością sankcji może być w przypadku handlu wewnątrzwspólnotowego, np. zaprzestanie uznawania polskich certyfikatów dla maszyn i uznawania kwalifikacji jednostek certyfikacyjnych je wydających. Zaniedbania w wykonaniu rozwiązań wspólnotowych w obszarze bankowości mogłoby skutkować sankcjami wobec przedsiębiorstw sektora, które nie mogłyby prowadzić działalności finansowej na rynku wewnętrznym UE. Co więcej, okres stosowania klauzul może wynosić ponad 3 lata. Wprowadzenie sankcji musi się odbyć w okresie 3 lat po akcesji, ale czas ich trwania może wybiegać poza owe trzy lata (do czasu naprawienia braków w wykonaniu acąuis). Jest to konstrukcja dużo bardziej restrykcyjna ni opisana powyżej klauzula ogólna, która może być zastosowana również w s sunku do obecnych krajów członkowskich. Klauzula rynku wewnętrznego J kierowana jedynie do państw przystępujących do UE w ostatn rozszerzeniu. . ^
Kolejna klauzula bezpieczeństwa dotyczy wymiaru sprawiedliwa i spraw wewnętrznych. Jeśli zaistnieją poważne braki w wykonaniu lub p°J się możliwość powstania takich braków (w zakresie decyzji ramowych ^ ' współpracy w sprawach kryminalnych i cywilnych) KE może zastosować w ¦
European Council Conclusions, Brussels 25.10.2002.
cie trzech lat po akcesji kary dla państwa nowo wstępującego do UE. KE działa na podstawie umotywowanego wniosku jednego państwa członkowskiego.
Charakterystyka powyższej klauzuli wskazuje na to, że może ona zostać łatwo użyta wobec państwa przystępującego do UE. Wystarcza potencjalny brak właściwego wykonania prawa odnoszącego się do obszaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, aby KE mogła sięgnąć do klauzuli Nie jest jasne, jakie formy może przyjąć ewentualna sankcja. Zawieszenie wzajemności jest najbardziej prawdopodobnym instrumentem. Polegać to może np. na wyłączeniu danego państwa przystępującego z systemu europejskiego nakazu aresztowania, co oznaczałoby konieczność stosowania przez to państwo dotychczasowych długotrwałych procedur ekstradycji Podobnie byłoby w kwestiach związanych z przepływem informacji pomiędzy administracjami państw członkowskich. Państwo, które nie wprowadziłoby odpowiednich rozwiązań informatycznych byłoby wyłączone z takiego systemu, stawiając się na marginesie współpracy w ramach UE.
W trakcie negocjacji państwa kandydujące zgłosiły następujące kwestie wymagające dalszego doprecyzowania:
— procedura wprowadzenia klauzul powinna być szczegółowo opisana w Akcie o przystąpieniu;
— procedura powinna uwzględniać możliwość wysłuchania argumentów państwa przystępującego, któremu zarzucono brak wykonania zobowiązań negocjacyjnych;
— okres trwania klauzuli — zdaniem kandydatów — powinien zostać ograniczony do 2 lat bez możliwości przedłużenia stosowania po zakończeniu tego okresu; po upływie 2 (lub 3 lat jak proponuje UE) lat zastosowana powinna mieć standardowa procedura art. 226-228 TWE.
Uwzględnienie dwóch pierwszych wniosków państw kandydujących zostało dokonane w procedurze roboczej z KE bezpośrednio przed szczytem UE w Kopenhadze 12-13 grudnia 2002 r. UE nie zgodziła się na skrócenie do dwóch lat okresu trwania klauzul.
5-31.2. Europejski Bank Inwestycyjny — statut
Wspólne stanowisko UE zaproponowało zmiany statutu EBI uwzględniające Przystąpienie nowych członków. Sposób rozszerzenia składu Rady Zarządzające) został ustalony uprzednio w ramach negocjacji w rozdziale 30 — Instytucje, westia Rady Dyrektorów była przedmiotem negocjacji w omawianym rozdzia-e 31 — Sprawy inne. Każde państwo przystępujący do UE otrzymało możliwość sygnowania jednego członka Rady. Wszystkie 10 nowych państw członkowskich usiało osiągnąć konsensus co do wyboru trzech zastępców dyrektorów. Inną yskutowaną kwestią była wielkość wkładu poszczególnych kandydatów na rzecz aPitału Banku. Polska zobowiązała się do wpłacenia prawie 182 meuro, co stadowi 2,4 % rezerw EBI. Składka ma być wpłacana w ośmiu ratach najpóźniej dniach 31 marca i 30 września każdego — następującego po akcesji — roku.
Niektóre państwa kandydujące (Czechy, Litwa, Słowenia) zgłosiły zamiar negocjowania proponowanego sposobu wpłaty na rzecz kapitału subskrypcyjnego Wystąpiły o okres przejściowy, który pozwoliłby na rozłożenie płatności składki na rzecz EIB na 8-10 lat. UE jednak nie przyznała żadnych ułatwień w sprawie płatności składki
3.31.3. Fundusz badawczy EWWiS137
Fundusz badawczy EWWiS będzie kontynuował działanie pomimo wygaśnięcia TEWWiS 23 lipca 2002 r. Fundusz miał w założeniu wspierać badania techniczne i ekonomiczne dotyczące produkcji oraz rozwoju konsumpcji węgla i stali, jak również bezpieczeństwa w tych przemysłach. Do uczestnictwa w Funduszu zobligowane były państwa kandydujące — producenci stali Polska została zobowiązana do wpłaty na rzecz Funduszu 92,5 mero w czterech ratach (2006 r. — 15%, 2007 r. — 20%, 2008 r. — 30%, 2009 r. — 35%). Początkowo proponowana wielkość składki poszczególnych kandydatów uległa zmniejszeniu w trakcie negocjacji ze względu na ustalenia dotyczące składki Estonii, która ostatecznie wyniosła około 2,5 min euro. Pierwotna propozycja negocjacyjna UE nie uwzględniała Estonii jako producenta łupka bitumicznego (oil shale) i nie nakładała obowiązku wpłat na rzecz Funduszu.
3.31.4. Fundusze przedakcesyjne138
W ramach negocjacji w tym rozdziale zadecydowano, że ISPA i SAPARD ulegną transformacji w stosowne fundusze wspólnotowe (Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Rolny — sekcja gwarancji), a program PHARE będzie stopniowo wygasał. Państwa kandydujące będą kontynuowały programowanie funduszy przedakcesyjnych do 2003 r. Wypłaty — uwzględniające normalny cykl programowania i finansowania — będą efektywnie realizowane do 2006 r.
3.31.5. Wzmacnianie administracji139
UE zaproponowała, aby nowe państwa członkowskie miały możliwość korzystania ze wsparcia na budowę instytucji do 2006 r. Oznacza to przedłużenie dotycz czas realizowanych umów bliźniaczych (twinning). Wsparcie eksperckie dotyczy* głównie trudnych obszarów dostosowań instytucjonalnych, takich jak weterynaria, zapewnienie bezpieczeństwa żywności czy ochrona granic zewnętrznych U
||| Dokument konferencji akcesyjnej CONF-PL 84/02. „, Dokument konferencji akcesyjnej CONF-PL 100/02. Dokument konferencji akcesyjnej CONF-PL 101/02.
3.31.6. Wymiana listów w sprawie okresu przejściowego140
po podpisaniu Traktatu Akcesyjnego rozpoczyna się — w ramach procesu akcesji — okres tymczasowy (interim period). Poprzedza on okres przejściowy (który trwa od wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego do czasu wygaśnięcia okresów przejściowych). Okres tymczasowy jest próbą generalną przed formalnym uzyskaniem członkostwa w UE. Mechanizmy przyjęte podczas dotychczasowych rozszerzeń UE zapewniają państwom przystępującym uczestnictwo w systemie podejmowania decyzji
Procedura informowania i konsultacji jest formalnym mechanizmem umożliwiającym państwom przystępującym do UE uczestnictwo w procesie decyzyjnym po zakończeniu negocjacji akcesyjnych. Jest ustanowiona na podstawie porozumienia stron zawartego poprzez wymianę listów w dniu podpisania Traktatu Akcesyjnego. Stosuje się ją w okresie od momentu zakończenia negocjacji141 do wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego. Procedura ta obejmuje:
— projekty decyzji, komunikatów, zaleceń Rady w zakresie I filara;
— projekty wspólnych strategii Rady (art.13 TUE), projektów wspólnych działań Rady (art. 14 TUE) i projektów wspólnych stanowisk Rady (art. 15 TUE) w zakresie WPZiB;
— projekty wspólnych stanowisk Rady, projektów decyzji ramowych, i decyzji (art. 34 TUE) w zakresie współpracy policji i współpracy sądowej;
— projekty decyzji Rady Gubernatorów Europejskiego Banku Inwestycyjnego;
— projekty aktów przyjmowanych przez KE.
Państwo przystępujące jest informowane o ww. propozycjach. W celu uzyskania rozstrzygnięć w sprawach problemowych państwo przystępujące może wystąpić o powołanie komitetu tymczasowego (interim committee), składającego się z przedstawicieli instytucji wspólnotowych oraz państw członkowskich. W wymiarze praktycznym funkcje komitetu tymczasowego spełnią:
— Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER)142 dla wszystkich instrumentów prawnych I filara;
Dokument konferencji akcesyjnej CONF-PL 95/02.
UE zadecydowała podczas szczytu w Kopenhadze 12-13 grudnia 2002 r., że procedura informowania będzie zastosowana od 19 grudnia 2002 r.; patrz: Conclusion ofthe Ac-cession Negotiations — 0verall finał agreement, 13 December 2002, doc. 21000/02, s. 4.
Komitet Stałych Przedstawicieli spotyka się w dwóch składach. COREPER II (art. 207 ust. 1 /dawny art. 151, ust. 1/ TWE) jest odpowiedzialny za przygotowanie Rady ds. ogólnych, WSiSW, ECOFIN i posiedzeń Rady Europejskiej. W jego spotkaniach uczestniczą Stali Przedstawiciele przy UE i ich asystenci-koordynatorzy tzw. Antki Spotkania odbywają się regularnie w środy. COREPER I (podstawa prawna j. w.) decyduje we wszystkich innych kwestiach zaliczanych do I filaru (głównie rynek wewnętrzny UE) oprócz rolnictwa. W spotkaniach uczestniczą Zastępcy Stałych Przedstawicieli przy UE i ich asystenci-koordynatorzy tzw. Mertens. Spotkania odbywają się regularnie w środy i piątki
— Komitet Polityczny i Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa143 dla instrumentów prawnych WPZiB;
— Komitet art. 36 TUE144 dla spraw współpracy policji i sądowej. Kwestie trudne mogą być rozstrzygane na szczeblu ministerialnym. Mechanizmy przyjęte podczas dotychczasowych rozszerzeń UE zapewniają
państwom przystępującym również aktywne uczestnictwo w systemie podejmowania decyzji Umożliwiają im uczestnictwo w spotkaniach grup roboczych Rady i KE oraz w pracach agencji wspólnotowych na zasadach tzw. aktywnego obserwatora. Podstawą dla stosowania obserwacji jest zgoda instytucji wspólnotowych. KE zadeklarowała w Dokumencie Strategicznym z 9 października 2002 r. otwarcie możliwości uczestnictwa przedstawicieli państw przystępujących w ko-mitologii (grupach roboczych powołanych przez KE) i agencjach wspólnotowych od momentu podpisania Traktatu Akcesyjnego. Rada Europejska podjęła odnośną decyzję w stosunku do prac komitetów Rady podczas szczytu w Kopenhadze145. Przedstawiciele państw przystępujących będą mogli wypowiadać się na temat nowego acąuis i projektów wszelkich decyzji Rady. Nie będą jednak posiadali prawa głosu. Ich stanowiska tradycyjnie były brane pod uwagę przy ostatecznym kształcie decyzji z dwóch powodów:
— państwa przystępujące muszą mieć ciągłość akceptowania postanowień acąuis. Wdrażanie prawa wspólnotowego odbywało się w Polsce i innych krajach stowarzyszonych na podstawie postanowień Układu Europejskiego (w przypadku Polski głównie jego „miękkiego" art. 68 mówiącego o „podejmowaniu wysiłków dla stopniowej harmonizacji"). Formalna zgoda na przyjęcie poszczególnych wspólnotowych dyrektyw, rozporządzeń itp. odbywała się w ramach negocjacji akcesyjnych. W poszczególnych stanowiskach negocjacyjnych zastosowano formułę o bezwarunkowej akceptacji postanowień istniejącego prawa wspólnotowego z zaznaczeniem spodziewanych wyłączeń czasowych (postulowanych okresów przejściowych). Nowa legislacja wspólnotowa była akceptowana przez państwa negocjujące w ramach corocznego przeglądu nowego acąuis (tzw. screeningu). Przegląd ten przestał funkcjonować w momencie zakończenia negocjacji Pomiędzy chwilą zakończenia negocjacji a okresem oficjalnego członkostwa powstaje więc „luka" czasowa. Instytucje stowarzyszenia i negocjacyj-
143 Komitet Polityczny (art. 25 TUE) — składający się z dyrektorów politycznych z ministerstw spraw zagranicznych. Komitet koordynacyjny dla WPZiB. Przekazuje Radzi oceny sytuacji międzynarodowej oraz nadzoruje uzgodnione działania. Komitet Po i tyki i Bezpieczeństwa utworzony na podstawie decyzji Rady 2001/78/WPZiB (składający się ze stałych ambasadorów sprawujących również funkcję przedstawicieli przy Unii Zachodnioeuropejskiej) przejmuje w dużym stopniu kompetencje Komitetu 1°' litycznego w zakresie WPZiB. KPB jest „brukselską formacją" Komitetu Politycznego-
\Z Koordynuje prace grup roboczych Rady w ramach III filaru UE.
Conrtusion ofthe Accession Negotiations — Overallfmal agreement, 13 December 200A doc. 21000/02.
ne przestają działać i państwo przystępujące nie ma możliwości wyrażenia swojego stanowiska. Wykładnia ETS zakłada, że wszystkie akty prawa wspólnotowego obowiązujące w dniu akcesji obowiązują państwo przystępujące. Konieczne jest więc przyjęcie wszystkich aktów, które zostały wypracowane w okresie tymczasowym, pomimo że państwo przystępujące nie wyraziło na nie zgody w ramach negocjacji W celu uniknięcia sytuacji, w której nowe państwa członkowskie (lub podmioty z nich pochodzące) kontestują ważność legislacji powstałej podczas opisanego okresu, stworzono mechanizm aktywnej obserwacji; — państwo przystępujące jest informowane o propozycjach legislacyjnych, gdyż KE obowiązana jest do oceny skutków danej regulacji dla rozszerzonej UE. Nie może się to praktycznie odbyć bez konsultacji z ekspertami kraju przystępującego. W okresie pomiędzy zakończeniem przeglądu prawa wspólnotowego a podpisaniem Traktatu Akcesyjnego istnieją możliwości wprowadzania rozwiązań przejściowych. W projekcie Aktu o przystąpieniu znajduje się klauzula nt. możliwości występowania o rozwiązania przejściowe w stosunku do acąuis przyjętego od 1 listopada 2002 r. do dnia podpisania Traktatu Akcesyjnego. Okresy przejściowe dla nowej legislacji UE mogły praktycznie zostać zapisane w samym tekście Traktatu Akcesyjnego do momentu przekazania projektu angielskiej jego wersji PE (koniec stycznia 2003 r.). Na podstawie uzasadnionego wniosku nowego państwa członkowskiego Rada, na wniosek KE, mogła podjąć jednomyślnie decyzję o przyznaniu ewentualnego okresu przejściowego w stosunku do nowego acąuis do momentu podpisania Traktatu Akcesyjnego. Od dnia jego podpisania do akcesji nowe państwa uzyskały status aktywnego obserwatora pozwalający im, w toku konkretnych prac legislacyjnych na sugerowanie ich stanowiska.
Arkadiusz Michoński
4
Bilans negocjacji akcesyjnych
Literatura:
r, o'Neill, Britain Enters the European Community, London 1997; I. Tsalicoglou, Nego-tiatingfor Entry. The Accession ofGreece to the European Community, Darmouth 1995.
Efektywność prezentacji polskich interesów w ramach negocjacji można sprawdzić stosując test porównania ich wyników końcowych z założeniami stanowiska wstępnego.
1. W ramach stanowiska ogólnego w dziedzinie rynku wewnętrznego Polska deklarowała stworzenie unii celnej dla wszystkich towarów w tym produktów rolnych przed uzyskaniem członkostwa. Taka deklaracja oznaczała przyjęcie całości acąuis w tej dziedzinie bez konieczności wprowadzania wniosków o okresy przejściowe. Otwarcie wzajemne rynków UE i Polski dla towarów przemysłowych nastąpiło na podstawie postanowień liberalizacyjnych zawartych w Układzie Europejskim. Liberalizacja oparta była na zasadzie asymetrii na korzyść Polski jako partnera słabszego ekonomicznie. Układ Europejski przewidywał możliwość wyjątkowych okoliczności, w wyniku których początkowy harmonogram libera-lizacyjny mógłby zostać zmieniony (przedłużony). Polska skorzystała z klauzuli restrukturyzacyjnej (art. 28 Układu Europejskiego) w przypadku przedłużonej ochrony celnej wyrobów stalowych oraz paliw płynnych. Jednak pomimo przedłużonej sekwencji znoszenia ceł, obszar wolnego handlu dla wyrobów przemysłowych został ustanowiony do końca 1999 r. Poważniejszym problemem ała się liberalizacja handlu produktami rolnymi bazowymi i przetworzonymi ile w odniesieniu do tej pierwszej kategorii uzgodniono w 2000 r. warunki otarcia rynków1, o tyle dla produktów przetworzonych sytuacja była bardziej 'Cmplikowana i zaczęła stanowić problem również negocjacyjny. Wstępne dek-acje otwarcia rynku dla produktów rolnych przetworzonych z UE były opar-°a założeniu dotyczącym rozszerzenia działania rolnego acąuis na Polskę. Je-Podstawą był wniosek o objęcie Polski WPR na zasadach obecnie dostępnych nstwom członkowskim. Wraz z pojawieniem się poważnych wątpliwości co do
e8°cjacje „podwójnego zera" zakończone porozumieniem z 26 września 2000 r. przebywały zniesienie barier celnych pomiędzy UE i Polską przy rezygnacji UE z subsy-lQw eksportowych dla produktów objętych porozumieniem.
możliwości rozszerzenia finansowych instrumentów WPR na Polskę zmalał n cisk na szybsze tempo liberalizacji handlu. Przy utrzymaniu różnic pomied poziomami wsparcia produkcji rolnej w ramach ugrupowania integracv nego w sytuacji otwarcia granic celnych pojawiają się zasadnicze różnic w konkurencyjnej pozycji producentów wspólnotowych i polskich. Utrzv manie protekcji celnej — zdaniem sporej grupy ekspertów — mogłoby stać się n0 akcesji sposobem wyrównywania konkurencyjnej pozycji producentów w Polsr i starych państwach członkowskich. Jedną z najpoważniej rozpatrywanych propozycji była stopniowa sekwencja znoszenia barier celnych równolegle do zwiększającego się uczestnictwa polskich rolników w finansowym wsparciu ze strony budżetu UE2. Dlatego też w pewnym momencie negocjacje liberalizacyjne prowadzone w oparciu o Układ Europejski stały się częścią procesu negocjacji akcesyjnych. W 2002 r. do czasu wyjaśnienia stanowiska UE w sprawie dopłat bezpośrednich rozmowy o liberalizacji obrotu produktami rolnymi przetworzonymi3 zostały zawieszone.
2. Inne elementy wstępnego stanowiska negocjacyjnego, jak np. sprawa zakupu ziemi przez cudzoziemców w kontekście swobody przepływu kapitału, zostały zrealizowane. Polska uzyskała najlepsze warunki zarówno, jeśli chodzi o nominalną długość przyznanego okresu przejściowego, jak i zbieżność ostatecznego rozwiązania przejściowego z propozycją wyjściową. Był to z pewnością sukces negocjacyjny. Jednocześnie był to również przykład sytuacji wzajemnego odzdziaływania stron na siebie i stopniowej konwergencji stanowisk stron w kwestiach wrażliwych politycznie. Polska w podobnej sytuacji wykazała zrozumienie dla kwestii związanej z podstawami działania rynku wewnętrznego, tj. przepływem pracowników. Zgoda państw kandydujących na okres przejściowy w stosunku do obecnych państw członkowskich UE (ostatecznie rozciągnięty również na inne państwa kandydydujące na zasadzie wzajemności) była spowodowana uznaniem wewnętrznej rzeczywistości politycznej niektórych z krajów członkowskich, zwłaszcza posiadających granice z kandydatami Wszystkie przytoczone w negocjacjach dane i prognozy wskazywały na to, że napływ dużej tali migracyjnej z Europy Wschodniej nie nastąpi4. Według prognoz, utrzymująca sn koniunktura gospodarcza zmusi — najprawdopodobniej około 2010 r. — ob< ne państwa członkowskie do poszukiwania nowych pracowników poza sW7 rynkami pracy, niedobór ten będą więc mogli pokryć imigranci z krajów EM
Patrz J. Rowiński, Negocjacje rolne, w: J. Barcz, A. Michoński, op. cit. Nazwane przez KE negocjacjami o „podwójny zysk". nvement
Według symulacji przeprowadzonych dla KE (European Commission The free m ^^ °f persom for the pursuit ofeconomic activity in the context of enlargement, Apn ^ę. przewidywany łączny napływ poszukujących pracy na rynkach UE z Polski, Cze . gier i Słowenii wyniesie 1,16-1,96 min osób w przeciągu 15 lat od momentu y^ n'a członkostwa. Miałoby stanowić to odpowiednik 1,89-3,2 % populacji panstv mujących oraz rząd wielkości migracji na Zachód w latach 1990-1997.
zwiększaniu migracji nie będzie sprzyjał ciągle poprawiający się poziom życia państw kandydujących. W konsekwencji zgody na przedłużoną sekwencję otwarcia rynków pracy w starych państwach członkowskich Polska nie zrealizowała jednego z głównych postulatów wstępnego stanowiska negocjacyjnego. jytuacja negocjacyjna oraz harmonogram negocjacji spowodowały powstanie związku negocjacyjnego pomiędzy rozwiązaniami przejściowymi w zakresie zakupu nieruchomości przez cudzoziemców oraz swobody przepływu
siły roboczej z krajów ESiW. Identyczna konstrukcja okresu przejściowego__
elastycznego z możliwością przedłużania jego trwania do maksymalnego putapu 7 lat — została zaproponowana przez UE w odniesieniu do obu problemów negocjacyjnych. Była to więc sytuacja uwzględniająca wymianę koncesji, co jest typowe dla negocjacji handlowych. Zasadę tę zastosowano w negocjacjach akcesyjnych w odniesieniu do dwóch najtrudniejszych politycznych problemów. Koincydencja czasowa — wykreowana przez KE we wcześniej wspomnianej „mapie drogowej" negocjacji — sprowokowała powstanie wspomnianego trade-off wraz z oczywistymi presjami politycznymi na obie strony. Osiągnięcie rozwiązań przejściowych stało się bliższe dzięki postawieniu wszystkich uczestników przed koniecznością finalizacji negocjacji we wspomnianych rozdziałach dla wypełnienia założonego harmonogramu.
3. W odniesieniu do polityki handlowej Polska podkreślała bliskość rozwiązań podejmowanych w ramach wielostronnych z tymi podejmowanymi w procesie akcesji Właściwie poza jedną kwestią sporną dotyczącą uregulowań w stosunku do polityki audiowizualnej nie powstały problemy, których rozwiązanie komplikowałoby procesy negocjacji akcesyjnych.
4. W odniesieniu do warunków uczestnictwa Polski w dwóch ważnych obszarach polityk wspólnotowych — rolnej i rybackiej negocjacje przyniosły częściowo zadowalające rezultaty. Wyniki negocjacji w ramach rybołówstwa były satysfakcjonujące. Objęcie polskich rybaków wsparciem finansowym nastąpić ma od momentu akcesji Problem negocjacyjny stanowiła w tym wypadku wydolność administracyjna instytucji zajmujących się po stronie polskiej dystrybucją wsparcia (np. organizacje producentów i aukcje rybne). Ich stworzenie oraz sprawne funkcjonowanie jest podstawowym wymogiem niezbędnym dla sprawnego działania systemu wsparcia finansowego, który właściwie nie podlegał negocjacjom, podatkowo, Polska uzyskała rozszerzenie zakresu przedmiotowego odpowiednich ^agmentów acąuis regulujących warunki dopuszczenia produktów rybołówstwa
0 sprzedaży (mniejszy niż przewidziany w acąuis rozmiar szprota bałtyckiego) °raz kwalifikujące do wsparcia w ramach interwencji rynkowej. W dziale rol-nictwa Polska nie uzyskała warunków całkowitego włączenia we wspar-"e finansowe produkcji rolnej. Długość okresu przejściowego w dochodzeniu
0 Przewidzianej acąuis wielkości dopłat bezpośrednich do produkcji rolnej pokrywał się z przewidywanym czasem wprowadzenia reformy WPR w UE. W odcieniu do zestawu problemów negocjacyjnych określających wysokość kwot Produkcyjnych w ramach WPR wynik negocjacyjny był zróżnicowany. W osta-
ecznych negocjacjach podczas szczytu w Kopenhadze udało się zmienić
°nstrukcję kwoty mlecznej. Bez jej nominalnego zwiększenia zapewniono
zwiększony zbyt hurtowy produktu dla producentów mleka. Nie zapewniono tomiast odpowiednich wysokości kwot w odniesieniu do izoglukozy oraz skr lv ziemniaczanej.
5. Polityka strukturalna ma stanowić instrument wspierania rozwoju polski h regionów w szczególności zaś infrastruktury. Polska liczyła od początku negoci cji na wsparcie całego obszaru państwa Celem 1 polityki regionalnej. Pozio wsparcia zaś w ramach Celu 1 miał być określony w proporcji odpowiadające' wielkości państwa wyrażonej w liczbie mieszkańców. Cele negocjacyjne zostały osiągnięte w odniesieniu do zakresu finansowania polityki regionalnej. Jednak poziom wsparcia zadeklarowany w ramach dokumentów negocjacyjnych niekoniecznie przełoży się na rzeczywistą sumę zakontraktowanych środków po akcesji Problemem jest stworzenie struktury organizacyjno-instytucjonalnej, która będzie przygotowywała i nadzorowała transfer środków z budżetu UE do polskich podmiotów, które z tej pomocy będą korzystały. Efekty negocjacji w dziale polityka regionalna były powiązane w dużym stopniu z postulatami ogólnego stanowiska w relacji do infrastruktury. Wydaje się, że powtarzane postulaty dotyczące dofinansowania infrastruktury spotkały się ze zrozumieniem ze strony UE. Negocjacje finansowe dały pozytywną odpowiedź na potrzeby infrastrukturalne poprzez rozszerzenie Funduszu Spójności na państwa kandydujące. Utrzymanie Funduszu jako części acąuis nie było pewne w początkowej fazie negocjacji, gdyż kilka państw członkowskich wnioskowało o zlikwidowanie tego instrumentu argumentując tym, że jego cele zostały osiągnięte. Cztery państwa, które były beneficjentami Funduszu, otrzymały wsparcie na potrzeby infrastruktury transportowej oraz ekologicznej. Transfery miały umożliwić im osiągnięcie pozycji kwalifikującej je do spełnienia kryteriów konwergencji UGiP. Kraje będące beneficjentami w latach dziewięćdziesiątych wypełniły kryteria konwergencji Zakres wsparcia Funduszu Spójności stał się „skrojony na miarę" dla państw kandydackich. Ich potrzeby były bardzo zbliżone do państw mniej rozwiniętych w L W związku z tym większa alokacja środków dostępnych na wsparcie pozarol na korzyść Funduszu Spójności, która była wynikiem negocjacji mogła zost uznana za sukces negocjacyjny. Wykorzystanie środków tego Funduszu jest cznie łatwiejsze niż środków z Funduszy Strukturalnych. Co więcej, współnn sowanie ze środków budżetu krajowego jest znacznie niższe. Zabezpieczenie wsj finansowania jest sprawą najtrudniejszą, gdyż wymaga wieloletniego planov wydatków publicznych na różnych poziomach, a przede wszystkim na po^ lokalnym. m
6. W dziedzinie polityki społecznej zgodnie z oceną zawartą we wstęp>y stanowisku negocjacyjnym nie stwierdzono trudności negocjacyjnych i ° _ wawczych. Dwa problemy negocjacyjne dotyczące krótkich okresów przej ^ wych w odniesieniu do bezpieczeństwa w miejscu pracy stały się właściwa ^_ istotne ze względu na przesunięcie daty akcesji (z 2003 r. na 2004 r.). Do.^ we na stanu procesu dostosowań prawnych i instytucjonalnych przedstawi wstępnym stanowisku ogólnym potwierdzona została podczas negocjacji -
7- Zrealizowano założenia ogólnego stanowiska w rozdziale negocjacyj r ^ Ochrona środowiska. Polska uzyskała liczne okresy przejściowe, które zosta.
leżnione od napływu finansowania ze strony budżetu UE. Przygotowane programy dostosowawcze wskazujące na źródła finansowania oraz odpowiedzialne instytucje rządowe stanowiły dobrą podstawę dla decyzji na temat przyznania Polsce okresów przejściowych. Wysoki koszt dostosowań do wymagań ekologicznych stanowił, że ewentualne żądania UE dostosowania do momentu akcesji miałyby wymiar jedynie polityczny. Pewne standardy ekologiczne (te nie mające aspektu komercyjnego, jak np. dyrektywa o jakości wody pitnej) nie wpływają na warunki funkcjonowania rynku wewnętrznego UE. Nie mają również w przypadku zastosowania czasowej derogacji wpływu na nieuprawnioną poprawę sytuacji konkurencyjnej polskich przedsiębiorstw na rozszerzonym jednolitym rynku. Nakładają bowiem zobowiązania na sektor publiczny i koszt ich wdrożenia jest pokrywany z budżetu państwa. Poważne obciążenie budżetu w pierwszych latach po członkostwie spowodowane będzie kumulacją kosztów dostosowań w różnych dziedzinach. Zbyt wysokie obciążenie może spowodować niestabilność makroekonomiczną państwa kandydującego co wpływa negatywnie na jego zdolność do spełnienia ekonomicznych warunków członkostwa w UE. Argumentacja taka znalazła uznanie UE.
8. Polska rozpoczynając negocjacje przewidywała, że w okresie poakcesyjnym konieczna będzie kontynuacja restrukturyzacji niektórych branż. Założenie to implikowało wniosek o wykorzystanie pomocy publicznej w sposób niezgodny z unijnymi regułami konkurencji Oczekiwanie co do procesu transformacji nie sprawdziły się. Polska okazała się w trakcie negocjacji krajem, który zakończył w większości branż procesy restrukturyzacji i okresy przejściowe nie były potrzebne. Polska zrezygnowała z początkowych wniosków o odroczenie liberalizacji w sektorze przesyłu gazu, transportu pasażerskiego osób, transportu lotniczego. Odejście od tych wniosków świadczyło o tym, że Polska spełniła jedno z kryteriów kopenhaskich członkostwa w UE, tj. zdolność do sprostania Presjom konkurencyjnym w ramach rozszerzonego jednolitego rynku. W ramach negocjacji akcesyjnych niektóre z państw członkowskich UE wykazały natomiast dużą troskę o ochronę własnych nisko konkurencyjnych sektorów. Była to jedna z najbardziej zaskakujących konstatacji w ramach podsumowania negocjacji akcesyjnych. UE pomimo wyższego poziomu rozwoju gospodarczego n'e jest w stanie sprostać konkurencji w dziedzinie usług, a w szczegól-nosci usług transportowych i budowlanych. UE uzyskała maksymalnie 5-letni różnicowany geograficznie okres przejściowy na wykonywanie usług kabotażowych w transporcie drogowym realizowanym w obecnych krajach C2łonkowskich.
9- Zasadniczym polskim problemem w negocjacjach akcesyjnych w rozdzia-acn 2wiązanych z transformacją systemową była sprawa kontynuacji programu ^strukturyzacyjnego hutnictwa żelaza i stali. Reguły konkurencji w UE prze-duią, że pomoc państwa może zostać udzielona, jeśli dla przedsiębiorstwa przyzwano program naprawczy zakładający zmniejszenie mocy produkcyj-ryc"- Zasada ta została wprowadzona jako element polityki przemysłowej nakie-t°Wanei na zmianę struktury przemysłu unijnego, który w tym sektorze charak-ryzował się wysoką nadprodukcją. Polska nie chciała się zgodzić na duże cięcia
mocy produkcyjnych proponowanych przez UE od momentu rozpoczęcia pro dzenia programów naprawczych w 1992 r. Kwestia warunków przyłączenia n skiego przemysłu stalowego do sektora europejskiego była jedną z najważni szych spraw konfliktowych w ramach wdrażania postanowień Układu Euron skiego, a w szczególności jego Protokołu II dotyczącego produktów EWWiS N gocjacje stalowe były przykładem problemu dostosowawczego zidentvf kowanego w ramach przedakcesji, który został przeniesiony poza moment akcesji. Badanie postępów dostosowań w takich dobrze wyodrębnionych obsza rach to metoda stosowana przez KE do mierzenia postępów kraju kandydackiego w wypełnianiu kryteriów członkostwa w UE.
10. Sprawy bilansu płatności do, i wypłat z budżetu UE dla Polski zostały określone w stanowisku jako postulat pełnego uczestnictwa w polityce regionalnej, społecznej i rolnej. Polska oczekiwała, że płatności przewidziane dla Polski w ramach tych obszarów polityki unijnej będą przyznawane na takich samych zasadach, jak wobec 15 krajów członkowskich UE. Powodowałoby to pozytywny bilans przepływów finansowych gwarantujący Polsce uzyskanie pozycji beneficjenta funduszy unijnych netto. Wstępne ogólne stanowisko negocjacyjne Polski nie przedstawiało rozwiązań dotyczących składki krajowej do budżetu UE. Nie odniosło się również do kwestii najważniejszej w negocjacjach finansowych, tj. uzyskania pozycji beneficjenta netto jako nowego państwa członkowskiego UE oraz tego, który bezpośrednio zakończył transformację systemową. Negocjacje finansowe w ogólnym rozrachunku musiały wziąć pod uwagę kilka czynników, które powodowały niebezpieczeństwo powstania pogorszenia sytuacji finansowej Polski po akcesji:
— wielkość płatności w ramach Funduszy Strukturalnych była funkcją efektywności systemu administrowania polityką regionalną w Polsce i przygotowania beneficjentów końcowych do korzystania z niej; zdolność absorpcyjna, tj. możliwość zakontraktowania i wydatkowania, przy znanych Polsce w ogólnych ramach finansowych, funduszy decydc wała w znaczącym stopniu o sytuacji finansowej państwa po akces
— ogólny rachunek efektu akcesji na polskie finanse publiczne musiał pod uwagę opóźnienia w płatności z budżetu UE; konstrukcja proc< wewnątrzunijnych powodowała powstanie poważnych przesunięć p
ści (np. w przypadku PHARE w skrajnych przypadkach było to 3 la <L płatności dla beneficjentów końcowych w niektórych obszarach wsp unijnego wypłacane są z budżetu krajowego i dopiero pod koniec 3 lansowego refundowane z budżetu UE; wydatkowanie kwoty refun ^. przekazanej na rachunek krajowy podlega surowym regułom unijnyn mechanizm utrudnia uzyskanie płynności budżetu krajowego; ^
— wydawało się, że redukcja składki narodowej do ogólnego budzę: .. łaby najlepszym mechanizmem uniemożliwiającym powstawanie trudnych dla budżetu państwa. noczec'a
Wszystkie te zjawiska nie były dobrze rozpoznane w momencie r02PraniaCh negocjacji akcesyjnych. Dopiero gruntowna analiza acąuis dokonana w ^^ negocjacji akcesyjnych pozwoliła na określenie stanowisk szczegółowych
postulat dotyczący redukcji składki nie został przyjęty przez UE. Zaproponowano rozwiązanie oparte na dodatkowych wypłatach z budżetu UE. Dla poprawy pozycji budżetowej po akcesji nowi członkowie skorzystają z nowego instrumentu finansowego na budowę infrastruktury granicznej na zewnętrznych granicach HE. Polska uzyskała postulowane płatności z góry w ramach funduszy spójności co powinno umożliwić wyższy poziom ich finalnego wykorzystania.
11. W odniesieniu do ustaleń instytucjonalnych stanowisko Polski dotyczące osiągnięcia pozycji decyzyjnej odzwierciedlającej potencjał ludnościowy zostało natomiast zrealizowane w sposób bardzo satysfakcjonujący. Polska osiągnę^ pozycję podobną do tej, jaką w UE ma Hiszpania, państwo posiadające o kilkaset tysięcy mieszkańców więcej. Na siłę decyzyjną państw kandydujących do członkostwa nie wpłynął niższy niż średni w UE poziom rozwoju gospodarczego. Gdyby zastosować kryterium podwójne, tj. liczby ludności oraz PKB per ca-pitfl, co było jedną z propozycji, Polska nie uzyskałaby z pewnością tak dobrego rezultatu negocjacyjnego, jeśli można w tym wypadku mówić o negocjacjach akcesyjnych, gdyż zasady rozszerzenia na państwa kandydujące systemu decyzyjnego UE zostały właściwie określone pomiędzy państwami członkowskimi w ramach uzgodnień objętych TN. Deklarację 20 na temat rozszerzenia dołączoną do TN można było traktować jako wstępne wspólne stanowisko UE. Formalne wspólne stanowisko zostało nieznacznie zmodyfikowane podczas szczytów w Brukseli i Kopenhadze dla skonsumowania zmienionej liczby państw przystępujących (10 zamiast zakładanych wcześniej 12).
12. Podsumowanie wyników negocjacji akcesyjnych skłania do spojrzenia na polski styl negocjowania, czyli taktyki, zachowań negocjacyjnych i sposobu prezentacji stanowiska krajowego. Na tle mniejszych krajów kandydujących Polska wyróżniała się dość zdecydowaną prezentacją interesów narodowych w różnych dziedzinach i często ustanawiała precedensowe rozwiązania negocjacyjne. Styl negocjacyjny strony polskiej został określony — na ostatnim etapie negocjacji — przez dziennikarzy agencji Reuters jako „arogancja, eurosceptycyzm, brutalność". Jeden z dyplomatów unijnych w doniesieniu agencyjnym przed spotkaniem Rady Europejskiej w Kopenhadze określił przyszłe zachowania Polski w UE na podstawie doświadczeń negocjacyjnych jako „[...] koktajl złożony z francuskiej arogancji, brytyjskiego eurosceptycyzmu i hiszpańskiej brutalności w sposobie negocjowania [...]".
W przededniu szczytu w Kopenhadze media donosiły o twardości negocjacyjnej Polski: „Polska technika negocjacyjna — jak pisał Reuters — jest identyczna ,ak ta, jaką wcześniej przyjęły Wielka Brytania, Hiszpania, Francja i Grecja: je-e'i nie da się inaczej, spierać się aż do wywołania kryzysu"5.
13. Efektywność oddziaływania Polski na procesy integracyjne będzie pralnie zależała nie tylko od liczby głosów w Radzie, ale też od tego, jak efek-vwnie będzie budowała wspierające koalicje wokół interesujących ją kwestii Ro-
wki koktajl. Agencja Reuters o nas: Arogancja, eurosceptycyzm, brutalność w negocjacjach, "Rzeczpospolita" z 12 grudnia 2002 r.
wnież będzie to zależało od przygotowania kadr i stworzenia odpowiednie? stemu koordynacji spraw europejskich w ramach polskiej administracji K pleks spraw, którymi należałoby się zająć w ramach przygotowania do akcesi'' odrębną dziedziną, ale warto pamiętać o tych trudnych zagadnieniach podsu wując efekty negocjacji o członkostwo w UE. Rezultat negocia •• w mniejszym stopniu zaważy na sukcesie Polski jako członka Unii niż st pień świadomego przygotowania do członkostwa. Warto też przywołać do sumowanie efektów negocjacji akcesyjnych przedstawione przez Cona 0'Neill Głównego Negocjatora wejścia Wielkiej Brytanii do WE, w raporcie dla Izb Gmin, które równie dobrze można zastosować w przypadku polskich negocia cji akcesyjnych: „Nasz sukces we Wspólnocie w mniejszym stopniu będzie zależny od natury Wspólnoty czy charakteru warunków członkostwa niż od sytuacji wewnętrznej w kraju oraz postępów gospodarczych. Wspólnota oferuje nam możliwości Nic bardziej mylącego jednak niż pogląd, że posiada ona remedium na wszystkie nasze niedostatki oraz lekarstwo na wszystkie nasze dolegliwości Jeśli nasze członkostwo we Wspólnocie okaże się sukcesem, to będzie tak nie dlatego, że znaleźliśmy się w niej na takich czy innych warunkach, lecz dlatego, że udało nam się przystosować do nowego środowiska i wykorzystać możliwości, jakie oferuje ona dla satysfakcjonującego i dostatniego życia, jeśli nie odniesiemy sukcesu jako członkowie rozszerzonej wspólnoty, to powinniśmy być świadomi tego, że pewnie ponieślibyśmy dużo większą porażkę pozostając poza jej obrębem"6.
C. 0'Neill, Britain Enters the European Community..., s. 360.
Część VI
Omówienie wybranych
orzeczeń Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości
Wybrane orzeczenia ETS
Opracowała: Anastazja Gajda
Orzeczenie z 9 lipca 1970 r., Komisja v. Francja
sprawa 26/69, ETS 1970, s. 565 i nast.
Stan faktyczny:
Komisja zarzuciła Francji, że nie wypełnia zobowiązań wynikających z rozporządzenia Rady 136/66/EWG z 22 sierpnia 1966 r. w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynków olejów i tłuszczy, poprzez wyłączenie z zapłaty podatku w granicach kwot ustalonych rocznie w przywozie oliwy z oliwek pochodzącej z Tunezji
Przed wejściem w życie rozporządzenia 136/66 przywóz do Francji tunezyjskiej oliwy z oliwek podlegał zwolnieniu z opłat celnych zgodnie z postanowieniami Protokołu 1.7. dołączonego do traktatu o EWG.
Po ustanowieniu wspólnej organizacji rynków olejów i tłuszczy Francja polegając na Protokole 1.7. wyłączyła taki przywóz z zastosowania podatku.
Tezy orzeczenia:
Cele Protokołu 1.7 musiały być osiągnięte do czasu wejścia w życie rozporządzenia 136/66 poprzez przepisy zgodne z zasadami ukształtowanymi na podstawie wspólnej organizacji rynków olejów i tłuszczy. W konsekwencji wykonywanie praw zarezerwowanych dla Francji poprzez Protokół 1.7. musiało być przyjęte do nowej techniki organizacyjnej wprowadzonej przez rozporządzenie 136/66.
Orzeczenie z 12 lutego 1974 r., Sotgiu
sprawa 152/73, ETS 1974, s. 153 i nast.1
Stan faktyczny:
,. ywatel włoski G.M. Sotgiu był zatrudniony na czas nieokreślony w niemiecki Poczcie federalnej, jako pracownik wykwalifikowany. Początkowo p. Sotgiu, pod°bnie jak jego niemieccy koledzy, otrzymywał odszkodowanie za rozłąkę z ro-
0rzecznictw0, s. 513.
dziną w wysokości 7,5 marki niemieckiej. W 1965 r. odszkodowanie za ro ł kę dla pracowników, których rodziny mieszkały w innej miejscowości niż ' u miejsce pracy, podniesiono do 10 marek. Podwyżka ta nie objęła jednak pana S giu, ponieważ jego rodzina mieszkała nadal we Włoszech. Wniósł on skargę h " sądu z powodu tej dyskryminacji
Tezy orzeczenia:
Przepisy o równym traktowaniu zakazują nie tylko jawnej dyskryminacji na pod stawie obywatelstwa, ale także wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżniających wywołują faktycznie ten sam skutek.
Przyjęcie jako kryterium dla przyznawania zasiłków rozłąkowych faktu, że pracownik ma stałe miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, zgodnie z okolicznościami, stanowi zakazaną dyskryminację.
Inaczej jednak jest w sytuacji, gdy regulacja dotycząca zasiłków uwzględnia obiektywne różnice w sytuacji pracowników w zależności od tego, czy miejsce ich stałego zamieszkania w momencie podejmowania pracy znajduje się na terytorium zainteresowanego państwa lub za granicą.
Jeśli w Niemczech przysługuje specjalny dodatek dla pracownika mieszkającego poza domem, taki dodatek należy się także robotnikowi włoskiemu w podobnej sytuacji
Według art. 39 ust. 4 swobody traktatowe nie przysługują osobom zatrudnionym w służbie publicznej. Jednak jeżeli państwo przyjmuje obywatela innego państwa członkowskiego do swojej służby publicznej, musi go traktować jak własnego obywatela zgodnie z art. 6 TWE, który zabrania dyskryminacji ze względu na obywatelstwo.
Interesy państw członkowskich, które chroni wyjątek zawarty w art. 39 4 TWE wymagają możliwości ograniczenia dostępu cudzoziemców do służby publicznej. Postanowienie to nie może usprawiedliwiać środków dyskryminacyjnyc. w odniesieniu do wynagrodzenia lub innych warunków zatrudnienia przeciw i pracownikom, którzy zostali dopuszczeni do służby publicznej.
Orzeczenie z 21 czerwca 1974 r., Reyners
sprawa 2/74, ETS 1974, s. 631 i nast.2
Stan faktyczny:
,. t jczyts ^ J- Reyners był obywatelem holenderskim mieszkającym w Brukseli u '^
i studiował w Belgii Po zakończeniu studiów chciał wykonywać zawód ad
Orzecznictwo, s. 592.
jednak odmówiono mu wpisu ma listę adwokacką belgijską, gdyż nie miał obywatelstwa belgijskiego. Prawo belgijskie wymagało bowiem, że warunkiem dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata w Belgii było posiadanie obywatelstwa belgijskiego. Obywatele innych państw mogli być adwokatami tylko wtedy, gdy państwo ich pochodzenia gwarantowało wzajemność.
Tezy orzeczenia:
Zasada traktowania narodowego jest jedną z podstawowych zasad prawnych Wspólnoty. Art. 43 TWE wywołuje skutek bezpośredni Wolność przedsiębiorczości opiera się na zasadzie traktowania narodowego. Wykonywanie danego zawodu podlega przede wszystkim prawu określonego państwa członkowskiego. Zawód jako całość może być tylko wtedy wyłączony ze swobody świadczenia usług i prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli jego wykonywanie nieodłącznie związane jest z funkcjami władzy państwowej. Nie zalicza się do nich wolnych zawodów, takich jak zawód adwokata, którego działalność polega na udzielaniu porad i pomocy prawnej, a także na reprezentowaniu i obronie klienta przed sądem, nawet jeżeli ustawa wyraźnie zastrzega te funkcje dla adwokata. Jeżeli jednak w danym zawodzie możliwe jest wykluczenie cudzoziemców, tylko z tych obszarów działalności zawodowej, które ściśle dotyczą wykonywania władzy państwowej, przy jednoczesnym udostępnieniu im zawodu w pozostałym okresie, to należy obrać rozwiązanie mniej restrykcyjne. Zawód adwokata nie może być objęty wyjątkiem od swobody przedsiębiorczości na podstawie art. 45 akapit 1 TWE.
Orzeczenie z 11 lipca 1974 r., Dassomille
sprawa 8/74, ETS 1974, s. 837 i nast.3
Stan faktyczny:
raoa G. i B. Dassonville zakupili we Francji whisky sprowadzoną przez inne
5rzedsiębiorstwa z Wielkiej Brytanii i przewieźli ją następnie do Belgii Alkohol
P siadał brytyjską nalepkę potwierdzającą pochodzenie towaru oraz kwit potwier-
aJa.cy uiszczenie akcyzy we Francji Nie posiadali natomiast oryginalnych i au-
ntycznych dokumentów pochodzenia szkockiej whisky, których wymagało pra-
Jj> belgijskie.
Związku z powyższym, władze belgijskie dopatrzyły się naruszenia belgijskie-
&° dekretu królewskiego nr 57 z 2 grudnia 1934 r. Art. 1 tego dekretu uzależ-
lal obrót i magazynowanie alkoholi zaopatrzonych w oznaczenie miejsca ich
lecznictwo, s. 458.
pochodzenia od posiadania oficjalnego dokumentu potwierdzającego prawo H używania tego oznaczenia. Przepisy te odnosiły się m.in. do oznaczenia szk kiej whisky". Zostało wszczęte dochodzenie przez prokuratora. W czasie ie trwania został podniesiony przez braci Dassonville zarzut dotyczący sprzeczn ści powyższego dekretu z prawem wspólnotowym. Wykazywano, że dekret kr' lewski stanowi ukrytą barierę dla handlu wewnątrzwspólnotowego ze względu n wymóg dotyczący świadectwa pochodzenia. Ponadto podmiot sprowadzający z innego państwa członkowskiego towar wyprodukowany za granicą znajduje sie w gorszej sytuacji, niż podmiot sprowadzający towar bezpośrednio z kraju trzeciego. Wiąże się to z trudnościami związanymi z uzyskaniem przez pośredniego nabywcę świadectwa pochodzenia towaru od producenta, a tym samym skutkuje utrudnieniem handlu pomiędzy państwami członkowskimi
Tezy orzeczenia:
Środkiem o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w imporcie (art. 28 TWE) jest każda regulacja handlowa państw członkowskich, która może bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie przeszkodzić w handlu wewnątrzwspólnotowym.
W przypadku braku w systemie wspólnotowym reguł, które gwarantowałyby konsumentom autentyczność wskazanego miejsca pochodzenia towaru, państwa członkowskie mogą podjąć środki zmierzające do zapobiegania nieuczciwym praktykom w tym zakresie. Warunkiem jest jednak to, by takie środki były rozsądne i nie stanowiły instrumentu arbitralnej dyskryminacji lub ukrytej bariery handlu pomiędzy państwami członkowskimi
Za środek o podobnym skutku do ograniczenia ilościowego należy uznać wymóg państwa, co do konieczności przedstawiania świadectwa pochodzenia towaru, w sytuacji gdy uzyskanie z kraju pochodzenia towaru takiego świadectwa prze kolejnego importera do danego państwa członkowskiego jest trudniejsze niż uzys kanie takiego świadectwa przez bezpośredniego importera, który wprowadził te towar do obrotu we Wspólnocie w innym państwie członkowskim.
Opinia 1/75 z 11 listopada 1975 r., Local Cost Standard
ETS 1975, s. 1355 i nast.4
Stan faktyczny:
Komisja zwróciła się do ETS z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zg ^ ści projektu porozumienia o standardzie kosztów lokalnych sporządzon
Orzecznictwo, s. 276.
auspicjami OECD. Przygotowanie porozumienia dotyczyło ograniczeń w wysokości kredytów eksportowych przyznawanych przez rządy państw stron tak, by w zasadzie wysokość kredytu nie mogła przekraczać kosztu wywozu danych towarów i usług.
Tezy orzeczenia:
W procesie podejmowania środków koniecznych do wprowadzenia w życie zasad zawartych w postanowieniach dotyczących wspólnej polityki handlowej, w szczególności objętych zakresem art. 133 TWE, Wspólnota jest kompetentna nie tylko do wydawania wewnętrznych przepisów prawa Wspólnoty, lecz także do zawierania umów z państwami trzecimi zgodnie z art. 133 ust. 2 i 134 TWE. Postanowienia art. 134 i 135 TWE odnośnie do warunków, które muszą być spełnione przy zawieraniu umów dotyczących wspólnej polityki handlowej, wyraźnie wskazują na niemożność równoległego wykonywania kompetencji przez Wspólnotę i państwa członkowskie w tym zakresie.
Orzeczenie z 8 kwietnia 1976 r., Royer
sprawa 48/75, ETS 1976, s. 497 i nast.
Stan faktyczny:
Royer, obywatel francuski, został zmuszony do opuszczenia terytorium Belgii ponieważ nie dopełnił formalności związanych z uzyskaniem prawa pobytu. Kiedy nie zdołał spełnić wszystkich prawnych formalności dotyczących cudzoziemców, została wszczęta przeciwko niemu procedura deportacyjna. Pytanie skierowane do ETS dotyczyło tego, czy procedura deportacyjna jest zgodna z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 39 i 43 TWE.
Tezy orzeczenia:
rawo pobytu osób poszukujących pracy i pracowników przemieszczających się
j^ika z art. 39 ust. 3 lit. b i c TWE. Stosownie do art. 4 dyrektywy 360/68/
i a uPrawmonemu należy wydać zezwolenie na pobyt. Nie konstytuuje ono
nego prawa, lecz jest czysto deklaratywne, ponieważ prawo pobytu opiera się
^pośrednio na Traktacie lub wtórnym prawie wspólnotowym.
• 43 TWE ma bezpośredni skutek i w związku z tym mogą się na niego po-
otywać wszystkie osoby objęte zakresem obowiązywania tego artykułu, państwa
onkowskie, natomiast, nie mogą ustanawiać ograniczeń lub wprowadzać
rudnień co do prawa wjazdu i pobytu w stosunku do obywateli państw
Pankowskich.
Orzeczenie z 15 grudnia 1976 r., Donckerwolcke
sprawa 41/76, ETS 1976, s. 1921 i nast.
Stan faktyczny:
Pani S. Donckerwolcke, menedżer spółki Sackin, sprowadziła do Francji włók na syntetyczne i worki już po upływie okresu przejściowego w roku 1970 r W deklaracjach celnych Unia Beneluksu została wskazana jako miejsce pochodzenia towaru. Stwierdzono jednak, że w rzeczywistości towary pochodziły z Libanu. Zostały one sprowadzone legalnie na terytorium Wspólnoty i zostały za nie uiszczone należne cła. Organy francuskie uznały, że podanie niezgodnych z prawdą informacji w deklaracjach celnych stanowiło przestępstwo celne, za co p. Donckerwolcke została skazana na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary. W trakcie postępowania odwoławczego, w związku z wątpliwościami pojawiającymi się przy interpretacji prawa wspólnotowego, zwrócono się do ETS z pytaniami prejudycjalnymi. Pierwsze z nich dotyczyło kwestii, czy ww. środki były środkami o skutkach podobnych do ograniczeń ilościowych. Drugie natomiast dotyczyło dopuszczalności ewentualnego zastosowanie art. 134 TWE stosowanie wymogu posiadania zezwolenia na sprowadzanie towarów pochodzących z państw trzecich, ale już dopuszczonych do obrotu we Wspólnocie.
Tezy orzeczenia:
Stwierdzenie, że jakiś towar znajduje się w jednym z państw członkowskich w wolnym obiegu, uważane jest z reguły za dowód, że towar ten albo jest dobrem wytworzonym w obszarze unii celnej, albo pochodzi wprawdzie z panstv trzeciego, ale wszelkie formalności celne zostały dokonane zgodnie z przepisami Towary wspólnotowe i towary z państw trzecich są wtedy traktowane jednakowo. Stosowanie do nich odrębnych uregulowań jest niedopuszczalne. W czasie okresu przejściowego przepisy krajowe uzależniające import towar z państw członkowskich, w których znajdują się one w swobodnym obrocie p sprowadzeniu z państw trzecich, od zwrócenia się o zezwolenie z uwagi na i liwe zastosowanie art. 134 TWE nie stanowią środka analogicznego do °^ czenia ilościowego, bowiem nie powodują zaostrzenia reguł dotyczących n wu tych towarów w stosunku do reguł obowiązujących w czasie wejścia w Traktatu.
Orzecznictwo, s. 996.
Orzeczenie z 23 listopada 1978 r., Regina v. Thompson i inni
sprawa C-7/78, ETS 1978, s. 2247 i nast.
Stan faktyczny:
Trzech obywateli Wielkiej Brytanii zostało uznanych przez sąd Karny w Canter-bury za winnych naruszenia zakazu importu do Zjednoczonego Królestwa złotych monet i eksportu z tegoż terytorium brytyjskich monet ze stopów srebra bitych tam przed 1947 r.. Import złotych monet i eksport monet ze stopów srebra został zabroniony przez Radę Handlową. Import monet złotych był zakazany, chyba że importer otrzymał od Rady specjalna licencję. Podobnie eksport brytyjskich monet ze stopów srebra, bez specjalnej licencji był zakazany — z wyjątkiem liczby monet nie przekraczającej dziesięciu sztuk. Natomiast oskarżeni zorganizowali import 3400 południowoafrykańskich monet złotych (Kruggerandów), a także eksportowali w ciągu niecałego roku około czterdziestu ton brytyjskich monet ze stopów srebra, wybitych w Zjednoczonym Królestwie przed 1947 r. Sąd Apelacyjny wystąpił do ETS z pytaniem, czy przedmiotowe ograniczenia importowe i eksportowe były zgodne z prawem wspólnotowym i czy stanowiły kapitał.
Tezy orzeczenia:
Monety ze stopów w srebra, które nadal stanowiły prawny środek płatniczy zgodnie ze swoją naturą powinny być traktowane jako środki płatności, a nie towary. Podobnie w odniesieniu do Krugerrandów Sąd stwierdził, że na rynkach pieniężnych tych państw członkowskich, które dopuszczają dokonywanie w nich transakcji, są one traktowane jako równoważne w stosunku do pieniądza. Ich transfer musi być traktowany jako transfer pieniężny. Srebrne monety które były Prawnym środkiem płatniczym i Kruggerandów nie można uznać za towary.
Orzeczenie z 7 lutego 1979 r., Knoors
sPrawa 115/78, ETS 1979, s. 399 i nast.
Tezy orzeczenia:
_ Knoors, obywatel holenderski, nabył kwalifikacje hydraulika w Belgii Odmó-
'°no mu jednak możliwośćci wykonywania zawodu w Holandii, nawet mimo
stiienia w tym czasie stosownej dyrektywy (dyrektywa Rady 64/427) regulującej
Pewne umiejętności w zawodach, które objęte były szkoleniem oraz doświadczę-
niem nabytym przez daną osobę. Władze holenderskie powoływały się na ok liczność, iż chodzi o obywatela holenderskiego, który we własnym państwie eh wykonywać zawód, a więc regulacje wspólnotowe nie mają znaczenia. Ponadt władze twierdziły, że niebezpieczeństwo obywateli, którzy chcą odwoływać sie H kwalifikacji zdobytych w innych krajach polega na tym, że mogliby oni uchyb' się od stosowania ich krajowych przepisów odnoszących się do kwalifikacji w da nym zawodzie.
Tezy orzeczenia:
Obywatele Wspólnoty przez fakt, że osiedlili się zgodnie z prawem na obszarze innego państwa członkowskiego, znajdują się w stosunku do swoich państw pochodzenia w sytuacji, która jest porównywalna z sytuacją tych wszystkich innych osób, które korzystają z praw i wolności zagwarantowanych Traktatem. Przepisy Traktatu odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej oraz świadczenia usług nie mogą być stosowane do czysto wewnętrznych sytuacji państwa członkowskiego, jednak nie zmienia to faktu, że odniesienie w art. 43 TWE do „obywateli państwa członkowskiego", którzy chcieliby prowadzić działalność „na terenie państwa członkowskiego" nie może być interpretowane w taki sposób, że wyklucza się obywateli danego państwa członkowskiego z prawa Wspólnoty, podczas gdy z powodu faktu, iż mieszkali oni legalnie na terytorium innego państwa członkowskiego i nabyli kwalifikacje zawodowe uznawane przez przepisy prawa wspólnotowego, są oni, jeśli chodzi o ich kraj pochodzenia w sytuacji, która może być zbliżona do sytuacji innych osób cieszących się prawami i swobodami zagwarantowanymi przez Traktat.
Orzeczenie z 13 lutego 1979 r., Hoffrnann-La Roche (witaminy)
sprawa 85/76, ETS 1979, s. 461 i nast.
Stan faktyczny:
Sprawa koncentrowała się wokół praktyk stosowanych przez Hoffmann-La che na rynku witamin. Jeden z aspektów, dotyczył praktyki działania polega) cym na udzielaniu rabatów.
Tezy orzeczenia:
Jeśli produkt może być zastosowany do różnych celów i jeśli jego różne zas °^y wanie odpowiada różnym potrzebom ekonomicznym, to istnieją powoM uznać, że produkt ten może, stosownie do sytuacji, należeć do oddzielny"1
ków, które mogą charakteryzować się specyficznymi cechami, różnymi zarówno co do struktury, jak i warunków konkurencji Jednak nie może to prowadzić do wniosku, że taki produkt tworzy jeden rynek razem z wszystkimi innymi produktami, które są z nim wymienne w zakresie, w jakim jest on stosowany do zaspokajania różnych potrzeb, i z którymi może konkurować. Pojęcie rynku relewan-tnego zakłada mianowicie istnienie skutecznej konkurencji pomiędzy produktami, które go tworzą, co wymaga istnienia wystarczającego stopnia wymienności pomiędzy wszystkimi produktami tworzącymi ten sam rynek, w zakresie ich stosowania do tych samych celów.
Pozycja dominująca, o której mowa w art. 82 TWE, odnosi się do pozycji siły ekonomicznej posiadanej przez przedsiębiorstwo, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku relewantnym, przez stworzenie mu możliwości działania w liczącym się zakresie niezależnie od konkurentów, klientów, a w konsekwencji od konsumentów. Taka pozycja, inaczej niż w przypadku monopolu lub quasi-monopolu, nie wyklucza pewnego zakresu konkurencji, ale umożliwia przedsiębiorstwu, które z niej korzysta, określanie lub przynajmniej współkształtowanie warunków, na jakich ta konkurencja może się rozwijać, a w każdym razie zachowywanie się bez zważania na te warunki, nie ponosząc z tego tytułu żadnej szkody.
Bardzo duże udziały w rynku są ważnym dowodem na występowanie pozycji dominującej. Innymi znaczącymi czynnikami są relacje pomiędzy posiadanymi przez przedsiębiorstwo udziałami w rynku a udziałami jego konkurentów, szczególnie następnych pod względem wielkości, przewaga technologiczna przedsiębiorstwa nad jego konkurentami, istnienie wysoko rozwiniętej sieci sprzedaży i brak potencjalnej konkurencji
Nadużycie jest pojęciem obiektywnym, odnoszącym się do zachowań przedsiębiorstwa posiadającego pozycję dominującą, które mogą wpływać na strukturę rynku, na którym konkurencja jest osłabiona właśnie jako rezultat faktycznej obecności na nim tego przedsiębiorstwa, i które przez sięganie do metod odbiegających od tych, które tworzą zwykle konkurencję produktów lub usług w transakcjach uczestników rynku, utrudniają zachowanie konkurencji jeszcze istniejącej na rynku lub rozwój konkurencji
Przedsiębiorstwo, które posiada pozycję dominującą na rynku i wiąże z sobą nabywców — nawet jeśli czyni to na ich prośbę — przez zobowiązanie lub przyrzeknie z ich strony pokrywania całości lub przeważającej części swojego zapotrze-°wania wyłącznie w tym przedsiębiorstwie, nadużywa przez to swej pozycji dokującej w rozumieniu art. 82 Traktatu, niezależnie od tego, czy zobowiązanie v tej kwestii jest podejmowane bez dodatkowych klauzul, czy też w zamian za Poznanie rabatu. To samo odnosi się do przypadku, gdy takie przedsiębiorstwo, ez wiązania nabywców formalnym zobowiązaniem, stosuje, zgodnie z warunki porozumienia zawartego z tymi nabywcami lub jednostronnie, system ra-at°w za wierność, czyli upustów uzależnionych od tego, czy klienci pokrywają Cał°ść, czy istotną część swojego zapotrzebowania w przedsiębiorstwie posiadamy*11 Pozycję dominującą.
Zarówno tego rodzaju zobowiązania do wyłącznego zaopatrywania się w okr ' lonym przedsiębiorstwie, niezależnie od tego, czy odbywa się to w zamian za nr znanie rabatu, jak i przyznawanie rabatów za wierność skierowane na dostarc7 nie kupującemu bodźca, by zaopatrywał się wyłącznie w przedsiębiorstwie po$i dającym pozycję dominującą, są niezgodne z celem zapewnienia niezakłócon ' konkurencji na wspólnym rynku. Nie wynikają one bowiem z istoty transakc" gospodarczej, która uzasadnia to obciążenie lub korzyść, ale mają na celu unie możliwienie lub ograniczenie wyboru przez kupującego między różnymi źródła mi zaopatrzenia oraz zamknięcie innym producentom dostępu do rynku. Nadużycie pozycji dominującej i ograniczenie konkurencji jako właściwości takich umów nie są wyłączone przez zawartą w nich tzw. klauzulę angielską na mocy której nabywcy zobowiązują się do informowania przedsiębiorstwa posiadającego pozycję dominującą o każdej bardziej korzystnej ofercie, jaka została im złożona przez konkurentów, i mają prawo zaopatrywać się u konkurentów, jeśli przedsiębiorstwo to nie dopasuje swoich cen do przedstawionej oferty. W okolicznościach danej sprawy klauzula tego rodzaju jest umieszczana w celu umożliwienia przedsiębiorstwu posiadającemu pozycję dominującą nadużycie tej pozycji
Skutkiem rabatów za wierność jest stosowanie niejednakowych warunków do równorzędnych transakcji z innymi partnerami handlowymi, a więc sytuacja, w której dwóch kupujących płaci różną cenę za tę samą ilość tego samego produktu w zależności od tego, czy zaopatrują się wyłącznie w jednym przedsiębiorstwie posiadającym pozycję dominującą, czy z kilku różnych źródeł.
Orzeczenie z 20 lutego 1979 r., Cassis de Dijon
sprawa C-120/78, ETS 1979, s. 649 i nast.6
Stan faktyczny:
Firma Rewe-Zentral-AG zamierzała importować z Francji do RFN różne rodzą je napojów alkoholowych, w tym także likier Cassis de Dijon. Wystąpiła zatei do Federalnego Monopolu Spirytusowego o zezwolenie na ich przywóz z ter rium Francji Urząd poinformował firmę, że Cassis de Dijon nie może byc puszczony do obrotu na terytorium RFN, ponieważ nie zawiera wymagane) p prawo niemieckie ilości alkoholu, tj. 25%. Firma Rewe-Zentral-AG odwołała^ od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Sąd ten, w trakcie rozp wania sprawy powziął wątpliwość, co do interpretacji prawa wsPóln°!?E $r0-i skierował do ETS pytanie, czy należy uznać za zakazany przez art. 28 TWstaWy dek podobny w skutkach do ograniczeń ilościowych przepis niemieckie) u.
Orzecznictwo, s. 461.
monopolowej, która ustala minimalną wartość alkoholu w napojach i powoduje ^łączenie możliwości sprzedaży w RFN napojów wyprodukowanych w innych państw członkowskich.
Tezy orzeczenia:
Środki krajowe w przypadku braku regulacji wspólnotowej nie mające charakteru dyskryminującego pod względem formalnym, które stanowią jednak środki podobne w skutkach do ograniczeń ilościowych w imporcie, nie naruszają art. 28 TWE, jeżeli są konieczne ze względu na skuteczną kontrolę podatkową, ochronę konsumenta, ochronę uczciwości transakcji handlowych oraz ochronę środowiska.
Każdy towar, który znajduje się legalnie na rynku państwa członkowskiego musi mieć dostęp do wszystkich państw członkowskich.
Środki określające minimalną zawartość alkoholu stanowią środki o skutkach analogicznych do ograniczeń ilościowych.
Wszystkie towary, które są zgodnie z prawem produkowane w jednym z państw członkowskich i tam też sprzedawane, zasadniczo mogą być wwożone i sprzedawane we wszystkich pozostałych państwach członkowskich, jeśli w pojedynczych przypadkach nie stoją na przeszkodzie istotniejsze interesy ogółu.
Orzeczenie z 31 marca 1981 r., Jenkins v. Kingsgate
sprawa 96/80, ETS 1981, s. 911 i nast.
Stan faktyczny:
Powódka zatrudniona w niepełnym wymiarze godzin w Kinksgate uważała, że otrzymywała za godzinę stawkę niższą, aniżeli jej koledzy zatrudnieni na pełnym etacie wykonujący taką samą pracę, co stanowi naruszenie zasady równej płacy. Wniosła do Sądu Pracy powództwo o naruszenie ustawy Zjednoczonego Królestwa o Równej Płacy z 1970 r., która przewidywała równa płacę w każdym przypadku, gdy kobieta zatrudniona była przy wykonywaniu „podobnej pracy" do Pracy wykonywanej przez mężczyzn zatrudnionych na tych samych stanowiskach.
Tezy orzeczenia:
elem art. 141 TWE jest zapewnienie stosowania zasady równej płacy za równą pracC dla kobiet i mężczyzn wykonujących taką samą pracę. Różnice zakazanej ^2ez to postanowienie płacy wynikają wyłącznie z różnicy płci pracownika. Praca J^konywana w wymiarze części etatu opłacana jest za niższą stawkę godzinową,
ni*eli praca wykonywana w pełnym wymiarze, samo przez się nie stanowi dys-
kryminacji zakazanej przez art. 141 TWE, przy założeniu, że stawki godzinow stosowane są wobec każdej kategorii pracowników bez rozróżnienia płci Jeżeli zatem takie rozróżnienie nie występuje, wówczas sam fakt, że praca opb cana jest za jednostki czasu w stawkach godzinowych, które różnią się w zależ ności od liczby godzin przepracowanych tygodniowo nie stanowi naruszenia za sady jednakowej płacy za jednakowa pracę zawartej w art. 141, tak długo jak długo różnica w płacy między pracą w wymiarze części etatu, a pracą w wymiarze pełnego etatu związana jest z czynnikami, które mają uzasadnienie obiektywne i w żadnej mierze nie są związane z dyskryminacją obu płci Może to mieć miejsce w szczególności, gdy przez ustanowienie stawek godzinowych płacy, które są niższe za pracę wykonywana na części etatu, aniżeli ta która może obiektywnie być usprawiedliwiona, do zachęty do podejmowania pracy w pełnym wymiarze niezależnie od płci pracownika.
Gdy stawka godzinowa różni się w zależności od tego, czy wykonywana jest ona w części etatu, czy też na pełnym etacie, sądy krajowe powinny w każdym indywidualnym przypadku zadecydować, zwracając uwagę na okoliczności sprawy, jej historię oraz intencje pracodawcy, polityce płacowej jak ta, która jest przedmiotem analizy w głównym postępowaniu, także wówczas gdy prezentowana jest jako różnica oparta na liczbie godzin przepracowanych tygodniowo, jest czy tez nie jest w rzeczywistości dyskryminacja opartą na płci pracownika.
Orzeczenie z 11 listopada 1981 r., Casati
sprawa 203/80, ETS 1981, s. 2595 i nast.7
Stan faktyczny:
G. Casati, obywatel włoski, został zatrzymany na granicy włosko-austriacki w związku z przewożeniem znacznej sumy pieniężnej. Bronił się poprzez stwiei dzenie, że pieniądze te wwiózł uprzednio z Włoch — bez złożenia deklaracji z zamiarem zakupienia maszyn do swojego przedsiębiorstwa. Ponieważ do r sakcji nie doszło, zamierzał wywieźć pieniądze z powrotem do Niemiec, /go z ustawodawstwem włoskim, przewóz obcych dewiz przez granicę moznwy pod warunkiem uprzedniego ich zgłoszenia. Casati, w toczącym się P°s eP niu, podniósł zarzut niezgodności prawa włoskiego z TWE.
Tezy orzeczenia:
Swoboda przepływu kapitału ma w prawie wspólnotowym charakter auton Q. czny. Wolność ta jest w praktyce warunkiem wstępnym dla skuteczneg nywania innych swobód, zwłaszcza wolności przedsiębiorczości
Orzecznictwo, s. 698.
Artykuł 67 ust. 1 Traktatu o EWG (uchylony przez Traktat z Maastricht) różni się od przepisów o swobodnym przepływie osób, kapitału i usług tym, że zobowiązanie do liberalizacji przepływu kapitału istnieje tylko wtedy, gdy „jest to konieczne dla funkcjonowania wspólnego rynku". Zakres tego ograniczenia, które nadal obowiązuje po upływie okresu przejściowego, może się czasowo zmienić i uzależniony jest zarówno od oceny potrzeb wspólnego rynku, jak i oszacowania ewentualnych korzyści oraz ryzyka związanego z liberalizacją w obecnej sytuacji wspólnego rynku, a szczególnie przy osiągniętym stopniu integracji Ocena ta znajduje się przede wszystkim w kompetencji Rady. Artykuł 67 ust. 1 Traktatu o EWG należy interpretować w ten sposób, że ograniczenia wywozu banknotów niezależnie od regulacji art. 69 traktatu o EWG nie zostały zniesione wraz z upływem okresu przejściowego.
Nie stanowi naruszenia Traktatu niezastosowanie postępowania określonego w art. 73, a dotyczącego ograniczeń przepływu kapitału, których państwo członkowskie nie musi zliberalizować na podstawie prawa wspólnotowego. Art. 71 ust. 1 Traktatu EWG nie nakłada na państwa członkowskie bezwarunkowych zobowiązań, na które mogłaby się powołać jednostka. Art. 106 ust. 3 Traktatu o EWG nie ma zastosowania do ponownego wywozu sumy pieniędzy uprzednio wwiezionej w celu dokonania transakcji handlowej, do której jednak nie doszło.
Pierwsze dwa ustępy art. 106 powinny zapewnić swobodny przepływ towarów w ten sposób, że dozwolony musi być związany z nim przepływ płatności Przepisy te nie zobowiązują jednak państw członkowskich do zezwolenia na wwóz lub wywóz banknotów w celu przeprowadzenia transakcji handlowych, jeżeli transfer taki nie jest konieczny dla swobodnego przepływu towarów. Odnośnie do ruchów kapitału i obrotów płatniczych, których państwa członkowskie nie mają obowiązku zliberalizować na podstawie przepisów wspólnotowych, przepisy te nie ograniczają swobody tych państw do wprowadzania środków kontrolnych i egzekwowania ich pod groźbą sankcji karnych.
Orzeczenie z 23 marca 1982 r., Levin
sPrawa 53/81, ETS 1982, s. 1035 i nast.
Stan faktyczny:
ani Levin, obywatelka brytyjska, poślubiła obywatela Afryki Południowej. Od-owiono jej prawa stałego pobytu na terytorium Holandii Jej zarobki otrzymy-ane z prowadzenia działalności gospodarczej, były niższe od minimum zarob-u ustalonego przez ustawodawstwo holenderskie. Według władz holenderskich le była ona „uprzywilejowaną obywatelką Wspólnoty". Sąd holenderski zwró-¦j.1'sie z Pytaniem do ETS, czy można uznać za pracownika osobę w myśl art. 39 ^E, kiedy osiąga ona dochody poniżej ustalonego minimum.
Tezy orzeczenia:
Pojecie pracownika jest pojęciem prawa wspólnotowego, czyli niezależnym od vw kładni prawa krajowego w poszczególnych państwach członkowskich. Pracownikiem jest także osoba pracująca w niepełnym wymiarze czasu pracy co wystarcza na jej utrzymanie. W rachubę nie wchodzi, tylko działalność o tak niewielkim wymiarze, że w tym aspekcie jest zupełnie pozbawiona znaczenia.
Orzeczenie z 24 listopada 1982 r., Buy-Irish
sprawa 249/81, ETS 1982, s. 4005 nast.
Stan faktyczny:
W styczniu 1978 r. Irlandia rozpoczęła trzyletni program promujący sprzedaż towarów irlandzkich, którego celem było wyłączenie spod importu produktów irlandzkich równoważnym 3% ogólnej liczby wydatków konsumentów. Rząd irlandzki przyjął odpowiednie działania mające na celu promocję irlandzkich produktów polegające na: 1) zorganizowaniu bezpłatnego serwisu informacyjnego dla konsumentów zawierającego informacje, które z towarów zostały wyprodukowane w Irlandii oraz gdzie mogą być uzyskane, 2) wystawy towarów irlandzkich, 3) zachęcanie do używania Buy-Irish (kupuj towary irlandzkie) — znaku oznaczającego towary wyprodukowane w Irlandii oraz 4) zorganizowanie publicznej kampanii przez Radę ds. Towarów Irlandzkich zachęcającą do zakupu towarów irlandzkich.
Dwa pierwsze rodzaje działalności zostały później zaniechane przez rząd irlandzki, a dwa kolejne kontynuowano nawet po upływie trzyletniego okresu, po którym powinna się ona zakończyć.
Komisja zgodnie z art. 226 TWE podniosła, że kampania prowadzona przez rzą irlandzki jest niezgodna z art. 28 TWE. Irlandia uznała, że nigdy nie przyjęła środków w znaczeniu art. 28 TWE, oraz że pomoc finansowa stosowana prze Radę ds. Towarów Irlandzkich powinna być oceniana w świetle art. 87 \ TWE, a nie art. 28.
Radę ds. Towarów Irlandzkich została zarejestrowana jako instytucja prywan-Jednak rząd irlandzki wskazywał członków do Komitetu zarządzającego w większości finansowana ze środków państwowych.
Tezy orzeczenia:
Fakt, że kampania reklamowa była prowadzona z moralnym poparciem V ^
i Przez nie finansowana, nie wyklucza jej oceny z punktu widzenia nie ty ^
R7 4 88, lecz także art. 28 TWE. Kampania Buy-Irish i wprowadzone W ^ Via. środki powinny być oceniane, jako środki mające na celu zachętę
powania tylko krajowych towarów. Dyrektywa 70/50 z 22 grudnia 1969 r. traktuje takie środki jak naruszenie zobowiązań wynikających z Traktatu TWE. Kampanii nie można porównywać do reklamy prowadzonej przez prywatne, bądź państwowe przedsiębiorstwa, czy grupy przedsiębiorstw zachęcające ludzi do kupowania towarów wytworzonych przez te przedsiębiorstwa. Rząd rozpoczął kampanię, jako zintegrowany program promocyjny krajowych towarów, ustanowił Radę ds. Towarów Irlandzkich i upoważnił ją do wprowadzenia programu. Pomijając skuteczność, działania nr 3 i 4 kampanii, stworzyły część rządowego programu, którego zamiarem było zastąpienie towarami krajowymi towarów przywożonych z zagranicy oraz przez to wpłynięcie na oddziaływania na siłę handlu miedzy państwami członkowskimi
Zgodnie z art. 28 TWE zakazane są ograniczenia ilościowe oraz wszelkie środki wywierające podobny skutek. Sfinansowana i przeprowadzona przez Irlandię akcja reklamowa dla irlandzkich produktów jest środkiem państwowym. Rząd irlandzki wskazywał członków Rady ds. Towarów Irlandzkich oraz finansował tę organizację, zatem nie ulega wyłączeniu z art. 28 TWE. Prowadzenie kampanii zapoczątkowanej przez rząd i wspieranej przez państwową praktykę może być porównywalne z aktami rządowymi o charakterze przymusowym. Może ona być oceniana z punktu widzenia zgodności z art. 28 TWE, gdyż nawet działania rządowe o charakterze niewiążącym mogą wpływać na realizację celów określonych w art. 2 i 3 TWE.
Prowadzenie programu rządowego dotyczącego całej gospodarki i zmierzającego do ograniczenia wymiany handlowej z zagranicą poprzez zachęcanie do nabywania towarów miejscowych, jest sprzeczne ze zobowiązaniami wynikającymi z TWE.
Orzeczenie z 12 lipca 1983 r., Wino i piwo
sprawa 170/78, ETS 1980, s. 417 i nast. i ETS 1983, s. 2265 i nast.
Stan faktyczny:
W 1977 r. Wielka Brytania wprowadziła podatek od piwa w wysokości 0,58 fun-a brytyJskiego za galon. Natomiast podatek od wina stołowego wynosił 3,25 fun-a brytyjskiego za galon. Komisja Europejska wniosła skargę do ETS, że przepisy e sa. niezgodne z art. 90 TWE, który zabrania zróżnicowanego opodatkowania Produktów podobnych.
Tezy orzeczenia:
wa napoje alkoholowe — wino i piwo — nie są równymi lub jednakowymi pr°duktami sensu stricto. Uznano, że dla konsumentów piwo i słabe wino sto-°we są do pewnego stopnia towarami wymiennymi Wraz ze wzrostem cen wi-
na wzrasta gwałtownie sprzedaż piwa i odwrotnie, gdy piwo drożeje wysten ¦ większy popyt na wino. Ta tzw. krzyżowa elastyczność cen dowodzi, że produk* te przynajmniej częściowo i potencjalnie konkurują ze sobą. Zatem w taki h przypadkach państwa członkowskie nie mogą dyskryminować wwożonych towa rów. Wielka Brytania jest znaczącym producentem piwa, zaś prawie w ogóle n' produkuje wina.
Wielka Brytania naruszyła 90 ust. 2, gdyż zawarty w nim zakaz dyskryminac" rozciąga się także na towary, które nie są wprawdzie jednakowe, ale z punktu widzenia konsumenta przynajmniej do pewnego stopnia konkurują ze sobą i względem siebie substytucyjne.
Orzeczenie z 31 stycznia 1984 r., Luisi i Carbone
sprawy połączone 286/82 i 26/83, ETS 1984, s. 377 i nast.8
Stan faktyczny:
Ustawodawstwo włoskie nakładało limit wymiany dewiz przez obywateli włoskich w związku z pobytami turystycznymi, służbowymi, studyjnymi lub w celu opieki zdrowotnej za granicą (500 000 lirów rocznie). Limit ten został przekroczony przez powodów, w związku z czym urząd skarbowy nałożył na nich kary pieniężne. Chcąc uniknąć wysokiej grzywny bronili się argumentując, że pieniędzy tych potrzebowali na cele turystyczne oraz leczenie w Niemczech i we Francji Powodowie zakwestionowali zgodność ustawodawstwa włoskiego z zasadą swobodnego przepływu kapitału w obrębie Wspólnoty. Sąd w Genui zwrócił się do ETS z pytaniem prejudycjalnym o rozstrzygnięcie tej kwestii
Tezy orzeczenia:
Swoboda świadczenia usług oznacza swobodę odbiorców usług do korzystania z tych usług na terytorium innego państwa członkowskiego, bez jakichkolw ograniczeń, również w zakresie sposobów płatności Turyści, osoby korzystają z opieki lekarskiej oraz osoby przebywające w podróży studyjnej lub podroży s bowej powinni być traktowani jak odbiorcy usług.
Materialny transfer banknotów nie może być traktowany jako przepływ kapi^ łu, jeśli związany jest z obowiązkiem płatniczym wynikającym z transakcji rze wymiany towarów lub usług. . , za_
Przepływ kapitału to operacja finansowa nakierowana na zdeponowanie lu ^ inwestowanie danej sumy, podczas gdy bieżące płatności to transfer obcej wa która stanowi świadczenie wzajemne w ramach związanej z nimi transaK
Orzecznictwo, s. 704.
przepis art. 106 Traktatu o EWG (uchylony przez Traktat z Maastricht) zobowiązuje państwa członkowskie do zezwolenia na płatności na podstawie tego przepisu w walucie państwa, w którym przebywa wierzyciel lub korzystający z usług. Świadczenia w walucie państwa trzeciego nie są objęte tym przepisem. Przepis art. 106 powinien być interpretowany w następujący sposób:
— transfer w celach turystycznych, podróży służbowych, studyjnych lub opieki medycznej stanowi płatności, a nie przepływ kapitału, nawet jeżeli polega na materialnym przekazywaniu banknotów;
— ograniczenia transferu powinny być zniesione wraz z końcem okresu przejściowego;
— państwa członkowskie zachowują prawo kontroli, czy transfer dewiz przeznaczonych rzekomo na płatności legalne nie jest wykorzystywany dla celów niedozwolonego przepływu kapitału;
— kontrola ta nie może prowadzić do wprowadzenia ograniczeń płatności i transferu związanego z usługami do określonej kwoty w ramach jednej transakcji czy danego okresu, ani też do uczynienia swobód określonych w Traktacie iluzorycznymi, ani też do poddania ich nadzorowi i dyskrecji administracji;
— kontrole mogą polegać na ustaleniu limitów, poniżej których nie dokonuje się kontroli, a w odniesieniu do płatności powyżej tych limitów na określeniu sposobów uzasadnienia płatności; z zastrzeżeniem jednak, że limit nie będzie ustanowiony w wysokości uniemożliwiającej w praktyce normalny obieg usług.
Zgodnie z art. 108 i 109 Traktatu o EWG jeśli państwo członkowskie przechodzi trudności lub jest poważnie zagrożone trudnościami związanymi z jego bilansem płatniczym odpowiednie środki ochronne mogą zostać podjęte. Przepisy te można zastosować nawet po pełnym ustanowieniu swobody przepływu kapitału, odnoszą się one jednak do sytuacji kryzysowych i w związku z brakiem jakiegokolwiek kryzysu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Orzeczenie z 12 lipca 1984 r., KIopp
sPrawa 107/83, ETS 1984, s. 2971 i nast.9
St*n faktyczny:
°- Klopp prowadził kancelarię adwokacką w Dusseldorfie. We Francji zdał eg-2amin adwokacki i wystąpił do tamtejszej izby adwokackiej o dopuszczenie do Wykonywania zawodu i zgodę na otwarcie drugiej kancelarii w Paryżu. Izba nie godziła się na to, podnosząc, że w myśl prawa francuskiego adwokat może pro-
9
Orzecznictwo, s. 597.
wadzić tylko jedną kancelarię w okręgu sądowym, w którym jest dopuszczo Klopp odwołał się do Sądu, a ten zwrócił się do ETS z pytaniem wstępnym
Tezy orzeczenia:
Swoboda przedsiębiorczości obejmuję również możliwość zakładania i utrzymv wania na terenie Wspólnoty więcej niż jednego biura w celu prowadzenia dzia łalności gospodarczej, pod warunkiem przestrzegania miejscowych przepisów Środki niedyskryminujące mogą naruszać swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, jeśli przeszkadzają obywatelom innych państw członkowskich w rzeczywistym korzystaniu z ich prawa do prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowanego im w Traktacie. W kwestiach dotyczących filii, nie można całkowicie swobodnie stosować regulacji krajowych nie mających charakteru dyskryminującego.
Całkowity zakaz prowadzenia działalności gospodarczej we Francji przez adwokata mającego kancelarię za granicą jest niezgodny z zasadą swobody przedsiębiorczości
Art. 43 TWE zakazuje organom państw członkowskim uniemożliwianie na podstawie własnych przepisów dostępu obywateli innego państwa członkowskiego do wykonywania zawodu adwokata jedynie z tego względu, że ma on już kancelarię w innym państwie członkowskim.
Orzeczenie z 22 maja 1985 r., Parlament Europejski v. Rada
sprawa 13/83, ETS 1985, s. 1513 i nast.10
Stan faktyczny:
Rada miała, zgodnie z przepisami TWE, obowiązek wprowadzenia przed upływa okresu przejściowego wspólnej polityki transportowej. Ponieważ nie wyd w terminie określonych przepisów Parlament Europejski wszczął postępowani przed ETS w związku z zaniechaniem przez Radę działania. Rada zażądała o lenia skargi na zaniechanie ze względu na brak legitymacji procesowej Parłam tu, bądź uznania wniesionej skargi za bezzasadną.
Tezy orzeczenia:
ETS może na podstawie art. 232 TWE stwierdzić naruszenie Traktatu V°^\ ce na niewydaniu przez Radę lub Komisję określonych przepisów prawnj
Orzecznictwo, s. 875.
w sytuacji, gdy miały prawny obowiązek ich wydania. Swoboda działania Rady może być ograniczona przez wymogi związane z wprowadzeniem wspólnego rynku oraz przez te przepisy Traktatu, w których sformułowane zostały określone terminy. Zadaniem Rady jest określenie zgodnie z przewidzianymi regułami proceduralnymi, celów i środków wspólnej polityki transportowej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt a) TWE oraz art. 71 ust. 2 TWE, Rada była zobowiązana do rozciągnięcia swobody świadczenia usług przed upływem okresu przejściowego na sektor transportu w takim zakresie, w jakim dotyczy ona przewozów do i z danego państwa członkowskiego oraz tranzytu przez terytorium jednego lub więcej państw członkowskich. Rada miała także określić warunki, jakie muszą być spełnione dla dopuszczenia przewoźników zagranicznych do przewozów na terytorium państwa członkowskiego, w których nie mają siedziby.
Orzeczenie z 13 maja 1986 r., Weber von Hartz
sprawa 170/84, ETS 1986, s. 1607 i nast.11
Stan faktyczny:
Pani Weber domagała się wypłaty świadczeń emerytalnych na podstawie dodatkowego systemu ubezpieczeń wprowadzonego przez firmę Bilka dla jej pracowników. Członkostwo w tym systemie było zagwarantowane dla wszystkich pracowników przez umowę o pracę. Pracownicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu byli nim objęci tylko wtedy, gdy przepracowali określony czas. Pani Weber z uwagi na to, że była zatrudniona przez krótszy okres, nie otrzymała stosownych świadczeń. Zaskarżyła tę decyzję przed sadem jako sprzeczną z zasadą równouprawnienia kobiet i mężczyzn z art. 141 TWE.
Tezy orzeczenia:
Określając pojęcie wynagrodzenia należy brać za punkt wyjścia definicję zawartą w art. 141 ust. 2 TWE. Zgodnie z nią za wynagrodzenie należy uważać uposażenie i wszelkie inne korzyści świadczone bezpośrednio lub pośrednio w gotówce lub naturze, w danej chwili lub przyszłości, przez pracodawcę pracownikowi z tytułu zatrudnienia tego pracownika. Bez znaczenia jest to, czy świadcze-n|e następuje dobrowolnie, na podstawie umowy o pracę, czy na podstawie przepisów prawa. Decydujące jest to, czy świadczenie ma swoją przyczynę w stosunku mi?dzy pracodawcą i pracownikiem, tzn. musi istnieć związek między ze stosunkiem stanowiącym podstawę zatrudnienia.
Orzecznictwo, s. 905.
Art. 141 TWE zostaje naruszony w sytuacji, gdy spółka będąca właścicielem d mów towarowych wyłącza osoby zatrudnione w niepełnym wymiarze czasu prar ze swojego systemu emerytalnego w sytuacji, gdy wyłączenie to dotyczy zdecydo wanie większej liczby kobiet niż mężczyzn. Jeśli przedsiębiorstwo udowodni ż wyłączenie takie opiera się na obiektywnie uzasadnionych przesłankach, nie zwia zanych z jakąkolwiek formą dyskryminacji ze względu na płeć to zwolni sie z odpowiedzialności
Na gruncie art. 141 TWE przedsiębiorstwo może uzasadnić przyjęcie polityki płacowej wykluczającej pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin spod działania jej systemu ubezpieczeń emerytalnym dążeniem do ograniczenia w maksymalnym stopniu tej formy zatrudnienia, jeśli zostanie stwierdzone że środki podjęte w tym celu odpowiadają rzeczywistym potrzebom przedsiębiorstwa, są właściwe z punktu widzenia założonych celów i są niezbędne dla ich osiągnięcia.
Orzeczenie z 18 czerwca 1985 r., Steinhauser
sprawa 197/84, ETS 1985, s. 1819 i nast.
Stan faktyczny:
Pan Steinhauser, profesjonalny artysta malarz narodowości niemieckiej, zamieszkał w Biarritz (Francja). Odwołał się od decyzji władz miasta, które odmówiły mu możliwości wzięcia udziału w przetargu na wynajęcie lokalu wystawowego z powołaniem na okoliczność, iż nie ma on obywatelstwa francuskiego.
Tezy orzeczenia:
Art. 43 TWE stosuje się bezpośrednio w państwach członkowskich i ustanawia on zasadę zakazującej dyskryminacji ze względu na obywatelstwo wynikające z ustawodawstwa wewnętrznego. Państwa członkowskie zapewnią obywatelor innych państw członkowskich takie samo traktowanie na swoim terytorium, I kie przyznają swoim obywatelom.
Swoboda przedsiębiorczości zawarta w art. 43 TWE umożliwia nie tylko podjecie działalności gospodarczej na zasadzie samozatrudnienia, ale również praw jej wykonywania w najszerszym znaczeniu. t\MI.
Decyzja władz miasta Biarritz jest sprzeczna z postanowieniami art. 43 Obywatele państw członkowskich mają m.in. prawo do składania ofert i stnictwa w przetargach ogłaszanych przez państwo oraz inne osoby prawa P licznego w charakterze strony kontraktu lub podwykonawcy.
Orzeczenie z 17 kwietnia 1986 r., Reed
sprawa 59/85, ETS 1986, s. 1283 i nast.12
Stan faktyczny:
Panna Reed, niezamężna obywatelka brytyjska, przybyła do Holandii 5 listopada 1981 r. i zarejestrowała się jako osoba poszukująca pracy. Pracy jednak nie znalazła. Starała się także o zezwolenia na pobyt na terytorium Holandii z uwagi na fakt, że mieszka razem z W. i od pięciu lat pozostaje z nim w nieformalnym związku. W. jest nieżonatym obywatelem brytyjskim, pracującym w Holandii od 5 listopada 1981 r., który 23 lutego otrzymał zezwolenie na pobyt jako obywatel państwa członkowskiego.
Reed odmówiono zezwolenia na pobyt. Odwołała się zatem od tej decyzji Gdy sprawa trafiła do sądu Najwyższego Holandii, ten zwrócił się zgodnie z procedurą zawartą w art. 234 TWE do ETS. Pytania dotyczyły m.in. czy art. 10 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1612/68 powinien być interpretowany jako oznaczający, że w pewnych okolicznościach osoba pozostająca w stałym związku z pracownikiem, w znaczeniu przyjętym w tym postanowieniu, powinna być traktowana jak „małżonek".
Tezy orzeczenia:
Art. 10 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1612/68 nie może być interpretowany jako oznaczający, że osoba towarzysząca, pozostająca w stałym związku z pracownikiem, który jest obywatelem państwa członkowskiego i jest zatrudniony na terytorium innego państwa członkowskiego musi być w pewnych okolicznościach traktowana jako jego „małżonek" dla celów tego postanowienia. Państwo członkowskie, które niezamężnym/nieżonatym cudzoziemskim partnerom własnych obywateli przyznaje prawo do pobytu, musi czynić to samo w stosunku do pracowników przemieszczających się z innych państw członkowskich, którym towarzyszą ich niezamężni/nieżonaci partnerzy lub zamierzają do nich Przyjechać.
1 Orzecznictwo, s. 505.
Orzeczenie z 24 czerwca 1986 r., Brugnoni
sprawa C-157/85, ETS 1986, s. 2013 i nast.
Stan faktyczny:
L. Brugnoni, obywatel włoski, wydał Bankowi Oszczędnościowemu Genova e Imperia polecenie zakupu obligacji o wartości 5000 marek niemieckich, emitowanych przez Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, które były notowane na zagranicznej giełdzie papierów wartościowych. Wykonując zamówienie, Bank złożył zakupione obligacje w Deutsche Banku we Frankfurcie na rachunku p. Brugnoni i obciążył go opłatami związanymi z przechowywaniem obligacji Obciążony został ponadto sumą w lirach, stanowiąca równowartość 50%, a następnie obniżoną do 30% wartości zakupionych papierów wartościowych, w celu wykonania obowiązkowego zastawu, przewidzianego przez włoskie regulacje dewizowe. Brugnoni wystąpił przeciwko Bankowi do sądu włoskiego o wydanie papierów wartościowych oraz o zwrot sum potrąconych w związku z depozytem i opłatami związanymi z przechowywaniem papierów wartościowych. Powód twierdził, że regulacja włoska była sprzeczna z prawem wspólnotowym (w szczególności art. 67 i 68 Traktatu oraz przepisami wprowadzającymi je dyrektyw). Podniósł, że obowiązkowy depozyt stanowi barierę dla przepływu kapitału, tym bardziej uciążliwą, że mieszkaniec Włoch nie miał nawet możliwości spowodowania, aby papiery wartościowe, które kupił za granicą, mogły być fizycznie przetransportowane na terytorium Włoch, ponieważ włoskie banki, mające upoważnienie do przechowywania tych papierów wartościowych zawsze ustanawiały wspólny depozyt w którymś współpracujących z nimi banków za granicą. Twierdził ponadto, że włoska regulacja była niezgodna z obowiązującym wtedy art. 2 dyrektywy Rady z 11 maja 1960 r. (Pierwsza dyrektywa kapitałowa).
Tezy orzeczenia:
Dyrektywy kapitałowe urzeczywistniające art. 67 Traktatu miały na celu zap wnienie pełnej liberalizacji przepływu kapitału, ich cel zawiera w sobie znies _ nie barier administracyjnych, które mimo że nie przyjmują formy zezwoleń wizowych, ani nie oddziaływują na zakup zagranicznych papierów wartosciov stanowią jednak przeszkodę dla najszerszej liberalizacji przepływu kapitału, stosownie do tekstu preambuły do Pierwszej dyrektywy kapitałowej jest n dna do osiągnięcia celów Wspólnoty. • sjc
Liberalizacja przepływu kapitału wymagana przez prawo wspólnotowe, o n ^^ nie tylko do transferów finansowych w ścisłym tego słowa znaczeniu, a e g ży ją rozumieć jako zawierającą w sobie zniesienie wszelkich °E^niczeri'na środków skutkujących ograniczeniem możliwości zawierania lub wyko11™ transakcji podstawowej. prze-
Ządanie, by zakupione zagraniczne papiery wartościowe były składane n _ chowanie, stanowi ograniczenie zabronione przez prawo wspólnotowe, ja
szkoda najszerszej liberalizacji Zgodnie z art. 5 Pierwszej dyrektywy kapitałowej, przepisy tej dyrektywy nie ograniczają prawa państwa członkowskiego do sprawdzenia natury oraz prawdziwego charaktery transakcji i transferów lub podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia naruszeniom ich przepisów i zasad prawnych. Takie procedury mogą dotyczyć kontroli mającej na celu sprawdzenie, czy spełniono obowiązki ciążące na nabywcy zagranicznych papierów wartościowych w związku z procedurami, wydanymi za zgodą Komisji Procedury kontrolne mają zapewnić, że nabywca spełnia warunek przetrzymywania papierów wartościowych, w ciągu pewnego czasu, istotnego z punktu zasadności zastosowania odpowiednich przepisów.
Jedynie sąd krajowy może w sposób najpełniejszy dokonać analizy, czy przedmiotowe procedury są niezbędne w rozumieniu art. 5 Pierwszej dyrektywy kapitałowej.
Obowiązek złożenia papierów wartościowych, emitowanych lub płatnych za granicą, na przechowanie w upoważnionym do tego przez odpowiednie władze banku krajowym lub banku zagranicznym, wybranym przez bank upoważniony, nie może być narzucony przez państwa członkowskie, z powodu sprzeczności z przepisami prawa wspólnotowego odnoszącymi się do liberalizacji przepływu kapitału, chyba że taka procedura jest niezbędna dla monitorowania spełniania przez odpowiednie osoby warunków, ustanowionych przez legislację danego państwa członkowskiego, w zgodzie z prawem wspólnotowym, czyli np. z art. 119 i 120
TT A TT
TWE
Orzeczenie z 3 lipca 1986 r., Lawrie-Blum
sprawa 66/85, ETS 1986, s. 2121 i nast.13
Stan faktyczny:
• Lawrie-Blum ubiegała się o staż zawodowy konieczny do zdawania drugiego gzaminu państwowego, kwalifikującego do zatrudnienia w zawodzie nauczyciela 6 mnazjalnego w RFN. Władze oświatowe w Stuttgarcie odmówiły przyjęcia jej stażu Z,P°WOdU posiadania Przez nia- brytyjskiego obywatelstwa. Ukończenie wykon -aminu państwowego II stopnia są niezbędne do dopuszczenia
dydat W 3nia ZaW0du nauczyciela w szkołach państwowych i prywatnych. Kan-dnik ' mu zezwolon° na odbywanie stażu, posiada tymczasowy status urzę-
Law a panstwoweg° i wszelkie uprawnienia związane z tym statusem. 0dmne"B1UmWniOSła SkargC d° Sądu administracyJneg° ° unieważnienie decyzji not aWlalące' Przyiecia jej na staż z uwagi na jej sprzeczność z normami wspól-°wymi Skarga jednak została oddalona. Sąd apelacyjny stwierdził bowiem, że
lecznictwo, s. 501.
swobodę przepływu pracowników nie stosuje się do służby publicznej oraz że pań stwowy system szkół nie wchodzi w zakres działania Traktatu, gdyż nie jest cze ścią życia gospodarczego.
Powódka wniosła apelację do Federalnego Trybunału Administracyjnego, którv następnie zwrócił się z zapytaniem do Trybunału czy: nauczyciel odbywający staż zawodowy może być uważany za pracownika w rozumieniu art. 39 TWE oraz czv zatrudnienie takie może być uważane za zatrudnienie w służbie publicznej w rozumieniu art. 39 ust. 4 TWE.
Tezy orzeczenia:
Termin pracownik z art. 39 TWE ma znaczenie wspólnotowe. Powinien być definiowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które charakteryzują stosunek pracy odwołując się do praw i obowiązków osoby, o którą chodzi Podstawową cechą stosunku pracy jest świadczenie przez osobę pracy o pewnej wartości ekonomicznej dla lub pod kierownictwem innej osoby w zamian za wynagrodzenie. Sfera, w której praca jest świadczona, oraz charakter stosunku prawnego miedzy pracodawcą a pracownikiem pozostają bez znaczenia dla stosowania art. 39. Praktykant — nauczyciel, który pod kierownictwem i nadzorem władz szkolnych odbywa staż przygotowujący go do zawodu nauczyciela, podczas którego świadczy pracę polegającą na prowadzeniu lekcji i otrzymuje za to wynagrodzenie, musi być uważany za pracownika, bez względu na naturę prawną stosunku zatrudnienia.
Zatrudnienie w administracji publicznej w znaczeniu art. 39 ust. 4 TWE wymaga udziału w wykonywaniu uprawnień zwierzchnich i wypełniania takich zadań, które nakierowane są na ochronę ogólną interesów państwa lub innych zbiorowości publicznych. Okres praktyki nauczycielskiej nie wchodzi w zakres tego postanowienia.
Orzeczenie z 3 grudnia 1987 r., Komisja v. Grecja
sprawa 194/84, ETS 1987, s. 4737 i nast.
Stan faktyczny:
Komisja Europejska zarzuciła Grecji, że naruszyła art. 52 Aktu o warunkac^ przystąpienia Grecji do Wspólnot i dopasowaniu traktatów. Artykuł ten stan wił, że fundusze blokowane w Grecji należące do osób zamieszkałych w C nym państwie członkowskim będą progresywnie uwalniane w równych roczi ratach poczynając od przystąpienia Grecji do Wspólnot do 31 stycznia 198 • 1 stycznia 1986 r. fundusze blokowane należące do osób zamieszkałych w °b< nym państwie członkowskim będą umorzone.
Komisja uznała, że naruszenie tego przepisu przez Grecję po 1 stycznia 1981r. polegało na utrzymaniu w mocy przepisów krajowych stanowiących, że wszystkie dłużne należności pieniężne osób stale zamieszkujących za granicą, które muszą być zapłacone w Grecji oraz które nie wynikają z wymiany transakcji na wolnym rynku są postrzegane jako blokowane, oraz że zapłata przez dłużnika sumy dłużnej będzie skuteczna tylko przez umieszczenie tej sumy na blokowanym koncie. Uwolnienie i użycie blokowanych należności podlegają autoryzacji przez bank grecki Grecja uważała, że art. 52 stanowi o tym, że fundusze blokowane w Grecji należące do mieszkańców innych państw członkowskich są uwalniane wyłącznie dla używania w Grecji a nie dla transferu poza kraj.
Tezy orzeczenia:
Art. 52 musi być interpretowany jako odnoszący się do uwalniania funduszy w sytuacjach nie tylko ich użycia w Grecji, ale także dla ich transferu poza Grecję, ponieważ zwiększa możliwość dysponowania nimi swobodnie w obrębie kraju, nie obejmuje jednak jakiegokolwiek przepływu kapitału pomiędzy państwami członkowskimi
Zamiarem art. od 50 do 53 Aktu o warunkach przystąpienia było umożliwienie Grecji odroczenia, zgodnie z warunkami i w obrębie czasowych limitów w nich ustanowionych, liberalizacji przepływu kapitału przewidzianej w Pierwszej Dyrektywie Rady z 11 maja 1960 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu o EWG. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do przyznania osobom zamieszkałym w państwach członkowskich wszelkich zezwoleń dewizowych wymaganych dla zawarcia i wykonania transakcji lub dokonania transferów związanych z rodzajami przepływu, wymienionymi w liście A (art. 1 ust. 1 dyrektywy). Na liście znalazły się także roczne transfery blokowanych funduszy do innego państwa członkowskiego przez nierezydentów posiadaczy kont. Zatem celem art. 52 jest dokładne doprowadzenie Grecji stopniowo do zasad z ogólnym systemem dyrektywy oraz nie stawianie Grecji w mniej uprzywilejowanej sytuacji niż inne państwa członkowskie.
Mimo iż mogłoby się wydawać z dyrektywy, że roczne transfery zablokowanych funduszy do innego państwa członkowskiego przez nierezydentów posiadaczy kont są postrzegane, dla celów dyrektywy, jako osobisty przepływ kapitału. Jednak tak nie jest bowiem tylko takie fundusze wywodzące się z osobistych operacji ma-)3 być zliberalizowane.
Grecja miała obowiązek zwolnić, w obrębie czasowych limitów ustanowionych w art. 52 Aktu o przystąpieniu, wszystkie zablokowane fundusze należące do 0sób zamieszkałych w innych państwach członkowskich wraz z funduszami wystającymi z operacji, które nie były osobiste.
Orzeczenie z 4 lutego 1988 r., Margetts i Addenbrooke v Cuddy
sprawa 143/86, ETS 1988 s. 625 i nast.
Stan faktyczny:
T. i W. Cuddy za pośrednictwem Margetts i Addenbrooke, w okresie pomiędzy 1982 r. a 1984 r., kupowali i sprzedawali papiery wartościowe na londyńskiej giełdzie papierów wartościowych. Wszelkie operacje dotyczyły akcji spółek irlandzkich których główna siedziba znajdowała się w Irlandii, kapitał wyrażany był z irlandzkich funtach i których akcje były notowane na giełdach w Londynie i Dublinie. W czerwcu 1984 r. Cuddy byli dłużni określona kwotę za akcje. Nie chcieli jednak jej zapłacić twierdząc, że umowa, którą zawarli z Margetts i Addenbrooke, nie podlega wykonaniu, gdyż stanowi pogwałcenie irlandzkich przepisów dotyczących kontroli dewizowej. Powodowie podnieśli natomiast, że przepisy kontroli dewizowej nie powinny być stosowane, gdyż są sprzeczne z dyrektywą Rady z 11 maja 1960 r. o wykonaniu art. 67 Traktatu o EWG dotyczącej liberalizacji przepływu kapitału.
Tezy orzeczenia:
Art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady z 11 maja 1960 r. stanowił, że państwa członkowskie przyznają ogólne zezwolenie dla zawierania lub wykonywania umów i transferów pomiędzy rezydentami państw członkowskich, pod względem rodzajów przepływu kapitału wymienionych w liście B załączonej do dyrektywy. Lista B zawierała nabycie przez nierezydentów, krajowych papierów wartościowych, którymi był prowadzony obrót na giełdzie papierów wartościowych innych mz udziały w trustach inwestycyjnych i odprowadzanie związanych z tym przychodów.
Pojęcia „rezydentów" oraz „krajowych" i „zagranicznych" papierów wartość wych należy oceniać według definicji zawartych w wyjaśnieniach do dyrekty a nie na podstawie prawa krajowego. O tym, czy dane papiery wartościow „krajowe" czy „zagraniczne" decyduje kraj, w którym emitent ma swoją gi° siedzibę. Zatem w niniejszej sprawie skoro prowadzone operacje dotyczyły spółek irlandzkich mających główną siedzibę w Irlandii, są papierami war.t0^ h wymi irlandzkimi Operacje, ustanawiające kupno przez rezydentów, kraJ°™7 .g papierów wartościowych na rynkach zagranicznych nie są wymienione w B załączonej do dyrektywy. takim
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy z 11 maja 1960 r. musi być interpretowany w ^_ znaczeniu, że jego zakres nie obejmuje operacji kupna krajowych papierów ^ teściowych na rynkach zagranicznych przez rezydentów. Operacje te nie by Y^ beralizowane przez dyrektywę, zatem podlegały prawu krajowemu irlandzK
Orzeczenie z 21 czerwca 1988 r., Lair
sprawa 39/86,ETS 1988, s. 3161 nast.
Stan faktyczny:
Lair, obywatelka francuska, pracowała sporadycznie w Niemczech przez pięć lat zanim dobrowolnie opuściła pracę. Uzyskała przyjęcie na studia filologiczne na Uniwersytecie w Hanowerze, ale nie otrzymała stypendium, gdyż według przepisów niemieckich powinna była pracować bez przerwy przez 5 lat i płacić podatek i składki ubezpieczeniowe.
Tezy orzeczenia:
Pracownicy przemieszczający się, którzy pracowali w innym państwie członkowskim i zrezygnowali z tej pracy, by kształcić się dalej, zachowują swoją uprzywilejowaną pozycję, jeśli szkolenie rzeczowo związane jest z poprzednim zawodem. Pracownicy przemieszczający się, którzy nie z własnej woli stali się bezrobotni, mogą podjąć szkolenie w zupełnie innej dziedzinie nie tracąc swojej uprzywilejowanej pozycji
Ogólny kurs uniwersytecki nie stanowi szkolenia zawodowego. Aby uzyskać stypendium trzeba wykazać ciągły związek pomiędzy poprzednią pracą i przedmiotem studiów. W niniejszej sprawie nie było związku między wykonywanym zawodem i zamierzonymi studiami
Do przywilejów socjalnych zalicza się wszystkie przywileje, które ze względu na to, czy są związane z umową o pracę, czy też nie, przyznawane są pracownikom krajowym głównie z powodu ich obiektywnego statusu pracownika lub po prostu ze względu na ich miejsce zamieszkania w danym kraju i których rozciągnięcie na pracowników pochodzących z innego państwa członkowskiego wydaje się odpowiednie dla ułatwienia ich mobilności w obrębie Wspólnoty.
Orzeczenie z 14 lipca 1988 r., Lambert
sPrawa 308/86, ETS 1988, s. 4369 i nast.
Stan faktyczny:
sPrawa dotyczyła p. R. Lambert handlującego bydłem. Przyjął on płatność w banknotach obcej waluty — niemieckich markach, duńskich guldenach, belgijskich i luksemburskich frankach za sprzedaż bydła w Niemczech i Holandii Pomiędzy 1981 a 1983 r. Został oskarżony o naruszenie art. 8 ust. 2 rozporządzenia I w sprawie importu i eksportu. Zgodnie z tym artykułem płatność
w obcej walucie musi być otrzymana, w belgijsko-luksemburskiej unii ekonomi cznej albo poza nią, w formie przekazu bankowego albo czekiem. W obrębie oś miu dni od otrzymania tej płatności, obca waluta musi być wymieniona na regulowanym rynku wymiany. Ponadto płatność w belgijskich i luksemburskich frankach musi być dokonana przez obciążenie „zamiennego" zagranicznego konta prowadzonego przez upoważniony bank.
Na rynku regulowanym, kurs wymiany jest ustanawiany każdego dnia przez upoważnione banki pod nadzorem Narodowego Banku Belgii Kurs jest utrzymywany w obrębie uzgodnionych limitów w kontekście Europejskiego Systemu Monetarnego oraz gdy jest to konieczne przez interwencje Banku Narodowego, który używa dla tych celów rezerwy dewizowe belgijsko-luksemburskiej unii Aby mieć pewność, że obca waluta uzyskana z eksportu jest kierowana na rynek regulowany, art. 8 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje eksporterów mających taką walutę do uzyskiwania płatności przez bank. W konsekwencji zakazane jest uzyskiwanie płatności w banknotach. Transfer banknotów jest traktowany nie jako bieżące płatności, ale jako przepływ kapitału.
W tym czasie frank był słaby w rezultacie ekonomicznej sytuacji w unii Słabość ta była dużo bardziej wyraźna na wolnym rynku, niż na rynku regulowanym. Kurs wymiany obcej waluty na wolnym rynku przewyższał od 5 do 10% kurs tej samej waluty na rynku regulowanym. Kupno obcej waluty na wolnym rynku była przez to zatrzymana. Z drugiej strony sprzedaż obcej waluty na tym rynku była korzystna.
Pan Lambert po otrzymaniu zapłaty w banknotach ze sprzedaży bydła za granicą wymienił je na wolnym rynku. Otrzymał z tego duży zysk. Został jednak ukarany grzywną i zarządzono konfiskatę zysku otrzymanego w wyniku przestępstwa.
P. Lambert argumentował, że art. 8 rozporządzenia I był przeszkodą dla wolnego handlu i z tego powodu jest niezgodny z przepisami Traktatu (przede wszystkim art. 7, 67 i 106 Traktatu o EWG).
Tezy orzeczenia:
Bieżące płatności są dokonywane wyłącznie na regulowanym rynku wymiany oraz wolny rynek jest zarezerwowany dla przepływu kapitału. Prawo wspólnotowe ustanawia zasady, które wymagają od eksporterów posia nie w obcej walucie płatnej pod względem ich sprzedaży zapłaconej przez t> i wymiana tej waluty na regulowanym rynku dewizowym i które w rezu zabraniają im dokonywania zapłaty w banknotach, nie są przeszkodą dla U lizacji płatności w powiązaniu z przepływem towarów, który jest niezgodny z 106 Traktatu o EWG. leCZ
Transakcja, której dokonał p. Lambert nie konstytuowała przepływu kapitału, była transferem obcej waluty powiązanej z przepływem towarów. . • • jCh
Nierówne traktowanie między eksporterami unii luksembursko-belgijskiejl konkurentami w innych państwach członkowskich jest zwykle rezultatem nic w prawodawstwie poszczególnych państw członkowskich. Takie niero
traktowanie nie powoduje dyskryminacji niezgodnej z art. 7 Traktatu o EWG od kiedy prawodawstwo w tej kwestii odnosi się do wszystkich osób na podstawie obiektywnych kryteriów i bez względu na obywatelstwo.
Orzeczenie z 20 września 1988 r., Komisja v. Dania
sprawa 302/86, ETS 1988, s. 4607 i nast.
Stan faktyczny:
Ustawodawstwo duńskie nakazuje sprzedaż piwa i napojów orzeźwiających wyłącznie w opakowaniach zwrotnych. Butelki powinny być sprzedawane w zwrotnych kontenerach, których wzór miała potwierdzić Krajowa Agencja Ochrony Środowiska. Zgody można było odmówić, jeśli kontener nie zapewniał odpowiedniej proporcji między opakowaniami zwrotnymi i bezzwrotnymi, albo też jeśli podobny wzór został już zatwierdzony wcześniej. Odstępstwa od tej zasady dopuszczały jedynie użycie kontenerów metalowych lub serii próbnych. Zagraniczni producenci napojów i kontenerów zaskarżyli ustawodawstwo duńskie, jako ograniczające przywóz do Danii napojów w opakowaniach oryginalnych, co stanowi środek o podobnych skutkach co ograniczenia ilościowe w rozumieniu art. 28 TWE.
Tezy orzeczenia:
Środki ochrony środowiska nie mogą nakładać restrykcji wykraczających poza wymogi ochrony środowiska. Konieczne jest zbadanie, czy założonych celów nie można osiągnąć działaniami mniej restrykcyjnymi System kaucji jest jedyną, skuteczną metodą zapewnienia używania opakowań zwrotnych, zatem wynikające 2 niego ograniczenia dla swobodnego przepływu towarów nie są nieproporcjonalne.
System przewidujący uzyskanie zgody odpowiednich władz duńskich na sprzedaż napojów w określonego rodzaju kontenerach i opakowaniach jest restrykcyjny, Sdyż pozwala na odmowę zgody na użycie określonych opakowań. System ten został zmodyfikowany przez Danię. Zezwolono na używanie opakowań niezatwier-dzonych, w ograniczonej ilości i pod warunkiem stosowania systemu kaucji Jednak system kaucji i opakowań zwrotnych wprowadzony przez Danię dotyczy Gdynie ograniczonej ilości napojów i piwa sprowadzanych z zagranicy, stanowiących niewielką część napojów spożywanych w tym kraju. Z tego względu restrykcje dotyczące opakowań niezatwierdzonych należy potraktować jako dyskryminacyjne wobec producentów zagranicznych i przez to naruszające przepis art. 28
Orzeczenie z 28 listopada 1989 r., Groener
sprawa C-379/87, ETS 1989, s. 3967 i nast.14
Stan faktyczny:
Holenderka A. Groener była nauczycielką rysunku i grafiki w jednej ze szkół państwowych w Dublinie. Po dwóch latach pracy wystąpiła o stałe zatrudnienie w szkole w wymiarze pełnego etatu. Przystąpiła zatem do konkursu. Nie zdała jednak egzaminu z j. irlandzkiego. Znajomość tego języka była wymagana w przypadku powołania na to stanowisko, stosowane zarówno w stosunku do obywateli irlandzkich, jak i cudzoziemców, nawet wówczas, gdy lekcje nie były prowadzone w j. irlandzkim.
A. Groener wniosła powództwo do sądu podnosząc, że przepis na podstawie którego wymagano od nauczycieli j. irlandzkiego, ma charakter dyskryminacyjny i jest sprzeczny z art. 39 TWE oraz art. 3 rozporządzenia 1612/68.
Tezy orzeczenia:
Warunki korzystania z praw pracowniczych nie mogą być tak formułowane, by mogli je spełnić tylko obywatele danego państwa. Rozporządzenie 1612/68 w art. 3 ust. 1 czyni wyjątek od tej zasady w kwestii wymogu znajomości języka, jeśli jest ona konieczna na danym stanowisku pracy. Wyjątki od ogólnej zasady niedyskryminacji muszą być interpretowane restrykcyjnie, zgodnie z zasadami proporcjonalności i niezbędności
Zatrudnienie nauczyciela w szkole w pełnym wymiarze godzin ma taki charakter, który usprawiedliwia wymóg znajomości języka w rozumieniu rozporządzenia Rady, jeśli znajomość j. irlandzkiego stanowi element polityki promocji języka narodowego, który jest jednocześnie pierwszym językiem oficjalnym, a taka jeśli wymóg ten nie jest stosowany w sposób proporcjonalny i niedyskryrru-nacyjny.
Mimo że j. irlandzki nie był językiem nauczania w szkole zawodowej, słuszne b wymaganie znajomości tego języka od nauczycielki, skoro j. irlandzki był nie ty językiem urzędowym, ale także wyrazem tożsamości i kultury Irlandii Język irlandzki nie jest używany przez całe społeczeństwo irlandzkie. Od wielu władze irlandzkie realizują politykę nie tylko utrzymania, ale także promów używania j. irlandzkiego, jako sposobu wyrażania narodowej tożsamości i ku To właśnie z tego względu lekcje j. irlandzkiego dla dzieci uczęszczający szkoły podstawowej maja charakter obowiązkowy, a fakultatywny dla tyc , uczęszczają do szkoły średniej. Zobowiązanie nałożone na nauczycieli szkc> dnich do tego aby dysponowali pewną znajomością j. irlandzkiego, jest je ze środków przyjętych przez rząd Irlandii dla realizacji tej polityki
14 Orzecznictwo, s. 585.
Traktat o WE nie zakazuje przyjmowania polityki mającej na celu promowanie języka państwa członkowskiego, który jest zarazem językiem narodowym, jak również pierwszym językiem urzędowym. Jednak implementacja tego rodzaju polityki nie może naruszać podstawowych wolności, takich jak swoboda przepływu pracowników. Stąd też, wymagania wynikające ze środków mających na celu implementację tego rodzaju polityki nie mogą, w żadnym przypadku, pozostawać w dysproporcji w stosunku do celu, który zamierza się osiągnąć, a sposób ich realizacji nie może pociągać za sobą dyskryminacji obywateli innych państw członkowskich.
Orzeczenie z 17 maja 1990 r., Barber v. Guardian Royal Exchange Assurance Group
sprawa 262/88, ETS 1990, s. 1-1889 i nast.
Stan faktyczny:
Guardian był prywatnym systemem zabezpieczenia społecznego, utworzonym przez pracodawcę. Regulamin funduszu przewidywał różny wiek emerytalny dla kobiet i mężczyzn, przy czym próg ten był niższy, niż w przypadku ubezpieczeń ustawowych. W przypadku przymusowego zwolnienia obowiązywała zasada wypłaty świadczeń już przy obniżonym progu wiekowym.
Pan Barber został zwolniony z pracy przed osiągnięciem wieku emerytalnego dla mężczyzn. Jednak kobieta w tym samym wieku byłaby już uprawniona do świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości Powód skierował sprawę do sądu, powołując się na dyskryminację ze względu na płeć. Sąd apelacyjny skierował do ETS Pytania prejudycjalnych, dotyczących charakteru świadczeń emerytalnych oraz zastosowania do nich zasady równouprawnienia kobiet i mężczyzn.
Tezy orzeczenia:
rt. 141 TWE zakazuje wszelkich form dyskryminacji w odniesieniu do wynagrodzenia kobiet i mężczyzn, bez względu na system będący źródłem takiej nierówności Zgodnie z powyższym, niezgodne z tym przepisem jest wprowadzanie Progu wieku, zróżnicowanego zależnie od płci, jako warunku nabycia uprawnień ernerytalnych w systemie prawnym, który funkcjonuje częściowo w zastępstwie systemu ustawowego, nawet jeśli różnica wieku emerytalnego dla kobiet i męż-C2yzn oparta jest na takim zróżnicowaniu wprowadzonym przez system stawowy.
^ odniesieniu do jednakowej płacy dla mężczyzny i kobiety, rzeczywista jasność ^stemu, pozwalająca na efektywny nadzór przez sąd krajowy, jest zapewniona tylko wtedy, gdy zasada równej płacy musi być przestrzegana w odniesieniu do Wszystkich elementów wynagrodzenia wypłacanego mężczyznom i kobietom.
Art. 141 TWE stosuje się bezpośrednio do wszelkich form dyskryminacji, które mogą być określone wyłącznie za pomocą kryteriów równej pracy i równej płacy do których odwołuje się ten przepis, bez konieczności bliższego zdefiniowania ich przez akty krajowe lub wspólnotowe. Sąd krajowy, przed którym powoływany jest ten przepis, musi zapewnić prawa przyznane jednostce, zwłaszcza wtedy, gdy pry. watny system zabezpieczenia społecznego, działający po części jako substytut schematu ustawowego, odmawia wypłacenia mężczyźnie zwolnionemu z pracy świadczenia w takiej wysokości, jakie w podobnej sytuacji byłoby wypłacone kobiecie Pojęcie wynagrodzenia w rozumieniu art. 141 TWE obejmuje wszelkie świadczenia związane ze stosunkiem pracy, w tym także świadczenia wypłacane po jego ustaniu. Dotyczy to także odprawy w związku z przymusowym zwolnieniem. Odprawa ta odgrywa szczególną rolę, ponieważ ma umożliwić przystosowanie się do nowej sytuacji życiowej i musi być objęta art. 141 TWE. Systemy prywatne zabezpieczenia są tworzone albo ze składek pracodawcy, albo pracodawcy i pracowników, bez udziału państwa. Stanowią zatem element świadczeń ze strony pracodawcy. Nie podlegają one regulacji państwowej, lecz mają własne regulaminy. Stosują się one też nie do wszystkich pracowników, lecz tylko do takich, którzy z danym pracodawcą są powiązani stosunkiem pracy. Należy zatem stwierdzić, że inaczej niż w przypadku emerytur wypłacanych na podstawie ustawowych systemów świadczeń emerytalnych, emerytury wypłacane z systemów prywatnych tworzonych przez pracodawcę stanowią element wynagrodzenia i są objęte art. 141 TWE.
Art. 141 TWE powinien być stosowany bez zróżnicowania do wszystkich rodzajów świadczeń. Jeśli zatem kobieta po osiągnięciu określonego wieku jest uprawniona do świadczeń w pełnej wysokości, a mężczyzna w tym samym wieku ma prawo jedynie do świadczenia w ograniczonej wysokości, jest to przejaw dyskryminacji W tej sytuacji należy uznać art. 141 TWE za bezpośrednio skuteczny w prawie wewnętrznym państw członkowskich.
Orzeczenie z 26 lutego 1991 r., Antonissen
sprawa C-292/89, ETS 1991, s. 1-745 i nast.15
Stan faktyczny:
Belg G. D. Antonissen w 1984 r. przyjechał do Wielkiej Brytanii W 1987 r. został skazany przez sąd brytyjski za nielegalne posiadanie kokainy. Od 19< x-czasu skazania nie znalazł pracy na terytorium Wielkiej Brytanii W listopa 1987 r. władze brytyjskie podjęły decyzję o deportacji Antonissena zgo " z ustawą imigracyjną z 1971 r. Antonissen wniósł apelacje od decyzji w spra deportacji Podniósł w niej, że jako obywatel Wspólnoty korzysta z ochrony P
Orzecznictwo, s. 510.
widzianej dyrektywą Rady 64/221 z 1964 r. w sprawie koordynacji środków specjalnych w stosunku do cudzoziemców odnośnie do wyjazdu i pobytu, usprawiedliwionych ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne, i nie powinien zostać deportowany. Sąd rozpatrujący sprawę zwrócił się do ETS z pytaniem, czy obywatel państwa członkowskiego może zostać deportowany, jeśli po upływie 6 miesięcy od przybycia nie udało mu się znaleźć zatrudnienia.
Tezy orzeczenia:
Za pracownika uważa się daną osobę już od momentu poszukiwania przez nią pracy. Praktyczna skuteczność art. 39 TWE wymaga przyznania pracownikom, którzy utracili swoje miejsce pracy, odpowiedniego czasu, aby mogli znaleźć pracę odpowiadająca im zawodowym kwalifikacjom. Jeśli dana osoba dostarczy po upływie tego czasu dowód, że w dalszym ciągu szuka pracy, co do znalezienia której istnieją uzasadnione widoki powodzenia, nie może być deportowana. Ustawodawstwo krajowe może wskazywać, że obywatel innego państwa członkowskiego, który przybył w poszukiwaniu pracy, może zostać wezwany do opuszczenia terytorium tego państwa, jeśli po upływie 6 miesięcy od przybycia nie udało mu się znaleźć zatrudnienia, chyba, że dostarczy dowodów, że kontynuuje poszukiwania pracy i że ma rzeczywiste szanse być zatrudnionym.
Orzeczenie z 28 lutego 1991 r., Stergios Delimits v. Henniger Brau
sprawa C-234/89, ETS 1991, s. 1-935 i nast.
Stan faktyczny:
Delimitis był właścicielem baru we Frankfurcie n. Menem. Zawarł kontrakt z browarem Henniger Brau na dostawy piwa Henniger oraz innych napojów, niealkoholowych wytwarzanych przez filie browaru. Kontrakt przewidywał możliwość zakupu trunków za granicą, według oferty cenowej browaru. Ponieważ De-Kmitis nie wywiązał się ze zobowiązań finansowych, browar po rozwiązaniu umowy odliczył należną sobie kwotę z depozytu złożonego przez właściciela baru. Ten 2 kolei podniósł, że umowa była nieważna na podstawie art. 81 ust. 2 TWE.
Tezy orzeczenia:
zrozumienie dotyczące dostawy piwa jest zakazane przez art. 81 ust.l TWE, je-śli spełnione są łącznie dwa warunki Pierwszy z nich polega na tym, że ze względu na ekonomiczny i prawny kontekst rozpatrywanego porozumienia trudno jest
konkurentom, którzy mogliby wejść na rynek lub zwiększyć swój udział na rynku, uzyskać dostęp do krajowego rynku dystrybucji piwa w pomieszczeniach używanych do sprzedaży i konsumpcji napojów. Fakt, że rozpatrywane porozumienie jest na rynku tylko jednym z wielu podobnych porozumień mających kumulatywny wpływ na konkurencję, stanowi zaledwie jeden z elementów oceny, czy dostęp do rynku jest rzeczywiście trudny. Drugi warunek polega na tym, że rozpatrywane porozumienie musi znacząco przyczyniać się do zamykającego skutku wywołanego przez ogół tych porozumień w ich ekonomicznym i prawnym kontekście. Stopień, w jakim poszczególne porozumienie przyczynia się do tego skutku, zależy od pozycji stron porozumienia na właściwym rynku i od czasu obowiązywania porozumienia.
Porozumienie dotyczące dostawy piwa zawierające klauzulę dostępu, tj. klauzulę zezwalającą na zakup piwa z innych państw członkowskich, nie może, z zasady, oddziaływać negatywnie na handel między państwami członkowskimi pod warunkiem, że zezwolenie to wiąże się z rzeczywistym umożliwieniem krajowemu lub zagranicznemu dostawcy zaopatrywania odsprzedawcy w piwo z innych państw członkowskich. Tę możliwość należy ustalić w świetle sformułowania klauzuli, mając także na względzie szczególny skutek wszystkich klauzul w ich ekonomicznym i prawnym kontekście.
Porozumienie dotyczące dostawy piwa nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia 1984/83 o wyłączeniu grupowym dla tego rodzaju porozumień, jeśli napoje objęte wyłącznym zakupem nie są wskazane w tekście samego porozumienia, a tylko określone w nim jako te, które wymienia podlegający okresowym zmianom cennik browaru lub jego spółek zależnych. Jeśli porozumienie dotyczące dostawy piwa, które przewiduje wynajem lub udostępnienie przez dostawcę odsprzedawcy pomieszczeń użytkowych do sprzedaży i konsumpcji napojów i ustala obowiązek zakupu napojów innych niż piwo, nie może korzystać z przywileju wyłączenia grupowego przewidzianego w rozporządzeniu 1984/83, ponieważ nie spełnia wymagania określonego w art. 8 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia, zgodnie z którym odsprzedawca powinien mieć prawo w określonych przypadkach otrzymywać piwo od innych dostawców, nie musi to oznaczać, że całe porozumienie jest nieważne na podstawie art. 81 ust. 2 Traktatu, jeśli takie porozumienie może być wyłączone na innej podstawie. Jeśli cos jest nieważne, to tylko te części porozumienia, których dotyczy zakaz art. 81 ust. 1. Porozumienie jako całość jest nieważne tylko wtedy, gdy tych części nie można oddzielić od pozostałej części porozumienia
Fakt, że zarówno art. 81 ust. 1 oraz art. 82, jak i przepisy rozporządzeń o wyłączeniach grupowych wywołują bezpośrednie skutki w stosunkach między o bami i tworzą prawa dotyczące bezpośrednio tych osób, które sądy krajowe rrn^ szą chronić, nie oznacza, że sądy krajowe mogą rozszerzać zakres stosowania wy^ łączenia grupowego na te przewidziane w rozporządzeniu 1984/83 Voxozxl™ie'v] nia dotyczące dostawy piwa, które nie spełniają w sposób oczywisty warunko wyłączenia określonych w tym rozporządzeniu; nie mogą one również orzec, z art. 81 ust. l Traktatu nie ma zastosowania do takiego porozumienia na Vods. L wie art. 8 ust. 3. Sąd krajowy może jednak uznać takie porozumienie za niewazn
na podstawie art. 81 ust. 2, jeśli jest pewne, że to porozumienie nie mogłoby być przedmiotem wyłączenia na podstawie art. 81 ust. 3.
Poza tym, sąd krajowy zawsze może, z jednej strony zwrócić się do Trybunału o wydanie orzeczenia prejudycjalnego na podstawie art. 234 Traktatu, a z drugiej strony — skontaktować się z Komisją, która ze względu na obowiązek rzetelnej współpracy z sądami państw członkowskich, odpowiedzialnymi za zapewnienie stosowania i przestrzegania przepisów Wspólnoty w krajowym porządku prawnym, dostarczy sądowi krajowemu informacji ekonomicznych i prawnych, które są potrzebne w celu rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym i których dostarczenie przez Komisję jest możliwe. .
Orzeczenie z 7 maja 1991 r., Vlassopoulous
sprawa 340/89, ETS 1991, s. 2971 i nast.
Stan faktyczny:
Sprawa dotyczyła Pani Vlassopoulous, obywatelki greckiej, która po uzyskaniu kwalifikacji prawniczych w Grecji przez kilkanaście lat pracowała zawodowo w Niemczech. Gdy zwróciła się z wnioskiem o jej wpisanie na listę adwokacką i zezwolenie na odbywanie praktyki przed sądami niemieckimi w Mannheim, spotkała się z odmową ze względu na brak kwalifikacji zawodowych wymaganych prawem niemieckim. Kwalifikacje, których Pani Vlassopoulous nie posiadała obejmowały zdanie Egzaminu Państwowego Pierwszej i Drugiego Stopnia. Niemiecki Najwyższy Sąd Federalny skierował do ETS pytanie, czy dopuszczalna jest odmowa dostępu do wykonywania zawodu z tego powodu.
Tezy orzeczenia:
Praktyczne doświadczenie osiągnięte w niemieckim systemie powinno być podstawą uznania kwalifikacji, mimo że wnioskodawca nie miał za sobą żadnych formalnych egzaminów państwowych, których wymaga niemiecka ustawa. Państwo członkowskie powinno brać pod uwagę kwalifikacje uzyskane w innym Państwie członkowskim w danym zawodzie i porównać, czy odpowiadają one kwalifikacjom w tym zawodzie wymaganym na jego terytorium. Krajowe wymagania dotyczące kwalifikacji, nawet jeśli były stosowane bez żadnej dyskryminacji ze względu na narodowość, mogły wywoływać skutek utrudniania obywatelom innym państw członkowskich możliwości korzystania z prawa pro-wadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanego im w art. 43 TWE. Państwo członkowskie, do którego wpływa prośba o dopuszczenie osoby do wykonywania zawodu w oparciu o prawo krajowe, poparte posiadaniem dyplomu lub kwalifikacji zawodowych, musi wziąć pod uwagę dyplomy, świadectwa i in-ne dowody kwalifikacji, które zainteresowana osoba uzyskała, aby przez porówna-
nie specjalistycznej wiedzy i kwalifikacji poświadczonych przez te dyplomy, jak również wiedzę i kwalifikacje wymagane przez krajowe zawody, zezwolić danei osobie na wykonywanie zawodu w innym państwie członkowskim.
Orzeczenie z 9 lipca 1992 r., Komisja v. Belgia
sprawa C-2/90, ETS 1992, s. 1-4431
Stan faktyczny:
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie były przepisy lokalne wprowadzone przez regionalne władze regionu Walonia (Belgia). Postanowienia te zakazywały sprowadzania odpadów z innych państw na składowiska położone w tym regionie. Podobne zakazy stosowane były także do odpadów z innych regionów Belgii We Wspólnocie obowiązują dwa akty prawne dotyczące odpadów: dyrektywa 75/ 442 o odpadach i dyrektywa 84/631 w sprawie nadzoru i kontroli transgrani-cznego przewozu niebezpiecznych odpadów. Pierwszy z tych aktów zmierzał do harmonizacji przepisów państw członkowskich dotyczących odpadów. Zgodnie z przepisami tej dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do wydania przepisów zmierzających do zapobiegania powstawaniu odpadów i rozszerzania zakresu ich utylizacji, przy czym o wprowadzonych przepisach będą informować Komisję. Natomiast dyrektywa 84/631 określała szczegółowe procedury związane z przewozem odpadów pomiędzy państwami członkowskimi polegające głównie na wcześniejszym ostrzeganiu przed przewozami
Tezy orzeczenia:
Państwa członkowskie naruszają swoje zobowiązania wynikające z dyrektywy 84/ 631 w sprawie nadzoru i kontroli transgranicznego przewozu niebezpiecznych odpadów, jeśli nakładają absolutny zakaz składowania i wwozu odpadów na terytorium jednego za swoich regionów, kiedy zakaz ten dotyczy niebezpiecznych odpadów pochodzących z innego państwa członkowskiego i w ten sposób wyklucza zastosowanie procedury przewidzianej w niniejszej dyrektywie. Przedmioty przekraczające granice w ramach transakcji handlowych są obje zakresem zastosowania artykułu 28 TWE niezależnie od charakteru tych transa -cji, z tego względu odpady, zarówno nadające się, jak i nie nadające się do ponownego wykorzystania, powinny być traktowane jako towary, których swobodny Pr pływ zgodnie z niniejszym artykułem, co do zasady nie może być hamowany-Jednak, z uwzględnieniem przepisów dyrektywy 84/631 zakaz składowań^ i wwozu odpadów na terytorium jednego z regionów wprowadzony przez pa stwo członkowskie odnośnie odpadów pochodzących z innego państwa a. o kowskiego, może być usprawiedliwiony z uwagi na bezwzględne wymogi ochro środowiska.
Orzeczenie z 3 lutego 1993 r., Verening Veronica Omroep Organisatie
sprawa C-148/91, ETS 1993, s. 1-487 i nast.16
Stan faktyczny:
Holenderska ustawa o radiofonii i telewizji powierza rozdział czasu nadawania specjalnej instytucji — Komisariatowi ds. Mediów. Komisariat zakwestionował działalność stacji radiowo-telewizyjnej Veronica, utworzonej w Holandii i podlegającej prawu holenderskiemu. Firma ta, sfinansowała utworzenie i funkcjonowanie w Luksemburgu kanału telewizji komercyjnej. Według ustawy holenderskiej wszystkie stacje radiowo-telewizyjne powinny reprezentować wartości bliskie narodowi holenderskiemu. Ich finansowanie odbywa się bowiem w dużej mierze z dotacji państwowych, a ewentualny zysk musi być przeznaczony na produkcję programów.
Tezy orzeczenia:
Państwu członkowskiemu nie można odmówić podjęcia środków przeciwko używaniu wolności traktatowych przez usługodawcę, którego świadczenia skierowane są w całości lub głównie na jego terytorium, dla uchylenia się od zastosowania norm, które by go dotyczyły, gdyby miał swoje przedsiębiorstwo we własnym kraju. W szczególności, jeśli polityka kulturalna próbuje ustanowić pluralistyczny i niekomercyjny system radiowo-telewizyjny, ustawodawstwo powodujące w celu zapewnienia korzystania ze swobód gwarantowanych przez art. 59 i 67 Traktatu o EWG, że narodowe stacje telewizyjne nie mogą w niewłaściwy sposób unikać wypełniania obowiązków dotyczących treści programu, nie może być uznawane za niezgodne z tymi przepisami
Postanowienia Traktatu o swobodnym przepływie kapitału i swobodzie świadczenia usług muszą być interpretowane jako nie wykluczające ustawodawstwa państwa członkowskiego, które zakazuje przedsiębiorstwom medialnym mającym siedzibę w innym państwie członkowskim inwestowania w firmy medialne mające siedzibę w innym państwie członkowskim, udzielania takim firmom gwarancji bankowych lub sporządzania biznes planu oraz udzielania porad prawnych kompanii telewizyjnej, mającej siedzibę w innym państwie członkowskim, jeśli działania takie są nakierowane na utworzenie stacji telewizji komercyjnej, której audycje mają być odbierane w szczególności na terytorium pierwszego państwa członkowskiego, jeśli zakazy takie są konieczne w celu zapewnienia pluralizmu i niekomercyjnego charakteru systemu audio-wizualnego wprowadzonego przez to ustawodawstwo.
Orzecznictwo, s. 680.
Orzeczenie z 31 marca 1993 r., Kraus
sprawa C-19/92, ETS 1992, s. 1-1663 i nast.
Stan faktyczny:
Niemiec D. Kraus, po uzyskaniu na jednym ze szkockich uniwersytetów tytułu „Master of Laws" i po powrocie do Niemiec chciał posługiwać się tym tytułem oraz podjąć pracę jako prawnik (w ramach umowy o pracę lub jako samodzielny adwokat). W myśl przepisów niemieckich musiał uzyskać stosowne zezwolenie, za które należało uiścić opłatę. W przypadku natomiast bezprawnego posługiwania się tytułem, groziła kara pozbawienia wolności do jednego roku. Kraus wystąpił o możliwość posługiwania się tytułem i podjęcia pracy na podstawie prawa wspólnotowego (art. 39 i 43 TWE).
Tezy orzeczenia:
Zainteresowany mógł skorzystać z ochrony art. 43 TWE, mimo że nie było dyrektywy regulującej tę sytuację. Art. 39 i 43 TWE dotyczą podstawowej swobody obywatela, która nie byłaby respektowana, jeśli by państwo nie uznało tytułu osiągniętego w innym państwie członkowskim.
Art. 39 i 43 TWE wykluczają wszelkie przepisy krajowe, których stosowanie co prawda nie stanowi dyskryminacji, ale utrudnia obywatelom WE korzystanie ze swobód zagwarantowanych w TWE, względnie czynią te swobody mniej atrakcyjnymi Przepisy takie mogą być wydane w uzasadnionym celu i usprawiedliwione bezwzględnymi przyczynami dotyczącymi interesu powszechnego. Muszą one być odpowiednie do zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest konieczne dla jego realizacji
Orzeczenie z 24 listopada 1993 r., Keck i Mithouard
sprawy połączone C-267/91 i C-268/91, ETS 1993, s. 6097 i nast.17
Stan faktyczny:
Sprawa dotyczyła francuskiego zakazu sprzedaży towarów w handlu detalicznyn poniżej ceny nabycia. W związku ze stwierdzeniem, że w dwóch supermarketa został naruszony ten zakaz, w stosunku do ich menadżerów zostało wszczęte p° stępowanie karne. Oskarżeni, Keck i Mithouard, twierdzili, że sprzedaż ponize) ceny umożliwia niekiedy większy zbyt oraz ma znaczenie przy wprowadzeniu n°'
17 Orzecznictwo, s. 483.
wego produktu na rynek lub zmniejszaniu zapasów magazynowych. Ponadto wyższy obrót handlowy wpływa także korzystnie na obrót produktami przywiezionymi z innych państw członkowskich. Tym samym zakaz ten jest ograniczeniem wewnątrzwspólnotowego przepływu towarów.
Tezy orzeczenia:
Stosowanie uregulowań krajowych, które ograniczają lub zakazują określonych sposobów sprzedaży do produktów z innych państw członkowskich nie jest odpowiednie do bezpośredniego lub pośredniego, faktycznego lub potencjalnego utrudniania handlu miedzy państwami członkowskimi w znaczeniu orzeczenia Dassonville, jeśli sposoby te dotyczą wszystkich podmiotów gospodarczych, które działają w kraju oraz jeśli traktują zbyt produktów krajowych i produktów z innych państw członkowskich w taki sam sposób pod względem prawnym i faktycznym.
Sposoby sprzedaży, które dotyczą wszystkich krajowych podmiotów gospodarczych oraz tak samo traktują towary krajowe i importowane z państw członkowskich pod względem faktycznym i prawnym, nie utrudniają więc, ani nie ograniczają dostępu do rynku, także nie są środkami wywierającymi podobny skutek do ograniczeń ilościowych i tym samym nie naruszają art. 28 TWE. Wynika z tego zatem, że art. 28 TWE nie ma zastosowania do przepisu państwa członkowskiego zakazującego dokonywania sprzedaży ze stratą.
Orzeczenie z 9 lutego 1994 r., Tawil-Albertini
sprawa C-l54/93, ETS 1994, s. 451 i nast.
Stan faktyczny:
Tawil-Albertini, obywatel francuski, otrzymał dyplom stomatologa w Bejrucie (Libia) w 1968 r. Jego kwalifikacje zostały następnie uznane przez władze belgijskie i został uprawniony do wykonywania zawodu na terytorium Belgii W późniejszym czasie podobną możliwość uzyskał także na terytorium Wielkiej Brytanii 1 Irlandii Jego wniosek o umożliwienie praktykowania na terytorium Francji został przez kompetentne władze francuskie odrzucony. Chodziło o interpretację art. 7 dyrektywy Rady 78/686 z 25 lipca 1978 r. dotyczącej wzajemnego uznawania dyplomów, zaświadczeń i innych dowodów potwierdzających formalne kwalifikacje dentystów, włączając w to środki umożliwiające efektywne wykonywanie prawa do prowadzenia działalności gospodarczej oraz wolności świadczenia usług.
Tezy orzeczenia:
Wzajemne uznawanie kwalifikacji dentystycznych przyzb n Przez państwa członkowskie, zawarte w dyrektywie 78/687/EWG o wz2>emnym uznawaniu kwalifikacji dentystycznych, jest oparte na gwarancji istnie- Pecyhcznych warunków ujętych w dyrektywie.
W relacjach pomiędzy państwami nie będącymi członkiem P° noty, uznawanie kwalifikacji następuje poprzez zawarcie stosownych po^ "w teJ kwestii Każde państwo członkowskie może uznać równoważno^ wa lnkac)i osiągniętych poza Wspólnotą do wykonywania praktyki stomat<? °8lczneJ na jej terytorium. Takie uznanie nie jest objęte dyrektywą i nie wia e&° Państwa członkowskiego.
Artykuł 7 dyrektywy, dotyczy tylko kwalifikacji przyznanych Przez Panstwo członkowskie. Nie zobowiązuje on państw członkowskich do uzn?wania ayPlornow, zaświadczeń lub innych dowodów formalnych kwalifikacji, litore nie Potwierdzają przygotowania dentystycznego uzyskanego w jednym z p^n cztonkowskich.
Orzeczenie z 24 marca 1994 r., Schindler
sprawa C-275/92, ETS 1994, s. 1-1039 i nast.18
Stan faktyczny:
Bracia Schindler reprezentowali loterię niemiecką i zajmo . . . ' .. laniem z Holandii materiałów reklamowych i formularzy v l 1U bom mieszkających w Wielkiej Brytanii Przesyłki te były 1> y \ ver, jako niezgodne z brytyjską ustawą o loteriach. Pozwat1 '
jako niezgodną z art. 28 i 49 TWE.
Tezy orzeczenia:
Wwóz ogłoszeń o loterii i losów do państwa członkowskie^ . , ,„i7nHa.
x. • ._ u ¦ i t i x- - .- • J loterii organizowa
ma uczestnictwa osobom zamieszkałych w tym państwie v . _„ TVyg
, . . , . ,• • t i -mieniu art. 5U iw i-
nej w innym państwie członkowskim, jest usługą w rozu i podlega art. 49 TWE. lnk ^ ^„agro-
Działalność związana z loterią, jako usługa świadczona x\0 przepłyń
dzeniem w formie ceny losu, nie podlega przepisom o sW ranie? i dy*
towarów, nawet w takim zakresie, w jakim dotyczy przewer . ¦• • f^kcjon0' strybucji materialnych przedmiotów niezbędnych do jej or$ , . ^ anj ka-wania. Nie podlega ona także przepisom o swobodnym pr^ p y
Orzecznictwo, s. 640.
pitału, które obejmują ruchy kapitału, a nie transfer pieniędzy związany z działalnością gospodarczą.
Ustawodawstwo krajowe, które zakazuje — z pewnymi wyjątkami — przeprowadzania loterii w państwie członkowskim i tym samym uniemożliwia obywatelom innych państw członkowskich promocje loterii i sprzedaż losów, ogranicza swobodą świadczenia usług, nawet jeśli jest stosowane bez dyskryminacji Jednak, gdy dane ustawodawstwo nie pociąga za sobą dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, ograniczenia mogą być dopuszczalne ze względu na ochronę konsumenta i utrzymanie porządku publicznego.
Orzeczenie z 27 kwietnia 1994 r., Almelo
sprawa C-393/92, ETS 1994, s. 1-1477 i nast.
Stan faktyczny:
Sprawa dotyczyła sporu gminy holenderskiej i grupy lokalnych dystrybutorów energii elektryczne; z regionalnym przedsiębiorstwem dystrybucji energii elektrycznej w związku z obciążeniem przez to ostatnie przedsiębiorstw lokalnych specjalnym dodatkiem wyrównawczym. Przedsiębiorstwo regionalne działało na podstawie koncesji o charakterze niewyłącznym w ramach regionu. Dostarczało ono energii elektrycznej dla przedsiębiorstw lokalnych gminy Almelo oraz bezpośrednio do konsumentów w strefach rolniczych. Dodatek wyrównawczy miał skompensować straty związane z różnicą kosztów w dystrybucji energii do stref rolnych i miejskich. Obciążenie było tym dotkliwsze, że importerzy związani byli klauzulą wyłącznego zakupu energii w firmie regionalnej.
Tezy orzeczenia:
Art. 31 TWE, odneszący się do monopoli państwowych o charakterze handlowym, stosowany jest w przypadkach, gdy władze krajowe są w stanie kontrolować, kierować lub wpływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi za Pomocą instytucji utworzonych w tym celu lub monopoli delegowanych. Jeśli regionalny dystrybutor energii elektrycznej posiadający niewyłączną koncesję na dystrybucję energii elektrycznej na terytorium objętym koncesją zakazuje lokalnym dystrybutoiom energii elektrycznej, za pomocą klauzuli wyłącznego zakupu, importu eneigii elektrycznej, to w przypadku takim stosuje się nie postanowienia wyżej wymienionego artykułu, lecz art. 81 Traktatu. Umowy, o których mowa, zostały zawarte nie pomiędzy władzami publicznymi a regionalnym dystrybutorem, lecz pomiędzy regionalnym dystrybutorem a dystrybutorami lokalnymi Umowy te określają warunki dostaw energii elektrycznej i nie przenoszą na lokalnych dystrybutorów koncesji na świadczenie usług publicznych przyznali regionalnemu przedsiębiorstwu, ponieważ warunki te, a zwłaszcza warunki
klauzuli wyłącznego zakupu, wynikają z umów zawartych pomiędzy dystrybutorami i nie stanowią integralnej części koncesji terytorialnej udzielonej przez władze publiczne.
Art. 81 TWE wyklucza stosowanie przez regionalnego dystrybutora energii elektrycznej klauzuli wyłącznego zakupu zawartej w ogólnych warunkach dostaw która zabrania lokalnemu dystrybutorowi importu energii elektrycznej dla celów dostaw publicznych i która, uwzględniając w szczególności jej kontekst prawny i ekonomiczny, a mianowicie istnienie porozumień wyłącznych o podobnym charakterze i ich kumulatywny skutek, dotyka handlu pomiędzy państwami członkowskimi
Art. 82 TWE w podobny sposób wyklucza stosowanie takiej klauzuli, jeśli dane przedsiębiorstwo należy do grupy przedsiębiorstw mających łącznie pozycję dominującą na znacznej części wspólnego rynku.
Zgodnie z art. 86 ust. 2 TWE, stosowanie omawianej klauzuli nie jest objęte tym podwójnym zakazem o tyle, o ile ograniczenie konkurencji spowodowane przez te postanowienia jest konieczne dla umożliwienia tym przedsiębiorstwom wypełnianie ich zadania w ogólnym interesie. W związku z tym, sąd krajowy, którego zadaniem jest ustalenie, czy taka potrzeba rzeczywiście występuje, musi uwzględnić warunki ekonomiczne, w których zmuszone jest działać dane przedsiębiorstwo w związku z nałożonymi na nie ograniczeniami, a w szczególności koszty, które musi ponosić oraz ustawodawstwo, a zwłaszcza przepisy dotyczące ochrony środowiska, do których musi się stosować.
Orzeczenie z 23 lutego 1995 r., Bordessa i inni
sprawy połączone C-358/93 i C-416/93, ETS 1995, s. 1-361 i nast.19
Stan faktyczny:
Zgodnie z prawem hiszpańskim wszystkie podmioty wywożące z Hiszpanii banknoty w kwocie przekraczającej określona sumę mają obowiązek uzyskania zezwolenia. A. Bordessa, przekraczając granice miał banknoty w wysokości przekracza jącej kwotę dozwoloną w wywozie bez zezwolenia. Pieniądze zostały skonnsk wane. Oskarżony w postępowaniu karnym powołał się na przepisy TWE do czące swobody przepływu kapitału. Sąd rozpatrujący sprawę przedstawił odpowie dnie pytania wstępne do ETS.
19 Orzecznictwo, s. 711.
Tezy orzeczenia:
Przepisy uzależniające wywóz monet, banknotów lub czeków na okaziciela od uprzedniego zgłoszenia lub zezwolenia administracyjnego oraz poddając ten wymóg sankcjom karnym, nie są objęte przepisami art. 28 i 49 TWE. Art. 1 i 4 dyrektywy Rady (EWG) 88/361 z 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu o EWG wyłączają możliwość uzależnienia wywozu monet, banknotów lub czeków na okaziciela od zezwolenia administracyjnego, ale nie wykluczają uzależnienia takiej transakcji od uprzedniego zgłoszenia.
Orzeczenie z 10 maja 1995 r., Alpine Investments BV
sprawa C—384/93, ETS 1995, s. 1-1411 i nast.20
Stan faktyczny:
Alpine Investments, holenderskie przedsiębiorstwo, zajmowało się usługami finansowymi i specjalizowało się w tzw. towarowych transakcjach terminowych polegających na tym, że strony zobowiązują się odpowiednio kupić i sprzedać towar w ściśle określonym terminie i po określonej cenie. Prawo holenderskie uzależniało prowadzenie usług finansowych od uzyskania odpowiedniego zezwolenia od ministra finansów. Przedsiębiorstwo uzyskało takie zezwolenie, lecz z zastrzeżeniem zakazu tzw. cold calling, tzn. kontaktowanie się telefoniczne z potencjalnymi klientami jako formy oferowania usług finansowych bez uprzedniego zaproszenia ze strony odbiorcy do złożenia takiej oferty. Alpine Investments zakwestionowała taki zakaz jako niezgodny z art. 49 TWE.
Tezy orzeczenia:
Art. 49 TWE należy interpretować w ten sposób, że znajduje zastosowanie do usług, które są świadczone telefonicznie odbiorcom z innych państw członkowskich i dostarczane przez usługodawcę bez potrzeby jego udawania się do państwa odbiorcy.
Artykuł ten dotyczy ograniczeń nakładanych zarówno przez Państwo Członkowskie, w którym przebywa usługodawca, jak i do, w którym przebywa odbiorca usług, nawet wtedy, gdy chodzi o środki stosowane ogólnie i nie mające charakteru dyskryminacyjnego, które nie mają na celu ani też w praktyce nie stwarzają Jasnemu rynkowi sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do podmiotów świadczących usługi z innych państw członkowskich.
Orzecznictwo, s. 653.
Zakaz kontaktowania się telefonicznego z innego państwa członkowskiego z p0_ tencjalnym klientem bez jego uprzedniej zgody może stanowić ograniczenie swobodnego przepływu usług, ponieważ pozbawia on zainteresowanych uczestników obrotu gospodarczego, możliwości szybkiego i bezpośredniego środka reklamy i nawiązywania kontaktów.
Artykuł 49 TWE nie pozbawia państw członkowskich możliwości wydania przepisów krajowych, które ze względu na konieczność ochrony zaufania inwestorów do narodowych rynków finansowych wprowadzają zakaz telefonicznego zwracania się do klientów z innych państw członkowskich bez zaproszenia ze strony tych klientów i w celu oferowania im usług związanych z towarowymi transakcjami terminowymi
Orzeczenie z 17 października 1995 r., Kalanke
sprawa C-450/93, ETS 1995, s. 1-3069 i nast.21
Stan faktyczny:
Na stanowiska obsady w dyrekcji parków w Bremie ubiegały się dwie osoby: Pan Kalanke i Pani Glissmann. Oboje kandydaci mieli jednakowe kwalifikacje. Stosownie do niemieckich przepisów dotyczących równego traktowania kobiet i mężczyzn, pierwszeństwo powinno być dane osobie płci żeńskiej, jeśli na jedno stanowisko jest dwoje lub więcej kandydatów obojga płci o tych samych kwalifikacjach, w tych sektorach, gdzie kobiety są mniej licznie reprezentowane. Pan Kalanke wszczął postępowanie twierdząc, że jest lepiej kwalifikowany niż Pani Glissmann oraz że taki system rekrutacji jest niezgodny z dyrektywą Rady 76/ 20/EWG z 9 lutego 1976 r. o realizacji zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia zawodowego, awansu i warunków pracy.
Tezy orzeczenia:
Art. 2 ust. 1 i 4 dyrektywy Rady 76/207/EWG z nie ma zastosowania w sytuacji, gdy kandydaci różnych płci zostali umieszczeni na listach awansowych, a automatycznie promowana jest kobieta w tych sektorach, gdzie kobiety pozost. w mniejszości Brak zapewnienia równej reprezentacji występuje także w sytu cjach, gdy kobiety stanowią mniej niż połowę liczby pracowników w poszczego nych przedziałach płacowych albo na stanowiskach służbowych przewidzianym w schemacie organizacyjnym.
Orzecznictwo, s. 912.
Orzeczenie z 14 listopada 1995 r., Svensson i Gustavsson
sprawa C-484/93, ETS 1995, s. 1-3955 i nast.22
Stan faktyczny:
Państwo Svensson-Gustavsson, mieszkający w Luksemburgu, zwrócili się do Ministerstwa ds. Mieszkaniowych o przyznanie im zwrotu części oprocentowania pożyczki zaciągniętej na budowę domu. Pożyczka zaciągnięta była w instytucji kredytowej posiadającej siedzibę w Belgii Ministerstwo odmówiło, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 3 luksemburskiego rozporządzenia z 17 czerwca 1991 r. ustanawiającego przepisy dające możliwość przyznania dotacji do oprocentowania pożyczek pobieranych w związku z budową, nabyciem lub remontem domu lub mieszkania, pożyczka taka musiała być zaciągnięta w luksemburskiej instytucji kredytowej.
Tezy orzeczenia:
Nie jest zgodne z przepisami prawa wspólnotowego dotyczącego swobody przepływu kapitału uzależnianie przez państwo członkowskie przyznania dodatku mieszkaniowego, w szczególności subsydiowania rat kredytu, od warunku, by pożyczka przeznaczona na finansowanie budowy, nabycia lub ulepszenia mieszkania, na którą ma być przeznaczona dotacja, była zaciągnięta w instytucji kredytowej zaaprobowanej przez to państwo członkowskie, co oznacza, że musi ona mieć w nim siedzibę.
Taki wymóg powoduje, że pożyczkobiorcy nie próbują zaciągać kredytów w bankach mających siedzibę w innym państwie członkowskim, co stanowi przeszkodę w zliberalizowanym, swobodnym przepływie kapitału, obejmującym także pożyczki bankowe.
Nie jest ponadto zgodne z przepisami prawa wspólnotowego dotyczącego swobody przepływu usług uzależnianie przez państwo członkowskie przyznania dodatku mieszkaniowego, w szczególności subsydiowania rat kredytu, od warunku, by pożyczka przeznaczona na finansowanie budowy, nabycia lub ulepszenia mieszkania, na którą ma być przeznaczona dotacja, była zaciągnięta w instytucji kredytowej zaaprobowanej przez to państwo członkowskie, co oznacza, że musi ona mieć w nim siedzibę.
Taki wymóg prowadzi w przypadku usług, takich jak świadczenie pożyczek budowlanych przez banki, do dyskryminacji w stosunku do usługodawców działających w innym państwie członkowskim, co jest niezgodne z art. 49 TWE. Nie jest to również usprawiedliwione względami dozwolonymi w art. 46 TWE, które nie obejmują celów ekonomicznych, ani potrzeby zachowania integralności narodowego systemu podatkowego, ponieważ nie ma bezpośredniego związku po-
Orzecznictwo, s. 721.
między przyznaniem subsydium na spłatę odsetek przez pożyczkobiorcę, a jego finansowaniem ze środków uzyskanych z podatku dochodowego pobieranego od instytucji finansowych.
Orzeczenie z 30 listopada 1995 r., Gebhard
sprawa C-55/94, ETS 1995, str. 4165 i nast.23
Stan faktyczny:
R. Gebhard po ukończeniu niemieckich studiów prawniczych podjął pracę adwokata w Stuttgarcie. Oprócz tego utrzymywał ścisłą współpracę z kancelarią prawną w Mediolanie. Wkrótce otworzył własną kancelarię w Mediolanie i tam spędzał zdecydowaną większość swojego czasu zawodowego, zajmując się sprawami dotyczącymi przede wszystkim prawa obcego. Rada adwokacka w Mediolanie zarzuciła mu bezprawne używanie włoskiego tytułu adwokata i zawiesiła jego prawo do wykonywania działalności na okres 6 miesięcy. Wynikało to, zdaniem Rady Adwokackiej, z faktu naruszenia przez R. Gebharda włoskiej ustawy o prokuraturze w związku z wykonywaniem stale zawodu adwokata. Gebhard odwołał się od tej decyzji do sądu, a ten z kolei zwrócił się do Trybunału z zapytaniem, czy włoska ustawa o prokuraturze jest zgodna z przepisami TWE o swobodach przedsiębiorczości i świadczenia usług.
Tezy orzeczenia:
Obywatel państwa członkowskiego, który w sposób stały i ciągły, prowadzi w jednym z państw członkowskich działalność zawodową, w ramach której kontaktuje się ze swojego miejsca pracy m.in. z obywatelami tego państwa, podlega przepisom rozdziału o swobodzie przedsiębiorczości, a nie rozdziału o świadczę niu usług.
Prowadzenie działalności gospodarczej implikuje możliwość brania udziału w z ciu gospodarczym w sposób stabilny i ciągły oraz wynoszenia z tego korzyści. Przejściowy charakter świadczenia usług należy oceniać uwzględniając jego okres częstotliwość, regularność oraz ciągłość.
Jeżeli podjęcie specyficznej działalności w państwie przyjmującym nie podlega dnej regulacji, to przedstawiciel innego państwa członkowskiego ma prawo prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium tego pierwszego państi Jeśli jednak podjęcie lub wykonywanie tej działalności w przyjmującym państwa członkowskim podlega określonym uregulowaniom i wymaga spełnienia p
3 Orzecznictwo, s. 646.
wnych warunków, to przedstawiciel innego państwa członkowskiego, który chce prowadzić działalność gospodarczą, musi zasadniczo spełniać te warunki Środki krajowe, które utrudniają wykonywanie podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem lub, które mogą czynić je mniej atrakcyjnymi, muszą spełniać cztery przesłanki: muszą być stosowane w sposób nie mający charakteru dyskryminacyjnego, muszą być uzasadnione bezwzględnymi przyczynami dotyczącymi interesu powszechnego, muszą być odpowiednie dla urzeczywistnienia celu do którego zmierzają oraz nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. W szczególności państwo członkowskie nie może ignorować wiedzy i kwalifikacji już nabytej przez osobę w innym państwie członkowskim. Musi ono uwzględniać równoważność dyplomów i, jeśli jest niezbędne, dokonywać porównania wiedzy i kwalifikacji wymaganych przez prawo krajowe i posiadanych przez zainteresowanego.
Orzeczenie z 14 grudnia 1995 r., Emilio i inni
sprawa C-163/94, C-165/94 i C-250/94, ETS 1995, s. 1-4821 i nast.
Stan faktyczny:
Sprawa ta związana była z postępowaniem karnym dotyczącym osób, które usiłowały przemycić pewną sumę pieniędzy, przekraczającą określony limit i wywieźć ją do krajów trzecich, bez uzyskania zezwolenia.
Wywóz z Hiszpanii sumy ponad 1 min peset musiał być zadeklarowany odpowiednim władzom, a jeśli suma przekraczała 5 min peset, należało uzyskać specjalne zezwolenie.
Tezy orzeczenia:
Prawo krajowe zabraniające wywozu środków pieniężnych, także do krajów trzecich bez wcześniejszego zezwolenia jest sprzeczne z prawem wspólnotowym. Każde państwo członkowskie ma prawo wymagać deklarowania wysokości wywożonych środków finansowych przed ich wywozem do krajów trzecich, w celu zapobieżenia nielegalnym praktykom, takim jak unikanie płacenia podatków, pranie brudnych pieniędzy, przemyt narkotyków, terroryzm itp.
Orzeczenie z 15 grudnia 1995 r., Bosman
sprawa C-415/93, ETS 1995, s. 1-4921 i nast.24
Stan faktyczny:
J.-M. Bosman był zawodowym piłkarzem belgijskim zatrudnionym przez RC Liege — pierwszoligowy klub belgijski na podstawie umowy pracę do 30 czerwca 1990 r. W kwietniu klub zaproponował mu zawarcie nowego kontraktu (zgodnie z zasadami organizacji futbolu), lecz na znacznie gorszych warunkach finansowych. Bosman odmówił i zgodnie z obowiązującymi przepisami znalazł się automatycznie na liście transferów obowiązkowych. Jednocześnie klub ustalił bardzo wysoką opłatę transferową. Z powodu braku zainteresowania, Bosman sam nawiązał kontakt z drugoligowym klubem francuskim US Dunkerąue, który doprowadził do jego zaangażowania i podpisania kontraktu przez oba kluby. Opłata transferowa została określona na dziesięciokrotnie niższym poziomie. Stawała się wymagalna wraz z przesłaniem certyfikatu transferowego do Francuskiej Federacji Futbolowej. Klub RC Liege nie zażądał jednak od Belgijskiej Federacji Futbolowej przesłania certyfikatu transferowego, wskutek czego umowy o pracę i transferowa stały się bezskuteczne, a Bosman został zawieszony na jeden sezon przez klub belgijski
Tezy orzeczenia:
Art. 39 TWE stanowi zakaz ograniczeń. Środek krajowy, który nie jest dyskryminujący pod względem formalnym i który narusza swobodę poruszania się pracowników z UE może być uzasadniony tylko ze względu na bezwzględne przyczyny dotyczące interesu publicznego. Jeśli art. 39 TWE wywołuje skutek horyzontalny, podmioty prywatne mogą się powoływać na wyjątki określone w art. 39 TWE.
Zawodnicy sportowi opłacani za swoje wyniki (np. w formie nagród pieniężnych) są pracobiorcami, jeśli mają pozycję pracowników etatowych, nawet gdy w rozumieniu prawa wspólnotowego wykonują wolny zawód. Decydujący jest tutaj „udział w życiu gospodarczym". Istniejące obok komponenty niematerialne nie odgrywają z punktu widzenia prawa wspólnotowego żadnej roli Zawodowi sportowcy mogą zatem indywidualnie powoływać się na wspólnotowe prawa do swobodnego przemieszczania się.
Posiadający obywatelstwo państwa członkowskiego piłkarz zawodowy, którego kontrakt w jednym z klubów wygasł, może sam decydować, czy i z kim zawrze nowy kontrakt. Dotychczasowe regulaminy związków sportowych, uzależniające przejście zawodnika do innego klubu od wypłaty „odszkodowań za kształcenie i środki wspierające" są sprzeczne z prawem wspólnotowym.
Orzecznictwo, s. 564.
Orzeczenie z 6 czerwca 1996 r., Komisja v. Republika Włoska
sprawa C-101/94, ETS 1996, s. 1-2691 i nast.
Stan faktyczny:
Komisja Europejska zarzuciła Republice Włoskiej, że włoska ustawa nr 1 z 2 stycznia 1991 r. (w szczególności art. 3 ust. 2) o regulacji działalności maklera papierów wartościowych, jest sprzeczna z art. 43 TWE. Na mocy tych postanowień zarówno banki, jak i spółki dopuszczone były do takiej działalności, jednak pod warunkiem posiadania stałej siedziby we Włoszech.
Tezy orzeczenia:
Korzystanie ze swobody przedsiębiorczości podlega warunkom określonym przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli Jeśli więc podjęcie lub wykonywanie specyficznej działalności podlega takim warunkom, to również obywatel innego państwa członkowskiego, który chciałby tego rodzaju działalność wykonywać, musi warunki te zasadniczo spełnić. Art. 43 TWE należy do podstawowych przepisów WE, którego szczególnym zadaniem jest zagwarantowanie korzyści wynikających z traktowania narodowego każdemu obywatelowi państwa członkowskiego, który w innym państwie członkowskim zamierza prowadzić działalność gospodarczą, czy to na własny rachunek, czy to zakładając przedsiębiorstwo.
Artykuł 43 TWE zabrania w szczególności wydawania wszelkich przepisów krajowych, które faktycznie lub prawnie gorzej traktują obywateli innych państw członkowskich w stosunku do obywatela państwa członkowskiego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a który znajduje się w takiej samej sytuacji
Orzeczenie z 2 lipca 1996 r., Komisja v. Wielkie Księstwo Luksemburga
sprawa C-473/93, ETS 1996, s. 1-3207 i nast.25
Stan faktyczny:
Komisja w trybie art. 226 TWE wszczęła postępowanie przeciwko Luksemburgowi Zarzuciła temu państwu naruszenie zobowiązań wynikających z zasady swo-
" Orzecznictwo, s. 531.
body przepływu osób. Polegało ono na utrzymywaniu w mocy ustawodawstwa przewidującego wymóg posiadania obywatelstwa luksemburskiego przy ubieganiu się o zatrudnienie na wszystkich stanowiskach w sektorze publicznym, w nauce, oświacie, służbie zdrowia, transporcie wewnętrznym, poczcie i telekomunikacji oraz służbach zajmujących się dostawą wody, gazu i energii elektrycznej.
Tezy orzeczenia:
Państwo członkowskie, które w sektorze publicznym, w nauce, oświacie, służbie zdrowia, transporcie wewnętrznym, poczcie i telekomunikacji oraz służbach zajmujących się dostawą wody, gazu i energii elektrycznej, nie ogranicza wymogu posiadania obywatelstwa danego kraju, nie wypełnia swoich zobowiązań wynikających z art. 39 TWE i art. 1 rozporządzenia 1612/68 dotyczącego swobody przemieszczania się pracowników na terenie Wspólnoty. Ponieważ większość tych stanowisk w tych sektorach daleka jest od określonych specyficznych zadań publicznych, fakt, że niektóre stanowiska w tym sektorze mogą podlegać artykułowi 39 ust 4 TWE, nie usprawiedliwia działania państwa członkowskiego, które uzależnia objęcie każdego z tych stanowisk od posiadania obywatelstwa danego kraju.
Orzeczenie Sądu I Instancji z 11 lipca 1996 r., Metropole Television S.A. i inni sprawy: T-528/93, T-542/93, T-543/93 i 546/93, ETS 1996. s. 11-652 i nast.
Stan faktyczny:
Przeciwko decyzji Komisji w sprawie Europejskiej Unii Nadawczej wystąpiły Metropole Television S.A., spółki prawa francuskiego zajmujące się świadczeniem ogólnokrajowych naziemnych usług emisyjnych o charakterze niekodowanym na podstawie 10 letniej koncesji, Reti Televisive Italiane SpA (RTI), spółka prawa włoskiego nadająca na podstawie trzech koncesji programy telewizyjne o zasięgu ogólnokrajowym, Gestevisión Telecino S.A., spółka hiszpańska świadcząca usługi telewizji prywatnej na podstawie 10-letniej koncesji, Antena 3 de Televi sión oraz spółka hiszpańska, która pośrednio eksploatowała państwową usług? telewizji publicznej. ,
Decyzja Komisji przyznawała Europejskiej Unii Nadawczej wyłączenie indywidua-ne na okres od 26 lutego 1993 r. do 25 lutego 1998 r. w odniesieniu do przepisów wewnętrznych UE i innych regulacji dotyczących nabywania praw telewizyjnych do wydarzeń sportowych, wymiany programów sportowych w ramach rowizji oraz dostępu kontraktowego do takich programów podmiotów trzecie
W 1988 r. Europejska Unia Nadawcza podjęła decyzje o zmianie statutu w celu ograniczenia liczby członków Eurowizji Według statutu z 1992 r. istniały dwie kategorie członków: członkowie aktywni i stowarzyszeni Eurowizja była głównym forum wymiany programów między członkami aktywnymi Europejskiej Unii Nadawczej.
Metropole Television S.A. oraz Antenie 3 de Televisión odmówiono przyjęcia w charakterze członków aktywnych. Reti Televisive Italiane SpA i Gestevisión Telecino S.A. nigdy o to nie wnosiły.
Występujący ze skargą domagali się uznania naruszenia istotnych wymogów proceduralnych przez Komisję, popełnienia błędów i zbyt skrótowego przedstawienia uzasadnienia, błędnego zastosowania art. 81 ust. 3 TWE oraz naruszenia art 86 TWE.
Tezy orzeczenia:
Przyznanie wyłączenia indywidualnego na podstawie art. 81 ust. 3 TWE jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną spełnione kryteria tam występujące. Decyzja Komisji stwierdza, że konkurencja ze strony kanałów komercyjnych, które nie są członkami Europejskiej Unii Nadawczej, jest w pewnym stopniu zakłócona. Ograniczenie konkurencji wynikające z reguł członkostwa są jednak konieczne w znaczeniu art. 81ust. 3 lit. a) TWE.
Warunki członkostwa aktywnego nie są dostatecznie oznaczone, ponieważ odwołują się do nieokreślonych kryteriów jakościowych. Nie mogą zatem stanowić podstawy dla jednolitego i niedyskryminującego stosowania. Komisja nie mogła sprawdzić w okresie wyłączenia, czy kryteria jego przyznawania są nadal aktualne i czy reguły członkostwa w UE są stosowane właściwie, rozsądnie i bez dyskryminacji
Komisja błędnie założyła, że nie ma obowiązku wprowadzenia w życie reguł członkowskich w stosunku do wniosków złożonych przed przyznaniem wyłączenia. Obowiązek taki wynikał z nakazu skontrolowania implementacji reguł przyjmowania nowych członków, zatem Komisja oparła swoją decyzję na błędnej wykładni kryterium niezbędności ograniczenia konkurencji w znaczeniu art. 81 ust. 3 lit. a) TWE. W konsekwencji decyzja Komisji jest nieważna.
Orzeczenie z 27 września 1997 r., Daily Mail
sprawa 81/87, ETS1988, s. 5483 i nast.26
Stan faktyczny:
Brytyjska korporacja Daily Mail była zarejestrowana i miała siedzibę w Londynie, co było istotne ze względu na korzystne przepisy prawa brytyjskiego dotyczące zakładania spółek. Po kilku latach działalności postanowiła przenieść swoją siedzibę do Holandii, z uwagi na to, że według przepisów prawa brytyjskiego korporacje mające siedzibę za granicą płacą tylko część podatku dochodowego. Prawo brytyjskie przewiduje taką możliwość bez likwidacji firmy jedynie za zgodą ministra finansów. Spółka Daily Mail wniosła sprawę do sądu twierdząc, że przysługuje jej prawo przeniesienia siedziby do Holandii bez zgody ministra zgodnie z art. 43 TWE.
Tezy orzeczenia:
Spółki nie mogą wywodzić z prawa wspólnotowego żadnych roszczeń do swobodnego przenoszenia swej głównej siedziby do innego państwa członkowskiego. Przeniesienie siedziby nie może być wprawdzie zasadniczo zakazane przez państwa członkowskie, lecz podlega ono wewnętrznemu prawu krajowemu. Z punktu widzenia prawa wspólnotowego w przypadku przeniesienia siedziby spółki, państwom członkowskim nie można zatem zakazać domagania się jej likwidacji w sensie prawnym wraz z wszelkimi konsekwencjami
Przynależność państwowa przedsiębiorstwa ocenia się według jego siedziby statutowej, siedziby zarządu lub głównego przedsiębiorstwa. Art. 48 TWE nie wywołuje skutku bezpośredniego. Przeniesienie siedziby spółki nie można stawiać na równi z korzystaniem ze swobody poruszania się przez osobę fizyczną. Przeniesienie siedziby, w przeciwieństwie bowiem do swobodnego przepływu osób, może podlegać szczególnym ograniczeniom wynikającym z prawa spółek.
cznictwo, s. 617.
\
Orzeczenie z 23 października 1997 r., Franzen
sprawa C-189/95, ETS 1997, s. 1-5909 i nast.27
Stan faktyczny:
Dwa przedsiębiorstwa państwowe w Szwecji miały monopol handlowy na sprzedaż alkoholu. Sytuacja ta została zakwestionowana w 1994 r. przez Trybunał EFTA na podstawie układu o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Szwecja nie zastosowała się do tego orzeczenia. Po przystąpieniu Szwecji do UE w 1995 r. system monopolu został zastąpiony przez nowy system, polegający na tym, że produkować lub sprowadzać alkohol mogło wiele firm, ale musiały go odsprzedawać tylko jednej firmie, która miała wyłączność na jego dalsze rozprowadzanie. Dotyczyło to wszystkich trunków, których zawartość alkoholu przekraczała 2,25%. Właściciel sklepu, H. Franzen, sprzedawał wino importowane z Danii poza siecią monopolistycznego hurtownika państwowego. Został oskarżony o bezprawny handel alkoholem. Podczas procesu podniósł zarzut niezgodności prawa szwedzkiego z art. 31 TWE. Sąd szwedzki zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału w tej kwestii.
Tezy orzeczenia:
Głównym celem art. 31 TWE jest pogodzenie możliwości utrzymywania przez państwo monopoli handlowych jako instrumentu realizacji celów wynikających z interesu publicznego z wymogami utworzenia i funkcjonowania wspólnego rynku. Zmierza on także do wyeliminowania przeszkód w swobodnym przepływie towarów, z zastrzeżeniem takich ograniczeń, jakie są niezbędne dla istnienia danych monopoli
Art. 31 ust. 2 TWE zabrania tworzenia nowych monopoli państwowych o charakterze handlowym, których istnienie lub działalność jest odpowiednia do bezpośredniego lub pośredniego, faktycznego lub prawnego utrudniania wewną-trzwspólnotowego obrotu handlowego oraz ponownego tworzenia praw wyłącznych w ramach istniejących monopoli Te ostatnie należy tak przekształcić, by wyłączona została wszelka dyskryminacja warunków zaopatrzenia i zbytu między obywatelami państw członkowskich tak, że handel towarami z innych państw członkowskich w stosunku do handlu towarami krajowymi nie był traktowany gorzej ani prawnie, ani faktycznie, a konkurencja między gospodarkami państw członkowskich nie była naruszana.
Niedopuszczalne jest jeśli państwowy monopol handlowy zbywa swoje własne Produkty po nadzwyczaj niskiej cenie w porównaniu z ceną, jaką importer musi zapłacić za towary porównywalne.
27 Orzecznictwo, s. 470.
Orzeczenie z 9 grudnia 1997 r., Komisja v. Francja
sprawa C-265/95, ETS 1997, s. 1-6959 i nast.28
Stan faktyczny:
Ugrupowania francuskich rolników prowadziły akcje protestacyjne przeciwko dopuszczeniu na rynek francuski artykułów rolnych pochodzących z innych państw członkowskich. Działania te polegały m.in. na zatrzymywaniu i niszczeniu transportów z owocami i warzywami wwożonymi z innych krajów na granicy. Komisja zarzuciła rządowi francuskiemu niepodjęcie należytych działań celem zapewnienia swobodnego przepływu towarów między państwami członkowskimi i brak reakcji ze strony władz francuskich za naruszenie Traktatu, a w szczególności za środek o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 28 TWE. Część sprawców wandalizmu odpowiadało przed sądem, jednak minister rolnictwa Francji stwierdził oficjalnie, że nie widzi możliwości użycia policji przeciwko demonstrantom.
Tezy orzeczenia:
Art. 28 TWE odnosi się nie tylko do wprowadzonych przez państwo środków prawnych ograniczających handel między państwami członkowskimi, lecz również do braku podjęcia odpowiednich działań prewencyjnych przez służby państwowe, w razie ograniczania handlu przez osoby fizyczne lub prawne. Art. 28 w związku z art. 10 TWE obliguje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich możliwych działań, które zabezpieczą swobodę przepływu towarów w tej części jednolitego rynku wspólnotowego, która odpowiada ich kompetencjom. Państwom przysługuje dowolność doboru metod i środków służących ochronie tej swobody traktatowej. Państwo członkowskie narusza prawo wspólnotowe, gdy jego działania w oczywisty sposób nie wystarczają, aby zapobiec ograniczeniom w handlu, podejmowanym przez podmioty prywatne. Działania organów państwowych powinny być na tyle zdecydowane, aby odstraszały potencjalnych sprawców.
Orzecznictwo, s. 463.
Orzeczenie z 28 kwietnia 1998 r., Saffir
sprawa C-118/96, ETS 1998, s. I-189729 i nast.
Stan faktyczny:
J. Saffir posiadała polisę ubezpieczeniową brytyjskiego towarzystwa ubezpieczeniowego Skandia Life Insurance Association Company, prowadzącego działalność w Szwecji W związku z tym zwróciła się do odpowiednich władz szwedzkich o możliwość skorzystania z ulg podatkowych. Otrzymała jednak decyzje odmowną.
Według ustawy ubezpieczeniowej szwedzkiej, władze podatkowe mogą zezwolić na zwolnienie od podatku lub jego redukcje w stosunku do osób opłacających składki ubezpieczeniowe w firmie zagranicznej, jeśli firma ta w swoim państwie macierzystym płaci podatki podobne do obowiązujących w Szwecji
Tezy orzeczenia:
W związku ze swoboda świadczenia usług art. 49 TWE wyłącza możliwość stosowania ustawodawstwa państwa członkowskiego, które przewiduje różne systemy opodatkowania polis kapitałowych na życie w zależności od tego, czy są one wystawione przez firmy mające siedzibę w danym państwie członkowskim, czy gdzie indziej, jeśli to ustawodawstwo zawiera pewne regulacje, mogące zniechęcać jednostki do korzystania z polis wystawianych przez firmy mające siedzibę w innym państwie członkowskim oraz zniechęcać takie firmy ubezpieczeniowe do oferowania usług w danym państwie członkowskim.
Jakiekolwiek opodatkowanie pośrednie jako takie nie należy do kompetencji Wspólnoty, kompetencje państw członkowskich muszą być mimo to wykonywane zgodnie z prawem wspólnotowym.
Orzeczenie z 26 listopada 1998 r., Bronner
sprawa C-7/97, ETS 1998, s. 1-7791 i nast.
Stan faktyczny:
Spółka Oscar Bronner zajmowała się wydawaniem, produkcją oraz dystrybucją dziennika „Der Standard". Jej udział w rynku austriackim w 1994 r. wynosił 3,6%, a w rynku reklamowym 6%. Mediaprint publikowała z kolei dwa dzienniki - „Neue Kronen Zeitung" oraz „Kurier". Marketing i reklama tych gazet
Orzecznictwo, s. 631.
była przedmiotem działania dwóch filii Mediaprint, także zaangażowanych w spór. Udziały rynkowe Mediaprint i jej filii kształtowały się na poziomie 46,8%, a także w sferze reklamy 42%. Spółki te zdołały skupić 53,3% czytelników w wieku ponad 14 lat oraz 71% wszystkich czytelników gazet. Mediaprint dysponowała za pośrednictwem swych filii ogólnokrajową siecią dystrybucji gazet do domów we wczesnych godzinach porannych.
O. Bronner wystąpiła na podstawie ustawy federalnej o kartelach i innych praktykach ograniczających konkurencje z żądaniem wydania postanowienia nakazującego zaprzestanie nadużywania pozycji dominującej na rynku przez włączenie jej dziennika do systemu usług w zakresie dostawy prasy do domu za rozsądnym wynagrodzeniem, czego do tej pory jej odmawiano. W odpowiedzi Mediaprint podniosła, że wykonywanie usługi dostarczania prasy do domu wymagało wielkiego wysiłku administracyjnego i interwencyjnego, a udostępnienie go każdemu krajowemu wydawcy prasy przekraczałoby naturalną wydolność systemu. Podkreśliła ponadto, że zajmowanie pozycji dominującej na rynku nie zobowiązuje jej do sybsydiowania konkurencyjnych spółek wydawniczych.
Do ETS wniesiono dwa pytania prejudycjalne: czy w rozważanych okolicznościach można mówić o nadużyciu pozycji dominującej oraz czy do nadużycia pozycji dominującej dochodzi, jeśli operator systemu dostarczania prasy uzależnia jego udostępnienie od powierzenia mu świadczenia także innych usług.
Tezy orzeczenia:
Art. 82 TWE zakazuje nadużycia pozycji dominującej na wspólnym rynku lub jej istotnej części, która może dotknąć handel między państwami członkowskimi Rynek wyznacza usługa dostawy dziennika do domu, która różni się od sprzedaży w sklepach lub w kioskach, albo w drodze pocztowej. Na takim rynku Mediaprint ma monopol, zatem korzysta z pozycji dominującej. Rynek geograficzny stanowi terytorium Austrii, które może być uznane za istotną część rynku w znaczeniu art. 82 TWE.
Istnieją inne metody dystrybucji dzienników nawet jeśli były one mniej korzystne dla dystrybucji niektórych z nich. Metody te są wykorzystywane przez wydawców gazet, np. poczta, kioski czy sklepy. Przeszkody techniczne, prawne lub gospodarcze, które czyniłyby niemożliwym lub nierozsądnie trudnym ustanowienie samodzielnie bądź razem z innymi wydawcami własnej sieci ogólnokrajowej dostawy prasy do domu oraz korzystania z niej w celu dystrybucji własnych dzienników, nie istnieją. W celu wykazania, że budowa takiego systemu nie stanowi realistycznej alternatywy potencjalnej, a zatem, że dostęp do systemu był niezbędny, nie wystarcza argumentować, że obrót gazetą jest zbyt mały, by miała być dystrybuowana. Niezbędność zapewnienia dostępu do sieci musi zatem wynikać przynajmniej z tego, że ustanowienie drugiej sieci dostawy prasy mającej porównywalny obrót z systemem istniejącym jest niemożliwe lub nierozsądne.
Orzeczenie z 9 marca 1999 r., Centros Ltd.
sprawa C-212/97, ETS 1999, s. 1-1459 i nast.30
Stan faktyczny:
Państwo Bryde, obywatele duńscy zamieszkali w Danii, założyli w Wielkiej Brytanii spółkę z o.o. pod nazwą Centros i zarejestrowali ją w Londynie. Taka forma spółki nie wymagała według prawa brytyjskiego minimalnego kapitału zakładowego, w przeciwieństwie do prawa duńskiego. Po kilku miesiącach działalności zwrócono się do odpowiedniego organu duńskiego z wnioskiem o zarejestrowanie filii spółki w Wielkiej Brytanii Odmówiono jednak rejestracji, twierdząc, że w rzeczywistości chodziło o zarejestrowanie głównej siedziby firmy, a nie filii, oraz że celem działania p. Bryde było ominięcie przepisów prawa duńskiego.
Tezy orzeczenia:
Stanowi naruszenie art. 43 i 48 TWE takie działanie państwa członkowskiego, które polega na odmowie zarejestrowania filii spółki założonej zgodnie z przepisami innego państwa członkowskiego i mające w tym państwie zarejestrowana siedzibę, nawet jeśli nie prowadzi w nim żadnej działalności, jeśli zadaniem filii ma być umożliwienie danej spółce prowadzenia działalności w państwie, w którym filia ma być założona, a w którym nie spełnia warunków wymaganych dla utworzenia spółki, które są w tym państwie bardziej restryktywne w odniesieniu do wymogu minimalnego kapitału akcyjnego. Taka wykładnia, jednak, nie zabrania władzom zainteresowanego państwa członkowskiego przyjęcia właściwych środków w celu ochrony przed oszustwem lub jego penalizacji, czy to w odniesieniu do samej spółki, czy to w stosunku do wspólników, jeśli zostanie ustalone, że w rzeczywistości próbują oni poprzez utworzenie spółki uniknąć wywiązania się z zobowiązań wobec prywatnych lub publicznych wierzycieli, działających na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego.
Orzecznictwo, s. 621.
Orzeczenie z 29 kwietnia 1999 r., Królewski Bank Szkocji v. Grecja
sprawa C-311/97, ETS 1999, s. 1-2651 i nast.
Stan faktyczny:
Królewski Bank Szkocji miał siedzibę w Wielkiej Brytanii Prowadził działalność w Grecji poprzez filie ustanowiona w Pireusie. W 1996 r. przedstawił deklarację podatkową dochodów za lata finansowe 1994-1995. W okresie czasu od 1 października 1994 r. do 30 września 1995 r. zadeklarował polegające opodatkowaniu zyski z działalności prowadzonej przez tę filię i ustalił stosowanie stawki podatkowej 40% na podstawie art. 109 ust. 1 lit. a ustawy 2238 z 16 września 1994 r.
W swojej deklaracji podatkowej Bank dodał zastrzeżenie, że zyski tej filii powinny być opodatkowane zgodnie z art. 109 ust 1 lit. b ustawy stawką 35% stosowaną do banków greckich.
Pytanie skierowane do ETS dotyczyło zgodności greckiej ustawy nakładającej zróżnicowane stawki podatkowe w stosunku do zagranicznych spółek w wysokości 40%, a spółek krajowych greckich w wysokości 35%, z prawem wspólnotowym.
Tezy orzeczenia:
Artykuły 42 i 48 TWE są interpretowane jako wyłączające prawodawstwo państw członkowskich, takie jak prawo podatkowe, które w przypadku spółek mających swoje siedziby w innym państwie członkowskim i prowadzące działalność w pierwszym państwie członkowskim poprzez stałą siedzibę tam usytuowaną, wyłącza możliwość, stosownie tylko do spółek mających siedzibą w pierwszym państwie członkowskim, korzyści z niższej stawki podatku dochodowego, kiedy nie ma obiektywnej różnicy w sytuacji pomiędzy dwiema kategoriami spółek, które mogłyby usprawiedliwić zróżnicowane traktowanie.
BIBLIOTEKA Wydziału Dziennikarstwa i Nauk PorrtycznyO'
Uniwersytetu Warszawskiego al. Nowy Świat 69, 00-046 Warszaw*
•, teL 620-03-81 w. 295. 296
H'
r
Biblioteka WDiNP UW
1098026081