Postępowanie administracyjne - skrypt:

• Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym

• Funkcje prawa:

1. funkcje podstawowe, do których zalicza funkcje prawa rozumiane jako „na­stępstwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji państwa określonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i spo­łeczeństwa jako całości";

2. funkcje pochodne, rozumiane jako podstawowe kierunki działania prawa, służące realizacji funkcji podstawowych;

3. funkcje techniczne, rozumiane jako środki, za pomocą których są realizowa­ne funkcje podstawowe i funkcje pochodne.

• Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa: ochron­ną, organizacyjną, wychowawczą

• Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastosowanie środków przymusu.

• Funkcja organizacyjna polega, w szerokim ujęciu, na „tworzeniu pewnych form życia zbiorowego i określeniu ich struktury, na zarządzaniu i organizacji różnych dziedzin życia społecznego

• Funkcja wychowawcza „polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec pra­wa.

• Według niektórych autorów podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realiza­cji materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem innych podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest ochrona interesu indywidualne­go, ochrona interesu społecznego, przy czym poglądy są zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów. Występują też poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania administracyjnego:

1. funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administra­cji publicznej;

2. funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zapewnieniu obywatelom udzia­łu w załatwianiu konkretnych spraw;

1. funkcję wychowawczą; funkcję zagwarantowania praworządności.

• Należy odróżnić zadania od funkcji postępowania, bo „podstawowym zadaniem postępowania admi­nistracyjnego jest realizacja porządku prawnego, wyrażonego w przepisach ad­ministracyjnego prawa materialnego, przy wydawaniu konkretnych rozstrzygnięć organów administracyjnych", a równocześnie postępowanie to wypełnia dwie funkcje.

1. funkcja ochrony interesów, i to zarówno indywidualnych, jak też społecznych

2. funkcja postępowania administracyjnego - zabezpieczenie jednolitego i sprawnego działania organów administracyjnych

• Ustalenie funkcji prawa o postępowaniu admi­nistracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w ra­mach porządku prawnego.

1. Normy prawa procesowego peł­nią funkcję służebną wobec norm prawa materialnego

2. Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmierzających do ochrony porząd­ku prawnego zarówno przez konkretyzację norm prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie, a prawem procesowym nazywamy całość norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego procesu.

3. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa materialnego.

4. Mając to na uwadze, możemy mówić o ścisłej współzależności prawa materialnego i prawa pro­cesowego.

5. Zorganizowany proces stosowania prawa łączy bezpośrednio stosowanie prawa materialnego i prawa procesowego.

• Naruszenie prawa procesowego, które w konsekwencji prowadzi do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, jest podstawą do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.pj, kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego jest podstawą uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i przez to otwarcia możliwości ponownego rozpozna­na i rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.).

• Taką też koncepcję wadliwości decyzji (postanowień) przyjmowało i przyjmuje prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowić 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b] ruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

2. Inną natomiast konstrukcję przyjmuje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie ustalenia naruszenia prawa procesowego. W razie kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego będącego podstawą do wznowienia postępowania sąd uchyli decyzję, chyba że w sposób niebudzący wątpliwości ustali, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a)

Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejaw ponadto w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad i instytucji prawa materialnego.

Rozważając funkcje prawa procesowego w ramach porządku prawnego, należy zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu ad­ministracyjnym od funkcji prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo o postępowaniu administracyjnym jest powołane do realizacji prawa ma­terialnego przy wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje proces kontroli zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych.

W demokratycznym państwie prawnym prawo materialne, prawo procesowe oraz prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy system prawny, którego elementami jest każda z tych regulacji, mając w nim określone miejsce. Brak jednego z tych elementów prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Analizując funkcję prawa procesowego, należy też zwrócić uwagę na jego związek z prawem ustrojowym. Podstawową funkcją procesowego prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jed­nostki wobec ingerencji w jej sytuację prawną przez organy administracji pu­blicznej. Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojo­wym należy zważyć na zasadnicze różnice.

1. Prawo ustrojowe nie może tworzyć wartości sprzecznych dla praw jednostki i pełnych gwarancji ich ochrony. Przyjmowanie innych rozwiązań prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który mówi, że: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".

2. Rozpatrując funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie społecznie pożądanych efektów działania, przyjmuje się, że prawo to pełni trzy podstawo­we funkcje: ochronną, porządkującą oraz funkcję instrumentalną.

• Funkcja ochronna przejawia się w ochronie interesu indywidualnego oraz w ochronie interesu społecznego.

• Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się dwojako.Funkcja ochronna prawa o postępowaniu polega na tym, że prawo reguluje sytuację prawną strony, a zatem określa jej prawa i obowiązki.

• Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się w nałożeniu na organy administracji publicznej obowiązku uwzględnienia interesu indywidual­nego z urzędu. Ma pra­wo, a nie obowiązek, uczestniczenia w postępowaniu, poza wypadkami, gdy zo­stanie wezwana do udziału w podejmowanych czynnościach (art. 50 § 1 k.p.a.).

• K.p.a. w zasadzie ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine) nakłada na organy administracji publicz­nej obowiązek uwzględnienia interesu strony.

Funkcja ochronna interesu społecznego przejawia się w wielu instytucjach procesowych. Do nich zaliczymy: nałożenie na organy administracji publicz­nej obowiązku uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 k.p.a.), wprowadzenie instytucji udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony (art. 31 § 1 k.p.a.)

Celem postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji prawnie chronionych interesów obywateli pozostających w zgodzie z interesem społecznym (interesem publicznym).

W sferze porządku prawnego funkcja ochronna przejawia się w zawarciu w prawie o postępowaniu systemu prewencyjnych i represyjnych gwarancji praworządności działania organów administracji publicznej³³. Do gwarancji prewencyjnych należy zaliczyć wszystkie instytucje procesowe służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej jako podstawy zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego, i wydaniu na podstawie tych dwóch przesłanek prawidłowej decyzji.

1. Do gwarancji represyjnych należy zaliczyć całokształt instytucji procesowych, które mają na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji lub postanowień.

• weryfikacja decyzji w toku instancji, która przez przyjęcie zasady dwuin­stancyjności otwiera możliwość prawną stronie pełnej obrony interesu praw­nego w razie jego naruszenia przez organ I instancji, a w konsekwencji zasto­sowania sankcji wzruszalności decyzji nieostatecznej (art. 138 k.p.a)

• weryfikacja decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania admini­stracyjnego, w których przepisy prawa procesowego wprowadzają sankcję wzruszalności decyzji (postanowienia) w razie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 k.p.a)

11. Rozważając funkcje prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie pożądanych skutków społecznych, należy również wskazać na:

1. funkcję ochronną interesu indywidualnego. Prawo to gwarantuje jedno­stce możliwość prawną ochrony interesu prawnego przez kontrolę zgodności z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej

2. funkcję ochronną interesu społecznego przez zapewnienie możliwości pod­jęcia postępowania sądowoadministracyjnego nie tylko na żądanie jednostki chroniącej własny interes prawny, ale też na podstawie skargi prokuratora, organizacji społecznej, organu nadzoru, które to podmioty mają chronić bądź obiektywny porządek prawny, bądź interes społeczny;

3. to, że funkcja ochronna porządku prawnego może być również rozpatrywa­na jako element systemu gwarancji prewencyjnych i represyjnych. Możliwość prawna zaskarżenia działania lub bezczynności organu administracji publicz­nej jest istotnym elementem systemu gwarancji prewencyjnych działania zgodnego z prawem organów administracji publicznej.

12. Drugą funkcją prawa o postępowaniu w płaszczyźnie społecznie pożądanych efektów działania jest funkcja porządkująca. Prawo o postępowaniu reguluje ciąg czynności procesowych organów orzekających i innych podmiotów postę­powania, podejmowanych w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem procesu

13. Funkcja instrumentalna prawa o postępowaniu przejawia się w tym, że kształ­tuje się proces tak, aby stał się sprawnym narzędziem działania organów orze­kających w osiągnięciu celu procesu.

2. Zasady podstawowe postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego

• Zasady ogólne wprowadzone do k.p.a. były początkowo traktowane jako te, któ­re odnoszą się do „podstaw i metod postępowania, a więc zagadnień mających znaczenie doniosłe dla całej działalności organów administracji. Są to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego. Mają „różny stopień ogólności, stanowią przeniesione na grunt prawny zalecenia prakseologiczne, określają aksjologiczne uzasadnienia itd. Są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną.

3. Zasady postępowania administracyjnego naczelne oraz ogólne

• W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji pu­blicznej na podstawie przepisów k.p.a., Ordynacji podatkowej, jak też przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązują zasady wywodzone z przepisów Konstytucji RP oraz z ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

• Za­sada demokratycznego państwa prawnego (art. 2), traktowana jako źródło dwóch zasad: prawa do procesu, w którym jednostka może bronić swojego in­teresu prawnego w toku prawnie uregulowanej procedury, a także prawa do sądu zapewniającego niezależną i niezawisłą kontrolę działania i przypadków bezczynności administracji publicznej. Zasada praworządności, zasadę proporcjo­nalności, Zasada równości wobec prawa. Następnie trzeba wskazać na cztery zasady konstytucyjne o bardziej szczegóło­wym charakterze: na prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu (art. 45 ust. 1), prawo do ochrony dóbr osobistych (art. 51), prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów władzy publicz­nej (art. 63); zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78).

• Z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wywodzi się prawa jednostki, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej, w pewnym zakresie pokrywające się z treścią niektórych wcześniej wymienionych zasad konstytucyj­nych. Wymienia się pięć praw do:

1. procesu przed organem administracyjnym, a następnie sporu w procesie przed sądem;

2. załatwienia sprawy w szybkim terminie (rozsądnym);

3. uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;

4. realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;

5. czynnego udziału w postępowaniu osobistym lub przez pełnomocnika

4. Parlament Europejski 6 września 2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Dobrej Administracji w 27 artykułach wprowadzający wiele ogólnych zasad obowiązu­jących urzędników w toku czynności administracyjnych i w kontaktach z uczest­nikami postępowania.

4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego

• Podstawowe kryterium stanowi pojęcie praworządnej decyzji stosowania prawa. W pierwszej grupie znajdą się zasady ogólne wyrażające ideę pra­worządnej decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, podzielone na pierwotne oraz pochodne, a w drugiej - jako pozostałe - zasady kultury administrowania.

• Zasady idei stosowania prawa:

1. pierwotne

• praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio)

• prawdy obiektywnej (art. 7 in media)

• uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społeczne­go i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine);

• czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10)

• pochodne

• pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 ab initio);

• dwuinstancyjności postępowania (art. 15);

• trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1);

• sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2);

3. Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:

1. kultury administrowania:

• wpływu wychowawczego na obywateli (art. 8 in fine);

• przekonywania (art. 11);

• udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierw­sze) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępo­wania (art. 9 zdanie drugie);

• ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron (art. 13);

2. techniczno-procesowe:

• szybkości i prostoty postępowania (art. 12);

• pisemności (art. 14).

4. Zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości 27 o praworządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio). Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów prawa materialne­go oraz przepisów postępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego stanu prawnego spraw, poprawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiąz­kach lub uprawnieniach. Obowiązek zapewnienia zgodności z prawem nie odno­si się wyłącznie do organu administracji publicznej, lecz również rozciąga się na sytuację istniejącą w toku postępowania administracyjnego z racji uczestniczenia w nim stron oraz takich podmiotów, jak działające na prawach strony, świadków, biegłych, innych uczestników czynności procesowych. W trudniejszych przypadkach organ administrujący może na podstawie art. 183 § 2 k.p.a. zwrócić się do prokuratora o udział w postępowaniu w celu zapewnienia pełnego wykonania tego obowiązku.

5. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 in media) - jest to zasada wspólna wszyst­kim procedurom, stanowiąca o odcięciu się od poglądu o dopuszczalności orze­kania na podstawie prawdy formalnej (sądowej), uzyskanej reglamentowanymi co do ich mocy środkami dowodowymi. Ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy w zasadzie spoczywa na organie prowadzącym postępowanie; wyjątki muszą mieć podstawę ustawową. Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowa­niu, ma służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy, a wobec tego musi odnosić się do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym i nie może prowadzić do wnikania ani w te kwestie, które nie są związane z samą sprawą, ani też w sfery chronionych dóbr osobistych jednostki.

6. Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu spo­łecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine) - jest pod wzglę­dem legislacyjnym zbudowana z dwóch zwrotów odsyłających. Pierwszy to klauzula odsyłająca o charakterze generalnym, wprowadzająca jako wartość uwzględnianą w stosowaniu prawa interes społeczny, a drugi stanowi odesła­nie szacunkowe wymagające oceny słuszności interesu obywatela. W przypadku udziału w postępowaniu wielu stron konieczne jest oszacowanie słuszności każdego interesu z osobna i porów­nanie ich ze sobą, nie tylko wtedy, gdy są to interesy ze sobą sprzeczne w całości lub w części, lecz również wtedy, gdy są ze sobą zbieżne.

7. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10) - stanowi o obo­
   wiązku organu administracji publicznej zapewnienia stronie możliwości udzia­
   łu we wszystkich czynnościach poszczególnych stadiów postępowania, a stronie
   przyznaje takie uprawnienie, z którego może ona korzystać według swojej woli. Strony od wszczęcia postępowania mają prawo do czynnego udziału w sprawie we wszystkich czynnościach związanych z jej wyjaśnieniem, a przed wydaniem decyzji muszą mieć zapewnioną możliwość zapoznania się w wyznaczonym przez organ terminie z całym materiałem zebranym w aktach sprawy, z dowodami i z żądaniami zgłoszonymi przez strony oraz wypowiedzenia się co do komplet­ności i poprawności ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy.

8. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 ab ini­
   tio) - realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewi­
   dzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowa­
   nia prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników
   postępowania w toku prowadzenia tych czynności, a więc do wymagań kultury
   administrowania. Zasada ta jest przestrzegana wtedy, gdy organ administracji publicznej dba o zachowanie w toku czynności postępowania zasady równości w traktowaniu wszystkich uczestników postę­powania, poprawnie szacuje słuszność interesów jednostkowych, wątpliwości procesowe rozstrzyga na korzyść uczestników postępowania, zachowuje w tym samym stanie prawnym i faktycznym stałość rozstrzygnięć w toku instancji administracyjnych, a zmian w stanie prawnym nie wykorzystuje do zaskakiwani;i niespodziewanymi czynnościami procesowymi lub rozstrzygnięciami sprawy.

9. Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15) - zasada ta została utrwa łona w art. 78 Konstytucji RP, a jej istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co jest też ważnym elementem gwarancyjnym w stosunku do konstytucyjnej zasady pro­porcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Organ odwoławczy nie będzie kontrolował wyłącznie czynności postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w I instancji, lecz ma obowiązek ponownego wyjaśnie­nia sprawy na podstawie już zebranego materiału faktycznego i prawnego, ewen­tualnego uzupełnienia jego braków i usunięcia w nim uchybień oraz załatwienia sprawy co do jej istoty.

10. Zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1) -jest odnoszona do de­cyzji administracyjnych ostatecznych, których definicja normatywna znajduje się w zdaniu pierwszym art. 16 § 1 („decyzje, od których nie służy odwołanie w ad­ministracyjnym toku instancji"). Decyzje ostateczne to decyzje wydane w I in­stancji i niezaskarżone odwołaniem w terminie albo z uchybieniem terminowi czy też wydane w postępowaniu z mocy ustawy jednoinstancyjnym oraz decyzje organu odwoławczego załatwiające sprawę co do istoty. Trwałość ma w art. 16 § 1 zdanie drugie wyraźnie wyznaczone granice prawne, związane z obowiązywaniem zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu jednostki oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych. Nie może być bowiem przeszkód w obaleniu decyzji niezgodnej z prawem ani też w dostosowaniu załatwienia sprawy administracyj­nej do zmiany warunków społecznych lub gospodarczych. Musi natomiast być to dokonane przez właściwy organ w uregulowanym ustawowo trybie po­stępowania zapewniającym należyte gwarancje procesowe stronom i uczestni­kom postępowania, ochronę ich interesów oraz praw dobrze nabytych z decyzji administracyjnej. Temu celowi przede wszystkim służą przepisy regulujące nad­zwyczajne tryby postępowania administracyjnego.

11. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2) - jest wy­wodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP i z jej art. 77 ust. 2 niedopuszczającego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszeń praw i wolności, jak też z art. 184 stanowiącego o spra­wowaniu przez sądownictwo administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w takim też zakresie służy skarga na osta­teczne decyzje administracyjne. Skarga do sądu administracyjnego wszczyna spór co do zgodności z prawem decyzji administracyjnej, którego stronami o równorzędnej pozycji proceso­wej są skarżący oraz organ, który wydał ostateczną decyzję.

1. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna w rozumieniu mate­rialnym, czyli indywidualny akt administracyjny, władczy i jednostronny, niezależnie od nazwy, jaką nosi, i od ścisłego zachowania przez organ administracji publicznej wymagań jego formy procesowej.

12. Zasada wpływu wychowawczego na obywateli (art. 8 in fine). Skuteczność stosowania tej zasady pozostaje w wyraźnym związku z zasadą informacji dla stron i uczestników postępowania, z zasadą przekonywania, jak też z zasa­dą ugodowego załatwiania spraw spornych. Wpływ wychowawczy zamyka się przede wszystkim w kręgu osób uczestniczących w postępowaniu jako strony lub inni uczestnicy postępowania oraz tych osób, na których prawa lub obowiązki mogą mieć wpływ skutki decyzji administracyjnych.

13. Zasada przekonywania (art. 11). Istotne znaczenie ma bez wątpienia takie uzasadnienie decyzji załatwiają­cej sprawę, które skłoni adresata decyzji do jej wykonania dobrowolnego, ale do takiego stanu sprawv dochodzi sie w postępowaniu dowodowym realizowanym we współdziałaniu ze stronami, przez wyjaśnienie wszystkich okoliczności spra­wy ważnych nie tylko w przekonaniu organu, lecz również traktowanych jako doniosłe dla sprawy przez strony. Zastosowanie w sprawie o spornych interesach stron zasady ugodowości, przekonanie ich do znalezienia kompromisu prowadzi do ograniczenia przypadków stosowania przymusu w realizacji obowiązków lub uprawnień o charakterze administracyjnym.

14. Zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierwsze) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postę­powania (art. 9 zdanie drugie)Obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 musi być wykonywany przez organ z urzędu, bez osobnych wniosków stron lub uczestników postępowania i rozciąga się on na wszystkie stadia i czynności postępowania, aż do ich zakończenia w da­nej instancji administracyjnej. Strony postępowania mają prawo do uzyskania informacji dwóch rodzajów. Jeden stanowią informacje o okolicznościach faktycznych istotnych dla spra­wy, a drugi - informacje o prawie obowiązującym, na którego podstawie nastąpi załatwienie sprawy. Inny charakter ma obowiązek informacyjny organu wynikający z art. 9 zdanie drugie. Zgodnie z nim organ administracji publicznej musi poinformować stronę lub uczestnika postępowania o negatywnych skutkach podejmowanej przez nich czynności, jak też o takich skutkach bierności w określonych sytuacjach proceso­wych. Organ w tych sytuacjach ma obowiązek zapobiegania działaniu stron lub uczestników postępowania na własną szkodę przez udzielanie przestróg i infor­macji o prawidłowej formie i treści czynności, które powinny one podejmować

15. Zasada ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron (art. 13) - ta zasada pojawiła się w k.p.a. w wyniku nowelizacji z 1980 r. Strony na zasadzie kompromisu, w wyniku wzajemnych ustępstw, mogą zażegnać spór o fakty, przy­czyniając się do przyśpieszenia biegu sprawy i ograniczenia potrzeby władczego rozstrzygania przez organ, jak też stosowania przymusu w celu zapewnienia wy­konania decyzji. Treścią zasady ustanowionej w art. 13 jest obowiązek organu administracji pu­blicznej ustalenia po wszczęciu postępowania, czy są sporne interesy stron po­stępowania, czy istnieje możliwość zawarcia pomiędzy nimi ugody odnośnie do całości lub części tych interesów i podjęcia czynności służących nakłonieniu do takiego załatwienia sprawy.

16. Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12) - jest to zasada, której znaczenie Szybkość działania organów administracji publicznej nie może być celem samym w sobie, bo każda sprawa musi być dokładnie rozpatrzona pod względem faktycznym i prawnym, gdyż tego wymaga zasada praworządności i prawdy obiektywnej. Treścią obowiązku wyprowadzonego z omawianej zasady ogólnej jest racjonalne projektowanie i prowadzenie czynności postępowania ad­ministracyjnego z możliwie najniższym nakładem kosztów, eliminowaniem zbędnych działań procesowych oraz unikaniem takich sytuacji, które po­wodują zwłokę, są przejawem opieszałości pracowników lub tendencji do przewlekania postępowania oraz załatwienia spraw.

17. Zasada pisemności (art. 14) W art. 14 § 1 stanowi się o obowiąz­ku zachowania formy pisemnej przy załatwianiu spraw, a w § 2 dopuszcza się w interesie strony - przy braku przeszkód prawnych - załatwienie sprawy ustne, ale z obowiązkiem utrwalenia na piśmie w uproszczonej formie. Można więc uznać, że zawsze obowiązuje w postępowaniu administracyjnym zasada pisemności, a możliwe jest jedynie zastosowanie jej uproszczonej formy.

5. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego

• W ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na wzór k.p.c, w dziale I, zawierającym przepisy wstępne, wprowadzono roz­dział 1 z przepisami ogólnymi (art. 1-12)

• Można wymienić następujące zasady postępowania cywilnego rozpoznawczego:

1. zasada równości (równouprawnienia) stron i uczestników postępowania

2. zasada dyspozycyjności (rozporządzalności)

3. zasada kontradyktoryjności (sporności)

4. zasada koncentracji (skupienia) materiału procesowego,

5. zasada kierownictwa sędziowskiego,

6. zasada swobodnej oceny dowodów,

7. zasada bezpośredniości,

8. 
   zasada ustności,

9. zasada umiarkowanego formalizmu procesowego

Do tego katalogu należy dołączyć zarówno wyróżnioną przez W. Broniewicza zasadę naczelną prawdy materialnej, jak również wycinkową zasadę zwrotu kosztów postępowania.

• Wyraźnemu ograniczeniu przedmiotowemu podlega z mocy p.p.s.a. zasada swo­bodnej oceny dowodów, która ma zastosowanie do dowodów z dokumentów składających się na akta sprawy administracyjnej przekazywane sądowi (art. 54 § 2), akta sądowe, dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3) oraz fakty notoryjne (art. 106 § 4).

• W art. 6 p.p.s.a. wprowadzono obowiązek sądu dbałości o efektywność proceso­wą zasady równości przez udzielanie informacji prawnej stronom występują­cym w procesie bez fachowej pomocy prawnej.

• Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego statuowana w art. 10 p.p.s.a. ma węższy zakres od uregulowanej w art. 9 k.p.c, która rozciąga się poza rozpoznaniem sprawy również na jawność akt sądowych sprawy dla stron i uczestników postępowania. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądamai administracyjnymi pomija w swej regulacji wgląd w akta sprawy.

• Postulat szybkości postępowania, wynikający z treści art. 7 ppsa rozpatrywany w izolacji od innych jego unormowań jak i pusa, może przedstawiać się jako mało konkretny. Postulat ten nabiera pełnej treści normatywnej dopiero w powiązaniu z niektórymi przepisami dotyczącymi np. posiedzeń sądowych.

• Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym

• Tekst obowiązujący k.p.a. Podstawowym aktem prawnym jest ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, która była nowelizowana przed ogłoszeniem w 1980 r. tekstu jednolitego pięć razy, a po ogłoszeniu tekstu jednolitego było ponad dwadzieścia nowelizacji -od drobnych do bardzo poważnych.

• W k.p.a. zamieszczono sporo odesłań do przepisów odrębnych. Są to odesłania dotyczące np. ustawowych terminów do dokonywania pewnych czynności proce­sowych, które mogą być skracane lub wydłużane, a także ustanowienia szczegól­nych organów odwoławczych.

• W k.p.a. ponadto zamieszczono kilka delegacji do wydania przepisów wyko­nawczych różnego rodzaju i rangi, m.in. w art. 3 § 5 Rada Ministrów otrzy­mała upoważnienie do rozszerzenia mocy obowiązującej k.p.a. na postępowa­nie w sprawach wyłączonych spod mocy obowiązującej kodeksu.

• Jedną z konsekwencji przyjęcia założenia elastycznej regulacji prawnej po­stępowania administracyjnego ogólnego jest to, że tylko w zgoła nielicznych przypadkach można prowadzić czynności procesowe w indywidualnej sprawie, stosując wyłącznie przepisy k.p.a.

• Zakres mocy obowiązującej KPA

• Ograniczenia wyłączeń spod mocy obowiązującej k.p.a. Przepisem noweli do kpa z 1990 r. zniesiono wyłączenie spod mocy obowiązującej k.p.a. postępo­wania w sprawach powszechnego obowiązku obrony, w sprawach należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej oraz w sprawach dyscyplinarnych.

• W przepisach dyscyplinarnych często zamieszcza się postanowienia proceduralne i w ustawach, i w aktach wykonawczych, normując podstawowe kwestie w ustawach, a bardziej szczegółowe - w aktach wykonawczych, a ponadto za­mieszcza się przepisy odsyłające.

• Przesłanki stosowania przepisów KPA w postępowaniu administracyjnym ogólnym w sporach o właściwość i w postępowaniach uproszczonych.

• Postępowanie administracyjne ogólne. W art. 1 pkt. 1 w związku z pkt 2 k.p.a. określa się cztery przesłanki pozytywne stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym, które muszą wystąpić łącznie a mianowicie:

1. postępowanie w sprawie będzie prowadzić organ administracji publicznej

2. sprawa pozostaje we właściwości tego organu

3. sprawa ma charakter indywidualny

4. przepisy dają podstawę do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej

• Organem administracyjnym będzie zarówno organ, który w rozumieniu przepisów ustrojowych należy do tej kategorii (organ administracji rządo­wej, organ samorządu terytorialnego - art. 5 § 2 pkt 3, 4 i 6 k.p.a.), jak również taki, który nie został powołany do sprawowania administracji publicznej, lecz ma ustawowo zlecone ściśle określone władcze funkcje administracji publicznej i w wyniku tego działać będzie - tylko w wyznaczonych sprawach - tak samo jak organ administracji publicznej (art. 1 pkt 2 k.p.a.).

• Organ administracyjny ma być w sprawie właściwy rzeczowo (co wynika z prze­pisów prawa materialnego), miejscowo i instancyjnie (na podstawie przepisów prawa materialnego, a w braku przepisów odrębnych - według zasad ustalonych w k.p.a.). Postępowanie ma się toczyć w sprawie, którą znamionuje podwójna konkretność, tzn. że jest to sprawa indywidualnie wskazanej osoby, w której na­leży rozstrzygnąć o konkretnie określonych prawach lub obowiązkach. Sprawa ta podlega rozstrzygnięciu przez wydanie decyzji administracyjnej, która jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie egzekwowane z zastosowaniem przymu­su państwowego stanowi procesową formę indywidualnego aktu administra­cyjnego wydawanego wyłącznie na podstawie przepisów zawartych w aktach prawodawczych powszechnie obowiązujących. Tylko łączne (kumulatywne) spełnienie wymienionych przesłanek stanowi podstawę do prowadzenia postępowa­nia w sprawie na podstawie przepisów k.p.a,

• Przesłanki negatywne stosowania przepisów postępowania administracyjnego ogólnego wynikają z treści wyłączeń, co jest unormowane w art. 3, a po­nadto mogą je ustanowić przepisy ustaw późniejszych.

• Spod mocy obowiązującej k.p.a. wyłączono bezwzględnie postępowanie w spra­wach karnych skarbowych (art. 3 § I pkt 1), nie stosuje się prze­pisów k.p.a. w sprawach będących we właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych (działających na terenie państwa obcego - przyjmującego). Inny charakter ma wyłączenie postępowania w sprawach podatkowych, bo po zmianie dokonanej przepisami Ordynacji podatkowej spod mocy obowiązującej k.p.a. wyłączono postępowanie w sprawach uregulowanych w Ordynacji podatkowej (art. 3 § 1 pkt 2). Stosownie do treści art. 3 § 3 k.p.a. wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach nadrzędności i podległości organiza­cyjnej i służbowej w aparacie administracji publicznej i innych jednostkach or­ganizacyjnych państwowych, chyba że przepisy odrębne rozciągną ich moc obo­wiązującą na te sprawy.

• Szczególną kategorię wyłączeń spod mocy obowiązującej k.p.a. ustanawia nit. 4, albowiem stanowi się w nim, że przepisy kodeksowe nie mogą naruszać uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego, z umów międzynarodowych i zwyczajów międzynarodowych.

• Sprawy sporów o właściwość. W k.p.a. nie ma przepisów procesowych dotyczących czynności podejmowanych przy rozpatrywaniu tych sporów, a jedynie wskazuje się właś­ciwe do tego organy, które w trybie pozaprocesowym wydają rozstrzygnięcie wskazujące właściwy organ.

• Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowanie uregulo­wane w dziale VII k.p.a. jest prowadzone przez organy administracji publicznej w rozumieniu nadanym temu pojęciu w art. 5 § 2 pkt 3, a mogą w nim uczestni­czyć osoby ubiegające się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zaistniałe już wcześniej określone fakty lub prawa

• Postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz petycji. Nie są to postępowania, w których wy stępowałyby strony i w których można byłoby wydawać decyzje administracyjne, a wobec tego reguły procesowe są dość proste. Z tego też powodu i ich zakres obowiązywania ustala się w sposób niezbyt skomplikowany.

1. Postępowanie uproszczone w sprawach petycji, skarg i wniosków zgodnie z art. 2 jest postępowaniem o zakresie stosowania najszerszym pod względem pod­miotowym, albowiem stosuje się je przed wszystkimi organami państwowymi, organami państwowych jednostek organizacyjnych, organami samorządu każ dego rodzaju, w każdym przypadku, gdy zostanie wniesiona skarga, a więc jeśli ktokolwiek wyrazi swoje niezadowolenie z działalności tych jednostek organiza cyjnych albo gdy ktokolwiek wniesie wniosek, tzn. złoży propozycję ulepszenia tej działalności (art. 2 oraz art. 227 i art. 241 k.p.a.).

2. To postępowanie również jest stosowane przed organami organizacji lub instytu cji społecznych, ale tylko w zakresie wykonywanych przez nie zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Z zakresu stosowania przepisów o skargach i wnioskach wyłączono jedynie sprawy wynikające w stosunkach nadrzędności i podległości organizacyjnej organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych (sprawy wewnętrzne).

9. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym

• Prawie wyłącznym źródłem jego regulacji praw­nej jest ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami ad­ministracyjnymi¹⁰, która jako przedmiot rozpoznania wskazuje w art. 2 „sprawy sądowoadministracyjne". Zakres właściwości rzeczowej tych spraw obejmuje akty i czynności administracji publicznej wyliczone w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. oraz poddane kontroli sądowej z mocy ustaw szczególnych (§ 3), z wyłączeniem spraw podanych w zamkniętej enumeracji wyłączeń w art. 5 pkt 1-4; sąd admini­stracyjny rozstrzyga również spory o właściwość lub o kompetencję w terenowej administracji publicznej, gdy albo jedną jego stroną, albo obydwiema są organy samorządu terytorialnego (art. 4 p.p.s.a.).

• Podmiotami biorącymi udział w postępowaniu przed sądami administra-llii cyjnymi obu instancji są strony, tzn. skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, oraz uczestnicy postępowania na prawach strony. Przymus adwokacki lub radcowski obowiązuje przy wnoszeniu skargi kasacyj­nej, z dopuszczeniem do tej czynności doradców podatkowych i rzeczników pa­tentowych w sprawach odpowiadających ich specjalności.

• Odesłania do przepisów k.p.c. lub innych ustaw odrębnych są nieliczne. W p.p.s.a. są nieliczne delegacje do wydania przepisów wykonawczych, a istot­na ze wzgldu na dostęp do drogi sądowej jest delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania rozporządzeniem wysokości i zasad pobierania wpisu sądowego.

Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, rodzaje, tryby, ich stadia i instytucje.

• Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego

• Przez pojęcie proces administrowania powinno się rozumieć „ciąg działań organów administrujących w państwie w zakresie realizacji zadań administracji państwowej, np. ciąg działań w zakresie organizacji usług, ciąg działań kontrolnych, koordynacyjnych itd. Pojęcie to obejmuje kierunki działania administracji, uregulowane zarówno prawem administracyjnym, ustrojowym, jak i prawem materialnym i proceduralnym.

• Przez procedurę administracyjną niektórzy autorzy rozumieją tryb załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracyjne oraz przed sąda­mi. Mianem procesu administracyjnego zaś określają oni tryb załatwiania in­dywidualnych spraw administracyjnych przed sądami, a do załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracyjne w formie zewnętrznego aktu administracyjnego rezerwują natomiast nazwę „jurysdykcyjne postępowanie ad­ministracyjne”.

• Przez pojęcie postępowania administracyjnego będziemy rozumieć regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowa­nych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej.

• Przez pojęcie postępowania sądowoadministracyjnego zaś będziemy ro­zumieli regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ wykonujący administrację publiczną.

• Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

• Wyróżnia się dwa rodzaje postępowania administracyjnego - postępowa­nie ogólne i postępowanie szczególne.

1. Postępowanie ogólne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest postępowaniem, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie większości spraw administracyjnych.

2. Postępowanie szczególne to postępowanie, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw określonego rodzaju. Postępowaniem szczególnym jest postępowanie podatkowe.

• W postępowaniu administracyjnym ogólnym i szczególnym - podatkowym wyróżniamy dwa tryby postępowania, czyli postępowanie główne oraz postę­powania nadzwyczajne.

1. Przedmiotem postępowania głównego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy piawa procesowego zgodnie z przepisami prawa materialnego. Wyróżniamy:

• toczące się przed organem 1 instancji

• toczące się przed organem II instancji w razie wniesienia odwołania przez legitymowane podmioty postępowania administracyjnego

• Drugim trybem postępowania są postępowania nadzwyczajne. Przedmiotem nadzwyczajnych postępo­wań, w przeciwieństwie do postępowania głównego, nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej (podatkowej), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym i z tego względu można im przypisać charakter „służebny"¹³, albowiem byt prawny tych postępowań jest uzależniony od uprzedniego przeprowadzenia postępowania głównego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, a istotą postępowań nadzwyczaj­nych jest stworzenie gwarancji represyjnych zrealizowania celu postępowania głównego - wydania decyzji w pełni prawidłowej.

Na system nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych w k.p.a. i w o.p. składają się:

1. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Celem tego postępowa­nia jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzy­gnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postę­powanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz art. 240 § 1 o.p. Tryb ten stosuje się odpowiednio do postanowień;

2. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowa­ną wadą, przede wszystkim materialnoprawną, wyliczoną wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten stosuje się odpowied­nio do postanowień;

3. postępowanie mające na celu, w przypadku wystąpienia wskazanych prze­pisami przesłanek, uchylenie, zmianę decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi (art. 154, 155, 161 § 1 k.p.a.)

4. W postępowaniu głównym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych wy­różniamy trzy stadia:

1. stadium wstępne, obejmujące czynności wszczęcia postępowania oraz czynno­ści procesowe mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowa­nia w określonej sprawie

2. stadium postępowania wyjaśniającego, obejmujące ciąg czynności proceso­wych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy

3. stadium podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną konkretnej oso­by, będącą przedmiotem postępowania

5. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możemy wyodrębnić następujące rodzaje postępowania:

1. ogólne postępowanie sądowoadministracyjne, w którego trybie rozpozna wane i rozstrzygane są różnego rodzaju skargi na działanie lub bezczynność organów wykonujących administrację publiczną.

2. odrębne postępowanie sądowoadministracyjne, w którego trybie rozpozna wane i rozstrzygane są spory o właściwość między jednostkami samorządu tery lorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kom petencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej postępowanie pomocnicze, do którego zaliczymy: Postępowanie w sprawie nałożenia grzywny, Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt ma na celu umożliwienie rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi lub obale­nia prawomocnego orzeczenia sądu, Postępowanie w sprawie uchwal jest pomocnicze wobec ogólnego postępowania sądowoad­ministracyjnego, ma bowiem na celu zapewnienie prawidłowego i jednolitego stosowania prawa przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu skarg na działanie lub bezczynność organów administracji publicznej.

6. W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy dwa tryby postępowania - postępowanie główne (tryb główny) oraz postępowanie nad­zwyczajne (tryb nadzwyczajny).

1. Tryb główny postępowania jest podejmowany na podstawie skargi uprawnionego podmiotu w celu rozpoznania i rozstrzyg­nięcia zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu wykonującego administrację publiczną.

2. Do nadzwyczajnego trybu postępowania będzie należało:

• wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w razie wystąpienia przesłanek nieważności postępowania (art. 271 p.p.s.a.) oraz na podstawach wskazanych w art. 272 § 1, art. 273 p.p.s.a)

• postępowanie w sprawie unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu ad­ministracyjnego (art. 172 p.p.s.a.). Celem postępowań trybu nadzwyczajnego jest weryfikacja orzeczeń sądu administracyjnego, której następstwem może być obalenie prawomocności.

3. W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy trzy stadia:

• stadium wstępne, którego przedmiotem jest zbadanie przez sąd dopuszczal­ności skargi, prawidłowości wniesienia skargi (zachowanie terminu i innych wymagań formalnych skargi), a także ustalenie, czy usunięto braki formalne skargi, co pozwala na nadanie jej dalszego biegu;

• stadium rozpoznawcze, którego przedmiotem jest rozpoznanie skargi;

• stadium podjęcia orzeczenia, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie skargi przez podjęcie w sprawie wyroku uwzględniającego skargę lub nie-uwzględniającego jej, albo postanowienia kończącego postępowanie (posta­nowienia o odrzuceniu skargi, postanowienia o umorzeniu postępowania).

12. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje

• Pojęcie instytucji jest używane w dwóch znaczeniach

1. instytucje - organy będące organizmami, których status i działanie są uregulowane prawem, jak parlament lub rodzina; instytucje - mechanizmy będące wiązką reguł prawnych rządzących pewną instytucją-organem lub okreś­lą sytuacją prawną, tak jak prawo rozwiązania parlamentu, małżeństwo lub odpowiedzialność cywilna"

2. Przedmiot postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego musi być potraktowany jako instytucja ze względu na duży zespół przepi­sów prawnych, które się do niego odnoszą. Ze względu na te pojęcia i określenia oraz odesłania do innych przepisów trzeba stosować szerszy zespół uregulowań prawnych, ażeby wiedzieć, jaki jest status strony, kto może nią być.

3. Status podmiotu, który może być stroną postępowania administracyjnego, 136 można ustalić na podstawie przepisów prawa cywilnego określających zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, a pojęcie interesu prawnego musi być ukształtowane zgodnie z przepisami prawa materialnego administracyj­nego lub finansowego. Organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne będzie, zgod­nie z przepisami ustrojowymi, albo organem administracji rządowej centralnym lub terenowym, albo organem samorządu terytorialnego. Każdy z tych organów będzie miał inny zakres właściwości oraz kompetencji.

4. Instytucją prawną będzie pojęcie instancji administracyjnej i toku tych instancji. Wyraźny jest bowiem związek przepisów ustrojowych i prawa materialnego oraz przepisów procesowych w kształtowaniu toku instancji administracyjnych²⁰, przez które przechodzi sprawa, zanim zostanie w niej wydana ostateczna de­cyzja.

Instytucje procesowe postępowania administracyjnego

• Organ prowadzący postępowanie administracyjne

• Zdolność prawna organów administracji publicznej

1. Przez pojęcie zdolności prawnej organów administracji publicznej rozumierny zespół przestanek decydujących o zdolności do podejmowania czyn­ności procesowych i czynności materialnoprawnych w postępowaniu administra­cyjnym. Zdolność prawną organów administracji publicznej wyznaczają normy prawa procesowego.

2. Na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w k.p.a. i o.p. wyróżnia się ogólną i szczególną kompetencję organów administracji publicz­nej. Pojęcia te określa się następująco: „Ogólna kompetencja to zdolność prawna organów administrujących do załatwienia spraw administracyjnych w danym układzie postępowania, natomiast kompetencja szczególna to zdolność prawna organów administrujących do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w określonym układzie postępowania.

• Kompetencja ogólna organów administracji publicznej

1. Kompetencję ogólną organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym ustanawia art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają organy administracji publicznej oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1.

2. Zakres pojęcia „organ administracji publicznej" przytaczanego w przepisach kpa. jest określony w art. 5 § 2 pkt 3. Obejmuje on ministrów, centralne organy ministracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), or­gany jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione art. 1 pkt 2.

3. Artykuł 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 k.p.a. przyznaje kompetencję ogólną:

• organom administracji rządowej (ministrowie, terenowe organy administracji rządowej, wojewodowie, organy administracji zespolonej w województwie, organy niezespolonej administracji rządowej)

• organom jednostek samorządu terytorialnego.

• innym organom państwowym, gdy są one powołane z mocy prawa lub na
  podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1
  k.p.a. np. Prezytdent nadaje obywatelstwo.

• kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają też inne podmioty, które na podstawie ustaw lub porozumień zostały powołane do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji.

• Kompetencję ogólną do wykonywania orzeczenia administracyjnego w sprawach indywidualnych mają zarówno organy monokratyczne, np. ministrowie, wojewodowie, starostowie, jak również organy kolegialne różnego rodzaju, np. zarząd powiatu, zarząd województwa, samorządowe kolegia odwo ławcze, okręgowe rady adwokackie.

3. Kompetencja szczególna organów administracji

1. Właściwość organów administracji publicznej. Przez pojęcie właściwo ści rozumiemy zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Można wy­różnić dwa rodzaje właściwości:

• właściwość ustawową, tj. wynikającą wprost z przepisu ustawy;

• właściwość delegacyjną, czyli wynikającą z delegacji, a to ze względu na prze­kazanie danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ administracji publicznej.

2. Właściwość ustawowa. Artykuł 19 k.p.a. i art. 15 o.p. stanowią o dwóch rodza­jach właściwości - właściwości rzeczowej i właściwości miejscowej. Na podsta­wie przepisów prawa procesowego regulujących weryfikację decyzji w drodze ad­ministracyjnej wyróżniamy trzeci rodzaj właściwości - właściwość instancyjną. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organów administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania spraw danej kategorii. Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych.

3. Wyznaczona przepisami ustaw materialnoprawnych właściwość organów administracji publicznej może być zmieniona w wyniku zawierania przewidzianych ustawami ustrojowymi porozumień. Porozumienie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda może zawierać porozumienia w zakresie należącym do jego wlaściwości. Ustawy samorządowe również dopuszczają zawieranie porozumień. Przepisy prawa materialnego mogą wyłączyć dopuszczalność zawierania porozumień. Dla określenia właściwości rzeczowej znaczenie mają związki zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli przekazane zadania dotyczą prowadzenia postępowania administracyjnego z dniem ogłoszenia statutu związku, właściwym jest przewodniczący związ­ku.

4. Właściwość rzeczowa nie może być ustalana wyłącznie na podstawie przepisów prawa mate­rialnego, ale niezbędne jest ustalenie opartej na zawartych porozumieniach, związkach, uchwały, która prowadzi do zmiany właściwości rzeczowej.

5. Właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznania i załatwienia spraw danej kategorii na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Zgodnie ze wspomnia­nym przepisem obowiązują następujące zasady ustalania właściwości miejsco­wej:

• we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby), a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żad­na ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju;

• w sprawach dotyczących nieruchomości, wg miejsca jej położenia, a jeżeli nieruchomość leży na obszarze dwóch lub więcej organów, to organem właściwym będzie ten, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; w sprawach zakładu pracy właściwość ustala się według miejsca, w którym on był, jest albo będzie prowadzony.

• jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej według zasad, o których była mowa pod lit. a i b, to właściwość tę ustala się według miejsca zdarzenia tla jącego podstawę do wszczęcia postępowania, a gdy nie można ustalić takiego miejsca, organem właściwym będzie organ, który jest właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy.

Właściwość instancyjna jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do przeprowadzania weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zasady usta­lania właściwości instancyjnej są określone w k.p.a., jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowienia szczególne odrębnych ustaw co do wyznaczenia innego organu odwoławczego. Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia (np. w art. 127 § 2, art. 157 § 1 k.p.a.) oraz w ograniczonym zakresie również ministrom (art. 161 § 1 k.p.a.). O tym, jakie organy administracji publicznej są uznane za organy wyższego stopnia, stanowi art. 17 k.p.a. Według tego przepisu organami wyż­szego stopnia są:

• w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej³⁵;

• w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;

• w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

• w stosunku do organów organizacji społecznych - organy nadrzędne albo państwowe organy nadzoru.

• Organy naczelne w rozumieniu przepisów k.p.a. wyznacza art. 18, stanowiąc, że organami naczelnymi są:

• w stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorzą­du terytorialnego, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych oraz organów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych - Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie;

• w stosunku do organów państwowych innych niż określone w pkt 1 - odpo­wiednie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania;

• w stosunku do organów organizacji społecznych - naczelne organy tych orga­nizacji, a w razie braku takiego organu - Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością.

• Organy administracji publicznej są obowiązane z urzędu przestrzegać swo­jej właściwości. Artykuł 19 k.p.a. i art. 15 o.p. wprowadzają wprawdzie ten obowiązek odnośnie do właściwości rzeczowej i miejscowej, ale należy rozciągać go również na przestrzeganie z urzędu właściwości instancyjnej.

• Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy albo czynności procesowej w określonej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jednemu orga­nowi administracji publicznej przez drugi organ (właściwość delegacyjna).

• Przekazanie innemu organowi niektórych czynności procesowych w spra­wie, nazywane instytucją pomocy prawnej, jest uregulowane w art. 52 k.p.a., art. 157 § 1 o.p. Stosownie do art. 52 k.p.a. organ administracji publicznej, jeżeli chodzi o czynności, które nie muszą być dokonane osobiście przed tym organem (art. 53 k.p.a.), może zwrócić się do organu administracji rządowej lub samorządu terytorialnego o odebranie wyjaśnień lub zeznań albo o dokonanie innej czynności z udziałem osoby zamieszkującej na obszarze właściwości tych organów, wskazując okoliczności będące przedmiotem tych czynności proceso­wych.

• Rozstrzyganie sporów o właściwość

1. Sporem o właściwość jest „sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność poglądów, która powin na być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Wtedy zatem, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy między tymi samymi stronami dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.

2. Spory o właściwość można podzielić na kilka rodzajów - odpowiednio do zastosowanych kryteriów.

• Przyjmując kryterium oceny przez same organy ich właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do której spór po wstał, wyodrębniamy: spory pozytywne, czyli takie, w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy, a służą one zapobieżeniu sytuacji, w której w danej sprawie (tożsamej) toczyłyby się dwa postępowania i zapadłyby dwa orzeczenia; spory negatywne, w których organy nie uważają się za właściwe do rozpoznania oraz do rozstrzygnięcia da nej sprawy, i te spory odgrywają rolę gwarancyjną wobec stron, gdyż pozwalają im uzyskać ochronę prawną w sytuacji, w której żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy

• Jeżeli przyjmie się kryterium rodzaju organów pozostających w sporze, to można wyróżnić trzy rodzaje sporów:

• spory pomiędzy organami administracji publicznej (bez wyłączenia udziału w nich organów samorządu terytorialnego), które można określić jako spo­ry wewnętrzne, organy pozostające w sporze są bowiem w jednym systemie ustrojowym administracji, np. rządowej, samorządowej;

• spory pomiędzy organami samorządu terytorialnego a innymi organami ad­ministracji publicznej;

• spory pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Tego rodzaju spory można z kolei określić jako spory zewnętrzne, organy po­zostające w sporze należą bowiem do różnych systemów ustrojowych.

• Rozstrzyganie wewnętrznych sporów o właściwość. Według art. 1 pkt 3 k.p.a. jednym z rodzajów postępowań uregulowanych w kodeksie jest po­stępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz mię­dzy organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2. Spory wewnętrzne o właściwość to spory pomiędzy organami administracji publicznej należą­ce do jednego elementu systemu ustrojowego administracji publicznej.

• Artykuł 22 § 1 k.p.a. reguluje właściwość organów do rozstrzygania sporów wewnętrznych, przyjmując jako ogólną regułę, że organami właściwymi są naj­bliższe wspólne dla organów pozostających w sporze organy wyższego stopnia, chyba że brak takiego organu.

• Spory pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzy­
  ga, jeżeli spór powstał:

• między organami jednostek samorządu terytorialnego (w znaczeniu określo­nym w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 § 1 pkt 2-4 k.p.a. - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.);

• między kierownikami służb, inspekcji, straży administracji zespolonej tego sa­mego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - sta­rosta (art. 22 § 1 pkt 2 k.p.a.);

• między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych wojewódz­twach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej-minister właściwy do spraw administracji publicznej (art. 22 § 1 pkt 4
  k.p.a.).

• Spory pomiędzy organami administracji rządowej rozstrzyga, jeżeli spór
  powstał:

• między organami rządowej administracji zespolonej w jednym województwie -wojewoda;

• między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej

• między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą

• między organami administracji niezespolonej - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej

• między terenowymi organami administracji rządowej a ministrem - Prezes Rady Ministrów

• Spory pomiędzy innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej.

• Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o dokonanych czynnościach organ powołany do rozstrzygnięcia sporu.

• Rozstrzyganie sporów zewnętrznych. Spory zewnętrzne to spory po­między organami administracji publicznej, które należą do różnych elementów budowy systemu ustrojowego administracji publicznej, a zatem są to spory pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami admini­stracji rządowej. Ten rodzaj sporów p.p.s.a. określa terminem sporów kompeten­cyjnych. Drugim rodzajem sporów zewnętrznych, które można nazwać klasycz­nymi sporami zewnętrznymi, są spory pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi.

• Rozstrzyganie sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Konstytucja RP, przyjmując zasadę są­dowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, stanowi w art. 166 ust. 3: „Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne".

• Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu mogą wystąpić następujące podmioty:

• strona;

• organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji pu­blicznej, pozostające w sporze;

• minister właściwy do spraw administracji publicznej;

• minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny;

• Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 22 § 3 k.p.a.).

• Postępowanie przed NSA w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego re­guluje p.p.s.a., która w art. 15 § 2 stanowi, że do rozstrzygania sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Organ, który nie został wskazany w postanowieniu NSA jako właściwy w sprawie, będzie obowiązany zakończyć postępowanie w tej sprawie przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Jeżeli zaś postępowanie przed organami pozostającymi w sporze zostało zakończone przez wydanie decyzji, to decyzja tego organu, który nie został wskazany w postanowieniu NSA jako właś­ciwy w sprawie, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwy czajnym stosowanym w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

• Do czasu rozstrzygnięcia sporu organy w nim pozostające podejmują tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na wymagania interesu spo­łecznego lub słusznego interesu obywateli, zawiadamiając o nich Prezesa Rady Ministrów lub NSA (art. 23 k.p.a.).

• Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami admi­nistracji publicznej a sądami powszechnymi. Konstytucja nie za­wiera regulacji w zakresie rozstrzygania tego rodzaju sporów. Jedynie w art. 189 stanowi, że: „Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne po­między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa".

• Obowiązujące od 1 stycznia 2004 r. w postępowaniu administracyjnym, podatkowym i postępowaniu cywilnym rozwiązania prawne znoszą spory negatywne pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechny mi. Organ administracji publicznej, jeżeli jako pierwszy uznał się za niewhi ściwy w sprawie, przesądza o właściwości sądu powszechnego. Jeżeli sąd powszechny jako pierwszy uznał się za niewłaściwy w sprawie, przesądza o właściwości organu administracji publicznej.

• Przyjęta regulacja prawna wyłącza istnienie sporów pozytywnych, co oznacza nowrót do rozwiązania, że w razie powstania sporu pozytywnego jest on jednostronnie rozstrzygany przez sąd powszechny. W razie bowiem, gdy w sprawie za­padło orzeczenie sądowe, korzysta ono z przymiotu prawomocności (art. 365 § 1 k.p.c), co oznacza, że organ administracji publicznej jest tym orzeczeniem zwią­zany. Pozbawia to organy administracji publicznej obrony własnej kompetencji.

• Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym

1. Instytucja wyłączenia. Kodeks postępowania ad­ministracyjnego wyodrębnia instytucję wyłączenia: pracownika organu admini­
   stracji publicznej, organu administracji publicznej, członka organu kolegialnego.
   Dla wyznaczenia zdolności prawnej organu administracji publicznej znacze­
   nie ma instytucja wyłączenia organu, bo wtedy z mocy prawa traci on tę zdol­
   ność co do prowadzenia postępowania w określonej sprawie. W razie jednak gdy wsku­tek wyłączenia pracowników organ administracji publicznej stał się niezdolny do załatwienia sprawy, traci zdolność prawną (art. 26 § 3 k.p.a.). Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy stroną w sprawie będzie wójt, starosta, marszałek województwa, którzy są wedle ustaw samorządowych zwierzchnikami służbowymi pracowników odpowiednio urzędów gminy, starostwa, urzędu marszałkowskie­go. Pracownicy tych urzędów będą podlegali w takich przypadkach wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 7. Wszystkie opisane wyłączenia są obligatoryjne.

2. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Podstawowymi elementami prawnej konstrukcji instytucji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest bliskość wobec strony lub osobiste zaangażowanie w sprawie. Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. ze względu na bliskość wobec strony wtedy, gdy:

• jest stroną w stosunku prawnym tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

• jest to sprawa jego małżonka, krewnych lub powinowatych do drugiego stop nia (powody wyłączenia trwają nadal po ustaniu małżeństwa - art. 24 § 2);

• sprawa dotyczy osoby związanej z pracownikiem stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli (powód wyłączenia istnieje po ustaniu tych stosunków art. 24 § 2);

• pracownik był lub jest przedstawicielem jednej ze stron albo gdy przedstawi cielem jest osoba związana z nim węzłem pokrewieństwa, powinowactwa, stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli;

• jedną ze stron jest osoba będąca w stosunku nadrzędności służbowej wobec niego.

• Ze względu na bliskość wobec sprawy pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli: jest w niej stroną; był w sprawie świadkiem lub biegłym; brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji; z powodu danej sprawy wszczęto przeciwko pracownikowi dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie karne.

• Poza okolicznościami wymienionymi wyczerpująco w art. 24 § 1 k.p.a. podstawę wyłączenia będą stanowić inne okoliczności, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że mogą one spowodować wątpliwości dotyczące bezstronności pracownika art. 24 § 3.

• W razie wystąpienia jednej z przyczyn wyłączenia pracownika wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p., zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. i art. 216 § 1 o.p., wyłączenie pracownika następuje w formie postanowienia wydane­go przez bezpośredniego przełożonego⁵². Wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., art. 130 § 3 o.p. następuje na żądanie pracownika, strony lub z urzędu i postanowienie o wyłączeniu pracownika albo o odmowie jego wyłączenia wy­daje bezpośredni przełożony. Na te postanowienia nie służy zażalenie i można je zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem od decyzji. Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy, właściwy do zała­twienia sprawy jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony przez niego organ (art. 26 § 3 k.p.a.)

• Instytucja wyłączenia organu administracji publicznej. Trzy elementy składają się na konstrukcję prawną wyłączenia organu administracji pu­blicznej, a mianowicie: 1) rodzaj sprawy oraz 2) osobiste zaangażowanie w nią, jak też 3) bliskość wobec strony.

• Organ administracji publicznej „podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy doty­czącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zaj­mującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3" (art. 25 § 1 k.p.a.). Wyłączenie organu administracji publicznej zostało więc w przeciwieństwie do wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego ograniczone tylko do spraw dotyczących interesów majątkowych i odnosi się do „załatwienia sprawy" (czyli zgodnie z art. 104 § 1 - do wydania decyzji)

• Jeżeli chodzi o kryterium podmiotowe zakresu stosowania wyłączeń, to trzeba zwrócić uwagę na odrębną konstrukcję art. 25 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a. W art. 25 § 1 pkt 1 wymienia się „kierownika" organu, co oznacza ograniczenie instytucji wyłączenia organu tylko do przypadków, gdy stroną w sprawie jest osoba kierująca danym organem. W art. 25 § 1 pkt 2 występuje określenie „osoba zajmująca stanowisko kierownicze", a więc pojęcie o szerszym zakresie niż „kierownik organu", bo odnoszące się również do kierownika organu wyż szego stopnia oraz osób, które zajmują w organie wyższego stopnia stanowiska kierownicze.

• Organ administracji publicznej, w razie wystąpienia przesłanek wyłącze­nia, traci z mocy prawa zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie, chociaż w art. 25 § 1 k.p.a. oraz art. 131 § 1 i art. 132 § 1 o.p. stanowi się, że „podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy". Skoro wystąpią przesłanki wyłą­czenia, organ traci zdolność do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu w danej sprawie, co wynika z rozwiązania prawnego przyję­tego w art. 25 § 2 w związku z art. 24 § 4 k.p.a., a więc z wyznaczenia granic zdolności prawnej do podejmowania czynności procesowych przez wskazanie na te z nich, które nie cierpią zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony.

• Wyłączenie organu powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia danej sprawy, sprawę załatwia bowiem: w przypadkach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, w przypadkach uregulowanych w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ wyż­szego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmu­je stanowisko kierownicze. W razie gdy osoba wymieniona w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ministrem lub prezesem samorządowego kolegium odwoławczego or­gan właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów.

• Nowela do k.p.a. z 1990 r. rozszerzyła zakres stosowania instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie spraw dotyczących samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27a § 1: „Organy gminy podlegają także wyła czeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina". Artykuł 27a został uchylony ustawą z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych'⁸, co oznacza, że po usunie ciu tego rozwiązania prawnego z k.p.a. organy gminy są właściwe do orzeka nia w sprawie przyznania gminie uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Organy powiatu i województwa mogą orzekać tak jak organy gmin w sprawach powiatu i w sprawach województwa. . Nie ma zatem w ogólnie obowiązującej regulacji podstaw do wyłączenia organu sa morządu terytorialnego, w razie gdy sprawa, będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej.

• Instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja ta jest identyczna w swej konstrukcji z instytucją wyłączenia pracownika organu admini stracji publicznej. Wyłączenie następuje z mocy prawa - w razie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a.⁶⁰ oraz na podstawie posta­nowienia przewodniczącego organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia w przypadku zastosowania art. 24 § 3 k.p.a.

• Jeżeli w wyniku wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten nie może podjąć uchwały z powodu braku kworum, to organ ten traci zdolność prawną do załatwienia sprawy. W takim przypadku stosuje się odpo­wiednio art. 26 § 2 k.p.a., tzn. że albo sprawę załatwia organ bezpośrednio wyż­szego stopnia, albo też może on wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy mu organ.

• Strony postępowania administracyjnego

• Pojęcie strony postępowania administracyjnego

1. Analizując art. 28, należy przede wszystkim stwierdzić, że zawiera on po­stanowienia dwóch odrębnych norm prawnych⁶, które znajdują zastoso­wanie niezależnie od siebie, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza zastosowanie drugiej.

2. Jedną normę prawną tworzy ta część art. 28, w której stanowi się, że stro­ną będzie podmiot, którego „interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie", drugą zaś normę prawną - człon drugi przepisu, głoszący, iż stroną będzie podmiot, który „żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W pierwszym przypadku istnieje podstawa prawna do wezwania do udziału w postępowaniu podmiotu będącego w nim stroną, a w przypadku drugim - w dacie żądania wniesionego przez stronę do organu administracji publicznej następuje wszczęcie postępowania.

3. Stosowanie dwóch norm prawnych zamieszczonych w art. 28 następuje w sytuacjach, w których po winny wystąpić odmienne przesłanki.

4. W przypadku pierwszej normy, tzn. odnoszącej się do ustalenia kręgu stron postępowania wszczynanego z urzędu, będą to przesłanki następujące:

• prawo materialne ustanawia określony organ administracji publicznej jako właściwy w sprawie, co organ ten musi stwierdzić zgodnie z art. 19;

• sprawa, w której organ ten jest właściwy, może być załatwiona tylko przez wydanie decyzji (z dopuszczeniem ugody)⁸;

• istnieją podmioty, mające - w ocenie organu administracji publicznej - interes prawny lub obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie w spranie indywidualnej.

• W przypadku zaś drugiej normy przesłanki te będą następujące:

• istnieje podmiot uznający się za legitymowany do występowania w postępowaniu przed organem administracji publicznej;

• jest to podmiot mający - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy - interes prawny lub obowiązek, o którym można rostrzygnąć decyzją;

• podmiot ten dokonuje czynności procesowej przez wniesienie, do organu uznanego za właściwy, żądania wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie, które będzie skuteczne, gdy jest on rzeczywiście stroną (art. 61 §)

• Brak interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu stanowi dla organu podstawę do wydania w sprawie decyzji odmownej. Trzeba zaznaczyć, że w k.p.a. nie ma przepisu pozwalającego na pozostawie­nie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych.

• Łącznikiem pomiędzy sferą stosowania prawa procesowego a prawem ma­terialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego, które może być rozumiane jako „obiektywna, czyli rzeczywiście ist­niejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny [...]. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny [...]. Zaspokojenie interesu może na­stąpić przez wydanie decyzji".

• Strona jest instytucją procesową, ponieważ prawne uregulowanie jej pozy­cji w postępowaniu wynika z wielu różnych przepisów zaliczanych do różnych gałęzi prawa, np. co do zdolności prawnej. Postępowanie uregulowane w k.p.a. rozciąga się na różne sprawy z zakresu administracji publicznej i wobec tego konieczność stosowania do stron przepisów nie tylko prawa administracyjnego, lecz również innych przepisów prawa publicznego jest oczywista.

• Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron

1. Można w odniesieniu do postę­powania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. używać określenia zdol­ność administracyjnoprawna na oznaczenie prawnej możliwości występowania jako strona w tym postępowaniu.

2. Zgodnie z art. 29 stroną może być każdy podmiot mający zdolność prawną ocenianą według art. 30, a więc osoba fizyczna i osoba prawna. Zgodnie z art. 29 stroną może być jednostka organizacyjna państwowa, samo­rządowa lub społeczna, i to niezależnie od tego, czy ma osobowość prawną, czy też jej samoistny charakter jest zaznaczony tylko wyodrębnieniem organi­zacyjnym. Stroną może być organ administracji rządowej, a także gmina, po­wiat lub województwo, ale konieczne będzie oddzielenie od siebie sytuacji, w których sprawują one orzecznictwo administracyjne, oraz tych, w których są one stronami postępowania prowadzonego przez inny organ administracyj­ny.

3. Pojęcie zdolności prawnej wymienione w art. 30 § 1, zgodnie z zawartym w nim odesłaniem, należy rozumieć tak jak określa je art. 8 k.c. w odnie­sieniu do osób fizycznych, a art. 33 k.c. co do osób prawnych. Zgodnie z Kodeksem cywilnym osoba fizyczna od urodzenia może być podmio­tem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. Osobą prawną jest Skarb Państwa z mocy art. 33 k.c, inne podmioty na podstawie przepisów ustaw odrębnych lub z chwilą wpisu do właściwego rejestru (art. 37 § 1 k.c).

4. Zdolność do czynności prawnych, dająca stronie zdolność procesową, czyli możliwość samodzielnego i skutecznego działania w postępowaniu, również została określona przez odesłanie w art. 30 § 1 k.p.a., czyli trzeba ją oceniać według przepisów art. 11-17 k.c. lub przepisów szczególnych.

5. Artykuł 30 § 2 k.p.a., zgodnie z założeniami regulacji prawnej zawartej w k.c, normuje podstawy skutecznego działania w postępowaniu za strony pozbawio­ne zdolności procesowej. Należy podkreślić, że osoby te są stronami postępo­wania, które dotyczy ich interesu prawnego, ale czynności procesowe podejmuje za nie ich przedstawiciel ustawowy.

6. W art. 30 § 4 k.p.a. uregulowano sytuację następstwa procesowego wynikają­cego z dwóch powodów: śmierci strony lub zbycia rzeczy czy też praw, których postępowanie dotyczy. Inaczej niż jest to w postępowaniu cywilnym w postępo­waniu administracyjnym nie występuje następstwo procesowe w czystej postaci.

7. W art. 34 k.p.a. zamieszczono przepis dotyczący postępowania w sprawie, w któ­rej powinna brać udział strona nieobecna, czyli przebywająca poza miejscem swojego zamieszkania. W świetle różnych przepisów należy rozumieć, że chodzi o nieobecność danej osoby w kraju. Jeżeli taka osoba nie ustanowiła pełnomoc­nika, to zgodnie z art. 34 § 1 organ administracyjny występuje do sądu, który na podstawie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyznaczy kuratora.

8. Postanowienia art. 34 k.p.a. regulują następstwa obowiązku organu czuwania nad tym, ażeby strona była w postępowaniu należycie reprezentowana. Dbałość o to jest dyktowana na pewno względami społecznymi, a czasem humanitarny­mi²⁷, ale również trzeba mieć na uwadze to, że prowadzenie postępowania bez należytej prawnej reprezentacji strony będzie wyczerpywać znamiona przesłanki wznowienia postępowania, ustanowionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

• Pełnomocnictwo procesowe

1. Udzielenie pełnomocnictwa następuje przez jednostronną czynność prawną, jaką jest oświadczenie woli mocodawcy złożone w dowolnej formie²⁸. Pełnomocnictwo procesowe, uregulowane w art. 32-33 k.p.a. i art. 136-137 o.p., jest w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym wyraź­nie odformalizowane, jeżeli porównać je z rozwiązaniami przyjętymi w postępo­waniu cywilnym²⁹. To odformalizowanie wyraża się w tym, że granice umocowania pełnomocnika do działania za stronę są wyznaczone jedynie zakre­sem czynności procesowych, które strona - z racji ich charakteru - musi dopełnić osobiście (art. 32 k.p.a.)

2. Pełnomocnikiem strony zgodnie z k.p.a. może być każda osoba fizyczna ma­jąca zdolność procesową (art. 33 § 1), może to więc być też zdolność ograni­czona. Pełnomocnikiem zostaje osoba fizyczna, której udzielono pełnomocnictwa pisemnie lub ustnie, wnosząc je do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a. i art. 137 § 2 o.p.). Przepisy zarówno k.p.a., jak i o.p. nie stawiają pełnomocnikowi wymaga­nia posiadania kwalifikacji fachowych. Drobny przywilej procesowy przyznaje się w k.p.a. adwokatowi, radcy prawnemu lub rzecznikowi patentowemu, a w po­stępowaniu podatkowym także doradcy podatkowemu, którzy mogą sami uwie­rzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a)

3. W sprawach drobnych na podstawie art. 33 § 4 k.p.a. domniemywa się udzielenie pełnomocnictwa przez stronę członkom jej najbliższej rodziny lub domownikom. Ocena, czy ma się do czynienia z domniemanym umocowaniem pełnomocnika przez mocodawcę, musi być przeprowadzona z uwzględnieniem rodzaju sprawy oraz znaczenia jej wyniku dla strony.

4. Od dnia powiadomienia organu administracyjnego przez stronę o ustano wieniu pełnomocnika musi on mieć zapewniony czynny udział w postępo­waniu tak samo jak strona, albowiem „pominięcie przez organ administracji peł­nomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

Podmiot na prawach strony

• Instytucja procesowa podmiotów na prawach strony charakteryzuje się tym, że prawo procesowe dopuszcza do uczestnictwa w postępowaniu organizację społeczną i prokuratora, ale „podmioty te nie są stronami w toczącym się postę­powaniu, gdyż postępowanie nie toczy się w ich własnej sprawie; nie występują one zamiast strony, lecz obok i niezależnie od strony"¹. Prawo procesowe przy­znaje tym podmiotom „prawa strony", przez które należy rozumieć wyłącz­nie prawa procesowe. Podmiotom tym nie przysługują zatem prawa wynikają­ce z norm prawa materialnego ani nie mogą one rozporządzać takimi prawami.

• Podmioty na prawach strony, mając prawa procesowe strony, są powołane do dokonywania czynności procesowych w postępowaniu. Skuteczność prawna tych czynności jest uzależniona od spełnienia wymagań przewidzianych normami prawa procesowego, np. co do treści i formy czynności, terminu jej dokonania.

• Organizacja społeczna:

1. Kodeks postępowania administracyjnego definiuje pojęcie organizacji spo­łecznej, stanowiąc w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., że „rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne". Pojęcie jest więc rozumiane szeroko.

2. Przyznanie praw procesowych strony organizacji społecznej⁴ jest uzależnione od spełnienia łącznie dwóch przesłanek:

• jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji,

• zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, z czym będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tyl­ko strony, ale również innych podmiotów, na otoczenie

• Organizacja społeczna, występując o przyznanie jej procesowych praw strony w postępowaniu, jest obowiązana wykazać, że spełnia obie przesłanki.

• Organizacja społeczna ma następujące prawa procesowe:

• żądania wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie;

• dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania. Z tych podstawowych praw wynikają dalsze uprawnienia szczegółowe.

• W sprawie, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne, organizacja społeczna, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., może wystąpić z żą­daniem wszczęcia postępowania.

• Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania wtedy, gdy przepisy prawa materialnego dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu.

• Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępo­waniu już toczącym się, i to niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek strony, czy z urzędu (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania następuje w drodze postanowienia.

• Prawo organizacji społecznej zatem jest dostatecznie zapewnione przez przyznanie środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ administracji publicznej po rozpoznaniu żądania organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony wydaje postanowienie o dopuszczeniu jej do postępowania lub odmawia tego dopuszczenia. Na postanowienie odmowne służy organizacji spo lecznej zażalenie, a następnie - skarga do sądu administracyjnego.

• Organizacja społeczna, dopuszczona już do postępowania, ma prawa stro­ny, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a.

• Zupełnie inny charakter ma uprawnienie organizacji społecznej, która nie uczest­niczy w postępowaniu na prawach strony, do przedstawienia za zgodą organu administracji publicznej swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 § 5 k.p.a.). W takim przypadku organizacja społeczna nie ma praw procesowych strony.

• Prokurator

1. Celem, do którego realizacji wprowadzono instytucję prawną udziału prokura­tora w postępowaniu administracvinvm. bvło rozbudowanie systemu gwarancji prawnych praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli sprawowanej przez niezależny od nich organ.

2. Sytuację prawną prokuratora w postępowaniu administracyjnym re­guluje obecnie wyłącznie k.p.a. Według bowiem art. 42 ustawy o proku­raturze: „Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne ustawy".

3. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają prokuratorowi na­stępujące prawa procesowe:

• Prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Prokurator ma prawo zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej z żądaniem wszczę­cia postępowania. Warunkiem realizacji tego prawa jest wystąpienie przesłanki - usunięcie stanu niezgodnego z prawem.

• Po drugie, jeżeli postępowanie w danej sprawie się toczy, prokurator ma pra­wo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postę­powanie i rozstrzygnięcie sprawy były zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.).

• Po trzecie, jeżeli postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw - na drodze administracyj­nej i skarga - na drodze sądowej.

• Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu, jeżeli przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne dopuszczają wznowienie postępowania, stwierdzenie nie­ważności decyzji, uchylenie lub zmianę decyzji. O wszczęciu postępowania na skutek sprzeci­wu organ administracji publicznej powiadamia strony. Sprzeciw nie powoduje wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, jednakże organ, do którego sprzeciw wpłynął, niezwłocznie powinien stwierdzić, czy nie ma potrzeby wstrzymania wykonania decyzji do czasu załatwienia sprzeciwu. Sprzeciw powinien być załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia przez prokuratora. W razie niezałatwienia sprzeciwu w tym terminie stosuje się odpowiednio art. 36-38 k.p.a. dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie.

• Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu głównym lub w postę­powaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą procesowe pra­wa strony.

Rzecznik Praw Obywatelskich

1. Instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich powołano w celu rozbudowania systemu gwarancji prawnych przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w konstytucji i innych aktach normatywnych. zakres jego procesowych uprawnień nie został określony odrębnie, lecz przez odesłanie do praw procesowych prokuratora. Nie oznacza to jednak, że nie ma odrębności w pozycji prawnej Rzecznika w postępowaniu administracyjnym.

2. Według art. 14 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich¹" ma on w postępowaniu administracyjnym, a więc i postępowaniu podatkowym, na stępujące prawa procesowe: żądania wszczęcia postępowania administracyjne go, uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach przysługują cych prokuratorowi, wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Wszystkie te uprawnienia Rzecznik może realizować tak jak prokurator, a więc na podstawie przepisów działu IV k.p.a.".

3. Z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego Rzecznik występuje wtedy, gdy zachodzi konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela. Pojawi się ona wtedy, gdy przepis prawa materialnego do­puszcza wszczęcie postępowania na wniosek strony oraz, gdy z takiego przepisu wynika dla organu obowiązek wszczęcia postępowania, a organ pozostaje bez­czynny i stan ten godzi w prawa lub wolności obywatelskie.

4. Zgodnie z zasadą subsydiarności Rzecznik „podejmuje działania, gdy oso­ba, której prawa zostały naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie do­stępne środki ochrony prawnej.

5. W postępowaniu podatkowym Rzecznik Praw Obywatelskich bierze udział na prawach przysługujących prokuratorowi.

6. Inne podmioty

1. Przepisy ustaw materialnoprawnych oraz ustaw ustrojowych mogą przyzna­wać prawa procesowe innym podmiotom. Rozwiązanie takie przyjmuje art. 16 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska¹³. Organy tej Inspekcji w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środo­wiska w działalności organów administracji państwowej, rządowej lub organu samorządu terytorialnego wnoszą wystąpienie, w którym może być także wnio­sek o wszczęcie postępowania administracyjnego lub o dopuszczenie ich do udziału w toczącym się już postępowaniu.

2. Przepisów o udziale na prawach strony w postępowaniu administra­cyjnym nie stosuje się do wspólnot samorządowych i ich jednostek po­mocniczych samorządu terytorialnego (np. sołectwa, osiedla, dzielnice). Przepisy ustaw samorządowych nie przyznają im bowiem takiego statusu, może być on zatem przyznany wyłącznie w przepisach szczególnych. Przyznanie praw procesowych strony podmiotom, gdy nie ma ku temu podstaw prawnych, stano­wi naruszenie prawa, godząc w chronione prawa jednostki.

16. Uczestnicy postępowania administracyjnego

• Pojęcie uczestników postępowania

1. W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy podmioty postępo­wania oraz uczestników postępowania.

2. Do podmiotów postępowania zaliczamy organy administracji publicznej powołane do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem postępowania oraz te podmio­ty, które w danej sprawie mają chronione przez prawo interesy, a zatem stronę (strony) oraz podmioty na prawach strony. Podmioty postępowania korzystają z przyznanej im przez prawo procesowe pełni praw procesowych, wyrażających się w zespole uprawnień i obowiązków procesowych, zróżnicowanych ze wzglę­du na pozycję prawną określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.

2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia:

1. Do uczestników postępowania zaliczamy osoby fizyczne, osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie mają interesów chronionych przez prawo, lecz są zainteresowane daną sprawą albo ze względu na ich faktyczne interesy i wobec tego rozstrzygnięcie sprawy nie będzie dla nich obojętne, albo ze wzglę­du na ich udział w niektórych czynnościach postępowania (wynik tego postępo­wania będzie pozostawał wtedy poza sferą ich zainteresowania).

2. Uczestników postępowania mających w sprawie interes faktyczny będziemy określać mianem osób zainteresowanych², tworzą oni jedną grupę tych uczest­ników. Do drugiej grupy uczestników postępowania zaliczamy: świadków, bie­głych i osoby trzecie wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin.

3. Jeżeli wziąć pod uwagę pozycję procesową świadka, dokładnie scharakteryzo­waną w rozdziale XIII, to może on odmówić zeznań (art. 83 § 1 k.p.a., art. 196 § 1 o.p.) lub odmówić odpowiedzi na niektóre pytania (art. 83 § 2 k.p.a., art. 196 § 2 o.p.), a więc może on uchylić się od pewnych działań w postępowaniu ad­ministracyjnym. Podobnie będzie w przypadku biegłego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach oraz o wyłączeniu pracownika (art. 84 § 2 k.p.a) Świadek, biegły lub osoba trzecia zobowiązana do okazania przedmiotu oglę­dzin mają obowiązek stawienia się na wezwanie organu administracji publicznej (art. 50 § 1 w związku z art. 51 k.p.a) a jeżeli tego obowiązku nie dopełnią, mogą być ukarani grzywną na podstawie przepisu art. 88 § 1 k.p.a. Korzystają oni z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie od kary grzywny, a na postanowienie odmowne w tej kwestii służy im zażalenie (art. 88 § 2 k.p.a., art. 262 § 5 o.p.). W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia mogą oni wnieść wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a., art. 162 o.p.).

4. Przyznanie uczestnikom postępowania jedynie ograniczonych praw procesowych jest uzasadnione tym, że nie mają oni własnego interesu w sprawie będącej przed­miotem postępowania administracyjnego, sprawa ta ich nie dotyczy, jej rozstrzyg­nięcie nie ma żadnego wpływu na ich sytuację prawną lub faktyczną.

5. Przepisy zawarte w k.p.a. i o.p. nie regulują sytuacji prawnej osób zainteresowanych, a zatem ta kategoria uczestników postępowania jest w świetle obowiązującej regulacji prawnej pozbawiona praw procesowych.

• Osoby te mogą więc podejmować ochronę swoich interesów, wnosząc skargę powszechną. Skarga taka, jeżeli spełnia określone wymagania, powoduje podjęcie przez organ administracji publicz ncj czynności z urzędu (art. 233 i 235 § 1 i 2 k.p.a.).

• Osoba zainteresowana może również bronić swoich interesów w postępowaniu administracyjnym za pośrednictwem organizacji społecznej, jeżeli jest jej członkiem albo też zdoła nakłonić jej organy z racji celów statutowych, wymagań ochrony interesu społecznego do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony lub tylko do wyrażenia stanowiska w sprawie (art. 31 § 1, 3 i 5 k.p.a.). Bezpośrednio może wystąpić w postępowaniu administracyjnym osoba zainteresowana tylko wtedy, gdy przeprowadza się rozprawę, zgodnie z art. 90 § 3 k.p.a., organ zawiadamia o rozprawie „inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot".

• Pominięcie uregulowania przyznającego osobie zainteresowanej prawa proceso­we może być uzasadniane naturą jej interesów - nie ma ona interesu prawnego w danej sprawie, a zatem nie istnieje taki interes, który powinien być chroniony w postępowaniu administracyjnym.

17. Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego.

• Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie

1. W Kodeksie nie używa się wprost pojęcia przedmiot postępowania, ale jest o nim mowa a contrario w art. 105 § 1 (art. 208 § 1 o.p.), w którym stanowi się o umorzeniu postępowa­nia, które „z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Postępowanie administracyjne może wobec tego toczyć się tylko wtedy, gdy jest „przedmio­towe", jeżeli ma swój przedmiot, a brak przedmiotu postępowania - bezprzed­miotowość, prowadzi do podjęcia decyzji przerywającej definitywnie wszystkie czynności organu administracyjnego prowadzone w sprawie.

2. Przedmiot postępowania administracyjnego, rozumiany jako obiekt regulacji prawnej, jest to pewien zbiór reguł, które powinny odnosić się wyłącznie do samego podejmowania decyzji stosowania prawa. Jeżeli przyjąć podział systemu norm prawnych na normy merytoryczne, normy stanowienia nowych norm prawnych i normy formalne, a w grupie norm formalnych wyróżnić jeszcze te z nich, które tworzą reguły stosowania prawa oraz reguły organizacyjne, to przepisy postępowania administracyjnego są źródłem norm prawnych formalnych, tworzących reguły stosowania prawa.

3. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, od którego rozpoczęły się rozwa­żania w tym rozdziale, wprost daje się odnieść właśnie do związku postępowa­nia administracyjnego z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Gdy on ustaje, czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, bo byłyby bezcelowe.

2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego:

1. Elementów konstytuujących przedmiot postępowania administracyjne­go można wyróżnić kilka. Podążając za poglądami W. Dawidowicza, za taki element trzeba uznać pojęcie sprawy oraz aktu administracyjnego indywidu­alnego zewnętrznego, występującego pod procesowym mianem decyzji lub postanowienia. Takim elementem będą również przesłanki istnienia postępo­wania administracyjnego, czyli - choć może się to wydać na pierwszy rzut oka sprzeczne samo w sobie - elementy podmiotowe, tzn. legitymowany organ administracyjny oraz strona.

2. Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej „na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) wymaga dopełnienia stwier­dzeniem, że nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy, która powinna być rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego być sprawy kwalifikującej się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub szczególnym bez wyraźnej i wprost określonej podstawy prawnej, zawartej w powszechnie obowiązu­jących przepisach prawa publicznego.

3. W obrębie prawa publicznego można wyróżnić takie przepisy, które bezpo­średnio z mocy prawa kształtują prawa lub obowiązki różnych podmiotów, oraz inne - czyniące to niejako pośrednio, bo kształtowanie praw lub obowiąz­ków, nawiązanie stosunków prawnych będzie wymagać aktów stosowania pra­wa dokonywanych przez organy administracyjne. Jedne więc stosunki prawne będą powstawały z mocy prawa (np. nabycie obywatelstwa polskiego przez dziecko rodziców będących obywatelami polskimi, zobowiązanie podatkowe ustalone w drodze samoobliczenia przez podatnika), inne zaś będą wynikały z decyzji administracyjnej (np. z zezwolenia udzielonego na niektóre rodza­je działalności gospodarczej).

4. Można więc powiedzieć, że istnieją pewne właściwości porządku prawnego, z których wynika założenie, iż nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy kwalifikującej się do rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym.

5. Wynikają z tego dwie konsekwencje: musi istnieć organ administracji publicznej, umocowany do działania w określonej sferze prawa pu­blicznego i umocowanie to nie może mieć charakteru ogólnego, ale musi dotyczyć określonych stosunków społecznych lub gospodarczych kwalifiku­jących się do uregulowania ich w drodze indywidualnego aktu administra­cyjnego.

3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne

1. Indywidualny charakter sprawy nie daje jeszcze podstaw do rozstrzygania jej w drodze decyzji administracyjnej. W celu wyjaśnienia tego stwierdzenia trze­ba odwołać się do pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego M. Zimmermanna.

2. Wspomniany autor jako postępowanie jurysdykcyjne traktuje takie po­stępowanie administracyjne, w którym elementami konstrukcyjnymi są pojęcia: strony, interesu prawnego, decyzji administracyjnej. Jego zda­niem: „przepis, który powiada np., że właściwe organy mogą wydać zezwolenie wodnoprawne, przemysłowe czy inne, jest przepisem, który dla tej kategorii spraw otwiera drogę «jurysdykcyjnego» procesu administracyjnego.

3. Postępowanie administracyjne «jurysdykcyjne» jest tylko jednym z rodzajów postępowania ad­ministracyjnego sensu largo (rodzajowo inne postępowanie «skargowe» z k.p.a. jest też sui generis postępowaniem). W tych warunkach za właściwością «jurys-dykcyjną» organów administracji nie przemawia chyba domniemanie; konieczny jest tu w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego"

4. Tekst obowiązujący k.p.a. zawiera pojęcie „indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej", która pozostaje we właściwości organów administracji publicznej, obejmującej administrację rządową centralną i terenową, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne podmioty wykonujące zlecone iunkcje administracji publicznej. Przepisy k.p.a. o postępowaniu administracyjnym ogólnym są stosowane w typowych sprawach indywidualnych regulowanych prawem administracyjnym, wymagających wydania decyzji administracyjnej ce­lem usunięcia stanu nieustalenia prawa lub sporu o prawo, z zastosowaniem sys­temu czynności i gwarancji procesowych. Ten zespół przepisów prawnych two­rzy podstawę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

4. Określenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego

1. Przedmiot postępowania administracyjnego oraz przedmiot konkretnie oznaczonego po­stępowania administracyjnego, czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie co do imiennie określonych podmiotów.

2. Przedmiot postępowania administracyjnego tworzą takie przypadki decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, w których te organy są wprost powołane przepisami prawa publicznego do orzekania, w razie sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa, w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego indywidualnego, w prawnie uregulowanym trybie podejmowa­nia decyzji stosowania prawa, zapewniającym jej standard zgodny z ideą decyzji praworządnej.

3. Ze względu na teoretyczny charakter określenia trzeba było w nim użyć doktrynalnego po­jęcia aktu administracyjnego indywidualnego o charakterze zewnętrznym. Akt taki w postępowaniu administracyjnym występuje w procesowej formie albo decyzji administracyjnej, albo postanowienia. Od razu trzeba zwrócić uwagę na to, że jeżeli nawet występuje ugoda jako forma procesowa rozstrzygnięcia spra­wy, a ugoda jest traktowana w doktrynie jako odrębna od innych prawna forma działania administracji, to zrównuje się ją w skutkach prawnych z decyzją admi­nistracyjną, przynajmniej gdy chodzi o kwestie procesowe (art. 121 k.p.a.).

4. Normy proceduralne są takim podsys­temem, który jest uporządkowany wewnętrznie, a wyznacza on kolejność czynności procesu decyzyjnego, przez co standaryzuje czynności różnych organów oraz stron i innych uczestników postępowania. Te normy formalne są społecznie doniosłe przez to, że porządkują czynności podejmowania decyzji stosowania prawa, i to zgodnie z przyjętą w państwie ideologią stosowania pra­wa (np. z ideą decyzji związanej prawem, decyzji praworządnej).

5. Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzje-administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania.

6. Pojęcie sprawy indywidualnej, tzn. konkretnej w podwójnym znaczeniu, czyli dotyczącej indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnoszącej się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku, jest pojęciem prawnym występującym w art. 1 pkt 1, a poza tym do jego interpretacji można odnieść wcześniej stosowane i wyjaśnione w literaturze pojęcie sprawy administracyjnej.

7. Art. 105 § 1 k.p.a. (art. 208 § 1 o.p.) stanowiący o tym, że przed organem prowa dzącym postępowanie w konkretnej sprawie występuje alternatywa: albo musi on rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, usuwając stan nieustalenia prawa lub przesądzając spór co do prawa, albo też wydać decyzję o umorzeniu postępowa nia, stwierdzając wiążąco jego bezprzedmiotowość, czyli brak prawnych możli wości orzekania co do istoty sprawy -jej przedmiotu.

CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

• Czynności procesowe postępowania administracyjnego

• Porządkowanie ciągu działań postępowania administracyjnego może być dokonywane na podstawie różnych kryteriów. W doktrynie z reguły przyjmuje się systematykę k.p.a. jako pod­stawę charakterystyki postępowania w I instancji. Można jednak przyjąć inne założenie pozwalające na wyróżnienie czynności merytorycznych postępowania, wpływających na jego zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz czynności techniczno-procesowych, które występują w każdej procedurze sądowej lub pozasądowej.

• Na odrębne potraktowanie zasługują środki prawne służące zdyscyplinowaniu działań wszystkich podmiotów postępowania. Trzeba również zwrócić uwagę na wydawane w toku postępowania orzeczenia organu dotyczące czynności procesowych, ich zakresu i kolejności podejmowania w sprawie.

• Wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznacza wyłącznie zapo­czątkowania czynności procesowych w sprawie, która nie była jeszcze w ogó­le rozpoznawana przez organy administracyjne, lecz dotyczy także wszczęcia postępowania w kolejnej instancji administracyjnej lub podjęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie.

• Podobnie jest w przypadku prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczaj­nym. Organ weryfikujący decyzję w tym trybie stosuje przepisy normujące postępowanie przed organem I instancji.

• Niektóre czynności procesowe trybu zwykłego będą podejmowane przez róż ne organy poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego.

• Czynności procesowe wszczęcia postępowania

• Wszczęcie postępowania. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają odrębnego aktu, którym orzekałoby się o wszczęciu postępowania administracyjnego i o legitymacji strony postępowania, natomiast art. 165 § 2 o.p. stanowi, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia, a art. 165a § 1 o.p. daje podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczę­cia postępowania podatkowego, gdy żądanie jego wszczęcia nie pochodzi od strony albo są inne przeszkody prawne.

• W przypadku obowiązywania zasady dyspozycyjności wniesienie podania przez stronę wywiera skutek z mocy prawa, bo zgodnie z art. 61 § 3: „Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi admi­nistracji publicznej", a przy korzystaniu z drogi elektronicznej - „dzień wprowa­dzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicz­nej" (art. 61 § 3a). W tej dacie zaczyna się po­stępowanie w sprawie, czyli zaczynają biec terminy do jej załatwienia, powstają obowiązki procesowe organu administracyjnego i stron oraz innych uczestni­ków postępowania, od tej daty powstaje zawisłość sprawy administracyjnej, co wstrzymuje lub nadaje bieg również niektórym terminom materialnoprawnym (np. przedawnienia).

• W przepisach k.p.a. nie stanowi się o obowiązku stwierdzenia przez organ, że podmiot wnoszący żądanie jest stroną.

• W konsekwencji przyjęcia określonej konstrukcji pojęcia strony, niekiedy dopie­ro po przeprowadzeniu czynności postępowania wszczętego na mocy przepisów k.p.a. można orzec, czy dany podmiot jest legitymowany do nabycia praw lub do obarczenia go obowiązkiem jako strona postępowania. Z treści art. 61 § 3 i art. 165 § 3 o.p. wynika, że żądanie powoduje wszczęcie postępowania tylko w tym przypadku, gdy wnosi je osoba będąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 133 o.p. Wniesienie żądania przez inny podmiot takiego skutku nie powodu­je, chociaż może spowodować inne skutki, np. przewidziane w art. 66 § 3 k.p.a. i art. 171 § 3 o.p. (zwrócenie pisma wnoszącemu z pouczeniem o niemożności ustalenia organu właściwego lub ze wskazaniem na sąd jako właściwy w spra­wie), albo spowodować wszczęcie postępowania skargowego lub wnioskowego.

• Żądanie wszczęcia postępowania mogą wnieść wszystkie strony równocze­śnie albo też może być wniesione przez jedną z nich lub przez niektóre tylko strony. W każdym przypadku skutek będzie ten sam - wynikający z art. 61 § 3 k.p.a. Przepisy prawa materialnego regulują przypadki, w których w dyspozycji strony pozostaje wszczęcie postępowania, stanowiąc, że wszczyna się je na wniosek, żądanie, na podstawie podania itp.

• W przypadku gdy stroną jest podmiot kolegialny, podstawę żądania powinna stanowić uchwała podjęta w trybie i formie określonej statutem.

• W wyniku nowelizacji wprowadzono art. 61 § 2 k.p.a. dopuszczający wszczęcie postępowania z urzę­du w sprawie, w której prawo materialne wymaga wyłącznie wniosku strony, jednakże przy spełnieniu łącznie dwóch przesłanek:

1. wymaga tego „szczególnie ważny interes strony";

2. w toku tak wszczętego postępowania uzyska się zgodę strony na dalsze jego prowadzenie, w przypadku braku zgody strony postępowanie ulega umorzeniu.

• Wniesienie żądania przez stronę wywiera skutek prawny w dniu jego dorę­czenia organowi administracyjnemu, tzn. w dacie wpływu żądania pisom nego albo zgłoszenia do protokołu żądania ustnego, jest to „dzień doręczenia żądania organowi", o czym stanowi art. 61 § 3 i 3a k.p.a.

• Zgodnie z art. 233 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania może być wniesione w formie skargi powszechnej (petycji), która, jeżeli pochodzi od strony, niezależ nie od nazwy będzie podstawą wszczęcia postępowania z mocy art. 61 k.p.a. Według bowiem art. 222 treść pisma przesądza o jego charakterze, a nie nazwa czy forma. Jeżeli skarga jest pismem procesowym strony, to musi być rozpatrzona zgodnie z przepisami proceduralnymi (art. 233 i 240 k.p.a.).

• W postępowaniu ogólnym organ administracyjny ma obowiązek ustalenia, ja kie podmioty są stronami wszczętego postępowania, i powiadomić je o tym, że biorą udział w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). Na podstawie art. 183 § 2 k.p.a. należy zawiadomić prokuratora, jeżeli jego udział w poste powaniu byłby potrzebny, co dotyczy też postępowania podatkowego. Zgodnie z art. 31 § 4 k.p.a. należy o wszczętym postępowaniu powiadomić organizację społeczną, jeżeli może być zainteresowana wynikiem sprawy ze względu na cele statutowe lub wymagania interesu społecznego.

• W toku postępowania nie ma różnic w czynnościach procesowych, które byłyby zależne od trybu jego wszczęcia, z dwoma tylko wyjątkami, będącymi przejawem zasady dyspozycyjności - dotyczy to zawieszenia postępowania oraz jego umorzenia.

• Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w kilku sytuacjach ure-gulowanych w k.p.a.:

1. organ działa z własnej inicjatywy - czy to na skutek własnych informacji, czy to kontroli wewnętrznej - albo z inicjatywy organu nadzoru; obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6, art. 120 o.p.) wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków nie­pewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji; poza tym prawo materialne może nakładać obowiązek wydania decyzji z urzędu bez oczekiwania na wniosek stron, bo wszelka przewlekłość byłaby szkodliwa dla interesu publicznego;

2. z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego określonej osoby lub okre­ślonych osób występują podmioty na prawach strony, działając zgodnie z art. 31 § 1 w związku z art. 31 § 2 - organizacja społeczna, z art. 182 - prokura­tor, z art. 14 pkt 6 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich⁷ w związku z przepisem art. 182 - Rzecznik Praw Obywatelskich;

3. wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek skargi powszech­nej wniesionej przez osobę trzecią (art. 233 zdanie drugie).

13. Tylko w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu na skutek żądania organi­zacji społecznej, zamierzającej działać na prawach strony, nie będzie wątpliwości co do daty, w której zgodnie z k.p.a. postępowanie wszczęto. W pozostałych przypadkach należy, zgodnie z poglądem NSA, przyjąć, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu „można uznać dzień pierwszej :zynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę". W przytoczonym postanowieniu NSA z 4 marca 1981 r. mocno za znaczono konieczność przestrzegania właściwości i działania w granicach posiadanych uprawnień przez organ wszczynający postępowanie z urzędu. Mieści się w tym również obowiązek zbadania możliwości prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do kilku spraw, czyli zastosowania przepisu art. 62. W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicz nej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Artykułu 62 nie można zastosować do jednej sprawy, w której jest wiele stron o sprzecznych lub uzależnionych od siebie interesach, bo trzeba wyważyć te in­teresy i obowiązki, i najczęściej to, co dla jednej strony postępowania będzie pra wem, to dla drugiej stanie się obowiązkiem albo oznaczać będzie pozbawienie praw.

14. Wszczęcie postępowania powoduje rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 k.p.a. (art. 139 o.p.), i dlatego tak istotne jrsi ustalenie początkowej daty postępowania.

15. Podanie. Przepisy dotyczące podań są zamieszczone w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania, ale zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. (art. 168 § 1 o.p.) treścią podania może być żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, a więc każdy wniosek procesowy lub inne oświadczenie strony, uczestnika postępo­wania. Podanie może być wnoszone w celu wszczęcia postępowania, jak też w trakcie jego prowadzenia i po zakończeniu go decyzją. Tylko wtedy, gdy podanie za­wiera żądanie wszczęcia postępowania, wywiera ono skutek, o którym stanowi art. 61 § 3 k.p.a. (art. 165 § 3 o.p.), tzn. zapoczątkowuje w ogóle postępowanie administracyjne. Podanie zawierające odwołanie lub zażalenie powoduje skut­ki określone w innych przepisach k.p.a. lub o.p., tzn. wszczęcie postępowania weryfikacyjnego.

1. W postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu, wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. infine (art. 125 § 1 o.p.), w którym stanowi się o najprostszych środkach zapewniających załatwie­nie sprawy i ujawnia się jej działanie również odnośnie do podania. W art. 63 § 2 k.p.a. jako elementy minimalne podania wymienia się „wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie" (tę samą treść zawiera art. 168 § 2 o.p.). Przepisy szczególne mogą te wymagania zaostrzyć.

2. Podanie w formie pisma może być doręczone osobiście, przez pocz­tę, może być wniesione telegraficznie, dalekopisem, telefaksem, pocztą elektro­niczną na formularzu internetowym organu (art. 63 § 1 k.p.a.)

16. Podanie wnoszone drogą elektroniczną musi spełniać wymagania określone w przepisach wykonawczych do k.p.a. oraz o.p. odnośnie do zawartych w nich danych zapisanych w formacie elektronicznym oraz musi być opatrzone bez­piecznym podpisem elektronicznym. Wnoszący podanie ma prawo żądać potwierdzenia wniesienia przez adnotację na kopii lub osobnym poświadczeniem (art. 63 § 4 k.p.a., art. 168 § 4 o.p.), również w formie elektro nicznej.

17. Uchybienia i braki podania można podzielić na usuwa!ne i nieusuwalne. Większość braków i uchybień formalnych można usunąć, gdy istnieje możliwość skomunikowania się z wnoszącym podanie. Może on być wezwany do sprecyzo wania żądania, dołączenia dokumentów, złożenia wyjaśnień, do uiszczenia wy maganych opłat i opłacenia z góry kosztów postępowania (art. 261 § 1 k.p.a.). Jednocześnie z wezwaniem do usunięcia braków wyznacza się termin, w którym powinny być dopełnione dodatkowe czynności. Jeżeli termin nie zostanie dotrzy­many przez wnoszącego podanie i nie będzie on zabiegał o jego przedłużenie, to podanie pozostawia się bez rozpoznania. Tak samo postępuje się w przypadku braków nieusuwalnych, a więc gdy nie ma w podaniu adresu osoby je wnoszą­cej i nie można tego adresu ustalić (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). Nawet ułomne podanie z odpowiednim żądaniem powoduje wszczęcie postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. i od razu należy również powiadomić o tym postępo­waniu inne strony zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a.

18. 
    Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości spoczywa na organie ad­ministracji publicznej i dlatego osoby wnoszące podanie nie ponoszą negatyw­nych skutków nieznajomości tych przepisów. To organ, do którego wniesiono po­danie, czyni przedmiotem rozpoznania sprawy pozostające w jego właściwości, a mylnie skierowane podanie odsyła do organu właściwego. Osoba wnosząca podanie do organu niewłaściwego, która skorzysta z tego pouczenia, nie traci terminu, jeżeli taki był ustanowiony do wniesienia podania, a także zachowuje termin, gdy organ prześle podanie według właściwości. W przypadku gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, podanie zwraca się wnoszącemu ze stosowną informacją.

20. Czynności toku postępowania techniczno - procesowe

• Czynności techniczno-procesowe postępowania wywołują skutki prawne przez fakty; czynnościami tymi organ administracyjny władczo ingeruje w sferę praw lub obowiązków różnych podmiotów. Czynności te są konieczne do rozpoznania sprawy, zorganizowania i przeprowadzenia postępowania wyja­śniającego. Do czynności procesowych technicznych można zaliczyć przede wszystkim wezwania wraz z korzystaniem z pomocy prawnej, doręczenia pism procesowych, dopuszczenie stron do akt sprawy oraz sporządzanie protokołów i adnotacji. Część z tych czynności określa się w literaturze mianem czynności pomocniczych postępowania.

• Wezwanie jest czynnością dokonywaną z zachowaniem jawności i musi ono dokładnie określać podmioty, a więc kto kogo wzywa, musi ono okre­ślać sprawę, pozycję procesową wezwanego oraz cel, w którym go się wzywa, z zaznaczeniem, czy ma on obowiązek osobistego stawienia się, czy może wyrę­czyć się pełnomocnikiem lub przekazać żądane wiadomości na piśmie. Dalszymi elementami są określenie terminu stawiennictwa oraz pouczenie o skutkach nie zastosowania się do wezwania.

1. Odrębnie uregulowano zasady wzywania do osobistego stawiennictwa, gdyż z mocy art. 51 § 1 k.p.a. można go żądać w granicach gminy lub miasta, w których wezwany zamieszkuje (przebywa). Dopuszczalne jest też żądanie stawie­nia się osobistego osoby zamieszkałej (przebywającej) w sąsiedniej gminie lub mieście (art. 51 § 2 k.p.a.).

2. W sprawach szczególnie pilnych możliwe jest wezwanie telegraficzne, telefo niczne, innymi środkami łączności, jednakże z obowiązkiem podania wszyst­kich elementów wezwania. Skutek prawny takie wezwanie wywiera wtedy, gdy do osoby wezwanej dotrze „we właściwej treści i w odpowiednim terminie" (art. 55 § 2 k.p.a., art. 160 § 2 o.p.), co nadaje mu pomocniczy charakter. Doręczanie pism, w tym również wezwań środkami komunikacji elektronicznej, jest dopuszczalne na wniosek lub za zgodą stron (art. 39' § 1 k.p.a.).

3. W szczególnych sytuacjach może nastąpić odwrócenie roli, bo nie wzywa się osoby do organu, a wysyła się pracownika lub osoba sprawująca funkcję organu udaje się do osoby chorej, kalekiej czy mającej wyjątkowe przeszkody w stawieniu się na wezwanie (art. 50 § 3 k.p.a).

4. Można zaniechać wzywania osób do stawiennictwa z odległych miejscowości przez wykorzystanie tzw. pomocy prawnej (art. 52 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 o.p.), zwracając się do organu administracyjnego (podatkowego) właściwego według miejsca zamieszkania lub pobytu danej osoby o wezwanie jej do złożenia wy­jaśnień, zeznań lub dokonania innej czynności. Osoba ta ma wtedy obowiązek osobistego stawienia się zgodnie z art. 51 k.p.a.

5. Zgodnie z art. 50 § 2: „Organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczy­nienie wezwaniu nie było uciążliwe", co można uzyskać przez np. podanie dwóch terminów stawiennictwa.

6. Doręczenia. Przepisy art. 39-49 są podporządkowane zasadzie oficjalno-ści doręczeń ze względu na społeczne funkcje postępowania administracyj­nego¹⁶. Doręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości ze względu na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 § 1 k.p.a. i art. 126 o.p. jeszcze mocniej ją akcentuje) oraz z uwagi na skutki prawne, jakie z dorę­czeniem wiążą przepisy prawa procesowego, a także prawa materialnego. Od daty doręczenia biegną terminy procesowe lub materialne, od tej daty organ i strona będą związani decyzją lub postanowieniem, od niej możliwe staje się stosowanie środków dyscyplinujących lub środków egzekucyjnych.

1. Przepisy normują tylko kwestię samego doręczenia pisma, a nie odnoszą się wcale do dotarcia treści pisma do adresata. Dla biegu postępowania nie ma znaczenia, czy adresat zapoznał się z treścią pisma i kiedy to zrobił. Znaczenie procesowe ma tylko sam fakt doręczenia i jego potwierdzenia, z nim są zwią­zane skutki procesowe.

2. Należy wyróżnić doręczenie właściwe (zwykłe), które stosuje się do osób fizycznych, jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych, oraz doręczenie zastępcze, które można było stosować dawniej tylko do osób fizycznych, a obecnie można również stosować do innych podmiotów (osób praw nych i innych jednostek organizacyjnych).

3. Przepisy k.p.a. dopuszczają także formy powiadamiania publicznego o pismach procesowych, które można potraktować jako surogaty doręczeń, bo przyjmuje się wtedy fikcję doręczenia, która pozwala na niezakłócony bieg postępowania administracyjnego (art. 49).

4. Doręczeniu podlegają „pisma"

5. Doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (poczta elektroniczna). Doręczenie takie jest skuteczne tylko wtedy, gdy organ otrzyma w określonym terminie potwierdzenie doręczenia pisma, a w przypadku braku takiego potwierdzenia ma on obowiązek ponowienia doręczenia pisma w zwy kłym trybie (dokument na papierze doręczony przez pocztę lub posłańca).

6. Doręczenie właściwe ma miejsce wtedy, gdy pismo dostarcza się adresatowi do jego rąk. Stronie pozbawio nej zdolności do czynności prawnych pism nie doręcza się, bo byłoby to bezsku teczne. Za te osoby działa przedstawiciel i jemu doręcza się pisma kierowane do strony.

7. Doręczenie osobom fizycznym pism następuje w miejscu ich zamieszkania lub w miejscu pracy. Wyjątkowo można doręczyć pismo w lokalu organu administracyjnego albo w każdym miejscu, w którym zastanie się adresata (art. 42 k.p.a., art. 148 o.p.). Doręczenie powinno być potwierdzone podpisem adresata, który dokumentuje fakt doręczenia i jego datę. Ani uchylenie się adresata od złożenia podpisu, ani też odmowa przyjęcia pisma nie pozbawiają doręczenia skutku prawnego. Przyjmuje się wtedy zgodnie z art. 47 § 2 k.p.a. i art. 153 § 2 o.p. fikcję doręczenia w dacie odmowy przyjęcia pisma. Jeżeli w sprawie wystę­puje kilka stron, to pisma doręcza się wszystkim stronom.

8. W wyniku nowelizacji przyjęto w k.p.a. i o.p. podobne rozwiązania prawne odno­śnie do doręczania pism procesowych różnym jednostkom organizacyjnym (oso­bom prawnym, podmiotom bez osobowości prawnej, organizacjom społecznym). W pierwszej kolejności stosuje się doręczenie właściwe, polegające na doręczeniu pism osobie uprawnionej do ich odbioru w lokalu siedziby (miejsca działalności) danego podmiotu (art. 45 k.p.a., art. 151 o.p.). Jeżeli nie można zastosować tej formy doręczenia, to pismo składa się w urzędzie pocztowym albo w urzędzie gminy, tak samo jak skierowane do osoby fizycznej i z tym samym skutkiem co do zastosowania fikcji doręczenia (art. 44 k.p.a.)

9. Doręczenie zastępcze polega na oddaniu pisma osobie, która przyjmie na siebie zobowiązanie doręczenia pisma adresatowi. Tymi osobami mogą być: pełnoletni domownik, sąsiad lub dozorca domu. O doręczeniu zastępczym trzeba adresata powiadomić zawiadomieniem zostawionym w pocztowej skrzyn­ce oddawczej, a gdy nie jest to możliwe - w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a)

10. Odrębnie uregulowano doręczanie pism osobie nieobecnej, bo doręcza się je albo przedstawicielowi osoby nieobecnej ustanowionemu przez sąd (kurator osoby nieobecnej - art. 34 § 1), albo przedstawicielowi tej osoby doraź­nie wyznaczonemu przez organ administracyjny (art. 34 § 2).

11. Przepisy k.p.a. ustanawiają dwie fikcje doręczenia pozwalające na prowadzenie postępowania mimo przeszkód w skorzystaniu z doręczenia właściwego lub za stępczego.

• Po pierwsze, pismo skierowane do osoby fizycznej może być złożone na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub w urzędzie gminy, a adresat jest o tym powiadamiany dwukrotnie informacją pozostawioną w skrzynce oddaw czej, a gdy nie jest to możliwe, to informację zostawia się na drzwiach mieszka nia, w miejscu pracy, na nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Po upły wie czternastu dni pismo uważa się za doręczone (art. 44 § 4).

• Po drugie, można również odstąpić od doręczenia pism, jeżeli przepisy szcze gólne pozwalają na powiadomienie stron o decyzjach lub czynnościach proceso wych przez rozplakatowanie obwieszczeń, przez publiczne ogłoszenie przyjęli' zwyczajowo, to doręczenie uznaje się z mocy prawa za dokonane po czternastu dniach od ogłoszenia wiadomości (art. 49; np. taką formę doręczenia przyjmuje się w postępowaniu w sprawie scalania gruntów).

12. Doręczenie pism osobom korzystającym z immunitetu dyplomatyczne­go lub konsularnego musi respektować przywileje wynikające z umów i zwyczajów międzynarodowych, w praktyce wymaga pośrednictwa organów ad ministracji spraw zagranicznych.

7. Protokoły, adnotacje. Z zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.; art. 126 o.p.) wy nika konieczność utrwalania na piśmie wszystkich czynności procesowych albo z odnotowaniem ich treści i przebiegu, albo tylko z zaznaczeniem faktu dokonania. Zasada ustności ma znaczenie pomocnicze tylko w postępowaniu ogól nym, bo czynności dokonane ustnie muszą być zaprotokołowane albo utrwalone w adnotacji uwiarygodnionej podpisem strony (art. 14 § 2 k.p.a.).

8. Z art. 67 § 1 k.p.a. i art. 172 § 1 o.p. wynika, że podstawową formą utrwalenia na piśmie czynności procesowych jest protokół, a adnotacja ma znaczenie po­mocnicze. W art. 67 § 1 jako kryterium wyboru formy utrwalenia pisemnego czynności procesowej wymienia się „istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spra­wy", co oznacza, że chodzi o wszystkie czynności dotyczące faktów prawotwór­czych, od których może być uzależniony wynik sprawy (okoliczności faktyczne, stan prawny).

9. Protokół powinien odpowiadać wymaganiom formalnym oraz materialnym i pod obydwoma względami podlega kontroli procesowej²⁰. W art. 68 § 1 k.p.a. nader syntetycznie ujmuje się wymagania formalne, stanowiąc: „kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny", tak samo zwięźle określa się wymagania materialne stawiane protokołowi: „co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obec­ne osoby". Elementem formalnym będzie również wskazanie osoby i adresu tłu­macza w protokole przesłuchania osoby używającej języka obcego (art. 69 § 2 k.p.a.).

10. Kontrola procesowa protokołu jest zapewniana przez to, że należy go od­czytać uczestnikom czynności i zebrać ich podpisy (art. 68 § 2 k.p.a.). Tak samo należy postąpić z protokołem przesłuchania określonej osoby (art. 69 § 1 k.p.a.); protokół zawierający przekład zeznań z języka obcego na polski pod­pisuje również tłumacz (art. 69 § 2 k.p.a.).

11. Wiarygodność protokołu zapewniają podpisy osób obecnych (odmowa podpisa­nia protokołu przez te osoby musi być w nim omówiona) oraz prawidłowość jego formy pisarskiej.

12. Adnotacja jest notatką sporządzoną w aktach sprawy albo jako osobny do­kument, albo na innym dokumencie, w której opisuje się czynności mające jakiekolwiek znaczenie w sprawie (art. 72 k.p.a., art. 177 o.p.). Adnotacjom nie stawia się szczególnych wymagań formalnych i materialnych, co nie oznacza dowolności w ich sporządzaniu. Zwraca na to uwagę NSA w wyroku z 4 czerwca 1982 r. (I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54), stwierdzając, że: „Nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowód w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, po­mocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne powinny spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.".

13. Udostępnienie akt sprawy. Dostęp do akt sprawy stanowi jedną z konsekwencji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady jawności wobec stron, która to zasada wywodzi się z ogólnej zasady czynnego udziału stron w po­stępowaniu, jak też z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa²¹. Mając dostęp do akt sprawy, strona (jej przedstawiciel, pełnomocnik) ma możliwość skutecznej obrony swoich interesów. Artykuł 73 § 1 k.p.a. (art. 178 § 1 o.p.) daje stronie (podmiotom na prawach stron) prawo wglądu w akta sprawy oraz utrwalania sobie wiadomości w no tatkach i w odpisach, a § 2 (§ 3 w o.p.) tegoż artykułu dopuszcza również, gdy wymaga tego ważny interes strony, sporządzanie uwierzytelnionych odpisów, które mogą być używane w danym postępowaniu lub poza nim jako samodzielne dokumenty.

14. Granice jawności akt dla stron, zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. (art. 179 § I o.p.), wyznaczają wymagania ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie in­formacji niejawnych²², a dokładniej rzecz ujmując - wykazy wiadomości stanowiących tajemnicę państwową oraz służbową, określone w rozumieniu art. 2 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Artykuł 74 § 1 k.p.a. zmierza jednakże jeszcze dalej w ograniczeniu jawności akt sprawy w ten sposób, że dopuszcza wyłączenie od przeglądania akt „ze względu na ważny interes państwowy".

15. Ograniczenie jawności akt dla stron ze względu na ochronę tajemnicy państwo wej i służbowej wynika z mocy prawa. Wszelkie ograniczenia w dostępie do akt sprawy, a więc wyłączenie ich spod przeglądania, sporządzania notatek lub odpisów, mogą być wprowadzone postanowieniem, które podlega zaskarże­niu w drodze zażalenia.

21. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania

• Środkami dyscyplinującymi czynności postępowania i załatwienie sprawy są przede wszystkim terminy ustanawiane dla organu administracyjnego oraz dla stron i innych uczestników postępowania, a ponadto rolę tę odgrywają również środki przymusu, które mogą być stosowane wobec stron i uczestników postę­powania.

• W k.p.a. i o.p. ustanowiono terminy załatwiania spraw przez organy, związano je terminami dokonywania niektórych czynności procesowych, zamieszczono tak­że ustawowe terminy dotyczące czynności stron lub uczestników postępowania, dopuszczono wyznaczenie terminów przez organ prowadzący postępowanie lub przez inny organ.

• Obliczanie terminów. Reguły obliczania terminów podaje art. 57 § 1-4 k.p.a., który stanowi: „§ 1. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. § 2. Terminy określone w tygodniach kończą się z uply wem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. § 3. Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem lego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego mir siąca. § 4. Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni". Wolne od pracy soboty nie należą do kategorii dni ustawowo wolnych od pracy. W art. 57 § 5 uregulowano zasady dokonywania czynności procesowych zapewniających zachowanie terminów przez strony lub innych uczestników postępowania ad mi nistracyjnego ogólnego.

• Zasady obliczania terminów unormowane w przytoczonych przepisach stosują organy prowadzące postępowanie, jak również strony i inni uczestnicy postępo wania. W art. 57 § 5 k.p.a. oraz w art. 12 § 6 o.p. uregulowano zasady zachowa nia terminów, które dotyczą tylko stron i innych uczestników postępowania, a nie odnoszą się one do czynności podejmowanych w postępowaniu przez organy.

• Od terminów wyznaczających pewien okres (liczbę dni, tygodni) należy odróżnić termi­ny określające datę czynności. Terminy oznaczające datę czynności są przez or gan wyznaczane (np. termin rozprawy), nie wymagają obliczania i nie będą przywracane, lecz w uzasadnionych wypadkach będą ponownie wyznaczane (np. nowy termin odroczonej rozprawy).

• Terminy załatwienia sprawy. Prawodawca wykorzystał już do tego celu najpierw dewolucję kompe tencji, czyli przeniesienie sprawy do wyższej instancji działającej za opieszałą niższą instancję, potem zasadę sygnalizowania organowi nadzoru przypad ków niezałatwienia spraw w terminie; w pewnym zakresie było zastosowane także uznanie milczenia organu w oznaczonym czasie za decyzję pozytywną. W aktualnym stanie prawnym wykorzystano kilka środków dyscyplinujących skojarzonych razem, co uregulowano w art. 35-38 k.p.a. skargi sądowej na bezczynność organu administracji publicznej.

• Głównym elementem całej konstrukcji prawnej jest maksymalny termin zała­twienia sprawy (termin ad ąuem), zależny od charakteru sprawy i będący albo terminem ustawowym, albo terminem wyznaczonym przez organ administra­cyjny. Dla organu administracji termin załatwienia sprawy ma charakter in­si rukcyjny tylko pod tym względem, że jego upływ nie pozbawia tego organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania w niej decyzji. Upływ terminu procesowego powoduje powstanie określonych uprawnień procesowych strony i z tego względu nie można go potraktować jako terminu instrukcyjnego w czy­stej postaci jak w postępowaniu sądowym.

• Artykuł 35 § 1 k.p.a. powtarza za art. 12 § 1 zasadę ogólną szybkości postę­powania, ustanawiając obowiązek działania „bez zbędnej zwłoki". Dla spraw nie-wymagających zbierania dowodów, możliwych do rozpatrzenia na podstawie do­wodów dostarczonych przez stronę lub posiadanych przez organ, nie wyznaczo­no terminu załatwienia, bo powinny one być załatwiane przez wydanie decyzji niezwłocznie, od ręki (art. 35 § 2 k.p.a. i art. 139 § 2 o.p.). W razie konieczności podjęcia czynności dowodowych, czy to w formie rozprawy, czy też postępowa­nia gabinetowego, termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc, a sprawy „szcze­gólnie skomplikowane", czyli sprawy o zawiłym stanie faktycznym lub praw­nym, wymagające współdziałania z innymi organami, powinny być załatwiane nie później niż w dwa miesiące. Dla organu odwoławczego termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc.

• Terminy załatwienia spraw o charakterze maksymalnym ustanowione w art. 35 § 3 k.p.a., art. 139 § 1 i 3 o.p. liczy się od daty wszczęcia postępowania, a w postę­powaniu odwoławczym - od daty otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Do tych terminów nie wlicza się odrębnych terminów wyznaczonych w przepisach prawa w celu dokonania określonych czynności, okresu, w którym postępowanie było zawieszone, jak również nie wlicza się opóźnień powstałych albo z winy stron, albo z powodu okoliczności niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.; art. 139 § 4 o.p.). Te maksymalne terminy mogą być w odniesieniu do określonych spraw za­stąpione terminami krótszymi, wyznaczonymi przez organ wyższego stopnia.

• W sprawach wszczętych na skutek sprzeciwu prokuratora od decyzji osta­tecznej obowiązuje jeden termin załatwienia sprawy wynoszący trzydzieści dni od daty jego wniesienia do organu (art. 185 § 1 k.p.a). Uchybienie terminowi załatwienia sprawy stwarza dla organu, niezależnie od przyczyny uchybienia, obowiązek zawiadomienia strony o tym fakcie z podaniem przyczyny oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 § 1 i 2 o.p.). Po upływie terminu ustawowego lub terminu wyzna czonego do załatwienia sprawy (tzn. terminu określonego w art. 35 k.p.a.). Stronie służy prawo wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia na pod stawie art. 37 § 1 k.p.a.

• Organ wyższego stopnia jest władny rozpatrzyć zażalenie (ponaglenie) tyl ko w granicach wyznaczonych treścią art. 37 § 2 k.p.a., czyli w przypadku ich zasadności ma on obowiązek:

1. wyznaczenia terminu dodatkowego załatwienia sprawy (będzie to drugi albo też już trzeci termin);

2. wyjaśnienia przyczyn opieszałości we własnym zakresie lub z pomocą organu niższego stopnia;

3. ustalenia osób winnych przewlekłości w działaniu;

4. stwierdzenia potrzeby wprowadzenia środków zaradczych na przyszłość.

12. W żadnym razie takie zażalenie (ponaglenie) nie daje podstaw organowi wyższe-go stopnia do podjęcia w sprawie decyzji. Przepisy, o których była mowa, stosuje się również w przypadku niezałatwienia w ter­minie sprawy, w której był wniesiony sprzeciw przez prokuratora (art. 185 § 2 k.p.a.). Dalszym skutkiem jest możliwość pociągnięcia pracownika do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, a także „innej odpowiedzial­ności przewidzianej w przepisach prawa".

13. Terminy dokonania czynności procesowych przez organ. W Kodeksie poste powania administracyjnego wiele przepisów określa ustawowe terminy dla organu prowadzącego postępowanie²⁸. Są to zarówno terminy ad quem, przed których upływem należy dokonać czynności albo terminy post quem, po których upływie dokonuje się czynności

14. Terminy dokonania czynności procesowych w pewnym zakresie dynamizują po­stępowanie, ale przede wszystkim odgrywają rolę gwarancyjną dla stron i uczest­ników postępowania. Terminów do dokonania niektórych czynności nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a.

15. Do terminów ustanowionych dla organów administracyjnych stosuje się zasady obliczania terminów określone w art. 57 § 1-4 k.p.a. oraz art. 12 § 1-5 o.p., ale w żadnym wypadku nie stosuje się przepisów dotyczących przywrócenia terminów, te bowiem przepisy nie dotyczą organów i terminów je obowiązujących, a wyłącznie odnoszą się do terminów dla stron lub innych uczestników postępowania.

16. Terminy dokonania czynności procesowych przez strony i uczestników po­stępowania. Terminy stanowione w przepisach k.p.a. i o.p. dla stron mają charakter dyscyplinujący, dlatego że są to terminy ad ąuem, ze swej isto­ty prekluzyjne (zawite)²⁹. Czynność procesowa powinna być dokonana przed upływem tych terminów, bo tylko wtedy będzie skuteczna. Terminy ustawowe nie mogą być przez organ przedłużane, a je­dynie mogą być w określonych sytuacjach przywracane, terminy zaś wyznaczane przez organ mogą być przedłużane.

17. Zachowanie terminów. Dokonanie czynności, dla której był wyznaczony termin, zapewnia wtedy dochowanie terminu, gdy dopełni się jej przed organem. W przy padku możliwości posłużenia się pismem dla dokonania czynności termin będzie zachowany, jeżeli pismo zostanie przed upływem terminu nadane w krajowym urzędzie pocztowym (publicznym), a za granicą - za pośrednictwem urzędu konsularnego, albo też gdy skorzysta się z pośrednictwa ustawowo upoważnionych podmiotów.

18. Przywrócenie terminu. Instytucja przywrócenia terminu może być stosowana w przypadku uchybienia terminu przez stronę lub innego uczestnika postępo wania albo przez osobę zainteresowaną. Przesłanką jej zastosowania jest to, że uchybienie terminowi już samo w sobie wywołuje ujemne skutki dla tych osób, pozbawiając je jakiegoś uprawnienia procesowego czy narażając na negatywne tego skutki.

1. W art. 58 § 1 i 2 k.p.a. (art. 162 § 1 i 2 o.p.) ustanowiono następujące przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie:

• brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi;

• wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu;

• dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu;

• dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przy wracany termin.

2. Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że prze­szkoda była od niej niezależna i istniała ona przez cały czas - aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Jest do tego potrzebny bez­względnie wniosek zainteresowanego podmiotu (w przepisach k.p.a. zwany proś­bą), który wnosi się w formie podania. Termin do wniesienia tego wniosku za­czyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i - licząc od tego dnia - wynosi siedem dni.

19. Przywrócenie terminu następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ właściwy w sprawie, w której miała być dokonana czynność. Postanowienie odmowne może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 59 § 1 k.p.a.)

20. Środki przymusu. Od nowelizacji k.p.a. z 1996 r., podnoszącej też kwoty grzywny (wymierzonej po raz pierwszy do 50 zł, a ponownie - 200 zł), niedopuszczalne stało się wymierzanie tej kary stronom postępowania, może ona być wymierzona tylko innym uczest­nikom postępowania za naruszenie obowiązków procesowych, a więc świadkom, biegłym, osobom uchylającym się od udostępnienia przedmiotu oględzin.

1. Pewne ograniczenie wprowadzono w art. 88a³⁴, stanowiącym, że żołnierzowi w czynnej służbie wojskowej za naruszenie obowiązków procesowych nie wymierza się kary grzywny, lecz kieruje się wniosek do dowódcy jednostki o pociągniecie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

2. Kara grzywny ma charakter środka przymusu. Wymierzenie kary grzywny nie wyłącza możliwości zastosowania środków przy musu przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie o wymierzeniu kary grzywny jest zaskarżalne zażaleniem - tak samo jak postanowienie odmawiające zwolnienia od tej kary (czyli odrzucające usprawiedliwienie ukaranego).

22. Zawieszenie postępowania administracyjnego

• Jako zawieszenie postępowania traktuje się „taki stan postępowania, w którym trwa nadał stan zawisłości spra­wy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim skutki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa «spoczywa» bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane; w okresie zawie­szenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną; po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo.

• W literaturze dzieli się przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego na obligatoryjne i fakultatywne.

• Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania ogólnego można podzielić na dwie kategorie:

1. brak reprezentacji strony w postępowaniu, co jest uregulowane w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. przez enumerację wyczerpującą przyczyny tego stanu rzeczy, a więc: śmierć strony, gdy postępowanie powinno być prowadzone z udziałem jej następców prawnych; śmierć jej przedstawiciela ustawowego; utrata przez stronę lub przez przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności praw­nych;

2. konieczność rozstrzygnięcia w trybie dla niej zwykłym kwestii wstępnej (prejudycjalnej, wpadkowej) - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. rozstrzygnięcie za­gadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu lub sądu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nierozstrzyganego) i samoistnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy głównej; w pojęciu trybu zwykłego mieści się rozpatrzenie kwestii wstępnej przez wła­ściwy organ lub sąd, bo w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ustanawia się również tryb wyjątkowy jej rozstrzygnięcia.

4. Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania są ujęte inaczej, bo kilka z nich musi wystąpić łącznie. Organ administracyjny może zawiesić postępowanie na wniosek tej strony, na której żądanie je wszczęto, gdy inne strony nie wnoszą sprzeciwu i gdy nie godzi to w interes społeczny (art. 98 § 1 k.p.a.).

5. W przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania jego czynności są po dejmowane po ustaniu przyczyny zawieszenia albo z urzędu, albo na wniosek stron, a w przypadku zawieszenia fakultatywnego - tylko na żądanie strony albo stron (zasada dyspozycyjności).

6. Zawieszenie postępowania następuje postanowieniem, na które służy zażalenie; ostateczne postanowienie może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

7. Zawieszenie postępowania nie oznacza bezczynności organu administracji pu blicznej w sprawie, a jedynie ograniczenie jego działania do kontroli stanu spra wy, ponieważ od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ ma w postępowaniu administracyjnym ogólnym następujące obowiązki:

1. podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przeszkody w prowadzeniu po stępowania, czyli złożenie wniosków do właściwych organów albo wezwanie strony do wniesienia takich wniosków (art. 99 i art. 100 § 1 k.p.a.);

2. podjęcie niezbędnych czynności w zawieszonym postępowaniu w celu zapo bieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego czy poważnej szkodzie dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.);

3. zastosowanie wyjątkowego trybu rozstrzygania kwestii wstępnej, gdy strona nie podejmuje starań o usunięcie przeszkody procesowej (art. 100 § 3 k.p.a.);

4. podjęcie z urzędu czynności zawieszonego postępowania po ustaniu prze­szkody w jego prowadzeniu, chyba że wcześniej z takim wnioskiem wystąpi strona - art. 97 § 2 k.p.a.; postanowienie odmawiające podjęcia czynno­ści zawieszonego postępowania może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 101 § 3 k.p.a.), a następnie może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego;

5. respektowanie tego, że w okresie zawieszenia postępowanie jest wstrzymany bieg terminów kodeksowych.

8. Ariykuł 100 § 1-3 k.p.a. ustanawia tryb wyjątkowy rozstrzygania kwestii wstępnej, który stosuje się w dwóch odmiennych od siebie sytuacjach:

1. bez zawieszania postępowania, co może nastąpić z dwóch przyczyn: po pierwsze - gdy zawieszenie postępowania może stworzyć stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo interesu społecznego, po drugie - gdy to zawieszenie „mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony" i wte­dy rozpatrzenie kwestii wstępnej może być uzależnione od wniesienia przez stronę stosownego zabezpieczenia (np. kaucji);

2. w trakcie zawieszenia postępowania, gdy strona pomimo wezwania przez organ do złożenia wniosku do właściwego organu (np. pozwu do sądu, czego za nią nie można zrobić) i wyznaczenia jej terminu nie dokonała takiej czyn­ności.

9. Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ administracyjny bada sprawę wykraczającą poza zakres jego właści­wości rzeczowej. Oczywiście rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie postępowania w celu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu, ule mimo wszystko jest to sytuacja wyjątkowa, bo naruszająca podział kompe­tencji pomiędzy organy państwowe.

10. Zasada dyspozycyjności ma w postępowaniu administracyjnym ograniczony zakres stosowania. Jednym z przypadków jej zastosowania jest fakultatywne zawieszenie postępowania. Jeżeli przez trzy lata od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zgłosi wniosku o podjęcie czynności postępowania, to powstaje szczególny skutek prawny, bo zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. O takich konsekwencjach bezczynności w okresie spoczywania procesu strony musza być pouczone w postanowieniu o zawieszeniu.

23. Czynnosci orzecznicze w toku postępowania administracyjnego

• W trakcie postępowania organ administracyjny podejmuje czynności orzecznicze w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się w toku rozpoznawania sprawy.

• W doktrynie wyróżnia się między innymi dwa rodzaje postanowień dotyczących czynności procesowych, a mianowicie: ściśle procesowe (np. co do dowodów) oraz postanowienia procesowe wpływające na dalszy bieg postępowania, np. o przywróceniu terminu.

• Postanowienia wpływające na dalszy bieg postępowania mogą być za skarżane zażaleniem, a także od 1995 r. mogą być zaskarżane do sądu ad ministracyjnego.

• Postanowienia ściśle procesowe muszą być wydawane z zachowaniem pełnych wymagań formy wtedy, gdy służy od nich zażalenie; doręcza się je na piśmie, z uzasadnieniem, z pouczeniem o środkach zaskarżenia.

• Generalna reguła ustanowiona w art. 123 § 1 i 2 k.p.a. co do wydawania postanowień i ich materii ma ten skutek, że organ administracji publicznej nie może w żadnej innej formie wpłynąć na zakres i tok czynności procesowych, niezależnie od stopnia ich doniosłości w sprawie, oraz na dalszy bieg postępowania jak tylko przez wydanie postanowienia.

24. Dowody i postępowanie wyjaśniające

• Dowód i przedmiot dowodu, domniemanie faktyczne i prawne, uprawdopodobnienie

1. Jednym z zasadniczych elementów procesu stosowania normy prawa material­nego jest uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonego materiału zgodnie z przyjętą teorią dowodową i opisanie tego faktu w języku prawnym. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie za­stosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego.

2. Prowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie wyjaśniające jest oparte na zasadzie prawdy obiektyw­nej, o czym stanowi art. 7 k.p.a. w następujący sposób: „W toku postępowania organy administracji publicznej [...] podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego [...]. Z treści tych przepisów wypływają dwa wnioski:

• pierwszy, wskazujący na to, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie prawdy obiektywnej, której istota polega na wyczerpującym zbada niu „wszelkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa"³,

• drugi, dotyczący rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyj nym; ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu admini stracji publicznej.

• Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a.: „Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Organ administracji pti blicznej jest zatem obowiązany: po pierwsze, podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego; po drugie, rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy.

• Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebra­nie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez pojęcie dowodu należy natomiast rozumieć „środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach". Na podstawie art. 7 k.p.a. i przepisów szczegółowych (np. art. 78 § 1 i § 2 k.p.a.) można przyjąć, że przed­miotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej, oraz mające znaczenie prawne.

• Według rozwiązania przyjętego w k.p.a. nie wymagają dowodu fakty po­wszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Nie wymagają zatem dowodu fakty notoryczne, przez które rozumie się „okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadają­cemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości [...]"⁹, w której znajdu­je się siedziba organu administracji publicznej. Fakty znane z urzędu to takie, które są znane organowi prowadzącemu postępowanie z racji wykonywanych funkcji lub zajmowanego stanowiska¹⁰. Fakty znane z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą być jej nieznane (art. 77 § 4 k.p.a. zdanie drugie). Organ administracji publicznej dokonuje ustaleń stanu faktycznego także na podstawie domniemań. Rozróżnia się domniemania faktyczne i prawne.

• Domniemania faktyczne wynikają z doświadczenia życiowego, bo „związek między faktem danym w doświadczeniu a poszukiwanym ustala się swobodnie na podstawie doświadczenia i wnioskuje się na podstawie jednego faktu niepo-szukiwanego o istnieniu faktu poszukiwanego"

• Domniemania prawne wynikają z przepisu prawa, który „nakazuje przyję­cie faktu poszukiwanego na podstawie innego faktu". Można je podzielić na domniemania proste, dopuszczające przeciwdowód, oraz domniemania niezbite, niedające się obalić przeciwdowodem, bo taki przeciwdowód jest zakazany.

• Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdy prze pi sy szczegółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. „Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie". Dopuszczalne jest uprawdopodobnienie istnie nia okoliczności faktycznych wskazujących na wątpliwości co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.), na brak winy osoby, która uchybiła terminowi (art. 58 § 1 k.p.a.).

2. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych

1. Art. 75 § 1, że: „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Można uznać, że przez pojęcie środka dowo­dowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.

2. Środki dowodowe klasyfikuje się na podstawie różnych kryteriów:

• Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będą­cym przedmiotem dowodu. Na podstawie tego kryterium dzielimy środki do­wodowe na: bezpośrednie, tj. takie środki, przy których organ orzekający ma możność bezpośredniego spostrzegania i stwierdzania prawdziwości określonego faktu (np. oględziny), i pośrednie, tj. takie środki, przy których organ orzekający stwierdza istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego spostrze­gania, lecz pośrednio, na podstawie spostrzegania innego faktu (np. zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty co do ich treści, przesłuchania stron)

• Kryterium rodzaju źródła informacji. Należą tu środki dowodowe: rzeczo­we, tj. takie, w których źródłem informacji są cechy danej rzeczy lub zachowane na niej ślady pewnych zdarzeń, a organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny (np. oględziny dokumentów, gdy chodzi nie o ich treść, lecz o wła­ściwości zewnętrzne, oględziny ciała ludzkiego), i osobowe, tj. środki dowo­dowe, w których źródłami informacji są osoby (np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchania stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach). Uwzględniając z kolei formę przekazania informacji organowi orzekającemu, środki dowodowe osobowe dzieli się na ustne i pisemne.

• Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowe­go. Na jego podstawie wyróżnia się środki dowodowe: podstawowe, tj. takie, których przeprowadzenie nie jest obwarowane określonymi przesłankami (np. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny); posiłkowe, tj. środki, których dopuszczalność jest uzależniona od spełnienia określonych przesłanek (np. przesłuchanie stron).

• Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Na podstawie tego kryterium środki dowodowe można podzielić na: uregulowane w przepisach k.p.a., tj. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przęsłu chanie stron, oraz nieuregulowane w k.p.a., dla których można przyjąć z;i czerpniętą z procedur sądowych nazwę - „środki dowodowe nienazwane". Środki dowodowe nienazwane są to nowe środki, powstające w wyniku rozwoju nauki i techniki. Katalog środków dowodowych wymieniony w art. 75 § 1 k.p.a. nie jest zamknięty, na co wskazuje użycie w nim zwrotu „w szczególności".

3. System środków dowodowych

1. Dowód z dokumentów. Pojęcie dokumentu nie zostało w doktrynie jednoznacz nie zdefiniowane. Na podstawie przepisów prawnych przyjmuje się, że przez po jęcie dokumentu należy rozumieć akt pisemny stanowiący wyrażenie określo nych myśli lub wiadomości.

2. Według art. 76 § 1 k.p.a.: „Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone".

3. Kodeks postępowania administracyjnego za wzorem k.p.c. wprowadza, w miejsce pojęcia dokumentu publicznego, pojęcie dokumentu urzędowe­go. Dokumentom urzędowym przyznaje k.p.a. i o.p. zwiększoną moc dowodową w zakresie tego, „co zostało w nich urzędowo stwierdzone", jeżeli zostaną speł nione łącznie dwie przesłanki: dokumenty sporządzono w przepisanej formie; sporządziły je powołane do tego organy państwowe lub jednostki organizacyjne oraz podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

4. W nauce wyróżnia się dwa rodzaje domniemań, z których korzystają doku­menty urzędowe: domniemanie prawdziwości, tzn. że dokument pocho­dzi od organu, który go wystawił, oraz domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi²⁵. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1 i 3 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwier­dzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a., art. 194 § 3 o.p.). Nie zostało natomiast wyraźnie ustanowione domniemanie prawdziwości. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy dopuszczalny jest dowód przeciwko prawdziwości dokumentu. Z art. 76 § 3 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu.

5. Dokument jest prawdziwy, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: został wystawiony przez kompetentny organ; treść doku­mentu odpowiada rzeczywistości; dokument ma niezmienioną treść, taką jaką nadał mu wystawca²⁶. Lukę, o której była mowa, należy wypełnić w drodze rozszerzającej interpretacji art. 76 § 3 k.p.a. i art. 194 § 3 o.p., uznając za do­puszczalne stosowanie tego przepisu również wtedy, gdy chodzi o obalenie do­mniemania prawdziwości dokumentu.

6. Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych oraz dokumentów prywatnych nie została uregulowana w k.p.a. W związku z tym należy przyjąć, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne, prawo europejskie lub umowy międzynarodowe.

7. Zeznania świadków. Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w po stępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa ze znania o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób³¹. Z przyjętego określenia pojęcia świadka wynika, że zdolność do występu wania w charakterze świadka mają tylko osoby fizyczne posiadające wiadomości o określonych faktach, mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w da nej sprawie administracyjnej. W tak zakreślonych granicach zdolność do wysta-pienia w charakterze świadka jest ograniczona przepisami k.p.a. i o.p. Ograniczenia te wypływają z dwóch rodzajów przyczyn:

• Przyczyny faktyczne. Do tej grupy ograniczeń zaliczymy przepis stanowiący, że nie będą świadkami „osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń"

• Przyczyny prawne. Ograniczenia te wymienia przepis art. 82 pkt 2 i 3 k.p.a..; nie mogą być świad kami: osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej co do okoliczności objętych tajemnicą, jeżeli nie zostały zwolnione od zachowania tej tajemnicy w trybie określonym obowiązującymi przepisami³⁴; duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi. „sama treść pojęcia świadka w sensie procesowym wyłącza stronę jako świad­ka". Kwestia ta po nowelizacji k.p.a. nie budzi już wątpliwości w związku z ustanowieniem odrębnego środka dowodowego w postaci przesłuchania stron (art. 86 k.p.a)

8. Osoba fizyczna, do której nie stosują się wymienione już ograniczenia, ma praw­ny obowiązek występowania w charakterze świadka. Obowiązek ten ustana­wiają art. 83 § 1 k.p.a. przepisem o następującym brzmieniu: „Nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka [...]". Jego reali­zacja jest zagwarantowana sankcją (art. 88 k.p.a)

9. Prawo odmowy zeznań przysługuje wyłącznie małżonkowi strony, wstęp­nym, zstępnym, rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stop­nia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo to trwa po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opie­ki lub kurateli (art. 83 § 1 k.p.a)

10. Prawo odmowy odpowiedzi na pytanie przysługuje świadkowi w przy­padku, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub bliskich wymienionych w art. 83 § 1 k.p.a. na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chro­nionej tajemnicy zawodowej (art. 83 § 1 k.p.a.)

11. Organ orzekający ocenia, czy danej osobie przysługuje prawo odmowy zeznań lub prawo odmowy odpowiedzi na pytanie.

12. Tryb odbierania zeznań od świadka nie został w k.p.a. uregulowany. Jedynie w art. 83 § 3 k.p.a. stanowi się, że przed odebraniem zeznań organ orzekają­cy w sprawie (organ udzielający pomocy prawnej) jest obowiązany uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań, prawie odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

13. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje też formy zeznania świadka. W nauce jest reprezentowane stanowisko, że „świadek może składać swoje zeznania tylko ustnie. Wynika to z samej treści pojęcia przesłuchania świadka"³⁸. Uwzględniając jednakże rozwiązania praw­ne zawarte w art. 50 § 1 i art. 54 § 1 k.p.a., odnoszących się do wezwań, w których jest przewidziana możliwość złożenia zeznań na piśmie, należy uznać, że świadek może w formie pisemnej również złożyć zeznania. Z ustnych zeznań świadka organ prowadzący postępowanie jest obowiązany sporządzić protokół (art. 63 § 2 k.p.a)

14. Opinie biegłych. Biegłym (zwanym też rzeczoznawcą, ekspertem, znaw­cą) nazywamy osobę fizyczną powołaną do udziału w postępowaniu doty­czącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. Biegly wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego. Nie można zatem powołać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Stosowanie prawa należy do organu orzekającego w sprawie. Unormowana jest jedynie kwestia przypadku, w którym należy powołać biegłego, oraz zdolności do występowania w charakterze biegłego. Według art. 84 § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji publicz­nej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W artykule 84 k.p.a. określono przesłanki zdolności do występowania w po­stępowaniu w charakterze biegłego.

• Przesłanką pozytywną, od której spełnienia jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjal­nych (art. 84 § 1 k.p.a)

• Przesłanki negatywne, których wystąpienie pociąga za sobą utratę tej zdolno­ści, są następujące:

• Po pierwsze, istnieje określony związek biegłego z daną sprawą będący podsta­wą wyłączenia biegłego (art. 84 § 2 k.p.a)

• Biegły podlega wy­łączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a.

• Biegły, według art. 24 k.p.a., podlega więc wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której:

1. jest stroną albo jest ze stroną w stosunku prawnym powodującym wpływ wy­niku sprawy na jego prawa lub obowiązki;

2. stroną jest jego małżonek, krewny lub powinowaty do drugiego stopnia;

3. stroną jest osoba związana z nim z tytułu przysposobienia pozostająca pod jego opieką lub kuratelą;

4. już był świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, przedstawicielem osób wymienionych pod lit. b i c;

5. uczestniczył w wydaniu decyzji organu niższej instancji, która została zaskar­żona;

6. jego udział był powodem wdrożenia przeciw niemu dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego;

7. stroną jest jego przełożony służbowy.

• Podstawy wyłączenia biegłego wymienione pod lit. b i c trwają po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Biegły podlega wyłączeniu również wtedy, gdy spełnione są przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a., a zatem jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.

• Po drugie, występują okoliczności wskazane w art. 82 k.p.a., powodujące utratę zdolności do wystąpie­nia w charakterze świadka. Nie może wystąpić w charakterze biegłego osoba niemąjąca zdolności spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, bo jest to kryterium warunkujące „dopuszczalność wszelkich środków dowodowych osobowych, bez potrzeby nawet specjalnych przepisów odsyłających, określa bo wiem podstawowe cechy, które musi posiadać podmiot przekazujący informację, określa faktyczną zdolność świadczenia, konieczną dla możliwości uwzględnię nia treści informacji przez podmiot informowany"

• Na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przy­jąć, ze biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 i § 2 k.p.a.). Od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez organ administracji publicznej tylko w przypadku za­istnienia przyczyn, które uprawniają świadków do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytanie.

15. Oględziny. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku) co do właściwości tego przedmiotu⁴¹. Jest to środek dowodowy bezpośredni, tj. śro­dek umożliwiający bezpośrednie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie. Według art. 85 § 1 k.p.a.: „organ administracji publicznej może w ra­zie potrzeby przeprowadzić oględziny". Organowi orzekającemu jest więc pozo­stawiona swoboda oceny potrzeby przeprowadzenia oględzin.

• Można zatem przyjąć, że przedmiotem oględzin może być ,wszystko, co oddziałuje na zmysły ludzkie, łącznie z samym człowiekiem'. Szczególną formą oględzin będzie eksperyment dowodowy, który polega na tym, że „dokonuje się oględzin nie naturalnego stanu faktycznego, lecz stworzonej w sposób sztuczny sytuacji, mogącej przekonać organ orzekający o słuszności czy uesłuszności założenia dowodowego".

• Oględziny mogą być przeprowadzone przed organem orzekającym w jego siedzibie, jak i stosownie do tego, co jest przedmiotem oględzin, poza siedzibą organu.

• Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej. k.p.a. dopuszcza nałożenie sankcji tylko na osobę trzecią (art. 88 § 1).

16. Przesłuchanie stron. Wprowadzenie do systemu środków dowodowych przęsłu chemia stron jest kwestią kontrowersyjną. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje jedynie przesłanki dopuszczalności tego środka dowodowego oraz stanowi, że do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (art. 86).

• Dopuszczalność stosowania tego środka dowodowego jest oparta w postę­powaniu administracyjnym na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

• wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle; prze­słuchanie stron jest więc dopuszczalne w świetle tej przesłanki tylko w przy­padku, gdy organ orzekający nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych; chodzi tu zarówno o środki dowo­dowe wymienione w k.p.a., jak i o środki dowodowe nienazwane;

• pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; zgod­nie z tą drugą przesłanką przesłuchanie stron jest dopuszczalne, jeżeli organ orzekający nie ma możliwości wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, bez których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczy­wistością.

• Z rozwiązań prawnych dotyczących przesłuchania stron wynika, że jest to środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administra­cyjnym w ostateczności.

• Zgodnie z k.p.a. osoby fizyczne mogą podejmować ze skutkiem prawnym czynności tyl­ko w przypadku, gdy mają zdolność do czynności prawnych. Osoby fizyczne niemające zdolności do czynności prawnych działają przez swoich przedstawicieli. Powstaje w związku z tym pytanie, czy można przesłuchać stronę, która będzie osobą fizyczną niemającą zdolności do czynności prawnych. W doktrynie procesu cywilnego wysunięto słuszny postulat, ażeby organ orzekający kierował się oceną zdolności strony do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń oraz posiadania przez, nią wiadomości co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia.

• W przypadku gdy stroną w postępowaniu administracyjnym jest jednostka organizacyjna, organ może przesłuchać jej przedstawiciela ustawowego lub przedsia wiciela statutowego (art. 30 § 3 k.p.a.).

• Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Przed przesłuchaniem stron należy więc je uprzedzić o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Strona obowiązana jest stawić się na wezwanie organu orzekającego. W przy padku niestawienia się, pomimo prawidłowego wezwania, k.p.a. wyłączył do puszczalność nałożenia na strony grzywny (art. 88 § 1). Do przesłuchania stron nie stosuje się, zgodnie z art. 86 k.p.a., żadnych środków przymusu.

• Forma przesłuchania stron nie jest uregulowana w k.p.a. i o.p. podobnie jak forma odbierania zeznań od świadków. Z art. 54 k.p.a wynika że jest dopuszczalna forma pisemna. W przypadku ustnego przesłuchania stron organ jest obowiązany sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a)

17. Od przesłuchania stron należy odróżnić wyjaśnienia stron, które nie są środkiem dowodowym, a dotyczą przedstawienia przez stronę stanu fak­tycznego sprawy wymagającego udowodnienia. Wyraźnie stanowi o tym art. 95 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., który brzmi: „Na rozprawie strony mogą składać wy­jaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie".

18. Oświadczenia stron. W wyniku nowelizacji k.p.a., dokonanej w 1987 r., do art. 75 dodano § 2. Obecnie brzmi on: „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędo­wego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświad­czenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio". Dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia jest uzależniona od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

• przepis prawa wprost nie wymaga przedłożenia zaświadczenia;

• strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie. Jeżeli obie przesłanki są spełnione, to organ orzekający jest obowiązany odebrać od strony oświadcze­nie.

• Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można przyrównać do rozwiązania prawnego przyjętego w postępowaniu cywilnym, dotyczącego faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną. Fakty przy­znane, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości, nie wymagają dowodu (art. 229 k.p.c).

• Strona składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszy­we zeznania. Przed odebraniem oświadczenia organ orzekający uprzedza stronę o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, bo jest to przesłanka konieczna do pociągnięcia do odpowiedzialności karnej.

4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym

1. Zasadą ogólną kształtującą postępowanie dowodowe jest zasada prawdy obiektywnej ustanowiona w systemie zasad ogólnych (art. 7 k.p.a) Według art. 7 k.p.a.: „W toku postępowania organy administracji publicz­nej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy [...]".Przyjęta zasada ogólna wpływa na kształt zasad szczególnych rządzących po­stępowaniem dowodowym, które jednocześnie są konkretyzacją obowiązków organu administracji publicznej służących wykonaniu tej zasady ogólnej.

2. Zasady szczególne w postępowaniu dowodowym to:

• Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez prowadzący postępowanie organ administracji publicznej⁵⁹, zwana też zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi: „Organ administracji publicznej jest obowią­zany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez prowadzący postępowanie organ administracji publicznej to - po pierwsze, określenie zakre­su - zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podstawą ustalenia zakresu dowodów jest norma prawa materialnego, która ustanawia hipotetyczny stan faktyczny. Organ pro­wadzący postępowanie ustala zatem, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie prawne w sprawie i jakie dowody są niezbędne do ich ustalenia.

• Ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczy faktów powszechnie znanych i znanych organowi z urzędu. Według art. 77 § 4 k.p.a.: „Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie".

• Organ prowadzący postępowanie określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. nia. W postanowieniu dowodowym wymienia fakty wymagające ustalenia oraz środki dowodowe. Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym tak jak innymi postanowieniami, może je w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić (art. 77 § 2 k.p.a., ) Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, ale może być ono kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu. Określając zakres postępowania dowodowego, organ prowadzący postępowanie związany jest normą prawa materialnego. Wadliwa wykładnia normy prawa materialnego przez pominięcie oko liczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla sprawy, lub nieprawidlo we określenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co powoduje wadliwość podjętej w postępowaniu decyzji.

• Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nie ma zatem swobody w określeniu zakresu postępowania dowodowego, związany jest bowiem bezwzględnie normą prawa materialnego.

• Z przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej obowiązany jest sporządzić protokół (art. 67 § 1 oraz § 2 pkt 2 i 3 k.p.a) Zaniechanie sporządzenia protokołu z przeprowadzonych dowodów pozbawia je wartości dowodowej. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy.

• Drugi obowiązek wypływający z zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego to obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć: „Uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowo­dów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności"⁶¹. Organ, rozpa­trując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej przyczyny to robi.

• Zasada bezpośredniości postępowania dowodowego. Istota tej zasady spro­wadza się do stwierdzenia, że pełne, zgodne z zasadą ogólną prawdy obiektyw­nej, rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania dowodowego przez organ orzekający w sprawie. Rozpoznawanie i rozstrzyganie sprawy na podstawie materiału dowodowego przeprowadzonego przez inny organ państwowy pozbawia pełnej możliwości wszechstronnej oce­ny materiału dowodowego.

• Od tej zasady dopuszczalny jest wyjątek w zakresie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a)

• Zasada otwartego systemu dowodów. Kodeks postępowania administracyj­nego przyjmują otwarty system dowodów. Według art. 75 § 1 k.p.a.: „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności do­wodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględzi­ny". Zgodnie z art. 181 o.p.: „Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin

• Zasada otwartego systemu dowodów wynika z przyjętego w art. 75 § 1 k.p.a. sformułowania przy wyliczeniu dowodów „w szczególności", a za­tem wyliczenie to nie jest zamknięte.

• Zasada równej mocy środków dowodowych. Zasada równej mocy środków
  dowodowych to rozwiązanie, które nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju
  dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Rozwiązanie takie przyjmuje art. 75 § 1 k.p.a Wyjątki od tej reguły mogą wprowadzić tylko przepisy szczególne. Te rozwiązania szcze
  gólne wymagają jednak zawsze interpretacji w związku z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, co oznacza, że w razie wątpliwości w ustaleniu stanu faktycznego należy zastosować zasadę otwartego systemu dowodów i równej mocy środków dowodowych.

• „W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wy łącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych'"

• Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym. to prawo strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego oraz prawo do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Prawo strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego to prawo do żądania przeprowadzenia dowodów w sprawie, a następnie prawo do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych dowodów. Strona ma prawo żądania przeprowadzenia dowodów.

• Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a.,

• Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych inny­mi dowodami. Jeżeli jednak dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno być oddalone (art. 78 § 2 k.p.a.).

• Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służą­ce ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

• Strona ma prawo, a nie obowiązek czynnego udziału w postępowaniu.

• W prawie procesowym są znane dwa systemy koncentracji materiału proceso­wego: system prekluzji w przytaczaniu faktów i dowodów; według tego systemu „strony są obowiązane pod rygorem utraty możności późniejszego przytaczania przedstawić od razu wszelkie znane sobie fakty i dowody", a także system wła­dzy dyskrecjonalnej sędziego; według tego systemu „pozostawione jest uznaniu sądu, czy uwzględni fakty i dowody, których strony mimo możności nie przyto­czyły od razu" Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przyjętym rozwiąza­niem konsekwentnie nie wprowadza ani systemu prekluzji, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego.

• Strona, która nie przyto­czyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji albo też podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W k.p.a. nie wprowadzono bowiem zakazu uwzględniania „nowości" w postępowaniu odwoławczym⁶⁸, a przy nowelizacji k.p.a. zmodyfikowano konstrukcję prawną przyczyny wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5, rezygnując z ostatniego elementu dawnej konstrukcji prawnej tej przyczyny, tj. ze stwierdze­nia, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie mogły być powołane przy wydaniu decyzji przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy.

• Zrezygnowanie z tego elementu konstrukcji prawnej tej przyczyny wznowienia postępowania spowodowało utratę jedynej w k.p.a. (poza kosztami postępowa nia) sankcji procesowej, zmuszającej stronę do przytoczenia dowodów w toku postępowania instancyjnego. W interesie strony zatem leży podanie do wiadomości organów wszysi kich istotnych okoliczności sprawy i domaganie się utrwalenia ich w dokumen tach (art. 69 § 1 w związku z art. 86 k.p.a.)" Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 145 § 1 pkt 5, który nie ogranicza wzno­wienia postępowania na tej podstawie do sytuacji „braku winy strony".

• Drugim podstawowym prawem strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego jest prawo do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych dowodów. Według art. 81 k.p.a.: „Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowa­dzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2".

• Przyznane prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowo­dów jest prawem strony. Prawem tym strona rozporządza, co oznacza, że od jej woli zależy jego realizacja.

• Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym przy­sługuje jej również prawo do udziału w czynnościach dowodowych. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronie udział w tych czyn­nościach oraz termin do przygotowania udziału w tych czynnościach. Takie roz­wiązanie przyjmuje art. 79 k.p.a., który stanowi: „Strona powinna być zawiado­miona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem [§ 1]. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, bieg­łym i stronom oraz składać wyjaśnienia [§ 2]".

• Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej wprowadzają wyjątki od zasady czynnego udziału strony w postępowa­niu. Według art. 10 § 2 k.p.a.: „Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Ograniczenie tej zasady ma w pełni zastosowanie do postępowania dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie jednak nieuzasadnionego odstąpienia od tej zasady postępowanie będzie dotknięte kwalifikowaną wadliwością (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

• Zasada swobodnej oceny dowodów. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. i o.p. zasad.) swobodnej oceny dowodów⁷⁰. Wyprowadza sieją z art. 80 k.p.a., w myśl którego: „Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału do wodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"

• W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem następujących reguł⁷¹ tej oceny:

1. Należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrze żeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna).

2. Ocena powinna mieć za podstawę całokształt materiału dowodowego.

3. Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ zatem powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów. Organ może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny.

4. Rozumowanie, w którego wyniku organ ustala istnienie okoliczności faktycz­nych, powinno być zgodne z prawidłami logiki

• Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowo­dów.

5. Rozprawa

1. Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realiza­cję „zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności skła­dających się na proces administracyjny"⁷⁶. Rozprawa umożliwia bowiem koncen­trację w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności proce­sowych⁷⁷.

2. W myśl art. 89 § 1 k.p.a.: „Organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnię­cie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa". Artykuł 89 § 2 k.p.a. ma zaś brzmienie następujące: „Organ powinien przeprowadzić roz­prawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". Ze sformułowań „organ przeprowadzi", „organ powinien" wynika, że są to przepisy zawierające normy nakazujące przeprowadzenie po­stępowania wyjaśniającego w formie rozprawy.

3. Zgodnie z rozwiązaniem prawnym przyjętym w art. 89, organ jest obo wiązany przeprowadzić rozprawę w kilku sytuacjach, a więc gdy:

• przyspieszy to lub uprości postępowanie. Jest to przesłanka przeprowa dzenia rozprawy oparta na nieostrym kryterium⁷⁹. Do organu należy zatem ocena, czy w danej sytuacji zastosowanie tej formy postępowania wyjaśnia jącego będzie miało znaczenie dla przyspieszenia lub uproszczenia postępowania

• zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego. Wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia rozprawy w tym przypadku budzi wątpliwości. Trudno uznać, że postępo wanie administracyjne pełni funkcję prewencji ogólnej wobec społeczeństwa.

• wymaga tego przepis prawa. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy w pro wadzą art. 118 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami⁸¹, stanowiąc: „Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną";

• zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę w przypadku, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub w części;

• jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, bieg­łych, w drodze oględzin. Chodzi tu o sytuację, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania więcej niż jednego świadka czy wysłuchania kilku biegłych.

4. Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy.

5. Nieprzeprowadzenie rozprawy, pomimo że wymaga tego przepis prawa, stanowi rażące naruszenie prawa. W pozostałych przypadkach, jeżeli or­gan z powodu błędnej oceny sytuacji uregulowanych w art. 89 k.p.a. zaniecha przeprowadzenia rozprawy, stanowi to naruszenie przepisów prawa proceso­wego.

6. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy oraz sam przebieg rozprawy. Do czyn­ności poprzedzających rozprawę należy:

• wezwanie stron do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę,

• wezwanie świadków i biegłych (art. 90 § 2 k.p.a.),

• zawiadomienie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostek organi­zacyjnych, organizacji społecznych, a także innych osób, jeśli ich udział w roz­prawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot (art. 90 § 3 k.p.a.).

7. W przypadku gdy jest prawdopodobne, że oprócz stron wezwanych na rozpra­wę, już uczestniczących w postępowaniu, mogą być również i inne strony, które wcześniej się nie zgłosiły ani nie zostały wezwane do udziału w postępowaniu z braku wiadomości o nich, organ ma obowiązek dać ogłoszenie o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy w formie obwieszczenia albo w innej formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości (art. 91 § 3 k.p.a.). Wezwanie na rozprawę doręcza się na piśmie, określając w nim termin, miejsce i przedmiot rozprawy (art. 91 § 1 i 2 k.p.a.). Termin rozprawy musi być wyznaczony na tyle wcześnie, ażeby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiło co najmniej n,i siedem dni przed rozprawą (art. 92 k.p.a.).

8. Rozprawą kieruje pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Jeżeli postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, to rozprawą kieruje albo przewodniczący tego organu, albo wyznaczony członek tego organu.

9. Część wstępna rozprawy obejmuje jej otwarcie, ustalenie, czy stawiły się osoby wezwane, stwierdzenie, czy nie ma podstaw do odroczenia rozprawy. Kierujący rozprawą obowiązany jest ją odroczyć, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidlo wości w wezwaniu stron, gdy niestawiennictwo stron zostało spowodowane trudną do przezwyciężenia przeszkodą oraz w przypadku wystąpienia innych ważnych przyczyn (art. 94 § 2 k.p.a.). Niestawienie się stron należycie wezwą nych na rozprawę nie stanowi przeszkody w jej przeprowadzeniu (art. 94 § I k.p.a.).

• Jeżeli strona (strony) nie stawiła się na rozprawę, kierujący nią jest oho wiązany zbadać, czy strona była prawidłowo wezwana. W razie gdy nie stwierdzi nieprawidłowości w tym zakresie, to musi jeszcze ustalić, czy niesia wiennictwo strony nie było spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężę nia. Dopiero wtedy, gdy wynik tych czynności będzie negatywny, prowadzący rozprawę może odstąpić od jej odroczenia. Zapewnienie bowiem stronie udzia­łu w rozprawie jest realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w po­stępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Odstąpienie od przestrzegania tej zasady jest dopuszczalne (poza przypadkami wskazanymi w art. 10 § 2 k.p.a.) tylko wtedy, gdy strona z własnej woli rezygnuje z tego prawa.

10. Część właściwa rozprawy obejmuje przeprowadzenie dowodów, co nie jest unormowane w k.p.a. W tym zakresie należałoby przyjąć wzory z postępowa­nia sądowego, a zatem świadków powinno się przesłuchiwać pojedynczo i pod­czas nieobecności świadków, którzy jeszcze nie składali zeznań; w razie poja­wienia sie sprzeczności w zeznaniach różnych świadków należy przeprowadzić ich konfrontację, dowody wniesione na piśmie należy ujawnić na rozprawie przez ich odczytanie⁸⁴. Strona jest uprawniona w toku rozprawy do składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, do przedstawiania dowo­dów na ich poparcie oraz do wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą powinien zapewnić porządek czynności pro­cesowych, zapobiegać przewlekłości tych czynności i z tego względu może on uchylać pytania zadawane świadkom, biegłym, stronom, jeżeli odpowiedź na nie nie ma istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

11. Kierujący rozprawą sprawuje tzw. policję sesyjną, z czego wynika jego uprawnienie zarówno do utrzymania porządku czynności procesowych, jak też do zapewnienia prawidłowego pod każdym względem przebiegu rozpra­wy⁸⁵. Za niewłaściwe zachowanie osoby uczestniczące w rozprawie, a więc za­równo strony, świadkowie lub biegli, jak też przedstawiciele innych podmiotów wezwanych na rozprawę czy osoby przysłuchujące się jej przebiegowi, mogą być ostrzeżone, że grozi im wydalenie z miejsca rozprawy, a w razie dalszego zakłó­cania czynności rozprawy mogą być wydalone z miejsca jej odbywania i ukarane grzywną. Postanowienie o ukaraniu grzywną może być zaskarżone w drodze za­żalenia (art. 96 k.p.a.).

6. Postępowanie wyjaśniające gabinetowe

1. Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi być prowadzone w formie rozprawy. Jeżeli bowiem nie występują przesłanki wymienione w art. 89 ani też przepisy odrębne, do których k.p.a. odsyła, nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia rozprawy, to czynności postępowania wyjaśniającego mogą odbywać się w for­mie tzw. postępowania gabinetowego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy np. w sprawie jest tylko jedna strona albo gdy jest wprawdzie kilka stron, ale ich interesy nie są sprzeczne ze sobą. Jest to postępowanie wyjaśniające wprawdzie mniej sformalizowane w swym przebiegu niż rozprawa, ale obowiązują w nim wszystkie reguły postępowania dowodowego.

• Postępowanie gabinetowe dość często jest prowadzone wtedy, gdy do udowodnienia stanu faktycznego wystarczające są dokumenty. Jest to forma postępowania wyjaśniającego zapewniająca dominację zasady pisemności nad zasadą ustności.

25. Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym.

• Uwagi wstępne

1. Postępowanie administracyjne jest wszczynane i prowadzone w celu załatwienia sprawy, które to pojęcie należy rozumieć szeroko, jako odnoszące się do każdej formy orzekania w sprawie indywidualnej.

2. W k.p.a. odróżniono nazwą te dwa rodzaje rozstrzygnięć, wprowadzając na ich określenie pojęcia: decyzja, postanowienie - w r.p.a. była decyzja główna i incydentalna.

3. Decyzja i postanowienie są jednostronnymi aktami stosowania prawa. Organ administracyjny na podstawie faktów ustalonych w trybie procesowym ustosunkowuje się do przedmiotu postępowania w sprawie indywidualnej i podejmuje „decyzję stosowania prawa". Ta decyzja stosowania prawa obejmuje stosowanie prawa materialnego oraz procesowego, a jest też wyznaczana w pewnym zakresie przez przepisy prawa ustrojowego i wobec tego można twierdzić, że jako forma wykonywania orzecznictwa administia cyjnego decyzja administracyjna stanowi instytucję prawną. Decyzja jest określoną czynnością procesową, bo wydaje sieją w postępowaniu administiacyjnym, aby wywrzeć skutki w sferze prawa materialnego, powodując prze kształcenie tego, co było interesem prawnym lub potencjalnym obowiązkiem strony w postępowaniu, w prawo nabyte z decyzji lub w obowiązek prawny.

4. Duże podobieństwo typu sądowego i administracyjnego stosowania prawa⁶ po­zwala na używanie jednego, wspólnego pojęcia „typ orzeczniczy stosowania prawa"⁷, a poza tym dopuszcza szukanie pojęciowych powinowactw między wy­rokiem sądu cywilnego a decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym

5. W orzecznictwie NSA punktem wyjścia w określeniu decyzji administracyj­nej było pojęcie doktrynalne aktu administracyjnego i na tej podstawie decyzję administracyjną charakteryzowano jako „jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych"

6. W orzecznictwie SN stwierdzono, że art. 104 zawiera elementy procesowego pojęcia decyzji ad­ministracyjnej, a dopiero w doktrynie wskazuje się na elementy jej pojęcia mate­rialnego. Są one następujące: decyzja jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o prawnie unormowanej pro­cedurze

2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej

1. Zasady orzekania można usta­lić na podstawie wielu przepisów zawartych w k.p.a. oraz w o.p., rozsianych w różnych miejscach tych aktów prawnych.

2. Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej jest aktem administracyjnym zewnętrznym, a podstawą prawną takiego właśnie aktu mogą być tylko i wyłącznie przepisy prawne powszechnie obowiązujące, a więc przepisy ustaw i aktów prawnych wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej.

3. Organ administracji publicznej nie jest związany granicami żądania wnoszonego przez stronę. Tak samo nie wiąże go zakres czynności postę­powania ustalony przy jego wszczęciu z urzędu.

3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody

1. Postanowienia nie są jednorodną grupą aktów. W literaturze postanowienia dzieli się na cztery kategorie:

• ściśle procesowe;

• procesowe, wpływające na dalszy bieg postępowania;

• odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialnoprawny;

• postanowienia wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (np. co do zaświadczeń)¹³.

2. Do postanowień odnoszących się do istoty sprawy można zaliczyć postano wienia wydawane przy współdziałaniu organów administracji publicznej uregu lowanym w art. 106 k.p.a. (art. 209 o.p.). Organ współdziałający, wyrażając opi­nię lub zgodę, czyni to w formie postanowienia, które albo może wpływać, albo też wpływa stanowczo na treść decyzji wydanej w sprawie. Postanowienia procesowe różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzy­gnięcia.

3. Decyzja albo kończy sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, ustalając wy­nik postępowania, którym będzie określenie konsekwencji prawnych stanu fak­tycznego, stwierdzenie lub ukształtowanie prawnej pozycji strony (stron), albo też kończy sprawę w danej instancji przez umorzenie bezprzedmiotowego postę­powania.

4. Postanowienie procesowe może mieć wpływ na poszczególne czynności proce­sowe albo na stosowanie określonych instytucji procesowych, a to już wpływa na bieg postępowania. Niektóre postanowienia wpływają na bieg postępowania tamująco, np. odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, albo odwrotnie - umożliwiają bieg postępowania, gdy termin zostanie przywrócony. Postanowienia te zawierają rozstrzygnięcia, które umożliwiają rozpoznanie i roz­strzygnięcie sprawy, ale nie czynią tego wprost przez kształtowanie stosunków materialnoprawnych, lecz przez kształtowanie procesowych praw i obowiąz­ków stron oraz uczestników postępowania.

5. Postanowienia będą wydawane przede wszystkim na podstawie prze­pisów procesowych, podczas gdy dla decyzji przepis prawa procesowego będzie tylko elementem dopełniającym podstawę prawną, a głównym będzie przepis prawa materialnego.

6. Postanowienie od decyzji odróżnia krąg adresatów, do których mogą być ad­resowane obydwa rodzaje aktów. Decyzja może być kierowana tylko do stron postępowania, naruszenie tego wymagania powoduje jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 5 o.p.). Postanowienia będą kierowane do stron, podmiotów na prawach stron, do uczestniczących w postępowaniu świad­ków, biegłych, do osób trzecich, które w postępowaniu nie uczestniczą, ale mają przedmiot oględzin, do osób zasiadających wśród publiczności na rozprawie ad­ministracyjnej. Mówiąc ogólniej, każdy, kto bierze udział w czynnościach proce­sowych, do kogo one się odnoszą, kto im asystuje lub pozostaje z nimi w jakimś związku, może stać się adresatem postanowienia, a niekiedy również może sko­rzystać ze środka jego zaskarżenia.

7. Ugoda występująca w przepisach prawa administracyjnego może mieć postać dwojaką: ugody pomiędzy organem a stroną i ugody pomiędzy stronami postę­powania, zawieranej przed organem. W k.p.a. występuje ta druga forma ugody

8. Ugoda nie stanowi zasadniczej formy załatwienia sprawy, co wynika z założeń regulacji prawnej zawartej w art. 114-122 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami prze­słanki zawarcia przez strony ugody, która stanie się formą załatwienia sprawy, są następujące:

• sprawa indywidualna musi być zawisła przed organem administracyjnym, bo ugoda może być zawarta wyłącznie w czasie trwania postępowania admini stracyjnego;

• w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony, których interes prawny lub obowiązek jest tego rodzaju, że dopuszcza pomiędzy nimi pertraktacje i ustęp stwa co do wyniku sprawy;

• ugoda służy realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania;

• zawarcie ugody nie będzie obejściem szczególnych wymagań stawianych roz strzygnięciu sprawy z racji obowiązku współdziałania organów administracji publicznej;

• ugoda nie jest wyłączona z mocy przepisów odrębnych¹⁴;

• treść ugody nie narusza wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu stron.

9. Ugoda odpowiadająca tym przesłankom, po jej zatwierdzeniu przez organ administracyjny, zastępuje decyzję w sprawie, bo zgodnie z art. 121 k.p.a.:„Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego".

4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną albo kwestię procesową

1. Forma decyzji. W przepisach prawa materialnego decyzja administracyjna może występować pod różnymi nazwami, np. zezwolenia, pozwolenia, zgody, koncesji.

2. Niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej „oznaczenie organu admini­stracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji"¹⁸ i cho­ciaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego.

3. Elementy, które powinna zawierać decyzja, są wyliczone w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim: „Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu ad­ministracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwi­ska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji [...]", a ponadto powinna ona zawierać pouczenie co do formy wystąpienia na drogę sądową, jeżeli istnieje taka możliwość w sprawie.

4. Uzasadnienie faktyczne i prawne, którego treść powinna odpowiadać wymaganiom art. 107 § 3, ujawniając motywy decyzji²¹, stanowi inte­gralną część decyzji i w związku z tym samo uzasadnienie może być przed­miotem skargi sądowej²². Wadliwości uzasadnienia decyzji stanowią jedną z częstszych przyczyn uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administra­cyjny, zwłaszcza gdy nie ujawniają one motywów, którymi kierował się organ wydający decyzję. Trzeba zaznaczyć, że te same elementy powinna zawierać decyzja częściowa, o której stanowi art. 104 § 2 k.p.a.

5. Decyzja może zawierać klauzulę dotyczącą jej wykonania w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności, który wynika albo z przepisów odręb nych (np. po wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej²³), albo ze stwierdzonej przez organ administracyjny niezbędności nadania go „ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjął kowo ważny interes strony" (art. 108 § 1 k.p.a.). Rygor ten może być nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo później w drodze osobnego postanowieni.! (art. 108 § 2 k.p.a.).

6. Przepisy szczególne mogą zaostrzać wymagania formalne stawiane decyzji, np. dopuszczając wydawanie na specjalnych ewidencjonowanych drukach czy z zachowaniem bardziej uroczystej formy pisemnej. Do decyzji mogą być dołą­czone z mocy przepisów odrębnych postanowienia dodatkowe, takie jak: wa­runek zawieszający lub rozwiązujący, termin ważności decyzji.

7. Do decyzji może też być dodane tzw. zlecenie, czyli obowiązek wykonania czynności dodatkowych. Naruszenie tych obowiązków może dać podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.

8. Uzasadnienie stanowi element składowy decyzji i tylko na podstawie prze­pisów wprost to przewidujących, a interpretowanych ścieśniająco jako wyjątki, można pominąć je w decyzji. Takie wyjątkowe przypadki wymienia art. 107 § 4 i 5 k.p.a. Można wydać decyzję niezawierającą uzasadnienia, gdy w I instancji w całości uwzględniono żądanie strony (art. 107 § 4 k.p.a.,). Można zaniechać uzasadnienia lub je ograniczyć na podstawie przepi­sów odrębnych, które były wydane przed wejściem w życie noweli z 1980 r. i ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny takie ograniczenie uzasadnienia lub zaniechanie wprost przewidują (art. 107 § 5 k.p.a.)²⁴. Nie wy­klucza to ograniczenia uzasadnienia decyzji na podstawie ustawowych przepisów późniejszych, np. art. 8 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach dopuszcza możliwość wydania decyzji bez uzasadnienia, ze wskazaniem na oko­liczności, które to powodują

9. Doręczenie stronom decyzji na piśmie (również w formie dokumentu elektronicznego) jest zasadą, a wyjątkiem będzie ogłoszenie decyzji ustnie z utrwaleniem jej w protokole (art. 109 w związku z art. 14 § 2 i art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.).

10. Skutki wywierane przez decyzje. Decyzja, zgodnie z art. 110 k.p.a. (art. 2.i:* o.p.), wiąże organ oraz strony od daty jej doręczenia lub ogłoszenia i to jest sku tek podstawowy, wstępny, za którym podążają dalsze.

11. Do decyzji jest przywiązane domniemanie prawidłowości (ważności) Domniemanie to może być obalone tylko w wyniku wzruszenia decyzji:

• przez właściwy organ administracyjny w przewidzianym przepisami postępo wania administracyjnego trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym;

• prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.

12. Wykonalność decyzji przedstawia się różnie i zależy od jej charakteru i tre ści rozstrzygnięcia. Decyzja nieostateczna podlega wykonaniu, jeżeli z mocy ustawy jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności albo gdy taki rygor nada jej organ administracji publicznej, a poza tym przed upływem terminu do wniesienia odwołania będzie wykonana decyzja „zgodna z żądaniem wszystkich stron" (art. 130 § 4). Decyzja ostateczna podlega wykonaniu, cliy. ba że organ nadzoru wstrzyma je w przypadkach określonych w k.p.a., sąd zaś - zgodnie z ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

13. Niektórym tylko decyzjom przysługuje cecha prawomocności, o czym stano wi art. 269 k.p.a. W sferze postulatów pozostaje, ażeby cechę prawomocności uzyskiwały decyzje poddane kontroli sądu administracyjnego.

14. Forma postanowienia. Elementy postanowienia, które wylicza się

w art. 124 § 1 k.p.a.są identyczne ze składnikami decyzji z dwoma wyjątkami: wymienia się nie tylko strony, lecz również inne osoby, które mogą być adresatem postanowienia; uzasadnienie zamieszcza się w postanowieniach, które można zaskarżyć zażaleniem lub skargą do sądu admi­nistracyjnego oraz które wydano po rozpoznaniu zażalenia (art. 124 § 2 k.p.a.) Postanowienia ogłasza się w zasadzie ustnie, a na piśmie (w formie dokumentu elektronicznego) doręcza się zawsze tylko te postanowie­nia, które mogą być zaskarżone na drodze administracyjnej lub sądowej. Skutki postanowienia. Rodzaj i zakres skutków postanowienia zależy od jego przynależności do różnych grup postanowień procesowych, bo też sam ich po­dział jest przeprowadzony według skutków.

Postanowienia incydentalne, czyli ściśle procesowe, stanowią o czynnościach postępowania oraz prawach i obowiązkach stron, a także uczestników postępo­wania. Postanowienia te są od razu wykonalne (ale art. 143 k.p.a.dopuszczają wstrzymanie ich wykonania) i wobec tego można na ich podsta­wie podejmować czynności procesowe lub stosować środki dyscyplinujące strony i uczestników postępowania. Można więc mówić o dwóch rodzajach skutków, tzn. ściśle procesowych, dotyczących czynności postępowania, które ma się prze­prowadzić lub zaniechać, oraz o skutkach wobec osób biorących udział w postę­powaniu.

Postanowienia dotyczące biegu postępowania wywierają nie tylko skutki właściwe postanowieniom incydentalnym, lecz również skutki szczególne, okre­ślone w przepisach k.p.a. lub o.p., np. zapewniając skuteczność odwołania przez przywrócenie terminu do jego wniesienia.

15. Podobnie będzie w przypadku postanowień dotyczących istoty sprawy. Tylko na mocy wyraźnego przepisu, co mieści się w określeniu wyjątku w art. 123 § 2 k.p.a. postano­wienie będzie dotyczyło istoty sprawy. Skutki tych postanowień są zindywiduali­zowane, bo inny wywiera postanowienie wydane przez organ współdziałający, a inny postanowienie o zatwierdzeniu ugody.

16. Forma ugody. Zgodnie z art. 117 § 1 k.p.a. ugoda może mieć tylko formę pisemną, a jej zawarcie utrwala się w protokole (art. 117 § 2). Z przepi­su art. 119 § 3 k.p.a. wynika, że skoro stronom doręcza się tylko odpis ugody, to jej oryginał będzie sporządzany na piśmie w protokole pozostającym w aktach sprawy. W art. 117 § 1 k.p.a. wymienia się następujące składniki ugody: „oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę ojej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody".

17. Skutki ugody. Ugoda wywiera wiele skutków procesowych. Z art. 116 § 1 i 2 w związku z art. 118 § 1 k.p.a. wynika, że już sam fakt zawarcia ugody w przewidzianej formie utrzymuje w mocy odroczenie wydania decyzji przez organy administracyjny poza pierwotny termin wyznaczony do zawarcia ugody (art. 116 § 1). Ugoda po zatwierdzeniu „wywiera takie same skutki, jak decyzja" (art. 121), a więc doręczenie stronom odpisu ugody wraz z postanowieniem o jej zatwierdzeniu (art. 119 § 3) powoduje związanie nią stron i organu administracji publicznej na mocy art. 110. Ugoda będzie też korzystać z domniemania prawidłowości, które rozciągać się będzie również na postanowienie o jej zatwierdzeniu.

18. Szczególne skutki procesowe powstają w przypadku zawarcia ugody w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 119 § 2 w dacie, w której staje się ostateczne postanowienie o jej zatwierdzeniu, traci moc (czyli skutek powstaje z mocy prawa) decyzja organu I instancji, o czym zamieszcza się wzmiankę w postanowieniu.

5. Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu w sprawie indywidualnej

1. Artykuł 106 k.p.a. i art. 209 o.p. nadają procesowy kształt obowiązkowi współdziałania organów, który powstaje z mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym. Współdziałanie będzie występować wtedy, gdy w jakiejś sprawie „ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)"

2. Obowiązek współdziałania jest realizowany z urzędu przez organ po wołany do wydania decyzji w sprawie zawisłej (art. 106 § 1 i 2 k.p.a., art. 209 § 1 i 2 o.p.), który powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwró­cić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, powiadomić strony o tej czynności.

3. Czynności współdziałania, w zależności od ich formy przewidzianej w prze­pisach odrębnych, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w koń­cowym stadium postępowania sprawy zawisłej.

4. Strona ma prawo czynnego udziału w postępowaniu podjętym przez organ współdziałający.

5. Organ współdziałający ma obowiązek zająć stanowisko niezwłocznie, a jeżeli nie jest to możliwe, to powinien je wyrazić w terminie do dwóch tygodni od daty doręczenia mu żądania albo też powinien dokonać tego w terminie dłuższym, jeżeli taki jest określony w przepisach odrębnych (art. 106 § 3 k.p.a.).

6. Ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a., zwłoka organu współdziałają cego wydłuża termin załatwienia sprawy przez organ wydający decyzję.

7. Postanowienie to może być zaskarżone do sądu administia cyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja może być wydana w sprawie, gdy postano wienie organu współdziałającego stało się ostateczne.

6. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej

1. Decyzja albo rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo „w inny sposób kończy sprawę w danej instancji", jak stanowią art. 104 § 2 k.p.a. Takim właśnie orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym, przed organem I lub II instancji w trybie zwykłym lub też w trybie nadzwyczaj nym, jest decyzja umarzająca postępowanie.

2. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, jednakże wywiera inny skutek prawny, bo stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji.

3. Umorzenie postępowania następuje w dwóch sytuacjach przewidzianych w art. 105 k.p.a. z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej przez organ, z powodu wycofania żądania wszczęcia postępowania przez stronę. Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obli gatoryjne, co wynika z kategorycznego brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. a umorzenie postępowania na wniosek strony jest fakultatywne.

4. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania „z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego sfery podmiotowej lub przedmiotowej.

5. 
   Postępowanie będzie bezprzedmiotowe wtedy, gdy:

• strona występuje o rozstrzygnięcie co do samego prawa, co do zasady, gdy przepis pozwala tylko na przyznanie konkretnie oznaczonego uprawnie­nia

• sprawa ma charakter cywilny

• nie istnieje w znaczeniu prawnym przedmiot rozstrzygnięcia

6. W Kodeksie postępowania administracyjnego tylko sporadycznie pojawiają się rozwiązania prawne dopuszczające stosowanie zasady dyspozycyjności i właśnie art. 105 § 2 k.p.a. stanowi tego przykład. Z wnioskiem o umorzenie postępo­wania może wystąpić strona, która żądała wszczęcia postępowania. Wniosek ten może być uwzględniony wtedy, gdy nie sprzeciwiają się mu inne strony i nie na­rusza on interesu społecznego.

7. Szczególnym przypadkiem umorzenia postępowania, w którym wola strony ma prawne znaczenie, będzie skutek przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. gdy strona nie złoży wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a także przewidziane w art. 137 k.p.a umorzenie postępowania odwoławczego, gdy strona wycofa odwołanie, co jednak następuje po zbadaniu przez organ, czy nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny Trzeba zwrócić jeszcze uwagę na to, że wszczęcie postępowania na żądanie pod miotu, który od początku nie był legitymowany na mocy art. 28 do jego wniesie nia, będzie podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

7. Retyfikacja decyzji i postanowień

1. Procedura rektyfikacji jest uregulowana jednakowo w odniesieniu do decyzji i postanowień, a to z racji odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. oraz art. 219 o.p., wymagających jedynie odpowiedniości w stosowaniu do post a nowień. Ze względu na to, że do ugody stosuje się przepisy dotyczące decyzji (art. 121 i 122), również do niej należy stosować przepisy o rektyfikacji decyzji.

2. Wadliwości decyzji mogą mieć różny charakter i stosownie do ich wpływu na treść decyzji można odróżnić wadliwości istotne od wadliwości nieistotnych. Unormowany w k.p.a. „system weryfikacji decyzji stwarza możliwość prawną usunięcia zarówno wad istotnych, jak i wad nieistotnych [...]. Usunięcie wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który obejmuje sprostowa nie, uzupełnienie, wykładnię treści wyroku"; obydwa tryby nie są zamienne w usuwaniu wadliwości decyzji, ale też nie wyłączają się wzajemnie

3. Rozgraniczenie trybu rektyfikacji decyzji od innych trybów jej weryfikacji wymaga ustalenia, co może stanowić przedmiot sprostowania lub uzupełnienia de­cyzji. Rektyfikacją nie będzie zmiana treści ostatecznej decyzji, bo „przerobienie przez organ administracji treści decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i - w zależności od sytuacji - czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przerobienie dokumentu w rozumieniu przepisów prawa karnego.

4. W myśl art. 113 § 1 k.p.a prostuje się w decyzji błędy pi­sarskie oraz omyłki inne, które są oczywiste. Sprostowanie może dotyczyć również mylnego pouczenia odnośnie do zasad i trybu zaskarża­nia decyzji na drodze administracyjnej lub sądowej .

5. Uzupełnienie decyzji dotyczy jej rozstrzygnięcia oraz pouczeń co do możliwo­ści wniesienia środków zaskarżenia na drodze administracyjnej lub sądowej. Rozstrzygnięcie musi być kompletne w ukształtowaniu wyniku sprawy i z tego powodu decyzja może wymagać uzupełnienia. Decyzja musi też zawie­rać wszystkie wymagane prawem składniki, w tym stosowne pouczenia co do toku instancji lub kontroli sądowej, czyli musi ona być kompletna pod względem składników (elementów).

6. W pojęciu rektyfikacji decyzji mieści się również wyjaśnienie jej treści przez organ, który wydał budzącą wątpliwość decyzję. Wyjaśnienia decyzji dokonu­je się w przypadku wątpliwości co do jej treści, zakresu praw lub obowiązków nią uregulowanych, terminu, w którym powstaje skutek prawny; „wątpliwości co do daty decyzji należy kwalifikować jako wątpliwości «co do treści decyzji», o których mowa w art. 113 § 2 k.p.a."

7. Skutki dokonania wykładni decyzji administra­cyjnej rozciągają się również na inne organy państwowe oraz sądy.

8. Tryb rektyfikacji. W pojęciu rektyfikacji mieszczą się różne czynności i to powo duje, że stosowane są różne formy działania. Uzupełnienie decyzji następuje na wniosek strony, zgłoszony w terminie czternastu dni od doręczenia (ogłoszenia) decyzji. Jeżeli chodzi o uzupełnienie rozstrzygnięcia, to powinno ono nastąpić w formie decyzji uzupełniającej już wydanej wcześniej, a jeśli dotyczy to u z u pełnień takich elementów decyzji, jak prawo do wniesienia odwołania, prawo do powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania mylnych pouczeń, to wystarczające będzie doręczenie uzupełniają cego tekstu decyzji³⁹

9. Na żądanie stron lub organu egzekucyjnego organ, który wydał decyzję, w dro­dze postanowienia dokonuje jej „wykładni", wyjaśniając wątpliwości dotyczące treści tej decyzji. Postanowienie takie może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 113 § 3 k.p.a.,) a na ostateczne postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Żądanie wyjaśnienia treści decyzji nie jest ograniczone żadnym terminem.

10. Sprostowanie błędów pisarskich lub rachunkowych czy innych omyłek może nastąpić w każdym czasie na żądanie stron lub z urzędu przez wydanie postano­wienia. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a) a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

8. Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty administracyjne.

1. Opłaty i koszty postępowania, stanowiące razem należności związane' z rozpoznaniem i załatwieniem sprawy, są wyrazem polityki fiskalnej państwa, a pozostają również w wyraźnym związku z funkcjami postępowa­nia administracyjnego. Kwoty tych należności powinny być ustalane na pozio mie zapewniającym dostęp stronom do postępowania administracyjnego i możli wość skutecznej obrony ich praw i interesów.

2. Opłaty administracyjne są wnoszone w zasadzie w stałej wysokości lub według tawek (np. procentowych od wartości rzeczy) i organy administracji publicznej nie mają najczęściej możliwości wpływania na ich wysokość. Z tego też względu nie można mówić o orzekaniu co do opłat (tylko się je pobiera),

3. Opłaty. Opłaty administracyjne są wprowadzane odrębnymi ustawami, które określają zasady ich wyliczania oraz pobierania. Najczęściej w postępowaniu ad­ministracyjnym występują opłaty skarbowe, wymierzane i pobierane zgodnie z przepisami ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej"¹¹ oraz rozpo­rządzenia Ministra Finansów z 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej

4. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszpor­towych⁴³ wydaje się paszporty po uiszczeniu opłaty paszportowej.

5. W przypadku gdy strona nie wykonuje obowiązku uiszczenia opłaty, spoczywającego na niej na podstawie przepisów odrębnych, organ administracyjny podejmuje czyn­ności określone w art. 261 § 1-4 k.p.a

6. Stronie wyznacza się termin wynoszący od siedmiu do czternastu dni, w którym powinna uiścić opłatę. Jeżeli termin minie bezskutecznie, to zgodnie z art. 261 § 2 albo podanie się zwraca, albo zaniecha się czynności wymagającej opłaty

7. Zgodnie z art. 261 § 4 k.p.a., który wprowadza wyjątki od tej reguły, mimo nieuiszczenia opłaty, rozpatruje się podanie lub dokonuje czynności, jeżeli: nie­zwłocznego działania wymagają względy społeczne lub ważny interes strony; dla czynności jest ustanowiony termin zawity, a więc zamykający drogę po jego upływie dochodzenia praw lub interesów; podanie wniosła osoba mieszkająca za granicą.

8. Opłata powinna być uiszczona już w toku postępowania, a przed jego zakończeniem. Na postanowienie o zwrocie podania służy zażalenie (art. 261 § 3 k.p.a.); zaniechanie dokonania czynności z powodu nieuiszczenia opłaty nie daje podstaw do wniesienia środka zaskarżenia, gdyż jest to prawny skutek upływu terminu wyznaczonego zgodnie z art. 261 § 1.

9. Koszty postępowania. Składniki kosztów postępowania nie są wymieniu ne w k.p.a. wyczerpująco. Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do tych kosztów należą:

• koszty osobistego stawienia się świadków, biegłych, stron,

• koszty oględzin,

• koszty doręczenia stronom pism są one ustalane zgodnie z art. 56 k.p.a. na podstawie obowiązujących w postępowaniu sądowym przepisów o należnościach świadków, biegłych i stron. Za koszty postępowania mogą być jeszcze uznane „także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy" (art. 263 § 2 k.p.a.), np. wynagrodzenie biegłego za wykonanie opinii,

• W przepisach przyjmuje się zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiedzy stronę a organ administracji publicznej (art. 262 § 1 k.p.a) Organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu czynności procesowych w ramach obowiązku ustawowego. Stronę obarczają koszty powstałe: z winy strony, np. trzeba było powtórzyć czynności, w których strona bezzasadnie nie wzięła udziału; na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie, np. strona żądała jeszcze jednego dodatkowego biegłego.

• Koszty postępowania powinny być uiszczone z góry, jeżeli są stałe lub nadają się do zryczałtowania, a przepisy odrębne wymagają ich uiszczenia przed wszczęciem postępowania. Na żądanie organu administracyinego koszty mogą być w częsci uiszczone zaliczkowo. Pełna kwota kosztów postępowania jest ustalana po zakończeniu postępo­wania w danej instancji i wraz z decyzją wydaje się postanowienie określające wysokość należności z tego tytułu, osoby zobowiązane, termin i formę opłacenia należności (art. 264 § 1 k.p.a) Postanowienie w sprawie kosztów postę­powania może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 264 § 2 k.p.a.) a ostateczne postanowienie w tej sprawie może być zaskarżone do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).W razie nieuiszczenia należności przez stronę wykonanie postanowienia może nastąpić w trybie egzekucji admi­nistracyjnej (art. 265 k.p.a.)

• Artykuł 267 k.p.a. dopuszcza zwolnienie strony od opłat lub kosztów postę­powania, jeżeli jest ona w sytuacji „niewątpliwej niemożności" ich opłacenia. Przepis nie wymaga wniosku strony, a więc może być zastosowany również z urzędu. Zwolnienie może obejmować wszystkie należności lub ich część.

• Artykuł 266 k.p.a. reguluje sytuację, która powstaje w przypadku unormowa­nym w art. 56 § 1 zdanie drugie in fine k.p.a., tzn. gdy stronie zwrócono koszty osobistego stawienia się, a wezwanie nastąpiło wskutek błędu pracownika orga­nu. W odrębnym postępowaniu administracyjnym ustala się winę pracownika, określa koszty, które spowodował błędnym wezwaniem, oraz orzeka się o zwro­cie ustalonej kwoty w drodze wydania decyzji. Ściągnięcie od pracownika orga­nu tych należności - tak samo jak orzekanie o nich - następuje „w trybie admini­stracyjnym" (art. 266 zdanie drugie), co nie jest równoznaczne z zastosowaniem egzekucji administracyjnej, a oznaczać może tylko przypisanie pracownikowi odpowiedniej kwoty.

26. Weryfikacja decyzji o postanowień w toku instancji administracyjnych

• System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym

1. Weryfikacja decyzji i postanowień obejmuje weryfikację na drodze ad­ministracyjnej i na drodze sądowej. Mianowicie jeżeli chodzi o wery fikację na drodze administracyjnej, to przyjmuje, że weryfikacja ta następuje w toku instancji oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjne go, z tym że w zakresie weryfikacji w toku instancji przyjmuje zasadę ogólną dwuinstancyjności, której istota sprowadza się do prawa strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.). W zakresie zaś konstrukcji weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postę­powania regułą jest zasada ogólna ochrony trwałości decyzji ostatecznej, wyło­mem od tej zasady jest dopuszczalność jej weryfikacji w trybach unormowanych przepisami prawa (art. 16 § 1 k.p.a.). K.p.a. ustanawia w art. 16 § 2 zasadę ogól­ną prawa skargi na decyzje niezgodne z prawem do sądu administracyjnego, od­syła jednak do określonych zasad i trybu w odrębnych ustawach.

2. System weryfikacji dokonywanej w drodze administracyjnej nie jest zbudowany z instytucji procesowych o jednolitym charakterze. Elementami składowymi tego systemu są bowiem: środki zaskarżenia, środki nadzoru, odwołalność decyzji.

3. Środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za których pomocą upraw­nione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Do cech charakterystycznych środków zaskar­żenia należy zatem zaliczyć oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargo-wości², tzn. że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym wypadku nie dają pod­stawy do uruchomienia postępowania z urzędu. Drugą ich cechę charaktery­styczną stanowi również to, że ich celem bezpośrednim jest doprowadzenie do kasacji lub do reformacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Środki zaskarżenia można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów.

• Po pierwsze - kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zaskarżo­nego rozstrzygnięcia na wyższą instancję. Na podstawie tego kryterium wy­różniamy: środki zaskarżenia bezwzględnie dewolutywne, tj. takie, które zawsze przesuwają sprawę do wyższej instancji; środki zaskarżenia względnie dewolu­tywne, które powodują przesunięcie sprawy do wyższej instancji tylko w razie nieuwzględnienia ich przez I instancję; środki zaskarżenia niedewolutywne, któ­re rozpatrywane są przez organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie.

• Po drugie - kryterium rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosując to kry­terium, wyróżniamy:

• środki zaskarżenia zwyczajne, służące od rozstrzygnięć liieostatecznych; pod­stawy prawne wnoszenia środków zwyczajnych nie są w k.p.a. ściśle zdeter­minowane, tzn. że można je wnosić w przypadku, gdy np. strona jest niezado­wolona z rozstrzygnięcia.

• środki zaskarżenia nadzwyczajne wnoszone od rozstrzygnięć ostatecznych; podstawy prawne wnoszenia środków nadzwyczajnych są szczegółowo wy­mienione w k.p.a.

• Po trzecie - kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia. Na podstawie tego kryterium przeprowadza się podział na: środki zaskarżenia bez­względnie suspensywne, tj. takie, które z mocy prawa wstrzymują wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia; środki zaskarżenia względnie suspensywne, tj. la kie, które wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego środek zaskarżenia.

• Po czwarte - kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samodzielnie. Rozróżniamy tu: środki zaskarżenia samoistne; środki zaskarże­nia niesamoistne, tzn. takie, które można wnieść tylko wraz z innymi środkami prawnymi

• Środki nadzoru są to instytucje procesowe, za pomocą których organy powoła ne do sprawowania nadzoru uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne, służące wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przez ich kasację lub reloi mację. Cechami charakterystycznymi środków nadzoru są: oparcie ich konsti uk cji prawnej na zasadzie oficjalności oraz ich cel, który stanowi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

• Odwołalność decyzji jest to prawna możność kasacji lub reformacji decy zji z urzędu przez organ, który decyzję wydał¹"'. Cechami charakterystycz nymi instytucji odwołalności są: jej oparcie na zasadzie oficjalności oraz cel, któremu służy - wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

• Jednorodną konstrukcję środków zaskarżenia rozstrzygnięć mają w k.p.a. na stępujące instytucje procesowe: odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zażalenie, sprzeciw

• Jeżeli zaś chodzi o skargę powszechną (unormowaną w dziale VIII k.p.a.), to ze względu na zharmonizowanie trybu rozpoznawania takiej skargi z instytucjami procesowymi postępowania administracyjnego nie można jej zaliczyć do odręb nego środka zaskarżenia⁷. Ustawodawca nakłada bowiem na organ obowiązek kwalifikowania skargi⁸ albo jako odwołania, jeżeli została wniesiona przez stro nę na wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzję nieostateczną w ter­minie czternastu dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 234 pkt 1), albo jako żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, albo też żądanie jej uchylenia lub zmiany (art. 235 § 1).

• Charakter mieszany mają instytucja wznowienia postępowania oraz instytu­cja stwierdzenia nieważności decyzji. Zawierają one bowiem w swej konstrukcji prawnej zarówno elementy charakterystyczne dla środków zaskarżenia, jak rów­nież elementy typowe dla środków nadzoru i odwołalności decyzji. Charaktermieszany ma instytucja uchylenia (zmiany) decyzji w trybie uregulowanym w art. 154, 155 i 161 k.p.a

• Wspólną cechą instytucji procesowych składających się na system weryfi­kacji decyzji jest ich cel, który stanowi wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji przez ich kasację lub reformację.

2. Odwołanie

1. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną okre­ślonym, uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpa­trzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępo­wania administracyjnego.

2. Granice prawa odwołania w postępowaniu administracyjnym

• Prawo odwołania jest jednym z podstawowych praw zagwarantowanych w Konstytucji.

• Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza zasada ogólna dwu instancyjności (art. 15 k.p.a). Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej zatem decyzji nieostatecznej służy odwołanie.

• Od tej zasady k.p.a. oraz przepisy szczególne wprowadzają wyjątki. Wyłom w za sadzie dwuinstancyjności czyni art. 127 § 3, zgodnie z którym odwołanie nic służy od decyzji wydanej w I instancji przez ministra. „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządo we kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego odwołanie nie służy" (art. 123 § 3)

• Od decyzji wydanych w I instancji przez ministra oraz przez samorządowe kolegia odwoławcze służy uprawnionym inny środek zaskarżenia - wniosek o ponowne rozpatrzenie spra­wy. Różni się on od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutyw nej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Do rozpatrzenia wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (art. 127 § 3 zdanie drugie). Jest to weryfikacja oparta na założeniu niedewolutywności kompetencji.

3. Przepisy szczególne wprowadzają również wyłączenie decyzji spod we­ryfikacji w toku instancji. Takie rozwiązania przyjmuje ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicz­nych¹⁷, wprowadzając jednoinstancyjne postępowanie w sprawach zgody udzie­lanej przez Prezesa Funduszu Zdrowia na prowadzenie leczenia lub badań dia­gnostycznych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej oraz zgody na pokrycie kosztów transportu. Od tych decyzji służy skarga do sądu administracyjnego.

4. Wyłączenie decyzji spod weryfikacji w toku instancji nie pozbawia stron możliwości obrony ich interesu prawnego. Strony mają w takim przypadku przyznaną możliwość wystąpienia w sprawie na drogę postępowa­nia sądowego.

5. Podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Postępowanie oclwo ławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości¹⁹. Może ono być urn chomione tylko w wyniku podjęcia przez, uprawniony podmiot czynności proce sowej - wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Według art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28 k.p.a. Legitymacja przysługuje więc podmiotowi, który twierdzi, że decyzja organu I instancji doty czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Legitymację do wniesienia odwołania ma również podmiot, który twierdzi, że nie ma w sprawie interesu prawnego lub obowiązku prawnego, a decyzja została do niego skierowana. W takim przypadku z przepisów prawa procesowego wynika dla tego podmie> tu chroniony interes prawny w uchyleniu decyzji (art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Prawo to może realizować jednostka mająca zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych (art. 29, art. 30 k.p.a.). Prawo to nie służy natomiast jednostkom, które nie spełniają wymienionych przesłanek, chociażby decyzja organu I instancji nie była dla nich obojętna i w skutkach swych pośred nio ich dotyczyła. Interesy te znajdują zabezpieczenie głównie w postępowaniu skargowo-wnioskowym.

6. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących legitymacji strony²³. W na­uce zgodnie podkreśla się, że k.p.a. nie uzależnia realizacji przez stronę odwoła­nia od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji (ograniczenie for­malne). Legitymację ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, lecz jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

7. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza również żadnych przesłanek materialnych, które ograniczałyby legitymację strony. Jedyną prze­słanką jest niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji orga­nu I instancji (art. 128). Stronie przysługuje zatem prawo odwołania, gdy jest niezadowolona z decyzji organu I instancji, a przy tym pojęcie niezadowolenie z decyzji należy interpretować rozszerzająco.

8. Prawo odwołania strony w zakresie jego wykorzystania (wniesienia lub cofnięcia odwołania) oparte jest na zasadzie rozporządzalności, która jednak w kwestii cofnięcia odwołania jest ograniczona. Strona bowiem może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy ze skutkiem prawnym tylko wtedy, gdy nie doprowadzi to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a więc skuteczność tej czynności strony jest uzależniona od oceny organu odwoławczego (art. 137 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie przyjmuje wąsko pojętej zasady skargowości, uprawnienie bowiem do wniesienia środka zaskarżenia przyznaje nie tylko stronie, ale i podmiotom na prawach strony, tj. organizacji społeczne i i prokuratorowi. Podmioty te uczestniczą w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 i art. 188), mają zatem takie same uprawnienia jak strona, a więc są wyposażone w legitymację do składania środków zaskarżenia.

9. Legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania. W myśl art. 31 § 1 organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem wszczęcia poste powania oraz z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępo waniu. Skuteczność prawna żądania organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statu towymi tej organizacji i przemawia za nim interes społeczny. W przypadku gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, ma ona prawa strony, a zatem również ma prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3, który stanowi, że organiza cja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w prze pisie słowa „uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecz­nej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli ta organizacja nie brała udziału w postę­powaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania.

10. Legitymacji prokuratora do wno­szenia odwołania. Z art. 188 wynika, że w tym zakresie prawo prokura­tora jest zróżnicowane w zależności od tego, czy brał udział w postępowaniu w I instancji. Z zawartego w art. 188 zwrotu „bierze udział" należy wyprowadzić wniosek, że prokuratorowi służą prawa strony, jeżeli faktycznie uczestniczy w postępowaniu. Prokurator w postępowaniu administracyjnym ma prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182) oraz ma on prawo udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 § 1). Z użytego w art. 183 § 1 pojęcia „stadium postępowania" wynika, że proku­rator może włączyć się do każdego stadium, ale należy pamiętać, iż mamy do czynienia ze stadium postępowania wtedy, gdy już toczy się postępowanie.

11. Z prawa pro­kuratora do udziału w każdym stadium postępowania nie można zatem również wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia odwołania, ponieważ postępowa­nie administracyjne w I instancji kończy się doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji i w związku z tym nie można przyjąć, że chodzi tu o włączenie się do toczącego •się postępowania. Legitymację do wniesienia odwołania - w zakresie, w jakim przyznana jest w k.p.a. prokuratorowi - ma Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich

12. Wymagania formalne odwołania. Odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Według art. 128: „Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystar­czy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji" Odwołanie, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji, powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek wynika z treści art. 63 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego nie okre­śla wymagań co do formy odwołania. Odwołanie, jak każde podanie, może być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub dalekopisem, telefaksem lub pocztą elektroniczną albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie inter­netowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowa­dzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu; strona może wnieść odwołanie również ustnie do protokołu.

13. Warunkiem formalnym jest termin, w którym strona może ze skutkiem prawnym wnieść odwołanie. Odwołanie należy wnieść w terminie czter­nastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a). Przepisy szczególne mogą ustanawiać inne terminy do wnie­sienia odwołania (art. 129 § 3 k.p.a.)

14. Moc prawna odwołania. Artykuł 130 § 1 k.p.a. ustanawia re­gułę, w myśl której decyzje nieostateczne nie podlegają wykonaniu, stanowi bowiem: „Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu". Reguła nie ma ona zastosowania do decyzji, gdy został jej nadany rygor natych­miastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) oraz gdy podlega ona natychmiastowe­mu wykonaniu z mocy ustawy³². Również od tej reguły można odstąpić, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Dla konstrukcji środka zaskarżenia istotne znaczenie ma zatem uregulowanie mocy odwołania. K.p.a. przyjmuje w art. 130 § 1 regułę, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, zaś o dalszym bycie wykonalności decyzji przesądza moc prawna odwołania. „Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji" (art. 130 § 2 k.p.a.).

15. Postępowanie odwoławcze. Konstrukcja prawna odwołania jest oparta na względnej dewolutywności, kompetencja do rozpoznania i rozstrzy­gnięcia sprawy w toku postępowania odwoławczego przechodzi bowiem na organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji we własnym zakresie. W związku z tą konstrukcją od wołania możemy postępowanie odwoławcze podzielić na: postępowanie odwo­ławcze przed organem I instancji (samokontrola) i postępowanie odwoławcze przed organem II instancji. Postępowanie odwoławcze przed organem I instancji. Czynności proceso we organu I instancji obejmują zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania (art. 131 k.p.a.) oraz w związku ze względną dewolutywnością odwołania podjęcie samokontroli w odniesieniu do własnej decyzji (art. 132 k.p.a)

16. Względna dewolutywność odwołania w postępowaniu administracyjnym na­leży do rozwiązań szczegółowych, wyjątkowych, ze względu na obowiązywanie w k.p.a. i o.p. zasady związania organu administracji publicznej własną decy­zją. Zgodnie z regułą zawartą w art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią zwią­zany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli kodeks inaczej nie stanowi. W Kodeksie postępowania administracyjnego co do kwestii związania organu administracji publicznej wydaną decyzją zostało przyjęte rozwiązanie kompromi­sowe. K.p.a. dopuszcza bowiem od niej wyjątki, które wyznaczają granice samokon­troli organu I instancji. W ramach postępowania odwoławczego wyjątek od tej zasady wprowadza art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Według tych przepisów, jeżeli odwo­łanie wniosły wszystkie strony - albo tylko jedna, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania - a or­gan administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, uchylając lub zmieniając nią zaskarżoną decyzję.

17. Możliwość dokonania przez organ I instancji samokontroli w k.p.a. opiera się więc na dwóch podstawowych kryteriach. Pierwsze jest to kryterium o charakterze formalnym, bo chodzi o wniesienie odwołania przez wszystkie strony danego postępowania. Drugie kryterium ma już charakter merytoryczny, bo istota jego polega na tym, że stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem stron.

18. Czynności procesowe podjęte przez organ w ramach samokontroli od­bywają się w dwóch fazach. Pierwsza faza obejmuje przeprowadzenie koni roli własnego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozpa­li /.eniu sprawy oraz na ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może hyc zmienione. W fazie drugiej następuje konfrontacja tego stanowiska z żąda­niem strony. Wynik konfrontacji może być różny. W grę wchodzą tu trzy sy-I nacje:

• po pierwsze - organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w związku z tym jest kompetentny do zmiany lub uchylenia swojej decyzji;

• po drugie - organ ustala, że żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo i wówczas ze względu na konstrukcję art. 132 k.p.a

• - po trzecie - organ ustala, że odwołanie, jego zdaniem, nie jest uzasadnione.

19. Organ I instancji jest obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę w terminie sied­miu dni, licząc od dnia, w którym otrzymał odwołanie (art. 133 k.p.a.) Od nowej decyzji stronom służy odwołanie. Jeżeli organ ten ustalił, że nie ma podstaw do wzruszenia włas­nej decyzji, to przekazuje w tym terminie odwołanie wraz z aktami sprawy orga­nowi odwoławczemu.

20. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji. Kodeks postępowa­nia administracyjnego przyjmuje jako generalne rozwiązanie taką konstrukcję, w której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję (art. 127 § 2) K.p.a. dopuszcza wyjątki, jeżeli wynikają one z ustawy. Przykładem szczególnego rozwiązania jest art. 89p ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony n.i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organem odwoławczym od decyzji i postanowień wydanych przez Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców w sprawach o nadanie lub pozbawienie statusu uchodźcy jest Rada do spraw Uchodźców.

21. Szczególne rozwiązania w zakresie konstrukcji organu odwoławczego przyjmuj;) ustawy samorządowe, które jako regułę wprowadzają rozwiązanie, w myśl któ rego organem odwoławczym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jest samorządowe kolegium odwoławcze

22. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji możemy podzielić na trzy stadia:

• postępowanie wstępne,

• postępowanie rozpoznawcze,

• stadium podjęcia decyzji.

23. Postępowanie to rozpoczyna się w dacie przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, a kończy się w dacie doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu II instancji.

24. Postępowanie wstępne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obej­muje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie została wydana albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decy­zją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną

• Postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której t reścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy indywidualnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania. Od zasady dwuinstancyjności przepisy prawa wprowadzają wyjąt­ki na rzecz postępowania jednoinstancyjnego.

• Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytu­acje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wnie­sienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie­mającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

• Należy zwrócić również uwagę na inną sytuację, a mianowicie na powstającą wtedy, gdy decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Osoba ta ma legitymację do wniesienia odwołania, bo ma interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej. Niedopuszczalności odwołania nie powoduje zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwo­łania Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym bada, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Jeżeli strona uchybiła ter minowi do wniesienia odwołania, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ od­woławczy ostatecznie rozstrzyga o jego przywróceniu (art. 59 § 2 k.p.a) W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy wydaje albo postanowienie o niedopusz­czalności odwołania, albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i oba te postanowienia są ostateczne (art. 134 k.p.a.)

25. Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpo­znawczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej roz­strzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania rozpoznawcze­go generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasa­da dwuinstancyjności.

• Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swo­bodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebra­nego w postępowaniu przed I instancją.

• Po pierwsze - organ odwoławczy może stwierdzić, że organ I instancji, mimo że nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowo­dowego w celu ich uzyskania, czyli że w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji.

• Po drugie - organ odwoławczy stwierdza, że postępowanie rozpoznawcze w I in­stancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W takim przypadku organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowa­nie dowodowe

• W Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej nie został wprowadzony zakaz uwzględniania w fazie postępowania roz­poznawczego przez organ odwoławczy nowych dowodów i nowych okolicz­ności faktycznych Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowią­zek uwzględnienia tych „nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy

• Gdy o przeprowadzenie rozprawy wystąpi strona, we wniosku musi uzasadnić potrzebę przeprowadzenia rozprawy, wskazując, jakie okoliczności faktyczne sprawy powinny być wyjaśnione i jakie czynności powinny być dokonane. O odmowie przepro­wadzenia rozprawy organ orzeka w formie postanowienia, na które nie przy sługuje zażalenie.

26. Podjęcie decyzji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indy w I dualnej. Organ odwoławczy jest zatem wyposażony przede wszystkim w kompe­tencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne.

27. 
    Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być następu­jące:

• zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwo­ławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

• niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji (rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne). Będzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzyg­nięcie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

28. Drugim rodzajem rozstrzygnięć organu odwoławczego są decyzje kasacyjne. możemy wyróżnić dwa typy decyzji kasacyjnej, a miano­wicie:

• decyzję kasacyjną typową, czyli kończącą rozpatrzenie sprawy;

• decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrze­nia przez organ I instancji.

• Istota decyzji kasacyjnej pierwszego typu polega na tym, że organ odwo­ławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Jak wynika z rozważań o typowej kasacyjnej decyzji, organ odwoławczy jesl obowiązany w każdym przypadku rozpoznać merytorycznie sprawę, której dotyczy zaskarżona decyzja, ale nie zawsze będzie on obowiązany do me­rytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy.

• Drugim typem rozstrzygnięć kasacyjnych organu odwoławczego są decy­zje kasacyjne połączone z przekazaniem sprawy indywidualnej do po­nownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od tej decyzji kasacyjnej, o której była wcześniej mowa, tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do mery­torycznego rozstrzygnięcia danej sprawy indywidualnej. Według art. 138 § 2 k.p.a.: „Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia po­stępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części [...]". Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przepro­wadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego⁴⁴, a zatem gdy

• organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (postępowa­nia dowodowego);

• postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) zostało przeprowadzo­ne, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności prowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu).

Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (postępowania dowodowego), jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym.

Ocena, czy wystąpi­ła przesłanka, od której jest uzależnione wydanie decyzji kasacyjnej, należy do organu odwoławczego, trzeba jednak mieć na uwadze to, że w przypadku rażącego naruszenia norm prawa procesowego organ odwoławczy, aby mógł oce nić prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, musiałby przeprowadzić w całości postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe), a do tego nie jest on uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. W przypadku zatem rażącego naruszenia norm prawa procesowego przez organ I instancji organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne.

Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu po­stępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzed­miotowe (art. 137 k.p.a.) Decyzja o umorzeniu postępowania od­woławczego powoduje, że zaskarżona decyzja organu I instancji, już jako osta­teczne rozstrzygnięcie sprawy, pozostaje w obrocie prawnym.

Zagadnienie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoław­czym. Istota tego zakazu polega na tym, że organ od­woławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instan­cji na niekorzyść odwołującej się strony. Według art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć sprawy indywidualnej na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżo­na decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jeżeli zosta­ło rażąco naruszone prawo, trzeba ocenić pozytywnie. Pojęcie rażącego naruszenia interesu społecznego należy do pojęć nie­ostrych, co oznacza, że organ odwoławczy ma znaczną swobodę interpre­tacji przepisu i będzie mógł dokonać reformacji decyzji organu I instancji na nie­korzyść strony odwołującej się ze względu na każdy rodzaj wadliwości tej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

1. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który służy również od decyzji wydanej w I instancji przez samorządo­we kolegium odwoławcze (art. 127 § 3 k.p.a.). Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio prze­pisy dotyczące odwołań od decyzji.

4. Zażalenie

1. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia służącym od postanowień. Prawo do wniesienia zażalenia jest inaczej konstruowane aniżeli prawo do odwo­łania. Zażalenie służy bowiem tylko na postanowienia, co do których k.p.a., a w postępowaniu podatkowym o.p. przewidują wprost w przepisach szczegóło­wych ich zaskarżalność w drodze zażalenia (art. 141 § 1 k.p.a)

2. Legitymacja do wniesienia zażalenia jest również inaczej określona. Wprawdzie art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że uprawnienie to służy stronie, jednak w przepisach szczegółowych uprawnienie to przyznano również innym uczestnikom postępo­wania.

3. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a., )

4. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensy wnym. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, ale organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jogo wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (art. 143 k.p.a.).

5. Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.)

CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU NADZWYCZAJNEGO POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

• Zagadnienia wadliwośći decyzji administracyjnej

• Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwie przesłanki:

1. jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego;

2. została wydana zgodnie z normami procesowego prawa administracyj­nego.

• Teoria wadliwości decyzji administracyjnej musi pogodzić ze sobą wymagania interesu ogólnego (zbiorowego, społecznego) oraz interesu jednostkowego (indy­widualnego), musi również godzić ze sobą wymagania wynikające zasady pra­worządności i z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jakakolwiek, choćby najmniejsza, wada decyzji nie może już powodować wycofania jej z obrotu prawnego. Przyjmuje się założenie istnienia gradacji wad decyzji.

• Koncepcja nieważności decyzji opiera się na założeniu, że decyzje nie­ważne nie wywołują skutku prawnego od momentu wydania, są aktami pozornymi, nieistniejącymi, niemającymi mocy prawnej. Założenie będące u pod­staw koncepcji wzruszalności decyzji jest inne, bo uznaje się, że decyzje wzru-szalne wywołują skutki prawne, mają moc obowiązującą do czasu ich usunięcia z obrotu prawnego.

• Skutkiem prawnym decyzji administracyjnej będzie powstanie, zmia­na, wygaśnięcie konkretnego stosunku prawnego lub też stwierdzenie istnienia albo nieistnienia tego stosunku. Z momentem wejścia do obrotu prawnego decyzja wywołuje skutki prawne.

• Decyzja administracyjna korzysta z atrybutu domniemania prawidłowo­ści, co oznacza, że ma ona moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. Akt pozorny nie wchodzi do obrotu prawnego, a więc nie może wywołać skutku prawnego. Jeżeli jednak ustawodawca przyjmuje w k.p.a., ze jest niedopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w razie, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), oznacza to, że taka decyzja nie jest aktem pozornym. Nadto, gdyby ustawodawca trak tował decyzję nieważną jako akt pozorny, dopuszczałby stwierdzenie nieważno ści decyzji w postępowaniu odwoławczym.

• Co zatem różni decyzje nieważne od decyzji wzruszalnych?

1. Za podstawę wyróżnienia wśród wadliwych decyzji tych, które są nieważne, oraz tych, które są wzruszalne, należy zatem przyjąć jako kryterium zdolność decyzji do wywoływania skutków prawnych uznanych przez pra­wo. Decyzje nieważne to takie, których skutki prawne nie są uznane przez prawo. Wzruszalne zaś będą te decyzje, których skutki prawne są przez prawo uznane, ale które są pozbawione zdolności do wywoływania skutków prawnych w przyszłości.

2. Decyzja jest prawidłowa, gdy jest zgodna z normami prawa materialnego i normami prawa procesowego. Z uwagi na to możemy wyróżnić dwa rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej: wadli­wość materialnoprawną i wadliwość procesowoprawną.

3. W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w k.p.a. i o.p. możemy stwierdzić, że wadliwość prawnoprocesowa decyzji powoduje sankcję skutkującą wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, wadliwość zaś mate­rialnoprawną - sankcję nieważności decyzji. W doktrynie charakteryzuje się czynności prawne nieistniejące jako „takie zachowanie faktyczne, zmierzające do wywołania skutków prawnych, któremu brak jest «konstytutywnego elementu» danego aktu, które to zachowanie tylko z pozoru przedstawia się jako czynność prawna"

Charakteryzując zagadnienie decyzji nieistniejących, trzeba wyróżnić dwie sytuacje:

• nieistnienie postępowania administracyjnego. Decyzje wydane w nieistnie­jącym postępowaniu zawsze będą decyzjami nieistniejącymi.

• wydanie decyzji nieistniejących w postępowaniu administracyjnym - zaliczyć tu należy decyzje niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz decyzje niedoręczone (nieogłoszone) stronie

• Jeżeli decyzja nie spełnia wymagań konstytutywnych dotyczących struktury prawnej tego aktu, to zaliczymy ją do decyzji nieistnieją­cych. W doktrynie i w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że chodzi o takie wyma­gania, jak: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, roz­strzygnięcie sprawy (tzw. osnowa decyzji), podpis osoby powołanej do wydania decyzji. Drugą przesłanką bytu prawnego decyzji, uregulowaną w k.p.a., jest jej ogłoszenie lub doręczenie stronie, co wynika z treści art. 110 k.p.a., stanowiące­go, że: „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej".

• Decyzje nieistniejące nie korzystają z domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego

Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych

• Relacje między wyeryfikacją na drodze administracyjnej i drodze sądowej

1. System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z: postępowania w spra­wie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważ­ności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

2. Weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze admi­nistracyjnej oraz weryfikacja decyzji w drodze sądowej jest oparta na zasadzie konkurencyjności, bo od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi za­leży wybór drogi weryfikacji decyzji ostatecznej.

3. Rozważając relację pomiędzy weryfikacją decyzji administracyjnej na dro­dze administracyjnej i drodze sądowej, należy zagadnieniem tym objąć też do puszczalność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po weryfikacji na drodze sądowej. K.p.a. reguluje tę kwestię tylko w razie podjęcia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej przez prokurato ra, stanowiąc w art. 189 k.p.a.: „Prokurator, który wniósł skargę na decyzję orga nu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu".

4. Granice powagi rzeczy osądzonej wyznacza art. 171 p.p.s.a., stanowiąc: „Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Prawomocnym orze­czeniem sądu administracyjnego o oddaleniu skargi związane są zatem nie tylko strony postępowania sądowoadministracyjnego, ale i organy wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

5. Wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

6. Przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decy­zji, a zatem ustalić w pełnym zakresie przestrzeganie przepisów prawa. Tylko zaskarżenie wyroku sądu może doprowadzić do pozbawienia przymiotu prawomocności, a zatem tylko ta droga służy stronie, której skarga nie została uwzględniona. Rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wy­roku oddalającym skargę, należy zwrócić uwagę na to, że postępowanie w spra­wie wznowienia postępowania administracyjnego związane jest z wadliwością procesową w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

7. Wyrok uwzględniający skargę powoduje bezprzedmiotowość nadzwyczaj nych trybów postępowania administracyjnego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

1. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administra cyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapa­dła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego³ lub ustawach szczególnych.

2. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter mieszany, bo występują w niej elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia decyzji, jej odwołalności oraz - w ograniczonym zakresie - środka nadzoru. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu, czyli w tym wypadku możemy mówić o odwołalności de­cyzji w znaczeniu wcześniej przyjętym, bo organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.), lub też wznowienie to następuje na żądanie strony, czyli będzie to wtedy środek zaskarżenia. Wyjątkowo została dopuszczona dewolucja kompetencji (art. 150 § 2 k.p.a.), czyli w takim wypadku, gdy wznowienie postępowania następuje z urzędu i to z inicjatywy organu wyższego stopnia, możemy mówić o wznowieniu postępowania jako o środku nadzoru.

3. Przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania.

• rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną;

• wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco⁴ w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.,

Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną jako przesłanka wznowienia postępowania jest uzasadniona niekonkurencyjnością środków za­skarżenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej.

W trybie wznowienia postępowania może nastąpić również wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia, jeżeli służyło na nie zaża­lenie. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a. W Kodeksie postępowania administracyjnego przyjmuje się założenie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowa nia⁵, z zastrzeżeniem rozwiązań przyjętych w ustawach szczególnych. Wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, oka zały się fałszywe. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje wtedy, gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki.\

• Po pierwsze - w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie sko­rzystano z fałszywego dowodu.

• Po drugie - sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orze­czeniem sądu lub innego organu,

• Po trzecie - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycz­nych istotnych w danej sprawie.

• Następną podstawą wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. Należy opowiedzieć się za stanowiskiem pierwszym, nadając pojęciu przestęp­stwa takie znaczenie, jakie ma ono w prawie karnym, tzn. obejmujące zbrodnie i występki, nigdy zaś wykroczenia. Wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki:

• musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa;

• fakt popełnienia przestępstwa jest stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu; wyjątki dotyczące tej przesłanki są określone iden­tycznie jak w odniesieniu do pierwszej podstawy wznowienia postępowania;

• pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy, co wymaga szerszego wyjaśnienia.

• Wyjaśnienia wymaga użyty w przepisie zwrot „decyzja została wydana w wyniku przestępstwa" Przytoczony zwrot przepisu należy interpretować w ten spo­sób, że pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji musi zachodzić zwią­zek przyczynowy, a więc przy tej podstawie wznowienia postępowania obojętne będzie to, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji.

• Podstawę wznowienia postępowania stanowi wydanie decyzji przez pracownika lub przez organ administracji państwowej podlegających wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a

• Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynno ści procesowych, które możemy podzielić na: czynności przygotowaw­cze, zaliczając do nich ciąg czynności podejmowanych w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, i czynności decydujące, spro wadzające się do podjęcia decyzji. Przez „udział w postępowaniu" należy rozti mieć zarówno udział w czynnościach przygotowawczych, jak również w czynno ściach decydujących. W pojęciu „wydanie decyzji" mieści się natomiast tylko udział w czynnościach decydujących i wobec tego tylko takie naruszenie przepi­sów o wyłączeniu pracownika lub organu stanowi podstawę wznowienia postę­powania.

• Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowa­niu i na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyj­nego, prowadzonych przez organ administracji publicznej.

• Istotną przesłanką jest brak winy strony, co będzie miało miejsce wtedy, gdy nie dopuszczono strony do uczestnictwa w postępowaniu bądź wpraw­dzie stronę prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania i jego czynno­ściach, ale nie mogła ona wziąć udziału w nich z powodu przeszkód nie do prze­zwyciężenia.

• Niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu będzie występowało w czterech sytuacjach:

• gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadamia pozo­stałych stron i prowadzi postępowanie bez ich udziału;

• gdy o wszczęciu postępowania z urzędu organ nie zawiadamia wszystkich stron w sprawie;

• gdy organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, ale następnie nie wzywa ich do udziału w czynnościach przygotowawczych albo wbrew przepisom prawa nie zapewnia im aktywnego udziału w postępowaniu

• gdy organ 1 instancji nie zawiadamia którejś ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony (podmioty na prawach strony) i postępowanie odwo ławcze toczy się bez udziału strony albo prowadzi się bez udziału strony po stępowanie w którymś z trybów nadzwyczajnych

• Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które ist­niały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi ją wydającemu. Wznawia się postępowanie na tej podstawie wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki.

• Po pierwsze - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe.

• Po drugie - okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi się w przepisie, muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji.

• Po trzecie - nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decy­zję.

• Kolejną, szóstą podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji „bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu" (art. 145§ 6 pkt 6 k.p.a) Podstawą wznowienia po stępowania jest zatem w tym przypadku naruszenie norm prawa procesowego, a także obraza norm materialnego prawa administracyjnego.

• Następną podstawę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § I pkt 7 k.p.a., stanowi to, że: „zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2)" Jeżeli pomiędzy takim rozstrzygnie ciem, podjętym przez organ wydający decyzję, a rozstrzygnięciem właściwego organu jest różnica w istotnych punktach, to powstaje podstawa do wznowienia postępowania, bo od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy treść decy­zji.

• Kolejną podstawę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., stano­wi to, że: „decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Jeśli decyzja została oparta na raz strzygnięciu kompetentnego w sprawie sądu lub innego organu, a „rozstrzygnie cie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obo­wiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych"

• Usiawą z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym został dodany art. 145a kpa., którego § 1 stanowi: „Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu norma­tywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja".

• Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania; postępowanie wstępne. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępo wania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Organ administracji pu­blicznej może wszcząć postępowanie z urzędu:

• z własnej inicjatywy;

• na skutek wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), a w posię powaniu podatkowym na wniosek organizacji społecznej, złożony za zgodą strony (art. 133a § 1 o.p.);

• w wyniku złożenia przez osobę trzecią skargi powszechnej (art. 235 § 1 w z w. z art. 233 k.p.a.);

• wskutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 § 1 w /.w. z art. 186 k.p.a.).

• Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy chodzi o podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a.), co jest uzasadnione tym, że strona rozporządza prawem do obrony swoich interesów w postępowaniu ad ministracyjnym. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu głównym. Legitymację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja do­tyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Strona może ze skutkiem prawnym wnieść wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie do miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicz­nościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, a jeżeli żąda ona wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., icrmin liczy się od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W razie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. termin miesięczny liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W razie uchybienia terminu strona może zwrócić się z prośbą o jego przywrócenie.

• Do konstrukcji prawnej wznowienia postępowania nie została wprowadzo­na jako trwały element dewolucja kompetencji. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a.organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kom­petencji na organ wyższego stopnia następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wzno­wienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji nie następuje wtedy, gdy ostateczną decyzję wydał minister lub samorządowe kole­gium odwoławcze.

• O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a) odmowa wznowienia postępowania następuje zaś w formie decyzji (art. 149 § 3 k.p.a.) Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postano­wienia o wznowieniu postępowania, wynika, że decyzję o odmowie wzno­wienia postępowania organ może wydać tylko w tych przypadkach, gdy jest niedopuszczalne wznowienie postępowania, a może to wynikać z przyczyn przedmiotowych.

• Niedopuszczalne jest także wznowienie postępowania z przyczyn podmioto wych, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wpraw dzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 241 § 2 o.p., a nie ma podstaw do jego przywrócenia.

• Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa.

• Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyja­śniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem wery­fikowanej decyzji ostatecznej.

• Podjęcie decyzji. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 k.p.a.:

• Odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak pod­
  staw do tego na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a

• Uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do
  jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji została ograniczona dwiema przesłankami. Przesłankę pierwszą stanowi termin, bo zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a.: „Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat".

• Wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, w przypadku gdy wystąpiła jedna z omówionych już przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej.

• Roszczenie odszkodowawcze. Stronie przysługuje roszczenie o od­szkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Uchylony ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw²⁴ art. 153 k.p.a. stanowił, że stronie, która poniosła szkodę w wy­niku wydania decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. albo wskutek uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, przysługuje roszczenie o od szkodowanie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, którego to roszczenia może ona dochodzić przed sądem cywilnym w trybie uregulowanym w k.p.c Artykuł 153 k.p.a. odsyłał więc w pełnym zakresie do przepisów prawa cywilne go co do roszczeń odszkodowawczych. Artykuł ten zachował moc obowiązującą do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie powoła nej ustawy z 17 czerwca 2004 roku.

• Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia)

1. Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji do tkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma też charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie ma charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru, jak też w zakresie ograniczonym - od wołalności decyzji.

2. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzę nia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (środek zaskarżenia) lub z urzędu (można mówić o środku nadzoru, bo właściwy jest organ wyższego stop­nia - art. 157 § 1 k.p.a.) a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, ponadto wtedy, gdy została wydana przez dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej, to nieważność decyzji stwierdza ten właśnie organ (art. 157 § 1 k.p.a.) co będzie elementem charakterystycznym dla odwołalności decyzji.

3. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w k.p.a. oparta na trzech przesłankach: prze­słance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z podstaw wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1, i na dwóch przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą - spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma cha­rakter mieszany, zawiera ona elementy charakterystyczne dla środka zaskarże­nia, środka nadzoru i odwołalności decyzji. Rozpatrując instytucję stwierdzenia nieważności decyzji jako środka zaskarżenia, należy przyjąć, że strona może żą­dać stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

• Po pierwsze, z ustanowionej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, z której wynika, że od decyzji nieostatecznej stro­nie przysługuje odwołanie.

• Po wtóre zaś, z rozwiązania prawnego zawartego w art. 234 k.p.a. wynika, że gdy strona złożyła skargę na decyzję nieostateczną, to kwalifikuje się ją jako odwołanie²⁷, a w razie wniesienia przez stronę skargi na decyzję ostateczną, uważa się ją w zależności od treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo też jej zmiany lub uchylenia z urzędu (art. 235 § 1 k.p.a.).

• Dopuszczalność konkurencji pomiędzy środkami zaskarżenia a środkami nadzoru czy odwołalności decyzji jest wynikiem dążenia ustawodawcy do stworzenia systemu weryfikacji decyzji zapewniającego najszersze możliwości wyelimino wania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, zwłaszcza gdy chodzi o kwalifiko­waną jej wadliwość.

• Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad decyzji wyliczonych wy­czerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady określone w przepisach odrębnych (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.)

• Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 20 k.p.a.), wła­ściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.) oraz właściwości instancyjnej (art. 127 § 2, art. 150, 154, 155, 161 k.p.a.)

• Decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem pra­wa.

• Do decyzji wydanych „bez podstawy prawnej" NSA w swoim orzecznictwie zali­cza decyzje:

• wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych;

• wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych;

• wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji;

• wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czyn­ności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja;

• wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany fak­tyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą min zastosowania w danej sprawie

• Nie będzie natomiast decyzją wydaną „bez podstawy prawnej" taka decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo taką podstawę prawną niewłaściwie powołano.

• „rażące naruszenie prawa" jest to na­ruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego.

• Nieważna jest decyzja, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygnię­tej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a) Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno elementy podmiotowe, jak również elementy przedmiotowe.

• Decyzja „została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a)

• Decyzja „była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały" (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) stwierdze­nie nieważności decyzji na tej podstawie jest uzależnione od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie:

• niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania;

• niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały;

• Decyzja jest wadliwa, jeżeli „w razie jej wykonania wywołałaby czyn za­grożony karą" (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., )

• Decyzja jest wadliwa, gdy „zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa" (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., )

• Przepisy szczególne mogą rozszerzyć zatem stosowanie sankcji nieważności.

• Termin jako przesłanka negatywna. Jest to nowa przesłanka, wprowadzona za pomocą nowelizacji z 1980 r.; Wprowadzenie terminu jako przesłanki negatywnej do konstrukcji prawnej m stytucji uchylenia decyzji jako nieważnej było dyskutowane w trakcie pr/.ygo towywania projektu k.p.a. Wprowadzono do k.p.a. termin jako jedną z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, sta nowiąc w art. 156 § 2, że: „Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat [...]".

• Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 156 § 2 k.p.a. dzieli przyczyny wadli­wości decyzji powodującej jej nieważność na takie, które: są częściowo sanowane przez upływ czasu, oraz na takie, które w ogóle przez upływ czasu nie będą sanowane.

• Nieodwracalność skutków prawnych decyzji jako przesłanka negatywna.

• Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 104 k.p.a. można podzielić na dwie grupy.

• Decyzje merytoryczne, które rozstrzygają sprawę w całości lub w czę­ści (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzje te wywołują podwójny skutek prawny, tj. skutek materialnoprawny oraz skutek procesowy⁴⁴. Skutek materialnoprawny wyraża się w nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub w zmianie zakresu uprawnienia strony lub też w nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo w stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku prawnego⁴⁵. Skutek procesowy polega natomiast na przerwaniu stosun­ku procesowego pomiędzy organem orzekającym w sprawie a stroną.

• Decyzje niemające charakteru merytorycznego, które nie rozstrzyga­ją istoty sprawy, a jedynie kończą postępowanie, jeżeli stało się ono bez­przedmiotowe (art. 104 § 2 zdanie drugie w związku z art. 105 k.p.a.). Decyzje te wywołują jedynie skutek procesowy.

• Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nasiś) pić z urzędu albo na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.) Organ może wszcząć postępowanie z urzędu:

• z własnej inicjatywy lub z inicjatywy organu administracji publicznej nadzorującego określoną działalność;

• 
  na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 § 1 i 3 w związ­ku z art. 186 k.p.a.);

• w wyniku wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.),

• w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1 w związku z art. 233 k.p.a.).

• Legitymację do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obo­wiązku prawnego (art. 28 k.p.a.) Legitymację taką ma również podmiot twierdzący, że nie jest stroną w sprawie, w której wydano decyzję administracyjną, na co trafnie wskazuje NSA

• Instytucja stwierdzenia nieważności jest oparta na bezwzględnej dewolucji kompetencji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decy­zji jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Od zasady dewolucji kompetencji dopuszczalne są tylko dwa wyjątki, odnoszące się do orzecznictwa ministra oraz samorządowych kolegiów odwoławczych

• Forma wszczęcia postępowania.

• Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), co będzie miało miejsce wtedy, gdy wystę­puje niedopuszczalność tego postępowania z przyczyn przedmiotowych, a więc gdy przepisy szczególne wyłączają ten tryb, gdy żądanie dotvczv np. innego aktu niż decyzja czy postanowienie, gdy decyzja nie obowiązuje w obrocie prawnym, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję (z uwagi na moc prawomoc­nego orzeczenia sądu administracyjnego w granicach powagi rzeczy osądzonej) oraz z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia po stępowania z urzędu. Z porównania art. 157 § 3 z art. 158 § 1 k.p.a. wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, motywując odmo wę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia.

• Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest oparta na względnej suspensywności, wszczęcie postępowania w tej sprawie nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania weryfikowanej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji nastę­puje dopiero wtedy, gdy organ stwierdzi, że zachodzi prawdopodobieństwo istnie nia w decyzji wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., i wyda stosowne postanowienie.

• Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawcze go jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. lub też wadliwości określonej w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. a także stwier dzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do istoty, a więc odnośnie do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w wadliwej decyzji.

• Podjęcie decyzji. Organ po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego po­dejmuje decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści art. 158 5 1 k.n.a. stanowiących, że: ..Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji", wynika, iż forma decyzji jest obligatoryjna zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności de­cyzji, jak również w przypadku odmowy tego stwierdzenia (bo w przepisie jest mowa o „rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", a o spra­wie można rozstrzygnąć pozytywnie lub negatywnie w stosunku do wniosku lub przekonania organu). Jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego organ ustali, że nie wystę­pują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to wyda on decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a w razie wszczęcia postępowania z urzędu decyzję o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli stwierdzi, że istnieje przynajmniej jedna z podstaw do stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. lub określona w przepisie szczególnym (do któ­rego jest odesłanie), a nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, to wtedy wyda decyzję stwierdzającą nieważność weryfikowanej decyzji. Jeżeli zaś wystę­puje wprawdzie podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, ale równocze­śnie istnieje jedna z przesłanek negatywnych, to organ nie stwierdzi nieważności weryfikowanej decyzji, a podejmie decyzję stwierdzającą, że weryfikowana decy­zja była wydana z naruszeniem prawa.

• Różnica zachodząca pomiędzy decyzją stwierdzającą nieważność weryfi­kowanej decyzji a decyzją stwierdzającą, że weryfikowaną decyzję wyda­no z naruszeniem prawa, jest zasadnicza pod względem skutków prawnych. Pierwsza z wymienionych decyzji stanowi o eliminacji z obrotu prawnego wery­fikowanej decyzji i o zniesieniu jej skutków prawnych, druga natomiast pozosta­wia nadal w obrocie prawnym weryfikowaną decyzję, nie narusza jej skutków prawnych, a stwierdzając wydanie jej z naruszeniem prawa, daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, tak jak po stwierdzeniu nieważ­ności.

• Roszczenie odszkodowawcze, tryb dochodzenia. Nowelizując k.p.a w 1980 r., dopuszczono wnoszenie roszczenia odszkodowawczego w przy padku nieważności decyzji. Artykuł 160 § 1 k.p.a. stanowił, że: „Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § I albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wy mienionych w tym przepisie" Z rozwiązań prawnych, zawar­tych w art. 159 § 1 k.p.a., który reguluje zagadnienia wykonania decyzji dotkniętej nieważnością, oraz w uchylonym art. 160 § 1 k.p.a., przyznającym stronie roszcze­nie o odszkodowanie, wynika, że decyzje dotknięte wadami wyliczonymi wyczer­pująco w art. 156 § 1 k.p.a. mogą tworzyć prawa lub obowiązki. Artykuł 160 k.p.a. został uchylony ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie usta­wy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Strona będzie dochodzić odszkodowania na drodze cywilnej, jeżeli organ nie wypłaci stronie żądanego odszkodowania. Przysługuje jej powództwo do sądu powszechnego. Do stanów sprzed wejścia w ży­cie tej ustawy zachowuje moc tryb dochodzenia odszkodowania uregulowany w art. 160 k.p.a. Stosownie do rozwiązań prawnych przyjętych w art. 160 k.p.a., w zakresie, do jakiego nie mają zastosowania nowe rozwiązania, można wyróżnić dwa tryby od szkodowania :

• mieszany, administracyjnosądowy, który obowiązuje wtedy, gdy odszkodo­wanie przysługuje od organu administracji publicznej. O odszkodowaniu orze­ka wtedy organ, który stwierdził albo nieważność decyzji, albo też wydanie jej z naruszeniem prawa.

• wyłącznie sądowy, obowiązujący wtedy, gdy odszkodowania dochodzi jedna ze stron postępowania od innej strony (stron) winnej powstania okoliczności powodujących wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

• Rozgraniczenie trybu dochodzenia odszkodowania ze względu na to, czy winę ponosi organ administracji publicznej czy strona postępowania, nie wy­daje się trafne ze względów bardzo generalnych.

• Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po trzech latach, licząc od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważ­ność decyzji, albo stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 160 § 6 k.p.a.).

• Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych.

1. Wadliwość decyzji nie zamyka się w obszarze wadliwości kwalifikowanych, do których zaliczamy wady decyzji wyliczone w art. 145 § 1 i w art. 156 § 1 k.p.a Oprócz wadliwości tego rodzaju wyróżniamy również wadliwości nie kwalifikowane, do których należą wady decyzji będące wynikiem narusze­nia norm prawa materialnego lub norm prawa procesowego, niemieszczące się w wyliczeniu zawartym w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 k.p.a, Trwałość decyzji dotkniętych tego rodzaju wadliwością korzysta z ochrony, albowiem do wyeli minowania z obrotu prawnego takich decyzji nie wystarcza sam fakt ich wad I i wości, lecz musi jeszcze istnieć przesłanka skutków, które to naruszenie prawa ma dla interesu strony lub interesu społecznego.

2. Elementem charakterystycznym postępowania administracyjnego, odróz niającym je od postępowania sądowego, jest dopuszczenie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowej. Jest to uzasadnione kilkoma względami, po pierwsze - zmiennością stosunków społeczno-gospodai czych, po drugie - zmianą okoliczności faktycznych powodującą to, że wykona nie decyzji mogłoby wyrządzić szkodę społeczeństwu, po trzecie - zmianami, jakim ulegają interesy stron, co powinno - gdy nie jest sprzeczne z interesem społecznym - znaleźć swoje odbicie w nowym kształcie praw nabytych

3. Wyróżniamy trzy typy uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź też decyzji prawidłowej: 1) uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron, 2) uchylenie lub zmiana decyzji tworzące
   prawa dla strony, 3) nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji. W wymie­nionych trybach można uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną.

4. Uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron (art. 154 k.p.a.). Wzruszenie decyzji w tym trybie jest oparte na dwóch prze­słankach:

• Przesłanka nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania.

• Przesłanka wskazująca na to, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przema­wia interes społeczny lub słuszny interes strony.

• Uchylenie (zmiana) decyzji w tym trybie może nastąpić w każdym czasie (z wyjątkiem postępowania podatkowego), a właściwy do wzruszenia de­cyzji będzie zarówno organ administracji publicznej, który wydał decyzję (ele­ment odwołalności decyzji), jak również organ wyższego stopnia (element środ­ka nadzoru), jeżeli wystąpią łącznie obie przesłanki, o których była mowa. W sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, zgodnie z art. 154 § 3 k.p.a., są właściwe tylko organy tych jednostek (a więc występuje wyłącznie element od­wołalności decyzji).

• Uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla stron (art. 155 k.p.a.). Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. jest oparte na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance noga tywnej. Do przesłanek pozytywnych można zaliczyć wymienione niżej. Należy do nich między innymi wyrażenie przez stronę postępowania (wszystkie strony, jeżeli jest ich więcej) zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Zgoda powinna być wyrażona w formie pisemnej. Za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a w postępowaniu podatkowym - interes publiczny lub ważny interes strony. Ocenę wymagań obu interesów przeprowadza organ ad­ministracji publicznej. Przesłankę negatywną mogą stanowić postanowienia przepisów szczególnych, nie dopuszczając uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie. Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. może nastą­pić w każdym czasie, a właściwy w sprawie będzie organ, który wydał decyzję (element odwołalności decyzji), jak również organ wyższego stopnia (element środka nadzoru), oczywiście, jeżeli będą spełnione przesłanki pozytywne, a brak będzie przesłanki negatywnej. W sprawach z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie właściwe są wyłącznie organy tych jednostek.

• Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji (art. 161 k.p.a.) zwany też trybem wywłaszczenia praw nabytych na podstawie decyzji

• Dopuszczalność uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest oparta na dwóch przesłankach, które muszą wystąpić łącznie.

• Dalsze utrzymywanie decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grozi poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Organ, uchylając (zmieniając) decyzję w tym trybie, jest obowiązany w postępowaniu rozpoznawczym stwiei dzić stan zagrożenia określonych dóbr.

• Jeżeli poza uchyleniem (zmianą) decyzji w tym trybie nie ma innego sposobu usunięcia zagrożenia, o którym mowa w punkcie 1. Chodzi tu zarówno o inne „sposoby" rozumiane jako zastosowanie innego trybu wzruszenia decyzji (w grę mogą wchodzić np. art. 155 lub 163 k.p.a.), jak również o działania faktyczne usuwające zagrożenie. Istnienie tej przesłanki wymaga również udowodnienia w toku postępowania.

• Organem właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest minister (art. 161 § 1 k.p.a.), a w wyznaczonym zakresie wojewoda. Według art. 161 § 2 k.p.a. wojewoda może w tym trybie uchylić (zmienić) wyłącznie de­cyzje wydane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach na leżących do zadań z zakresu administracji rządowej.

• Stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia (zmiany) decyzji w omawia­nym (rybie, przysługuje odszkodowanie za rzeczywiście poniesioną szkodę.

• Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja uchylająca lub zmieniająca w tym trybie wcześniejszą decyzję stała się ostateczna.

• Kontrola organu administracji publicznej wykonania przez stronę decyzji administracyjnej

• Stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia (zmiany) decyzji w omawia­nym (rybie, przysługuje odszkodowanie za rzeczywiście poniesioną szkodę.

• Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja uchylająca lub zmieniająca w tym trybie wcześniejszą decyzję stała się ostateczna.

• Decyzja administracyjna stanowi jedną z form prawnych, w której realizują swo je zadania organy administracji publicznej Artykuł 162 § 1 k.p.a. stanowi, że: „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli cle cyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku". Artykuł 162 § 1 pkt 1 k.p.a. re­guluje dwie odrębne sytuacje, a więc są w nim de facto dwa przepisy. Pierwszy z nich stanowi, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa,

• Przepis drugi stanowi zaś, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy praw­nej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi interesy społecz­ne lub interes strony.

• Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powsta­ła już po jej wydaniu. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z bra­kiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy mieli do czynienia np. w razie śmierci strony

1. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy zaś mieli do czynienia np. wtedy, gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowa­ne, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnień.

• Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, którą wydano z zastrzeżeniem warunku, a strona tego warunku nie dopełniła.

• Poza instytucją stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji do przepisów k.p.a. wprowadzono podstawę prawną uchylenia decyzji, „jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie do pełniła tych czynności w wyznaczonym terminie" (art. 162 § 2 k.p.a.). Organ, stwierdzając wygaśnięcie mocy prawnej decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) czy uchylając decyzję w trybie określonym w art. 162 § 2 k.p.a., jest obu wiązany przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze zgodnie z przepisami k.p.a. o postępowaniu w I instancji.

• Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję tworzącą prawa nabyte na mocy przepisów szczególnych, do których k.p.a. odsyła w art. 163.

• Przepisy szczególne, do których odsyła się w art. 163 k.p.a., nie wyłączają sto­sowania przepisów k.p.a. dotyczących wzruszania decyzji tworzących prawa dla stron, a poszerzają zakres podstaw uchylenia lub zmiany takich decyzji.

KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOŚCI SĄDOWEJ

• Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej

• Sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy powszechne i sądy szczególne.

1. Sąd nie działa z urzędu, a czyni to dopiero na żądanie uprawnionego podmiotu, zgłoszone w przepisanej formie. Poza tym wiele jest tożsamych zasad postępowania sądowego. Różnica jest zaś widoczna w sferze prawnych skutków kontroli ze względu na kasacyjny charakter kompetencji sądu administracyjnego.

2. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu admi­nistracyjnego. W razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności sąd ten albo akt uchyla, albo stwierdza jego nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd admi­nistracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na działanie lub bezczynność organu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.

3. Sąd ten jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów stosunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgodne albo jako niezgodne z prawem³. Do ocen zgodności czy niezgodności tych zachowań z prawem jest konieczna znajomość dwóch norm prawnych, a mianowicie normy odniesienia oraz normy dopełnienia. Pierwsza z nich wy­nika z przepisów nakazujących, dozwalających lub zakazujących, odnoszących się do określonego zachowania sądu kontrolującego administrację. Normę drugą tworzy się z treści przepisów, ustanawiających na rzecz organu administracji rozumianą szeroko kompetencję do określonego zachowania urzędowego poddane go następnie kontroli sądu.

4. Normę odniesienia można wywieść z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami admini stracyjnymi, które wyznaczają podstawowy zakres i kryteria kontroli sprawowa nej przez sąd administracyjny, a ponadto odsyłają do przepisów odrębnych co do prawa do skargi w niektórych sprawach. Znacznie bardziej skomplikowana jest norma dopełnienia, albowiem na jej treść składają się elementy czerpane z wielu przepisów prawnych. Chodzi o przepisy stanowiące o właściwości organów administracyjnych, dopuszczające stosowanie określonych prawnych form działania administracji (np. czy ma być wydana de cyzja, czy jest dopuszczalna ugoda, co można rozstrzygnąć aktem generalnym, a co indywidualnym), upoważniające określone osoby do występowania w cha rakterze organów administracji publicznej, a także o przepisy postępowania ad ministracyjnego ogólnego lub szczególnego.

5. Sąd administracyjny jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwe­stii prawnej na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego ustalo­nych przez organ administracyjny, właśnie do sformułowania w swoim orze­czeniu zwrotu stosunkowego o zgodności/niezgodności działania (bezczynności) z prawem, a w konsekwencji - do oddalenia skargi, gdy tej niezgodności nie ma, do obalenia aktu lub czynności i ich skutków w razie jej stwierdzenia (nakazania działania organowi administracyjnemu w przypadku bezczynności) albo do od­rzucenia skargi, gdy nie ma przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia kontro­li sądowej.

6. Skarga wnoszona do sądu administracyjnego zapewnia zrealizowanie bezpo­średniego celu zaskarżenia, którym jest obalenie kwestionowanego działania oraz jego skutków albo zwalczanie bezczynności, ale cel zasadniczy zostanie osiągnięty przez skarżącego dopiero wskutek ponownego załatwienia sprawy przez organ administracyjn

7. Sąd powszechny kontrolujący administrację publiczną jest przede wszystkim sądem cywilnym. Sądy powszechne, orzekając w niektórych sprawach rozpatrywanych naj­pierw przez organy administracji publicznej, tzn. działając w sytuacji cza­sowej niedopuszczalności drogi sądowej, w zasadzie przejmują zawsze sprawę do pełnego merytorycznego rozpoznania w zwykłej procedurze sądowej i kończą tę sprawę orzeczeniem rozstrzygającym o żądaniu strony.

8. Szczególnym przypadkiem kontroli działania administracji publicznej przez sąd powszechny jest ocena przez ten sąd ważności decyzji administracyjnej w ra mach rozstrzygnięcia kwestii wstępnej na początku postępowania sądowego. Jeżeli taka incydentalna kontrola, dokonywana na użytek konkret nej sprawy, ujawni, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy lub bez żadnej podstawy prawnej, to sąd cywilny nie będzie nią związany⁶ Trzeba jeszcze zaznaczyć, że kontrola sprawowana przez sąd powszechny wpływa na trwałość decyzji w szczególny sposób. Wynika to z art. 269 k.p.a., który uznaje prawomocność za cechę tych decyzji administracyjnych, które są określane tym mianem w przepisach odrębnych czyli takich, które w postępowaniu sądowym zostały utrzymane w mocy albo nie zostały do sądu zaskarżone w terminie.

9. W wyniku natomiast kontroli aktów lub czynności administracji publicznej przez sąd ad­ministracyjny organy tej administracji są w konkretnej sprawie związane oce­ną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia sądowego i mają obowiązek jej uwzględnienia w swoich aktach lub czynnościach.

• Sąd powszechny w kontroli administracyji publicznej w sprawach indywidualnych

1. Sąd powszechny jest powołany do sprawowania kontroli decyzji administracyj nych jedynie w przypadku wyraźnego umocowania przepisem ustawowym

2. Trzeba wobec tego odróżnić dwie sytuacje:

• sąd z mocy wyraźnego przepisu ustawowego jest powołany do rozstrzygania sprawy, w której wydano już wcześniej decyzję administracyjną (czasowa nie­dopuszczalność drogi sądowej);

• sąd z mocy ustawy jest powołany do rozpoznania odwołania lub innego środ­ka zaskarżenia decyzji administracyjnej (sąd powszechny jako organ odwo­ławczy).

• Sytuacja czasowej niedopuszczalności drogi sądowej była związana głów­nie z unormowaniem w k.p.a. (lata 1980-2004) szczególnego trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wyrządzonych ciężką wadliwością decyzji. Sprawa była rozpatrywana w jednej instancji administra­cyjnej, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia mogła wnieść pozew do sądu cywilnego, który sprawę rozpoznawał od nowa; sąd nie był władny zmienić lub uchylić decyzję administracyjną czy stwierdzić jej niezgodności z prawem, bo do takich czynności musiałby mieć szczególną podstawę prawną W wielu także wypadkach sądy niejako przy okazji wypełniania swych funkcji z zakre­su wymiaru sprawiedliwości, muszą oceniać zgodność z prawem konkretnych działań administracji"

• Sytuację, w której sąd powszechny jest organem odwoławczym, można roz­patrzyć na przykładzie dwóch uregulowań prawnych. Chronologicznie pierwsze były rozwiązania zastosowane odnośnie do odwołań od decyzji organów admi­nistracyjnych w sprawach ubezpieczeń społecznych (emerytur i rent) do sądu powszechnego.

• W postępowaniu sądowym wyodrębniona jest faza wstępnego badania sprawy. w której można postanowić o zwróceniu organowi rentowemu sprawy do ponów nego rozpatrzenia. Organ rentowy jest stroną postępowania przed sądem, ;i jed uocześnie. Sąd albo oddala odwołanie, albo, uwzględniając je, zmienia zaskarżoną decyzję w całości Inh w części, orzekając co do istoty sprawy. W przypadku odwołania na niewydame decyzji sąd albo wyznacza organowi rentowemu termin do wydania decyzji, albo leż orzeka w sprawie co do istoty. Sąd II instancji może uchylić zaskarżony wy rok wraz z poprzedzającą go decyzją organu rentowego i przekazać całą sprawy organowi rentowemu do ponownego rozpoznania.

• Sąd powszechny wyposażony w kompetencje kasacyjno-reformacyjną może orzekać w rozpoznawanych sprawach co do istoty, na podstawie materiału zebranego w sprawie przez organ rentowy oraz zgromadzonego w postępowaniu sądowym.

• Inny rodzaj kontroli decyzji administracyjnych przez sąd powszechny jest wska­zany w art. 479¹ § 2 pkt 3 k.p.c. przez wyliczenie tych spraw gospodarczych, które należą do właściwości sądu cywilnego z mocy przepisów ustaw odręb­nych, co obejmuje m.in.: przepisy o ochronie konkurencji, Prawo energetyczne, Prawo telekomunikacyjne, Prawo pocztowe, przepisy o transporcie kolejowym

• Do rozpoznania odwołania
  wnoszonego za pośrednictwem organu administracyjnego właściwy jest Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów, który bada dopuszczalność odwołania, a w przypadku jego uwzględnienia zmienia zaskar­żoną decyzję w całości lub w części i orzeka o istocie sprawy. Przy braku pod­staw do uwzględnienia odwołania sąd je oddala. Od wyroku sądu II instancji we wszystkich wymienionych sprawach przysługuje stronom skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego.

• Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej w sprawach indywidualnych

1. Sąd Najwyższy nie jest ani sądem powszechnym, ani też sądem szczegól­nym. Na orzecznictwo organów administracyjnych pośrednio wpływała treść uchwal SN podejmowanych w odpowiedzi na pytania prawne wnoszone przez skła­dy orzekające NSA.

UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE O CHARAKTERZE ADMINISTRACYJNYM

• Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń

• Uwagi wstępne o regulacji prawnej

1. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało wprowadzone do k.p.a. w wyniku nowelizacji dokonanej w 1980 r. jako z samego założenia uproszczone i odformalizowane postępowanie dostępne dla szerokiego kręgu podmiotów

2. Do występowania w tym postępowaniu przepisy legitymu­ją osoby, które nie muszą spełniać tych przesłanek, co strony postępowania orzekającego, a wystarczy, że zgłoszą żądanie wydania zaświadczenia albo ze względu na to, iż wymaga go przepis prawa, albo też ze względu na swój inte­res prawny w jego uzyskaniu (art. 217 § 2 k.p.a.). Do podjęcia tego postępowa­nia powołany będzie organ administracyjny, chociaż, jak słusznie podnosi się w literaturze, jest to postępowanie, którego zakres obowiązywania powinien być znacznie szerszy.

3. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest uproszczone zarówno z uwagi na skąpą liczbę przepisów je regulujących, jak też ze względu na niewiel­ki stopień sformalizowania jego czynności.

4. Zaświadczenie. Pojęcie zaświadczenia wyznacza zakres przedmiotowy postępo­wania uregulowanego w dziale VII k.p.a. i dziale VIIIa o.p., a wobec tego trzeba określić jego treść. Stwierdza się, że jest to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności mate­rialno-technicznych administracji, niemający cech aktu administracyjnego⁵. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy, ma więc cechę urzędo­wej informacji o stanie prawnym lub faktycznym w danym czasie.

5. J. Lang wyróżnia pięć przesłanek, które charaktery­zują to pojęcie:

• jest to akt przewidziany przepisem prawa;

• jest wydawany na żądanie osoby, która o niego się ubiega;

• osoba ubiegająca się o ten akt musi wykazać swój interes prawny w jego uzy­skaniu;

• jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny;

• akt jest wydawany przez organ administracyjny.

• „W rozumieniu kodeksu, zaświadczenie jest to prze­widziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej oso­by"

• Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów KPA

1. Tryb postępowania. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane wyłącznie na wniosek, nie będzie ono wszczynane 562

2. Środki zaskarżenia. Odmowa spełnienia żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia może nastąpić w dwóch sytuacjach: gdy w ogó­le nie można tej osobie wydać zaświadczenia, o które się ubiega; jeżeli nie można wydać zaświadczenia o takiej treści, o jaką ta osoba się ubiega.

3. Zażalenie należy wnieść, w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia, do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał postanowie­nie (art. 141-144 k.p.a., wraz z odesłaniem zawartym w art. 144). Od ostatecznego postanowienia, tzn. od niezaskarżonego w terminie postanowienia odmownego albo od utrzymującego je w mocy postanowienia wydanego na skutek zażalenia, w nadzwyczajnych trybach postępowania admi­nistracyjnego nie służy żaden środek zaskarżenia, ponieważ nie jest ono wyda­wane w zakresie obowiązywania postępowania administracyjnego ogólne­go.

• Postępowanie w sprawach skarg i wniosków

• Przepisy działu VIII k.p.a. w art. 221-259 regulują tryb postępowania w sprawach skargi powszechnej, a postępowanie w sprawach wniosków jest uregulowane częściowo z odesłaniem do przepisów postępowania skargowe­go.

• Treść przepisów regulujących postępowanie skargowe pozwala na wyodrębnienie w nim trzech stadiów o zróżnicowanej mocno objętości regulacji prawnej:

1. wszczęcie postępowania i kontroli wstępnej skargi (wniosku);

2. rozpoznanie i załatwienie skargi (wniosku);

3. zawiadomienie zainteresowanych podmiotów. Szczególnie są rozbudowane postanowienia dotyczące kontroli wstępnej skarg i wniosków, co wynika z po­wiązania postępowania skargowego z innymi postępowaniami na zasadzie wyłączającej ich konkurencyjność.

• Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym

• Krąg podmiotów powołanych do stosowania przepisów postępowania skargo­wego jest określony w art. 2 i art. 3 § 4 k.p.a. przez wyliczenie ich rodzaju oraz - pośrednio - przez wyliczenie dziedzin spraw. W art. 2 k.p.a. jako pod­mioty prowadzące postępowanie w sprawach skarg i wniosków wymieniono: organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz or­gany organizacji społecznych.

• Artykuł 3 § 4 k.p.a. ma służyć usunięciu wątpliwości odnośnie do zakresu obowiązywania przepisów o rozpatrywaniu skarg i wniosków, bo poddaje on ich mocy obowiązującej te dziedziny spraw, które są wyłączone spod mocy obowią­zującej k.p.a. Inaczej mówiąc, to wyłączenie nie odnosi się do przepisów dzia­łu VIII, których moc obowiązująca rozciąga się w całej pełni na podmioty wy­mienione w art. 2.

• Zakres przedmiotowy obejmuje rozpatrywanie skarg i wniosków, które w k.p.a. są określone tylko przez przykładowe wskazanie na ich przedmiot. Podkreślić trzeba to, że właśnie treść petycji, skargi lub wniosku, a nie nazwa nadana przez wnoszącego, wyznacza zakres stosowania przepisów postępowania skargowego i wnioskowego. Jeżeli treść pisma, choćby nazwanego skargą, bę­dzie stanowić czynność procesową z innego postępowania, to nie będzie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania skargowego.

• Zakres podmiotowy postępowania skargowego rozpatrywany z pozycji skar­żących i wnioskodawców jest nader szeroki. Każdy podmiot może spowodować wszczęcie postępowania skargowego i oczekiwać zawiadomienia o jego wyniku. Ponadto przepisy dopuszczają wiele podmiotów pośredniczących we wnoszeniu skarg i wniosków, które mają określone uprawnienia w tym postępowaniu.

• Ze względu na swą treść pismo (ustne zgłoszenie do protokołu) skierowane do organu państwowego lub społecznego może być:

• skargą;

• wnioskiem;

• procesową czynnością strony lub uczestnika postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. lub w o.p.;

• procesową czynnością podmiotu innego postępowania sądowego lub admini­stracyjnego czy też o jeszcze innym charakterze

• Ze skargą mamy do czynienia wtedy, gdy jest to, zgodnie z art. 227 k.p.a., wyraz niezadowolenia z działalności organów państwowych, samo­rządowych i społecznych lub z działań ich pracowników.

• Tryb postępowania w sprawach skargowych

• Stosunek postępowania skargowego do postępowań orzeczniczych. Postępowanie skargowe nie może być konkurencyjne dla postępowań orzeczniczych prowadzonych przez or­gany administracyjne, sądowe lub organy quasi-sądowe.

• Jeżeli pismo zatytułowane „skarga" lub „wniosek" będzie zawierało żądanie wy­dania zaświadczenia lub będzie czynnością procesową albo środkiem zaskarżenia rozpatrywanym w innym postępowaniu niż administracyjne, a więc w sądowym, to zgodnie z art. 240 k.p.a. właściwy organ rozpatrzy je w trybie regulowanym stosowną procedurą.

• Organ prowadzący postępowanie skargowe. Organy państwowe, samorzą­dowe lub społeczne rozpatrują skargi i wnioski w zakresie swojej właściwości (art. 223 i 242 k.p.a.). Do ustalenia właściwości organów będą miały zastosowa­nie przepisy prawa materialnego, a w przypadku organów organizacji społecz­nych (spółdzielni, stowarzyszeń) - przepisy regulujące ich prawny byt i działal­ność, wykonywanie zleconych funkcji administracyjnych, jak również przepisy statutowe.

• Jako zasadę przyjęto, że do rozpatrzenia skargi na wykonywanie zadań lub na działalność organu rządowego lub jednostki organizacyjnej samo­rządu terytorialnego będzie właściwy organ nadzoru lub organ nadrzędny w strukturze organizacyjnej. W związku z tym rozpatruje skargi dotyczące zadań lub działalności:

1. rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa - wojewoda, a co do spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa;

2. organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (wszystkich trzech szczebli) w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej - wo­jewoda;

3. wójta (burmistrza), zarządu powiatu, starosty oraz kierowników powiato­wych służb i straży, marszałka województwa w sprawach własnych samorzą­du - odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa;

4. wojewody w sprawach załatwianych w postępowaniu uregulowanym w k.p.a. - właściwy minister, a w pozostałych sprawach - Prezes Rady Ministrów;

5. innych organów administracji rządowej lub innych państwowych jednostek or­ganizacyjnych - organ wyższego stopnia lub organ bezpośredniego nadzoru;

6. ministra - Prezes Rady Ministrów;

7. organu centralnego lub jego kierownika - organ nadrzędny.

• Właściwość organu do rozpoznania i załatwienia skargi oraz wniosku nale­ży określić, stosując przepisy dotyczące właściwości rzeczowej oraz miejscowej. Przepisy o postępowaniu skargowym nie przewidują stosowania instytucji wy­łączenia pracownika łub organu, ale w to miejsce wprowadzają postanowienia dotyczące zdolności organu lub pracownika do prowadzenia tego postępowa­nia i załatwienia skargi (wniosku). Zgodnie z art. 232 § 1 k.p.a., nie ma takiej zdolności organ, którego działalności dotyczą zarzuty skargi i nie można jemu przekazać skargi do załatwienia. Osoba, która otrzymała skargę na swoją dzia­łalność, powinna przekazać ją przełożonemu służbowemu.

• Może być prowadzone tylko jedno postępowanie skargowe w spra­wie konkretnie oznaczonej skargi (wniosku) indywidualnie określonego podmio­tu. Artykuł 231 k.p.a. ustanawia kategoryczny obowiązek przekazania skargi według właściwości. Obowiązek ten powinien być wykonany niezwłocznie, a w terminie nie dłuższym niż siedem dni, jeżeli są jakieś przeszkody. Przekazując skargę, należy mieć na uwadze nie tylko właściwość organu, któremu się ją prze­kazuje, lecz również zważać trzeba na jego zdolność do rozpatrzenia i załatwie­nia skargi i wobec tego nie można jej przekazać temu organowi, którego działal­ność spotyka się z zarzutami skargi.

• Może się pojawić problem sporu o właściwość. Taki spór powinno się rozstrzygać przy odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. dotyczących sporów o właściwość.

• Skarżący i wnioskodawca. W art. 221 § 1 k.p.a. jako podmiot uprawniony do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, samorządu terytorialnego i organizacji społecznych wskazuje się „każdego" - jak w art. 63 Konstytucji RP.

• Do udziału w postępowaniu skargowym i wnioskowym są dopuszczone również podmioty pośredniczące we wniesieniu skargi lub wniosku.

• Forma skargi i wniosku. Skarga lub wniosek mogą być wniesione na piśmie, telegraficznie, dalekopisem, ustnie do protokołu, pocztą elektroniczną

• Wymagania formalne stawiane skardze lub wnioskowi są zgoła minimalne, bo niezbędne są dane o podmiocie wnoszącym, a więc o imieniu, nazwisku i adresie osoby fizycznej, nazwie organizacji społecznej, a treść skargi lub wniosku może być wyrażona w zupełnie dowolnej formie (wskazane przykładowo w art. 227 i 241 k.p.a.).

• Innym zagadnieniem, które się wyłania, jest utrzymanie w tajemnicy danych personalnych wnoszącego skargę lub wniosek. Jest to jeden z elementów ochrony skarżącego lub wnioskodawcy działających w granicach prawa (art. 225 § i 2 k.p.a.). Ujawnienie danych personalnych osoby, która zastrzegła sobie anonimowość, może nastąpić tylko wtedy, gdy leży to w interesie osoby zniesławionej skargą lub wnioskiem, gdy są w nich oszczerstwa lub zniewagi.

• Postępowanie jest wszczynane wyłącznie na skutek wniesienia skargi lub wniosku. Postępowanie to nie może być wszczęte z urzędu, choćby znane były or­ganowi podstawy do wniesienia skargi lub wniosku. Badanie skargi (wniosku) pod względem formalnym sprowadza się do stwierdzenia, że zawiera ona dane o osobie ją składającej, umożliwiające dalszy z nią kontakt w toku postępowa­nia.

• W literaturze zwraca się uwagę na to, że możliwe są cztery przypadki, w których skarga kwalifikuje się do odrzucenia. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy:

1. jej przedmiot wykracza poza zakres spraw skargowych, czyli w ogóle nie do­tyczy dziedzin działania organów władzy publicznej lub zadań z zakresu ad­ministracji publicznej zleconych organizacjom lub instytucjom społecznym;

2. skarga nie jest wyrazem woli skarżącego, bo nie ma on zdolności do jej wy­rażenia i popierania;

3. z treści skargi nie wynika istnienie jakiegokolwiek interesu skarżącego;

4. w tej samej (tożsamej) sprawie toczy się już postępowanie skargowe

• Skarga wniesiona przez stronę postępowania admi­nistracyjnego lub sądowego, która jest ze swej treści czynnością proceso­wą, nie powoduje wszczęcia postępowania skargowego lub wnioskowego, bo jej skutki trzeba rozpatrywać na podstawie odpowiednich przepisów proceso­wych.

• Stadium rozpoznania i załatwiania skargi lub wniosku. W zasadzie skargi i wnioski powinny być załatwiane niezwłocznie, jeżeli są po temu warunki, bo nie trzeba zbierać informacji lub wyjaśnień. Jeżeli postępowanie wyjaśniające jest potrzebne i organ prowadzi je we własnym zakresie albo gdy są konieczne uzgodnienia lub porozumienia z innymi organami oraz badanie akt, to obowią­zuje ustawowy termin maksymalny - miesiąc (art. 237 § 1 k.p.a.).

• W przypadku niezachowania terminu należy powiadomić wnioskodawcę o dokonanych już czynnościach i wyznaczyć nowy termin załatwienia wniosku. Jeżeli termin ten nie zostanie dotrzymany przez organ, wnioskodawcy służy prawo wniesienia na to skargi (art. 246 § 2 k.p.a.).

• Załatwienie skargi (wniosku) pod względem proceduralnym - i w celu poprawie­nia organizacji oraz działania organów państwowych lub społecznych (zgodnie z art. 259 § 3 k.p.a.) - następuje przez przygotowanie danych o rozstrzygnię­ciach, które powinny być zamieszczone w zawiadomieniu jako uwidocznienie wyniku postępowania.

• Zawiadomienie zainteresowanych. Wysłanie zawiadomienia do osoby, która wniosła skargę lub wniosek, stanowi podstawowy obowiązek organu prowadzą­cego postępowanie i tym pismem, które nie jest aktem administracyjnym (decy­zją, postanowieniem) ani nie jest orzeczeniem sądowym, kończy się czynności postępowania skargowego. Zawiadomienie to będzie rodzajem zaświadczenia stwierdzającym urzędowo przeprowadzenie czynności postępowania skargowego (wnioskowego) oraz podjęcia w nim rozstrzygnięć będących wynikiem rozpo­znania przedmiotu skargi lub wniosku

• W myśl art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie to powinno zawierać: oznaczenie orga­nu, określenie sposobu załatwienia skargi lub wniosku, uzasadnienie faktyczne i prawne - w razie gdy załatwienie jest odmowne, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby mającej upoważnienie do załatwiania skarg i wniosków.

• O załatwieniu skargi lub wniosku należy zawiadomić podmioty pośredni­czące w ich wniesieniu, a więc obowiązkowo: posła, senatora lub radnego, a na osobne żądanie - redakcję środków masowej informacji lub organizację spo­łeczną. O załatwieniu skargi lub wniosku należy też zawiadomić organ, który przekazał je do załatwienia (art. 232 § 2 k.p.a.), jeżeli tego żądał, a zawsze na­leży ten organ zawiadomić o załatwieniu skargi na pracownika przekazanej do załatwienia jego przełożonemu.

• Czynności weryfikacyjne postępowania skargowego. Wprawdzie samo postę­powanie skargowe jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki za­skarżenia, ale załatwienie skargi lub wniosku, które budzi niezadowolenie, daje podstawę do wniesienia skargi. Nie będzie to ponowienie dawnej skargi, ale skar­ga powodująca wszczęcie nowego postępowania skargowego, w którym będzie się badać rozpoznanie i załatwienie poprzedniej skargi. Ażeby tych możliwości weryfikowania postępowania skargowego nie nadużywa­no, w art. 239 § 1 k.p.a. ustanowiono ograniczenie w postaci badania wstępnego, czy ponowna skarga zawiera nowe okoliczności, jeżeli ich nie ma, to można do skarżącego wysłać zawiadomienie o podtrzymaniu poprzednio zajętego stanowi­ska, powiadamiając o tym - dla kontroli - organ wyższego stopnia (art. 239 § 2 k.p.a.).

• Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny prawidłowości postępowa­nia skargowego

• Artykuły 257-259 k.p.a. regulują założenia nadzoru i kontroli w sprawach rozpatrywania skarg i wniosków, ale odbywa się to poza ramami postępowa­nia skargowego i wnioskowego.

---