A rtykuł ten jest fragmentem książki Wystąpienia oficjalne wykłady, prace sędziów i Biura Trybunału Konstytucyjnego, Tom I Studiów i Materiałów, pod redakcją Adama Jankiewicza, Donaty Trapkowskiej i Ludmiły Wołyńskiej (Wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1995) i zamieszczony dzięki uprzejmości: Zasady kardynalne państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Jerzy ONISZCZUK

<< 1 2 >> Uwagi ogólne Sprawy dotyczące zgodności aktów normatywnych z art. l przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy były często przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Różnorodność problemów występujących w rozpatrywanych sprawach umożliwiła Trybunałowi dokonanie dość szerokiej wykładni tego przepisu konstytucyjnego, który, jak zauważono w literaturze, określa trzy fundamenty nowego porządku konstytucyjnego: państwo demokratyczne, prawne i zasadę sprawiedliwości społecznej(1). Niniejsze opracowanie przedstawia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące jednego z tych fundamentów, tj. zasady państwa prawnego. Mimo wielokrotnego odwoływania się do zasady państwa prawnego i dokonania, jak zaznaczono, dość szerokiej wykładni art. l, to jednak Trybunał nie sformułował pełnej, wyczerpującej treści tej zasady. Określał ją bowiem ze względu na konkretny, badany przypadek konstytucyjności aktu normatywnego, chociaż niekiedy wypowiedzi te miały szeroki zakres. Dodać tu także należy, iż Trybunał formułował explicite niewyczerpujący katalog zasad zawartych w ogólnej zasadzie państwa prawnego, a nawet określał pierwszeństwo niektórych z nich. W orzeczeniu z 4 XII 1990 roku (K 12/90) TK stwierdził bowiem, że zasada sprawiedliwości społecznej - jako wymieniona w art. l przepisów konstytucyjnych expressis verbis - ma pierwszeństwo przed wyprowadzonymi z zawartej w nim ogólnej zasady państwa prawnego takimi zasadami jak: pacta sunt servanda, zaufania obywateli do organów państwa i ochrony praw nabytych(2). Z kolei w orzeczeniu z 11 II 1992 roku (K 14/91) dokonując wykładni cytowanego art. l w części dotyczącej zasady państwa prawnego zauważył, że zawiera ona w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych zasada ochrony praw nabytych, a także niedziałania prawa wstecz. Trybunał Konstytucyjny orzekając na podstawie wyżej wymienionego artykułu wyprowadzał więc treść poszczególnych zasad konstytucyjnych zawartych w tym przepisie (wzorce konstytucyjne), z którymi porównywał treść kontrolowanych aktów normatywnych (norm). W ten sposób Trybunał sformułował szereg zasad. Jednakże po uchwaleniu Małej Konstytucji niektóre z tych zasad, jak na przykład podziału władz, znalazły expressis verbis nową podstawę właśnie w jej postanowieniach. Należy dodać, że niektóre z zasad zawartych we wspomnianym art. l stanowiły już wcześniej przed 29 XII 1989 roku podstawę kontroli sprawowanej przez Trybunał. Trybunał Konstytucyjny „wypełniał" zasadę państwa prawnego w każdym rozpatrywanym przypadku. Jednakże zauważyć można znaczną powtarzalność pewnych poglądów Trybunału, odwoływanie się przez ten organ w swoim orzecznictwie do określonej, trwałej linii rozumienia zasad zawartych w art. l. Poglądy te w sumie dają pewien ogólny obraz co do tego, jakie elementy mieszczą się w zasadzie państwa prawnego w rozumieniu Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście należy tu pamiętać o pewnej względności tak ustalonej treści omawianej zasady w orzecznictwie Trybunału. Determinowana jest ona bowiem granicami jego wypowiedzi, wywołanymi zakresem przedłożonych do zbadania spraw. Oceny tej nie może nawet zmienić fakt, że Trybunał ma uprawnienie do kontroli konstytucyjności prawa również z inicjatywy własnej. Rzadko i to raczej w przeszłości, korzystał on z tej możliwości. Mimo to jednak odnotować należy, że w literaturze przedmiotu orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w omawianym zakresie ocenione zostało jako mające szczególne znaczenie dla ustalenia pojęcia „państwo prawne"(3). Orzekanie o zgodności ustaw i innych aktów normatywnych z postanowieniami konstytucyjnymi stanowi główną funkcję Trybunału, określoną w art. 33a ust. l przepisów konstytucyjnych pozostałych w mocy na podstawie Małej Konstytucji. Także w praktyce jego działalność orzecznicza ma zasadnicze znaczenie. W okresie od l I 1986 roku do 30 VI 1995 roku Trybunał Konstytucyjny wydał 121 orzeczeń, w których rozstrzygnął o konstytucyjności lub legalności aktów normatywnych. Po nowelizacji konstytucji 29 XII 1989 roku, tj. od l I 1990 roku do 30 VI 1995 roku wydał on 93 orzeczenia, w tym 59 dotyczyło kontroli konstytucyjności ustaw. Należy też dodać, że w pozostałych przypadkach, tj. kontroli innych aktów, niż ustawowe, za podstawę kontroli służyły nie tylko przepisy ustaw ale również postanowienia konstytucyjne. Z kolei jeżeli chodzi o konstytucyjny model kontroli, to od 1990 roku najczęściej stanowił go art. l przepisów konstytucyjnych. Dodać należy, że Trybunał w poszczególnych orzeczeniach często powoływał zarówno zasadę ogólną państwa prawnego, jak i wyprowadzone z niej zasady kardynalne. Analiza orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, których podstawę kontroli konstytucyjności stanowił art. l przepisów konstytucyjnych pozwala zauważyć, że odwoływał się on do takich zasad konstytucyjnych jak: poczucia bezpieczeństwa prawnego obywateli, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, zachowania odpowiedniego vacatio legis, prawa do sądu, zakazu nadmiernej ingerencji, zakazu ingerowania w system podatkowy w toku roku podatkowego. Zasady te nie zostały zawarte expressis verbis w treści art. l przepisów konstytucyjnych. Natomiast z ogólnie brzmiącej formuły „państwo prawne" Trybunał Konstytucyjny właśnie je wyinterpretował. Są to więc zasady szczegółowe, określane mianem podstawowych czy kardynalnych.   l. Zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego obywateli 1.1. W ogólnej zasadzie państwa prawnego szczególne znaczenie ma zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada ta łączona była niekiedy z zasadą poczucia bezpieczeństwa prawnego. Ta ostatnia zresztą również pojawiała się osobno. Wspomniane zasady występowały w orzecznictwie samodzielnie jako podstawa kontroli, bądź też obok innych zasad szczegółowych wyprowadzanych z art. l przepisów konstytucyjnych. Wspomniane zasady nie zostały wprost ustanowione w art. l przepisów konstytucyjnych. 1.2. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie bardzo często powoływał się na zasadę zaufania. Uwaga ta dotyczy zarówno wcześniejszego orzecznictwa, tj. przed wejściem w życie zmian konstytucyjnych z 28 XII 1989 roku jak i późniejszego. Już w tym pierwszym okresie działalności Trybunał sformułował zasadę zaufania obywateli do państwa jako zasadę konstytucyjną. Z okresu tego pochodzi orzeczenie w sprawie K 1/88 (tj. z 30 XI 1988 roku)(4), w którym stwierdzono, że zasada zaufania obywateli do państwa, która leży u podstaw wielu postanowień konstytucji(5) i regulowanych nimi instytucji ustroju, jest - podobnie jak zasada praworządności materialnej - zasadą prawno-konstytucyjną, która rodzi określone obowiązki w sferze działalności państwa. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli jeśli nie wymaga tego ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony konstytucją, obowiązek przyznawania obywatelom praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli, wreszcie obowiązek nie nadawania przepisom prawnym mocy wstecznej. W ostatnim przypadku zasada zaufania obywatela do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną. Nie należy także stanowić przepisów, które by w jakiś sposób ograniczały katalog praw, mających podstawę w konstytucji lub służących ich realizacji(6). Trybunał skonkretyzował więc szereg nakazów i zakazów postępowania ustawodawcy tak, aby można było mówić o dochowaniu przez niego omawianej zasady. Rok później (orzeczenie z 26 IX 1989 roku, K 3/89) Trybunał Konstytucyjny rozważył znaczenie techniki legislacyjnej dla dochowania zasady zaufania obywateli do państwa. Konstytucja nie zawiera żadnych postanowień nakładających na Sejm obowiązek ujmowania określonej materii w jednym akcie prawnym, który regulowałby ją w sposób wyczerpujący. Dlatego też Trybunał uznał, że praktyka umieszczania w ustawach obok materii, która stanowi zasadniczy przedmiot konkretnego aktu normatywnego również innej materii, aczkolwiek budzi niekiedy zastrzeżenia z punktu widzenia techniki legislacyjnej, nie może być oceniona jako naruszająca postanowienia obowiązującej konstytucji(7). Stanowisko to znalazło swoją kontynuację w późniejszym orzecznictwie, podobnie zresztą jak poglądy wypowiedziane w sprawie K 1/88, a powtórzone w sprawie K 3/89. Również w orzeczeniu z 8 XI 1989 roku (K 7/89) Trybunał nawiązał do wypowiedzi wyrażonych w orzeczeniu z 30 XI 1988 roku. Podtrzymane zostały poglądy co do prawno-konstytucyjnego charakteru zasady zaufania i treści obowiązków, które rodzi ona w sferze działania państwa, i że kryje się za nią w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać praw obywateli, lecz konstruować system prawa jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający im gwarancję stabilności prawa. Trybunał Konstytucyjny inaczej, niż w sprawie K 1/88 dodał tu warunek stabilności prawa. Zasada ta wymaga, by nie nadawać ustanowionym normom prawnym mocy wstecznej(8). 1.3. Po zmianie konstytucji 29 XII 1989 roku, a więc po wprowadzeniu w art. l zasady państwa prawa Trybunał Konstytucyjny zajął się omawianą zasadą między innymi w orzeczeniu z 23 X 1990 roku (U 1/90), podnosząc, że zasada zaufania obywateli do organów państwa i organów samorządu wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady legalności działania organów administracji państwowej i samorządowej(9). Należy wyraźnie zaznaczyć, że w tym orzeczeniu powołano nową, bardziej konkretną niż wcześniej, podstawę tej zasady. Mianowicie została ona wywiedziona z ustrojowej zasady państwa prawnego. Nie została bowiem wprost wyrażona w treści nowego art. l. Także w następnych orzeczeniach zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyprowadzono z ogólnej zasady państwa prawnego (na przykład K 12/90 z 4 XII 1990 roku; K 6/92 z 15 XII 1992 roku)(10). Stanowisko to utrwaliło się w orzecznictwie Trybunału. 1.4. Jeżeli chodzi o składniki omawianej zasady zaufania obywateli do państwa, to Trybunał stwierdził, że są nimi: zasada niedziałania prawa wstecz oraz zasada ochrony praw nabytych(11) (orzeczenie K 15/91 z 20 I 1992 roku). Później natomiast zasady te wprost wywodził z zasady zaufania (K 1/93). 1.5. Przedstawione wyżej stanowisko dotyczące podstawy omawianej zasady zachowało swoją ważność także po wejściu w życie Małej Konstytucji. Już bowiem w orzeczeniu z 8 XII 1992 roku (K 3/92) jako podstawę zasady zaufania obywateli do państwa wskazano art. l przepisów konstytucyjnych oraz zwrócono uwagę na konieczność określania w przypadku nakładania obowiązków na obywateli również odpowiednich procedur służących ochronie ich praw. Zdaniem Trybunału konstytucja chroni różne dobra, w tym dobra związane z interesem indywidualnym obywateli. Z zawartej w art. l ogólnej zasady państwa prawnego wynika między innymi zasada zaufania obywateli do państwa. Zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby obciążenie obywateli bez jednoczesnego wprowadzenia zasad postępowania odpowiednio jasnych, umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich praw. Takie wymagania, zdaniem Trybunału, określa też art. 3 ust. l przepisów konstytucyjnych. Wynika z niego nakaz rzetelnego komunikowania w tekstach prawnych z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, aby mógł dochodzić ochrony swoich praw(12). 1.6. Problem znaczenia właściwego konstruowania prawa dla zasady zaufania społecznego do państwa podjął Trybunał w orzeczeniu z 23 II 1993 roku (K 10/92). Nie podzielił wówczas poglądu wnioskodawcy jakoby nastąpiło naruszenie zasady państwa prawnego przez niestosowanie przez ustawodawcę zasady właściwego konstruowania prawa i podważenie tym samym zaufania społecznego do państwa. Zauważył też brak wskazania przez wnioskodawcę jaka norma państwa prawnego została naruszona i stwierdził, że właściwe konstruowanie prawa jest kryterium zbyt ogólnym (nie określonym), aby w oparciu o nie można było sformułować sąd o niezgodności z zasadą państwa prawnego(13). 1.7. Jednym z ważnych zagadnień mających znaczenie dla oceny naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa jest bezpośrednie działanie nowego prawa. Znalazło to wyraz w orzeczeniu z 2 III 1993 roku (K 9/92). Nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, Trybunał wyraził pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, może bowiem radykalnie zmienić na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, nie daje możliwości skalkulowania zadań, z którymi może zetknąć się adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego, a więc pozostawać w sprzeczności z tą zasadą. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy bezpośrednie działanie nowej ustawy godzi w prawa słusznie nabyte. Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem reguł stanowienia przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może zrezygnować ze stanowienia przepisów przejściowych, decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe) działanie nowego prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, który jest ważniejszy niż interes jednostki (K 9/92). Znalazło to wyraz w orzeczeniu dotyczącym zmiany prawa celnego oraz przewidziane w nim ulgi i zezwolenia(14). Trybunał zwrócił wówczas uwagę na dwie sprawy:    1) Parlament jako organ polityczny ma, pod warunkiem działania w ramach konstytucji i dochowania umów międzynarodowych wiążących państwo, w zasadzie pełną swobodę kształtowania zakresu i wysokości danin publicznych, w tym ceł jako przymusowych świadczeń pieniężnych o charakterze bezzwrotnym pobieranych od towarów przewożonych przez granicę państwa;    2) W prawie regulującym daniny publiczne ważne znaczenie ma jednak pewność prawa i związana z nią zasada bezpieczeństwa prawnego. Wspomniana pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawnych, która w tej dziedzinie, w określonej sytuacji ekonomicznej państwa może być trudna do osiągnięcia, co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i stanowionego przez niego prawa. Służy zatem w konsekwencji realizacji zasady państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił ponadto, że pewność przepisów prawa w zakresie danin publicznych ma ścisły związek z prowadzeniem działalności gospodarczej lub aktywności zawodowej podmiotów, które obowiązane są do płacenia tych danin. Podmiotom obowiązanym do ich płacenia zapewnia możliwość odpowiedniego planowania swojej działalności. W ten sposób pewność prawa może sprzyjać rozwojowi gospodarczemu i aktywności zawodowej społeczeństwa w ogóle. Z takiego rozumienia pewności prawa w dziedzinie danin publicznych, a w tym bezpośrednio ceł. Trybunał wyprowadził wniosek, że zwiększenie obciążeń celnych, także zniesienie wcześniej przysługujących ulg i zwolnień, poprzez zmianę prawa powinno być dokonane w ten sposób by podmioty prawa, których ono dotyczy miały odpowiedni czas do rozporządzenia swoimi interesami. Ustawodawca w tej dziedzinie prawa powinien postąpić tak, jak w każdym przypadku zmiany prawa podmiotowego, a zatem zastosować technikę przepisów przejściowych lub co najmniej określone vacatio legis w celu wdrożenia w życie nowego prawa(15). 1.8. Istotnym zagadnieniem jest trwałość rozumienia zasady zaufania. Jak trafnie zauważono w literaturze, z wydaniem orzeczenia z 22 VI 1993 roku (K 1/93) ugruntowała się praktyka interpretacji istoty demokratycznego państwa prawnego jako zespołu zasad, zawierającego także takie zasady jak lex retro non agit oraz ochrony praw nabytych(16). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że naruszając wspomniane dwie zasady przepis art. 36 ustawy budżetowej na 1991 rok naruszył również zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Naruszając te zasady, zdaniem Trybunału, art. 36 pozostaje w sprzeczności z art. l przepisów konstytucyjnych, w którego treści znajdują oparcie te zasady(17). Powyższy pogląd podtrzymano także w następnych orzeczeniach, na przykład z 29 III 1994 roku (K 13/93).   2. Zasada niedziałania prawa wstecz 2.1. Pierwszą zasadą z grupy tu omawianych, której wykładni Trybunał dokonał w swym orzecznictwie, była zasada niedziałania prawa wstecz. Nastąpiło to już w pierwszym orzeczeniu z 28 V 1986 roku (U 1/86). Zasada niedziałania prawa wstecz została określona jako dyrektywa(18) postępowania, skierowana pod adresem organów stanowiących prawo. Polega ona na tym, że nie należy stanowić prawa, które nakazywałyby stosowanie nowoustanowionych norm do sytuacji, zaistniałych przed wejściem ich w życie. W przypadku, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikowanie według nowych norm zdarzeń zaistniałych przed wejściem ich w życie, mamy wówczas do czynienia z ustanowieniem norm z mocą wsteczną (z nadaniem nowym normom mocy wstecznej). Norma nie działa wstecz, jeżeli na jej podstawie należy dokonywać kwalifikacji zdarzeń, które wystąpiły po jej wejściu w życie. Przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, zaistniałych pod rządami dawnych norm, ale występujących w okresie, gdy nowa norma weszła w życie należy - zgodnie z zasadą lex retro non agit - następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych. Trybunał Konstytucyjny podzielił w tej sprawie utrwalony w doktrynie pogląd, że w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość. Zwrócił również uwagę na znaczenie tej zasady dla porządku prawnego. Zauważył mianowicie, że zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wyrażona w konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego(19). 2.2. Szersze rozumienie omawianej zasady zostało przedstawione w orzeczeniu z 30 XI 1988 roku (K 1/88). Wynika z niego nie tylko zakaz stanowienia prawa, które nakazywałoby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń sprzed ich wejścia w życie - zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu, lecz także zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, mających określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowoustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne, a w konsekwencji społeczne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. 2.3. Trybunał zajmując się zagadnieniem podstawy omawianej zasady stwierdził, iż, chociaż nie wyrażona wprost w konstytucji, wynika ona z konstytucyjej zasady praworządności materialnej (art. 8 ust. l) oraz z zasady zaufania obywateli do państwa, które legły u podstawy także innych postanowień konstytucji (art. 9, art. 20 ust. 2, art. 101 - przepisy ustanawiające podstawowe prawa i wolności obywateli oraz gwarantujące ich ochronę)(20). 2.4. Zasadzie tej Trybunał Konstytucyjny nie przypisał charakteru bezwzględnego, mimo, że opierała się o takie wartości jak bezpieczeństwo prawne, pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych. Właśnie z tych względów uznano, że od zasady nieretroakcji powinno się odstępować tylko z bardzo ważnych powodów (U 1/86), a także, iż nie oznacza ona zakazu modyfikacji danego prawa podmiotowego, jeżeli tylko nie pogarsza ono sytuacji prawnej obywatela, w tym przypadku prawa do ubezpieczenia społecznego(21). 2.5. Po zmianie konstytucji 29 XII 1989 roku, Trybunał wywiódł zasadę niedziałania prawa wstecz, podobnie jak w przypadku zasady zaufania obywateli, z nowego art. l konstytucji wskazując, że jest ona jednym z istotnych elementów państwa prawnego (orzeczenie K 7/90 z 22 VIII 1990 roku). Wynikająca bowiem z zasady państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa wymaga, zgodnie z wcześniejszym poglądem Trybunału, by nie stanowić prawa, nakazującego stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie(22). Przypomniano stanowisko zawarte w jego orzeczeniu U 5/86, że przy ustalaniu następstw zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm, ale występują w okresie gdy nowa norma weszła już w życie, należy - zgodnie z zasadą lex retro non agit - następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych(23). Podzielając zaś pogląd wyrażony w opinii prof. A. Kleina, stwierdzono, że o retroaktywności ustawy można mówić tylko wówczas, gdy w drodze pewnej fikcji przyjęte zostaje, iż ustawa obowiązywała już przed jej wejściem w życie. Znajduje to niekiedy wyraz w takich zwrotach jak: „ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia (...)" (wcześniejszego niż dzień ogłoszenia), albo „ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów (...), które wchodzą w życie z dniem (...)" (wcześniejszym)(24) (K 3/91). Trybunał pozostawał w zgodzie ze swoimi wcześniejszymi ustaleniami dotyczącymi zasady niedziałania prawa wstecz także w późniejszym orzecznictwie co wskazuje na stabilność jego poglądów co do omawianej podstawy kontroli konstytucyjności. W orzeczeniu z 29 I 1992 roku (K 15/91) zauważył, że zasada ta stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. l Konstytucji RP). Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej obowiązywania ustalony został na moment wcześniejszy niż jej uchwalenia i prawidłowe ogłoszenie w organie publikacyjnym. Jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej, przede wszystkim przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Trybunał uznał tę zasadę za podstawę porządku prawnego. 2.6. Po wprowadzeniu zasady państwa prawnego Trybunał nie wykluczył dopuszczalności odstąpienia od zasady niedziałania prawa wstecz w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawno-konstytucyjna, na przykład zasada sprawiedliwości społecznej (sprawa K 15/91)25. Stanowisko to było wynikiem dylematu czy sytuacja budżetowa może stanowić usprawiedliwienie dla dokonanych przez ustawy zmian w indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej nienaruszając art. l konstytucji. Aktualność tego problemu wynikała z tego co zostało wcześniej powiedziane na temat zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych. Trybunał podniósł, że nie możliwe jest wykluczenie w szczególnych okolicznościach, dojście do skutku ustawy z mocą wsteczną, jak też ustawy modyfikującej bądź ograniczającej prawa wcześniej nabyte. W obydwu wypadkach chodzi o rozwiązanie pogarszające sytuację adresatów norm prawnych w stosunku do stanu dotychczasowego, jednakże bez naruszania zasad konstytucji. Mówiąc o szczególnych okolicznościach stwierdzono, że chodzi o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych trzeba dać pierwszeństwo określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP, na przykład przed zasadą ochrony praw nabytych, czy też zasadą niedziałania prawa wstecz. Każda z sytuacji faktycznych powinna być oceniana indywidualnie, ponieważ niezmiernie trudno jest wypracować ogólniejszą, uniwersalną zasadę. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Trybunał uznał, iż indeksacja wynagrodzeń dotyczy osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi jedyne źródło utrzymanie siebie i rodziny. Nie wykluczył jednak, iż drastyczne załamanie równowagi budżetowej może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Może to jednak nastąpić z zachowaniem określonych warunków. Ze względu na przedmiotowy i podmiotowy charakter stosunków, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przede wszystkim nie powinny wchodzić w grę ograniczenia bądź przejściowe zniesienia indeksacji wynagrodzeń bez odpowiedniego vacatio legis, a tym bardziej z mocą wsteczną. Trybunał nie dopuszczał więc nawet w przypadku załamania równowagi budżetowej naruszenia zasady nieretroakcji, jeżeli regulacja dotyczyła pracowników. Ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej. Ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji mogłoby dość do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy o prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne wydatki oraz o wyczerpaniu wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych. Ocena prawidłowości rozdziału środków budżetowych oraz możliwości zwiększenia dochodów budżetowych należy do parlamentu. Wykracza ona w tym zakresie poza granice właściwości Trybunału. Przedstawione wyżej przesłanki powinny być brane pod uwagę w toku prac na projektami ustaw zmierzających do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń oraz w toku ich uchwalania(26). Do wypowiedzianej w tym orzeczeniu zasady niedziałania prawa wstecz nawiązywał Trybunał Konstytucyjny i w późniejszym orzecznictwie na przykład z 30 XI 1993 roku (K 18/92)27. Sprawa K 15/91 nie była jedynym przypadkiem, w którym trudna sytuacja budżetowa nie została uznana za okoliczność dopuszczającą odstępstwo od tej zasady. 2.7. Zagadnienie naruszenia zasad niedziałania prawa wstecz i praw nabytych pojawiły się w orzeczeniu z 19 X 1993 roku (K 14/92)(28). W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny miał do czynienia z konsekwencjami sytuacji, kiedy to w cztery miesiące po uchwaleniu ustawy określającej zasady waloryzacji rent i emerytur (17 X 1991 roku) nastąpiła kolejna zmiana zasad waloryzacji (10 III 1992 roku) z naruszeniem zasady lex retro non agit. Trybunał zauważył, że w Polsce od wielu lat zaopatrzenie emerytalne stanowi istotny problem. Konieczność jego uregulowania jest zrozumiała z wielu merytorycznych, a także finansowych względów, ale nawet najbardziej konieczne zmiany nie mogą zaskakiwać zainteresowanych i nie mogą pozbawiać ich praw, które słusznie nabyli. Powołano się na pogląd wyrażony w orzeczeniu z 2 III 1993 roku (K 9/92). Nie odmawiając ustawodawcy racji wykorzystania zasady bezpośredniego działania prawa w określonych warunkach w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę przyjęto jednak, że zasada ta nie może prowadzić do sytuacji zaskakującej adresatów norm prawa nową regulacją prawną zmieniającą na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne oraz nie dającą możliwości przygotowania się do przyszłych zdarzeń. Sytuacja taka bowiem podważa zaufanie obywateli do prawa, w tym przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego i w konsekwencji może pozostawać w sprzeczności z tą zasadą. W ocenie Trybunału, także w niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw bezpośrednim działaniem nowej ustawy pozbawiającej obywateli praw słusznie nabytych, w tym przypadku szczególnie chronionych emerytalnych praw majątkowych. Nie znaleziono podstaw do usprawiedliwienia naruszenia zasady konstytucyjnej. Nie ma bowiem uzasadnionych racji obciążenia nienajsilniejszej grupy społecznej jaką są emeryci i renciści, błędami w konstruowaniu systemu emerytalno-rentowego. Konieczne reformy tego systemu są dopuszczalne, ale muszą być dokonywane zgodnie z zasadą państwa prawnego. Z tego względu przyjęto, że naruszenie zasady lex retro non agit nie znajduje usprawiedliwienia nawet w wyjątkowo trudnej, ale przecież przewidywalnej sytuacji budżetu państwa i uznano, iż przepis ten jest niezgodny z art. l przepisów konstytucyjnych. Naruszenia omawianej zasady nie usprawiedliwiała trudna sytuacja budżetowa, szczególnie jeżeli ustawodawcy znane były dostatecznie wcześnie zarówno zasady waloryzacji i wynagrodzeń określone w ustawie z 31 I 1989 roku, jak i utrzymująca się od kilku lat trudna sytuacja budżetowa państwa, a więc: „Nie było przeszkód do wprowadzenia we właściwym czasie odpowiednich regulacji prawnych". Zatem tego naruszenia, jak orzekł Trybunał, „nie da się usprawiedliwić wystarczająco mocnymi okolicznościami" (K 18/92). 2.8. Po wejściu w życie Małej Konstytucji podstawowa konstytucyjna zasada nieretroakcji nie zmieniła się. Stąd wcześniejsze ustalenia Trybunału Konstytucyjnego zachowały aktualność. Wyraźnie wskazuje na to treść orzeczenia z 14 XII 1993 roku (K 8/93). 2.9. W powyższym orzeczeniu (K 8/93) Trybunał podjął przede wszystkim problem znaczenia przestrzegania zasady lex retro non agit w zakresie prawa podatkowego. W art. 17 ust. 2 ustawy z 6 III 1993 roku o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw(29) ustawodawca postanowił, że nowelizacja ta wprawdzie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (tj. 16 IV 1993 roku - data publikacji Dz.U.), ale z mocą od l I 1993 roku. Trybunał nie miał wątpliwości, że działając w ten sposób ustawodawca nie tylko nie uwzględnił stosownej vacatio legis, ale naruszył także zasadę niedziałania prawa wstecz. Krytykując praktykę ustawodawcy, który używa formuły rozdzielającej pojęcie „wejścia w życie" aktu prawnego od pojęcia nabrania przez poszczególne jego przepisy „mocy obowiązującej" z datą wcześniejszą przypomniano, że powyższa formuła używana w przypadkach ustaw podatkowych rozpatrywanych przez Trybunał była uznawana za sprzeczną z art. l przepisów konstytucyjnych. Regulacje dotyczące działalności gospodarczej oraz zasad opodatkowania są przesłanką podejmowania przez obywateli ważnych decyzji majątkowych. Zmiany tych regulacji nie powinny zaskakiwać podatników, ponieważ może to narazić ich niekiedy na poważne straty. Retroaktywne działanie prawa stanowi rażące naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa.  Naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym podatkowego, stanowi równocześnie naruszenie zasady państwa prawnego. Może nim być także brak odpowiedniej vacatio legis dla regulacji przewidującej zmiany zasad opodatkowania. 2.10. Podobnie jak w powyższej sprawie (K 8/93) także w orzeczeniu z 29 III 1994 roku (K 13/93) Trybunał wykładał przedmiotową zasadę dokonując kontroli konstytucyjności przepisów tej samej ustawy podatkowej. W szczególności rozważył w dwa problemy. Po pierwsze dokonał oceny naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, a następnie określił zakres czasowy, w którym zakwestionowane przepisy pozostawały w sprzeczności z konstytucją. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału naruszenie wspomnianej zasady jest bezdyskusyjne. Zakwestionowane przepisy art. l ustawy z 6 III 1993 roku o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw, wyraźnie pogarszając sytuację podatników, nabrały mocy prawnej na trzy i pół miesiąca przed wejściem w życie ustawy (art. 17 pkt 2 ustawy). Trybunał wyraźnie stwierdził, że w jego orzecznictwie utrwalił się już pogląd, zgodnie z którym naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz jest niezgodne z zasadami pewności prawa i zaufania obywateli do państwa wyprowadzanymi z art. l przepisów konstytucyjnych (tj. dwóch zasad, a nie tylko zaufania jak w sprawie K 8/93), a także, iż występuje jako wyjątek, obwarowany wieloma warunkami, możliwość odstąpienia od niej. Warunki te określone zostały również w orzeczeniu z 29 I 1992 roku (K 15/91). W tej z kolei sprawie warunki, o których mowa w orzecznictwie Trybunału nie mogą usprawiedliwiać odejścia od zasady niedziałania prawa wstecz. Nie wystąpiły one nagle. Niezależnie zatem od oceny, czy sytuacja finansowa państwa rzeczywiście wymagała zmiany ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w orzeczeniu stwierdzono, że sytuacja ta znana była prawodawcy wcześniej. Regulacje zawarte w zakwestionowanych przepisach można zatem było wprowadzić we właściwym czasie, tj. przed rozpoczęciem roku podatkowego (przed l I 1993 roku). Należy podkreślić, że Trybunał potwierdził nie tylko naruszenie art. l przepisów konstytucyjnych, ale stwierdził, iż naruszenie to jest tym bardziej drastyczne, że dotyczy prawa daninowego. Tym samym uznano, że w zakresie prawa daninowego zasada nieretroakcji ma szczególną doniosłość. 2.11. Drugą sprawę tj. czasowego zakresu nielegalności zakwestionowanych przepisów Trybunał połączył z pytaniem, czy nielegalność ta obejmuje jedynie okres od l I 1993 roku do 16 IV 1993 roku (data publikacji Dz.U.), czy też należy uznać, że nielegalność ma charakter bezwzględny - tzn. dotyczy całego roku 1993. W orzeczeniu zwrócono uwagę, że podatek dochodowy od osób fizycznych jest podatkiem płaconym od dochodów uzyskanych w ciągu roku podatkowego pokrywającego się z rokiem kalendarzowym. Oznacza to, że rozliczenie tego podatku może nastąpić dopiero w następnym roku kalendarzowym. Uwzględniając argumenty związane z konstytucyjną zasadą pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, Trybunał podniósł, że ma to w prawie podatkowym szczególne znaczenie. Chodzi bowiem o możliwość rozporządzania przez obywatela swoimi interesami przy uwzględnieniu obowiązku podatkowego jeszcze przed rozpoczęciem roku podatkowego. Biorąc pod uwagę, że w zakresie ustanawiania obowiązku podatkowego władztwo państwa rysuje się wyjątkowo ostro, dlatego Trybunał podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż gwarancje prawne ochrony interesu jednostki mają wyjątkowo duże znaczenie w prawie podatkowym i to zarówno w płaszczyźnie materialnoprawnej, jak i proceduralnej. Stąd jego zdaniem należy wymagać, aby ustawodawstwo podatkowe dotyczące podatków płaconych w skali rocznej tworzone było nie tylko z respektowaniem zasady niedziałania prawa wstecz, lecz także przy zachowaniu stosownego vacatio legis w roku poprzedzającym rok podatkowy. Podatnicy powinni mieć bowiem czas na dostosowanie swoich decyzji do podatku, który będą musieli zapłacić w nadchodzącym roku podatkowym. Zaskakiwanie podatników zmianą podatku w trakcie trwania roku podatkowego jest niezgodne z art. l przepisów konstytucyjnych(30). Na ważność zagadnienia jakim jest naruszenie zasady nieretroakcji w obszarach prawa, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu władztwu państwa wskazuje również orzeczenie z 18 X 1994 roku (K 2/94). Przypomniano w nim, że naruszenie zakazu działania prawa wstecz przez przepisy ustawy zwykłej powoduje - pomijając sytuacje wyjątkowe - uznanie takich przepisów za sprzeczne z konstytucją. Ponadto zaznaczono, że zasada ta działa w szczególnie silny sposób w tych dziedzinach prawa, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu władztwu państwa. Do takich dziedzin obok prawa karnego zaliczono też prawo daninowe. Zdaniem Trybunału konstytucja nie pozwala na odniesienie nowego, niekorzystnego reżimu odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe do zobowiązań powstałych przed jego wejściem w życie. Retroaktywne modyfikacje i to w sposób pozwalający na drastyczne wkroczenie w sferę majątku podatnika nie byłyby możliwe do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego(31). 2.12. Omówiona wyżej (K 13/93) technika legislacyjna polegająca na rozdzieleniu pojęcia „wejście w życie" aktu prawotwórczego od pojęcia nabrania przez jego przepisy „mocy obowiązującej z datą wcześniejszą" została też rozważona przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 24 V 1994 roku (K 1/94). Określając ją jako wysoce naganną w przypadku nadawania mocy wstecznej przepisom ustawowym ograniczającym niewadliwie nabyte prawa obywateli, Trybunał w pełni podtrzymał swoje wcześniejsze poglądy. Nadawanie takim przepisom mocy wstecznej pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego i pochodnymi, jak na przykład w sprawie K 7/9332 z zasadą pewności prawa(33). 2.13. Problem dopuszczalności generalnego zakazu zmian aktów normatywnych mniej korzystnych dla zainteresowanych podmiotów rozważony został w orzeczeniu z 28 VI 1994 roku (K 6/93). Trybunał uznał zarzut wstecznego działania art. 7 ustawy z 20 VI 1992 roku o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego(34) jako chybiony. Wyjaśnił, że formuła tego przepisu nie pozwala na wysnucie wniosku, jakoby posiadanie i „skonsumowanie" przed l I 1993 roku uprawnienia do ulgowych i bezpłatnych przejazdów - podlegały cofnięciu, czy anulowaniu w znaczeniu obowiązku zwrotu uzyskanych z tego tytułu korzyści. Jako oczywiste przyjęto w orzeczeniu, iż regulacja ustawy, wprowadzonej w życie po okresie pięcio i półmiesięcznej vacatio legis - (od daty jej ogłoszenia) zorientowana była na przyszłość. Z datą wejścia w życie ustawy, derogacji podlegają w zasadzie wszystkie przepisy prawa oraz postanowienia układów zbiorowych pracy oraz wynikające z nich wszelkie uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Oznacza to w szczególności ustanie dotychczasowych uprawnień i niemożność uzyskania nowych uprawnień w tym zakresie na podstawie tych samych przepisów. Zaakceptowanie rozumienia zakazu retroakcji prezentowanego przez wnioskodawcę, prowadzić musiałoby do ustanowienia generalnego zakazu zmian, nowelizacji aktów normatywnych, o ile nowa regulacja byłaby z jakichś względów mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów - adresatów tych norm. Trybunał uznał ponadto, że nie wymaga bliższego wyjaśnienia to, iż nie można stawiać znaku równości pomiędzy rozumieniem zakazu retroakcji przepisów prawnych a zasadą ochrony praw nabytych(35). 2.14. Funkcjami zasady niedziałania prawa wstecz zajął się Trybunał Konstytucyjny także w orzeczeniu z 8 XI 1994 roku (P 1/94). Uznał bowiem, że spełnia ona funkcje gwarancyjne chroniąc między innymi prawa nabyte. Dlatego też zasada ta nie może być rozumiana jako zakaz każdej, a więc i korzystnej modyfikacji danego prawa podmiotowego obywateli (K 1/88). Z tego względu, mimo dostrzeżenia retroaktywności art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992, Trybunał nie zakwalifikował jej jako niekonstytucyjnej(36). Podobnym problemem retroaktywności nie mającej charakteru niekorzystnej modyfikacji prawa (z podobnym zresztą jak wyżej skutkiem) zajął się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 20 XII 1994 roku (K 8/94). Nadanie ustawie z 22 IV 1994 roku o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów mocy wstecznej już w trakcie pierwszego czytania było oceniane jako naruszające zasadę lex retro non agit. Posłowie uznali to jednak za dopuszczalne, gdyż ich zdaniem ustawa nie nakłada obowiązków lecz przyznaje jedynie uprawnienia. W rezultacie art. 3 tej ustawy sformułowany został następująco: „Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z tym, że art. 2 z mocą od l czerwca 1993 roku". Trybunał przypomniał, że wielokrotnie wypowiadał się krytycznie o tego rodzaju przepisach. Gdy zaś chodzi o naruszenie zasady wstecznego działania we wspomnianej ustawie, to uznał, że w kontekście rozpatrywanych w sprawie uregulowań, brak jest dostatecznych racji uzasadniających jej naruszenie(37). Zakres dopuszczalności działania ustawy wstecz Trybunał rozważył również w orzeczeniu z 14 III 1995 roku (K 13/94) wskazując na istotę tej zasady i okoliczność w jakiej nie powinien pojawić się zarzut jej naruszenia. Zgodnie z wyrażonym stanowiskiem z konstytucyjnej zasady państwa prawnego wynika zasada nie działania ustawy wstecz w takim zakresie, w jakim spowodowałaby ona pogorszenie sytuacji prawnej obywatela. Nie pozostaje ona oczywiście w sprzeczności z przyznaniem lub rozszerzeniem uprawnień z mocą wsteczną. Nie powoduje jej naruszenia także taka zmiana z mocą wsteczną prawa, która nie powoduje pozbawienia lub ograniczenia uprawnień obywateli, a co najmniej ekspektatyw tych uprawnień. 2.15. Powyższe uwagi wskazują na to, że po wprowadzeniu nowego art. l konstytucji w 1989 roku jak i Małej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny nie zmienił stanowiska co do tego, że zasada lex retro non agit nie ma charakteru absolutnego. Na przykład w orzeczeniu z 25 II 1992 r. (K 3/91) przypomniał to, co już zostało ustalone zarówno w jego orzecznictwie jak i w orzecznictwie innych sądów oraz w doktrynie, że przedmiotowa zasada nie wypowiedziana expressis verbis w konstytucji ale dedukowana z jej art. l, chociaż stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym, nie ma jednakże charakteru absolutnego. Najbardziej rygorystycznie jest ona stosowana w prawie karnym. Może natomiast doznawać pewnych wyjątków w innych dziedzinach prawa, na przykład w prawie cywilnym. Trybunał niejednokrotnie wyrażał pogląd, że w wyjątkowych wypadkach dopuszczalne są w ustawodawstwie odstępstwa od zasady nieretroakcji ale odstępstwa te powinny wynikać tylko z usprawiedliwionych względów, albo jeżeli nie wprowadzają dla obywateli niekorzystnych rozwiązań a ponadto muszą być dokonane w formie ustawy. W świetle powyższego można powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny wcześnie zajął stanowisko co do treści zasady zakazu retroakcji, które zachowuje trwałość. Jednakże rozpatrywane z upływem lat coraz to nowe, zróżnicowane przypadki umożliwiły wzbogacanie treści tej zasady, szczególnie o wyjątki dopuszczające odstępstwo od niej, a także co do jej stosunku do innych zasad.   3. Zasada ochrony praw słusznie nabytych 3.1. W przeszłości wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na niewłaściwą praktykę stanowienia prawa prowadzącą do pozbawienia obywateli już nabytych przez nich praw. W najwcześniejszym swoim orzecznictwie Trybunał nie odwoływał się zbyt często do zasady ochrony praw słusznie nabytych. Później, gdy częściej stanowiła ona podstawę kontroli, pojawiła się sprawa jej charakteru. Stało się to aktualne dlatego, że problem dopuszczalności odstępstwa w państwie prawa przez ustawodawcę od bardziej korzystnych dla obywateli rozwiązań dotychczas obowiązujących towarzyszy wielokrotnie ustawodawstwu socjalnemu okresu transformacji ustrojowej (K 13/94). Zasadniczą więc grupę spraw rozpatrzonych z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych stanowiły sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego i prawa pracy (wynagrodzenie sfery budżetowej), a także w mniejszym stopniu - prawa daninowego. W świetle powyższego szczególnie istotne staje się pytanie o okoliczności w jakich dochodzi do naruszenia tej zasady, a w jakich możliwa jest dopuszczalność odstępstwa od niej. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zasada ta nie występuje wprost w postanowieniach konstytucyjnych. Dlatego Trybunał w swoim orzecznictwie badając zarzuty jej naruszenia musiał dokonać stosownej interpretacji przepisów konstytucyjnych. 3.2. We wspomnianym już orzeczeniu z 30 XI 1988 roku (K 1/88) Trybunał zauważył między innymi, że poszanowanie praw nabytych wiąże się z zakazem stanowienia intertemporalnych reguł, które wywołują ujemne prawne, społeczne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych(38). Zdecydowanie szerzej zasada ochrony (nienaruszalności) praw nabytych została wyrażona w orzeczeniu z 4 X 1989 roku (K 3/88), dotyczącym prawa lokalowego (prawa do mieszkania). Polega ona, zdaniem Trybunału, na zakazie pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych. Formuła ta oznacza, że: l. Przedmiotowa zasada obejmuje zarówno prawa podmiotowe prywatne jak i publiczne prawa podmiotowe (skuteczne względem państwa), a także -jak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 XI 1988 roku (K 1/88) w sprawie rent inwalidzkich - ich ekspektatywy; 2. Idzie o prawa, których źródłem (podstawą) jest ustawa zwykła, lecz które funkcjonalnie związane są z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez konstytucję, stanowią bowiem realizację praw podstawowych (na przykład prawa do całkowitej ochrony własności osobistej czy konstytucyjnego prawa do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy); 3. Naruszanie omawianej zasady możliwe jest zarówno poprzez pozbawienie obywateli dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy, jak i przez jego ograniczenie, które naruszy istotę (charakter) danego prawa. Nie oznacza to, że prawa nabyte są niezmienne. Zasada ich ochrony zakłada określoną swobodę w zakresie kształtowania (modyfikowania) treści danego prawa, bez możliwości przekroczenia jednak granic, o których wyżej była mowa; 4. Zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza wreszcie dopuszczalności ograniczenia, a nawet pozbawienia obywatela prawa podmiotowego, jeżeli wymaga tego ważny interes społeczny, lecz tylko w zakresie niezbędnym i to pod warunkiem pełnego wyrównania (ekwiwalentności) praw (korzyści) utraconych. Trybunał dodał też, że zasada ochrony praw nabytych stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli, ma wielokierunkowe i ważne uzasadnienie aksjologiczne. Stanowi oparcie dla wiarygodności prawa i jego organów w stosunkach z obywatelami, których zaufanie z kolei jest warunkiem skuteczności wykonywania władzy państwowej. Odbieranie obywatelom przyznanych uprawnień jest także wysoce niekorzystne dla stanu świadomości prawnej obywateli. Tracą oni w takich wypadkach szacunek dla samej idei prawa skoro w ustawach nie znajdują niezawodnego źródła swoich praw. 3.3. Pomimo tak istotnego znaczenia zasada ochrony praw nabytych, nie miała na gruncie obowiązującej wówczas konstytucji samoistnej podstawy w postaci odrębnej formuły prawnej. Nie oznaczało to, że nie miała ona ostatecznego oparcia w jej normach i zasadach, i że tym samym nie była zasadą konstytucyjną. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł ją w skutkach norm konstytucyjnych, wynikających z powiązań logicznych i instrumentalnych zawartych w ich treści. W orzeczeniu wydanym w sprawie K 3/88 zauważono, że zasada ochrony praw nabytych jest refleksem konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej (a więc treści art. 18 konstytucji)(39). Skoro bowiem konstytucja poręcza całkowitą ochronę tej własności, tj. zabezpiecza mocą swojej normy aktualny stan i dalszy rozwój tej własności, to wynika stąd, że prawa nabyte przez obywateli w sferze własności osobistej nie mogą być cofane przez ustawodawcę. Zasada ochrony praw nabytych jest zatem uzupełnieniem i rozwinięciem zasady całkowitej ochrony własności osobistej. Tym tłumaczyć można, zdaniem Trybunału, łączne potraktowanie tych zasad we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Ten sam związek istnieje między zasadą ochrony praw nabytych a zasadą niedziałania prawa wstecz (orzeczenie z 30 XI 1988 roku; K 1/88). Z zasady niedziałania prawa wstecz - wyprowadzanej z innych zasad konstytucji - zasady praworządności materialnej oraz z zasady zaufania obywatela do państwa - Trybunał Konstytucyjny wywodził w powołanym orzeczeniu, że nie należy także stanowić przepisów, które by w jakiś sposób ograniczały katalog praw, mających podstawę w konstytucji lub służących ich realizacji. Na stabilności i rozwojowym charakterze praw i obowiązków wspiera się bowiem zaufanie obywateli do państwa i jego społeczna siła. Z tego co wyżej powiedziano Trybunał Konstytucyjny wyprowadził wniosek, sygnalizowany już wcześniej w ogólnej formule zasady ochrony praw nabytych, że zasada ta ochrania tylko te prawa, które mają podstawę ustawową i jednocześnie stanowią realizację podstawowych praw obywateli. Jeśli zważyć jednak, że prawa podstawowe (konstytucyjne) stanowią szeroką determinację (podstawę) treści praw podmiotowych obywateli, to wynika stąd, że konstytucyjną ochroną praw nabytych objęte są wszystkie podstawowe dziedziny stosunków prawnych obywateli(40). 3.4. Po zmianie konstytucji 29 XII 1989 roku rozważania dotyczące treści zasady ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny podjął w orzeczeniu z 22 VIII 1990 roku (K 7/90). Prawa nabyte winny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego, a w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach między obywatelem i państwem. Powołano zatem nową podstawę konstytucyjną omawianej zasady ochrony praw nabytych zgodnie z art. l konstytucji. Badając problem praw nabytych w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, gdy należne obywatelowi świadczenia uzyskane zostają w zamian za świadczenia na rzecz funduszu ubezpieczeniowego. Trybunał uznał, że konstytucyjna ochrona praw rozciąga się w szczególności na prawa nabyte właśnie w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. 3.5. Ochrona praw nabytych, podobnie jak zasada nieretroakcji, nie ma charakteru absolutnego. Chroniąc prawa nabyte nie można przyjąć, że każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest ustawowo zakazana. W każdym przypadku wprowadzania takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań z punktu widzenia praw obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw twierdzić, że ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych a ponadto można mieć do czynienia z sytuacją, że stojąc przed wyborem różnych dóbr ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze. W swych poprzednich orzeczeniach Trybunał podkreślał, że wybór takich rozwiązań jest obowiązkiem Sejmu w jego działalności ustawodawczej, co nie wyklucza oceny trafności tego wyboru z punktu widzenia zgodności z konstytucją. Z treści art. l konstytucji wynika przede wszystkim, że zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa ustanowione niesprawiedliwie (K 7/90)(41). 3.6. Kolejnym, szczególnie ważnym przykładem rozumienia omawianej zasady w odniesieniu do prawa ubezpieczeń społecznych, podobnie jak w sprawie K 7/90, jest orzeczenie z 11 II 1992 roku (K 14/91). Wykładając wspomniany art. l konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że:    „l. Zasada państwa prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych zasada ochrony praw nabytych (...).    2. Zasada zaufania jest wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego, opiera się on bowiem na konstrukcji prawnej zaufania i na przeświadczeniu ubezpieczonego, że po spełnieniu określonych warunków (pracy, składki) i po upływie określonego czasu (osiągnięcia wymaganego wieku) lub zaistnieniu innego ryzyka ubezpieczeniowego (inwalidztwa) ubezpieczony otrzyma określone świadczenia - przy czym tym większe zasadniczo im większy wysiłek pracy - upraszczając - weźmie na siebie. Stąd system ubezpieczeniowy przybiera formę swoistej umowy społecznej, rządzącej się zasadą pacta sunt servanda.    3. Zakresem obowiązywania zasady ochrony praw nabytych objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte, w tym prawa nabyte w ramach systemu ubezpieczeń społecznych (...) Istnieje zatem jedynie ograniczona ochrona praw nabytych. Nie sposób jednak zasadniczo przyjąć - jeżeli nie ma ku temu uzasadnionych podstaw - że prawa emerytalno-rentowe, łącznie z wysokością świadczeń, wynikającą z reguł ich ustalania, są niesłusznie nabyte.    4. Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Gdy idzie o ekspektatywy praw, których potrzeba ochrony wynika z samej natury systemu ubezpieczeń społecznych opartego na założeniu: w zamian za składki - wkład pracy tworzy się gwarancję przyszłych, stopniowo narastających praw (...) - to Trybunał (...) - stanął na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Dalej idąca ochrona ekspektatyw, tj. w całym zakresie faktycznie ukształtowanych pozycji socjalnych, zależnych od czasu opłacania składki, nie harmonizowałaby dostatecznie z obecnym charakterem systemu ubezpieczeniowego w Polsce i wymagałaby ratyfikacji przez Polskę konwencji MOP nr 102. Dalej idące stanowisko utrudnić mogłoby ponadto zasadniczą reformę polskiego systemu ubezpieczeń społecznych stosownie do nowych zasad społeczno-gospodarczego ustroju państwa. (...)    5. Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że świadczenia emerytalno-rentowe podlegają silnej ochronie prawnej. Gwarantują one bowiem minimum bezpieczeństwa socjalnego świadczeniobiorcom, zwłaszcza jeżeli uwzględni się niski przeciętny poziom świadczeń w relacji do wysokich i ciągle wzrastających kosztów utrzymania, łączą się silnie - mimo funkcji redystrybucyjnej systemu ubezpieczeń i rosnącego udziału budżetu państwa w tworzeniu FUS - z osobistym wkładem ubezpieczonych w powstanie funduszy ubezpieczeniowych. Biegły, prof. C. Jackowiak, w swej opinii wyraził pogląd, że „więź między wkładem pracy pracownika a gromadzonym funduszem ubezpieczeń społecznych stanowi podstawową przesłankę materialną prawa do świadczeń, a zarazem zasadniczy argument na rzecz ochrony tych praw" (...). Wreszcie - i z wyżej przytoczonych względów — ochrona praw emerytalno-rentowych, jak podkreślił to RPO, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia budowy zasady zaufania obywateli do państwa.    6. To, co dotąd powiedziano, nie znaczy, że niedopuszczalne są żadne modyfikacje i ograniczenia słusznie nabytych praw emerytalno-rentowych. Za dopuszczalnością takich zmian opowiedział się jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny w powołanych już orzeczeniach w sprawach K 1/88 i K 7/90. Odnosi się to w szczególności do reformy praw emerytalno-rentowych w warunkach kryzysu gospodarczego w państwie i złego stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Ustawodawca ma wręcz obowiązek podjąć odpowiednie kroki legislacyjne w tych warunkach, gdy tylko jest to konieczne, i o tyle kryzys gospodarki jest materią konstytucyjną. Co więcej, szybkość zmian w obrębie stosunków gospodarczych i socjalnych, zwłaszcza w okresie zasadniczych przekształceń tych stosunków w dobie obecnej, przy jednocześnie wyraźnie ograniczonej regulacji konstytucyjnych podstaw prawa ubezpieczeń społecznych w art. 70 ust. l i ust. 2 pkt l konstytucji, nakazuje przyznać ustawodawcy względnie szerokie pole swobody w kształtowaniu tego prawa. Podobnie jak na gruncie ustawodawstwa konstytucyjnego innych państw demokratycznych Trybunał Konstytucyjny nie może badać czy ustawodawca w szczegółach znalazł najbardziej celowe i najbardziej słuszne rozwiązania. (...) Uzasadnieniem ograniczenia nabytych praw emerytalno-rentowych nie może być jednak sam fakt uzupełniania funduszów ubezpieczeniowych, choćby w znacznym stopniu, przez budżet państwa (...), ponieważ dotacje budżetu są regułą w państwach współczesnych, a także dlatego, że fundusz ubezpieczeniowy w Polsce obciążony jest (...) wydatkami na inne cele bezpośrednio nie związane z ubezpieczeniami, wreszcie dlatego, że z jego środków finansowane są świadczenia emerytalno-rentowe osób objętych odrębnymi ustawami, w których nie istnieje obowiązek opłacania składek (wojsko, policja, służba więzienna itp.). Biegli zwrócili także uwagę na to, że nie można ograniczać praw emerytalno-rentowych bez uznania za społecznie usprawiedliwione kryteria wyboru rozdziału środków finansowych przez państwo i bez obiektywnego przekonania, że państwo podejmuje wystarczające działania dla zwalczania kryzysu gospodarczego. Także idea równości i sprawiedliwości społecznej wymagają „by ciężar kryzysu gospodarczego obarczał wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny niektórych tylko warstw czy grup" (C. Jackowiak) (...), zwłaszcza gdyby mieli to być emeryci i renciści.    7. W przypadku uznania za dostatecznie uzasadnione ograniczeń nabytych praw emerytalno-rentowych ustawodawca powinien dołożyć maksymalnych starań by nowe, mniej korzystne regulacje prawne, zostały podjęte z zachowaniem wymogu demokratycznej procedury wynikającej z nakazów państwa prawnego i obowiązujących przepisów prawa. Wynika stąd by nowe regulacje uchwalone zostały w następstwie negocjacji z zainteresowanymi lub ich przedstawicielstwem"(42). W zaprezentowanych tezach orzeczenia w sprawie K 14/91 znalazły się poglądy dotyczące szeregu najistotniejszych zagadnień omawianej zasady. W późniejszym orzecznictwie wielokrotnie bądź to tylko odwoływano się do całości lub fragmentów tego orzeczenia, bądź rozwijano niektóre ustalenia. W mniejszym lub większym stopniu stanowią one w późniejszych orzeczeniach rozwinięcie poszczególnych tez. Przykładu dostarcza ponownie sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych - orzeczenie z 23 III 1992 roku (K 6/91), w której Trybunał przypomniał swoje stanowisko wyrażone w orzeczeniach z 22 VIII 1990 roku, K 7/90 i z 11 II 1992 roku, K 14/91. Stwierdził między innymi, że konstytucyjna ochrona praw rozciąga się w szczególności na prawa nabyte w systemie ubezpieczeń społecznych. Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest niemożliwa. Wprowadzając takie zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia praw obywateli oraz lepiej odpowiadających założeniom konstytucji. W innym fragmencie uzasadnienia tego samego orzeczenia Trybunał stwierdził, iż ścisła zależność prawa ubezpieczeń społecznych od warunków społeczno-ekonomicznych kraju i możliwości gromadzenia środków na świadczenie socjalne sprawia, że prawo to jest w ciągłym procesie dostosowywania nie tylko do potrzeb społecznych, lecz również do możliwości społeczno-gospodarczych kraju i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Sejm RP ma prawo dokonywania zmian w sferze świadczeń socjalnych, gdy wynika to z przedstawionych wyżej przesłanek, jeśli czyni to zgodnie z obowiązującymi zasadami konstytucji, wyrażonymi nie tylko w art. 70, lecz także z zasad państwa prawa i sprawiedliwości społecznej(43). Charakter ochrony praw nabytych stał się też przedmiotem zainteresowania w orzeczeniu z 19 X 1993 roku (K 14/92). Jeżeli chodzi o zarzut ograniczenia praw podmiotowych Trybunał, odwołując się do swojego wcześniejszego orzecznictwa, przypomniał, że przedmiotowa zasada nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza w okresie systemowych zmian prawa. Ratio legis ograniczeń, jakie zostały wprowadzone kwestionowanym przepisem w waloryzacji emerytur i rent był przewidywany brak środków budżetowych na sfinansowanie funduszu emerytalno-rentowego. Brak tych środków nie usprawiedliwia jednak ograniczenia praw podmiotowych(44). Do swoich orzeczeń dotyczących ograniczenia praw słusznie nabytych przez emerytów i rencistów Trybunał nawiązał też w orzeczeniu z 10 I 1995 roku (K 16/93). Jego zdaniem zakwestionowane przepisy ustawy budżetowej wprowadziły w 1993 roku mniej korzystne dla zainteresowanych, niż we wcześniejszych przepisach zasady obliczenia wysokości rent i emerytur. W tej sprawie chodziło o to, aby trudności ekonomiczne nie stanowiły stale powtarzającej się, samoistnej przyczyny usprawiedliwiającej dalsze ograniczenie praw emerytalne - rentowych osób nie mających już możliwości poprawienia warunków swojej egzystencji. Mimo upływu kilku lat nie dokonano radykalnej reformy prawa w tym zakresie. Orzekając w tej sprawie Trybunał wyraził wątpliwość, czy Polska realizuje zasady konstytucyjne i przyjęte na siebie zobowiązania międzynarodowe. Chodzi zwłaszcza o zachowanie proporcji między wysokością świadczenia emerytalno-rentowego, a tzw. minimum socjalnym. 3.7. Tendencje te związane z rozumieniem zasady ochrony praw nabytych zauważyć też można w sprawie z zakresu prawa pracy, dotyczącej zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej z mocą wsteczną. W orzeczeniu z 29 I 1992 roku (K 15/92) przypomniano, że w swoich wcześniejszych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za traktowaniem ochrony praw nabytych, jako jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Jednocześnie zwrócono uwagę na prawa sprawiedliwie nabyte. U podstaw ochrony praw nabytych leży przede wszystkim pewność i stabilność prawa. Doceniając te wartości zauważył, iż nie można jednak nie liczyć się w określonych wypadkach z koniecznością dostosowania pewnych rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, w szczególności gdy zmiany istniejącego stanu prawnego zmierzają do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia założeń konstytucji od rozwiązań dotychczasowych(45). W orzeczeniu z 30 XI 1993 roku (K 18/92), podobnie jak w kilku wcześniejszych, Trybunał podtrzymał swoje stanowisko, że omawiana zasada nie ma charakteru absolutnego i że możliwe jest odejście od niej w uzasadnionych okolicznościach. Mówiąc o szczególnych okolicznościach stwierdził, że chodzi o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych istnieje potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej, znajdującej swoje oparcie w konstytucji. Zdaniem Trybunału nie można wykluczyć, że na przykład drastyczne załamanie się równowagi budżetowej może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Może to jednak nastąpić z zachowaniem określonych warunków. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, w którym wyraził pogląd, że ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej. Ponadto ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji może dojść do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy co do prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki wydatków oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko należało sprawdzić czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przedstawione wyżej warunki. Analizując ten problem Trybunał wziął pod uwagę, że przez trzy lata co roku zawieszane były zasady indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej przewidziane w ustawie z 31 I 1989 roku(46) oraz fakt, że związane jest to ze znaną trudną sytuacją finansową państwa, a zwłaszcza z deficytem budżetowym. Uwzględnił ponadto przedstawioną przez Ministra Finansów analizę sytuacji budżetowej państwa. Sytuacja ta stanowiła bowiem przyczynę kolejnego odstępstwa od zasad określonych w ustawie z 31 I 1989 roku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestia wynagrodzeń w sferze budżetowej była tylko jednym z wielu istotnych problemów, które musiały być rozwiązane przy konstruowaniu ustawy budżetowej na rok 1992. Poważne zagrożenia dla równowagi budżetowej wiązały się także z niezbędnym wzrostem dotacji dla ubezpieczeń społecznych i Funduszu Pracy, a ponadto z szybko rosnącymi kosztami obsługi długu publicznego. W tej sytuacji odejście od zasad określonych w ustawie z 31 I 1989 roku było tylko jednym z wielu elementów programu oszczędnościowego, podejmowanego w celu uniknięcia jeszcze gwałtowniejszego wzrostu deficytu budżetowego. Szereg przedsięwzięć tego programu zostało zawartych w ustawach towarzyszących prowizorium budżetowemu oraz w ustawie budżetowej na rok 1992. Dla oceny naruszenia przez ustawę zasady praw nabytych na podstawie reguł indeksacyjnych zawartych w ustawie z 31 I 1989 roku istotne znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy wynagrodzenia w sferze budżetowej wzrastały w ciągu 1992 roku wolniej, niż wydatki budżetowe państwa. Analizując dane dostarczone przez Ministra Finansów zauważono, że wynagrodzenia w sferze budżetowej wzrosły w 1992 roku, w porównaniu z rokiem 1991, niemal w identycznym stosunku, jak wydatki całego budżetu. Nie naruszono więc zasady sprawiedliwości w stosunku do pracowników sfery budżetowej, polegające na przerzuceniu na nich większego ciężaru deficytu budżetowego. Pracownicy tej sfery otrzymali w 1992 roku podwyżkę wynagrodzeń w tej samej proporcji, w jakiej nastąpił wzrost wydatków całego budżetu państwa. Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał doszedł do wniosku, że rozpatrywana sprawa dotyczy warunków, o których była mowa w powołanym orzeczeniu z 29 I 1992 roku (K 15/91), i które usprawiedliwiają odejście od zasady ochrony praw nabytych przez pracowników sfery budżetowej na podstawie ustawy z 31 I 1989 roku(47). 3.8. Realizacja jednego z podstawowych praw człowieka, jakim jest wybór miejsca zamieszkania za granicą i w związku z tym utrata prawa do emerytury lub renty została podjęta przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 3 XI 1992 roku (K 12/92). Podstawą przyjętego rozstrzygnięcia stało się ustalenie charakteru prawa do emerytury i renty jako uprawnienia nabytego(48) a nie jedynie jako świadczenie ze strony państwa, które państwo może swobodnie przyznać, zabierać lub zmniejszać. Umożliwiło to Trybunałowi stwierdzenie niekonstytucyjności regulacji pozbawiającej obywatela de facto prawa do emerytury lub renty w przypadku wyjazdu za granicę na pobyt stały. Wybór miejsca stałego zamieszkania jest podstawowym prawem człowieka. Skorzystanie z tego prawa nie powinno więc pociągać za sobą żadnych ujemnych konsekwencji prawnych, w szczególności utraty prawa właściwie nabytego. Zatem zakwestionowana regulacja jako naruszająca zaufanie obywatela do państwa została uznana za naruszającą zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. l Konstytucji RP(49). 3.9. Problem relacji między zasadą ochrony praw nabytych a sytuacją gospodarczą oraz możliwości prawnych ograniczania praw obywateli w takiej sytuacji Trybunał podjął w orzeczeniu z 2 III 1993 roku (K 9/92). Nie było to po raz pierwszy, gdyż rozważał go już w orzeczeniu z 11 II 1992 roku (K 14/92). Trybunał stwierdził wówczas, że nie neguje w żaden sposób prawa ustawodawcy do zmiany sytuacji prawnej obywateli względem państwa w zakresie określonym przepisami ustawy, jeżeli uzna to za celowe i społecznie uzasadnione. Wymaga jednak przestrzegania reguł dokonywania takich zmian, w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nakazem ochrony praw słusznie nabytych. Odnosi się to także do sytuacji, gdy ustawodawca kieruje się zasadami sprawiedliwości społecznej. Także wówczas ma przestrzegać reguł demokratycznego państwa prawnego, poprzez które realizują się owe zasady(50). 3.10. Dopuszczalność ograniczenia świadczeń przysługujących z tytułu określonego prawa ze względu na klauzulę rebus sic stantibus Trybunał Konstytucyjny rozważył w orzeczeniu z l VI 1993 roku (P 2/92). Przyjmując możliwość takiego ograniczenia świadczeń Trybunał uznał, że gdy chodzi o bezrobotnych jedynych żywicieli rodziny nie jest uzasadnione jego całkowite zniesienie. Nabycie prawa do zasiłku przez bezrobotnych nawet w złej sytuacji ekonomicznej państwa powinno być respektowane(51). Z kolei jeżeli chodzi o bezrobotnych, którzy legitymowali się stażem pracy - 15 lat kobiety i 20 lat mężczyźni, a zostali pozbawieni prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Trybunał zauważył, iż wygaszenie praw nabytych w majestacie prawa -jeżeli nie można stanowczo powiedzieć, że są niesłusznie nabyte, czy ze względu na regułę rebus sic stantibus - to ich odjęcie powinno następować z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis(52). 3.11. Problem stosunku zasady praw nabytych do zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości, a także pierwszeństwa tych zasad podjął Trybunał Konstytucyjny między innymi w orzeczeniu z 12 IV 1994 roku (U 6/93). Rozważył czy pozbawienie na mocy decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z 9 IV 1992 roku określonych kategorii osób praw nabytych, dokonane zostało z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Powołując się na własne utrwalone orzecznictwo (K 12/90 i K 7/90) zauważył, że zasada praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego. W szczególności, jeżeli utrzymanie pewnych nabytych praw w zmieniającej się sytuacji gospodarczej kraju oznaczałoby niesprawiedliwe uprzywilejowanie pewnych tylko grup społecznych - dopuszczalne jest ograniczające modyfikowanie tychże praw. Ochroną prawną nie mogą być obejmowane prawa ustanowione niesprawiedliwie. Zasada sprawiedliwości społecznej wyrażona w treści art. l przepisów konstytucyjnych - posiada pierwszeństwo przed zasadą ochrony praw nabytych, wyprowadzoną z tegoż przepisu w drodze wykładni.   Abstrahując od analogicznych uprawnień innych grup społecznych, przywilej dostarczania w rzeczywistości darmowej energii elektrycznej dla pracowników kooperujących z przemysłem energetycznym, ale nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego - Trybunał uznał za ustanowiony niesprawiedliwie. Było to nieuzasadnione i naruszało zasadę równości. Trybunał stwierdził, że istnieje ścisły związek między sprawiedliwością a równością w prawie. „Jeżeli w podziale dóbr (przyznawania praw) i związanym z tym podziałem podmiotów prawa występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych należy traktować równo, a podobnych należy traktować podobnie, z tym, że w tym drugim wypadku powinno się uwzględniać w jakim stopniu u poszczególnych podmiotów (kategorii osób) występują pewne cechy, które powinny być brane pod uwagę w procesie rozdziału pewnych dóbr (praw) (porównaj orzeczenie z 6 IV 1993 roku, K 7/92). W świetle powyższego - omawiane uprzywilejowanie, np. grupy zawodowej reprezentowanej przez wnioskodawcę, tj. pracowników budownictwa energetycznego, musi być traktowane, zdaniem Trybunału, jako podwójnie niesprawiedliwe w aspekcie zasady równości: po pierwsze, poprzez brak takich przywilejów dla pracowników budownictwa nie związanych z energetyką. Po drugie (ważniejsze), poprzez z gruntu nieuzasadnione przerzucanie finansowania darmowych dostaw energii na ogół społeczeństwa(53). Sprawę relacji praw nabytych i zasady równości Trybunał Konstytucyjny rozważył też w orzeczeniu z 28 VI 1994 roku (K 6/93). Jego zdaniem omawiana zasada nie jest wartością bezwzględną (raz nabytych praw nie można nigdy zmieniać, ani ograniczać) nawet w stosunku do emerytów i rencistów). Dopuszczalne jest, o ile jest usprawiedliwiają to ważne racje prawne, społeczne i ekonomiczne. W rozpatrywanej sprawie uznano, że utrzymanie praw nabytych przez pewne grupy emerytów i rencistów - uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - oznaczałoby aprobowanie stanu nierówności z innymi grupami emerytów i rencistów, pozbawionych tych uprawnień. Dlatego przyjęto, że realizacja konstytucyjnej zasady równości może niekiedy oznaczać naruszenie zasady ochrony praw nabytych, jednakże wartościując te dobra, należy jednak dać pierwszeństwo zasadzie równości. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że niektóre nabyte przywileje komunikacyjne nie zawsze można zaliczyć do słusznie nabytych, bowiem pewna ich część związana była z preferowaniem określonych grup zawodowych związanych ściśle z poprzednią formacją ustrojową, a część z nich przyznano na podstawie swobodnej, uznaniowej decyzji właściwego ministra w ramach tzw. „władzy dyskrecjonalnej", czego z całą pewnością nie można ocenić pozytywnie(54). Stosunek zasady praw nabytych i zasady sprawiedliwości podjął też Trybunał w orzeczeniu z 14 III 1995 roku (K 13/94). Z realizacją przeobrażeń gospodarczych wiąże się często zagrożenie dla dotychczasowych uprawnień socjalnych obywateli. Ciężar tych zagrożeń ponoszą zwłaszcza zakłady pracy i budżet państwa. Skala dopuszczalnych odstępstw ustawowych od przyznanych wcześniej uprawnień, która mieści się w granicach państwa prawa nie da się jednoznacznie określić, w sposób precyzyjny i właściwy dla każdego z przypadków. Generalnie Trybunał stwierdził, że nie każde odstępstwo od wcześniej przyznanych uprawnień narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa i wyprowadzoną z niej zasadę zaufania obywateli do państwa, ale narusza ją takie odstępstwo od wcześniej przyznanych uprawnień, którego nie da się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej. Jeżeli chodzi o konkretny rozpatrywany przypadek, to zauważył, że zebrane w sprawie materiały nie dostarczają przekonywujących argumentów przemawiających za przyjęciem stanowiska, iż konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby na wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej były przeznaczane automatycznie relatywnie wyższe środki, niż na wynagrodzenia pracowników sfery gospodarczej, niezależnie od sytuacji budżetu państwa, jego obciążeń wydatkami koniecznymi i niemniej uzasadnionymi. Państwo praworządne powinno prowadzić realną politykę społeczno-gospodarczą. Mechanizmy rozwoju gospodarczego i społecznego powinny być zsynchronizowane. Brak takiej synchronizacji może polegać także na nadmiernym obciążeniu gospodarki na rzecz wydatków budżetowych i stanowić zagrożenie realizacji zasad państwa prawa. 3.12. Podjęty w powyższych orzeczeniach problem ograniczenia przywilejów i ochrony praw nabytych wystąpił również w sprawach podatkowych. Trybunał rozpatrywał zagadnienie znaczenia zawieszenia na rok podatkowy przyrostu ulgi dla ograniczenia praw nabytych (orzeczenie z 12 I 1995 roku; K 12/94). Jego zdaniem przepis art. 26 ust. 3 ustawy z 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 1993 roku Nr 90, poz. 416 z późn. zm.), jak też rozważany łącznie z nim art. 6 ust. 5 ustawy z 1994 roku o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw, nie okazał się stricte przepisem daninowym, ustanawiającym obowiązek podatkowy. Natomiast ustanawiał on pewne przywileje dla tych podatników, którzy część swoich dochodów przeznaczają na inwestycje mieszkaniowe. Zawieszenie na rok podatkowy przyrostu ulgi, który mógł nastąpić po dniu l I 1995 roku, nie naruszył, ani nie ograniczył praw nabytych w dotychczasowym okresie obowiązywania ustawy. Takiego uprawnienia podatnika nie można rozpatrywać jako równorzędnego innym uprawnieniom socjalnym lub nawet ich ekspektatywom. 3.13. Kształtowanie wysokości podatków i możliwość naruszenia praw słusznie nabytych rozważany był w orzeczeniu z 15 II 1995 roku (K 1/95). Trybunał Konstytucyjny nie podzielił wówczas poglądu wnioskodawcy wyrażonego w uzasadnieniu wniosku, że podwyższenie stopy podatkowej stanowi naruszenie praw słusznie nabytych i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażane w innych sprawach, że ustawodawca ma stosunkowo dużą swobodę przy kształtowaniu wysokości podatków decydując zarówno o ich podwyższaniu, jak i obniżaniu. 3.14. Regulacja o charakterze organizacyjnym nie podlega ochronie z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych. Do takiego wniosku prowadzą rozważania Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniu z 26 I 1993 roku (U 10/92). Ustosunkowując się do problematyki praw nabytych posłów do tworzenia klubów o mniejszej niż 15 liczbie posłów zauważył, że w zaskarżonych przepisach regulaminu Sejmu nie mamy do czynienia ze zmianami w zakresie praw nabytych o charakterze podmiotowym, lecz tylko ze zmianami w zakresie organizacji prac Sejmu. Możliwość tworzenia klubów poselskich na warunkach określonych przez przepisy prawa w znaczeniu przedmiotowym nie jest realizacją określonego publicznego prawa podmiotowego, w szczególności w dziedzinie życia politycznego. Nie dotyczy bowiem sytuacji prawnej, zgodnie z którą obywatel (grupa obywateli) może, opierając się na normach konstytucji lub ustawy chroniącej jego interesy prawne, żądać skutecznie od państwa - w szczególności na drodze sądowej - spełnienia przysługujących mu uprawnień lub powstrzymania się od wkraczania w sferę prawnie zabezpieczonych wolności jednostki. Możliwość tworzenia klubów poselskich jest następstwem określonych rozwiązań organizacyjnych pracy Sejmu i przysługuje posłom jako członkom danego ugrupowania politycznego ze względu na charakter i zadania ciała ustawodawczego, w skład którego wchodzą. Przepisy prawne dotyczące instytucji klubów poselskich mają zatem, zdaniem Trybunału, charakter norm ustrojowych (organizacyjnych), z których nie wynikają prawa podmiotowe o charakterze publicznym - zgodnie z przyjętą ich koncepcją(55). 3.15. Swoistego podsumowania nie tylko rozważań o zasadzie ochrony praw nabytych, ale i wcześniej omówionych innych zasad kardynalnych dostarcza orzeczenie z 24 V 1994 roku (K 1/94), chociaż jego zasadniczym motywem była relacja tylko niektórych zasad konstytucyjnych, tj. swobody działalności gospodarczej (art. 6) i równości praw obywateli (art. 67 ust. 2). Trybunał wyraźnie wówczas zaznaczył, że „niezmiennie podtrzymuje pogląd, że nakaz ochrony praw obywateli niewadliwie nabytych, zakaz retroaktywnego ograniczania ich uprawnień, jak również naruszania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa, nie mają charakteru absolutnego, a z samej istoty dopuszczają - w określonych sytuacjach - odstępstwa od nich w praktyce ustawodawczej" (te określone szczególne okoliczności znalazły wyraz w sprawie K 15/91). Uściślając pojęcie „szczególnych okoliczności" Trybunał dodał, że odnosi je do sytuacji nadzwyczaj wyjątkowych, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w konstytucji, zaś wyjątkowość sytuacji należy oceniać w każdym z osobna przypadku, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. W orzeczeniu z 1211995 roku (K 12/94) Trybunał podtrzymał omawiane stanowisko zauważając, że wspomniane ograniczenie jest dopuszczalne wówczas, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny, ale przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. W sprawie K 1/94 Trybunał podzielił pogląd wyrażony w piśmie Ministra Finansów, że zmiana przepisów prawa podatkowego w swym prawnomaterialnym aspekcie zmierzała do realizacji zasady równego traktowania podatników osiągających dochody z różnych źródeł przychodów. Następowało to poprzez objęcie uprawnieniem do odliczeń podatkowych z tytułu wydatków na nabycie określonych papierów wartościowych wszystkich podatników, niezależnie od tego, z jakich źródeł uzyskują przychody. Można uznać to za zmianę w kierunku zapewnienia pełnej adekwatności przepisów ustawy w stosunku do konstytucyjnych zasad swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności (art. 6 przepisów konstytucyjnych) oraz równości praw obywateli (art. 67 ust. 2) - zwłaszcza w nadanym ostatniej z wymienionych zasad w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego szerokim znaczeniu. Jednakże pozytywna z tego punktu widzenia ocena materialnej treści ustawy nie może, zdaniem Trybunału, nie tylko przeważyć, ale nawet zrównoważyć negatywnej oceny trybu dokonanych zmian naruszających w sposób oczywisty konstytucyjne zasady ochrony praw niewadliwie nabytych, niedziałania prawa wstecz, pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uznano, że nie zachodziła w badanej sprawie „nadzwyczaj wyjątkowa" sytuacja, wymagająca od ustawodawcy dokonania w takim to niekonstytucyjnym trybie zmian w ustawie usuwających np. rażące naruszenie w dotychczasowych przepisach określonych zasad i przepisów mocy konstytucyjnej, zagwarantowaniu których można by przyznać pierwszeństwo przed obowiązkiem poszanowania konstytucyjnych reguł postępowania pochodnych od zasady demokratycznego państwa prawnego(56). 4. Nakaz zachowania vacatio legis 4.1. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował stanowisko zgodnie, z którym zasada demokratycznego państwa prawnego znajduje swe rozwinięcie między innymi w nakazie zachowania vacatio legis przy wprowadzaniu w życie nowych unormowań. Podkreślić bowiem należy, że nakaz zachowania właściwego vacatio legis nie został wprost wyrażony w konstytucji, dlatego Trybunał wyprowadził go z art. l przepisów konstytucyjnych. Pojawia się zatem, podobnie jak w przypadku innych zasad podstawowych, kwestia dotycząca jej rozumienia, aby dochowanie jej przesądzało o uznaniu, że wprowadzona regulacja nie narusza zasady państwa prawnego w zakresie, w jakim zawiera ją art. l przepisów konstytucyjnych. 4.2. Na konieczność zachowania nie tylko vacatio legis, ale „odpowiedniego vacatio legis" przy pozbawianiu obywateli praw podmiotowych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z l VI 1993 roku (P 2/92). Stwierdził mianowicie, że „gdy idzie (...) o wygaszenie praw nabytych w majestacie prawa - jeżeli nie można stanowczo powiedzieć, że są niesłusznie nabyte, czy ze względu na regułę rebus sic stantibus - to odjęcie ich powinno następować z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis". Rozpatrując sprawę P 2/92 Trybunał stwierdził, że ustawodawca w art. 61 ust. l przepisów przejściowych i końcowych ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu zastosował trzymiesięczne vacatio legis, lecz mając na uwadze wyraźnie określony czas otrzymywania zasiłków dla bezrobotnych czas ten uznał za niedostateczny. Ustawodawca powinien był określić termin wygaśnięcia prawa do zasiłku dla niektórych kategorii bezrobotnych co najmniej z dniem upływu terminu, do którego przysługiwał im zasiłek. Dlatego stosując tylko trzymiesięczne vacatio legis w stosunku do tych kategorii bezrobotnych, ustawodawca naruszył prawo już nabyte przez tych bezrobotnych, co jest niezgodne z art. l przepisów konstytucyjnych(57). 4.3. W trosce o zapewnienie zainteresowanym faktycznej możliwości zapoznania się z opublikowanymi aktami normatywnymi Zasady Techniki Prawodawczej zalecają, aby termin wejścia w życie aktu normatywnego oddzielać stosownym okresem (vacatio legis) od daty jego ogłoszenia. Podobne poglądy w zakresie zasad legislacyjnych, jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, prezentuje również doktryna(58). Znaczenie naruszenia przez zakwestionowane przepisy Zasad Techniki Prawodawczej dla oceny niekonstytucyjności tych przepisów z punktu widzenia zasady vacatio legis rozważono w orzeczeniu z 18 I 1994 roku (K 9/93). Nie podzielono poglądu o naruszeniu przez zakwestionowane przepisy zasad poprawnej legislacji. Z ogólnie uznawanych zasad techniki prawodawczej, skodyfikowanych uchwałą Rady Ministrów Nr 147 z 5 XI 1991 r.59 - § 36 załącznika do uchwały - wynika, że ustawa ogłoszona, zawierająca upoważnienie do wydawania tych aktów przed wejściem w życie ustawy, z zastrzeżeniem, że przepisy aktów wykonawczych wchodzą w życie nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie samej ustawy. Poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie Rady Ministrów wydane zostało 9 XII 1992 roku (tj. w okresie vacatio legis ustawy z 7 X 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, zawierającej upoważnienie dla prezesa RM do ogłoszenia w drodze rozporządzenia między innymi szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania w sprawach określonych w ustawie). Ogłoszone zostało w Dz.U. z 15 XII 1992 roku. Nr 94, poz. 463. Weszło w życie po 16 - dniowym okresie vacatio legis - z dniem l I 1993 roku, równocześnie z ustawą o regionalnych izbach obrachunkowych. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał zarzut naruszenia przez kwestionowane rozporządzenie zasad techniki prawodawczej za nieuzasadniony(60). 4.4. Vacatio legis nie stanowi wprawdzie ogólnego, bezwzględnego warunku ustawowego, ale też w danym przypadku - orzeczenie z 24 V 1994 roku (K 1/94) - brakowało Trybunałowi racjonalnie wytłumaczalnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z wyjątkowej możliwości odstąpienia od tej zasady. Stwierdzenie to pojawiło się przy rozważaniu sprawy wejścia zakwestionowanych przepisów z mocą wsteczną, a tym samym bez okresu vacatio legis. Ustawa z 30 XII 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP „Monitor Polski" (Dz.U. Nr 58, poz. 524, ze zm.) zawiera przepis art. 4 stanowiący, że w akcie prawnym może być przewidziany inny, niż po czternastodniowej vacatio legis, termin wejścia danego aktu w życie, ale sposób wykorzystywania tej możliwości uściślają powszechnie uznawane zasady techniki legislacyjnej. W Zasadach Techniki Prawodawczej stanowiącej załącznik do Uchwały Nr 147 Rady Ministrów z 5 XI 1991 roku w § 33 ust. 3 ustalono, że tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych dzień wejścia w życie ustawy można wyznaczyć na dzień jej ogłoszenia - tzn. bez stosownej vacatio legis - ale nie odnosi się to do „sytuacji, gdy ustawa nakłada obowiązek na obywateli lub inne podmioty nie podległe organom państwa". Zasady Techniki Prawodawczej jako przyjęte w drodze uchwały RM nie wiążą bezpośrednio ustawodawcy, ale ponieważ kodyfikują powszechnie uznawane reguły postępowania legislacyjnego ustawodawca bez ważnych powodów nie powinien od nich odstępować. W pewnych okolicznościach ustanowienie odpowiedniej vacatio legis może stanowić obowiązek ustawodawcy znajdujący umocowanie w zasadach konstytucyjnych (na przykład sprawa P 2/92). Istotne znaczenie dla oceny trybu wejścia zakwestionowanych przepisów ma okoliczność, że ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, zwłaszcza, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi sprawami. Przesłanką prawidłowości wejścia w życie zakwestionowanych przepisów ustawy byłoby zatem ustanowienie odpowiedniej vacatio legis(61). 4.5. Zasada demokratycznego państwa prawnego znajduje swe rozwinięcie nie tylko w zakazie ustanawiania z mocą wsteczną niekorzystnych dla obywatela unormowań, ale też w nakazie zachowania vacatio legis przy wprowadzaniu nowych unormowań w życie. Wymagania te, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 18 X 1994 roku (K 2/94), uzupełniają się wzajemnie, stanowiąc też przejawy zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niedopuszczalne jest więc, by nowe unormowania zaskakiwały adresatów norm prawnych. Adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania. Jest to szczególnie istotne, gdy nowe przepisy dotyczą działalności gospodarczej, której swoboda jest gwarantowana przez art. 6 przepisów konstytucyjnych, bo podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, aby uniknąć strat. Nakazem konstytucyjnym jest nie tylko ustanawianie vacatio legis, ale też określenie czasu jej trwania (K 1/94). Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że powinien on wynosić „przynajmniej 14 dni" (W 3/90), zwracając uwagę, iż faktyczny czas dotarcia Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego do adresatów i tak pochłania znaczną część owych dwóch tygodni. Zagwarantowanie 14-dniowej vacatio legis oznacza więc często jedynie uniknięcie zarzutu, że norma weszła w życie zanim dotarła do swoich adresatów. Powołane vacatio legis uznane zostało za niezbędne minimum, które zdaniem ustawodawcy (wyrażonym w dokonanej w 1991 roku zmianie art. 4 ustawy z 30 XII 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego „Monitor Polski") jest na ogół wystarczające przy wprowadzaniu w życie nowych uregulowań. Trybunał wskazał już jednak, że adekwatność 14-dniowego terminu ustalonego w art. 4 wspomnianej ustawy podlega ocenie na tle każdej konkretnej regulacji; „odpowiedniość" vacatio legis może oznaczać konieczność nadania jej wymiaru czasowego przekraczającego 2 tygodnie (K 9/92) i to niekiedy w znaczny sposób (P 2/92), gdzie za naruszenie konstytucji uznano „tylko 3 miesięczne vacatio legis". Badanie konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów polegać więc zawsze musi na materialnym określeniu, jaki okres vacatio legis ma charakter „odpowiedni" do ich treści i charakteru. Założeniem wyjściowym jest uznanie adekwatności okresu 14 dni, jako przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Dopuszczalność ustanowienia innego okresu musi natomiast znajdować szczególne uzasadnienie. Uzasadnieniem tym może być zwłaszcza niemożność dostosowania się adresata do skutków obowiązywania nowej normy. Jest to typowe, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, gdy nowe przepisy dotyczą działalności gospodarczej. Jeżeli zaś występuje powiązanie działalności gospodarczej i obowiązków podatkowych wobec państwa, to konieczność zapewnienia podatnikowi możliwości odpowiedniego planowania swojej działalności jawi się szczególnie wyraźnie. Władztwo państwowe w prawie daninowym ma bowiem na tyle drastyczny charakter, że podatnikowi muszą przysługiwać szczególne gwarancje pewności prawa (K 9/92, K 8/93). Ocena „odpowiedniości" vacatio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości konstytucyjnych, odnoszących się do danej regulacji prawnej. Argument „ważnego interesu publicznego" może - wyjątkowo - uzasadniać ograniczenie lub nawet rezygnację z ustanowienia vacatio legis (K 9/92). Za taki „ważny interes publiczny" można bez wątpienia uważać dążenie ustawodawcy do przeciwstawienia się oszustwom i nadużyciom podatkowym, prowadzącym do uchylania się od obowiązku uiszczania należnych podatków. Do sytuacji, gdy celem nowej regulacji jest przeciwdziałanie przypadkom naruszania już obowiązującego prawa, trudno odnosić takie same kryteria „okresu dostosowawczego", jak wymagane przy wprowadzeniu w życie unormowań ingerujących w sytuację prawną adresatów szanujących prawo dotychczas obowiązujące. Dodać należy, że efektywność egzekwowania należności podatkowych, o ile należności te ustanowiono w zgodzie z konstytucją, trzeba rozpatrywać na tle konstytucyjnego nakazu wykonywania budżetu (art. 20, art. 22 ust. l i 2 oraz art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji), a więc między innymi zapewnienia państwu przychodów przewidzianych w budżecie. Realizacja strony dochodowej budżetu jest samoistną wartością konstytucyjną a zarazem konstytucyjnym obowiązkiem organów stanowiących i wykonujących budżet i nie można nie brać jej pod uwagę przy dokonywaniu ocen konstytucyjności ustawodawstwa daninowego. Ocena konstytucyjności art. 17 pkt 5 ustawy z 6 II 1993 r.(62) musi być zatem dokonywana nie tylko na tle pytania, czy przewidziany w tym przepisie 30-dniowy okres vacatio legis jest wystarczający dla dostosowania się adresatów do nowej regulacji, ale też na tle pytania, czy można wskazać „interes publiczny" przemawiający przeciwko rozciąganiu owego okresu w czasie. Trybunał Konstytucyjny nie mógł odmówić racji Rzecznikowi Praw Obywatelskich, gdy ten wskazał, że okres 30 dni mógł być za krótki dla podjęcia realnych decyzji w celu dostosowania się do nowej regulacji prawnej. Wyjście wspólnika ze spółki, co mogło okazać się jedyną formą uniknięcia majątkowej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe spółki, z reguły wymaga więcej czasu. Z drugiej strony wskazał poważne argumenty przemawiające przeciwko absolutyzowaniu „okresu dostosowawczego" i wydłużenia w czasie vacatio legis. Celem nowej regulacji było bowiem zapewnienie realizacji obowiązku przestrzegania prawa przez jego adresatów, znajdującego podstawę konstytucyjną w art. 90 przepisów konstytucyjnych, zapewnienie realizacji dochodów budżetowych państwa, też znajdującej oparcie w obowiązującym prawie konstytucyjnym. Trybunał stwierdził więc, że istnieje konstytucyjnie legitymowany interes państwowy w rychłym wprowadzeniu w życie nowych przepisów(63). 4.6. Szczególne zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego wywołał brak stosownej vacatio legis dla przepisów regulujących wysokość emerytur i rent. W orzeczeniu z 10 I 1995 roku (K 16/93) zauważył bowiem, że wprawdzie zakwestionowane przepisy ustawy budżetowej na 1993 roku nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem weszły w życie z dniem ich ogłoszenia, lecz brak dla nich jakiegokolwiek okresu przejściowego. Vacatio legis pożądana dla wszystkich przepisów prawa, jest szczególnie potrzebna w przypadku zmiany przepisów emerytalno-rentowych. Chodzi bowiem o osoby, których zdolność adaptacyjna do nowych warunków jest, z powodów naturalnych, szczególnie utrudniona. Lekceważenie tych spraw rodzi zastrzeżenia z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa wynikającej z art. l przepisów konstytucyjnych. 5. Prawo do sądu 5.1. Prawo do sądu było wielokrotnie przedmiotem badań i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a szczególne znaczenie miało orzeczenie z 7 I 1992 roku (K 8/91), w którym wyłożono podstawę i treść tej zasady(64). Nie wynika ona wprost z obowiązujących przepisów ustawowych(65). 5.2. We wspomnianym orzeczeniu K 8/91 Trybunał zauważył, że jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem. W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości przez sąd zajmuje tak ważne miejsce, że żadna wykładnia ścieśniająca art. l przepisów konstytucyjnych w tym zakresie nie byłaby zgodna ani z celem, ani z charakterem ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym rozstrzygane są jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym, a także do postępowania, w którym przedstawione są przeciwko niej zarzuty karne, wynika z zasady zawartej w art. l stanowiącym, iż Polska jest państwem prawnym. Prawo to precyzuje ponadto art. 56 ust. l przepisów konstytucyjnych, który stanowi, że „wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne". Przepis ten udostępnia obywatelowi szeroko drogę do wymiaru sprawiedliwości. Odmowa tego prawa narusza zatem wspomniany art. l i jest z nim niezgodna(66). 5.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego za uznaniem, że prawo do sądu, jest jednym z zasadniczych składników demokratycznego państwa prawnego przemawiają również przepisy art. 14 i 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ratyfikowanego przez Polskę (orzeczenie z 25 II 1992 roku, K 3/91). 5.4. Prawo do sądu wyprowadzane z art. l konstytucji jest konkretyzowane w art. 56 ust. l tego aktu który określa, jakie sądy sprawują wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny przepisy te mają dwojakie znaczenie. Po pierwsze, zawierają one dyrektywę dla ustawodawcy aby przepisy, które były wydane przed wejściem w życie obecnego art. l konstytucji, a które wyłączały sądową ochronę praw obywateli, zostały dostosowane do konstytucyjnej zasady. Tym bardziej dotyczy ta wskazówka przepisów wydanych po wejściu w życie wspomnianego art. l. Po drugie, wymieniona zasada konstytucyjna stanowi wytyczną dla interpretacji obowiązujących przepisów (K 3/91)67. 5.5. Zasada kompetencji sądu w sprawach pozbawienia człowieka wolności znalazła się w rozważaniach Trybunału w orzeczeniu z 20 X 1992 roku (K 1/92). Stwierdził bowiem, że pojęcie demokratycznego państwa prawnego zawiera szereg zasad podstawowych dla całego systemu prawnego i jego poszczególnych dyscyplin, i że taką zasadą jest niewątpliwie zasada kompetencji sądu w sprawach pozbawienia człowieka wolności. Zauważając, że o ile we wcześniejszym ustawodawstwie tylko część przepisów pozwalających na pozbawienie wolności przewidywało w tym zakresie kompetencję sądu, o tyle w ostatnich latach wyraźnie można zauważyć tendencję do przekazywania wyłącznie sądom prawa decydowania o pozbawieniu obywatela wolności. Za taką wykładnią art. 87 ust. l konstytucji przemawia również reguła interpretacyjna wnioskowana z art. 67 ust. l konstytucji, w myśl której w sprawach dotyczących praw i wolności obywatelskich należy przyjmować taką wykładnię, która prowadzi do umocnienia i rozszerzenia tych praw i wolności. W niniejszej sprawie wziął również pod uwagę, że Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (tzw. Konwencja Europejska) w art. 5 ust. 4 ustanowiła prawo każdego do sądowej kontroli zatrzymania lub aresztowania. Zauważono też występowanie niezgodności niektórych regulacji ustawy z 29 III 1963 roku o cudzoziemcach, w brzmieniu nadanym ustawą z 19 IX 1991 roku, z art. 2 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich, wskazując na przekazanie sądowej kontroli nad decyzjami pozbawienia wolności cudzoziemców Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu a nie sądom powszechnym. Możliwość wniesienia skargi do NSA dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, długie terminy zaskarżania decyzji, a następnie przekazanie sądowej skargi przez organ administracji oraz kasacyjny tryb orzekania sprawiają, że ta droga postępowania nie przystaje do szybkiego, „skutecznego" rozpatrywania spraw mających zasadnicze znaczenie dla zachowania podstawowych praw jednostki. Postępowanie to w praktyce z reguły będzie się toczyło już po wydaleniu cudzoziemca(68). 5.6. W orzeczeniu z 29 IX 1993 roku (K 17/92) Trybunał Konstytucyjny uznał konieczność poddania kontroli sądowej aktów przydziału dóbr i podkreślił, że według panującego poglądu społeczne znaczenie sądowej kontroli działania administracji w dziedzinie rozdziału dóbr nie wymaga szerszego uzasadnienia. Kontrola jest ważnym czynnikiem zapewnienia praworządności w istotnej sferze funkcjonowania aparatu państwowego oraz skutecznym instrumentem ochrony interesów obywateli. Rozwijając swoją tezę w stosunku do zasiłku celowego w postaci biletu kredytowego Trybunał zauważył, że przyznanie go w formie nie wymagającej wydania decyzji wskazuje na zakwalifikowanie tej formy działania administracji do czynności faktycznych. Nie jest to jednak typowa czynność faktyczna sprowadzająca się do działania, które nie jest skierowane na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Nie może ono konkretyzować niczyich praw ani obowiązków. Akt przyznania wspomnianego zasiłku trudno również zakwalifikować do zwykłej czynności psychofizycznej czy też materialno-technicznej, polegającej na prostym wydaniu świadczenia, bowiem czynność tę musi poprzedzać rozstrzygnięcie: czy, komu i w jakim zakresie przyznać to świadczenie. Sam akt przyznania czy odmowy pomocy w tej formie jest typowym aktem administracyjnym, jednostronnie i autorytatywnie rozstrzygającym prawnie sytuację konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, równocześnie ma charakter konstytutywny; dopiero z chwilą jego podjęcia aktualizują się uprawnienia podmiotu. Czynność materialno-techniczna, polegająca na wydaniu biletu kredytowego, może być wykonana tylko na podstawie uprzedniego aktu przyznania zasiłku celowego w tej formie. Ustawa o pomocy społecznej, jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, (art. 32 ust. 5 zdanie 2) wyłączyła w tym zakresie dla rozstrzygnięcia formę decyzji administracyjnej, a tym samym możność prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Gdy zaś nie ma decyzji, to pomimo istnienia zinstytucjonalizowanego prawnie stosunku między administracją a jednostką nie ma ani sformalizowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowania, ani ochrony sądowej. Zawarta w kwestionowanym przepisie ustawy kwalifikacja czynności organu administracji pociąga za sobą dla jednostki doniosłe konsekwencje materialno-prawne i proceduralne. Sytuację prawną jednostki wyznaczają bowiem nie tylko normy prawa materialnego, lecz także prawa procesowego, zawierające system gwarancji prewencyjnych i represyjnych stanowiących możliwość skutecznego realizowania praw jednostki. Znaczenie prawa materialnego w dziedzinie kształtowania sytuacji prawnej jednostki zależy w konsekwencji od możliwości jego realizacji, tj. środków prawnych, przysługujących jednostce ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Niesformalizowane postępowanie, toczone bez udziału osoby zainteresowanej przyznaniem świadczenia, bez możliwości odwołania i obrony przed organem kontroli zewnętrznej, powoduje, że administracja może rozwijać całkowicie nieskrępowaną i dowolną działalność. Jednostka może, co prawda, jak podkreśla Trybunał, złożyć skargę na niewłaściwe - jej zdaniem - działanie organu w trybie określonym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z punktu widzenia ochrony praw jednostki jest to środek ułomny. Skarga otwiera swojego rodzaju postępowanie i to niezależnie od jakiejkolwiek sytuacji autora skargi w prawie materialnym, ale też specyfika tego postępowania, jak i konsekwencje prawne złożenia skargi nie tworzą dla jednostki jakiejś dogodnej sytuacji procesowej. Postępowanie skargowe - w przeciwieństwie do procesu administracyjnego - jest postępowaniem o bardzo szerokim, w istocie nieograniczonym przedmiotowo i podmiotowo zakresie i wyraźnie niesformalizowanym charakterze. Postępowanie to nie zmierza do stworzenia jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej, nie kończy się wydaniem decyzji, a składającemu skargę przysługuje jedynie prawo do otrzymania zawiadomienia o pozytywnym lub negatywnym załatwieniu sprawy. Fakultatywny charakter świadczenia, jakim jest przyznanie biletu kredytowego, oraz to, że o jego przyznaniu rozstrzyga organ administracyjny, nie usprawiedliwia, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązania przyjętego w art. 32 ust. 5 zd. 2 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności rozwiązanie takie w państwie, w którym obowiązuje zasada legalności działania administracji państwowej (art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych), podlega także kontroli, ponieważ jest ono jedynie określoną formą wykonywania przepisów prawa. Trybunał stwierdził, że kwestionowany art. 32 ust. 5 zd. 2 jest niezgodny z art. l przepisów konstytucyjnych w części wyrażającej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wskazał, że narusza on prawo do sądu, wynikające z tej zasady i przepisu art. 56 ust. l przepisów konstytucyjnych (na przykład orzeczenia Trybunału w sprawach: Uw 9/88, K 8/91, K 3/91). Pod względem przedmiotowym prawo to obejmuje między innymi rozstrzyganie spraw o charakterze administracyjnym (K 8/91), a do takich spraw należą także sprawy świadczeń z tytułu pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego w postaci biletu kredytowanego. Wyłączenie zatem rozstrzygnięcia sprawy przyznania tej postaci zasiłku z prawa zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. W warunkach państwa prawnego zajmuje ono bowiem tak ważne miejsce, że jakakolwiek ścieśniająca wykładnia tego prawa, uzasadniana w szczególności doraźnym i wyjątkowym charakterem świadczenia w postaci biletu kredytowanego, czy względami praktycznymi, nie odpowiadałaby przyjętemu rozumieniu prawa do sądu w ujęciu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego a także i prawa do sądu w rozumieniu art. 14 ust. l Paktu Praw Politycznych i art. 6 ust. l Europejskiej Konwencji Praw. Dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zostały naruszone przez art. 32 ust. 5 zd. 2 ustawy o pomocy społecznej nie tylko wskutek naruszenia prawa do sądu. Art. l przepisów konstytucyjnych w części ustanawiającej przedmiotową zasadę naruszony został także przez to, że przepis ustawy pozbawił jednostkę prawa do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego wraz z prawem do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotowa ustawa nie zapewniła jednostce także innego skutecznego środka ochrony prawnej w przypadku odmowy świadczenia, o którym mowa, a który możnaby uznać za skuteczny (niesądowy) środek dochodzenia prawa. Prawo do rzetelnej, tzn. sprawiedliwej procedury postępowania w sprawach dotyczących ochrony interesów prawnych obywateli należy do treści zasady demokratycznego państwa prawnego, jeżeli nie wyraża się w kwalifikowanej formie prawa do sądu. Wymaganiom tym nie czyni zadość prawo skargi na odmowę przyznania świadczenia, uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i mające zastosowanie w sprawie odmowy przyznania biletu kredytowanego(69). 6. Zakaz nadmiernej ingerencji (przekroczenie swobody regulacyjnej przez ustawodawcę) 6.1. Ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości. Do sformułowania tej zasady Trybunał Konstytucyjny dochodził od 1991 roku, aby w 1995 roku wyraźnie ją określić. 6.2. Zagadnienie poddania ograniczeniom swobody działalności gospodarczej zostało najszerzej podjęte przez Trybunał w orzeczeniu z 26 IV 1995 roku (K 11/94). Swoboda działalności gospodarczej, wyrażona w art. 6 przepisów konstytucyjnych nie ma charakteru absolutnego - tak, jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Prawa i wolności jednostki mogą być ograniczane tylko, gdy jest to wyraźnie dopuszczalne w przepisach konstytucyjnych. Ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym i traktowane muszą być jako wyjątki. Poszczególne ograniczenia, ani też ich suma w żadnym wypadku nie mogą naruszać „istoty" praw bądź wolności im poddanych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 2 III 1994 roku, W 3/93). Gdy chodzi o swobodę działalności gospodarczej, to możliwość jej ograniczenia (regulowania) została wyraźnie dopuszczona w art. 6 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym lub politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, by zminimalizować przypadki nierzetelności tak w stosunkach między podmiotami gospodarczymi, jak i w wykonywaniu przez te podmioty swych obowiązków publicznych, m.in. obowiązku podatkowego. Wspomniany art. 6 w aspekcie formalnym oznacza, że regulacja ustawowa jest jedyną dopuszczalną formą ustanawiania ograniczeń tej swobody. Niezgodne z konstytucją jest więc samoistne, tzn. nie oparte na upoważnieniu ustawowym, ustanawianie takich ograniczeń przez akty nie mające tej rangi (na przykład orzeczenie z 12 II 1991 roku, K 6/90). Trybunał Konstytucyjny od dawna jednak dopatruje się w art. 6 także aspektu materialnego, uznając że norma ta nie udziela ustawodawcy blankietowego upoważnienia do swobodnego ingerowania w swobodę działalności gospodarczej, byle dokonywano tego w formie ustawy. Zauważył też, że o ile we wcześniejszym orzecznictwie wskazywano, że ograniczenie swobody działalności dopuszczalne jest, gdy „godzi ona w jakikolwiek interes uznany przez ustawodawcę zasługujący na obronę" (K 6/90). W tym samym roku uznano jednak, iż „ograniczenia swobody, o której mówi art. 6 (...) nie może być dowolne" (orzeczenie z 9 IV 1991 roku, U 9/90), „rozumie się, że u podstaw takiego ograniczenia lec powinny racjonalne względy" (orzeczenie z 17 XII 1991 roku, U 2/91). Powyższe podejście zostało wyrażone w orzeczeniu z 20 VIII 1992 roku (K 4/92). Czytamy w nim: „Wprowadzenie ograniczeń w swobodzie działalności gospodarczej ustawą nie oznacza jeszcze zgodności takiej regulacji z art. 6 (...). Ustanawiając ustawową formę ograniczeń przepis ten zakłada dopuszczalność jedynie wymagań minimalnych. Takie ograniczenie musi być zatem na tyle uzasadnione, by w konflikcie z zasadą „swobodnej działalności gospodarczej" rachunek aksjologiczny przeważył na korzyść ograniczenia" (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 2 VI 1993 roku, W 17/92). Powyższe wypowiedzi Trybunału wskazują na utrwalone poglądy o dopuszczalnym zakresie ograniczania swobody działalności gospodarczej. Zatem na tle swojego tak ustabilizowanego orzecznictwa przyjął on w sprawie K 11/94, że niesporna jest jego kompetencja do materialnej oceny ograniczeń swobody działalności gospodarczej ustanawianych przez ustawy. 6.3. Punkt odniesienia dla wspomnianych wyżej ocen tworzą ogólne konstytucyjne warunki ograniczania praw i wolności jednostki. Szczególne z tego punktu widzenia znaczenie ma, jak uznał Trybunał Konstytucyjny, zasada ,że ograniczenia tych praw i wolności mogą być wprowadzane tylko „w zakresie niezbędnym". Wyraża ona ogólną ideę praw i wolności jako sfery swobodnego działania jednostki, w które państwo (ustawodawca) może ingerować tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze (K 11/94). 6.4. Trybunał Konstytucyjny sprecyzował też co jest istotą tak rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji. Stwierdził, że istotą tego zakazu jest uznanie, iż „ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. W tym ogólnym ujęciu zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć, oczywiście, kryteria „nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności). Jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Zakaz ten staje się więc jednym z przejawów zasady zaufania obywatela do państwa, a tym samym - jednym z wymagań, jakie demokratyczne państwo prawne nakłada na swoje organy." Tak też, zdaniem Trybunału, koncepcja ta ujmowana jest w doktrynie i orzecznictwie państw Europy Zachodniej. Nie przedstawiając już dalszej argumentacji uznano, że możliwe jest w tej sprawie (K 11/94) uogólnienie wcześniejszych rozstrzygnięć i „powiązanie zakazu nadmiernej ingerencji z art. l przepisów konstytucyjnych". W tej sytuacji rozważanie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki. Surowsze standardy oceny przykładać należy do praw ekonomicznych i socjalnych,(70) wynikają z tego ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń. Rozważając te problemy należy udzielić odpowiedzi na trzy pytania: l) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. proporcjonalność, wspomniana już w orzeczeniu z 26 I 1993 roku, U 10/92). 6.5. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie powtarzał, że nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Także i w tej sprawie (K 11/94) stwierdził to, zauważając, że punktem wyjścia dla jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemania zgodności ustaw z konstytucją. Jeżeli jednak nakłada ona na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to Trybunałowi interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne. 6.6. Do zasady zakazu nadmiernej ingerencji ustawy odwołano się też w orzeczeniu z 16 V 1995 roku (K 12/93). Stwierdzono, że zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, przeciwstawiają się utrzymaniu w obiegu prawnym przepisów, które decyzją wierzyciela pozwalają zmieniać podstawę prawną egzekucji wobec dłużnika bez udziału jego woli w trakcie trwania stosunku umownego. Stan taki wynika z art. 53 ust. 2 prawa bankowego z 1989 roku (Dz.U. z 1992 roku Nr 72, poz. 359 ze zm.). Trybunał stwierdził, że jest to nadmierna ingerencja w zasadę stabilności stosunków umownych, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. l). Istotą nadmiernej ingerencji jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszać proporcji pomiędzy stopniem zmniejszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. W tym ujęciu zakaz nadmiernej ingerencji pełni więc funkcję ochronną w stosunku do praw jednostki. Zakaz ten staje się więc jednym z przejawów zasady zaufania obywateli do państwa. Tym samym pojawiły się w tej ustawie przepisy o charakterze karnym. Tego typu unormowania podlegają innym, znacznie surowszym kryteriom oceny niż unormowania dotyczące swobody działalności gospodarczej, bo dotykają one bezpośrednio sfery praw osobistych obywatela (K 11/94).   7. Zakaz wprowadzania zmian w prawie podatkowym w czasie trwania roku podatkowego i nakaz dokonywania tych zmian w roku poprzednim 7.1. Wspomniana w tytule zasada nie została wprost wyrażona w przepisach konstytucyjnych. Potrzeba sformułowania tej zasady pojawiła się w związku z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, czy w przypadku retroaktywności ustawowej normy podatkowej dotyczącej tzw. podatku rocznego (podatku dochodowego od osób fizycznych), niekonstytucyjność tej normy obejmuje jedynie okres od l stycznia do dnia jej publikacji w Dzienniku Ustaw, czy też należy uznać, że niekonstytucyjność ta dotyczy całego roku podatkowego. 7.2. Odpowiadając na przedstawione wyżej pytanie w orzeczeniu z 29 III 1994 roku (K 13/93) Trybunał wziął pod uwagę dwa problemy. Po pierwsze, podatek dochodowy od osób fizycznych wymierzany jest od sumy dochodów uzyskanych w ciągu roku podatkowego, przy czym sprawą drugorzędną jest to, kiedy dochody wpłynęły do podatnika. Oznacza to, że rozliczenie tego podatku może nastąpić dopiero w następnym roku kalendarzowym. Powyższa okoliczność wywołuje takie trudności podziału roku podatkowego na różne okresy, w których obowiązywać by miały odmienne reguły opodatkowania, że prawodawca dokonując zmian podatku w czasie roku podatkowego decyduje się na łamanie zasady nieretroaktywności i wprowadza nowe reguły z mocą wsteczną od początku roku kalendarzowego. Jest to jednak problem natury technicznej i związanych z nim trudności o charakterze rachunkowym. Drugą, znacznie ważniejszą przyczyną sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny powyższej zasady, była pewności prawa i zaufania obywateli do państwa. Powyższe zasady w prawie daninowym nabierają szczególnego znaczenia. W zakresie bowiem ustanawiania obowiązku podatkowego władztwo państwa rysuje się wyjątkowo ostro. Dlatego gwarancje prawne ochrony interesu jednostki w prawie podatkowym mają duże znaczenie i to zarówno w płaszczyźnie materialno-prawnej jak i proceduralnej. Chodzi bowiem o możliwość rozporządzania przez obywateli swoimi interesami przy uwzględnianiu obowiązku podatkowego jeszcze przed rozpoczęciem roku podatkowego. Ustawodawstwo podatkowe dotyczące podatków płaconych w skali rocznej powinno więc być tworzone nie tylko z respektowaniem zasad niedziałania prawa wstecz, lecz także przy zachowaniu stosownego vacatio legis w roku poprzedzającym rok podatkowy. Podatnicy powinni mieć czas na dostosowanie swoich decyzji do podatku, który będą musieli zapłacić w nadchodzącym roku podatkowym. Zaskakiwanie ich zmianą podatku w trakcie trwania roku podatkowego jest niezgodne z zasadami wynikającymi z art. l przepisów konstytucyjnych. Do konkluzji tych Trybunał nawiązywał w kilku następnych orzeczeniach, utrwalając w ten sposób zapoczątkowaną w sprawie K 13/93 linię orzecznictwa. Wyraźnie widać to w orzeczeniu z 15 II 1995 roku (K 1/95), w którym podkreślił, że omawiana zasada najwyraźniej została wypowiedziana właśnie w orzeczeniu z 29 III 1994 roku. Pogląd, że nowego podatku nie należy wprowadzać w ciągu trwającego już roku podatkowego podtrzymał w orzeczeniu z 24 V 1994 roku (K 1/94)71. Jeżeli nowy podatek zostanie wprowadzony, to odpowiedni przepis powinien być uchylony w odniesieniu do całego okresu jego obowiązywania, zwłaszcza, jeżeli obliczenia dokonuje się w skali całego roku. 7.3. W innym, pochodzącym z 1995 roku, orzeczeniu (12 I 1995 roku, K 12/94) dotyczącym omawianej zasady Trybunał Konstytucyjny podtrzymał wielokrotnie już wypowiadany pogląd, że w prawie podatkowym, które odnosi się do działań gospodarczych obywateli, stanowiących często podstawę ich egzystencji i poczucia bezpieczeństwa socjalnego oraz przesłankę ich różnych decyzji majątkowych, obowiązują szczególne gwarancje ochrony interesu jednostki. Dlatego w procesie stanowienia norm prawa podatkowego ustawodawca nie może naruszyć kardynalnych zasad państwa prawa, między innymi zakazu ingerowania w system podatkowy w toku roku podatkowego. Stanowienie prawa i stosowanie prawa nie może stać się swoistą pułapką dla obywatela. Powinien on mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nim następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny(72). 7.4. Zasada lex retro non agit i zasada stosownej vacatio legis zostały wskazane jako podstawa zakazu wprowadzania zmian w prawie podatkowym w czasie trwania roku podatkowego (K 13/93). Szerszych argumentów na rzecz tego stanowiska Trybunał Konstytucyjny dostarczył w orzeczeniu z 15 III 1995 roku (K 1/95), dotyczącym między innymi podwyższenia stawek podatkowych od osób fizycznych przez ustawę z 2 XII 1994 roku o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw. Stwierdził, że zakwestionowane przepisy ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 20 I 1995 roku, a według art. 7 ustawa ta miała wejść w życie l I 1995 roku, natomiast przepisy, na podstawie których podwyższono stawki podatkowe, miały zastosowanie do dochodów uzyskanych od tego dnia (tj. l I 1995 roku). Z tego względu Trybunał stwierdził, że przy wyraźnym pogorszeniu sytuacji prawnej podatników zostały naruszone dwie zasady - zasada zakazu regulacji prawnych z mocą wsteczną oraz obowiązek wprowadzenia stosownej vacatio legis, których uszczegółowieniem jest omówiony wyżej zakaz zmian reguł pobierania podatku rocznego w toku roku podatkowego. Stwierdzając zatem, że zakwestionowany art. l pkt 17 lit. a w związku z art. 7 powyższej ustawy jest niezgodny z art. l przepisów konstytucyjnych. Uzasadnił to tym, że podwyższenie stawek podatkowych wprowadziło w 1995 roku bardziej niekorzystne dla podatników regulacje prawne z naruszeniem zasady zakazu zmian tzw. podatku rocznego w trakcie roku podatkowego, zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ustanawiania w prawie podatkowym stosownej vacatio legis. 7.5. Trybunał Konstytucyjny zajął też stanowisko dotyczące przyczyn opóźniających proces legislacyjny w kontekście naruszenia wspomnianych zasad konstytucyjnych. Stwierdził, wskazując na wspomniane wyżej zasady, że mają one na celu ochronę podatników. Powody złamania owych zasad nie powinny oddziaływać negatywnie na ich sytuację. Nie mogą oni ponosić konsekwencji działań, czy zaniechań organów państwa uczestniczących w procesie legislacyjnym (K 1/95).   Zakończenie Przedstawione opracowanie pozwala zauważyć, że istotną podstawą kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny jest art. l przepisów konstytucyjnych. Szereg zasad wyprowadzonych z treści tego przepisu konstytucyjnego, jak na przykład zasada niedziałania prawa wstecz, czy ochrony praw nabytych, było obecnych w orzecznictwie Trybunału już wcześniej przed wprowadzeniem do porządku konstytucyjnego zasady państwa prawnego. Do zasad tych, w kontekście zasady państwa prawnego Trybunał nawiązywał w późniejszych orzeczeniach, rozwijając je i modyfikując. Bez wątpienia jednak dalszy istotny rozwój zasad państwa prawnego nastąpił po wprowadzeniu nowego art. l przepisów konstytucyjnych. Znaczenie dla zasady państwa prawnego miało też wejście w życie Małej Konstytucji, która na przykład „przejęła", wyinterpretowaną z Konstytucji RP zasadę podziału władz, a łącznie z art. l przepisów konstytucyjnych posłużyła za wzorzec kontroli konstytucyjności wielu ustaw. W każdym razie zasada podziału władzy została określona dopiero w Małej Konstytucji. Powyższa uwaga pozwala zauważyć, że zasada ta nie została ukształtowana, sprecyzowana przez Trybunał Konstytucyjny w „skończonej postaci" dopiero czy też niezwłocznie po wprowadzeniu znowelizowanego art. l. Zasada państwa prawnego nabierała natomiast treści wraz z coraz większą ilością spraw dotyczących konstytucyjności aktów normatywnych pochodzących z różnych dziedzin prawa. Wpływ na zróżnicowanie spraw miała w znacznej mierze przebudowa systemu prawnego po 1989 roku. Spowodowała ona, że przestała dominować kontrola konstytucyjności aktów normatywnych z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Natomiast istotnie zwiększyło się zainteresowanie badaniem konstytucyjności aktów normatywnych związanych z prawem daninowym, czy bankowym a także z tworzeniem i wykonywaniem budżetu państwa. W każdym razie zakres wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego interpretujących konstytucyjną podstawę kontroli uwarunkowany jest w istotnym stopniu treścią spraw wnoszonych do zbadania w postępowaniu przed nim. Wskazuje to zatem na pewnego rodzaju względność treści zasady państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału. Jak wykazano zasada państwa prawnego jest zbyt ogólna, aby kontrola konstytucyjności mogła być dokonywana głównie z zastosowaniem tej formuły. W praktyce wymaga ona wyjaśnień. Dlatego Trybunał, stosownie do zakresu zarzutów o niekonstytucyjności badanego aktu z punktu widzenia art. l, z reguły dokonywał kontroli przy zastosowaniu więcej niż jednej zasady podstawowej . W świetle dotychczasowego orzecznictwa można powiedzieć, że treść ogólnej zasady państwa prawnego zawartą w art. l przepisów konstytucyjnych wyrażają następujące zasady kardynalne:    1) poczucia bezpieczeństwa prawnego obywateli,    2) zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa,    3) niedziałania prawa wstecz,    4) ochrony praw słusznie nabytych,    5) zachowania stosownego vacatio legis,    6) prawa do sądu,    7) zakazu nadmiernej ingerencji,    8) zakazu wprowadzania zmian w prawie podatkowym w czasie trwania roku podatkowego i nakazu dokonywania tych zmian w roku poprzednim. Przedstawione wyżej elementy zasady państwa prawnego odpowiadać mają państwu demokratycznemu urzeczywistniającemu zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższy katalog jest szerszy od najczęściej prezentowanego w literaturze, niemal już klasycznego katalogu zasad podstawowych (pkt 1-5), które Trybunał Konstytucyjny wyprowadził z treści art. l przepisów konstytucyjnych w ciągu wieloletniej działalności orzeczniczej. Pozostałe dwie zasady są nowsze. Zostały one wyraźnie określone przez Trybunał jako zasady kardynalne w ostatnich dwóch latach. Podobnie jak wcześniejsze, one również wynikają z działalności orzeczniczej Trybunału, w ramach której dokonywana jest wykładnia zasad państwa prawnego. Zasady państwa prawnego powinny odpowiadać „doktrynalnym, wręcz modelowym kryteriom i wartościom demokratycznego państwa prawnego" (orzeczenie z 12 I 1995 roku, K 12/94). W doktrynie podnosi się, że celem demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej jest, aby: l) działalność państwa prawnego wobec własnych obywateli znajdowała umocowanie w prawie; obywatelom powinna zaś być zagwarantowana pewność prawa, bezpieczeństwo prawne oraz powstrzymanie się państwa od ingerencji w sferę ich wolności osobistych, 2) państwo powinno być podporządkowane prawu odpowiadającemu określonym wartościom, tj. demokracji i sprawiedliwości.(73) Ten ogólny cel państwo osiąga przez, spełnienie trzech warunków koniecznych i wystarczających dla urzeczywistnienia „państwa prawnego": „(l) związanie organów państwowych - w szczególności organów administracji państwowej - w ich stosunkach z obywatelami - ustawami (zasada legalności), (2) zagwarantowanie prawa obywateli do sądu, także w wypadku konfliktu z administracją państwową, (3) ścisłe rozgraniczenie kompetencji poszczególnych organów państwowych, najlepiej poprzez realizację tzw. podziału („trójpodziału") władz"(74). Na podstawie ustaleń doktryny prawa można dojść do wniosku, że zakres ogólnej zasady państwa prawnego, zawarty w art. l przepisów konstytucyjnych i wyprowadzonych z niej zasad kardynalnych nie wyczerpuje w całości koncepcji państwa prawnego wyrażonej w Małej Konstytucji i pozostawionych w mocy na podstawie jej art. 77 przepisach konstytucyjnych(75). Szereg zasad dotyczących państwa prawnego zawartych jest wprost czy też wywodzi się z innych postanowień konstytucyjnych, jak chociażby zasada podziału władz (art. l Małej Konstytucji) czy legalności i praworządności (art. 3 przepisów konstytucyjnych). A zatem treść tych innych postanowień szczególnych ogranicza w pewien sposób zakres treści zasady państwa prawnego zawartej w art. l przepisów konstytucyjnych. Dotychczasowa praktyka orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego dowodzi, że urzeczywistnienie zasady państwa prawnego w sytuacji, gdy w Polsce zachodzą jakościowe zmiany w stosunkach politycznych i społeczno-prawnych nie jest sprawą prostą. Jak trafnie zauważono w orzeczeniu z 12 I 1995 roku (K 12/94), stosunki te były (i są) także regulowane przez prawo. Za zachowaniem mocy obowiązującej tego prawa przemawiałby wymóg stabilności prawa albo zasada ochrony praw nabytych. Oba te czynniki stanowią elementy zaufania obywateli do państwa, zaś budowa tego zaufania jest immanentną cechą państwa prawnego. Tymczasem polityczny i społeczny napór na zmianę istniejącego stanu rzeczy, na dostosowanie prawa do zmienionych warunków jest tak silny i uzasadniony społecznie, że wymaga szybkich zmian prawnych, a nawet rewizji określonych sytuacji prawnych w sferze praw nabytych. Taka sytuacja otwiera drogę do możliwej ewolucji poglądów w kierunku dopuszczalności optymalizacji założeń państwa prawnego w procesie jego rozwoju(76).     1 L. Garlicki, Przegląd orzecznictwa Trybunatu Konstytucyjnego za 1991 r.. Przegląd Sądowy 1992, nr 11-12, s. 36 i n. 2 OTK z 1990 r., s. 77 i 78. 3 P. Winczorek w: P. Winczorek, J. Majchrowski, Ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1993 r., s. 14. Szerzej o zasadzie demokratycznego państwa prawnego sformułowanej na podstawie poglądów nauki, orzecznictwa TK i innych sądów patrz: K. Działocha, Państwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, PiP 1992, z. l, s. 14 i n. 4 OTK z 1988 r., s. 102. 5 Przed zmianą Konstytucji w 1989 r. - alt. 9, art. 20 ust. 2, art. 101 konstytucji, przepisy ustanawiające podstawowe prawa i wolności obywateli i gwarantujące ich ochronę (OTK z 1988 r., s. 102). 6 OTK z 1988 r., s. 102. 7 OTK z 1989 r., s. 91 i 92. 8 OTK z 1989 r., s. 122. 9 OTK z 1990 r., s. 95. 10 OTK z 1992 r„ cz. II, s. 96. 11 OTK z 1992 r., cz. I, s. 158. W orzeczeniu z 29 I 1992 r. TK przypomniał, że w przeszłości wielokrotnie zajmował stanowisko co do istoty tych zasad. 12 OTK z 1992 r., cz. II, s. 86. 13 OTK z 1993 r., cz. I, s. 59. 14 OTK z 1993 r., cz. I, s. 69 i 70. 15 OTK z 1993 r., cz. l, s. 70. 16 C. Kosikowski, Glosa do orzeczenia z 22 VI 1993 r., K 1/93, PiP z 1993 r., z. 10, s. 109. 17 OTK z 1993 r., cz. II, s. 243. 18 Po uchwaleniu nowego art. l konstytucji w orzecznictwie TK nie obserwuje się przypisywania zasadom podstawowym takiego charakteru. 19 OTK z 1986 r., s. 46. 20 OTK z 1988 r., s. 101 i 102. 21 OTK z 1988 r., s. 107. 22 OTK z 1990 r. i powołane sprawy U 5/86 w: OTK z 1986 r., s. 46; K 1/88 w: OTK z 1988 r., s. 101. 23 OTK z 1990 r., s. 51. 24 OTK z 1992 r., s. 29 i 30. 25 OTK z 1992 r., cz. I, s. 158. 26 OTK z 1992 r., s. 163 i 164. 27 OTK z 1993 r., cz. II, s. 403. 28 OTK z 1993 r„ cz. II, s. 328. 29 Dz.U. Nr 28, poz. 127. 30 OTK z 1994 r., cz. I, s. 48-50. 31 OTK z 1994 r., cz. II, s. 46. 32 Orzeczenie z 7 XII 1993 r., opubl. w OTK z 1993 r., cz. II, s. 412. 33 OTK z 1994 r., cz. I, s. 78. 34 Dz.U. Nr 54, póz. 254 ze zm. 35 OTK z 1994 r., cz. I, s. 122. 36 OTK z 1994 r., cz. II, s. 71. 37 OTK z 1994 r., cz. II, s. 159. 38 OTK z 1988 r., s. 101. 39 Przed zmianą Konstytucji 29 XII 1989 r. 40 OTK z 1989 r., s. 39 i 40. 41 OTK z 1990 r., s. 52. 42 OTK z 1992 r., cz. I, s. 122-123 i 127-130. 43 OTK z 1992 r., cz. I, s. 66 i 67. 44 OTK z 1993 r., cz. II, s. 329. 45 OTK z 1992 r., cz. I, s. 158. 46 Ustawa z 31 I 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24 ze zm.). 47 OTK z 1993 r., cz. II, s. 403 i n. T. Zieliński uważa, że od fundamentalnego dla ochrony praw socjalnych obywateli orzeczenia z 11 II 1992 r. (K 14/91) dotyczącego praw emerytalno-rentowych TK odstąpił w orzeczeniu z 2 III 1993 r. (K 9/92) stwierdzając, że „ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza w okresie systemowych zmian prawa", a następnie, że w przedmiotowym orzeczeniu z 30 XI 1993 r. (K 18/92), TK dokonał dalej idącej modyfikacji przyjętej linii orzeczniczej. RPO w zasadzie podzielił pogląd TK, że „chroniąc prawa nabyte nie można przyjąć, że każda zmiana istniejącej sytuacji, która byłaby na niekorzyść pewnej grupy obywateli jest ustawodawczo zakazana", natomiast nie zgodził się z tezą dopuszczającą możliwość odstępowania od ochrony praw słusznie i niewadliwie nabytych z uwagi na „wyższe", ekonomiczne racje. Oceny o odchodzeniu przez TK od linii orzeczniczej przyjętej 11 II 1992 r. nie podziela A. Zoil (patrz: J. Oniszczuk, Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego w latach 1986-1993, Warszawa 1994 r., s. 34). 48 TK potwierdził tu stanowisko zajęte w K 14/91, że jest to prawo nabyte w wyniku opłacenia składek ubezpieczeniowych, upływu określonego czasu zatrudnienia i wystąpienia ryzyka ubezpieczeniowego, tj. osiągnięcia określonego wieku, inwalidztwa lub niezdolnści do pracy. 49 OTK z 1992 r., cz. II, s. 55. 50 OTK z 1993 r., cz. I, s. 73 i 74. 51 Wg TK, tak się też dzieje w innych państwach przestrzegających art. 23 ust. l Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. 52 OTK z 1993 r., cz. II, s. 229 i 232. 53 OTK z 1994 r., cz. I, s. 65. 54 OTK z 1994 r., cz. I, s. 120 i 121. W zdaniu odrębnym sędzia TK J. Zakrzewska stwierdziła, że uwag Trybunału nie można odnieść do uprawnień emerytów i rencistów, byłych pracowników tzw. sfery budżetowej, którzy pozbawieni zostali prawa do korzystania z ulgowych przejazdów kolejowych, z wyjątkiem dwóch przejazdów rocznie. Jej zdaniem prawo to wspomniani pracownicy posiadali od 1923 r. Stanowiło ono rekompensatę za trudy służby państwowej. Stąd ustawa z 20 VI 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) w zakresie w jakim pozbawia emerytów i rencistów posiadanego prawa do ulgowych przejazdów kolejowych narusza zasadę ochrony praw nabytych, bez dostatecznej przyczyny. Odwoływanie się przy uzasadnieniu pozbawienia praw nabytych byłych pracowników tzw. stery budżetowej do analogicznych praw (lub ich braku) np. rolników uznała ona za nieporozumienie, ze względu na nieistnienie, w przypadku tych ostatnich stosunku pracy charakterystycznego dla sfery budżetowej. Przyznanie emerytom i rencistom sfery budżetowej prawa do dwukrotnych w ciągo roku przejazdów kolejami zrównuje wprawdzie (choć w dół) ich prawa z prawami innych kategorii obywateli, wszak ani to zrównanie nie jest absolutne, ani nie stanowi dostatecznej rekompensaty za pozbawienie ich posiadanych przez nich wcześniej praw słusznie nabytych. O ile jest ono zrozumiałe na przyszłość, tzn. w stosunku do osób, które uprawnień takich nie posiadają, w ramach porządkowania stosunków społecznych i własnościowych w państwie, trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla pozbawienia dzisiaj słusznie nabytych i posiadanych przez emerytów i rencistów praw. 55 OTK z 1993 r., cz. I, s. 36. 56 OTK z 1994 r., cz. I, s. 80 i 81. 57 OTK z 1993 r., cz. II, s. 233. 58 S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych. Urząd Rady Ministrów 1993, s. 161 i n. 59 M.P. Nr 44, poz. 310. 60 OTK z 1994 r., cz. I, s. 19. 61 OTK z 1994 r., cz. I, s. 78 i 79. 62 Ustawa z 6 II 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 127) 63 OTK z 1994 r., cz. II, s. 51. 64 OTK z 1992 r., cz. I, s. 81-83. 65 Zdaniem TK, prawo do sądu najdobitniej wyrażone było w art. 98 Konstytucji z 17 III 1921 r. w słowach: „Nikt nie może być pozbawiony sądu, któremu z prawa podlega (...) Żadna ustawa nie może zamykać obywatelowi drogi sądowej dla dochodzenia krzywdy i straty" (orzeczenie z 25 II 1992 r„ K 3/91). 66 TK uznał za stosowne, przy wykładni art. l Konstytucji RP, powołać się na art. 14 i 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ratyfikowanego przez Polskę 3 III 1977 r. Według jego postanowień bowiem „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd". 67 OTKz 1992r.,cz. I, s. 31 i 32. 68 OTK z 1992 r., cz. II, s. 39 i 40. 69 OTK z 1993 r., cz. II, s. 307 i n. 70 Trybunał nie miał wątpliwości, stwierdzając w tym orzeczeniu, że w regulowaniu wolności działalności gospodarczej ustawodawcy przysługuje szeroki zakres swobody, a potrzeba ochrony interesu publicznego (odnoszącego się zarówno do ochrony interesów innych uczestników obrotu gospodarczego, jak też interesów samego państwa) rysuje się tu inaczej (silniej) niż wobec praw i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Daje temu wyraz także sformułowanie art. 6 przepisów konstytucyjnych wręcz zakładające istnienie ustawowych ograniczeń omawianej wolności. Nowelizacja ustawy z 1988 r. o działalności gospodarczej nie ograniczyła się do nałożenia nowych obowiązków na podmioty gospodarcze, ale ustanowił jednocześnie wysokie kary grzywny za naruszenie tych obowiązków. 71 OTK z 1994r.,cz. I, s. 82. 72 W zdaniu odrębnym do orzeczenia z 12 I 1995 r. W. Łączkowski zauważył, że orzecznictwo TK doprowadziło do sformułowania kilku elementarnych zasad dotyczących prawa daninowego w zakresie, o którym tu mowa (tj. obejmującym m.in. podatki pobierane w skali roku). Oprócz zakazu naruszania prawa wstecz i obowiązku ustanawiania stosownej vacatio legis, w omawianym tu zakresie nie można dokonywać zmian prawa daninowego w toku roku podatkowego. Podobnie w zdaniu odrębnym od tegoż orzeczenia stwierdził F. Rymarz. 73 W. Sokolewicz, Państwo prawne -jego cechy i kryteria, BSE, sierpień 1992 r., s. l. 74 Jw., s. 2-4. 75 K. Działocha, Państwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, PiP, 1992, z. l, s. 14-19; E. Gdulewicz, M. Granat, W. Skrzydło, Prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 1994, s. 172 i 173; L. Garlicki, Przegląd orzecznictwa Trybunatu Konstytucyjnego za 1991 rok. Przegląd Sądowy 1992, nr 11-12, s. 36 i n.: E. Łętowska, Po co ludziom konstytucja. Dom Wydawniczy ABC 1995, s. 108 i n.; J. Zakrzewska, Trybunat Konstytucyjny - konstytucja - państwo prawa, PiP 1992, z. l, s. 4 i n.; T. Zieliński, Ochrona praw nabytych - zasada państwa prawnego, PiP 1992, z. 3, s. 6 i n. oraz A. Zoll, Informacja prezesa Trybunatu Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunatu Konstytucyjnego, złożona na posiedzeniu Sejmu 15 II 1994 r., Diariusz Sejmowy z 15 posiedzenia Sejmu w dniu 18 III 1994 r., s. 79. 76 TK powołał się tu na artykuł K. Działochy: Państwo prawne .... s. 17 i 19.