Prowadzący → dr hab. Krzysztof Płeszka prof. UJ
Egzamin:
Praca Pisemna (0 – 15 pkt.)
Egzamin pisemny (0 – 20 pkt.)
Ćwiczenia (0 – 15 pkt.)
Zdanie egzaminu na dst: 30 pkt. bdb to max czyli 50 pkt.
Temat pracy pisemnej zostanie podany na początku kwietnia, termin oddania pracy do 10 czerwca. 8 do 12 stron. Ćwiczenia zaliczane pod koniec maja lub na samym początku czerwca.
Niedomagania Polskiej legislacji – Nadmierna ilość aktów prawnych oraz ich nowelizacji, brak aktów wykonawczych w odpowiednich terminach.
Model przyzwoitej Legislacji – wzorzec do którego odwołuje się TK w swym orzecznictwie, pewien stan idealny do którego powinien dążyć prawodawca uchwalający prawo. Istnieje określony standard dobrej legislacji.
We współczesnych państwach tekst prawny musi spełniać określone wymogi. Organy, które go uchwalają również są objęci pewnymi regułami. Tekst prawny tworzy się po to aby uregulować określoną sferę życia. Celem tej regulacji najczęściej jest chęć uporządkowania, uzgodnienia bądź ułatwienia działania adresatów. Tworząc tekst prawny legislator poddany jest następującym ograniczeniom (Wymagania mogą być spełnione w mniejszym bądź większym stopniu, nigdy zaś w całości – tak powiedziałby Dworkin. Zasady zaś są lub nie są spełnione):
Powinien respektować regułę mówiącą, że żaden prawodawca nie jest upoważniony do arbitralnego, dowolnego tworzenia norm. Jest on związany wieloma czynnikami i nie może kreować dowolnie brzmiącego i działającego tekstu prawnego.
Nie wolno mu traktować tworzonego prawa jako narzędzia do realizacji celów politycznych (szczególnie doraźnych celów politycznych). Instrumentalny charakter tekstu prawnego jest ograniczony przez ogólność norm i powtarzalność wyznaczanych przez nie zasad. Tekst prawny musi być tworzony tak, aby obywatele nie byli zaskakiwani regulacjami.
Uwzględnienie zasady Lex retro non agit.
Równe rozkładanie ciężarów na społeczeństwo
Umożliwienie adresatom przystosowanie się do aktów prawnych – vacatio legis.
Samo respektowanie powyższych zasad nie sprawia jednak, że prawo jest idealne. Ale brak ich stosowania powoduje, że prawo przestaje spełniać swoje funkcje – autonomiczność prawa, prawotwórcza przyzwoitość. Te wartości leżą u podstaw porozumienia pomiędzy społeczeństwem a prawodawcą,. Legislator zobowiązuje się, że będzie ich przestrzegał. Nie będzie dokonywał instrumentalizacji prawa.
Takie porozumienie jest zakładane ponieważ niezwykle istotnym elementem dobrej legislacji jest obowiązywanie zasady zaufania do prawa. (Zarówno w administracji, prawie cywilnym jak i karnym). Jest to niezbędna zasada do tworzenia praworządności, a to wpływa na realizację koncepcji państwa prawnego.
Prawodawca zobowiązuje się, że nie będzie dokonywał żadnych manipulacji politycznych poprzez ustawy. W przyzwoitej legislacji reguł łamać się nie powinno, ponieważ może to naruszyć autorytet tekstu prawnego. A jest on konsekwentnie budowany przez lata. Jednocześnie nie poddając się pokusie manipulowania i wykorzystywania prawa legislator zwiększa jego autorytet. A wraz z wzrostem autorytetu prawa rośnie prestiż i szacunek do państwa i jego instytucji.
Jaki jest powód budowania autorytetu do państwa i prawa? Ponieważ prawodawca się tak naprawdę nie zmienia, pomimo demokratycznych wyborów, a w rzeczywistości to państwo poprzez uprawnione do tego instytucje uchwala prawo. Przez to wzrost autorytetu do prawa powoduje zwiększanie się prestiżu państwa. Tak zdobyty autorytet przydaje się szczególnie w momentach w których prawodawca zmuszony jest do podejmowania decyzji niepopularnych. W takim momencie jeśli legislator przestrzegał swych ograniczeń to umacnia to obywateli w przekonaniu, że wie co robi i działa słusznie.
Odpowiedzialność Twórcy tekstu prawnego: prawodawca nie ulega pokusie odchodzenia od reguł dobrej legislacji.
Spójność – ma dwa rozumienia. Jest to zarówno spójność norm w ramach danego systemu prawa jak i spójność norm w obrębie jednego tekstu prawnego.
W tekście ani w systemie nie występują normy niezgodne ( niezgodność może odnosić się do norm o tej samej pozycji hierarchicznej lub do norm na różnym szczeblu hierarchii. Aby tak było należy działać poprzez TK lub reguły derogacyjne. Chcemy takich tekstów, aby nie trzeba było ich poddawać skomplikowanym zabiegom interpretacyjnym. Niezgodność prakseologiczna – (zrealizowanie celu jednej normy uniemożliwia zrealizowanie celu drugiej normy).
Normy tworzone w tekście prawnym są oparte na wspólnych wartościach i zasadach Cele ustawodawcy powinny być jasno identyfikowalne, służą realizacji systemowo określonych idei.
Adresaci norm nie są skłonni do posłuchu wobec norm obarczonych niespójnościami. Nie chcemy słuchać nieudolnych prawodawców.
Musimy dysponować uzgodnionym, stabilnym systemem wartości. Wartości, których zamierzamy chronić. Muszą być one szczegółowe, aby dało się je sformułować. To jest ideał, pewien wzorzec.
Wiedza, wyczerpująca i spójna o wszystkim co zamierzamy poddać regulacji.
Jakość techniczna regulacji ( prawodawstwa).
Spełnienie tych warunków może zostać zapewnione przez różne instytucje państwowe. Muszą to być zarówno żywiołowe organy demokratyczne jak i wyspecjalizowane kadry urzędnicze. Jeśli występują jakieś problemy w tych trzech warunkach to cele naszego prawodawstwa mogą zostać rozmyte. To przekłada się na stosowanie prawa. Może to doprowadzić do rozchwiania orzecznictwa i zbyt różnych interpretacji. W takiej sytuacji interpretacja funkcjonalna lub literalna może być ograniczona lub niemożliwa.
Funkcjonalność – każdy tekst prawny musi być funkcjonalny. Pozwala to nie tylko na łatwe i szybkie stosowanie prawa ale również oszczędza energię i koszty na jego interpretację. Cele założone przez prawo powinny być realizowane możliwie najbardziej ekonomicznie i efektywnie. Funkcjonalność w różnych dziedzinach ma różne znaczenie. Jeśli legislacja nakłada obowiązek to musi on nakładać go precyzyjnie i dokładnie. Takie obowiązki muszą być realizowane wprost lub w jakich sytuacjach następuje ich naruszenie. Wadą takiej regulacji bywa często nadmiar przepisów szczegółowych
Gospodarność – prawodawca tworząc prawo musi mieć również na celu jego wpływ na gospodarkę i budżet państwa. Np.: prawo telekomunikacyjne, budowlane, zamówień publicznych itd., musi być precyzyjnie uregulowane właśnie pod kontem gospodarności i prawidłowego przepływu kapitału. Niebezpieczeństwo w tu polega na możliwości zbyt lapidarnych uregulowań prawnych.
Funkcjonalność regulacji musi być konkretna. Gdy tworzymy w akcie normatywnym jakąś instytucję, musimy ją konspektowo i całkowicie uregulować. Musi się to stać w sposób spójny. Regulacja powinna być dopasowana do potrzeb i winna być kompromisem pomiędzy normami ogólnymi a konkretnymi. Jeśli regulacja jest nadmierna to „nie chodzi” – zwrot używany przez prawników, w celu podkreślenia, że dany przepis nie funkcjonuje sprawnie w systemie prawa. Złe regulacje instytucji państwowych wywołują daleko idące skutki, szczególnie w postaci niezadowolenia społeczeństwa, zastoju gospodarczego, rozrostu biurokracji itd.
Dobre prawo jest funkcjonalne, kompletne, konkretne a zatem skuteczne. Da się je stosować, jest sprawne. Pozwala organom administracji na łatwe, szybkie rozstrzygnięcie w sprawach adm.
Tekst prawny tworzy się w określonym czasie. Chodzi jednak o to, aby różne regulacje dotyczące całościowego planu legislacyjnego (np.: regulującego wszystkie przepisy karne) wchodziły w życie w tym samym czasie, w jednoczesnym terminie. Wprowadzany plan powinien uwzględniać wszystkie elementy poboczne i dokładnie regulować czas wejścia w życie tekstu prawnego.
Wniosek: Dobra legislacja musi zakładać wsparcie władzy wykonawczej. Musimy zmierzać do akceptowalności rozwiązań proponowanych w tekstach prawnych. Musi otrzymać poparcie i zrozumienie adresatów. Często taki stan rozumienia bądź poparcia wymaga lat. Dobra legislacja powinna przewidywać czas ewentualnej akceptacji i starać się przekonać adresatów norm do wprowadzanych regulacji.
W przypadku transformacji ustrojowych dochodzi do dynamicznych i gruntowych zmian w prawodawstwie. Zakłóca to w znacznym stopniu stabilność prawa. Zmianie podlega również orzecznictwo. Zmiany dotyczą wszystkich organów władz publicznych i sądownictwa.
Jeśli dużej ilości podmiotów przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej powoduje to, że użycie tych procedur legislacyjnych wpływa na rozwój procesu demokratycznego. Wadą inicjatywy demokratycznej, jest jej żywiołowości. Jeśli w tych warunkach dochodzi do próby reformowania ustroju państwa to wówczas dochodzi do licznych protestów i nadmiernej aktywności legislacyjnej. To z kolei powoduje zbytnia dużą ilość ustaw i regulacji, a to eliminuje planowanie procesu legislacyjnego (Legislacja II RP podawana jest jako wzór dobrej, znakomitej legislacji, np.: kodeks karny, prawo rzeczowe, kodeks handlowy).
Katalog bledów popełnianych w trakcie legislacji:
Instytucje prawne – społeczeństwa funkcjonują w ramach różnych instytucji. Podstawowym błędem legislacji jest lekceważenie ukształtowanych już w systemie organów państwowych instytucji. Często popełnianym błędem jest przenoszenie instytucji z jednych gałęzi prawa do innych. Takie przeniesienie jest bardzo proste na płaszczyźnie tekstu prawnego, a niezwykle trudne i pochłaniające znacz środki w praktyce. Robi się tak, zapominając, że te instytucje muszą funkcjonować w kreślonej rzeczywistości prawnej → psucie instytucji prawnych / niszczenie gałęzi prawa.
Lawina nowelizacji – W Polsce jest więcej aktów nowelizujących niż zwykłych ustaw. Jest to określane jako przerost nowelizacji. Często błędnie próbuje się zmieniać wiele nowelizacji (dotyczących kilku, lub kilkunastu ustaw nowelizujących, z różnych gałęzi prawa) za pomocą jednej ustawy zmieniającej.
Dokonywanie nowelizacji podczas trwania vacatio legis ( w II RP był tylko jeden taki przypadek, uważany wówczas za ewenement i osobliwość. Dziś to częsta i naganna praktyka).
Ucieczka w klauzule generalną (sposób formułowania tekstu, który pozwala na jego uogólnienie np.: dobra wiara, zasady współżycia społecznego itd. Pozwala to na wyjście po za system prawny, odnosząc się do innych systemów normatywnych, np.: do prawa moralnego) – formułowanie zbyt dużej ilości klauzul generalnych może spowodować zatarcie celu, jaki przyświecał ustawodawczy podczas wprowadzania tych klauzul i sprawić, że akt staje się ogólnikowy i nieprecyzyjny. Często przyczyną ucieczki w klauzule generalne jest próba rozwiązywania przez nie kompromisów politycznych, które jednak powinny być wypracowywane w parlamencie, a nie na płaszczyźnie prawotwórczej.
Zróżnicowanie terminów wejścia w życie aktów normatywnych – odpowiednie dostosowanie vacatio legis do konkretnej ustawy. Różne akty normatywne powinny wchodzić w życie z różnym opóźnieniem. Nie powinno się stosować aktów prowizorycznych, a więc takich, które wchodzą w życie tylko na określony czas, na potrzebę chwili → Prowizoryczność rozwiązań legislacyjnych.
Rodzaj procesu prawodawczego określa rodzaj demokracji i przechodzi od stadium demokracji politycznej do demokracji społecznej. Dokonują się zmiany modelu tekstu prawnego z: modelu władczego do modelu negocjacyjnego.
Model władczy – Władza została wybrana i ma prawo i legitymację do uchwalania określonego tekstu
Model negocjacyjny – do procesu legislacyjnego są włączani inni przedstawiciele społeczeństwa, oraz grupy interesu.
(Procedura powinna być racjonalna i pozwalać na uzyskanie tekstu prawnego o akceptowalnej przez społeczeństwo aksjologii, musi być przejrzysta, spójna i skuteczna)
Procedura łączenia elementów fachowości z demokratyzmem. Im więcej mamy demokracji w tworzeniu prawa, tym większy powinien być wkład ekspercki. Wedle badań, czynnik ekspercki ogranicza elementy demokratycznej bazy tworzonych tekstów prawnych. Czynnik fachowy pozwala na ograniczenie czynnika żywiołowości demokracji – jest jego przeciwwagą. Przykładem mogą być dyskusje parlamentarne.
Wymagania procedury prawotwórczej powinny generować pewne racjonalne trudności. Im ich więcej, tym lepsze efekty prawotwórcze. Tekst prawny powinien być uchwalany z przestrzeganiem określonych norm proceduralnych – zasada legalizmu.
Racjonalność instrumentalna – występuje, gdy w sposób efektywny łączymy środek z celem. Chodzi o to, aby poprzez określoną formułę tekstu prawnego osiągnąć cele społeczne.
Racjonalność komunikacyjna – określony charakter komunikacji pomiędzy podmiotami biorącymi udział w procesie legislacji, musi spełniać warunek równości i dowolności w dyskursie.
Cele które wyznacza to pewne stany rzeczy, które chcemy osiągnąć ponieważ uznajemy je za wartościowe, Problem pojawia się z doborem celów i wartości. Cztery najważniejsze założenia dobrej procedury legislacyjnej (stosowane wobec wszystkich najważniejszych systemów prawodawczych w europie):
Procedura powinna harmonijnie łączyć demokratyzm z fachowością.
Procedura powinna być tak skonstruowana prawnie i instrumentalnie, aby gwarantowała spójność systemu prawa, ze względu na zgodność aksjologiczną, formalną i prawną.
Procedura powinna być sprawiedliwa, zapewniając legitymacje działań prawodawcy.
Ukształtowana w sposób, że ogranicza do minimum ryzyko prawodawcy w zakresie nie osiągnięcia określonych przez niego celów. Powinna być skuteczna.
Wnioski: Polska procedura legislacyjna spełnia wymagania legalności, lecz można się kłócić, czy jest racjonalna. W przeciwieństwie do starszych krajów UE w Polsce proces inicjatywy ustawodawczej jest stosunkowo prosty, a to sprzyja tworzeniu się partykularyzmów i wzrostu znaczenia interesów prywatnych. Również bardzo ważną kwestią wydaje się brak dostatecznej odpowiedzialności za tworzenie złego prawa.
Wydaje się, że uczestnictwo Polski w UE powinno motywować organy władzy do kształtowania ośrodków kontrolujących projekty ustaw. Np.: w Hiszpanii i Niderlandach są takie rozwiązania. Podstawowym zadaniem tych instytucji jest ochrona prawa i państwa przed złymi teksami prawnymi. Powszechnie wiadomo jest, że państwu nie opłaca się uchwalanie złego prawa, dlatego powinno kłaść nacisk na zapobieganiu psucia prawa.
Instytucje takie pozwalają na pełne, konkretne i właściwe interpretowanie prawa UE oraz stabilność systemu prawnego (kompetencje wobec prawa wewnętrznego i wspólnotowego) W Polsce istnieją trzy instytucje zajmujące się w gruncie rzeczy tym samym:
Rządowe centrum legislacji
Rada legislacyjna
Centrum integracji europejskiej.
Wszystkie powyższe instytucje posiadają kompetencje, które mogłaby (i powinna) zawierać jedna instytucja. Jest to bezsensowne rozdrobnienie kompetencji, przedłużające proces tworzenia prawa. Racjonalność prawodawcza wymagałaby połączenia tych trzech instytucji w jedną na wzór np.: francuskiej rady stanu (w czasach II RP istniała komisja legislacyjna). Nasza rada legislacyjna ( z punktu widzenia pozycji ustrojowej i kompetencji) jest słabsza od innych podobnych w europie. Najlepszym tego przykładem, jest fakt, że skorzystanie z opinii RL zależy od wnioskodawcy. Kompetencyjnie RL kontroluje tylko wycinek pracy prawotwórczej rządu. Jej pozycja ustrojowa powinna być zdecydowanie mocniejsza.
Rada legislacyjna była inicjatorem powołania Rządowego centrum legislacji. Wydaje się zasadne aby RL przekształcić w radę stanu obsługującą parlament i rząd poszerzając jej kompetencje do zgłaszania własnych rozwiązań legislacyjnych.
Zawsze ktoś (osoba) jest autorem tekstu prawnego. Należy unikać anonimowości projektodawców aktów normatywnych. Członkowie Rady Stanu odpowiadaliby właśnie za redakcję tekstów prawnych. Powstaje wówczas odpowiedzialność indywidualna za ewentualne wady tekstów prawnych. Poprawia to przejrzystość systemu prawa oraz jego spójność. Rada Legislacyjna: obecnie do 20 osób , powołuje PRM. Kadencja trwa 4 lata. Powinno się zapewnić jej członkom dostęp do zespołów prawnych.
1. Przy Prezesie Rady Ministrów działa Rada Legislacyjna.
2. Prezes Rady Ministrów powołuje członków Rady Legislacyjnej.
3. Prezes Rady Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, zadania oraz szczegółowe zasady i tryb funkcjonowania Rady Legislacyjnej.
4. Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia:
1) zasady techniki prawodawczej
2) uchylony5. Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, określi w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki.
6. uchylony
Na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. Nr 106, poz. 492 i Nr 156, poz. 775 oraz z 1997 r. Nr 141, poz. 943) zarządza się, co następuje:
§ 1. Rada Legislacyjna, działająca przy Prezesie Rady Ministrów, zwana dalej "Radą", jest organem opiniodawczo-doradczym Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach stanowienia prawa i oceny jego stanu w określonych dziedzinach.
§ 2. Zadania określone w § 1 Rada wykonuje przez:
1) dokonywanie okresowych ocen stanu prawa w określonych dziedzinach, z uwzględnieniem wymogu dostosowywania do norm konstytucyjnych oraz stopnia harmonizacji prawa polskiego z wymogami prawa Wspólnot Europejskich,
2) opiniowanie projektów ustaw opracowywanych z inicjatywy Rządu i założeń do projektów ustaw o szczególnej doniosłości społecznej, ekonomicznej lub prawnej, a także projektów podstawowych aktów wykonawczych,
3) opiniowanie projektów o szczególnej doniosłości, opracowywanych z inicjatywy posłów, Senatu lub Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, skierowanych w celu zajęcia stanowiska przez Rząd lub opiniowanie stanowiska Rządu o tych projektach,
4) formułowanie propozycji i wyrażanie opinii dotyczących metod i sposobów rozwiązywania problemów związanych ze stosowaniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza dostosowywania prawa do wymogów konstytucyjnych,
4a) formułowanie propozycji i wyrażanie opinii dotyczących metod i sposobów wdrażania prawa Unii Europejskiej,
5) opiniowanie projektów programu prac legislacyjnych Rządu oraz harmonogramu realizacyjnego tego programu,
6) formułowanie opinii i wniosków w podstawowych sprawach związanych z procesem stanowienia prawa,
7) ocenę stosowania niektórych ustaw w celu oceny skuteczności przyjętych rozwiązań prawnych.
§ 3.1. Rada wykonuje zadania z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów, przewodniczącego stałego komitetu Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezesa Rządowego Centrum Legislacji lub Sekretarza Rady Ministrów.
2. Rozpatrywanie spraw następuje w terminach wskazanych przez kierujących te sprawy do Rady, z uwzględnieniem zasad określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów.
§ 4. 1. W skład Rady wchodzą, powołane przez Prezesa Rady Ministrów, osoby wyróżniające się wiedzą prawniczą i dorobkiem praktyki prawniczej - w liczbie do 20 osób.
2. Przewodniczącego Rady powołuje i odwołuje, spośród członków Rady, Prezes Rady Ministrów.
3. Wiceprzewodniczącego oraz sekretarza Rady powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek przewodniczącego Rady, spośród członków Rady.
4. Kadencja Rady trwa cztery lata.
5. Przewodniczący Rady organizuje i kieruje pracami Rady oraz - po zasięgnięciu opinii prezydium Rady, przewodniczących stałych zespołów Rady oraz Sekretarza Rady Ministrów - wydaje regulamin Rady.
§ 5. 1. Członek Rady może być przed upływem kadencji odwołany przez Prezesa Rady Ministrów z powodu:
1) złożenia rezygnacji,
2) nieuczestniczenia w pracach Rady,
3) powołania na kierownicze stanowisko państwowe określone przepisami o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe,
4) wykonywania czynności lub zajęć pozostających w kolizji z obowiązkami członka Rady lub podważających zaufanie do jego niezależności lub bezstronności.
2. W razie powołania uzupełniającego, kadencja tak powołanego członka Rady upływa wraz z kadencją całej Rady.
§ 6. 1. Organami Rady są przewodniczący Rady i prezydium Rady.
2. Przewodniczący Rady w szczególności:
1) wyznacza terminy posiedzeń plenarnych Rady i przewodniczy na jej posiedzeniach,
2) powołuje zespoły, o których mowa w § 7, oraz określa ich skład i zadania,
3) kieruje poszczególne sprawy do zespołów Rady lub na plenarne posiedzenie Rady,
4) zapewnia sprawne rozpatrywanie spraw oraz terminowe przedstawianie opinii lub wniosków w sprawach rozpatrywanych przez Radę,
5) informuje Radę o pracy zespołów oraz o sposobie wykorzystania opinii i ekspertyz opracowanych przez Radę,
6) przedstawia Prezesowi Rady Ministrów coroczne sprawozdanie z działalności Rady.
3. Prezydium Rady składa się z przewodniczącego Rady, wiceprzewodniczącego oraz sekretarza Rady. Prezydium planuje prace Rady, a w szczególności przygotowuje projekty programów prac Rady.
§ 7. 1. Rada wykonuje swoje zadania przez stałe zespoły, którymi kierują przewodniczący zespołów powołani przez prezydium Rady.
2. Przewodniczący Rady może powoływać doraźne zespoły do przygotowania opinii, o których mowa w § 2 pkt 2-4 i 6.
§ 8. 1. Przewodniczący Rady może skierować sprawę, z inicjatywy własnej lub na wniosek zespołu, do rozpatrzenia na posiedzeniu plenarnym.
2. Opinie o projektach ustaw o szczególnej doniosłości oraz sprawy wymienione w § 2 pkt 1, 5 i 7 są rozpatrywane na posiedzeniach plenarnych Rady.
3. W sprawach nie cierpiących zwłoki oraz w sprawach mniejszej wagi opinię lub stanowisko Rady może przedstawić prezydium Rady.
§ 9. 1. Na posiedzenia plenarne Rady zaprasza się Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego lub ich zastępców albo upoważnionych przez nich przedstawicieli.
2. W posiedzeniach Rady lub jej zespołów biorą udział - na zaproszenie jej przewodniczącego - właściwi ze względu na przedmiot rozpatrywanej sprawy ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, Prezes Narodowego Banku Polskiego bądź upoważnieni przez nich przedstawiciele.
3. W pracach Rady i jej zespołów bierze udział Prezes Rządowego Centrum Legislacji lub delegowana przez niego osoba.
§ 10. Przewodniczący Rady może zapraszać na posiedzenia plenarne Rady oraz na posiedzenia jej zespołów przedstawicieli innych niż wymienione w § 9 ust. 2 organów państwowych, a także organizacji społecznych, zawodowych i samorządowych, reprezentujących środowiska prawnicze oraz placówki naukowe. W odniesieniu do posiedzeń zespołów uprawnienia te przysługują przewodniczącym zespołów.
§ 11. 1. Przewodniczący Rady może zwrócić się do organu administracji rządowej, który opracował projekt ustawy albo jej założenia skierowane do zaopiniowania przez Radę, o przedstawienie dodatkowych informacji i materiałów, jeżeli są one niezbędne do rozpatrzenia sprawy przez Radę, a w szczególności o uzupełnienie uzasadnienia projektu ustawy.
2. Przewodniczący Rady może organizować konferencje naukowe i zebrania środowiskowe w celu poddania pod dyskusję zagadnień i problemów związanych ze sprawami rozpatrywanymi przez Radę.
§ 12. Opinie lub wnioski Rady są przedstawiane Prezesowi Rady Ministrów niezwłocznie po ich uchwaleniu. Odpisy opinii, ocen i wniosków doręcza się przewodniczącemu stałego komitetu Rady Ministrów, Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych, Sekretarzowi Rady Ministrów, a także Prezesowi Rządowego Centrum Legislacji.
§ 13. Członkom Rady przysługuje miesięczne wynagrodzenie ryczałtowe za sporządzanie opinii, ekspertyz oraz innych opracowań, stanowiących przedmiot prawa autorskiego i objętych jego ochroną na podstawie odrębnych przepisów, zwrot kosztów podróży i zakwaterowania, przyznawane na zasadach stosowanych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
§ 14. Osobom zaproszonym do udziału w pracach Rady i jej zespołów przysługuje wynagrodzenie za opracowane opinie i ekspertyzy oraz diety, zwrot kosztów podróży i zakwaterowania na zasadach stosowanych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
§ 15. Obsługę prac Rady zapewnia Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.
§ 16. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 marca 1998 r.
Udział adresatów w tworzeniu tekstów prawnych powinien zostać w Polsce zwiększony, szczególnie w dziedzinie konsultacji publicznych. Instytucja konsultacji publicznych równoważy deficyt demokracji.
Współczesne społeczeństwa oczekują szybkiego podejmowania decyzji, przez co znaczenie parlamentu stopniowo słabnie, jego rola zmienia się na rzecz władzy wykonawczej. Należy doprowadzić do optymalizacji aksjologicznej tej kwestii. To doprowadzi do polepszenia i zwiększenia skuteczności tekstu prawnego. Konsultacje społeczne traktuje się w UE powszechnie jako obowiązkowe i powinny być przeprowadzane w sposób sprawiedliwy, równy powszechny i jawny. Powinny przebiegać dwuetapowo:
Założenia projektowanych tekstów normatywnych powinny być opatrzone opiniami fachowców z różnych środowisk. Konsultacje powinny odbywać się w formie projektowania tzw. Białe i zielone księgi.
Białe księgi → tezy projektu uwzględniające wyniki publicznej dyskusji. Białe Księgi to dokumenty zawierające propozycję działań wspólnotowych w konkretnej dziedzinie. Czasem są one wynikiem opublikowania Zielonej Księgi w celu uruchomienia procedury konsultacyjnej na poziomie europejskim. Podczas gdy Zielone Księgi prezentują cały wachlarz pomysłów w celu przedyskutowania ich na forum publicznym, Białe Księgi zawierają oficjalny zbiór propozycji w konkretnych dziedzinach politycznych i stanowią instrument ich realizacji. (Białe i zielone księgi nie występują w Polsce)
Zielone księgi → dokumenty powstałe w wyniku dyskusji, zawierają zbiór pomysłów i rozwiązań przygotowany w celu podania ich do wiadomości publicznej. Zielone Księgi to dokumenty, które powstają w wyniku dyskusji Komisji na temat jakiejś konkretnej dziedziny politycznej. Są do dokumenty skierowane przede wszystkim do zainteresowanych stron – instytucji i jednostek – które są zaproszone do uczestnictwa w procesie konsultacji i dyskusji. W niektórych przypadkach stanowią one impuls do dalszych działań ustawodawczych.
W Polsce konsultacje społeczne są instytucją obligatoryjną. Niektóre ustawy wymagają konsultacji pewnych kwestii w ramach tzw. Grup zawodowych. Główną wadą tego rodzaju konsultacji jest to, że są one przeprowadzane w momencie, gdy jest już projekt ustawy. Wyniki tych konsultacji nie są publikowane, co jest naruszeniem zasady jawności. Prowadzi to do sytuacji w której instytucja konsultacji społecznych jest jedynie czystą formalnością. Bardzo często nie przestrzega się nawet wymaganiom tych okrojonych konsultacji.
W procesie tworzenia prawa powinna pojawiać się również gruntowa analiza kosztów, efektów i skutków. Takie analizy powinny być włączane w tok konsultacji społecznych.
W spółczesnych państwach demokratycznych przewiduje się, że będą brali udział lobbyści. Dzieje się tak ponieważ działalność osób, optujących za konkretnymi rozwiązaniami, powoduje większą reprezentatywność społeczną. Lobbyści lobbują określone partykularne interesy, najczęściej dotyczące szeroko rozumianych rozwiązań i regulacji ekonomiczno-gospodarczych. Aktywność lobbystów widoczna jest we wszystkich współczesnych państwach demokratycznych. Wszystkie szanujące się grupy interesu mają swoich reprezentantów w procesie tworzenia prawa. Często właśnie Ci przedstawiciele przedstawiają ciekawe koncepcje prawotwórcze, a niejednokrotnie proponowane przez nich zagadnienia są bardzo dobre.
Z powodu tej aktywności lobbingowej współczesne państwa dążą do poddania lobbystów pewnej kontroli. W ramach tej kontroli państwa zazwyczaj przewidują rejestrację lobbystów, zazwyczaj przy parlamentach. Reguluje się również relacje pomiędzy logistami a zlecającymi im grupami interesu.
Lobbing w Unii Europejskiej nastawiony jest nie koniecznie tylko na lobbing prywatny, ale na partykularny, np.: lobbing na rzecz swojego miasta, regionu, państwa. W wielu krajach mamy do czynienia z ustawową regulacją działalności lobbingowej. USA, Europa: Niemcy, WB, Francja. Również w Polsce.
Art. 2
W rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa.
W rozumieniu ustawy zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.
Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Art. 3
Rada Ministrów przygotowuje, co najmniej raz na 6 miesięcy, program prac legislacyjnych Rady Ministrów dotyczący projektów ustaw.
Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:
zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy;
wskazanie istoty rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy;
wskazanie organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy;
imię i nazwisko oraz stanowisko lub funkcję osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu ustawy;
adres strony urzędowego informatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej, zwanego dalej "Biuletynem Informacji Publicznej", na której udostępnieniu podlegać będą dokumenty, o których mowa w art. 5 i 6.
W programie, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się również fakt rezygnacji z prac nad danym projektem ustawy, podając przyczyny tej rezygnacji.
Program, o którym mowa w ust. 1, podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej .
Program, o którym mowa w ust. 1, Rada Ministrów przedstawia niezwłocznie Sejmowi.
Art. 4
Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie przygotowują swoje programy prac legislacyjnych dotyczące projektów rozporządzeń. Przepisy art. 3 ust. 2-4 stosuje się odpowiednio.
Art. 5
Projekty ustaw i rozporządzeń podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów.
Art. 6
Z chwilą udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej programów prac legislacyjnych, o których mowa w art. 3 i 4, albo w przypadku, gdy projekt nie był zawarty w programie prac legislacyjnych, z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem.
Art. 7
Z chwilą udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej programów prac legislacyjnych, o których mowa w art. 3 i 4, albo w przypadku, gdy projekt nie był zawarty w programie prac legislacyjnych, z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, każdy może zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia.
Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, na urzędowym formularzu, do organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy albo rozporządzenia.
Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, podlega udostępnieniu, z wyjątkiem adresów osób fizycznych, w Biuletynie Informacji Publicznej jako dokument dotyczący prac nad projektem ustawy albo rozporządzenia.
Podmiot dokonujący zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, podaje w zgłoszeniu:
imiona i nazwiska oraz adresy osób uprawnionych do reprezentowania tego podmiotu w pracach nad projektem ustawy lub rozporządzenia;
jeżeli występuje na rzecz osoby prawnej - nazwę i siedzibę tej osoby;
jeżeli występuje na rzecz podmiotu innego niż osoba prawna - odpowiednio, jego imię i nazwisko oraz adres albo jego nazwę i siedzibę;
interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza chronić oraz rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie zabiegać.
Do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, załącza się:
w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia, występuje w ramach zawodowej działalności lobbingowej - zaświadczenie o wpisie do rejestru, o którym mowa w art. 11 ust. 8;
w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia, występuje na rzecz osoby prawnej zarejestrowanej w Krajowym Rejestrze Sądowym - wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący tej osoby prawnej.
Podmioty, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia, mają obowiązek zgłosić organowi odpowiedzialnemu za opracowanie projektu ustawy albo rozporządzenia zmiany danych podlegających zgłoszeniu w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia.
Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, tryb zgłaszania zainteresowania pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia, w tym wzór formularza zgłoszenia, kierując się potrzebą ułatwienia dokonywania zgłoszeń.
Art. 8
Po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu może zostać przeprowadzone, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wysłuchanie publiczne dotyczące tego projektu.
Podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem ustawy może, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wziąć udział w wysłuchaniu publicznym dotyczącym tego projektu.
Art. 9
Podmiot odpowiedzialny za opracowanie projektu rozporządzenia może przeprowadzić wysłuchanie publiczne dotyczące tego projektu.
Informacja o terminie wysłuchania publicznego dotyczącego projektu rozporządzenia podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej co najmniej na 7 dni przed dniem wysłuchania publicznego.
Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym, o którym mowa w ust. 1, ma każdy podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem rozporządzenia co najmniej na 3 dni przed dniem wysłuchania publicznego.
Jeżeli ze względów lokalowych lub technicznych, w szczególności ze względu na liczbę osób chętnych do wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym, nie jest możliwe zorganizowanie wysłuchania publicznego dotyczącego projektu rozporządzenia, podmiot uprawniony do jego organizacji może:
zmienić termin lub miejsce wysłuchania publicznego podając w Biuletynie Informacji Publicznej przyczyny tej zmiany oraz nowy termin lub miejsce wysłuchania publicznego;
odwołać wysłuchanie publiczne podając w Biuletynie Informacji Publicznej przyczyny odwołania.
Podmiot organizujący wysłuchanie publiczne w szczególności:
kieruje przebiegiem wysłuchania publicznego;
zapewnia niezakłócony przebieg wysłuchania publicznego;
udziela głosu uczestnikom wysłuchania publicznego.
Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, tryb przeprowadzania wysłuchania publicznego dotyczącego projektów rozporządzeń i sposób dokumentowania jego przebiegu, mając na uwadze zapewnienie identyfikacji osób uczestniczących w wysłuchaniu publicznym, swobody prezentacji racji i argumentów uczestników wysłuchania publicznego oraz sprawnego przebiegu wysłuchania.
Organy władzy publicznej mają obowiązek dotrzymania zasady jawności funkcjonowania swoich organów: program pracy legislacyjnej. (RM, raz na 6 miesięcy przygotowuje taki program, zawierający ogólne postanowienia legislacyjne, ustawowe na najbliższy okres 6 miesięcy, poszczególne ministerstwa również publikują takie programy, rozporządzenia. urzędowy informator teleinformatyczny – B.I.P.)
Lobbysta musi złożyć zaświadczenie o wpisie do rejestru lobbystów. Podmioty zgłoszone do prac nad projektem na etapie konsultacji rządowych mogą brać udział w etapie wysłuchania publicznego. Regulamin Sejmu to reguluje. W przypadku aktów wykonawczych można zgłosić chęć wysłuchania publicznego do podmiotu (ministerstwa) nadzorującego przebieg procesu legislacyjnego).
Na aprobatę zasługuje sam fakt uchwalenia tej ustawy
wprowadzenie rejestru osób zajmujących się działalnością lobbingowa,
zarysowano ramy działalności lobbingowej
Starano się ustrzec kolizji z normami prawa karnego.
Jawność procedowanych dokumentów, powszechny dostęp do wszystkich etapów procedowania projektów tekstów prawnych.
Ograniczenie ustawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym.
Sprowadzono lobbing do szczebla państwowego, zaniedbując regulacji dotyczących lobbingu na terenie samorządu terytorialnego.
Proces lobbingu nie dotyczy również prezydenta, który posiada możliwość blokowania ustaw.
U podstaw badań leży instrumentalny charakter tekstu prawnego. Tekst prawny ma być maksymalnie skuteczny i efektywny. Uzasadnia to doktryna tańszego państwa: żadnego kraju nie stać na ustanawianie nie efektywnego i nieskutecznego prawa.
Badanie pod kontem efektywności → polega na sprawdzeniu relacji pomiędzy kosztami wprowadzenia jakiegoś rozwiązania a zyskami wynikającymi z jej wprowadzenia. W naszej procedurze legislacyjnej przez wiele lat nie było obowiązku prowadzenia ocen efektywności i skuteczność rozwiązań prawnych. Były to badania prowadzone od przypadku do przypadku. Jednak koszty należy policzyć, opracowując metodę ich obliczenia.
Obecnie każdy legislator musi podać źródło finansowania oraz skutki dla budżetu państwa. Gdy nie było tej regulacji uchwalana najróżniejsze rozwiązania, przyjęto szereg nieracjonalnych rozwiązań prawodawczych, co spowodowało daleko idące skutki dla kolejnych budżetów państwa. Szczególnie widoczne było to w projektach poselskich.
W przypadku każdego projektu legislacyjnego należy przygotować taki bilans ekonomicznych skutków wprowadzanych regulacji. Musimy mieć określoną metodę formułowania tych wyliczeń, tak by oceny były porównywalne.
Również przygotowując badania nad projektami tekstów prawnych należy brać pod uwagę ich wpływ odnośnie regulacji systemu prawnego, oraz ich działanie w systemie prawa europejskiego.
Powszechnie uważa się, że powinny istnieć bazy danych, które są gwarancją racjonalności tekstów prawnych. Współczesne społeczeństwa są wysoce zinformatyzowane co uławia i wymusza na ;legislatorach tworzenie baz danych. Powinny one zawierać informacje o stanie prawa oraz ich funkcjonowaniu. Na podstawie tych baz danych powinno się przeprowadzać badania postlegislacyjne. Powinny one być umieszczane w tej bazie danych. Takie rozwiązanie może stanowić przeciwwagę dla żywiołowego tworzenia tekstu prawnego. Niestety w zakresie informatyzacji społeczeństwo jest znacznie dalej niż państwo. Polska jest daleko w tyle za standardami europejskimi. Sfera monitorowania prawa również wymaga poprawy.
Aby fachowość i demokratyzm współgrały w procesie stanowienia prawa powinno się rozróżniać różne podejścia do różnych sfer regulacji. Inaczej reguluje się kodeksy, a inaczej zwykłe ustawy. Mamy do czynienia z innymi procedurami harmonizującymi polskie prawo z prawem europejskim. W polce w ostatnich latach nastąpiły zmiany na lepsze.
Bardzo wiele pozostawia jednak do powiedzenia kwestia debaty parlamentarnej oraz niechęć do osiągania kompromisów i porozumień w dyskusjach nad projektami tekstów prawnych. Jest tak, ponieważ w polskim systemie parlamentarnym nie funkcjonuje kultura prawna. Nie funkcjonuje jeszcze tradycja i obyczaj polityczny, co prowadzi często do nad regulacji. Dyskurs parlamentarny prowadzony jest bardzo często wbrew wymogą poprawnej i przyzwoitej legislacji. Źle pojmuje się rolę parlamentu.
Zbiór norm społecznych, składających się na etyczne i moralne postawy społeczeństwa powinien być uzupełnieniem systemu prawnego. Nie wszystko da się uregulować i nie wszystko powinno być uregulowane. Dyskurs legislacyjny powinien się opierać na uczciwości (cztery zasady):
zasada uczciwego prezentowania swoich poglądów,
zasada gotowości przyznania racji innym uczestnikom dyskusji,
zasada nie negowanie rzeczy logicznych,
zasada nie nadużywania procedury dla celów nie zgodnych z procedurą
Każda procedura prawodawcza, aby być racjonalna i przyzwoita musi zawierać te zasady. Odpowiedzialność władz publicznych, za szkody wyrządzone z tytuły bezprawności legislacyjnej. Organ władzy publicznej powinien być odpowiedzialny za wydanie złego aktu prawnego, który np.: jest niezgodny z konstytucją. Poprzez stosowanie takiego aktu można doprowadzić do wytworzenia szkody. Art. 417 K.C. Również w UE mamy do czynienia z odpowiedzialnością. Jeśli państwa nie dostosują lub nie zareagują na dyrektywy lub zmiany prawa UE są poddawane pewnym sankcją.
Aby wykorzystać wszystkie wymienione wcześniej elementy, musimy sobie wszystko zaplanować. Planowanie legislacyjne można opisać poprzez funkcje jakie musi spełniać:
Funkcja Konsultacja
Funkcja Koordynacja
Funkcja Ustalania priorytetów
Funkcja Mobilizacji i sygnalizacji
Planowanie legislacyjne jest najlepiej rozwinięte w krajach anglosaskich, jednak nas interesuje szczególnie rozwój tego mechanizmu w krajach europy środkowej. Czechy Słowacja Polska, Węgry. Na razie opracowania dotyczące europy środkowej wskazują, że rządy i parlamenty krajów europy środkowej nie są przygotowane i nie mają woli przygotowywać systemy przełomowe.
Wszystkie plany legislacyjne określają terminy w jakich powinna zapaść decyzja rządu co do projektów legislacyjnych. Programy legislacyjne przyjmuje się na poziomie rządu. Rządy mogą stosować planowanie legislacyjne do osiągnięcia kilku istotnych celów. Są narzędziem koordynacji i konsultacji społecznej. Ponieważ władza wykonawcza jest dość skomplikowaną instytucją, organy muszą wzajemnie kontrolować swoje zamierzenia i przedsięwzięcia, tak aby konfrontować własne projekty.
Planowanie legislacyjne dostarcza możliwości, pozwala na zebranie wszystkich planów sektorowych władzy wykonawczej.
Pozwala na ukazywanie priorytetów legislacyjnych rządu. Rząd mając do dyspozycji setki, albo tysiące rozwiązań muszą wybrać konkretne i dzięki planowi legislacyjnemu mogą wskazać priorytety, które rząd chce i może osiągnąć.
W trakcie tworzenia planu musimy dokonać pewnego odsiewu informacji. Te kryteria są polityczne, ale są więc pozwalają wybrać najważniejsze cele.
Plan musi być ułożony tak, aby być możliwy do wykonania. Spełnia funkcję mobilizacji organów do wysiłku mogącego być zrealizowanym. W zależności od dostępnych środków mobilizuje on wszystkie dostępne zasoby do wykonania założonego planu.
Celem każdej partii politycznej jest wygrana w wyborach. Dzięki planowi legislacyjnemu każdy rząd może starać się ją wykorzystać dla stworzenia pozytywnych wyobrażeń wśród wyborców. Funkcja sygnalizacyjna.
Wiarygodny plan legislacyjny jest pozytywnie odbierany przez gospodarkę, ponieważ przedsiębiorcy, dostosowują swoje inwestycje (szczególnie inwestorzy zagraniczni). Dane wskazują, że rządy Polski i Czech mają największe problemy z wprowadzaniem ustaw do parlamentu. W Polsce i w Czechach 25%, w Słowacji 50% a na Węgrzech 66%.
Wysoki odsetek nie realizacji planowanych ustaw stawia pod znakiem zapytania planowanie legislacyjne jako sposobu ustalania priorytetów ustawowych.
Tworzy wrażenie, że zasoby rządowe nie są wykorzystywane do realizacji najważniejszych projektów. Poddaje w wątpliwość racjonalność projektów.
Jeśli w sposób ograniczony wykonujemy programy legislacyjne tym bardziej zmniejsza się funkcja sygnalizacyjna, rząd jest gorzej odbierany przez gospodarkę, wyborców, społeczeństwo, partnerów międzynarodowych.
Jeżeli rządy nie wykonują rzetelnie programów legislacyjnych niesie za sobą poważne konsekwencje ekonomiczne. Dzieje się tak, ponieważ ogłoszony program powoduje określone oczekiwanie i reakcje społeczne. Adresaci dostosowują się, śledząc postępy projektowanej ustawy. Przygotowują się na wprowadzenie określonych zmian legislacyjnych.
Niestabilność polityczna. Jeśli rząd i premier zmieniają się często, to jest to powodem zmniejszania znaczenia planów legislacyjnych. Czas adaptacji poszczególnych ekip zdobywających władzę .
Koszty tworzenia koalicji rządzących. Takie koalicje nie zawsze zapewniają równorzędne wyznaczanie priorytetów. Partie tworzące koalicje mają różne wartości.
Skomplikowanie i niedostatki reguł i infrastruktury instytucjonalnej (np.: ministerstwa).
Infrastruktura rządowa, państwowa może albo ułatwiać rządowi realizację planów, albo je utrudniać. Przez instytucje rozumiemy standardowe zachowania, które kształtują zachowanie podmiotów w procesie planowania legislacyjnego. Cztery obszary działania infrastruktury:
Cykl planowania legislacyjnego musi mieć określoną strukturę. To warunek wstępny do skutkowania planu. Struktura cyklu planowania legislacyjnego:
Czas przygotowania planu. Uważa się, że nie może być to czas krótszy od 3-6 miesięcy. Im dłuższy okres tym łatwiej jesteśmy wstanie zrealizować funkcję wyboru priorytetów.
Powinien powstawać prowizoryczny program legislacyjny. Negocjacje budżetowe.
Skoordynowanie planowania legislacyjnego z procesem budżetowym. Wiele ustaw skupia się na kształtowaniu ram wydatków budżetowych. Jest to sposób implementacji rozwiązań legislacyjnych do skarbu państwa.
Proces składania propozycji resortowych do planu legislacyjnego. Resortowe składanie celów do planu legislacyjnego. W określonych resortach funkcjonuje różna struktura przygotowywania planu legislacyjnego. Od tej struktury zależy w dużym stopniu powodzenie końcowe całego planu.
Dobrze jest, jeśli ta struktura wymusza na wysokich urzędnikach resortowych ingerencje i czynny udział w pracach struktury. Im wyższa ranga urzędników biorących udział w zgłaszaniu projektów do planu, tym mniejsza efektywność. Jeśli propozycje zgłaszają urzędnicy niższego szczebla, to nie są to rozwiązania przełomowe, ambitne ani o dużym znaczeniu.
Ministerialna organizacja procesu legislacyjnego powinna zmuszać, wymagać od resortów do dostarczenia wszelkich możliwych i dostępnych informacji odnośnie proponowanych projektów. Takie uzasadnienia powinny zawierać:
Informacje dotyczące uzasadnienia projektu, w sferze politycznej, instytucjonalnej, międzynarodowych itd.
Charakterystyka planowanej ustawy, jej przewidywana objętość, stopień kąp likowania
Przebieg dotychczasowych prac nad ustawą
Harmonogram dalszych prac nad projektem, włącznie z prognozą dalszych ewentualnych komplikacji
Akceptacja planu przez rząd (lub komitet w przypadku innych państw).
Rząd przyjmując projekt musi zaznaczyć, że planowane projekty mają znaczenie strategiczne, kluczowe i fundamentalne znaczenie polityki rządu. Aby to osiągnąć Musą istnieć kryteria pozwalające oceniać, które z składanych propozycji są rzeczywiście są ważne. Takie kryteria powinny być obiektywne. Takie kryteria mogą preferować te projekty, które dotyczą np.:
umów międzynarodowych, implementacji dyrektyw UE,
zmian w ustawodawstwie, nowelizacji ustaw na podstawie orzecznictwa sądowego,
musi być sformułowana skala kryteriów
O akceptacji planu legislacyjnego przez rząd powinien wpływać również stopień zaawansowania poszczególnych projektów. Jest to szczególnie ważne przy zmianie ekip rządowych.
Rząd włączając projekt do planu legislacyjnego powinien ustalić ile projektów ma zamiar przyjąć, oraz możliwość ich realizacji ( względy instytucjonalne, finansowe, praktyczne).
Analiza projektów powinna uwzględniać tematykę ustaw. Jeśli jest kilka ustaw o podobnej tematyce, należy je scalić – to racjonalizuje efekt ustawodawczy.
Ostatnim elementem jest dobór projektów pod względem poparcia politycznego w parlamencie, które pozwoli na skuteczne uchwalenie danego projektu i wdrożenie je w życie. Czasem projekt wymaga zasięgnięcia opinii innych partii politycznych w parlamencie. Pozwoli to na wstępne oszacowanie szans powodzenia procesu legislacyjnego, oraz wskaże ewentualne zarzuty partii opozycyjnych wobec projektu.
Ministerstwa są zniechęcane do wykonywania projektów ustaw nie zamieszczonych w planie legislacyjnym. Po uchwaleniu i zaakceptowaniu przez rząd planu legislacyjnego należy przejść do jego realizacji.
Procedury kontroli muszą istnieć na wszystkich szczeblach pracy nad projektem. Kontrola realizacji projektu musi być obiektywna i racjonalna i stale aktywna. Realizacja projektu legislacyjnego zawsze jest związana z problemami, np.: z czasowymi opóźnieniami, ponieważ realizatorem projektów są ludzie. Dlatego musi istnieć pewien system karny – nagradzanie i karanie np.: w formie nagany, za nie realizowanie planu legislacyjnego. Stały monitoring pozwala na wprowadzanie tego systemu w życie i na skuteczne wymuszanie na instytucjach rządowych stałego angażowania i pracy nad realizacją projektów.
Odróżnia się plan legislacyjny od prognozy legislacyjnej. Prognoza legislacyjna to zamierzenie długoterminowe, na czas całej kadencji parlamentu.
CYKL PLANOWANIA I
Etap przygotowywania planu jest krótki, inicjowany przez wicepremiera do spraw legislacji. Zwraca się on do resortów o zgłaszanie projektów ustaw do planów legislacyjnych. W Czechach nie formułuje się wstępnych planów legislacyjnych.
Planowanie legislacyjne znacząco wyprzedza prace nad budżetem.
Plan opublikowany jest najczęściej pod koniec września.
W czachach można wprowadzać zwykłą ustawą zmiany w budżecie, przez co ustawa budżetowa nie jest tak istotna dla planowania legislacyjnego.
Synchronizowanie rządowego planu legislacyjnego z parlamentarną pracą nad takimi projektami jest żadne. Nie ma absolutnie najmniejszej koordynacji.
RESORTOWE PROJEKTY DO PLANU II
W Czechach szefostwo urzędnicze rzadko bierze udział w fazie wyłaniania istotnych projektów resortowych.
Proces jest koordynowany przez departamenty prawne poszczególnych ministerstw, co jest stosunkowo nisko usytuowane w hierarchii, zgłaszają raczej mało kontrowersyjne i przełomowe projekty
Nie katalogują problemów, ani charakteru czasowego planowanych projektów.
Wniosek resortowy powinien dzielić projekty na wcześniejsze i późniejsze, w zależności od miesiąca, w którym jest planowane przyjęcie projektu przez rząd. Wniosek powinien zawierać czas w jakim konkretne ministerstwo ma przyjąć dany projekt.
Wnioski ministerstw trafiają do departamentu prawnego kancelarii rządu, który scala wszystkie wnioski w jeden dokument, a ten projekt staje się planem legislacyjnym. Projekt taki jest konsultowany na posiedzeniu wiceministrów, który jest prowadzony pod przewodnictwem wicepremiera do spraw legislacji.
Wniosek: Negatywne praktyki czeskie, to rzadka selekcja projektów z uwagi na dopasowanie do istniejących zasobów. Nie ma limitu przyjmowanych projektów legislacyjnych. Nie ma podziału na projekty obowiązkowe i rezerwowe. Brakuje procedury kładącej nacisk na scalanie projektów.
REALIZACJA PLANU I MONITORING III
Nieplanowane projekty ustaw, mogą być wnoszone przez rząd i resorty w każdym czasie. W Czechach co kwartał są wprowadzane zmiany w istniejącym planie, w szczególność dotyczy to zmianie projektów ustaw i przesuwanie ich w czasie. Po za monitorowaniem centralnym istnieje monitoring na poziomie ministerstw. Jednak w ministerstwach stan tego monitorowania jest dość zaawansowany.
CYKL PLANOWANIA I
Rząd przygotowuje plany legislacyjne co pół roku. Wynika to z corocznej, politycznej koncepcji, że należy przygotowywać takie plany. Jest to cykl krótki. Przygotowanie planu trwa zazwyczaj około miesiąca i odbywa się poprzez zbieranie wniosków od poszczególnych ministerstw do planu, a kończy się formalnym przyjęciem programu przez RM. Plan legislacyjny przewiduje ustalenia budżetowe, polegające na tym, że premier proponuje limit wydatków dla poszczególnych resortów. Rząd Węgierski zbiera się zazwyczaj latem, na 2 dniowym posiedzeniu aby przedyskutować plany i strategie rządu na najbliższy rok. To pozwala szefowi kancelarii przygotować listę ustaw i ich hierarchie, odpowiadającą planowi rządowemu. Plany Legislacyjne rządu są tak skonstruowane, żeby odpowiadały pracą parlamentu węgierskiego. (sesja letnia i zimowa).
RESORTOWE PROJEKTY DO PLANU II
Propozycje planu legislacyjne są koordynowane przez dyrektorów prawnych ministerstw. Wnioski resortów dotyczące projektów ustaw są scalane w kancelarii prezesa RM. W systemie węgierskim istnieją bardzo jasne kryteria wyłaniania projektów priorytetowych. Takie priorytety to najczęściej ustawy rządowe, wynikające z prawa europejskiego, pojedyncze ustawy rządowe i ustawy ministerstwa sprawiedliwości.
W Węgrzech kancelaria premiera określa maksymalną liczbę projektów, które mogą być omawiane podczas jednej sesji, tak aby lepiej współpracować z parlamentem. Projekty zazwyczaj rekomenduje marszałek (często razem z parlamentem). Przeważnie jest to około 50 projektów.
REALIZACJA PLANU I MONITORING III
Rząd pracuje nad planem legislacyjnym poprzez stałe komitety rządowe, tam jest pierwsza analiza, odsiew. Na tym etapie ministrowie mogą zgłaszać swoje propozycje do planu, w przypadkach bardzo ważnych. Następnie plan jest dopiero scalany.
Plan legislacyjny jest monitowany na bieżąco. Istnieje możliwość sankcjonowania projektów które nie są realizowane, opóźnione lub powstają problemy, to premier może wezwać na dywanik właściwego ministra. Premier może również zwołać debatę całego rządu na temat tego projektu.
CYKL PLANOWANIA I
W Polsce rząd zobowiązany jest przekładać plan raz na 6 miesięcy. Przygotowanie planu trwa krótko, około 5-6 tyg. Rozpoczyna się od pisma zapraszającego ministerstwa, prezesa kancelarii premiera, Ministerstwa mają kilkanaście dni na zgłoszenie.
Negocjacje budżetowe odbywają się między lutym a wrześniem. W trakcie ustalania budżetu ministerstw dokonuje się wstępna selekcja poszczególnych projektów. Jednak kalendarz parlamentarny nie ma większego wpływu na planowanie legislacyjne na poziomie rządu. Kierownictwa polityczne ministerstw rzadko włączają się do pracy nad planem legislacyjnym. Stopień zaangażowania wysokich rangą urzędników jest znikomy. Debaty nad projektami odbywają się w ramach poszczególnych ministerstw. Resorty mogą składać propozycję do planu. Muszą one przygotować plan, projekt ustawy, obejmujący również harmonogram prac, finansowanie i zalecenia odnośnie projektu. Od momentu wejścia w rzycie regulacji prac, niezbędne jest również sprawdzenie go pod kontem prawa europejskiego.
RESORTOWE PROJEKTY DO PLANU AKCEPTACJA PLANU PRZEZ RZĄD II
Plan powstaje poprzez scalenie poszczególnych projektów w jeden plan w kancelarii prezesa rady ministrów. Odpowiedni departament się tym zajmuje (Komitet stały). Może on dokonywać drobnych zmian technicznych, jak również dodać projekty, które były przesuwane uprzednio w czasie. Taki dodawany projekt musi zostać wysłany do wszystkich ministerstw w celu otrzymania uwag. Po przedstawieniu projektu rząd go przyjmuje.
Dostosowanie projektu planu do możliwości parlamentu i z uwagi na możliwości finansowe. Nie ma żadnej formalnej lub nieformalnej regulacji dostosowującego plan do możliwości org. Państwowych. Plan nie przewiduje ograniczenia liczbowego projektów, nie dzieli projektów na obowiązkowe i rezerwowe. Nie ma instytucjonalnego rozwiązania promującego lub umożliwiającego scalanie projektów podobnych.
REALIZACJA PLANU I MONITORING III
Plan jest przyjmowany przez rząd i podpisywany przez premiera. To on jest odpowiedzialny za realizacje planu legislacyjnego. Ministrowie mogą do woli zgłaszać projekty, nawet w momencie powstania już projektu planu. T akie projekty są omawiane po za planem. Umniejsza to jednak znaczenie planu legislacyjnego.
Monitoring prac legislacyjnych opiera się przede wszystkim na cotygodniowych raportach każdego ministerstwa na temat prac legislacyjnych. Od paź. 2006 funkcjonuje karta ustawy – instytucja polegająca na stałe aktualizowanie postępu pracy nad danym projektem. Każdy projekt ustawy powinien mieć taką kartę. Jeśli faza konsultacji danego projektu się przedłuża wówczas prezes kancelarii premiera (stałego komitetu) może się konsultować z poszczególnymi ministerstwami. Sankcje:
Najwyższą jest konieczność złożenia wyjaśnień premierowi, dlaczego projekt stoi w miejscu.
Przeniesienie projektu z ministerstwa bezpośrednio do kancelarii premiera
Spotkanie premiera z ministrem (wezwanie na dywanik)
Bardzo podobne do rozwiązań czeskich i polskich, odbiegają nieco od rozwiązań węgierskich. Cykl jest krótki. Nie jest zsynchronizowany z kalendarzem prac parlamentu. Wpływ ustaleń budżetowych jest niewielki na kształt ostatecznego planu legislacyjnego.
Udział prestiżowych urzędników jest niewielki. Zakres informacji jest uzgadnianych jest znikomy. Brakuje procedur dostosowujących plany legislacyjne do istniejących zasobów. Funkcjonuje monitoring realizacji planu legislacyjnego, za niedołożenie należytej staranności co do planu. Tak jak w Polsce wolno ministrom zgłaszać projekty po za planem.
Państwa europy środkowej nie spełniają kryteriów instytucjonalnych, pozwalających na efektywne korzystanie z planów legislacyjnych. Wyjątkiem mogą być Węgry, ponieważ u nich nie wolno wnoście projektów po za planem, mają dobry monitoring i dostosują plan do możliwości parlamentu. Niewielka tradycja uwzględniania planów w szerokim dyskursie parlamentarnym, brak instytucji, niska ranga ministerstw etc.
Żaden z czterech krajów nie prowadzi prac, pozwalających na wyłonienie projektów ustaw, z odpowiednim wyprzedzeniem. We wszystkich krajach okres prac nad projektami jest za krótki. We wszystkich państwach proces legislacyjny traktowany jest jako mało istotny proces biurokratyczny. ¾ państw nie zapewnia tym planom odpowiednich zasobów, co skutkowałoby możliwościa syskania poparcia dla projektów.
Wszystkie państwa zezwalają ministerstwom na prace nad nieplanowanymi projektami. Największe ograniczenia mają Węgry, a najmniej Polska i Słowacja.
Planowanie legislacyjne poprzedzone konsultacjami politycznymi. Na Węgrzech jest to reguła, wszędzie indziej praktyka.
Monitoring i nadzór nad procesem planowania legislacyjnego oraz sankcjonowanie braku odpowiedniej realizacji planu legislacyjnego.
Niedostateczne możliwości przygotowywania planu,
możliwość zgłaszania projektów po za planem
sankcje za nie stosowanie planu.
Opracowanie porządnego projektu legislacyjnego wymaga najczęściej dużej ilości czasu. Dlatego ministerstwa nie podejmują się przygotowywania ambitnych projektów ustaw, ponieważ długi czas przygotowywania projektów mógłby spowodować powstanie obrazu, że ministerstwo źle pracuje.
Brakuje nam reguł dopasowania skali planu legislacyjnego wobec możliwości rządu i parlamentu. Zdawkowe i lakoniczne opisy planowanych projektów ustaw obniża zdolność rządów do określania priorytetów. Polska, Czechy i Słowacja podobne mają istotne braki w systemie instytucjonalnych. Jednak odsetek nieplanowanych w planach legislacyjnych projektów ustaw jest różny. Okazuje się, że główną przyczyną tego, jest konstrukcja systemu politycznego, jego stabilność (koalicje i zmiany premierów).
Obraz planowania legislacyjnego zależy od dwóch czynników: Istnienie reguł instytucjonalnych pozwalających przygotować plany legislacyjne, oraz czynnik odpowiedniego ukształtowania systemu partyjno – politycznego, gwarantującego trwałego i stabilnego funkcjonowania władzy politycznej, co przekłada się na efektywność planu.
Konstrukcja instytucjonalna odnośnie planowania legislacyjnego w WB jest podobna do środkowo europejskiego, bo to rząd planuje. W Niemczech plan legislacyjny nie istnieje w ogóle, co więcej nie publikują oni projektów ustaw.
Planowanie legislacyjne w WB jest skoncentrowane na wystąpieniu królowej, rozpoczynające każdą sesje prac parlamentu. To ona ogłasza ten plan. Plan jest przygotowany wcześniej przez rząd. Animatorem tych prac jest komitet planowania legislacyjnego. (Powstał z dwóch innych komitetów, jeden był odpowiedzialny za bieżące śledzenie planu legislacyjnego, drugi go przygotowywał. Dlatego połączono go w 1). Komitet wchodzi w skład gabinetu (rządu). Skład określony jest zwyczajowo, największy wpływ na obsadę komitetu ma Premier. Na czele komitetu stoi przewodniczący Izby gmin. Jest to organ niewielki, wsparty o zaplecze urzędnicze.
Cykl planowania legislacyjnego rozpoczyna się od tego, że szef komitetu zwraca się do poszczególnych resortów aby przygotowały projekty ustaw do planu. Ministerstwa mają dużo czasu, bo 3-4 miesiące na przedłożenie propozycji. Propozycje są poprzedzone konsultacjami i dyskusjami wewnątrz ministerstw, jak i z samym komitetem. Ma to na celu dobór najbardziej trafnych projektów ustaw. Na rok -9 mis. Przed wystąpieniem Królowej, Komitet przygotowuje prowizoryczny plan legislacyjny. On jest dopiero przyjmowany przez Rząd. (koncert życzeń).
Z powodu długiego czasu przygotowania, oraz rozmiarów konsultacji, wnioski projektów uchwał zawierają bardzo szczegółowe uzasadnienia. Wnioski i uzasadnienia odnośnie decyzji finansowych oraz ocenę skutków regulacji. Brytyjskie Przepisy szczegółowe stawiają następujące wymagania przed projektem:
Przyczyny uchwalenia ustawy, szczegółowej zawartości ustawy (podanie szacowaną objętość ustawy), omówienie tła politycznego oraz pilności projektowanej ustawy, stopień zaawansowania prac nad ustawą, trzeba opisać konsultacje w zakresie przedmiotowym i podmiotowym (do kogo i w jakim zakresie) oraz uzasadnienie, dlaczego uchwalany tekst prawny musi mieć rangę ustawy.
Komitet zatwierdza taki projekt. Wniosek ministra bez zatwierdzenia przez komitet może być powodem jego odwołania.
Finalny etap: W planie legislacyjnym rząd ustala swoją taktykę polityczna oraz priorytety jakie chce osiągnąć poprzez legislacje.
Kryteria akceptacji projektu do planu przez Komitet:
Zasadność polityczna projektu
Meritum projektu powinna być uzgodniona w większości przed złożeniem go do planu legislacyjnego. Komitet przyjmuje tylko bardziej zaawansowane projekty.
Niezbędność projektu.
Brytyjczycy tak jak w każdym kraju mają do czynienia z ograniczonymi środkami i czasem legislacyjnym. Dlatego starają się pokazać i realizować tylko priorytety. Silny nacisk na selekcje projektu wynika z specyfiki systemu brytyjskiego:
Uważa się, że projekt musi być uchwalony na sesji parlamentu, bo jeśli nie to zostaje wycofany.
Wszystkie teksty prawne są przygotowywane w Radzie Parlamentarnej – organie składającym się z 60 prawników, specjalizujących się w legislacji.
Wybieranie tylko tych projektów które mają największe szanse stać się prawem.
Konieczność uszeregowania swoich wniosków jeśli resort zgłasza więcej niż jeden projekt ustawy. Musi pokazać, który projekt jest dla resortu najważniejszy.
Jeśli projekty są wyeliminowane w jakimś momencie to nie oznacza, że są one całkowicie przekreślone. Mogą one być przekserowane na listę rezerwową i istnieje szansa, że zostaną wprowadzone do prac parlamentarnych na kolejnych sesjach.
Wstępne projekty i założenia powstają w resortach. To ministerstwa przygotowują zespoły zajmujące się założeniami, wstępnym projektem tekstu i to one współdziałają z Radą Parlamentarną.
Realizacja polega na tym że KPL powinien przestrzegać terminów i zasad, odpowiadając za kwestie organizacyjno, zarządcze. Za techniczno, legislacyjną stronę odpowiedzialna jest Rada Parlamentarna. Najmniejszą role w tym wszystkim odgrywają parlamentarzyści, którzy nie uczestniczą w procesie planowania, a jedynie podejmują decyzję. W Brytyjskim systemie planowania ministerstwa nie mogą przedstawiać projektów, które nie były zawarte w planie, bez otrzymania potwierdzenia/zgody przez KPL.
Istnieje możliwość uchwalenia ustawy w trybie pilnym, jednak jej stosowanie jest bardzo ograniczone. Minister ma prawo zgłosić taki projekt, jednak mus to uzgodnić z KPL i przedstawić bardzo mocne uzasadnienia wprowadzenia takiego projektu pod obrad rządu i parlamentu.
Haud out bill – co roku KPL wymaga od wszystkich resortów, przedstawienie krótkich niekontrowersyjnych rozwiązań legislacyjnych, które przekazuje się parlamentarzystą, którzy mogą wnieść te projekty pod obrady parlamentu. KPL jak zbiera te projekty, dokonuje ich oceny i eliminacji.
Zbieranie projektów rozpoczyna się 16 miesięcy przed przygotowaniem planu. To pozwala na przygotowanie wszystkich założeń, selekcji projektów. Selekcji dokonuje Rządowy Komitet Planowania Legislacyjnego. Może on odmówić, lub opóźnić realizację projektów. Z uwagi na ograniczone zasoby legislacyjne, zwłaszcza organizacyjne, istnieje ograniczona liczba projektów które mogą być omówione na sesji parlamentu. Nie ma możliwości wnoszenia projektów nie uwzględnionych w planie legislacyjnym.
Niemcy nie mają publicznie publikowanego planu legislacyjnego. Zamiast tego, w obrębie niemieckiego rządu istnieją bardzo szczegółowe procedury legislacyjnego. Nie ma wieloletniego planowania, ale poszczególne departamenty koncentrują się na szczegółowej realizacji poszczególnych procedur legislacyjnych, polegająca na bardzo szerokiej poziomej i pionowej konsultacji.
Nie da się uchwalić żadnego projektu ustawy, który nie będzie bardzo szczegółowo uzgodniony w obszarze rządu i samorządu. Funkcję Planu Legislacyjnego przejmują procedury legislacyjne. Wybór priorytetów ustaw też przejmują reguły proceduralne.
Powstają w ministerstwach, w departamentach legislacyjnych poszczególnych ministerstw. Dobór rodzaju projektów odwołuje się do umowy koalicyjnej. Rząd Niemiecki jest rządem tradycyjnie koalicyjnym. Zawarcie koalicji polega między innymi na określeniu priorytetów politycznych. To stanowi główną przesłankę legislacyjną. 1 etap wyłaniania priorytetów to umowa koalicyjna. Umowy są bardzo obszernymi i szerokimi umowami. Nie zawierają harmonogramu ani terminu, zazwyczaj, a jeśli już to jest odnośnie danej kadencji parlamentu.
Deklaracja programowa kanclerza: wymienia on cele polityczne rządu i priorytety jakie chce osiągnąć. To w gruncie rzeczy plan programowy rządu. Ministerstwa zgłaszają Kanclerzowi swoje priorytety, które on dobiera.
Pakiety programowe: określony zespół rozwiązań legislacyjnych, które akceptuje rząd koalicyjny. Najczęściej odnoszą się do gospodarki.
Aby przełożyć priorytety na konkretny dokument, stosuje się system planowania projektowego (Vorhabenplannung). Są to dokumenty techniczne, mają charakter wewnętrzny, spis zamierzeń legislacyjnych. Przy użyciu technik informatycznych powstaje projekt oraz dokumenty wykonawcze (wszystkie dokumenty), stąd mówi się o systemie.
System planowania legislacyjnego to lista inicjatyw, zamiarów. Służy jako postawa do szczegółowej dokumentacji dokumentowej: Proces legislacyjny 3-9 miesięcy. Obejmuje projekty na ten czas. Dokumentacja prowadzona jest w urzędzie kanclerskim. Co 2-3 miesiące szef urzędu kanclerskiego spotykając się z wiceministrami nadzorują wykonywanie dokumentów.
Z uwagi na koalicyjność rządu istnieje bardzo duża autonomiczność ministerstw. Im lepiej oceniane ministerstwo, to tym większa nota dla polityka i partii. Nadzorowanie wykonania listy inicjatyw spoczywa na zespole międzyresortowym. Koordynowanie wykonania:
Dokumenty składające się na plan, priorytetów,
Vohabenplannung - nadzorowanie realizacji
Do elementów są dołączane konsultacje miedzy poziomowe.
Silna resortowość, potęga ministerstw jest główną przyczyną braku programu legislacyjnego.
Koalicyjność rządu
Federalizm, silna pozycja Landów
Silna pozycja grup interesu w początkowej fazie projektu
To wszystko sprawia, że każdy projekt musi być bardzo dobrze skonsultowany. Nie ma koordynacji pomiędzy projektami pracami rządowymi a parlamentem. W kulturze politycznej w Niemczech jest zakorzenione przekonanie, że każda ustawa przed wejściem w życie musi być bardzo szeroko skonsultowana. To pozwala na odrzucenie i wyszukanie projektów akceptowalnych społecznie.
Urząd kanclerski określa harmonogram w sensie określania terminów dla resortów na przygotowanie projektów. Jednocześnie może odmówić projektów resortowych. To co wnosi rząd jest już skonsultowane. Ten system można nazwać systemem hamulców i równowagi. Znaczenie ma również organizacja prac Bundestagu, który ma olbrzymie zaplecze urzędnicze. System niemieckiego planowania jest bardzo efektywny.
Przez tekst prawny rozumiemy określony tekst językowy, który składa się z określonych zwrotów językowych, umieszczonych pod pewnymi oznaczeniami (art., par itd.). Zwroty te służą przekazaniu informacji o normach postępowania. Normy postępowania, to synonim pojęcia dyrektyw postępowania.
Język – odróżnienie języka prawnego od prawniczego. Język prawny to tekst tekstów prawnych. Obejmuje wszystkie zwroty występujące w tekście prawnym. Język prawniczy to język w którym mówimy o aktach prawnych.
Język naturalny: język, który najpierw był używany a następnie dopiero został spisany. Dopiero wówczas ustalono jego reguły. Powstaje samoistnie, ewolucyjnie w trakcie używania. Jego słownictwo ewoluuje wraz ze społeczeństwem. Np.: j. Polski, etniczny
Język sztuczny: najpierw powstają zasady języka a dopiero potem jest on używany w praktyce. Ten język ma swojego twórcę, w przeciwieństwie do j. naturalnego, który powstaje samoistnie. Przykładem jest esperanto.
Dialekty: np. kaszubski, gwara góralska. Występuje w ramach języka naturalnego, wyrażany jest w ramach określanej grupy społecznej.
Rejestry językowe – dotyczą przedmiotu komunikacji i wyróżniamy je ze względu na temat rozmowy. Rejestry różnią się pomiędzy sobą słownictwem, mają własne zwroty frazeologiczne. Język prawniczy jest rejestrem języka naturalnego.
Syntaksa – składnia, jak poprawnie buduje się zwroty w języku ( Zgoda).
Semantyka – te same słowa mają różne znaczenia np.: powód (w języku prawnym co innego, w języku potocznym co innego → rozbieżność)
Pragmatyka – funkcja języka. Język naturalny służy do komunikacji, j. prawny zaś do regulacji i normowania życia społecznego).
Język prawny nie jest językiem potocznym i nie mogą w nim występować zwroty określane polską łaciną. Nie ma w nim słowotwórstwa, zdrobnień, skrótów myślowych, przenośni, onomatopei, metafor, zapożyczeń, synonimów itd. Umiejętnie używa określeń i tematów specjalistycznych.
Akt mowy (od łac. actus – czyn, ang. speech act) - wypowiedzenie skierowane przez nadawcę do odbiorcy, którego celem jest przekazanie komunikatu za pomocą systemu znaków językowych. Akt mowy dzieli się na dwie fazy: mówienie – faza podstawowa i zrozumienie słów osoby mówiącej – faza wykonana jest przez odbiorcę.
Akty mowy zaczął badać brytyjski językoznawca i filozof języka John Langshaw Austin (fundamentalna praca pt. How to Do Things with Words) → wśród zdań języka naturalnego wyodrębnił on takie, których nie da się ocenić pod względem prawdziwości, a jedynie skuteczności (fortunności). Są to tak zwane performatywy (teoria performatywów). Ten prosty podział zastąpił następnie Austin bardziej rozwiniętą klasyfikacją - wyodrębnił trzy potencjalne aspekty aktów mowy:
lokucyjny (tworzenie i artykułowanie wypowiedzi),
illokucyjny (intencjonalność wypowiedzi), obecny np. w obietnicach, ostrzeżeniach, prośbach,
perlokucyjny (dodatkowe, wtórne oddziaływanie na odbiorcę), obecny wtedy, gdy wypowiedź wywołuje u odbiorcy jakiś efekt (reakcja emocjonalna, wykonanie pewnej czynności).
Teoria aktów mowy → opiera się na spostrzeżeniu, iż przy pomocy języka można nie tylko przekazywać informacje, ale i tworzyć fakty społeczne. W szczególności istnieje kategoria wypowiedzi, które nie opisują w ogóle świata, ale tworzą go i w związku z tym nie mogą podlegać ocenie prawdziwościowej klasycznej logiki. Dotyczy to na przykład deklaracji w rodzaju "Ogłaszam zebranie za zamknięte". Teoria ta stawia sobie za cel wszechstronną analizę aktów mowy oraz ich typologię. John Searle, uczeń J. L. Austina, wyróżnił:
akty bezpośrednie - intencja mówiącego odczytywana jest niezależnie od sytuacji, np. Podaj mi szklankę wody.
akty pośrednie – tekst aktu należy odczytywać kontekstowo, w różnych sytuacjach tekst może mieć różne znaczenie, np. okrzyk Och! może być w zależności od związanych z jego wypowiedzeniem okoliczności związany z radością, bólem lub strachem.
Według Searle’a można wyróżnić pięć typów aktów mowy:
asercje – ich celem jest przedstawienie sądów, np. wątpienie, podziw, przeczenie itp.
Przykłady: Nie sądzę, abyś tak wiele zarabiał. Bardzo mi się podoba to mieszkanie.
akty dyrektywne – ich celem jest wywarcie nacisku na odbiorcę i wpłynięcie na jego zachowanie, np. rozkazy, prośby, pytania.
Przykłady: Natychmiast przyjdź do domu! Proszę Państwa o zapięcie pasów.
akty komisywne – ich celem jest podjęcie działania albo zobowiązanie, np. obietnice.
Przykłady: Będę codziennie zmywać naczynia. Obiecuję więcej nie krzyczeć.
akty ekspresywne – ich celem jest wyrażenie własnych stanów emocjonalnych, postaw np. gratulacje, kondolencje.
Przykłady: Och, tak bardzo mi przykro. To cudownie!
akty performatywne – ich celem jest stworzenie nowego stanu rzeczy.
Przykłady: Nadaję ci imię Tomasz.
John Langshaw Austin to angielski filozof i językoznawca, wykładał na uniwersytecie w Oksfordzie. W swoich badaniach nad językiem dążył do systematyzacji sposobów korzystania z języka, używania go jako narzędzia komunikacyjnego. Wyróżnił wśród zdań wypowiedzi performatywne, które są zupełnie nową kategorią. Austin przeciwstawia im twierdzenia oraz opisy, którym - w przeciwieństwie do performatywów, można przypisać prawdziwość lub nieprawdziwość. W odpowiednich okolicznościach wypowiedzi performatywne mogą stwarzać realne skutki dlatego, że nie stwierdzają, że coś robimy, ale wyraźnie wskazują na wykonywanie czynności.
Są to więc zdania z czasownikiem w pierwszej osobie liczby pojedynczej, czasu teraźniejszego, trybu oznajmującego strony czynnej, np.: " doradzam ci, żebyś..."," przestrzegam cie przed...", "obiecuje ci", "przepraszam...", "potępiam cie", "udzielam ci nagany".
Wyjątkowość performatywów kryje się w tym, że wypowiadając je rzeczywiście, nie tylko mówimy, ale również przez mówienie wykonujemy czynność – czynnie uczestniczymy, lub sugerujemy, że coś jest prawdą, lub nieprawdą. Austin podaje jako przykład takiej sugestii zaślubiny: mężczyzna, wypowiadający formułę: „biorę sobie ciebie za żonę” nie tylko mówi, ale też – w odpowiednich okolicznościach, tzw. Konwencji – sugeruje, że nie jest jeszcze żonaty i słowami zawiera małżeństwo. Konwencja, do której odwołujemy się performatywem, podkreśla Austin, musi istnieć, nie może być fikcyjna i musi być powszechnie uznana. Kolejną zasadniczą regułą jest zgodność konwencji i okoliczności jej towarzyszącej. Nie istnieje, na przykład, konwencja rozwiedzenia się z małżonkiem, przez sam fakt oświadczenia tego; potrzebne są określone warunki. Takie niezrealizowanie performatywu autor nazywa niefortunnościami. Jest wiele rodzajów niefortunności – np.: kiedy wypowiedzenie zostało zrealizowane fonicznie bez odpowiednich uczuć, intencji, czy przekonań. Specyficznym rodzajem niefortunności jest nieszczerość – sytuacja, w której nadawca wypowiedzi performatywnej zobowiązuje się do przyszłego postępowania w określony sposób( „przysięgam, nie zrobię już tego nigdy”) , a następnie nie zachowuje się zgodnie z zobowiązaniem.
Gramatyka wskazuje na to, że wypowiedzi performatywne " zawierają w sobie" czasownik, sklasyfikowany przez zwyczaj społeczny, jako performatywny. Takim czasownikiem jest na przykład" obiecywać".
Idiolekt ("mowa") - ogół cech charakteryzujących język pojedynczego użytkownika języka w danym okresie jego rozwoju, kształtujący się pod wpływem jego przynależności do grupy społecznej, tradycji rodzinnych, wykształcenia, gustu stylistycznego. Innymi słowy jest to swoisty język danego użytkownika języka.
Implikatura konwersacyjna ("znaczenie implikowane") to termin Paula Grice'a oznaczający sens niedosłowny i niekonwencjonalny pewnych wypowiedzi. Implikatury różnią się zarówno od takich znaczeń wypowiedzi, które są generowane i rozumiane w ramach kodu językowego, jak i takich, które są jedynie presuponowane. Sygnałem pojawienia się implikatury jest m. in. ostentacyjne naruszenie przez jednego z uczestników komunikacji reguły konwersacyjnej. Wypowiedź wyłamująca się z reguł konwersacji, jeśli jest taka intencjonalnie (a nie jest wynikiem pomyłki bądź nieporozumienia), niesie ze sobą szczególne, aluzyjne znaczenie (właśnie implikaturę), które odbiorca powinien potrafić rozszyfrować. Na przykład w wymianie zdań: – Chciałbym wyjechać na Teneryfę. – A ja chciałbym dostać Nagrodę Nobla. drugie zdanie zawiera implikowane znaczenie 'twój wyjazd na Teneryfę jest marzeniem, którego nie da się zrealizować'. Grice wyróżnił dwa typy implikatur:
Implikatury ogólne – do ich zrozumienia nie jest potrzebna znajomość kontekstu (wystarczy świadomość, że mamy do czynienia z implikaturą)
Implikatury szczegółowe – do ich zrozumienia konieczna jest znajomość kontekstu, w jakim zostały wypowiedziane (np. zdanie W zeszłym tygodniu odpoczywałem. w dialogu: – Czy przeczytałeś już "Wojnę i pokój"? – W zeszłym tygodniu odpoczywałem.)
Presupozycja to sąd, który musi być prawdziwy, żeby zdaniu A można było przypisać wartość logiczną (prawdę albo fałsz). Innymi słowy, presupozycja to wniosek wynikający zarówno ze zdania A, jak i z jego negacji. Np. presupozycją zarówno zdania "Obecny król Francji jest łysy" jak i zdania "Obecny król Francji nie jest łysy" jest: "Francja ma obecnie króla". Najczęściej występujące presupozycje to sądy egzystencjalne presuponowane przez zdania zawierające deskrypcje określone, tj. nazwy typu "najdłuższa rzeka świata", "ulubiony film Stefana". Np. presupozycją zdania "Andrzej nie pamięta nazwy najdłuższej rzeki świata" jest: "Istnieje najdłuższa rzeka świata". Presupozycje pojawiają się też często w wyniku użycia tzw. wyrażeń faktywnych, takich jak "wiedzieć, że...", "cieszyć się, że...", "martwić się, że...". Np. presupozycją zdania "Anna cieszy się, że dostała prezent", jest: "Anna dostała prezent". W języku potocznym presupozycje to sensy wyrażeń, które nie są przedstawiane w pełni i zawierają w sobie ukryte myśli. Przykładem może być zdanie "Oficjalne źródła podają...", w tym zdaniu ukrytą sugestią jest to, iż poza oficjalnymi źródłami istnieją nieoficjalne. W zdaniu "szukamy porozumienia", mamy presupozycję, że jeszcze "nie ma porozumienia", w zdaniu "czy wolałby pan spotkać się ze mną w środę czy w czwartek" mamy supozycję, że "pan chciałby się ze mną spotkać". Presupozycje nie zawsze są wypowiadane i odbierane świadomie. Często też presupozycja jest używana w celu przemycenia do świadomości odbiorcy pewnych faktów, które nie są prawdziwe. Np. pytanie "kiedy przestał pan bić żonę?" zakłada, że osoba pytana biła żonę. Tego typu pytania realnie wpływają na odbieranie rzeczywistości przez rozmówcę i mogą powodować zmiany w tym odbiorze.