Prawo finansowe - ćwiczenia mgr Wojciech Fill

Źródła:

1. prawo finansowe - opisuje i reguluje sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych przez budżet państwa; normy regulujące procesy związane z pozyskiwaniem środków publicznych (dyscyplina prawa publicznego)

2. finanse publiczne - zjawiska społeczne związane z gromadzeniem i wydatkowaniem przez państwo środków finansowych (podatki, opłaty, pożyczki, dotacje).
   Budżet państwa zajmuje się gromadzeniem i wydatkowaniem środków finansowych

3. Konstytucja (Rozdział X)
   - podatki nakładane w formie ustaw (art. 217)
   - gwarancja bezpieczeństwa finansowego państwa - dług publiczny nie może przekroczyć 60% PKB
   - pozycja ustrojowa NBP - status banku centralnego
   - instytucja budżetu (art. 219) - Sejm uchwala budżet w formie ustawy

Prawo budżetowe - ustawa o finansach publicznych

• klauzula derogacyjna - „wprowadzenie”; informacja od którego momentu dane przepisy przestają obowiązywać

art. 1 - ustawa określa procedurę, formę, zasady jawności, problematykę długu publicznego

budżet - akt prawny, stanowiony w formie ustawy (pojęcie jurydyczne); roczny plan dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów organów władzy publicznej.

Uchwała jest aktem prawa miejscowego - każda gmina, powiat i województwo przyjmują odmiennie swój budżet (wyraz decentralizacji). Uchwała budżetu gminy może określać i wyodrębniać jednostki pomocnicze.

środki publiczne (art. 5) - ogół strumieni pieniężnych, które trafiają do budżetu państwa

1. dochody - środki bezzwrotne

2. przychody - środki o charakterze zwrotnym

3. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych (UE, EFTA)

4. inne

dochody:

1. daniny publiczne np. podatki, opłaty, składki

2. dochody z mienia np. sprzedaż, najem, dzierżawa

3. inne np. spadki, darowizny, odszkodowania, należności za świadczone usługi

przychody:

1. sprzedaż papierów wartościowych

2. prywatyzacja majątku Skarbu Państwa

3. pożyczki ze środków publicznych

4. pożyczki z innych źródeł

Cechą obligacji jest zobowiązanie do jej wykupu. Istotą przychodów z papierów wartościowych jest pozyskanie przez państwo środków pieniężnych ze zobowiązaniem ich zwrotu. Pożyczki także mają charakter zwrotny; ustawodawca przyjął że prywatyzacja jest również „zwrotem”.

Art. 6 precyzuje na co można przeznaczyć środki publiczne: wydatki publiczne i rozchody publiczne. Rozchodami publicznymi są:

1. spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów

2. wykup papierów wartościowych

3. udzielone pożyczki

4. płatności wynikające z odrębnych ustaw

5. inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością

Jawność gospodarowania środkami publicznymi:

- jawność debaty budżetowej

- podanie od informacji publicznej i kwot dotacji udzielonych jst.

- dostęp radnych do dowodów księgowych, informacji o wynikach kontroli finansowej

- informacje NFZ o przychodach i kosztach

- jawne głosowanie w sprawie uchwał dot. gosp. śr. pub.

W celu zaspokojenia potrzeb publicznych podmioty publiczne czerpią środki z budżetu. Wszystkie podmioty nazywają się sektorem finansów publicznych. Można je podzielić wg kryterium:

1. organy władzy publicznej (państwowej i samorządowej): władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza

2. funkcja jaką sektory odgrywają w państwie - instytucje kultury, badawcze, uczelnie wyższe, zdrowotne

3. inne (wymienione imiennie) - ZUS, KRUS, PAN

4. formy prawne, w których mogą funkcjonować np. spółka cywilna, handlowa

5. jednostki budżetowe, gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej, forma zakładu budżetowego, funduszu celowego

Podmioty (kategorie):

1. podział na:
   - finanse publiczne (państwo, jednostki samorządu terytorialnego, podmioty typu międzynarodowego)
   - finanse prywatne (banki, spółdzielnie, spółki)

2. ze względu na władztwo finansowe (na stosunek)
   - podmioty prawa publicznego - stosunek przeciwstawny
   - prywatne - stosunek równowagi

3. zakres uprawnień:
   - państwo - charakter samoistny i pierwotny, nie podlega żadnym władzom zewnętrznym ani wewnętrznym, dobrowolnie przekazuje uprawnienia
   - inne podmioty publiczne (np. jst.) - przyjmują pewne uprawnienia

4. podmioty posiadające osobowość prawną:
   - NBP
   - fundusze celowe (jako bank centralny)
   - fundacje

Dyrektywność

Dyrektywność oznacza moc wiążącą dokumentu/aktu prawnego. Ta moc może być zróżnicowana i może być normowana w przepisach.

Art. 32 - nie można żądać wykonania zobowiązania państwa z budżetu. Wyjątkiem są subwencje ogólne dla samorządu terytorialnego

Art. 34 - moc wiążąca budżetu jest większa po stronie wydatków (nie można przekroczyć tego limitu). Podmioty odpowiedzialne za egzekwowanie budżetu nie muszą egzekwować do tego limitu gdyż jest to jedynie prognoza.. Jeśli organ wyda więcej środków niż przewidziano, to podlega odpowiedzialności.

Jednostki budżetowe (państwowe i samorządowe)

Są tworzone w tzw. nieprodukcyjnych sferach funkcjonowania państwa - jednostki nie mogą żądać opłat za świadczone usługi, zaś państwo przejmuje koszt zaspokojenia potrzeb np. straż pożarna, policja, prokuratura, szkoły, szpitale, kancelaria sejmu, prezydenta.

Istotą tych form jest pozyskiwanie wszystkich środków z budżetu i odprowadzanie wszelkich dochodów (np. z darowizn) do budżetu. Taki mechanizm nosi nazwę budżetowania brutto (budżetowanie bo z budżetu; brutto bo w pełnej wysokości). Podstawą działania tych jednostek jest plan finansowy, stanowiący „mały wycinek” finansów publicznych - z ustawy budżetowej można wyczytać jakiej wysokości będą wydatki kancelarii prezydenta, trybunałów itd. Ma to na celu zagwarantowanie jawności, jednak w przypadku budżetowania brutto nie uwzględnia się uwarunkowań ekonomicznych.

• w oparciu o plan finansowania kierownicy jednostek budżetowych opracowują plan wydatkowania

• działają na podstawie statutu

• uzyskują dochody ze spadków, darowizn, zapisów (na rzecz jednostki budżetowej), odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w użytkowaniu jednostki budżetowej (mogą je gromadzić na rachunku dochodów własnych)

Przepisy przewidują uelastycznienie jednostki budżetowej poprzez powołanie gospodarstwa pomocniczego - wyodrębniona z jednostki budżetowej część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych (wyjątek - dotacje przedmiotowe), oraz wpłaca do budżetu połowę osiągniętego zysku. Gospodarstwo pomocnicze tworzy, przekształca, likwiduje kierownik jednostki budżetowej po uzyskaniu zgody właściwego ministra, wojewody/zarządu jst.

Formą uelastycznienia jednostki budżetowej jest również rachunek dochodów własnych (art. 22) - konto w banku w celu gromadzenia dochodów ze źródeł ściśle określonych w ustawie np. odszkodowanie trzeba przeznaczyć na odzyskanie mienia w przypadku kradzieży. Środki te gromadzi się w celu „ominięcia” wpłat do budżetu (art. 22.1). Jest to uelastycznienie ponieważ zasadniczo jednostki powinny wpłacać te środki do budżetu. Rachunek dochodów własnych dotyczy zarówno jednostek samorządowych jak i państwowych.

Zakłady budżetowe

Są to takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych,
z zastrzeżeniem dotacji przedmiotowych (zakład otrzymuje je z budżetu) i dotacji podmiotowych lub celowych na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Do przychodów własnych nie zalicza się dochodów z najmu, dzierżawy i innych umów dotyczących składników majątkowych Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Wszelkie nadwyżki środków obrotowych (środki związane z bieżącymi wydatkami) zakład wpłaca do budżetu.

Powołuje się je w sferach gdzie można wymagać ich odpłatności np. muzea, teatry, sanatoria państwowe, cmentarze komunalne, zakłady oczyszczania, przedszkola samorządowe. Zakłady budżetowe są budżetowane netto - metoda powiązania finansowego budżetu z podmiotem publicznym, polegająca nie na całościowym pokrywaniu wydatków podmiotu, a jedynie na pokrywaniu z budżetu jego niedoborów (minimalna suma przychodów własnych musi osiągnąć 50% funkcjonowania zakładu) - pomiędzy budżetem a zakładem dochodzi do „powiązań wyniku finansowego”.

Z punktu widzenia jawności to finansowanie brutto jest lepsze, jednak z punktu widzenia gospodarności - netto.

Zakłady budżetowe (tak jak jednostki budżetowe) tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną i likwidują: 
1) ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów - państwowe zakłady budżetowe; 
2) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe. 

Jednostki i zakłady nie posiadają osobowości prawnej - są stationes fisci - właścicielem jest Skarb Państwa albo gmina.

Fundusz celowy (art. 29)
Fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań.
Może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy.
Do funduszy celowych nie zalicza się:
- ustawowo tworzonych rachunków bankowych, których ustawa tworząca nie określiła jako fundusz celowy
- funduszy, których jedynym źródłem przychodów jest dotacja z budżetu

Fundusz celowy realizuje zadania wyodrębnione z budżetu:

1. państwa - państwowy fundusz celowy

2. gminy/powiatu/województwa - gminny/powiatowy/wojewódzki fundusz celowy

Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki o ile ustawa tworząca fundusz nie stanowi inaczej.

• Zasada prawna - nadrzędny cel, który musi być uwzględniony zarówno przy tworzeniu prawa, jak i przy stosowaniu

Również w zakresie prawa finansowego wyznaczone zostały nadrzędne cele, wyinterpretowane z przepisów.

Zasada zupełności

W tradycyjnym rozumieniu (obowiązującym od setek lat) jest to wymów aby wszystkie dochody i wydatki podmiotów sektora publicznego w pełnej wysokości zostały objęte budżetem (budżetowanie brutto). Zasada zupełności w tradycyjnym rozumieniu stanowi postulat w zasadzie niezrealizowany w żadnym państwie, więc obecnie uważa się, że ta zasada jest zrealizowana jeśli dochody i wydatki sektora publicznego znajdują swój wyraz w budżecie w sposób pośredni albo bezpośredni (budżetowanie netto). Celem tej zasady jest zapewnienie pełnej jawności finansów publicznych - każdy wydatek powinien być odnotowany.

Zasada jedności budżetu (mówi w jaki sposób ma być skonstruowany budżet)

1. ujęcie formalne - wyraża wymóg sporządzenia budżetu w jednym dokumencie prawnym, odzwierciedlającym całość gospodarki budżetowej danego szczebla (w PRL tworzono budżety centralne - obejmował budżety całego kraju, również samorządów).

2. ujęcie materialne - wszystkie dochody mają wpływać do jednego budżetu i z niego mają być finansowane wszystkie wydatki. Nie wolno wiązać przychodów z określonych źródeł z wydatkami imiennie określonymi (przełamaniem tej zasady są fundusze celowe - ich zaletą jest szybszy przepływ środków i uniezależnienie od sił w parlamencie).

Każdy budżet jest wyposażony we własne dochody i wydatki - nie ma budżetu centralnego, który wiązałby w jednolitą strukturę wszystkie budżety w państwie. Budżety jst. są niezależne w swojej gospodarce finansowej od budżetu państwowego.

Niezależność formalna budżetu nie oznacza, że pomiędzy budżetami wszelkich stopni nie dochodzi do przepływów finansowych np. subwencje ogólne i dotacje celowe dla jst (art. 97). Istnieją też powiązania odwrotne - gdy jednostki samorządu terytorialnego uzyskują nadwyżki, muszą je przekazać do budżetu państwa. Może też dochodzić do dotacji między jednostkami np. w ramach inwestycji wspólnych.

Zasada szczegółowości (konstrukcja wewnętrzna budżetu)

Zasada ta wyraża wymóg by wszystkie zadania w budżecie - zarówno po stronie dochodów i wydatków - były ujęte w sposób umożliwiający ich specyfikację (precyzyjne wskazanie). Jest to związane z określeniem zakresu swobody władzy wykonawczej; celem jest ograniczenie możliwości nadinterpretacji, nadużyć w trakcie wykonywania budżetu.

Na gruncie normatywnym tę zasadę realizuje instytucja klasyfikacji budżetowej - wielostopniowy, shierarchiwizowany układ podziałek dziesiętnych, pozwalający na odpowiednie pogrupowanie dochodów i wydatków.

Art. 16 - trzy podziałki, w ramach których wyróżnia się działy, rozdziały i paragrafy

W budżecie państwa należy jeszcze wyodrębnić części (nadrzędne) dla organów władzy centralnej.

Kryteria klasyfikacji:

1. podmiotowe - podział dochodów i wydatków na części

2. przedmiotowe - podział dochodów wg źródeł ich pochodzenia oraz wydatków wg przeznaczenia tych środków

Innym dokumentem obok budżetu, zapewniającym zasadę szczegółowości jest układ wykonawczy.

Zasada przejrzystości

Stanowi kompromis pomiędzy nadmierną szczegółowością a nadmierną ogólnością budżetu. Szczegółowość powinna być więc optymalna.

Dochody i wydatki budżetu państwa i jst. ujmuje się niepełną szczegółowością.

Budżet uchwalony z nadmierną szczegółowością prowadzi do usztywnienia kompetencji; z drugiej strony (zbyt ogólny) skutkuje tym, że uzyskanie dochodów jest nikłe, bo nie ma określonego zakresu kompetencji.

• każdej części przydziela się numerek - klasyfikacja dziesiętna; z każdej części wydziela się działy; w obrębie działów - rozdziały; w rozdziałach - paragrafy.

• wprowadzenie w ustawie paragrafów spowodowałoby brak przejrzystości.

• budżet samorządu terytorialnego:
  - dochody grupuje się tylko w działach
  - wydatki w działach i rozdziałach
  - brak jest części ponieważ jest mało organów

• układ wykonawczy (art. 128) - w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przedstawiają Ministrowi Finansów szczegółowy plan dochodów i wydatków. W jst. układ wykonawczy opracowuje zarząd jednostki

• Minister Finansów włącza do ustawy budżetowej projekty szefów naczelnych organów wykonawczych

Wyjątki od zasady szczegółowości:

1. instytucja rezerwy - niepodzielna kwota ujęta w budżecie po stronie wydatków na realizację zadań nieprzewidzianych np. klęska żywiołowa, nagła inflacja.
   - art. 102 - w budżecie państwa tworzy się rezerwę ogólną (obligatoryjna, stanowiąca do 0,2% wydatków) oraz rezerwy celowe (fakultatywne, ich suma nie może przekroczyć 5% wydatków)
   - art. 173 - w budżecie jst. mogą być tworzone rezerwy celowe (ich suma nie może przekroczyć 5% wydatków) oraz rezerwa ogólna (nie może być wyższa niż 1% wydatków). Rezerwami dysponuje zarząd jednostki.

2. środki, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną (odstępstwo od zasady szczegółowości, ale także jawności)

---