Egzamin kończący będzie egzaminem pisemnym złożonym z trzech pytań dot. rozwiązywania problemów. Konsultacje 11:00-13:00, pokój 3061

Podstawą materiału jest wykład, wszystko co zostało powiedziane jest uznane za obowiązujące.

Uznajemy, że o administracji możemy mówić od czasów nowożytnych, XVIIIw. Czasem sięgamy do wcześniejszych czasów, do instytucji które powstały wcześniej. Administracja zalicza się do egzekutywy (władzy wykonawczej). Egzekutywa wytworzyła się razem z powstaniem państw, jednakże nie wyodrębniła się wtedy jeszcze administracja. Przedmiot ma służyć wprowadzeniu do zagadnień administracji, więc mówiąc o czasach nowszych będziemy mówić o rzeczach aktualniejszych.

Administracja w czasach nowożytnych jest:

• Częścią władzy wykonawczej. Nie jest władzą ustawodawczą i sądowniczą. Nie jest także włądzą wojskową.

• Zdefiniowana jako wykonywanie zadań publicznych, zarządzanie nimi. Wykonywanie funkcji administracyjnych polega na zarządzaniu, a nie rządzeniu. Polega na zarządzaniu zadaniami publicznymi w ramach ustaleń wydawanych przez inne organy, zajmujące się władzą ustawodawczą. Organizatorska działalność Państwa.

Zajmujemy się administracją publiczną na przedmiocie, tzn. wszystkimi tymi sprawami, którymi państwo uznaje że powinno zarządzać. W państwie publicznym przyjmujemy, że państwo powinno zarządzać sprawami o znaczeniu społecznym. Państwo publiczne istnieje po to, aby służyć społeczeństwu, a więc wszystkie te czynności które mają służyć społeczeństwu są wykonywane przez państwo.

Do XVIII w. państwa i władza wykonawcza wyglądała zupełnie inaczej niż obecnie. Brakuje rozgraniczenia poszczególnych zadań. Wszystkie władze się zlewają, zajmują się nimi te same organy. Tym bardziej nie możemy mówić, że w obrębie władzy wykonawczej wyodrębnia się władza administracyjna. Z tych właśnie powodów nie możemy mówić, że w tych państwach istniała administracja w sensie rozumianym dzisiaj. Główne czynniki takiego stanu rzeczy:

- Do XVIw. państwa europejskie miały w przeważającej mierze patrymonialny charakter, a w późniejszym okresie ten charakter nadal występował w niektórych elementach państwa. Niektóre elementy tego charakteru pozostały do XVIIIw. mieszając się z elementami publiczno prawnymi.

Charakter patrymonialny - państwo jest traktowane przez króla jako jego własność (państwo jest po to, aby służyć monarsze). Zadania publiczne w takim państwie polegały na tym, że należy robić wszystko to, czego wymaga monarcha i interes monarszy, przede wszystkim generować jego zyski. Państwo takie nie służy społeczeństwu, jeśli monarcha nie uzna, że leży to w jego interesie. Wszystkie urzędy podporządkowane są interesowi monarszemu.

- Ani w teorii, ani w praktyce nie umiano wyodrębnić funkcji rządzenia państwem (kierowania), od funkcji zarządzania państwem (wykonywania). W wymiarze urzędnik-obywatel oznacza to, że urzędnik względem obywatela może wszystko. W państwie patrymonialnym taka zasada jest zasadą.

- Państwo patrymonialne wykonuje inne zadania niż współczesne państwa, gdyż jest własnością monarchy. Czasem wykonuje zadania dla obywateli, ale nawet jak tak się dzieje, to aparat państwowy zajmował się zadaniami publicznymi w bardzo ograniczonym zakresie. W większości państw średniowiecznych rola aparatu publicznego ograniczała się do zapewnieniu porządku w państwie. Drugim celem była administracja finansowa, z tym że generuje ona zyski nie na potrzeby publiczne, a na monarchę. Trzecia jest administracja wojskowa - zarządzanie sprawami wojskowymi, przygotowanie armii (nie władza nad wojskiem, to władza wojskowa). Na takich samych zasadach istnieje także każda inna administracja, np. administracja sądowa.

Nie ma administracji - socjalnej i gospodarczej

Te trzy cechy decydują o tym, że administracja do XVIIIw. jest czymś zupełnie innym niż administracja współczesna, i trudno ją definiować jako administrację publiczną.

Jak państwo prywatne przekształcało się w państwo publiczne, i czym jest państwo publiczne.

Modelowym przykładem państwa publicznego jest Francja doby absolutyzmu. Absolutyzm wykształcił się na początku XVw., trwał do rewolucji przemysłowej. Najsilniej objawiał się za panowania Ludwika XIV.

[podręcznik - w rozdziałach poświęconych monarchi stanowej i czasom wczesnonowożytnym jest omówiony ustrój Francji. Ten ustrój trzeba znać]

Takie postrzeganie państwa wiąże się ona z instytucją Korony Królestwa [s. 60]. Korona Królestwa nakazuje traktować państwo jako dobro wspólne, ogólne, społeczne. We Francji wyrazistym symbolem tej tendencji była tzw. teoria statutowa. W myśl tej teorii królestwo jest dobrem ogólnym, ma swój statut (coś na kształt przyszłej Konstytucji), który król winien respektować. We Francji te zasady nosiły nazwę Praw Fundamentalnych, np. król francuski nie mógł zmieniać zasad dziedziczenia tronu. W innych państwach, jeśli istniały, były szczątkowe.

Symbolizowały one fakt, że to nie król jest władzą najwyższą, że nad królem stoją zasady ogólne. Wyraźnie zaznacza się to, że czym innym jest państwo, czym innym monarcha. Sprawowanie władzy przez króla przestało być posiadane jako konsekwencja posiadania państwa, czy jego zwierzchnictwa lennego. Monarcha zaczyna być nazywany pierwszym sługą władzy państwowej. Jest to trochę paradoksalne, gdyż z jednej strony teoretycznie jego pozycja jest niższa niż w innych państwach, ale w praktyce jego władza jest szersza. Decyduje o tym:

- rozrost władzy państwowej. Aparat państwowy zaczyna się rozrastać i być ściślej podporządkowany monarsze.

- To, iż monarcha nie jest utożsamiany z państwem nie znaczy, ze wyzbywa się pełni włądzy. Nadal jest on traktowany jako suweren, podmiot wszelkiej władzy. Co więcej, jest to władza uświęcona (monarcha pełni włądzę nie z woli narodu, a z łaski bożej). Monarcha jest święty i nietykalny, nie może ponosić odpowiedzialności nawet jak złamie statut państwa, ponosi najwyżej odpowiedzialność moralną.

Wyodrębnienie monarchy od władzy ma więc znaczenie tylko symboliczne, ale mające wpływ na dalsze kształtowanie instytucji państwa. Od tej pory państwa europejskie zaczynają być traktowane jako byt, który ma służyć społeczeństwu.

Teorie tłumaczące powstanie władzy absolutnej [s. 92, 93 - myśl polityczna Jeana Podella, Nicollo Machiavelliego, Marcina Lutra]. Państwa absolutne, oraz państwa które nie zostały nigdy państwami absolutnymi (jak Rzeczpospolita) nabierają cech państw publicznych. Cechy takich państw:

- Przed Monarchą zaczynają stać nowe zadania o charakterze publicznym. Już nie tylko sprawowanie bezpieczeństwa i spokoju, co też zaczęto rozumieć bardziej ściśle i skutecznie.

- Budowa fachowego aparatu zarządzającego.

• budowa w znaczeniu rozbudowa (pojawiają się nowe organy państwowe)

• zaczyna być tworzony system organów państwowych (administracyjny)

• funkcje administracyjne zaczynają spełniać ludzie do tego przygotowan, fachowcy. O przyznaniu urzędu zaczynają decydować kwalifikacje

- postępująca centralizacja. Państwo jest sterowane odgórnie. Urzędnik lokalny działą na podstawie wytycznych aparatu centralnego, który jest podporządkowany monarsze. Hierarchiczne podporządkowanie jednych urzędników względem drugich (podległość osobowa i służbowa)

- Powstawanie tzw. monarchi narodowych, zaczyna krystalizować się pojęcie naród - Francja jest dla Francuzów, Polska dla Polaków etc.

W tamtym okresie administracja jako pojęcie, do XVIIw. było rozumiane jako zarządzanie domeną monarszą. Dwa główne źródła dochodów majątku monarszego:

- Podatki na rzecz monarchy

- Wielkie majątki miejskie zwane domeną monarszą

Dopiero w XVIIIw. administracja zaczyna być rozumiana jako służenie sprawom obywatelskim. Synonimem administracji była w tamtym czasie policja. Dopiero w XIXw. te pojęcia nabrały obecnego charakteru.

Brak wyodrębnienia funkcji zarządzania od funkcji rządzenia. Świadczy o tym fakt, że traktowano jako synonimy pojęcia administratio i gubernacio. Rządzenie - podejmowanie kluczowych decyzji politycznych, zarządzanie - wykonywanie tychże decyzji i obsługa ludności. Nie było w tamtym okresie warunków, aby wyodrębnić zarządzanie od rządzenia. Całą władza była skupiona w ręce monarchy absolutnego, nie było sensu takich podziałów. Charakteryzując cechy administracji monarchii absolutnej możemy znaleźć wiele podobieństw z administracją współczesną, ale też jedną znaczącą różnicę. Administracja sprawowała władze nie w imieniu społeczeństwa, a w imieniu króla, w ramach wytyczonych przez niego. Miał on władzę absolutną, więc administracja też mogła być absolutna. Jedynym, co ją ograniczało, była wola monarchy, nie były ograniczone prawem. Ludzie wzgledem państwa byli poddanymi, a nie obywatelami. Poddany co do zasady, nie posiadał żadnych uprawnień względem administracji.

- nie mógł zaskarżać jej działań, było domniemanie, że wszelkie działania administracji są legalne. Nie było instytucji zapewniającej kontrolę nad administracją, takiej jak sądownictwo administracyjne

System administracyjnego widzimisię - system, w którym administracja ma prawo wkraczać we wszystkie dziedziny życia poddanych, o ile uzna to za stosowne.

Państwo absolutystyczne to państwo publiczne, wiec kierujące się dobrem obywateli. Więc nawet jeśli ingeruje w życie poddanych, jest tłumaczone dobrem ogólnym. Taki sposób postępowania, krystalizowany od XVIw. w ostatnim wieku dominacji tego systemu (XVIII) pojawia się pierwsza doktryna, myśl administracyjna, która uzasadnia czemu administracji wolno wszystko, aby realizować cel publiczny. Jest to tak zwana doktryna policystyczną.

Mimo że administracja nie jest związana prawem pojawia się tendencja, aby tworzyć akty prawne wiążące administrację. Co do zasady te akty wydawane są przez samą administrację. Potrzeba wydawania aktów prawnych jest po to, aby organy lokalne stosowały się do zaleceń centralnych. Co więcej, jeśli administracja nie wykonuje stworzonych przez siebie aktów prawnych, obywatel nie może jej nigdzie o to zaskarżyć. Te normy prawne określamy wspólnie mianem prawa policyjnego.

Rządzimy poddanymi, zarządzami obywatelami.

XIXw. przynosi zerwanie z systemem absolutystycznym, państwa nabierają systemu konstytucyjnego. Monarcha traci monopol na wykonywanie władzy, pojawiają się sądy, a przede wszystkim parlamenty, które zaczynają stanowić prawo. Pełnia władzy ustawodawczej pod koniec XIXw. zaczyna przysługiwać parlamentom. Administracja zaczyna podlegać stanowionemu przez nie prawu administracyjnemu, które gwarantuje system obrony przed administracją, możliwość zaskarżenia do sądów. W związku z tym wyodrębnia się funkcja rządzenia (gubernatio) od funkcji zarządzania (administratio). Rządzi głowa państwa, rada ministrów (rząd), ministrowie. Szeregowi urzędnicy tylko wykonują decyzje. Rządzi parlament uchwalając najważniejsze decyzje w państwie. Cała reszta zajmuje się zarządzaniem.

Wąski charakter zadań publicznych w administracji absolutystycznej. Zaczęła się rozszerzać w XVII-XVIII wieku. Państwa zaczynają interpretować co jest, a co nie jest dobrem wspólnym. Państwo zaczyna zajmować się prawodawstwem, zaczyna się interesować uregulowaniem władzy państwowej (powstają ustawy, przepisy policyjnej). Prawodawstwo jest jedną z metod stosowania władzy państwowej, czego w latach wcześniejszych nie było. Zgodnie z ówczesną ideologią państwo, a także administracja jest ukierunkowane nie tylko do zapewnienia bezpieczeństwa i spokoju publicznego, ale także do zapewnienia dobrobytu i szczęścia poddanych. Monarcha nie jest państwem, jest pierwszym sługą, tzn. teoretycznie ma służyć obywatelom, dając im szczęście. Pojawiają się powszechnie pojęcia dobro publiczne, albo dobro porządku praw publicznych. Rozwijają się nowe dziedziny administracji - adm. socjalna, ekonomiczna, ale także państwo wkracza w sfery, w które obecnie uznajemy że nie powinno, takie jak moralność, życie religijne.

Administracja ekonomiczna, gospodarcza, rolna rozwija się najdynamiczniej - jej uzasadnieniu służy merkantylizm. W myśl tej doktryny aby społeczeństwo się bogaciło musi bogacić się państwo. Żeby tak się stało, państwo musi zgromadzić jak największą ilość pieniądza w postaci kruszcu (złota). Aby go gromadzić potrzebna jest odpowiednia polityka gospodarcza prowadzona przez państwo. W myśl tej polityki eksport musi górować nad importem. W związku z tym z zagranicy przypływa więcej pieniądza, a mniej jest wysyłane za granicę. Aby tak się stało, należy pobudzić życie gospodarcze państwa, tzn. więcej produkować. Wszystkim tym ma się zająć państwo.

Nazwiskiem z którym wiąże się najbardziej merkantylizm w znaczeniu ścisłym Jean Baptist Korwę [s. 127, 128]

Pojęcie policja jako synonim administracji - pojawia się, gdy rozszerza się zakres działania administracji. We Francji jako policja rozumiano w sposób ogólny należyty i uporządkowany stan spraw państwowych. W Niemczech policję definiowano jako prawo i troskę włądz państwowych o stworzenie i utrzymanie właściwego porządku spraw publicznych. Policję zaczęto utożsamiać z pojęciami wspólne dobro, bezpieczeństwo, społeczny pożytek. Policja to taka we współczesnym znaczeniu administracja.

Administracja, która mogła wszystko, mogła ingerować w sferę czysto osobistą obywatela, jak rodzina. Policja więc jest również policją w sensie ścisłym. Państwo pretenduje do tego, aby stać się państwem totalitarnym - chce, aby uszczęśliwić obywatela, ingerować we wszystkie aspekty jego życia, jednakże brakuje na to środków.

Początek XIXw. to jest moment w którym zadania administracyjne są ograniczane, a więc termin policja zaczyna przybierać dzisiejsze kształty. Policja zaczyna oznaczać służby odpowiedzialne za spokój i porządek publiczny, ale należy pamiętać, że w niektórych państwach przez pojęcie policja zaczyna być rozumiana również ściśle policja administracyjna.

Policja administracyjna (inne służby administracyjne) zapewnia bezpieczeństwo administracji, przeciwdziała wszystkiemu co może zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu administracji. To policja, a nie administracja może stosować środki przymusu. W tym rozumieniu policja przetrwała do dnia dzisiejszego.

Administrację definiuje się ściśle, nie tylko wyodrębniając określone sprawy, którymi się ona zajmuje, ale także precyzując inne sprawy. O administracji w znaczeniu nowożytnym możemy mówić tylko wtedy, kiedy doszło do ścisłego zarządzania sprawami publicznymi oraz uporządkowania aparatu administracyjnego pod względem kompetencyjnym i organizacyjnym. Po drugie uporządkowanie kompetencyjno-organizacyjne jest wówczas, gdy administracja przyjmie jako metodę działania tzw. system biurokratyczny. Izdebski zwraca uwagę, że administracja musi się zajmować szerokim katalogiem zadań publicznych.

System biurokratyczny w dużej mierze obowiązywał w większości państw absolutystycznych. Został wprowadzony w XVIIw. przez Ludwika XVIII we Francji. w XVIIIw. został udoskonalany w innych państwach, np. w Prusach. Innym państwem była Austria, zwłaszcza za czasów Marco Dessy (>) i Józefa Bukkiego (?). Trzecim państwem była Rosja Carska, gdzie system nabrał specyficznej postaci. Wprowadzenie tego systemu łączy się z Katarzyną II i Aleksandrem I. Modelowe postaci systemu absolutystycznego zapanowały także na ziemiach polskich.

Czym się charakteryzuje administracja państw absolutnych z systemem biurokratycznym?:

• - administrację musi tworzyć racjonalnie i fachowo dobrany fachowy zespół ludzki (korpus urzędniczy)

• - Korpus urzędniczy musi zarządzać sprawami państwowymi na różnych szczeblach. (lokalnych i centralnym) Szczeblowość występuje także w obrębie poszczególnych urzędów. W takiej strukturze występuje zjawisko hierarchicznego podporządkowania jednych urzędników względem drugich, np. urzędnicy urzędu wojewódzkiego są podporządkowani urzędnikom ministerstwa.

• - Fachowość

• - Fachowość i zawodowość sprzyja specjalizacji przy podziale zadań.

• - Urzędnicy zajmując się sprawami administracyjnymi tworzą pewne określone schematy działania, pojawia się pewna określona procedura spraw administracyjnych

• - W związku z fachowością administracji pojawia się tendencja do wyraźnego oddzielenia funkcji urzędniczych od spraw prywatnych urzędników

• - Korpus urzędniczy wykonując swoje zadanie wykonując czynności doraźne oprócz tego musi mieć na względzie określony cel ogólny.

Połowa XVII/XVIIIw. to jest okres przejściowy w strukturach administracji. Większość państw ma charakter publiczny, ale nie we wszystkich. Następuje np. sprzedawanie urzędów, głównie we Francji, ale są to wyjątki.

Brakuje takiej otoczki, którą nada XIXw., Konstytucje, prawa obywatelskie, wyraźny trójpodział władzy, które będą stały na straży dobra obywateli. Brakuje podporządkowania państwa narodowi. Cel jest tożsamy, ale inny jest układ kto jest zwierzchnikiem władzy.

W jaki sposób powstał fachowy zespół ludzki? Przyjmuje się, że fachowi urzędnicy wywodzą się tylko ze stanu mieszczańskiego. Zwłaszcza administracja gospodarcza/ekonomiczna wymaga powołania do swojego składu mieszczan, ludzi na codzień zajmujących się handlem. Stan mieszczański w państwie absolutnym jest najlepiej wyedukowany ze wszystkich. Mieszczanie zaczynają dość powszechnie sprawować urzędy państwowe, ci sprawujący urzędy wyodrębniają się spośród innych mieszczan. Sprzyja temu praktyka nobilitacji, tzn. nadawania tytułów szlacheckich. Urzędnik pochodzący z mieszczaństwa jest nobilitowany do godności szlacheckiej, jednakże różni się wyraźnie od innych szlachciców, którzy zajmowali się głównie majątkami ziemskimi. Ponadto szlachta z dziada-pradziada patrzy z góry na szlachciców nobilitowanych. Zaczyna się wyodrębniać grupy - szlachtę ziemską i szlachtę urzędniczą. Wraz z likwidacją absolutyzmu likwiduje sie podział społeczeństwa na stany, ale pozostaje podział na grupy społeczne. Korpus urzędniczy ma swiadomość, że jest odrębną grupą od innych obywateli. Powszechne jest, że pokoleniowo urzędnik przekazuje swoją wiedzę, zawód dzieciom. Mają specyficzną ideologię, podejście do życia. Urzędnicy uważają siebie za nową elitę społeczną, w miejsce zlikwidowanego stanu szlacheckiego. Taki pogląd wynika z zakresu zadań, którymi się zajmują, wierzą że mają misję społeczną. "Nowa elita uważała się za czynnik stałości społecznej i porządku.". Najbardziej odrębna pozycja urzędników występowałą w Prusach. Przyznawano jej szczególne przywileje, premie, tytuły, czy zupełnie nowe świadczenia typu emerytura. Te wszystkie cechy pozwalają ich zaliczyć do elity narodu.

Biurokracja. Powszechnie ma znaczenie pejoratywne. W XVIIIw. Vincent de Guernę (?) wyodrębnił trzy formy ustrojowe: monarchia, demokracja oraz właśnie biurokracja. Już wówczas bowiem widać było, że pojawiła się nowa elita społeczna, którą wręcz można było określić mianem nowej władzy. Charakteryzował on biurokrację jako strukturę, która funkcjonuje sama dla siebie, urzęduje po to, aby urzędować, sama sobie wymyśla procedury i albo zupełnie nie zważa, albo ma w dalszej perspektywie realizację celów społecznych. Biurokracją będziemy nazywać wynaturzenie administracji. "Urzędnicy nie są powołani aby realizować interes publiczny, ale wydaje się, że interes publiczny jest po to, aby istniała biurokracja". Poza tym pojawiają się wynaturzenia. Zwracał uwagę na to, że administracja zmierza do tego, aby obywatelem rządzić. W wieku XIXw. także wskazuje się na biurokrację jako synonim korpusu administracyjnego.

Pojawia się nowe pojęcie które mówi, że należy odróżnić biurokrację, od biuropatii, która charakteryzuję się niekompetencją urzędników, łąpownictwem, nieprzestrzeganiem, nieznajomością lub nadużywaniem przepisów prawa albo wykonywaniem funkcji urzędniczych jako sztuka dla sztuki. To właśnie Max Weber stworzył pojęcie systemu biurokratycznego, który charakteryzuje się:

- administracja w systemie biurokratycznym ma wyraźnie zakreślone i podzielone kompetencje. Muszą istnieć generalne normy prawne, w których wyraźnie jest napisane co wolno, a czego nie wolno administracji, oraz który organ jest właściwy, aby dokonywać określonych czynności administracyjnych. Wszystko to musi być ściśle sprecyzowane.

- musi charakteryzować się poziomym i pionowym podziałem pracy. Poziomy podział pracy jest dobry wtedy, kiedy opiera się na podziale rzeczowym oraz specjalizacji. Najbardziej charakterystyczne dla tego podziału jest podział rządu na ministerstwa, z których każde zajmuje się odrębnymi sprawami (gospodarka, sport, sprawy zagraniczne etc.). Przeciwieństwem tego systemu jest podział terytorialny, np. ministrowie do spraw zachodu, w shodu etc. Tylko wtedy urzędnik musi się znać na wszystkim, a co za tym idzie nie jest w niczym wyspecjalizowany. Pionowy podział pracy polega na tym, że administracja składa się z kilku różnych szczebli: centralny, lokalny: województwa ,powiaty, gminy. Pionowy podział polega na tym, zeby wszystkie te szczeble obdarzyć określonymu kompetencjami.

- Hierarchiczne podporządkowanie. Podporządkowywanie niższych szczebli względem wyższych. Skłąda się na nią podległość osobowa - prawo nominacji urzędników oraz decydowania o ich statucie (np. wojewoda podlega ministrowi, czyli minister decyduje o nominacji danego wojewody i określa różne kryteria statusu, takie jak wynagrodzenie, urlopy etc.). Podległość służbowa oznacza, ze urzędnik niższego szczebla ma obowiązek stosować się do wytycznych, wskazówek, zaleceń kierowanych do niego przez urzędnika wyższego szczebla.

- Zawodowy charakter administracji. Gwarantuje fachowe przygotowanie (odpowiednie przygotowanie teoretyczne oraz pewnego doświadczenia w służbie publicznej). Aby zagwarantować zawodowość musimy ściśle oddzielić sferę prywatną od publicznej. Musi być zagwarantowany odpowiedni poziom materialny, aby urzędnik nie musiał zajmować się czymś innym, pensja musi być stała. Wszystko to wiąże się z gwarancją zawodowego charakteru administracji. O utworzeniu administracji możemy mówić dopiero w XIXw., natomiast większość elementów tego systemu występowało już w okresie przejściowym we Francji, Prusach, Austrii, Rosji.